do Oramento Participativo
de Porto Alegre*
Luciano
Fedozzi**
* o presente artigo extrai elementos do estudo mais amplo sobre o Oramento Participativo de
Porto Alegre (OP-POA), concludo e m 1996, junto ao Programa de Ps-Graduao e m Sociologia da UFRGS Ver Oramento Participativo Reflexes sobre a Experincia de
Porto Alegre. (FEDOZZI, 1997)
** O autor participou da implantao do Oramento Participativo como Coordenador do Gabinete de Planejamento da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (1989-92). Realizou seu Mestrado
e m Sociologia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul sobre o mesmo tema. autor do
livro Oramento Participativo. Reflexes sobre a Experincia de Porto Alegre (1997)
Atualmente, Professor e doutorando do Departamento de Sociologia da mesma universidade, onde d continuidade pesquisa sobre a experincia do OP de Porto Alegre (RS).
' Dentre outras experincias de participao popular na gesto local na dcada de 70 e e m
meados da dcada de 80, podem ser citados os casos de Lages (SC), Boa Esperana (ES),
Diadema (SP) e Recife (PE). Para contiecimento desses casos, ver, respectivamente, Alves
(1988), Simes (1992), Souza (1992) e Soares (1992).
^ Tais como as Cidades de So Paulo (SP), Santos (SP), Piracicaba (SP), Campinas (SP),
Vitria (ES), Santo Andr (SP), Goinia (GO), Belo Horizonte (MG), Betim (MG), Londrina
(PR), dentre outras. Ressalte-se que a vitria eleitoral de outros segmentos partidrios
progressistas e/ou de esquerda (coligados ou no com o PT) tambm vem propiciando
gestes participativas no oramento pblico, de forma semeltiante ou m e s m o bastante
diversa da experincia realizada e m Porto Alegre (RS), por exemplo, as gestes municipais
de Florianpolis (SC), Lages (SC) e Recife (PE), dentre outros.
' O Oramento Participativo de Porto Alegre tem sido motivo de um intenso intercmbio c o m
prefeituras e instituies pblicas e privadas do Brasil e de outros pases da Amrica Latina,
dos Estados Unidos e da Europa, como por exemplo, Uruguai, Argentina, Colmbia, Mxico,
Paraguai, Cuba, Espantia, Itlia, Portugal, Frana, etc O modelo de gesto de Porto Alegre
tem alcanado uma repercusso internacional cada vez maior Atesta esse fenmeno, por
um lado, o fato de essa experincia ter sido escolhida para participar, em 1995, como uma
das 40 melhores inovaes urbanas apresentadas na Segunda Conferncia Mundial sobre
Habitao Humana (Habitat II), realizada em Instambul. Por outro lado, parece que o prprio
Banco Mundial tem aprovado e recomendado esse tipo de "controle sobre os recursos
pblicos", como ficou evidente no seminrio patrocinado por essa instituio, e m 1997, e m
Porto Alegre
sinttica que visam elucidar questes referentes ao possvel significado scio-poltico dessa inovao na gesto municipal, que, em 1998, est completando uma dcada de existncia.
A persistncia das prticas patrimoniaiistas e clienteiistas na gesto de municpios apesar dos processos de descentralizao e "modernizao" do Estado
em pases latino-americanos, foi evidenciada em recente pesquisa realizada
por um conjunto de instituies de diversos pases da regio (Brasil, Argentina,
Chile, Colmbia, Equador, Peru, Bolvia); continuidades estas que, segundo Nunes
(1990), representam a peculiaridade do desenvolvimento desses pases coerente
com a dialtica da incluso/excluso dos setores populares nos sistemas de
poder vigentes.
Assim, a descentralizao do Estado deixa de ser portadora de um fim
democrtico em si mesmo, uma vez que a ela corresponde uma igual
descentralizao das relaes de poder e dos conflitos que transformam os
municpios em territrios de disputa e incerteza quanto s condies criadas
para a emergncia da cidadania. Nessa lgica, em termos de possibilidades, a
autonomia municipal oriunda do novo contexto poltico brasileiro tanto pode criar
condies para agregar "primeira transio democrtica" novos padres
institucionais de gesto pblica efetivamente modernizadores em termos
democrticos (0'DONNELL, 1988; 1991), como pode representar a persistncia
de prticas polticas patrimoniaiistas que, ao mitigarem os efeitos da
descentralizao, reproduzem as formas tradicionais de dominao, que, por
sua vez, impedem historicamente o surgimento, a promoo e a consolidao
da cidadania.
Observa-se, assim, que so raras as abordagens na literatura brasileira
que adotam o estudo sobre a cidadania a partir da anlise do modelo de gesto
scio-estatal como condio estrutural para a instituio da cidadania.
Excetuando-se, talvez, o clssico estudo de Wanderley Guilherme dos Santos
(1987) o qual cunhou o conceito de cidadania regulada para designar o
carter tutelado que marcou o nascimento do nosso peculiar modelo de cidadania implantada com o corporativismo do Estado Novo na dcada de 30 e que
perdurou por mais de cinco dcadas e alguns esforos mais recentes de
reflexo acadmica sobre as possibilidades de mudanas institucionais abertas
com a ocupao de espaos no poder local por foras progressistas a partir da
dcada de 80 (DANIEL, 1990,1994, BITTAR, COELHO, 1994; SIMES, 1992;
MOURA, PINHO, 1993), so poucos os estudos existentes no Brasil sob essa
vertente terica-metodolgica de anlise da cidadania. Isto pode ser compreendido, como j foi mencionado anteriormente, se se atentar para o carter historicamente autoritrio do Estado brasileiro. Da as dificuldades da literatura acadmica em conceituar uma situao inexistente a cidadania enquanto
elemento constitutivo do Estado nacional e o conseqente privilgio do tema da
cidadania associado ao plo dos movimentos na "sociedade civil".
" o termo utilizado para designar a forma peculiar com que a cidadania apareceu na poca
moderna. sabido que o surgimento da cidadania na histria da civilizao ocidental est
ligado ao fenmeno da democracia antiga Histrica e etimologicamente derivada do termo
cidade, o conceito de cidadania surgiu com o advento das cidades-Estado na civilizao
greco-romana, sendo estas compreendidas no sentido clssico de sociedade poltica: plis
para os gregos, ou civitas para os antigos romanos Na origem do termo, a cidadania possui
um significado essencialmente poltico, uma vez que ele denota a participao ativa na vida
da cidade, entendida como espao pblico para a tomada de decises coletivas. Para uma
ampla reflexo sobre o significado da cidadania antiga, ver, dentre outros, Rousseau (1973),
Castoriadis (1987), Arendt (1974) e Bobbio ei al (1993)
gesto da coisa pblica, A ordem patrimonialista-burocrtica representa, assim, as razes anti-republicanas e antidemocrticas da formao social e poltica do Brasil, A superao dessa ierana autoritria na gesto scio-estatal,
nas instituies da sociedade e na cultura do modelo de dominao legtima uma condio estrutural para viabilizar o surgimento dos princpios
republicanos e democrticos que definem a cidadania.
Conclui-se, portanto, que a emergncia da forma cidadania no Brasil
dependente ~ dentre outros importantes fatores em direo maior eqidade
social da instituio de novas relaes institucionais e sociais que promovam o deslocamento, o bloqueio e, no limite, a substituio das prticas
patrimonialistas no exerccio do poder, Essas relaes dependem, entretanto,
da criao de esferas pblicas de mediao institucional e de regulao
democrtica da utilizao do fundo pblico, regradas por critrios universais e
impessoais, a fim de permitir o contrato social via reconhecimento dos setores
populares historicamente excludos da arena decisria do Estado, bem como o
respeito por sua autonomia poltica e organizativa,
O tema da participao popular nas decises oramentrias da
Administrao Municipal, tal qual ocorre com o OP-POA, encontra-se, assim,
situado em uma problemtica terica maior, qual seja, a relao existente entre
a ao institucional e os caminhos para as mudanas estruturais da
sociedade brasileira,
A questo-chave que remete verificao do possvel significado inovador
da experincia do OP-POA est voltada, portanto, para verificar se essa nova
modalidade de gesto pblica contm elementos de ruptura ou de
continuidade em relao aos padres de dominao patrimonial-burocrtica
que caracterizaram historicamente a gesto do Estado do Brasil,
O Quadro 1 ilustra a partir de uma construo tpica-ideal inferida da
discusso terica mais ampla realizada no estudo acima citado alguns indicadores das condies institucionais necessrias emergncia da cidadania,
comparativamente s continuidades da no-cidadania, que podem ser teis
para a anlise emprica do modelo praticado pelo Oramento Participativo de
Porto Alegre
Quadro 1
Indicadores de cidadania e patrimonialismo
CIDADANIA
PATRIMONIAl ISMO
Diferenciao entre o que interesse pblico e o que interesse privado e/ou pessoal.
dos
Relaes contratuais:
Relaes no contratuais:
- intransparncia;
FONTE: FEDOZZI, Luciano etal (1997) Oramento participativo: i-eflexes sobre a experincia
de Porto Alegre Rio de Janeiro: Tomo Editorial (Observatrio de polticas urbanas de gesto municipal; IPPUR/FASE) p 101,
Princpios
o Oramento Participativo est assentado numa estrutura e num processo
de participao comunitria guiados por trs principies bsicos:
a) regras universais de participao em instncias institucionais e regulares de funcionamento;
b) um mtodo objetivo de definio dos recursos para investimentos
referentes a um ciclo anual de oramentao do municpio; e
c) um processo decisrio descentralizado, tendo por base a diviso da
Cidade em 16 regies oramentrias.
Tabela 1
Evoluo, por ano, da presena comunitria no Oramento Participativo
da Prefeitura municipal de Porto Alegre - RS - 1990-95
ANOS
ENTIDADES
PARTICIPANTES
(1)
1989
25
78
1990
467
976
1991
503
3 694
1992
572
7 610
1993
614
10 735
1994
...
(2)11 247
1995
...
(2)14 267
FONTE: CRC-PMPA
(1) Participantes da 1^ e da 2^ rodada de assemblias regionais. (2) Participantes da
1* e da 2^ rodada de assemblias regionais e temticas.
o
>
I
CO
c
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1 o
Q- CIO
$
>- CO
Ensaios
248
FEE,
Porto
Alegre,
1998
Quadro 2
D.it>i ilf.*
1990
Form al)
eis
Fa<4CDm
G;ip!rin
(informal)
1994
(formalizao)
1981
Em 1989.
vinculou-se
ao Gabinete
do Prefeito
1992
1994
'' .
ores e
funcionrios da
Prefeitura
Municipal
Coordenadores de
planejamento
das secretarias
e rgos
Assessores e
funcionrios
da Prefeitura
Municipal
Assessores
com unitrios
das
secretarias e
rgos
Assessores
com unitrios
da C R C e das
secretarias
Assessores
da C R C
e/ou das
secretarias
Coordena o
planejam ento
estratgico;
gerencia a
execuo do
Plano de
Investimentos
(PI),
coordena a
elaborao da
proposta
oramentria do
exerccio
seguinte.
Discute os
procedimentos tcnico-adm inistrativos para a
elaborao
do Oramento e o procedimento das
dem andas
comunitrias
em cada rgo
Articula a
relao com a
com unidade
atravs dos
coordenadores
regionais;
coordena as
reunies da 1^
e da 2^ rodada
do Oramento
Participativo;
coordena as
reunies do
Conselho do
Oramento
Participativo
Discute e
prope
polfticas de
participao
popular,
articulando,
tanto quanto
possvel, o
trabalho das
vrias
secretarias
Subordinados
ao C R C
Cada u m a
das 16
regies tem
um C R O P
responsvel,
que
acom panha
todo o
processo do
Oramento
Participativo
Cada u m a
das cinco
temticas
tem um C T
que
acom panha
o processo
de
discusso
nas
plenrias
Pcriadicidado
Permanente
Reunies
espordicas
Permanente
Semanal
Perm anente
Permanente
Caordcnd.lu
Indicao do
Prefeito
Municipal
Indicao das
secretarias
municipais
Indicao do
Prefeito
Municipal
Indicao das
secretarias
municipais
Indicao da
CRC
Indicao da
CRC
ParticFJ'inU-!i
AtribuiArs
F O m - E : Gaplan
CRC-PMPA
AND RE ATT A H (1995) Porto Alegre: voc quem faz uma cidade de verdade Porto Alegre; Prefeitura Municipal/Oramento Participativo
Quadro 3
Instncias Institucionais de Participao Comunitria no Oramento Participativo
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre RS
Assemblias'
Frum Temtico
Govorno e Oramento
do Oramento
1995
1991
1990
1994
Moradores da
regio
Delegados eleitos
Um do CRC, um
do Gaplan,
Entidades de
Delegados
categorias
eleitos em cada
profissionais
Conseltios
16 regies em que
populares
a Cidade foi
Entidades
dividida
Mandato
Recolher
demandas e
prioriz-las
conforme
critrios
anualmente
rediscutidos
Periodicidade
Plenrias
Temticas
cio Oramento
comunitrias
AtnbuiBes
Conselho do Plano de
R^gionais
Criao
Participantes
Frum Regional
Duas rodadas
32 Conselheiros (com
32 suplentes) eleitos
em cada regio da
cidade e 10
Conseltieiros (com 10
suplentes eleitos nas
Plenrias Temticas
Representantes da
Unio das Associaes
de Moradores de Porto
Alegre (UAMPA)
Representante do
Sindicato dos
Municiprios de Porto
Alegre - SIMPA
Um ano
Um ano
Fiscalizao e
apoio aos
representantes
do Conselho do
Discutir proposta
oramentria do
Governo e alocar
recursos para
investimentos,
articulando a
priorizao da
comunidade com as
demandas
institucionais das
secretarias
Oramento
Participativo
(COP)
Atuao regional
e municipal
Fiscalizao das
aes da
prefeitura na sua
regio
(sindicatos,
plenrias
empresrios,
temticas
organizaes no
governamentais,
movimentos
ecolgicos,
tnicos, etc)
Movimentos
estudantis
Moradores da
Cidade
Um ano
Discutir e
hierarquizar
diretrizes e
resolues
sobre polticas
setoriais e obras
para toda a
Cidade, para
orientar a
discusso no
Conselho do
Oramento
Participativo
Fiscalizao e
apoio aos
representantes
do Conselho do
Oramento
Participativo
Atuao
regional e
municipal
Fiscalizao
das aes da
prefeitura
Varivel
Varivel
Semanal
Varivel
Conselhos
Populares e/ou
entidades
comunitrias e/ou
rgos do
governo
Comisso Paritria
CRC + Gaplan +
Coordenadores
secretarias e
temticos e/ou
conselheiros)
membros
entidades e
CRC preside as
escolhidos nas
delegados
reunies
plenrias
por ano
CRC + Gaplan
1- Conselhos
Populares e/ou
entidades
comunitrias +
COP
agendados
FONTE: CRC
Gaplan/PMPA
,.
ANDREATTA, H (1995). Porto Alegre: voc quem faz uma cidade de verdade Porto Alegre: Prefeitura Muncipal/Oramento Participativo
O processo de participao
O processo de participao nas definies do oramento municipal d-se
em trs etapas e segundo duas modalidades de participao, a regional e a
temtica. As Assemblias Regionais e as Assemblias Temticas so
concomitantes e obedecem mesma dinmica, diferindo quanto ao carter da
agenda de discusso: demandas territorializadas, no primeiro caso, e temas
especficos, mas referentes ao conjunto das 16 regies da Cidade, no segundo.
As trs etapas em que se desenvolve o ciclo anual do OP-POA so: (a)
realizao das Assemblias Regionais e Temticas; (b) formao das instncias
institucionais de participao, tais como o Conselho do Oramento e os Fruns
de Delegados; (c) discusso do oramento do Municpio e aprovao do Plano
de Investimentos pelos representantes dos moradores no Conselho do OP.
Primeira etapa
As Assemblias Regionais ocorrem em cada uma das 16 regies da Cidade,
enquanto as chamadas Plenrias Temticas, criadas mais recentemente e em nmero
de cinco Transport:e e Circulao; Educao, Lazer e Cultura; Sade e Assistncia
Social; Desenvolvimento Econmico e Tributao; Organizao da Cidade e
Desenvolvimento Uriaanoacontecem em locais que independem do recorte regional.
importante salientar que a regionalizao do Oramento Participativo se
deu mediante critrios scio-espaciais, de acordo com a tradio organizativa
dos movimentos de moradores na Cidade e no obedecendo a critrios
exclusivamente "tcnicos" de zoneamento urbanstico, como estabelecia at
ento a diviso regional do Plano Diretor da Cidade de Porto Alegre.
Em conjunto, as duas modalidades de participao geram 21 assemblias
(16 Regionais e cinco Temticas), que ocorrem em duas "rodadas" oficiais por
ano, isto , em dois ciclos anuais de 21 assemblias populares, as quais se
diferenciam segundo as suas pautas de trabalho, conforme se ver mais adiante.
As duas rodadas anuais de Assemblias Regionais e Temticas so
abertas participao individual de qualquer morador da Cidade e s
representaes das entidades civis. As assemblias contam com a presena
do Prefeito e dos Secretrios de rgos Municipais, sendo coordenadas por
integrantes da Administrao Municipal e por representantes comunitrios.
Antes das assemblias anuais, h reunies preparatrias dos moradores,
as quais so realizadas, geralmente, durante o ms de maro e organizadas
mediante uma dinmica autnoma, isto , sem a coordenao por parte da
Quadro 4
Fac-smile do quadro de prioridades indicadas pelas regies do Oramento Participativo
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre-RS para o ano de 1992
MICRORREGlAO
POPULAO
CAR
NOTA
POPULAO
TOTAL
NOTA
PRIORIDADE
1 - Ilhas
11 856
15 255
1 - Pavimentao
2 - Saneamento
3 - Cais
2 - Humait
10 508
68 637
1 - Saneamento
2 - Regulamentao fundiria
3 - Sade
3 - Leste
46 016
110 553
1 - Pavimentao
2 - Regulamentao fundiria
3 - Abertura de ruas
4 - Lomba do
Pinheiro
32 176
40 220
1 - Saneamento
2 - Educao
3 - Regulamentao fundiria
5 - Norte
84 176
124 283
1 ~ Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Regulamentao fundiria
26618
1 - Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Educao
7 - Partenon
60 106
62 200
1 - Pavimentao
2 - Saneamento
3 - Regulamentao fundiha
8 - Restinga
18 386
41 218
1 - Pavimentao
2 - Regulamentao fundiria
3 - Saneamento
61 497
1 - Pavimentao
2 - Regulamentao fundiria
3 - Saneamento
9 - Glria
10 - Cruzeiro
11 - Cristal
61 734
2 180
1 - Regulamentao fundiria
2 - Saneamento
3 - Pavimentao
17 673
1 - Pavimentao
2 - Saneamento
3 - Regulamentao fundiria
12-Centro-Sul
81 758
1 - Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Regulamentao fundiria
13 - Extremo Sul
30 720
1 - Saneamento
2 - Regulamentao fundiha
3 - Pavimentao
14-Eixo da
Baltazar
11 637
109 902
1 - Saneamento
2 - Pavimentao
3 - Praas e reas de lazer
15-Zona Sul
2 484
41 950
1 - Saneamento
2 - Regulamentao fundiria
3 - Pavimentao
339 424
1 - Regulamentao fundiria
2 - Saneamento
3 - Descentralizao cultural
16-Centro
Quadro 5
Atribuies e normas de funcionamento do Conselho do Oramento Participativo
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre - RS 1995
Attinuies
Composio
Mandato
Conpetcncia
Votni^es
Organizao Interna
Reunies
Reunies dos
conselheiros com
(Jfilegados
Atribuies dos
delegados
A eleio dos membros dessas duas instncias acima citadas ocorre atravs da apresentao de chapas, sendo os representantes eleitos proporcionalmente votao da chapa respectiva. As votaes so abertas participao
de todos os moradores, sendo credenciados os maiores de 16 anos, No h
indicao de representantes por entidades, e o mandato dos representantes e
delegados revogvel pela Assemblia da Regio ou da Plenria Temtica,
Terceira etapa
Com a posse dos novos conselheiros e delegados nos meses de julho e
agosto, inicia-se a fase de detalhamento na confeco do Oramento,
Enquanto o Executivo realiza, durante o ms de agosto, um trabalho interno
de compatibilizao entre as demandas dos moradores e as sua prprias
demandas e elabora a proposta oramentria em seus grandes agregados
econmicos (receitas e despesas), o Conselho do Oramento discute os critrios
para a distribuio dos recursos de investimentos, define o calendrio de reunies
e o seu regimento interno.
Os trabalhos no Conselho do Oramento compreendem basicamente duas
fases;
- discusso dos itens de receita e despesa (que no contm a especificao
das obras) at o envio do Projeto de Lei Oramentria Cmara de
Vereadores (30 de setembro);
- elaborao do Plano de Investimentos, que consta de uma lista detalhada
de obras e atividades priorizadas pelo Conselho do Oramento,
O Conselho do Oramento, ao mesmo tempo em que acompanha os
debates do projeto oramentrio no Legislativo, at a sua aprovao em 30 de
novembro, realiza sesses entre os meses de setembro e dezembro, a fim de
dar detalhamento s obras e projetos de investimentos. A discusso dos
investimentos est delimitada pela previso de receitas gerais e de despesas
com a folha de pessoal e demais custeies estimadas pelo Executivo, incluindo-se a previso das despesas compulsrias e de gastos fixados por lei, a exemplo dos percentuais previstos constitucionalmente para as reas da educao e
da sade (conforme a Lei Orgnica Municipal),
O Executivo participa da definio dos investimentos atravs do Gabinete
de Planejamento e da presena dos rgos municipais nas sesses do Conselho,
propondo obras e projetos de interesse global, de abrangncia multirregional ou
mesmo obras as quais o Governo Municipal, mediante uma avaliao tcnica,
julgue necessrias para uma determinada regio da Cidade, O Conselho discute
o montante total dos recursos para investimentos do oramento municipal. No
existe um limite prvio fixado pelo Executivo na discusso desse tipo de recursos.
O Plano de Investimentos, nesse sentido, composto por obras e aes oriundas dos pleitos regionais e temticos e por obras/atividades que visam atingir
diversas regies ou mesmo "toda a Cidade". Na etapa final do processo, o Plano
de Investimentos aprovado recebe uma publicao especial e constitui-se no
documento bsico de fiscalizao dos representantes comunitrios e da prestao de contas que o Executivo realiza nas instncias do Oramento
Participativo.
' Esse critrio foi exicudo pelo Conselho do Oramento para efeitos da distribuio dos
recursos de investimentos, a partir do ano de 1996 Para uma discusso mais detalhada a
esse respeito, ver Fedozzi (1997, p. 126-146)
Quadro 6
Pso3
At 25%
Nota 1
De 26% a 50%
Nota 2
De 5 1 % a 75%
Nota 3
De 76% em diante
Nota 4
Peso 2
infra-estrutura
At 4 999 habitantes
Nota !
Nota 2
Nota 3
Nota 4
Peso 1
At 4 999 habitantes
Notai
Nota 2
Notas
Nota 4
Prioridade da regio
Pcsn ?
Nota 1
Terceira prioridade
Nota 2
Segunda prioridade
Nota 3
Primeira prioridade
Nota 4
FONTE: Gaplan
Tabela 2
Fac-smile da aplicao do mtodo de distribuio dos investimentos em pavimentao
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre - RS para o ano de 1992
CRITRIOS
MICRORREGIES
Carncia
Peso
Populao Carente
Total
Nota
Peso
Total
Nota
12
3
6
9
3
6
1 - Ilhas
2 - Humait-avegantes
3 - Leste
4 - Lomba do Pinheiro
5 - Norte
6 - Nordeste
7 - Partenon
8 - Restinga
9 - Glria
10 - Cruzeiro
11 - Cristal
12-Centro-Sul
13 - Extremo Sul
14-Eixoda Baltazar
15-Sul
16-Centro
Populao Total
Peso
CRITRIOS
MICRORREGIES
1 - Ilhas
2 - Humait-avegantes
3-Leste
4 - Lomba do Pinheiro
5 - Norte
6-Nordeste
7-Partenon
8-Restinga
9-Glria
10-Cruzeiro
11 - Cristal
12-Centro-Sul
13 - Extremo Sul
14 - Eixo da Baltazar
15-Sul
16-Centro
Prioridade da Regio
Peso
Nota
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
4
1
4
1
3
3
4
4
4
2
4
3
2
3
2
1
Total
(1)
25
11
25
20
20
19
27
21
24
20
11
25
17
13
13
Total
VALOR A
DISTRIBUIR
(m)
Pontuao
Total
(2)
Nota
Percentual
8,36
3,69
8,36
6,69
6,69
6,35
9,03
7,02
8,03
6,69
3,69
8,36
5,69
4,35
4,35
2,69
100,00
1,755,85
772,58
1,755,85
1,404,68
1,404,68
1,334,45
1,896,32
1,474,92
1,685,62
1,404,68
772,58
1,755,85
1,193,98
913,04
913,04
561,97
21.000,00
FONTE- Gaplan-PMPA
NOTA- 0 total de recursos para 21 OOOm de pavimentao era de Cz$ 1 602 300 000, inteiramente disponvel
para investimentos, uma vez que no havia comprometimentos
(1) Total = peso versus nota (calculado para cada critrio) (2) Pontuao total igual ao somatrio dos totais
de cada critrio
o
a
o
I o ta t
. > -D
' Sobre a evoluo histrica do oramento no Estado moderno e no Brasil, ver Nascimento
(1986) e Giacomoni (1992, 1993a), Para uma reflexo sobre a superioridade da prtica do
OP-POA sobre as demais "tcnicas" de elaborao oramentria (especialmente sobre o
tradicional "incrementalismo"), ver o estudo de Giacomoni (1993a), Uma reflexo sobre a
importncia do oramento pblico para a gesto do Estado, seus marcos legais e a prtica
da oramentao no Brasil pode ser encontrada em Fedozzi (1997, p,105-111)
' A proposta oramentria da Unio para 1993 recebeu mais de 72 mil emendas dos deputados, e foi amplamente noticiado pela imprensa a alocao de recursos para entidades
"fantasmas". Segundo o relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito responsvel pela
investigao do escndalo do oramento (que culminou com a cassao e/ou renncia de
sete deputados), o desvio de verbas sociais chegou a 6 4 % Comentrios mais detalhados
sobre esse caso podem ser encontrados em Fedozzi (1997, p, 109-110),
Concluso
A experincia do OP-POA fortalece a compreenso do poder local como
um "territrio" (social) de disputa que pode tanto reproduzir as prticas tradicionais
de dominao legtima, como romper com essas prticas. Quando a
descentralizao est associada a formas reais de compartilhamento do poder
sobre a distribuio dos recursos e definio de polticas pblicas e sobre as
regras do jogo que definem o modelo de interao entre governantes e
governados tal qual ocorre no caso do OP-POA , a descentralizao
pode traduzir-se num movimento de racionalizao democrtica do Estado e
em mudana dos valores tico-polticos da democracia. Essas mudanas
requerem, entretanto, o respeito autonomia poltico-organizativa e pluralidade
dos atores sociais (coletivos e individuais), bem como a criao de novas
instituies de solidariedade social enquanto condies para a emergncia efetiva
das dimenses poltica, civil e social da cidadania.
" A interpretao do Executivo que entende conceitualmente o O P como sendo uma "esfera
pblica no estatal", pois "autnoma do Estado e auto-regrada pelos prprios sujeitos populares", potencialmente mitificadora da experincia real que se desenvolve na discusso do
oramento pblico em Porto Alegre. Uma discusso a esse respeito pode ser encontrada em
Genro (1995) Com efeito, no se trata aqui de discutir a potncia terica do conceito de
"esfera pblica no estatal", que, alis, pode ser encontrado originalmente nas reflexes de
H. Arendt e Habermas, por exemplo. Questiona-se, sim, a aplicao analtica do conceito
diante da realidade emprica do OP-POA. Nesse sentido, no se sustentam interpretaes
oficiais de membros do Executivo, como a que segue, por exemplo: "O Oramento Participativo,
embora tenha surgido a partir de uma iniciativa governamental, uma estrutura autnoma
e auto-regulada. Suas normas de funcionamento foram definidas pela prpria comunidade, atravs d o j mencionado conselho [do oramento], e c o m independncia seja d o
Executivo seja do Legislativo (grifos nossos)." (UTZIG, 1996, p. 215). Essa interpretao
corrente do Executivo potencialmente mitificadora da experincia real do OP-POA, uma
vez que ela superestima os componentes autnomos da ao coletiva dos atores populares
e m relao do Estado Para uma discusso crtica mais ampla a esse respeito, ver Fedozzi
(1997, p 182-185)
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Abstract
This study examines the experience of the "Participatory Budget"
program promoted by the IVIunicipal Government of Porto Alegre, Rio Gran
de do Sul, Brazil, during the years 1989-95. It focuses on the possible
repercussions on Brazilian citizenship of a form of state management
characterized by the direct participation ofthe population in the allocation
of municipal investments. The analysis concludes positively that the
"Participatory Budget" in Porto Alegre through the use of objective
impersonal, and universal criteria in the ruies guiding participation and
resource distribution institutes an operatonal dynamic of administration
that promotes the institutional conditions for citizenship.