Esfera pblica e cidadania: a experincia

do Oramento Participativo
de Porto Alegre*
Luciano

Fedozzi**

processo de democratizao vivenciado pela sociedade brasileira desde

o final da dcada de 70 transformou a cidadania num dos temas centrais
da agenda poltica nacional. Em nenhum perodo da Histria brasileira,
a cidadania foi to valorizada no discurso poltico e nos objetivos anunciados,
seja por atores sociais diversos, seja por organizaes partidrias representativas
de um amplo (e at antagnico) espectro poltico-ideolgico existente no Pas,
Um dos aspectos que expressa essa valorizao do tema da cidadania a
revigorao do papel do poder local, promovido pelas tendncias descentralizadoras
da nova Constitu io Federal de 1988.
Nesse novo contexto, foras polticas de esquerda, abarcando um leque
relativamente amplo de organizaes partidrias vinculadas aos movimentos
populares, passaram a ocupar espaos institucionais do poder local de forma
indita na Histria do Pas. Com a vitria eleitoral dessas foras polticas em
vrias prefeituras, desde o final da dcada de 70 cresceram as experincias de
participao social na gesto municipal\ ampliando-se no incio dos anos 90

* o presente artigo extrai elementos do estudo mais amplo sobre o Oramento Participativo de
Porto Alegre (OP-POA), concludo e m 1996, junto ao Programa de Ps-Graduao e m Sociologia da UFRGS Ver Oramento Participativo Reflexes sobre a Experincia de
Porto Alegre. (FEDOZZI, 1997)
** O autor participou da implantao do Oramento Participativo como Coordenador do Gabinete de Planejamento da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (1989-92). Realizou seu Mestrado
e m Sociologia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul sobre o mesmo tema. autor do
livro Oramento Participativo. Reflexes sobre a Experincia de Porto Alegre (1997)
Atualmente, Professor e doutorando do Departamento de Sociologia da mesma universidade, onde d continuidade pesquisa sobre a experincia do OP de Porto Alegre (RS).
' Dentre outras experincias de participao popular na gesto local na dcada de 70 e e m
meados da dcada de 80, podem ser citados os casos de Lages (SC), Boa Esperana (ES),
Diadema (SP) e Recife (PE). Para contiecimento desses casos, ver, respectivamente, Alves
(1988), Simes (1992), Souza (1992) e Soares (1992).

com a ascenso eleitoral, especialmente do PT, o qual foi vitorioso em importantes

municpios do Brasil^.
Em 1989, a Frente Popular (uma coligao do Partido dos Trabalhadores
com o ento Partido Comunista Brasileiro) assumiu a Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, instaurando o que ficou conhecida como Administrao Popular, a
qual se reelegeu por mais duas gestes consecutivas (em 1992eem 1996). No
bojo desse processo, desenvolveu-se, a partir da, uma modalidade de gesto
pblica, baseada na participao direta da populao na elaborao e na
execuo do oramento pblico, especialmente para a escolha das prioridades
dos investimentos municipais.
O chamado "Oramento Participativo" de Porto Alegre, como ficou conhecida essa inovao, vem sendo reconhecido, desde ento, como uma experincia
bem-sucedida de participao popular e de governabilidade da gesto pblica e,
como tal, vem alcanando uma ampla repercusso no cenrio poltico nacional e
internacional,^ sendo interpretado no discurso de diversos atores polticos e sociais como uma estratgia para a instituio da cidadania no Brasil.
Ocorre, entretanto, que a sociedade brasileira possui uma longa tradio
autoritria, e exatamente dessa dualidade entre tradio e inovao poltico-institucional que decorre, de antemo, a importncia de se conhecer
aprofundadamente essa experincia. No espao deste artigo, sero priorizados
os aspectos que dizem respeito ao modelo de funcionamento do OP-POA, sem,
no entanto, deixar de propor alguns elementos tericos mesmo que de forma

^ Tais como as Cidades de So Paulo (SP), Santos (SP), Piracicaba (SP), Campinas (SP),
Vitria (ES), Santo Andr (SP), Goinia (GO), Belo Horizonte (MG), Betim (MG), Londrina
(PR), dentre outras. Ressalte-se que a vitria eleitoral de outros segmentos partidrios
progressistas e/ou de esquerda (coligados ou no com o PT) tambm vem propiciando
gestes participativas no oramento pblico, de forma semeltiante ou m e s m o bastante
diversa da experincia realizada e m Porto Alegre (RS), por exemplo, as gestes municipais
de Florianpolis (SC), Lages (SC) e Recife (PE), dentre outros.
' O Oramento Participativo de Porto Alegre tem sido motivo de um intenso intercmbio c o m
prefeituras e instituies pblicas e privadas do Brasil e de outros pases da Amrica Latina,
dos Estados Unidos e da Europa, como por exemplo, Uruguai, Argentina, Colmbia, Mxico,
Paraguai, Cuba, Espantia, Itlia, Portugal, Frana, etc O modelo de gesto de Porto Alegre
tem alcanado uma repercusso internacional cada vez maior Atesta esse fenmeno, por
um lado, o fato de essa experincia ter sido escolhida para participar, em 1995, como uma
das 40 melhores inovaes urbanas apresentadas na Segunda Conferncia Mundial sobre
Habitao Humana (Habitat II), realizada em Instambul. Por outro lado, parece que o prprio
Banco Mundial tem aprovado e recomendado esse tipo de "controle sobre os recursos
pblicos", como ficou evidente no seminrio patrocinado por essa instituio, e m 1997, e m
Porto Alegre

sinttica que visam elucidar questes referentes ao possvel significado scio-poltico dessa inovao na gesto municipal, que, em 1998, est completando uma dcada de existncia.

Participao, descentralizao e cidadania

Os estudos mais recentes a respeito da cidadania realizados no Brasil
geralmente esto associados (a) aos processos de formao dos agentes sociais
e dos atores coletivos subalternos e (b) aos temas vinculados cultura poltica.
Nesse sentido, uma ampla literatura tem abordado o tema da cidadania a partir
de sua vinculao com a emergncia, na cena pblica, dos movimentos populares
urbanos ocorrida nas ltimas dcadas (KOWARICK, 1979; DURAHM, 1984;
SADER, 1988; JACOBI, 1980,1989; CARDOSO, 1983; SILVA, 1990; SCHERERWARREN, 1993). A questo da cidadania, dessa maneira, aparece associada
com bastante freqncia ao coletiva dos atores populares e descentralizao
do Estado enquanto marco institucional do novo contexto democrtico.
A revalorizao do poder local ocorre, entretanto, num contexto nacional
de disputa em torno das reformas do Estado e do contedo das polticas pblicas
a partir da Nova Repblica, configurando, inclusive, um curioso consenso entre
posies polticas antagnicas entre si em torno da descentralizao do Estado
e das polticas sociais. Como ressaltam alguns analistas, a viso comum s
diversas posies ("neoliberais" ou "reformistas") a de que a descentralizao
se constitui num instrumento eficiente de engenharia poltico-institucional da
democracia (MELO, 1993, 1993a; RIBEIRO, SANTOS JNIOR, 1994;
ARRETCHE, 1996).
Apesar dos argumentos clssicos em favor da descentralizao do Estado
como algo consubstanciai democracia e cidadania pois ela permitiria a
maior criao de prticas pluralistas e a incluso dos setores subalternos no
sistema de tomada de decises (CASTELLS, 1980; BORJA, 1987) , a
discusso atual na literatura brasileira, bem como a anlise de experincias
concretas da descentralizao na ltima dcada na Amrica Latina e no Brasil,
revela as ambigidades do vnculo entre os temas da gesto local, da democracia
eda cidadania (NUNES, 1990; COHN, 1994; MELO, 1993b; ARRETCHE, 1996)."

* Para uma anlise sobre o carter conservador da ideologia municipalista na Histria do

Brasil, ver IVIelo (1993).

A persistncia das prticas patrimoniaiistas e clienteiistas na gesto de municpios apesar dos processos de descentralizao e "modernizao" do Estado
em pases latino-americanos, foi evidenciada em recente pesquisa realizada
por um conjunto de instituies de diversos pases da regio (Brasil, Argentina,
Chile, Colmbia, Equador, Peru, Bolvia); continuidades estas que, segundo Nunes
(1990), representam a peculiaridade do desenvolvimento desses pases coerente
com a dialtica da incluso/excluso dos setores populares nos sistemas de
poder vigentes.
Assim, a descentralizao do Estado deixa de ser portadora de um fim
democrtico em si mesmo, uma vez que a ela corresponde uma igual
descentralizao das relaes de poder e dos conflitos que transformam os
municpios em territrios de disputa e incerteza quanto s condies criadas
para a emergncia da cidadania. Nessa lgica, em termos de possibilidades, a
autonomia municipal oriunda do novo contexto poltico brasileiro tanto pode criar
condies para agregar "primeira transio democrtica" novos padres
institucionais de gesto pblica efetivamente modernizadores em termos
democrticos (0'DONNELL, 1988; 1991), como pode representar a persistncia
de prticas polticas patrimoniaiistas que, ao mitigarem os efeitos da
descentralizao, reproduzem as formas tradicionais de dominao, que, por
sua vez, impedem historicamente o surgimento, a promoo e a consolidao
da cidadania.
Observa-se, assim, que so raras as abordagens na literatura brasileira
que adotam o estudo sobre a cidadania a partir da anlise do modelo de gesto
scio-estatal como condio estrutural para a instituio da cidadania.
Excetuando-se, talvez, o clssico estudo de Wanderley Guilherme dos Santos
(1987) o qual cunhou o conceito de cidadania regulada para designar o
carter tutelado que marcou o nascimento do nosso peculiar modelo de cidadania implantada com o corporativismo do Estado Novo na dcada de 30 e que
perdurou por mais de cinco dcadas e alguns esforos mais recentes de
reflexo acadmica sobre as possibilidades de mudanas institucionais abertas
com a ocupao de espaos no poder local por foras progressistas a partir da
dcada de 80 (DANIEL, 1990,1994, BITTAR, COELHO, 1994; SIMES, 1992;
MOURA, PINHO, 1993), so poucos os estudos existentes no Brasil sob essa
vertente terica-metodolgica de anlise da cidadania. Isto pode ser compreendido, como j foi mencionado anteriormente, se se atentar para o carter historicamente autoritrio do Estado brasileiro. Da as dificuldades da literatura acadmica em conceituar uma situao inexistente a cidadania enquanto
elemento constitutivo do Estado nacional e o conseqente privilgio do tema da
cidadania associado ao plo dos movimentos na "sociedade civil".

Diversamente dessa tica, o nvel da pesquisa acadmica empreendida, at

hoje, sobre o OP-POA no tem condies ainda de comprovar empiricamente os
possveis impactos causados por essa experincia nas representaes simblicas
da cidadania e nas prticas coletivas dos atores populares, conhecimento este
que poderia sinalizar at que ponto estariam ocorrendo transformaes na cultura
poltica dos indivduos integrantes dessa modalidade de gesto participativa
objetivo, sem dvida, de extrema importncia e que se encontra em fase inicial de
investigao nesse momento.^ Os dados obtidos at o presente momento objetivam
contribuir, sim, para elucidar uma outra dimenso no menos importante acerca
dessa experincia, qual seja, aquela que diz respeito verificao das possveis
mudanas estruturais contidas na forma de gesto dos assuntos pblicos e,
portanto, na forma de legitimao do poder praticada pelo OP-POA. Nesse caso, o
fio condutor da anlise recai sobre o tema da institucionalidade, entendida aqui
como o modelo poltico-administrativo de gesto scio-estatal que tomado como
dado estrutural e, por isso mesmo, como condio para a assero e a consolidao
da cidadania em sua forma moderna.
Assim, os requisitos para a existncia e a consolidao da cidadania no
so s mltiplos, como exigem de acordo com uma ampla literatura (BOBBIO,
1986,1992; LEFORT, 1987; CASTORIADIS, 1987; ARENDT, 1974; BENEVIDES,
1991; CHAU, 1993; COMPARATO, 1994) a combinao de mudanas
institucionais com a criao e a expanso de prticas culturais democrticas por
parte dos agentes sociais. Do ponto de vista institucional e poltico, tais requisitos dizem respeito, principalmente, amplitude e qualidade dos processos de
racionalizao democrtica do Estado, favorecendo, no bojo da participao ativa
da sociedade civil e da construo da esfera pblica, o exerccio impessoal do
poder e a prevalncia de regras universais de conduta na gesto scio-estatal.
Estes ltimos elementos representam importantes obstculos estruturais aos sistemas polticos de incentivos clientelistas e/ou personalistas, tpicos das prticas
polticas patrimonialistas. Tm-se, pois, aqui dois requisitos de ordem polticoinstitucional que se contrapem, levando a concluir que essas duas formas de
gesto estatala patrimonialista e a de carter racional-democrticono so
compatveis entre si.

^ O estudo dos impactos dessa experincia sobre as representaes da cidadania na cultura

poltica dos agentes populares constitui o objeto de pesquisa que realizo nesse momento
junto ao Curso de Doutorado em Sociologia da UFRGS. O caso do Oramento Participativo de
Porto Alegre foi tematizado anteriormente, atravs de estudos acadmicos nas rea de
Administrao de Empresas (GIACOMONI, 1993) e Educao (SCHIMIDT, 1994), ambos da
UFRGS. Tambm Baierle abordou o assunto em estudo sobre os movimentos populares
urbanos de Porto Alegre (BAIERLE, 1993)

A nossa histrica no-cidadania

de amplo conhecimento o fato de que a forma cidadania (moderna)'' encontrou a sua viabilidade histrico-estrutural na transio da sociedade tradicional para
a ordem racional-legal, representada pelo Estado Democrtico de Direito, que acompanhou o surgimento do modo de produo capitalista na modernidade. no mbito do processo histrico de racionalizao do poder e do Estado, baseado em
regras objetivas e impessoais, como mostra a clssica sociologia da dominao
de Max Weber (1992), que se pode compreender as condies histricas em que
se desenvolveu a evoluo da cidadania em seus trs aspectos bsicos civil,
poltico e social , conforme o clssico estudo de IVlarshall (1967). Essas dimenses, segundo o mesmo autor, definem a cidadania basicamente como um status
substancialmente enriquecido de direitos enquanto medida universai de igualdade
humana bsica; processo este que ocorreu, conforme destaca uma ampla lite.ratura (HOBSBAWiVI, 1987; BOBBIO, 1986, 1992; McPHERSON, 1991; LAFER,
1988),com intensas lutas por parte das classes subalternas para alargar os direitos em cada uma dessas trs dimenses.
Por outro lado, apesar dos diferentes enfoques tericos existentes nas cincias sociais no Brasil, parece haver uma unanimidade quanto s dificuldades em
conceituar o carter da no-cidadania no Pas (refiro-me inexistncia de condies
sequer semelhantes quelas da cidadania descritas por Marshall). Prova disso
que todos os esforos analticos nesse sentido acabam expressando conceitos
paradoxais em relao noo de cidadania, desde o conceito de cidadania
concedida, cunhado por Sales (1994), passando pela idia de prias (PAOLI,
1992), at chegar cidadania regulada (SANTOS, 1987).

" o termo utilizado para designar a forma peculiar com que a cidadania apareceu na poca
moderna. sabido que o surgimento da cidadania na histria da civilizao ocidental est
ligado ao fenmeno da democracia antiga Histrica e etimologicamente derivada do termo
cidade, o conceito de cidadania surgiu com o advento das cidades-Estado na civilizao
greco-romana, sendo estas compreendidas no sentido clssico de sociedade poltica: plis
para os gregos, ou civitas para os antigos romanos Na origem do termo, a cidadania possui
um significado essencialmente poltico, uma vez que ele denota a participao ativa na vida
da cidade, entendida como espao pblico para a tomada de decises coletivas. Para uma
ampla reflexo sobre o significado da cidadania antiga, ver, dentre outros, Rousseau (1973),
Castoriadis (1987), Arendt (1974) e Bobbio ei al (1993)

Um amplo campo de interpretao sociolgica brasileira inspirado na

sociologia weberiana tem apontado o fato de que a inexistncia de cidadania
entre ns tem a sua gnese fundada nas condies estruturais (institucionais e
politico-culturais) decorrentes da forte influncia do modelo de dominao
patrimoniaiista-burocrtico no processo de formao do Estado e da sociedade
brasileiros, desde a colonizao portuguesa. Estudos clssicos realizados sob
esse enfoque (HOLANDA, 1993; FAORO, 1958; SCHWARTZMAN, 1988;
0'DONNELL, 1988), embora com abordagens tericas diferenciadas, indicam o
profundo autoritarismo como caracterstica histrico-estrutural de nossa formao
social e poltica; autoritarismo este que representa a contraface da recorrente
dualidade que caracteriza o Brasil entre o pas formal e o pas real, ou seja,
entre uma formalidade jurdico-institucional aparentemente compatvel com a de
uma moderna sociedade democrtica e prticas scio-polticas de carter
patrimonialista que, dentre outros elementos, se reproduzem atravs de uma
perniciosa indiferenciao entre o que pblico e o que privado e/ou pessoal.
No plano da poltica, esse modelo expressou-se pela limitao da esfera
pblica enquanto espao de regulao de conflitos sociais , pela ausncia
de mediaes institucionais e sociais e pela ausncia de um sistema poltico
que funcionasse como representao de interesses; fatores estes, por um lado,
funcionais ao processo de excluso social e poltica dos setores populares
das arenas decisrias do Estado sendo as suas demandas por polticas
pblicas "estatizadas" atravs de mecanismos de cooptao clientelistas (e
assistencialistas) e, por outro, funcionais aos processos institucionais e/ou
extralegais de "privatizao" dos critrios de regulao do fundo pblico,
favorecendo interesses das elites dominantes.
Ocorre que o cunho patrimonialista caracterizador do Estado brasileiro,
permeado pelo "jeitinho" como um trao de "identidade nacional" que se encontra
presente nas interaes polticas entre governantes e governados (e em todos
os nveis sociais), impe srios obstculos estruturais cidadania, pois esta
exige condies poltico-institucionais frontalmente contrrias s daquele, sendo
as mais importantes: a separao entre as esferas "pblica" e "privada", o
exerccio impessoal do poder e o respeito ao contrato social, tomado aqui em
sentido sociolgico.
Pode-se concluir, dessa forma, que a caracterstica peculiar da sociedade
brasileira ter-se construdo contrariamente ao iderio igualitrio fundado pela
modernidade, onde a cidadania como princpio republicano da coisa pblica
nunca logrou se instituir como elemento mediador das relaes entre Estado e
sociedade, em detrimento das continuidades de um modelo de dominao e de
um Estado formados pela ordem patrimonialista e pelos padres oiigrquicos de

gesto da coisa pblica, A ordem patrimonialista-burocrtica representa, assim, as razes anti-republicanas e antidemocrticas da formao social e poltica do Brasil, A superao dessa ierana autoritria na gesto scio-estatal,
nas instituies da sociedade e na cultura do modelo de dominao legtima uma condio estrutural para viabilizar o surgimento dos princpios
republicanos e democrticos que definem a cidadania.
Conclui-se, portanto, que a emergncia da forma cidadania no Brasil
dependente ~ dentre outros importantes fatores em direo maior eqidade
social da instituio de novas relaes institucionais e sociais que promovam o deslocamento, o bloqueio e, no limite, a substituio das prticas
patrimonialistas no exerccio do poder, Essas relaes dependem, entretanto,
da criao de esferas pblicas de mediao institucional e de regulao
democrtica da utilizao do fundo pblico, regradas por critrios universais e
impessoais, a fim de permitir o contrato social via reconhecimento dos setores
populares historicamente excludos da arena decisria do Estado, bem como o
respeito por sua autonomia poltica e organizativa,
O tema da participao popular nas decises oramentrias da
Administrao Municipal, tal qual ocorre com o OP-POA, encontra-se, assim,
situado em uma problemtica terica maior, qual seja, a relao existente entre
a ao institucional e os caminhos para as mudanas estruturais da
sociedade brasileira,
A questo-chave que remete verificao do possvel significado inovador
da experincia do OP-POA est voltada, portanto, para verificar se essa nova
modalidade de gesto pblica contm elementos de ruptura ou de
continuidade em relao aos padres de dominao patrimonial-burocrtica
que caracterizaram historicamente a gesto do Estado do Brasil,
O Quadro 1 ilustra a partir de uma construo tpica-ideal inferida da
discusso terica mais ampla realizada no estudo acima citado alguns indicadores das condies institucionais necessrias emergncia da cidadania,
comparativamente s continuidades da no-cidadania, que podem ser teis
para a anlise emprica do modelo praticado pelo Oramento Participativo de
Porto Alegre

Quadro 1
Indicadores de cidadania e patrimonialismo

CIDADANIA

PATRIMONIAl ISMO

Critrios impessoais, objetivos e universais

na distribuio dos recursos pblicos.

Critrios pessoais e/ou particularistas

na alocao dos recursos pblicos.

Diferenciao entre o que interesse pblico e o que interesse privado e/ou pessoal.

Utilizao pessoal e/ou privada

recursos pblicos.

dos

Diferenciao entre a esfera pblica e a esfera privada.

"Troca de favores" ou barganha poltica

com a utilizao dos recursos pblicos (clientelismo).

Relaes contratuais:

Relaes no contratuais:

- acesso universal s decises;

- acesso privilegiado s decises;

- transparncia na gesto e prestao de contas

(accountability);

- intransparncia;

- mediaes institucionais, controle e partilha

do poder

- ausncia de mediaes institucionais e do

controle do poder;
- tutela e cooptao por parte do Estado.

Coerncia entre o nivel institucional-legal

e o social.

Dualidade entre o nvel institucional-legal e o social.

Equivalncia entre as decises pblicas e

a realidade social.

Disparidade entre as decises pblicas

e a realidade social.

FONTE: FEDOZZI, Luciano etal (1997) Oramento participativo: i-eflexes sobre a experincia
de Porto Alegre Rio de Janeiro: Tomo Editorial (Observatrio de polticas urbanas de gesto municipal; IPPUR/FASE) p 101,

O que o Oramento Participativo: estrutura,

processo e mtodo de distribuio
dos recursos de investimentos

Princpios
o Oramento Participativo est assentado numa estrutura e num processo
de participao comunitria guiados por trs principies bsicos:
a) regras universais de participao em instncias institucionais e regulares de funcionamento;
b) um mtodo objetivo de definio dos recursos para investimentos
referentes a um ciclo anual de oramentao do municpio; e
c) um processo decisrio descentralizado, tendo por base a diviso da
Cidade em 16 regies oramentrias.

Atores e estrutura da participao

Alm do crescente nmero de moradores e de entidades civis envolvidas
com o processo de discusso do oramento pblico do IVIunicpio de Porto
Alegre cuja evoluo anual pode ser acompanhada atravs da Tabela 1 , a
estrutura do Oramento Participativo, como mostra a Figura 1, formada
basicamente por trs tipos de instncias mediadoras da relao entre o Executivo
Municipal e os moradores da Cidade:
a) unidades administrativas e rgos internos ao Executivo Municipal
voltados especialmente para o gerenciamento e o processamento
tcnico-politico da discusso oramentria com os moradores. Dentre
eles, destacam-se o Gabinete de Planejamento (Gaplan) e a
Coordenao de Relaes com as Comunidades (CRC). Um quadro
das atribuies e a composio desses rgos podem ser
acompanhados atravs do Quadro 2;
b) instncias comunitrias, autnomas em relao Administrao Municipal, formadas, principalmente, por organizaes de base regional Conselhos Populares, Articulaes Regionais, Unio de Vilas
e outras , que articulam a participao dos moradores e a seleo

das prioridades de investimentos das regies da Cidade, Por serem

autnomas e dependerem do nivel de organizao dos moradores de
cada regio, essas instncias no existem em todas as regies do OP-POA, possuindo diferentes formatos e nveis de organizao, de funcionamento e de participao;
c) instncias institucionais permanentes de participao comunitria especficas do OP-POA como o Conselho do Oramento Participativo, Assemblias Regionais, Frum Regional, Plenrias Temticas e Frum Temtico
do Oramento -, encarregadas dos procedimentos concernentes sua
dinmica de modo a viabilizar a co-gesto dos recursos pblicos e a
prestao de contas do Executivo s comunidades sobre as decises
na alocao das verbas oramentrias (Quadro 3),

Tabela 1
Evoluo, por ano, da presena comunitria no Oramento Participativo
da Prefeitura municipal de Porto Alegre - RS - 1990-95
ANOS

ENTIDADES

PARTICIPANTES
(1)

1989

25

78

1990

467

976

1991

503

3 694

1992

572

7 610

1993

614

10 735

1994

...

(2)11 247

1995

...

(2)14 267

FONTE: CRC-PMPA
(1) Participantes da 1^ e da 2^ rodada de assemblias regionais. (2) Participantes da
1* e da 2^ rodada de assemblias regionais e temticas.

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Ensaios

248

FEE,

Porto

Alegre,

v^19, n.2, p.236-271,

1998

Quadro 2

Unidades e instncias da Administrao Municipal responsveis pelo Oramento Participativo

da Prefeitura Municipal de Porto Alegre RS

D.it>i ilf.*

1990
Form al)

eis

Fa<4CDm

G;ip!rin

(informal)

1994
(formalizao)

1981
Em 1989.
vinculou-se
ao Gabinete
do Prefeito

1992

1994

'' .
ores e
funcionrios da
Prefeitura
Municipal

Coordenadores de
planejamento
das secretarias
e rgos

Assessores e
funcionrios
da Prefeitura
Municipal

Assessores
com unitrios
das
secretarias e
rgos

Assessores
com unitrios
da C R C e das
secretarias

Assessores
da C R C
e/ou das
secretarias

Coordena o
planejam ento
estratgico;
gerencia a
execuo do
Plano de
Investimentos
(PI),
coordena a
elaborao da
proposta
oramentria do
exerccio
seguinte.

Discute os
procedimentos tcnico-adm inistrativos para a
elaborao
do Oramento e o procedimento das
dem andas
comunitrias
em cada rgo

Articula a
relao com a
com unidade
atravs dos
coordenadores
regionais;
coordena as
reunies da 1^
e da 2^ rodada
do Oramento
Participativo;
coordena as
reunies do
Conselho do
Oramento
Participativo

Discute e
prope
polfticas de
participao
popular,
articulando,
tanto quanto
possvel, o
trabalho das
vrias
secretarias

Subordinados
ao C R C
Cada u m a
das 16
regies tem
um C R O P
responsvel,
que
acom panha
todo o
processo do
Oramento
Participativo

Cada u m a
das cinco
temticas
tem um C T
que
acom panha
o processo
de
discusso
nas
plenrias

Pcriadicidado

Permanente

Reunies
espordicas

Permanente

Semanal

Perm anente

Permanente

Caordcnd.lu

Indicao do
Prefeito
Municipal

Indicao das
secretarias
municipais

Indicao do
Prefeito
Municipal

Indicao das
secretarias
municipais

Indicao da
CRC

Indicao da
CRC

ParticFJ'inU-!i

AtribuiArs

F O m - E : Gaplan
CRC-PMPA
AND RE ATT A H (1995) Porto Alegre: voc quem faz uma cidade de verdade Porto Alegre; Prefeitura Municipal/Oramento Participativo

Quadro 3
Instncias Institucionais de Participao Comunitria no Oramento Participativo
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre RS
Assemblias'

Frum Temtico

Govorno e Oramento

do Oramento
1995

1991

1990

1994

Moradores da
regio

Delegados eleitos

Um do CRC, um
do Gaplan,

Entidades de

Delegados

categorias

eleitos em cada

profissionais

uma das cinco

em cada uma das

Conseltios

16 regies em que

populares

a Cidade foi

Entidades

dividida

Mandato
Recolher
demandas e
prioriz-las
conforme
critrios
anualmente
rediscutidos

Periodicidade

Plenrias
Temticas

cio Oramento

comunitrias

AtnbuiBes

Conselho do Plano de

R^gionais
Criao
Participantes

Frum Regional

Duas rodadas

32 Conselheiros (com
32 suplentes) eleitos
em cada regio da
cidade e 10
Conseltieiros (com 10
suplentes eleitos nas
Plenrias Temticas
Representantes da
Unio das Associaes
de Moradores de Porto
Alegre (UAMPA)
Representante do
Sindicato dos
Municiprios de Porto
Alegre - SIMPA

Um ano

Um ano

Fiscalizao e
apoio aos
representantes
do Conselho do

Discutir proposta
oramentria do
Governo e alocar
recursos para
investimentos,
articulando a
priorizao da
comunidade com as
demandas
institucionais das
secretarias

Oramento
Participativo
(COP)
Atuao regional
e municipal
Fiscalizao das
aes da
prefeitura na sua
regio

(sindicatos,

plenrias

empresrios,

temticas

organizaes no
governamentais,
movimentos
ecolgicos,
tnicos, etc)
Movimentos
estudantis
Moradores da
Cidade

Um ano
Discutir e
hierarquizar
diretrizes e
resolues
sobre polticas
setoriais e obras
para toda a
Cidade, para
orientar a
discusso no
Conselho do
Oramento
Participativo

Fiscalizao e
apoio aos
representantes
do Conselho do
Oramento
Participativo
Atuao
regional e
municipal
Fiscalizao
das aes da
prefeitura

Varivel

Varivel

Semanal

Varivel

Conselhos
Populares e/ou
entidades
comunitrias e/ou
rgos do
governo

Comisso Paritria

CRC + Gaplan +

Coordenadores

(CRC, Gaplan e dois

secretarias e

temticos e/ou

conselheiros)

membros

entidades e

CRC preside as

escolhidos nas

delegados

reunies

plenrias

por ano
CRC + Gaplan
1- Conselhos
Populares e/ou
entidades
comunitrias +
COP

agendados
FONTE: CRC
Gaplan/PMPA
,.
ANDREATTA, H (1995). Porto Alegre: voc quem faz uma cidade de verdade Porto Alegre: Prefeitura Muncipal/Oramento Participativo

O processo de participao
O processo de participao nas definies do oramento municipal d-se
em trs etapas e segundo duas modalidades de participao, a regional e a
temtica. As Assemblias Regionais e as Assemblias Temticas so
concomitantes e obedecem mesma dinmica, diferindo quanto ao carter da
agenda de discusso: demandas territorializadas, no primeiro caso, e temas
especficos, mas referentes ao conjunto das 16 regies da Cidade, no segundo.
As trs etapas em que se desenvolve o ciclo anual do OP-POA so: (a)
realizao das Assemblias Regionais e Temticas; (b) formao das instncias
institucionais de participao, tais como o Conselho do Oramento e os Fruns
de Delegados; (c) discusso do oramento do Municpio e aprovao do Plano
de Investimentos pelos representantes dos moradores no Conselho do OP.

Primeira etapa
As Assemblias Regionais ocorrem em cada uma das 16 regies da Cidade,
enquanto as chamadas Plenrias Temticas, criadas mais recentemente e em nmero
de cinco Transport:e e Circulao; Educao, Lazer e Cultura; Sade e Assistncia
Social; Desenvolvimento Econmico e Tributao; Organizao da Cidade e
Desenvolvimento Uriaanoacontecem em locais que independem do recorte regional.
importante salientar que a regionalizao do Oramento Participativo se
deu mediante critrios scio-espaciais, de acordo com a tradio organizativa
dos movimentos de moradores na Cidade e no obedecendo a critrios
exclusivamente "tcnicos" de zoneamento urbanstico, como estabelecia at
ento a diviso regional do Plano Diretor da Cidade de Porto Alegre.
Em conjunto, as duas modalidades de participao geram 21 assemblias
(16 Regionais e cinco Temticas), que ocorrem em duas "rodadas" oficiais por
ano, isto , em dois ciclos anuais de 21 assemblias populares, as quais se
diferenciam segundo as suas pautas de trabalho, conforme se ver mais adiante.
As duas rodadas anuais de Assemblias Regionais e Temticas so
abertas participao individual de qualquer morador da Cidade e s
representaes das entidades civis. As assemblias contam com a presena
do Prefeito e dos Secretrios de rgos Municipais, sendo coordenadas por
integrantes da Administrao Municipal e por representantes comunitrios.
Antes das assemblias anuais, h reunies preparatrias dos moradores,
as quais so realizadas, geralmente, durante o ms de maro e organizadas
mediante uma dinmica autnoma, isto , sem a coordenao por parte da

Prefeitura Municipal Essas reunies preparatrias do inicio ao levantamento das

demandas dos moradores individualmente, das instituies comunitrias de base
e/ou dos grupos organizados que atuam em cada regio ou no mbito das Plenrias Temticas Nessas reunies preparatrias, so tambm iniciadas as articulaes das comunidades para a escolha dos seus representantes junto s instncias supra-regionais do OP, como, por exemplo, o Conselho do Oramento.
A primeira rodada de assemblias, que se realiza nos meses de maro
e abril, tem os seguintes objetivos e pautas:
- prestao de contas pelo Executivo do Plano de Investimentos do ano
anterior e apresentao do Plano aprovado para o oramento vigente,
- avaliao do Piano de Investimentos do ano anterior pelos moradores da
regio e/ou participantes das temticas e pelo Executivo;
- primeiras eleies para os Fruns de Delegados, mediante o critrio de
um delegado para cada 20 pessoas presentes na assemblia. Os demais
delegados do Frum de Delegados da Regio ou da Plenria Temtica
so escolhidos, como ser visto, no momento seguinte do processo.
Entre a primeira e a segunda rodada de assemblias oficiais, de maro a
junho, ocorrem as chamadas reunies preparatrias "intermedirias", que tambm
so organizadas pela prpria populao nas regies e Assemblias Temticas,
embora contem com o acompanhamento de um representante do Executivo.
Nesses encontros, as demandas aprovadas em cada entidade ou grupo
organizado (por exemplo, associao de moradores, clubes de mes, centros
esportivos ou culturais, cooperativas habitacionais, sindicatos, organizaes no
governamentais, etc.) so hierarquizadas pelos participantes em termos de prioridades, atravs de processos de negociao e votao. As regies mais organizadas possuem uma "microrregionalizao" interna para efeitos de escolha de
suas prioridades, Essas listas de prioridades so trazidas para discusso e
aprovao em reunies de toda a regio e/ou Temtica.
Nessas reunies intemiedirias, cada regio ou Assemblia Temtica escolhe
trs prioridades setoriais por ordem de importncia (por exemplo, 1 - saneamento,
2 - pavimentao de vias e 3 - sade, conforme mostra o Quadro 4), assim como
so hierarquizadas as obras propostas pelos moradores em cada um dos setores
de investimentos (por exemplo, no setor de saneamento bsico esgoto cloacal,
r-Vila Esmeralda, 2-Vila Tringulo, 3-Vila Pinhal, etc). Alistadas prioridades
setoriais e da hierarquia de obras em cada setor de investimento encaminhada
ao Executivo. Ainda nesse momento, so escolhidos os demais representantes
do Frum de Delegados de cada regio ou temtica; escolha esta que se d
atravs de um critrio padronizado de um delegado para cada 10 pessoas presentes
no maior encontro realizado pela regio e pela plenria temtica.

Quadro 4
Fac-smile do quadro de prioridades indicadas pelas regies do Oramento Participativo
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre-RS para o ano de 1992
MICRORREGlAO

POPULAO
CAR

NOTA

POPULAO
TOTAL

NOTA

PRIORIDADE

1 - Ilhas

11 856

15 255

1 - Pavimentao
2 - Saneamento
3 - Cais

2 - Humait

10 508

68 637

1 - Saneamento
2 - Regulamentao fundiria
3 - Sade

3 - Leste

46 016

110 553

1 - Pavimentao
2 - Regulamentao fundiria
3 - Abertura de ruas

4 - Lomba do
Pinheiro

32 176

40 220

1 - Saneamento
2 - Educao
3 - Regulamentao fundiria

5 - Norte

84 176

124 283

1 ~ Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Regulamentao fundiria

26618

1 - Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Educao

7 - Partenon

60 106

62 200

1 - Pavimentao
2 - Saneamento
3 - Regulamentao fundiha

8 - Restinga

18 386

41 218

1 - Pavimentao
2 - Regulamentao fundiria
3 - Saneamento

61 497

1 - Pavimentao
2 - Regulamentao fundiria
3 - Saneamento

9 - Glria

10 - Cruzeiro

11 - Cristal

61 734

2 180

1 - Regulamentao fundiria
2 - Saneamento
3 - Pavimentao
17 673

1 - Pavimentao
2 - Saneamento
3 - Regulamentao fundiria

12-Centro-Sul

81 758

1 - Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Regulamentao fundiria

13 - Extremo Sul

30 720

1 - Saneamento
2 - Regulamentao fundiha
3 - Pavimentao

14-Eixo da
Baltazar

11 637

109 902

1 - Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Praas e reas de lazer

15-Zona Sul

2 484

41 950

1 - Saneamento
2 - Regulamentao fundiria
3 - Pavimentao

339 424

1 - Regulamentao fundiria
2 - Saneamento
3 - Descentralizao cultural

16-Centro

FONTE: Gaplam - PMPA

A segunda rodada de Assemblias Regionais e Temticas, realizada

nos meses de junho e julho, organizada da seguinte maneira:
- o Executivo apresenta os principais elementos da poltica tributria e de
receitas e a poltica de despesas que devem direcionar a elaborao do
oramento do prximo ano, bem como a proposta de critrios para a
distribuio dos recursos de investimentos;
- os representantes comunitrios expem, para a assemblia dos moradores
e para o Executivo, as demandas priorizadas que foram aprovadas nas
reunies intermedirias das regies e nas plenrias Temticas;
- so eleitos os representantes do Conselho do Oramento Participativo,
atravs da escolha de dois membros titulares e de dois suplentes em
cada regio e em cada plenria Temtica.
Segunda etapa
Formam-se as instncias institucionais de participao comunitria: o
Conselho do Oramento Participativo e os Fmns de Delegados (16 regionais e
cinco temticos).
O Conselho a principal instncia participativa. Nele os representantes
comunitrios oriundos das regies e das plenrias Temticas tomam contato
com as finanas municipais, discutem e defendem as prioridades regionais e
temticas. So nas sesses do Conselho, realizadas ao longo de todo o segundo semestre em dias e horrios fixos da semana , que se processam as
mediaes institucionais visando s principais decises do OP-POA (o Quadro 5
mostra as atribuies e normas de funcionamento do Conselho).
Os Fruns de Delegados so instncias colegiadas amplas, que possuem
um carter consultivo, fiscalizador e mobilizador, reunindo-se de forma espordica.
Esses fruns objetivam ampliar o envolvimento das bases comunitrias em relao
ao processo do OP-POA, especialmente para o acompanhamento da elaborao
do Plano de Investimentos e para o processo de fiscalizao da execuo das
obras da Prefeitura.
A eleio dos membros dessas duas instncias acima ocorre atravs da
apresentao de chapas, sendo os representantes eleitos proporcionalmente
votao da chapa respectiva As votaes so abertas participao de todos os
moradores, sendo credenciados os maiores de 16 anos.
Os Fruns de Delegados so instncias colegiadas amplas, que possuem um
carter consultivo,fiscalizadore mobilizador, reunindo-se de forma espordica. Esses
fruns objetivam ampliaro envolvimento das bases comunitrias em relao ao processo
do OP-POA, especialmente para o acompanhamento da elaborao do Plano de
Investimentos e para o processo de fiscalizao da execuo das obras da Prefeitura.

Quadro 5
Atribuies e normas de funcionamento do Conselho do Oramento Participativo
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre - RS 1995

Attinuies

Composio

Mandato

Conpetcncia

Propor, fiscalizar e deliberar sobre receita e despesa do Poder Pblico

Municipal,
Dois conselheiros titulares e dois suplentes de cada uma das 16 regies
administrativas. Dois conselheiros titulares e dois suplentes de cada uma
das cinco Plenrias Temticas, Um representante e um suplente do
Sindicato dos Municiprios de Porto Alegre Um representante e um
suplente da Unio das Associaes de Moradores de Porto Alegre Um
representante da CRC Um representante do Gaplan,
Um ano, podendo haver uma reeleio consecutiva
Opinar e posicionar-se a respeito da proposta do Governo sobre a Lei de Diretrizes
Oramentrias Opinar e posidonar-se acerca da proposta de pea oramentria
anual a ser enviada Cmara Municipal Opinar e posidonar-se sobre aspectos da
poltica tributria e de arrecadao do Poder Pblico munidpal Opinar quanto as
obras e atividades do planejamento de Governo e ao oramento anual
apresentados pelo Ejecutivo Axmpanhar a execuo oramentria, fiscalizar o
Plano de Governo, opinando sobre alteraes no planejamento de investimentos
Opinar e posidonar-se sobre aplicao de reajrsos exlra-oramentrios Deddir,
com 0 Exeajtivo, acerca de metodologias para discusso e definio da pea
oramentria e do Plano de Governo Opinar sobre investimentos priorizados pelo
ExEcuvD Solicitar doaimentos tcnicos s secretarias e rgos do Govemo.

Votni^es

Aprovao por maioria simples Decises so encaminhadas ao

Executivo, Em caso de veto, retornam ao COP para nova apreciao
Rejeio do veto por deciso mnima de dois teros dos conselheiros, com
apreciao e deciso final do Prefeito Municipal

Organizao Interna

Uma coordenao, uma secretaria executiva e conselheiros.

Reunies

No mnimo, uma por semana

Reunies dos
conselheiros com
(Jfilegados

No mnimo, uma por ms, para informar o processo de discusso no

Conselho e colher sugestes e/ou deliberaes por escrito

Atribuies dos
delegados

Reunir-se com os conselheiros e divulgar para a populao assuntos

tratados no COP Acompanhar o Plano de Investimentos, da sua
elaborao concluso das obras Compor as comisses que
acompanharo a elaborao do Plano de Investimentos, licitaes, etc
Deliberar, em conjunto com os representantes, sobre impasses na
elaborao do Plano de Investimentos Discutir e propor a LDO e o Plano
Plurianual e o Oramento Anual Deliberar, com os conselheiros, acerca
de modificaes no processo do Oramento Participativo

FONTE, Regimento Interno do COP da CRC-PMPA,

A eleio dos membros dessas duas instncias acima citadas ocorre atravs da apresentao de chapas, sendo os representantes eleitos proporcionalmente votao da chapa respectiva. As votaes so abertas participao
de todos os moradores, sendo credenciados os maiores de 16 anos, No h
indicao de representantes por entidades, e o mandato dos representantes e
delegados revogvel pela Assemblia da Regio ou da Plenria Temtica,
Terceira etapa
Com a posse dos novos conselheiros e delegados nos meses de julho e
agosto, inicia-se a fase de detalhamento na confeco do Oramento,
Enquanto o Executivo realiza, durante o ms de agosto, um trabalho interno
de compatibilizao entre as demandas dos moradores e as sua prprias
demandas e elabora a proposta oramentria em seus grandes agregados
econmicos (receitas e despesas), o Conselho do Oramento discute os critrios
para a distribuio dos recursos de investimentos, define o calendrio de reunies
e o seu regimento interno.
Os trabalhos no Conselho do Oramento compreendem basicamente duas
fases;
- discusso dos itens de receita e despesa (que no contm a especificao
das obras) at o envio do Projeto de Lei Oramentria Cmara de
Vereadores (30 de setembro);
- elaborao do Plano de Investimentos, que consta de uma lista detalhada
de obras e atividades priorizadas pelo Conselho do Oramento,
O Conselho do Oramento, ao mesmo tempo em que acompanha os
debates do projeto oramentrio no Legislativo, at a sua aprovao em 30 de
novembro, realiza sesses entre os meses de setembro e dezembro, a fim de
dar detalhamento s obras e projetos de investimentos. A discusso dos
investimentos est delimitada pela previso de receitas gerais e de despesas
com a folha de pessoal e demais custeies estimadas pelo Executivo, incluindo-se a previso das despesas compulsrias e de gastos fixados por lei, a exemplo dos percentuais previstos constitucionalmente para as reas da educao e
da sade (conforme a Lei Orgnica Municipal),
O Executivo participa da definio dos investimentos atravs do Gabinete
de Planejamento e da presena dos rgos municipais nas sesses do Conselho,
propondo obras e projetos de interesse global, de abrangncia multirregional ou
mesmo obras as quais o Governo Municipal, mediante uma avaliao tcnica,
julgue necessrias para uma determinada regio da Cidade, O Conselho discute
o montante total dos recursos para investimentos do oramento municipal. No
existe um limite prvio fixado pelo Executivo na discusso desse tipo de recursos.

O Plano de Investimentos, nesse sentido, composto por obras e aes oriundas dos pleitos regionais e temticos e por obras/atividades que visam atingir
diversas regies ou mesmo "toda a Cidade". Na etapa final do processo, o Plano
de Investimentos aprovado recebe uma publicao especial e constitui-se no
documento bsico de fiscalizao dos representantes comunitrios e da prestao de contas que o Executivo realiza nas instncias do Oramento
Participativo.

Mtodo e critrios para a distribuio dos recursos

de investimentos
A distribuio dos recursos de investimentos obedece a um mtodo
processual de planejamento participativo que inicia com a indicao das prioridade
pelas instncias regionais ou temticas e culmina com a aprovao, pelo Conselho
do Oramento, de um plano de investimentos detalhando obras e atividades
discriminadas por setor de investimento, por regio e para toda a Cidade.
O mtodo de distribuio dos recursos de investimentos o seguinte:
inicialmente, as regies e as temticas definem as trs prioridades setoriais, as
quais orientam a elaborao da proposta oramentria no que tange alocao
global dos recursos de investimentos, assim como hierarquizam as obras e
atividades selecionadas pelas comunidades em cada um dos setores de
investimentos indicados por elas, conforme se viu anteriormente, ao se tratar
das "reunies intermedirias" (Quadro 4)
Definidas as prioridades regionais e temticas, a distribuio dos recursos
de investimentos entre elas decorre da aplicao de critrios objetivos definidos
pelo Conselho do Oramento, que so aplicados a cada um dos setores de
investimentos. Conforme se ver a seguir.
So critrios para distribuio dos investimentos:
- carncia do servio ou infra-estrutura urbana;
- populao em reas de carncia mxima^;
- populao total de cada regio do Oramento Participativo;
- prioridade atribuda pela regio aos setores de investimentos demandados
por ela.

' Esse critrio foi exicudo pelo Conselho do Oramento para efeitos da distribuio dos
recursos de investimentos, a partir do ano de 1996 Para uma discusso mais detalhada a
esse respeito, ver Fedozzi (1997, p. 126-146)

A cada critrio so atribudas notas, conforme mostra o Quadro 6. Estas

variam de um a quatro, de modo diretamente proporcionai:
- popuiao residente na regio ou rea de carncia em questo. Assim,
quanto maior a popuiao total da regio ou a populao residente nas
reas de carncia, maior a nota atribuda ao critrio,
- ao grau de carncia que a regio apresenta no item de investimento em
questo. Da mesma forma que o critrio anterior, as notas indicam que,
quanto maior for a carncia da regio nesse item, maior ser a sua nota
nesse critrio;
- ao grau de prioridade atribudo ao item de investimento escolhido em
cada regio. Quanto mais prioritria fora demanda setorial indicada pela
regio, maior ser a sua nota naquele setor de investimento em questo.
A cada um dos critrios , alm disso, atribudo um peso numa escala de
um a trs, diretamente proporcional importncia que atribuda pelo Conselho
do Oramento ao critrio em questo. Assim, por exemplo, o critrio de "carncia
de servios ou de infra-estrutura urbana" tem recebido sempre o peso mximo,
numa expresso da vontade de praticar a justia distributiva da quai o OP-POA
se prope a ser um instrumento efetivo.
Por ltimo, a nota que cada regio do Oramento recebeu na classificao
de cada critrio multiplicada por esse peso do critrio, obtendo-se, assim,
para cada regio, uma pontuao que determina o percentual de recursos que
ela receber em cada item de investimento, Esse percentual de recursos, por
sua vez, indica as obras a que a regio tem direito, conforme a hierarquia de
obras definida anteriormente por sua comunidade nesse item de investimento,
O Quadro 6 ilustra esse procedimento para o oramento de 1992. A Tabela 2
apresenta o fac-smile da aplicao do mtodo, por regio, no caso especifico
dos investimentos em pavimentao para aquele mesmo ano. A Figura 2 apresenta
os principais momentos do ciclo anual do Oramento Participativo.

Quadro 6

Quadro demonstrativo de critrios e notas para distribuio dos investimentos no Oramento

Participativo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre - RS, de 1992

Carncia de servios ou de infra-estrutura

Pso3

At 25%

Nota 1

De 26% a 50%

Nota 2

De 5 1 % a 75%

Nota 3

De 76% em diante

Nota 4

Populao em reas de carncia mxima de servios ou

Peso 2

infra-estrutura

At 4 999 habitantes

Nota !

De 5 000 a 14 999 habitantes

Nota 2

De 15 000 a 29 999 habitantes

Nota 3

Acima de 30 000 habitantes

Nota 4

PopuInAo totol aa n;q-o

Peso 1

At 4 999 habitantes

Notai

De 50 000 a 99 999 habitantes

Nota 2

De lO 000 a 199 999 habitantes

Notas

Acima de 200 000 habitantes

Nota 4

Prioridade da regio

Pcsn ?

Da quarta prioridade em diante

Nota 1

Terceira prioridade

Nota 2

Segunda prioridade

Nota 3

Primeira prioridade

Nota 4

FONTE: Gaplan

Tabela 2
Fac-smile da aplicao do mtodo de distribuio dos investimentos em pavimentao
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre - RS para o ano de 1992
CRITRIOS
MICRORREGIES

Carncia
Peso

Populao Carente
Total

Nota

Peso

Total

Nota

12
3
6
9
3
6

1 - Ilhas
2 - Humait-avegantes
3 - Leste
4 - Lomba do Pinheiro
5 - Norte
6 - Nordeste
7 - Partenon
8 - Restinga
9 - Glria
10 - Cruzeiro
11 - Cristal
12-Centro-Sul
13 - Extremo Sul
14-Eixoda Baltazar
15-Sul
16-Centro

Populao Total
Peso

CRITRIOS
MICRORREGIES

1 - Ilhas
2 - Humait-avegantes
3-Leste
4 - Lomba do Pinheiro
5 - Norte
6-Nordeste
7-Partenon
8-Restinga
9-Glria
10-Cruzeiro
11 - Cristal
12-Centro-Sul
13 - Extremo Sul
14 - Eixo da Baltazar
15-Sul
16-Centro

Prioridade da Regio
Peso

Nota

2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2

4
1
4
1
3
3
4
4
4
2
4
3
2
3
2
1

Total
(1)

25
11
25
20
20
19
27
21
24
20
11
25
17
13
13

Total

VALOR A
DISTRIBUIR
(m)

Pontuao
Total
(2)

Nota

Percentual
8,36
3,69
8,36
6,69
6,69
6,35
9,03
7,02
8,03
6,69
3,69
8,36
5,69
4,35
4,35
2,69
100,00

1,755,85
772,58
1,755,85
1,404,68
1,404,68
1,334,45
1,896,32
1,474,92
1,685,62
1,404,68
772,58
1,755,85
1,193,98
913,04
913,04
561,97
21.000,00

FONTE- Gaplan-PMPA
NOTA- 0 total de recursos para 21 OOOm de pavimentao era de Cz$ 1 602 300 000, inteiramente disponvel
para investimentos, uma vez que no havia comprometimentos
(1) Total = peso versus nota (calculado para cada critrio) (2) Pontuao total igual ao somatrio dos totais
de cada critrio

o
a
o

I o ta t

. > -D

Esfera pblica e promoo da cidadania ativa

Uma primeira questo relevante apontada pelo estudo diz respeito s
vantagens prticas obtidas com a aplicao desse tipo de mtodo participativo.
Ou seja, o OP determima uma racionalidade no processo de oramentao,
com resultados superiores as tcnicas convencionais, s quais geralmente
resultam em oramentos formalistas, que no correspondem s decises "reais"
tomadas pelos governantes. Nesse sehtido, parece que o OP-POA prope um
rompimento com a tradio da oramentao pblica no Brasil, pois, apesar de
constituir-se num instrumento fundamental para a gesto scio-estatal, a prtica
oramentria nunca foi devidamente levada a srio (SINGER, 1989; NASCIMENTO, 1986; GIACOMONI, 1993b),''Ao contrrio, o oramento pblico no Pas
um reflexo fiel das prticas patrimonialistas de gesto do Estado, Por essa
razo, ele , por um lado, uma pea de fico, que demonstra a permanente
dualidade entre um pas formal e um pas real; e, por outro, um instrumento
privilegiado de acesso clientelstico aos recursos pblicos atravs de processos de "bargania" seja como troca de favores entre os prprios poderes do
Estado, seja como distribuio de recursos pblicos pelas instncias governamentais mediante critrios particularistas decorrentes de interesses pessoais
e/ou privados, No por acaso, veio a pblico, em 1993, o escndalo envolvendo
a Comisso Mista do Congresso Nacional responsvel pela anlise do Oramento da Unio,^ que ficou coniecida como a "mfia do oramento".
Cabe destacar, entretanto, as dimenses scio-polticas dessa inovao
municipal Nesse aspecto, parece que o OP-POA vem se constituindo,
efetivamente, num processo de gesto pblica favorvel criao das condies
institucionais para a promoo da cidadania. Essa inovao na forma de gerir os

' Sobre a evoluo histrica do oramento no Estado moderno e no Brasil, ver Nascimento
(1986) e Giacomoni (1992, 1993a), Para uma reflexo sobre a superioridade da prtica do
OP-POA sobre as demais "tcnicas" de elaborao oramentria (especialmente sobre o
tradicional "incrementalismo"), ver o estudo de Giacomoni (1993a), Uma reflexo sobre a
importncia do oramento pblico para a gesto do Estado, seus marcos legais e a prtica
da oramentao no Brasil pode ser encontrada em Fedozzi (1997, p,105-111)
' A proposta oramentria da Unio para 1993 recebeu mais de 72 mil emendas dos deputados, e foi amplamente noticiado pela imprensa a alocao de recursos para entidades
"fantasmas". Segundo o relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito responsvel pela
investigao do escndalo do oramento (que culminou com a cassao e/ou renncia de
sete deputados), o desvio de verbas sociais chegou a 6 4 % Comentrios mais detalhados
sobre esse caso podem ser encontrados em Fedozzi (1997, p, 109-110),

recursos municipais vem proporcionando, por um iado, um processo de inverso

de prioridades dos investimentos pblicos, fazendo com que os segmentos
sociais historicamente excludos do desenvolvimento urbano sejam reconhecidos
e integrados como sujeitos ativos do processo decisrio de gesto governamental,
O perfil scio-econmico dos participantes, majoritariamente constitudo pelas
camadas de baixa renda e baixo nvel de escolaridade^, e os investimentos
prioritrios canalizados para atender s demandas por saneamento bsico e
outras obras de infra-estrutura e servios nas vilas populares so bastante
reveladores desse aspecto."
Ressalta-se, ainda, o importante aspecto da racionalizao poltica
empreendida pelo OP-POA. Uma das caractersticas principais das prticas
patrimoniaiistas o seu inerente carter personalista, sendo a gesto do Estado
tratada como se fosse propriedade pessoal do governante ou funcionrio. Tudo
se passa, ento, por consideraes pessoais e/ou particularistas na distribuio
dos benefcios e privilgios concedidos pelos governantes em troca de apoio,
prtica que sempre teve nos municpios brasileiros um elo importante dessa
cadeia. Entretanto a prtica de distribuio de favores e de justia casustica
sem ateno s normas objetivas completamente contraditria com as normas
universais necessrias cidadania. O mtodo do OP-POA, ao primar por regras
universais e previsveis de participao e por critrios objetivos e
impessoais para a seleo das prioridades reivindicadas pelas comunidades,
estebelece uma dinmica de acesso aos recursos pblicos que se ope ao
particularismo da "justia de gabinete" como prtica tradicional que caracteriza
a gesto pblica

Segundo pesquisa realizada junto ao pblico participante do Oramento Participativo e m

1995: 39,55% possuem uma renda familiar de at trs salrios mnimos (sendo que 9% dos
entrevistados recebem at um salrio mnimo); 17,85% recebem de trs at cinco salrios
mnimos; e 34,08%, mais de cinco; 8,52% no responderam ou no possuem renda (considerando um salrio mnimo igual a U$ 100,00). Ao mesmo tempo, 53,87% tm instruo at
o primeiro grau completo, incluindo-se 5,47% sem instruo e 36,5% com o primeiro grau
incompleto; 3 0 , 7 1 % possuem o segundo grau (incompleto e completo) e 13,99% t m curso
superior. Os dados sobre o associativismo dos integrantes do OP indica o papel destacado
das associaes de moradores de bairros, uma vez que, dentre o total dos participantes,
50,48% declarou participar desse tipo de entidade (FEDOZZI et. al., 1995).
" Porto Alegre tem 1.263 milho de habitantes e, embora possua ndices de qualidade de vida,
em geral, superiores ao das demais capitais do Pas (foi escolhida e m 1997 pela revista
Amanh como a capital com a melhor qualidade de vida), a Cidade tambm reproduziu o
modelo de urbanizao excludente verificado no Brasil, especialmente desde a dcada de
60. Segundo dados oficiais, a Cidade conta hoje com cerca de um tero de sua populao
morando e m condies de subabitao, e m aproximadamente 254 vilas irregulares.

Assim, a dinmica do OP-POA engendra a constituio de uma esfera

pblica que parece favorecer o exercicio do controie social sobre os governantes
(^ccountabilityy^, criando obstculos objetivos tanto para a utilizao pessoal/
/privada dos recursos pblicos por parte destes ltimos como para a tradicional
troca de favores (individual ou coletiva), que caracteriza o fenmeno clientelista.
Isto porque, na prtica do OP-POA, a legitimidade dos pleitos da "sociedade civil"
constituda pela mediao de critrios transparentes de justia distributiva
que tendem, no confronto das demandas particulares entre si e entre elas e as de
sentido mais universal, a preservar os interesses pblicos enquanto contedo da
gesto scio-estatal e princpio delimitador da res publica.
Pode-se concluir, portanto, que o modelo operacional do OP-POA vem, at
o presente momento e em seus aspectos essenciais, promovendo condies
institucionais favorveis emergncia da forma cidadania. Mas esse processo
assemelha-se mais ao tipo de legitimidade complexa, representada pelo teste
do consenso poltico (OFFE, 1984), pois a legitimidade advm, em primeira
instncia, no de uma racionalidade formal-legal, instituda exclusivamente (e
de forma heternoma) pelas agncias representativas do Estado, mas, sim, de
uma esfera pblica compartilhada, constituda simultaneamente por
procedimentos e valores substancialzados. No caso do OP-POA, essa esfera
representada, por um lado, pela estrutura de participao segundo regras de
natureza impessoal e universal e, por outro, pelos critrios de justia distributiva
na alocao dos recursos,
Esse processo, que pode ser sinteticamente definido como a instituio
de uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal,
expressa-se atravs de um sistema de partilha do poder, onde as regras de
participao e as regras de distribuio dos recursos de investimentos so pactuadas entre o Executivo e as comunidades e apoiadas em critrios previsveis.

As idias de accountability e de representao, assim como a distino entre as esferas

pblica e privada, formam a dimenso republicana das democracias contemporneas, A
accountability,
termo que, como chama ateno 0'Donnell (1988, 1991), talvez no
cusualmente, no tem traduo literal para o nosso idioma, compreende dois aspectos
principais: (a) a obrigao do governante e do funcionrio de sujeitarem seus atos lei; (b)
a obrigao do governante de prestar contas dos seus atos com suficiente transparncia
para que a cidadania possa avaliar sua gesto e, mediante procedimentos democrticos,
ratific-la o recha-la, Para uma problematizao sobre as limitaes da noo de
accountability nas chamadas "democracias delegativas", ou seja, democracias com baixa
densidade institucional, ver 0'Donnell (1991, p 93), A aplicao desse conceito para a
anlise do Oramento Participativo de Porto Alegre pode ser encontrada em Fedozzi (1997,
p 93, 168-173),

objetivos, impessoais e universais. A sua dinmica operacional, baseada em

um processo de regramento compartilhado'^ instaura, assim, uma lgica
contratual favorvel integrao social e diferenciao entre o "pblico" e o
"privado" e, portanto, contrria s prticas clientelistas que caracterizam o
exerccio patrimonialista do poder.

Concluso
A experincia do OP-POA fortalece a compreenso do poder local como
um "territrio" (social) de disputa que pode tanto reproduzir as prticas tradicionais
de dominao legtima, como romper com essas prticas. Quando a
descentralizao est associada a formas reais de compartilhamento do poder
sobre a distribuio dos recursos e definio de polticas pblicas e sobre as
regras do jogo que definem o modelo de interao entre governantes e
governados tal qual ocorre no caso do OP-POA , a descentralizao
pode traduzir-se num movimento de racionalizao democrtica do Estado e
em mudana dos valores tico-polticos da democracia. Essas mudanas
requerem, entretanto, o respeito autonomia poltico-organizativa e pluralidade
dos atores sociais (coletivos e individuais), bem como a criao de novas
instituies de solidariedade social enquanto condies para a emergncia efetiva
das dimenses poltica, civil e social da cidadania.

" A interpretao do Executivo que entende conceitualmente o O P como sendo uma "esfera
pblica no estatal", pois "autnoma do Estado e auto-regrada pelos prprios sujeitos populares", potencialmente mitificadora da experincia real que se desenvolve na discusso do
oramento pblico em Porto Alegre. Uma discusso a esse respeito pode ser encontrada em
Genro (1995) Com efeito, no se trata aqui de discutir a potncia terica do conceito de
"esfera pblica no estatal", que, alis, pode ser encontrado originalmente nas reflexes de
H. Arendt e Habermas, por exemplo. Questiona-se, sim, a aplicao analtica do conceito
diante da realidade emprica do OP-POA. Nesse sentido, no se sustentam interpretaes
oficiais de membros do Executivo, como a que segue, por exemplo: "O Oramento Participativo,
embora tenha surgido a partir de uma iniciativa governamental, uma estrutura autnoma
e auto-regulada. Suas normas de funcionamento foram definidas pela prpria comunidade, atravs d o j mencionado conselho [do oramento], e c o m independncia seja d o
Executivo seja do Legislativo (grifos nossos)." (UTZIG, 1996, p. 215). Essa interpretao
corrente do Executivo potencialmente mitificadora da experincia real do OP-POA, uma
vez que ela superestima os componentes autnomos da ao coletiva dos atores populares
e m relao do Estado Para uma discusso crtica mais ampla a esse respeito, ver Fedozzi
(1997, p 182-185)

Mesmo com uma srie de limites e equvocos polticos que escapam ao

espao do presente artigo , possvel afirmar que a experincia do OP-POA
parece caminhar nessa segunda direo. essa qualidade da inovao na forma
de gerir a "coisa pblica" que vem colocando a experincia de Porto Alegre
como um poderoso "efeito-demonstrao" das possibilidades reais de inveno
democrtica, atravs da criao de esferas pblicas que promovam a cidadania ativa.

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Abstract
This study examines the experience of the "Participatory Budget"
program promoted by the IVIunicipal Government of Porto Alegre, Rio Gran
de do Sul, Brazil, during the years 1989-95. It focuses on the possible
repercussions on Brazilian citizenship of a form of state management
characterized by the direct participation ofthe population in the allocation
of municipal investments. The analysis concludes positively that the
"Participatory Budget" in Porto Alegre through the use of objective
impersonal, and universal criteria in the ruies guiding participation and
resource distribution institutes an operatonal dynamic of administration
that promotes the institutional conditions for citizenship.