Politiques et management

public
Vol 27/2 (2010)
Varia

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Alain-Grard Cohen

Une nouvelle faon de grer l'Etat et

l'Administration: contrle interne et
audit publics
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Rfrence lectronique
Alain-Grard Cohen, Une nouvelle faon de grer l'Etat et l'Administration: contrle interne et audit publics,
Politiques et management public [En ligne], Vol 27/2|2010, document 27, mis en ligne le 15 mars 2012, consult
le 12 octobre 2012. URL: http://pmp.revues.org/2271; DOI: 10.4000/pmp.2271
diteur : Institut de Management Public (IDPM)
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UNE NOUVELLE FAON DE GRER L'TAT ET L'ADMINISTRATION :

CONTRLE INTERNE ET AUDIT PUBLICS
Alain-Grard COHEN

Un nouveau
modle
vocation
universelle

Depuis une dizaine d'annes se dveloppe quasiment partout dans le

monde, une rforme des Administrations publiques qui consiste
s'inspirer des mthodes de gestion du secteur priv : budget par objectifs,
gestion axe sur les rsultats, recherche de l'efficacit et de l'conomie et
non plus seulement respect de la rgularit, valuation des actions et des
politiques publiques, volont de transparence, responsabilisation des
fonctionnaires, etc.
Certes on pourrait s'tonner que l'entreprise prive, avec tous ses dfauts
de fonctionnement que la crise vient de rvler, puisse servir de modle
l'administration. Mais le gaspillage des deniers publics et la dette
croissante de tous les Etats qui en est la consquence, a galement t
soulign par l'actualit. Loin des querelles idologiques, la ncessit pour
l'Etat de dpenser moins et mieux, ne fait de doute pour personne, quel
que soit le rgime politique. Les mthodes dont on va parler, mme si
elles sont issues d'une philosophie librale et anglo-saxonne, sont
appliques aujourd'hui en Chine comme en Russie, en Afrique comme au
Moyen Orient, sans aucune rticence. Ne parle-t-on pas d'ailleurs pour les
dsigner, des normes et pratiques internationalement reconnues ? De
quoi s'agit-il ?

Origine de la
Nouvelle
Gestion
Publique

C'est d'ailleurs d'une crise financire amricaine que ces principes de

gestion nouveaux sont issus.
Fin des annes 80, la faillite des caisses d'pargne amricaines rvle
une vrit premire : les comptes des entreprises ne traduisent pas ou
trop tard la qualit ou plutt la mauvaise qualit d'une gestion. La
comptabilit ne prmunit pas contre les risques. Il faut des contrles en
amont sur la procdure de dcision (decision making process) et un
contrle suivi de la gestion.
Cela va s'appeler le contrle interne et ses principes sont dfinis en 1992
par le COSO, ensemble de standards de gestion et de contrle. En ralit
il s'agit beaucoup moins de contrler que de matriser la gestion afin de
raliser les objectifs de l'entreprise avec le minimum de risque.
Control en Anglais signifie en effet surtout matrise comme dans les
expressions contrle de la situation ou contrle du ballon et il
convient de doter la gestion des instruments internes qui vont permettre
cette matrise.

Inspecteur Gnral des Finances

Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 27, n 2, 2010.

Institut de Management Public 2010.

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Alain-Grard COHEN

Lorsqu' la fin des annes 90, la Commission Europenne, suite aussi

un scandale, dcide d'abandonner le contrle financier la franaise (visa
a priori avant tout engagement de dpense) pour passer au contrle
interne inspir du COSO, c'est donc une vritable rvolution
administrative qu'elle s'impose d'abord elle mme. Trs vite pourtant, le
nouveau mode de gestion publique sera une des conditions mise
l'entre des nouveaux Etats Membres dans l'Union, et sous le nom de
PIFC (Public Internal Financial Control), s'imposera comme un des acquis
europens pour tous les pays membres.
Puis, trs vite, ce nouveau mode de management public sera galement
adopt par tous les grands bailleurs de fonds : Banque Mondiale, FMI,
USAid, PNUD, etc, comme condition impose aux bnficiaires de leurs
aides, mais son efficacit, en tous cas par rapport l'ancien systme, fait
que de grands pays indpendants, comme la Russie ou la Chine,
2
cherchent aussi l'implanter.

La Nouvelle
Gestion
Publique : de
quoi
s'agit-il ?

Le contrle interne dfini par le COSO en 1992 a immdiatement t

reconnu par l'Institut des Auditeurs Internes (IIA) comme tant dsormais
la base de l'audit interne , discipline un peu plus ancienne et pour
laquelle existent des normes trs prcises. Les entreprises prives, au
moins les plus importantes, cotes en Bourse par exemple, doivent donc
satisfaire une double exigence : tablir un systme de contrle interne
c'est dire implanter les instruments ncessaires la matrise des
risques inhrents leur gestion, et possder en leur sein un service
d'audit interne indpendant dont le rle est d'valuer et d'amliorer ce
systme de faon rgulire et systmatique.
Le Contrle Interne est donc l'ensemble des moyens, de quelque nature
qu'ils soient, mis en oeuvre par un manager pour atteindre ses objectifs.
Ce qui supposent d'abord et avant tout que de tels objectifs soient fixs,
dans le cadre d'une stratgie gnrale dcline chaque chelon. Les
contrles proprement dits, ou le contrle de gestion, n'en sont qu'une
partie et au moins aussi importants sont par exemple l'tablissement de
procdures, la formation professionnelle, l'agencement d'une
gouvernance adapte ou la gestion des ressources humaines.
L'Audit Interne n'est pas non plus un contrle mais l'valuation par un
expert professionnel (gnralement une quipe pluridisciplinaire), de
l'efficacit du systme de contrle interne mis en place et son
amlioration par des recommandations. L'auditeur n'est nullement un
inspecteur, tout au contraire, c'est un conseil et un ami l'coute (auditer
= couter) des problmes qui lui sont confis pour les rsoudre, en
commun et en accord avec le manager.
Ces deux exigences, Contrle interne(CI) et Audit interne (AI), on l'a bien
compris, concernent en premier lieu la gestion, le fonctionnement de
l'entreprise et l'atteinte de ses objectifs, les risques qu'il faut viter ou
limiter. Les systmes comptables quant eux sont valids de faon

2
Voir le livre de l'auteur Contrle Interne et Audit Publics. Le PIFC. Pour une Nouvelle Gestion
Publique LGDJ Paris 2004. Rdition en 2008. Prface de Philippe Sguin. Egalement une dition en
Anglais.

Une nouvelle faon de grer l'tat et l'Administration :

Contrle interne et audit publics

105

traditionnelle par le Commissariat aux Comptes, appel justement audit

externe. La nouvelle
doctrine tablit donc une symtrie entre les
systmes comptables valus par l'audit externe et les systmes de
contrle de la gestion nouvellement crs, valus par l'audit interne.
Des dveloppements plus rcents ont cr enfin des moyens de lutter
contre la fraude dans les entreprises(LCF). Le tout (CI + AI + LCF) semble
constituer les lments cohrent d'un management plus efficace et plus
sr.
Transpos au secteur public administratif (pour les entreprises
publiques il a t adopt tel quel), que donne ce nouveau systme de
gestion, ce nouvel ensemble de standards prtention universelle ?
Reprenons dabord les deux nouveaux concepts, CI et AI en les
comparant, en fait en les opposant, linspection/ vrification
traditionnelle et bien connue dans la sphre publique. (Tableau suivant)

Inspection
Inspection
1. Priodicit
1. Priodicit
2. Position
2. Position
3. Objet
3. Objet

Audit Audit

Contrle
InterneInterne
Contrle

Ponctuelle,
Priodique
&
Ponctuelle,
Priodique
&
voire improviste
(plan
(plan
voire improviste systmatique
systmatique
(secret)

ExtrieureExtrieure
au service,
au service,
voire suprieure
voire suprieure

Interne

Interne

Intgre Intgre

Systme Systme
(MCS) (MCS) Gestion de
risques
Oprations
personnelles
Oprations
personnelles
Gestion
de risques
RsultatsRsultats

4. But
4. But

(voire dcouvrir
RgularitRgularit
(voire dcouvrir
Efficacit Efficacit
des irrgularits)
(proccupation
majeure) majeure)des irrgularits)
(proccupation

5. Mthodologie
5. Mthodologie

Guides Guides

6. Consquences
6. Consquences SanctionsSanctions
7. Responsabilit
7. Responsabilit Garantie Garantie
8. Mtiers
8. Mtiers

11

Permanente
Permanente

accept) accept)

(secret)

Policier Policier

StandardsStandards

Maitrise Maitrise
Rfrentiels
de CI
Rfrentiels
de CI
(piste daudit,
PA)
(piste
daudit, PA)

Rgularisations
Recommandations
Recommandations Rgularisations
(plan dactions)
(plan dactions)
Opinion, assurance
Opinion, assurance
raisonnable
raisonnable

Accountability
Accountability

Consultant
Consultant

Chef dentreprise
Chef dentreprise

Titre de
Date
11la prsentation
Titre de la -prsentation
- Date

Ainsi aboutit-on trois mtiers diffrents, dont deux sont nouveaux et

constituent pour lAdministration une vraie rvolution : le CI et lAI.
L'Administration en effet, ailleurs que dans les pays anglo-saxons, est de
type centralis (modle franais, ou hritage des monarchies, des
empires ou encore des dictatures). Elle repose sur le respect de la loi et
des rglements, sanctionns par des Inspections et des contrles
externes. Ce type d'administration publique ne ressemble donc gure
une entreprise. La transposition nest donc pas vidente. L'ide que c'est
au gestionnaire, donc quasiment chaque service, d'tablir sous sa

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Alain-Grard COHEN

responsabilit un systme d'autocontrle interne et de matrise de son

propre fonctionnement, comprenant un systme de CI et un service dAI,
lui est totalement trangre et constitue un bouleversement, technique
mais surtout des mentalits et des comportements.
C'est pourtant bien de cela qu'il s'agit, c'est la rforme qui est en cours un
peu partout dans le monde et elle comporte de nombreux autres
corollaires.

Au niveau de
la gestion
tout d'abord

On a compris que comme pour l'entreprise, l'Administration, donc en

pratique chaque unit administrative, chaque centre de gestion doit se
fixer ou se voir fixer, des objectifs atteindre. La Loi de Finances n'est
plus ainsi l'autorisation de faire certaines dpenses mais l'obligation
d'obtenir certains rsultats dans le cadre de moyens mis la disposition
d'units de gestion responsables. En France, cette rvolution budgtaire a
donn lieu la fameuse Loi Organique sur les Lois de Finances, LOLF,
applique au Budget depuis 2006. Pour une masse de crdits donns, et
avec certaines latitudes au niveau du gestionnaire, il sera constat les
rsultats obtenus. La priorit n'est plus sur la rgularit (surtout quand elle
est formelle) mais sur l'efficacit et sur l'conomie des moyens mis en
oeuvre pour la ralisation des objectifs, plus couramment sur ce qu'on
appelle la performance .
Au niveau du contrle, et en consquence, tout devient donc diffrent !
Le fameux contrle a priori ou visa, dlivr par un fonctionnaire des
Finances avant l'engagement de toute dpense par un fonctionnaire
dpensier , ou ordonnateur , est appel disparatre. Ce dernier
devient responsable a posteriori sur les rsultats obtenus des sommes
qu'il a engages.
Le contrle du comptable volue son tour vers le mme objectif de
bonne dpense et la traditionnelle sparation entre les deux se change en
collaboration. Le contrle a posteriori ou externe, celui des inspections, se
transforme en audit du fonctionnement des services et en valuation des
rsultats obtenus.
Une organisation spcialise dans la lutte contre la fraude peut galement
s'tablir partir d'elles, condition d'tre nettement distingue de l'audit.
Enfin le contrle externe, celui de la Cour des Comptes, devient une
vritable certification comptable, l'image du travail des commissaires
aux comptes pour une entreprise prive.
S'y ajoute une fonction plus politique, au service du Parlement,
d'valuation des politiques publiques, qui est aussi entrain de voir le jour
en France, alors qu'elle existe depuis longtemps dans les pays anglosaxons.

Une nouvelle faon de grer l'tat et l'Administration :

Contrle interne et audit publics

Toutefois la
route est
encore
longue et
divers
problmes se
posent

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Presque quinze ans d'exprience pour implanter ce systme dans

diverses parties du monde, m'ont en montr les difficults.
La plus gnrale, si ce n'est mme la plus importante, est la rsistance
parfois inconsciente, parfois volontaire, des mentalits, des habitudes et
des comportements. On a dit que si le peuple juif tait rest si longtemps
dans le dsert, c'est que pour entrer dans la terre de la libert, il fallait que
tous ceux qui avaient t esclaves, y compris Mose, soient morts. Et
effectivement si le nouveau systme peine auprs de la technostructure
existante, l'adhsion enthousiaste des jeunes suivre les nouvelles
formations, est un gage encourageant pour l'avenir. Cependant, c'est vrai,
il faudra du temps et une volont politique forte (Mose !).
D'une faon plus technique, il faut souligner que si les pays anglo-saxons
n'ont que trs peu de difficults dvelopper la nouvelle gestion publique,
il n'en va pas de mme pour la plupart des autres types d'administrations
dans le monde. Les premiers ont une structure administrative qui volue
depuis longtemps dj vers la responsabilisation et l'autonomie dans le
cadre d' agences , tandis que les autres restent sur un schma
fortement centralis o la puissance publique, l'imperium, demeure par
nature trs diffrente dans sa morale et dans ses moyens, de la gestion
prive.
Prenons le problme de la responsabilit managriale qui est au coeur du
nouveau systme. Dans l'entreprise, les rsultats obtenus par rapport aux
objectifs fixs chacun, dterminent des primes plus ou moins
importantes ou justifient le renvoie. Mais que faire devant des
fonctionnaires protgs par un statut ? Les pays anglo-saxons ont pu
sans problme dvelopper la contractualisation, voire supprimer le statut
de la fonction publique. La France tente de dvelopper une rmunration
au mrite qui n'ira pas trs loin et donne au mot responsabilit, ce qui
n'est pas si mal, le sens d'obligation de rendre des comptes
(accountability en Anglais).Quand cette obligation doit se faire devant le
Parlement, et on y vient, on peut dire que la NGP renforce la dmocratie.
Mais quid des pays mergents ? Car, non seulement ils sont centraliss
l'excs ( tout remonte ) mais leurs fonctionnaires sont mdiocrement
pays et sujets aux tentations. La transparence dmocratique y est rare et
l'arbitraire frquent. Dans ces conditions, la nouvelle gestion publique
peut-elle y tre autre chose qu'un discours des gouvernants, sans relle
porte pratique ?
Sans mconnatre l'ampleur des phnomnes de corruption et d'arbitraire,
nous ne sommes pas de cet avis. La NGP ouvre au contraire pour ces
pays une voie raliste d'amlioration. En luttant contre les gaspillages, les
investissements inutiles voire inexistants (les lphants blancs ), en
s'attachant l'audit des rsultats, ce qu'ils sont parfaitement capables de
faire, on dvie l'impossible combat contre la corruption et l'arbitraire vers
un contrle de l'efficience et vers l'valuation de la plus ou moindre
grande pertinence des dpenses par rapport aux priorits et aux besoins.
La plupart des rgimes, dans leur intrt bien compris, peuvent accepter
cela. Les progrs que nous avons par exemple constat en Afrique et au
Maghreb sont indniables.

108

Alain-Grard COHEN

Conclusion

Grer l'Etat au plus prs d'une entreprise, n'est ni une prise de position
idologique, ni un voeu pieux. C'est avant tout une question de bon sens,
qu'aucun rgime politique ne peut vraiment refuser. Qui peut
srieusement contester, surtout dans les temps difficiles qui sont les
ntres, qu'il n'est pas possible de faire n'importe quoi avec l'argent des
contribuables ou celui des donneurs et qu'un minimum de rgles qui
inspirent la gestion prive doit s'imposer l'Etat.
Que ces rgles demandent tre adaptes plutt qu'adoptes, est certain
car tous les pays ne prsentent pas la mme structure administrative, le
mme stade de dveloppement et le mme environnement culturel.
Mais l'effort doctrinal que nous avons brivement prsent (contrle
interne, audit interne, audit externe, exercs selon des normes
internationalement reconnues),
montre la force d'un courant de
modernisation de l'Administration, auquel aucun pays ne peut dsormais
se soustraire.