REFORMA DO ESTADO E POLTICAS EDUCACIONAIS:

ENTRE A CRISE DO ESTADO-NAO E A EMERGNCIA

DA REGULAO SUPRANACIONAL
ALMERINDO JANELA AFONSO*
RESUMO: Partindo de algumas observaes prvias que ajudam a situar
a posio do autor em relao ao tema em anlise, o qual tem como
referncia o campo da sociologia das polticas educacionais, o texto
procura, seguidamente, situar a crise do Estado-nao e as suas implicaes para pensar algumas dimenses da educao, terminando por
equacionar, sucintamente, a reforma do Estado, tendo em conta, sobretudo, os constrangimentos decorrentes das novas instncias de regulao
supranacional.
Palavras-chave: Estado-nao; Instncias de regulao supranacional;
Reforma do Estado; Sociologia das polticas educacionais.

Pelos valores polticos que defendo, quero comear por comunicar

o meu desejo de manter uma atitude prudente e crtica sobre os limites
terico-conceptuais do contedo deste texto, dado, entre outras razes,
estar consciente de a abordagem do tema que me foi proposto, ainda
que feita por um portugus com um relativo conhecimento e vivncia da
realidade brasileira, poder, mesmo assim, incorrer em enviesamentos
etnocntricos, sobretudo pelo facto de muitos dos argumentos e autores
aqui convocados seguirem alguns dos termos de referncia do debate em
contexto europeu neste caso, o debate sobre o Estado-nao e a
ressignificao da(s) cidadania(s), bem como a reforma do Estado e as
suas implicaes para a compreenso das polticas educacionais.1
Apesar de ser uma temtica susceptvel de ser abordada a partir de
perspectivas disciplinares muito diferenciadas, ela inscreve-se claramente,
quer numa sociologia (poltica) da educao, quer numa sociologia das
*

Socilogo, Doutor em Educao, vice-presidente do Instituto (Faculdade) de Educao e

Psicologia, Director do Mestrado em Sociologia da Educao e Polticas Educativas e Professor
Associado do Departamento de Sociologia da Educao e Administrao Educacional da
Universidade do Minho (Braga, Portugal). E-mail: ajafonso@iep.uminho.pt

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polticas educacionais. Neste caso, o enfoque que privilegiarei o da

sociologia das polticas educacionais designao que venho adoptando,
no apenas para indicar um dos meus objectos preferenciais de investigao
e de docncia, mas tambm com a inteno de dar visibilidade ao estudo
das polticas educacionais, integrando-o no campo mais vasto (e mais
consolidado a nvel internacional) da sociologia da educao.2
Ainda como observao prvia a este texto, procurarei adoptar
uma opo analtica congruente com uma sociologia crtica, que no se
limite desocultao das ambiguidades e contradies que atravessam
as polticas educacionais, mas que possa tambm assumir certos valores
e vises do mundo, sem que isso justifique menos esforo de rigor e de
objectividade. Neste sentido, e concordando com alguns autores, uma
anlise integrada da poltica educativa deve, na perspectiva de uma
sociologia da educao crtica e poltica, possuir dois momentos: a anlise
objectiva dos determinantes da poltica pblica; e uma anlise da antecipao das condies de possibilidade das mudanas e das estratgias
provveis de implementao de uma poltica de transformao (Morrow
& Torres, 1997, p. 312-313). Neste texto, limitar-me-ei, no entanto, ao
primeiro momento, procurando colocar em evidncia alguns dos eixos e
condicionantes das polticas educacionais actuais, e tendo como pano
de fundo a redefinio do papel do Estado. Do meu ponto de vista, esta
parece ser uma etapa prvia antes que possamos estar em condies de
imaginar os desenvolvimentos futuros e as polticas de transformao.

A crise do Estado-nao e as polticas educacionais

As polticas educacionais, at muito recentemente, eram polticas
que expressavam uma ampla autonomia de deciso do Estado, ainda que
essa autonomia fosse, necessariamente, a resultante das relaes (complexas
e contraditrias) com as classes sociais dominantes, e fosse igualmente
sujeita s demandas das classes dominadas e de outros actores colectivos
e movimentos sociais. Todavia, ainda que, cada vez mais, haja indicadores
que apontam para uma crescente diminuio dessa autonomia relativa,
continua a ser necessrio fazer referncia ao papel e lugar do Estadonao, mesmo que seja para melhor compreender a sua crise actual e a
redefinio do seu papel agora, necessariamente, tendo em conta as
novas condicionantes inerentes ao contexto e aos processos de globalizao
e transnacionalizao do capitalismo.
Como sabido, o projecto da modernidade capitalista (enquanto
projecto societal impulsionado pelas esperanas de desenvolvimento social
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e econmico associadas revoluo industrial e, simultaneamente,

enquanto projecto poltico e cultural induzido pelas aspiraes racionalistas do humanismo burgus das revolues americana e francesa) foi,
em grande medida, construdo e consolidado em torno do Estado-nao.
Como refere Renato Ortiz,
Revoluo industrial e modernidade caminham juntas. Elas trazem consigo
um processo de integrao at ento desconhecido: a constituio da nao.
Diferentemente da noo de Estado (muito antiga na histria dos homens), a
nao fruto do sculo XIX. Ela pressupe que no mbito de um determinado
territrio ocorra um movimento de integrao econmica (emergncia de um
mercado nacional), social (educao de todos os cidados), poltica (advento
do ideal democrtico como elemento ordenador das relaes dos partidos e das
classes sociais) e cultural (unificao lingustica e simblica de seus habitantes).
(Ortiz, 1999, p. 78)

Assim, como elemento mais antigo do binmio Estado-nao, o

Estado tem j uma longa durao histrica. Tendo isso em conta, e no
esquecendo que s poder ser bem caracterizado por referncia s mutaes particulares que foram ocorrendo na sua configurao, natureza e
funes, o Estado ser aqui genericamente entendido como a organizao
poltica que, a partir de um determinado momento histrico, conquista,
afirma e mantm a soberania sobre um determinado territrio, a exercendo, entre outras, as funes de regulao, coero e controlo social
funes essas tambm mutveis e com configuraes especficas, e
tornando-se, j na transio para a modernidade, gradualmente indispensveis ao funcionamento, expanso e consolidao do sistema econmico
capitalista.
No que diz respeito ao outro elemento do binmio a nao h
igualmente que considerar que ele sofreu tambm uma evoluo diferenciada e lenta antes de coincidir com o seu significado mais actual.
Para Puhle,
quando o Estado j existia e comeava a democratizar-se, como aconteceu nos
Estados Unidos, na Frana e, mais tarde, na Gr-Bretanha, a nao era apenas
definida como o conjunto dos cidados do Estado. A cidadania era universal e
abstracta. A homogeneidade cultural ou tnica no era exigida [...] No plo
oposto do espectro, encontramos os movimentos nacionais e os nacionalismos
sem um Estado prprio preexistente [...]: a a nao ou o povo, como sede da
soberania mxima, no podiam ser definidos por uma cidadania comum, sendo,
em vez disso, concebidos em termos (ditos objectivos) de lngua, cultura, religio,
e outros critrios histricos ou tnicos, frequentemente com conotaes racistas
e insinuaes fundamentalistas. (Puhle, 2000, p. 26-27)
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Sem perder de vista o facto de muitas naes serem originariamente

unidades fictcias impostas pela fora e construdas pelo prprio poder
estatal (cf. Hirsch, 2000), pode dizer-se que uma das vises (eurocntricas) mais divulgadas (e tambm mais criticveis, por no levarem em
conta, por exemplo, as especificidades histricas de pases que so originariamente espaos de muitos povos, culturas e lnguas, como o Brasil) a
viso que faz corresponder a um Estado coeso, ou fortemente integrado,
uma nao, ou mesmo, apenas, uma etnia, em qualquer dos casos supostamente identificveis pela lngua e pela cultura dominantes, pelas tradies
e pela histria. , alis, tambm por essa razo, que a articulao entre o
Estado e a nao tem sido frequentemente designada pela expresso Estadonao, reforando assim a ideia de uma organizao tendencialmente
isomrfica de territrio, etnia, governo e identidade nacional.
Foi, alis, como contributo para a construo (idealizada) do Estado-nao e como instrumento de reproduo de uma viso essencialista de
identidade nacional que o papel da escola pblica (enquanto escola do
Estado) foi decisivo, sobretudo nos dois ltimos sculos. Neste sentido, a
centralidade da Escola decorreu at agora, em grande medida, da sua
contribuio para a socializao (ou mesmo fuso) de identidades dispersas, fragmentadas e plurais, que se esperava pudessem ser reconstitudas
em torno de um iderio poltico e cultural comum, genericamente designado de nao ou identidade nacional. A interveno do Estado teve, assim,
um papel importante e decisivo na gnese e desenvolvimento da escola de
massas (enquanto escola pblica, obrigatria e laica), e esta no deixou de
ter tambm reflexos importantes na prpria consolidao do Estado. Pode
mesmo dizer-se que a construo dos modernos Estados-nao no
prescindiu da educao escolar na medida em que esta se assumiu como
lugar privilegiado de transmisso (e legitimao) de um projecto societal
integrador e homogeneizador, isto , um projecto que pretendeu, mesmo
coercitivamente, sobrepor-se (e substituir-se) s mltiplas subjectividades
e identidades culturais, raciais, lingusticas e religiosas originrias.
Em complemento aos aspectos que acabei de referir, vem a propsito convocar a perspectiva de Boaventura S. Santos quando observa que
os Estados-nao tm tradicionalmente desempenhado um papel algo ambguo.
Enquanto, externamente, tm sido os arautos da diversidade cultural, da
autenticidade da cultura nacional, internamente, tm promovido a homogeneizao e a uniformidade, esmagando a rica variedade de culturas locais
existentes no territrio nacional, atravs do poder da polcia, do direito, do
sistema educacional ou dos meios de comunicao social, e na maior parte das
vezes por todos eles em conjunto. (Santos, 2001)

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 tambm por estas e outras razes que a construo histrica dos

Estados-nao e a sua relao com a educao pblica e a ideia de cidadania sempre foram extremamente complexas e ambivalentes, e sempre
tiveram implicaes polticas e culturais importantes muitas das quais
esto hoje a ser retomadas e criticamente analisadas pelo facto de o prprio
papel do Estado estar em redefinio, em grande medida, por influncia,
mais ou menos directa, dos processos de globalizao cultural e de
transnacionalizao do capitalismo.
A implicao dos aspectos que acabei de mencionar relativamente
evidente para algum que estude as polticas educacionais. Por um lado,
j no sendo possvel fazer este estudo tendo apenas como referncia o
espao nacional, til, por outro lado, observar que quando se fala em
crise do Estado-nao isso no deve necessariamente querer significar a
morte anunciada do Estado como organizao poltica, nem o anacronismo da ideia ou do ideal de nao. Neste sentido, e para alm da realidade
mundial que mostra que ainda hoje muitos povos e naes lutam para a
constituio do seu prprio Estado soberano, sabemos que a chamada
crise do Estado-nao tambm uma crise ideologicamente construda,
na medida em que nem todos os Estados nacionais so igualmente afectados pela globalizao, e nem todos cumprem (ou esto destinados a
cumprir) os mesmos papis nos processos de transnacionalizao do
capitalismo; tambm uma crise ideologicamente construda porque,
dependendo das perspectivas terico-conceptuais adoptadas, embora o
Estado permanea como realidade poltica, so cada vez mais retricas
do que reais as hipteses de resistir globalizao econmica, poltica e
cultural quando se pensa neste mesmo Estado como principal ou nico
mobilizador nacional de processos contra-hegemnicos.
A propsito desta ltima afirmao, Lcio Flvio de Almeida
adverte para a necessidade de se fazer com muito cuidado o exame das
relaes entre os Estados nacionais e os processos de transnacionalizao
do capitalismo porque, como o neoliberalismo faz a apologia da globalizao, ocorre uma forte tendncia para atribuir aos Estados nacionais o
papel de vtimas deste processo, s variando as avaliaes quanto ao
papel que se pode esperar deles (Almeida, 1998, p. 20). No entanto,
acrescenta este autor, se os Estados nacionais forem concebidos como
representantes de interesses de classe ver-se- que estes interesses s podem
ser salvaguardados porque os Estados tambm desempenham um importante papel na fase actual de transnacionalizao do capitalismo. Neste
caso, acentuar a importncia das relaes com as classes dominantes poder implicar abandonar ou pr em questo a ideia, defendida por alguns,
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de o Estado nacional poder vir a reagir internamente contra a globalizao, reassumindo-se como representante do bem-comum.
Por outro lado, no que diz respeito ideia de nao e de identidade
nacional, tambm hoje se colocam questes importantes para a anlise
sociolgica da crise do Estado-nao e das suas implicaes para as polticas educativas. Enunciar esta crise pode ser tambm uma forma de chamar
a ateno para a existncia de novos factores subnacionais, regionais e
transnacionais que condicionam e limitam os campos da autonomia relativa dos Estados e que, entre muitas outras expresses, podem traduzirse em tenses e desconexes, mais ou menos evidentes, entre, por um
lado, as identidades culturais, lingusticas, tnicas, religiosas e raciais e,
por outro, as soberanias territoriais. Neste sentido, como chama a ateno
Arjun Appadurai,
o territrio como base para a lealdade e o sentimento nacional est cada vez mais
divorciado do territrio como lugar da soberania e controlo estatal da sociedade
civil. Os problemas de jurisdio e lealdade esto cada vez mais desvinculados.
Isto no um bom pressgio sobre o futuro do Estado-nao na sua forma
clssica, na qual os dois so imaginados como coexistentes e sustentando-se
mutuamente. (Appadurai, 1997, p. 37-38)

Por isso, numa poca de transio entre o apogeu do Estado-nao

e a emergncia de novas instncias de regulao global e transnacional,
alguns dos desafios que se colocam s polticas educativas remetem
necessariamente para a necessidade de se inscreverem na agenda poltica
e educacional os processos e as consequncias da reconfigurao e ressignificao das cidadanias, resultantes, entre outros factores, do confronto com manifestaes cada vez mais heterogneas e plurais de afirmao
de subjectividades e identidades, em sociedades e regies multiculturais,
e aos quais os sistemas educativos, as escolas e as prticas pedaggicas
no podem ser indiferentes.
No que diz respeito reconfigurao ou ressignificao das cidadanias, h que ter em conta que a Escola e as polticas educativas nacionais
foram muitas vezes instrumentos para ajudar a nivelar ou a unificar os
indivduos enquanto sujeitos jurdicos, criando uma igualdade meramente formal que serviu (e ainda continua a servir) para ocultar e legitimar
a permanncia de outras desigualdades (de classe, de raa, de gnero),
revelando assim que a cidadania historicamente um atributo poltico e
cultural que pouco ou nada tem a ver com uma democracia substantiva
ou com a democracia comprometida com a transformao social. No
que diz respeito, mais especificamente, ao sistema educacional, faz aqui
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sentido convocar alguns adquiridos da sociologia (nomeadamente aqueles

que derivam dos trabalhos de Pierre Bourdieu) porque eles nos lembram
que a Escola se tornou um dos lugares centrais do exerccio da violncia
simblica e precisamente isso que est aqui em causa quando verificamos que a funo de socializao (ou homogeneizao) faz parte de um
mais amplo processo de transmisso da cultura hegemnica e de inculcao de conhecimentos, valores e vises do mundo que, sendo embora
considerado um arbitrrio cultural, dissimula o seu carcter impositivo,
ao levar a considerar como sendo do interesse de todos aquilo que, de
facto, tende a coincidir sobretudo com interesses das classes dominantes,
a que o Estado capitalista, neste caso, continua a ser particularmente
permevel.
Assim, num sentido mais amplo, a noo inicial de cidadania
pode, do meu ponto de vista, ser tambm entendida, na sua gnese
histrica, como um dos produtos esperados do exerccio legtimo da
violncia simblica, isto , pode ser vista como o resultado de uma imposio cultural e identitria, cuja eficcia social, poltica e econmica resulta
justamente do facto de dissimular a sua natureza arbitrria e violenta.
o reconhecimento da cidadania que nas sociedades capitalistas permite
que os indivduos possam ser tratados juridicamente como iguais e livres
o que, alis, sendo uma condio necessria para o estabelecimento de
relaes mercantis e de explorao no se destina, obviamente, a resolver
as verdadeiras e reais desigualdades sociais e econmicas. Por isso, a noo
de cidadania deve tambm ser discutida tendo em conta a natureza de
classe do Estado e o papel que este tem vindo a desempenhar, nomeadamente nas sociedades capitalistas. Mais precisamente, a cidadania
moderna, que se desenvolve igualmente ao longo dos sculos XVIII e
XIX, est fortemente associada ao poder do Estado, na medida em que
este que a reconhece e garante.
No seu sentido mais restrito, a cidadania pressupe o reconhecimento de uma relao jurdica de pertena a uma determinada comunidade poltica e, como consequncia, o acesso a alguns direitos elementares
directamente decorrentes da posse legal de uma nacionalidade tutelada
por um determinado Estado. Neste sentido, se recuarmos um pouco no
tempo, verificamos que esse reconhecimento poltico foi, e ainda continua
a ser muitas vezes, um acto arbitrrio e extremamente selectivo. Comeando por fazer-se tendo sobretudo em considerao caractersticas
pessoais ou grupais, e factores econmicos e culturais (como, por exemplo,
os nveis de alfabetizao, a propriedade, a raa ou o sexo), o reconhecimento da cidadania, apesar de ter vindo a incorporar critrios cada vez
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mais abrangentes, tem sido historicamente um processo baseado na

incluso de alguns e na excluso de muitos. No entanto, mesmo entre os
indivduos e grupos sociais que acabam por ser includos como resultado
da atribuio da cidadania jurdica ou formal, continuam a subsistir
desigualdades profundas e diversas que no nos podem fazer esquecer
que a noo de cidadania surge na alvorada do capitalismo em estreita
relao com prticas poltico-ideolgicas cuja reiterao adquire importncia crucial para a dominao burguesa (Almeida, 1998, p. 24).
Apesar disso, como construo histrica, a cidadania tem muitas
outras dimenses. Se, por um lado, o contedo ambivalente e contraditrio da problemtica da cidadania reflecte a existncia de um terreno
de disputa onde se confrontam processos sociais, polticos, econmicos
e culturais de restrio e excluso com processos de incluso, de negociao e de reconhecimento, por outro lado, enquanto construo democrtica de novos direitos, a cidadania pode ser entendida tambm como
uma categoria dinmica e inacabada, fortemente permevel s lutas sociais,
econmicas e polticas.
Neste ltimo sentido, e pensando, por exemplo, na funo das
polticas sociais no contexto das sociedades capitalistas democrticas,
pode dizer-se que estas revelam muitas das diferentes e contraditrias
facetas dos processos de construo e ampliao dos direitos (e do prprio
conceito) de cidadania. Assim, se, por um lado, as polticas sociais e
educacionais podem ser interpretadas como instrumentos de controlo
social e como formas de legitimao da aco do Estado e dos interesses
das classes dominantes, por outro lado, tambm no deixam de poder
ser vistas como estratgias de concretizao e expanso de direitos sociais,
econmicos e culturais, tendo, neste caso, repercusses importantes
(embora, por vezes, conjunturais) na melhoria das condies de vida dos
trabalhadores e dos grupos sociais mais vulnerveis s lgicas da explorao
e da acumulao capitalistas. As polticas sociais (e a consequente expanso
de direitos de cidadania) foram, alis, um dos pilares do chamado Estadoprovidncia, que se caracterizou, sobretudo em alguns dos pases capitalistas avanados e num contexto histrico particular, pela capacidade de
gerir as contradies e tenses resultantes das exigncias da legitimao
democrtica e da acumulao capitalista (cf., entre outros, OConnor,
1977; Offe, 1984; Santos, 1993).
O que est ocorrendo na fase actual de globalizao e transnacionalizao do capitalismo mostra que estamos perante a emergncia de
novos factores e processos (econmicos, polticos e culturais) que trazem
consigo as incertezas em relao aos direitos sociais conseguidos na esfera
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nacional, deixando tambm em aberto outras possibilidades para uma

nova gerao de polticas e direitos que possam actualizar as conquistas
da cidadania democrtica, agora na esfera de outras instncias e contextos
que transcendem o prprio Estado-nao, embora podendo e devendo
articular-se com este. Neste sentido, se, por um lado, o conjunto dos
processos e interconexes regionais e globais em curso gera restries
crescentes cidadania democrtica de base territorial soberana tambm,
por outro lado, abre possibilidades efectivas de ampliao de uma
cidadania democrtica de base cosmopolita (Gmez, 2000, p. 14). Estas
possibilidades, no entanto, s agora comeam a ser equacionadas, sendo
por isso necessrio estar atento a todos os debates em torno de desenvolvimentos possveis e a todas as experincias sociais e polticas que surjam
como alternativas credveis nesta fase de transio.

Instncias de regulao supranacional, reforma do Estado e educao

Como referi em pginas anteriores, embora estejamos ainda relativamente longe de poder constatar empiricamente a existncia de um
completo e irreversvel esvaziamento da autonomia relativa do Estadonao moderno, no podemos, ainda assim, deixar de considerar que
essa autonomia relativa est sendo cada vez mais desafiada e constrangida
pelos processos de globalizao e de transnacionalizao do capitalismo.
Existem, porm, muitas e relativamente divergentes perspectivas
em confronto sobre o fenmeno da globalizao, sendo, por isso, prefervel
falar de globalizaes no plural e no de globalizao no singular (cf.
Santos, 2001). Do meu ponto de vista, e seguindo muitos outros autores,
parece ser mais adequado, e ter maiores possibilidades heursticas, pensar
em termos de globalizaes, na medida em que a globalizao no um
fenmeno unvoco, coerente e consensual; no um fenmeno que contenha aspectos e dimenses com consequncias apenas positivas ou desejveis; no expressa somente decises, relaes, tenses e influncias que
partam unidireccionalmente e impositivamente do nvel global para os
nveis regional, nacional ou local, ou que tenham apenas como objectivo
organizar ou garantir interesses voltados para a acumulao capitalista e
para a dominao (globalizao hegemnica). Quando se fala de globalizao, tambm se pode ter em mente, quer a expresso de movimentos
sociais de resistncia, quer as experincias e iniciativas concretas de mudana social, muitas vezes iniciados localmente e ampliados globalmente,
em ambos os casos tendo como fundamento perspectivas (econmicas,
culturais, ticas e polticas) que se constituem como propostas alterEducao & Sociedade, ano XXII, no 75, Agosto/2001

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nativas sobre a organizao do mundo, sobre os direitos dos seres humanos e sobre a preservao da vida na Terra (globalizao contra-hegemnica). Pelo que acabei de referir, e apesar de serem conhecidos alguns argumentos que consideram no ser o vocbulo globalizao isento de conotaes ideolgicas, acho que pode ser adoptado criticamente desde que se
tenha em conta e se especifiquem os sentidos e os contextos em causa.
Assim, algumas perspectivas, que sustentam e aprofundam um
contnuo e interessante debate em torno das razes histricas da globalizao e das suas dimenses sociolgicas, ideolgicas, econmicas, polticas
e culturais, no deixam de apresentar a este propsito um amplo consenso
relativamente a um facto que quero reconvocar neste texto: inegvel
que, com uma intensidade maior ou menor, todos os pases se confrontam
hoje com a emergncia de novas organizaes e instncias de regulao
supranacional (ONGs, Mercosul, Organizao Mundial do Comrcio,
Unio Europeia), cuja influncia se vem juntar a outras organizaes
que j no so recentes, mas que continuam a ser muito influentes (Banco
Mundial, OCDE, FMI), sendo que elas tm sempre implicaes diversas,
entre as quais, e de acordo com o objecto deste trabalho, aquelas que
directa ou indirectamente ditam os parmetros para a reforma do Estado
nas suas funes de aparelho poltico-administrativo e de controlo social,
ou que induzem em muitos e diferentes pases a adopo de medidas
ditas modernizadoras que levam o Estado a assumir tambm, de forma
mais explcita, uma funo de mediao, de adequao s prioridades
externamente definidas ou, mesmo, de promoo das agendas que se
circunscrevem a ditames mais ou menos ortodoxos da fase actual de
transnacionalizao do capitalismo e de globalizao hegemnica.
Talvez seja til lembrar, na sequncia do que tenho estado a
desenvolver, que a chamada reforma do Estado tem hoje uma amplitude
muito maior do que aquela que pode estar subentendida quando se fala
em simples modernizao da administrao, sugerida, neste caso, por
expresses como reinveno do governo, aco administrativa orientada
para os resultados, new public management, entre outras. A este propsito,
quando, por exemplo, se insiste na substituio do paradigma burocrtico da
administrao pelo paradigma administrativo-empresarial isso traduz-se tambm
na emergncia de um novo paradigma do Estado que hoje tende a ser
denominado paradigma do Estado-regulador. (Gomes Canotilho, 2000, p. 21)

E, tendo em mente mudanas mais amplas que dizem sobretudo

respeito actual situao de Portugal em contexto europeu, este mesmo
autor sintetiza:
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Comeou-se, nos anos setenta e oitenta, pela liberalizao e privatizao. Seguiuse, nos anos noventa, a re-regulao, ou seja, o controlo das escolhas privadas por
imposio de regras pblicas, precisamente em domnios dos quais os Estados se
haviam retirado. Assiste-se hoje, de forma difusa, articulao de regulaes, isto
, articulao das regulaes nacionais que tomam em conta variantes institucionais especficas, com a regulao europeia. (Gomes Canotilho, 2000, p. 29-30).

Mas no apenas a expresso Estado-regulador que vem acentuar

o facto de o Estado ter deixado de ser produtor de bens e servios para se
transformar sobretudo em regulador do processo de mercado. H hoje,
no que diz respeito reforma do Estado e s suas conexes com a realidade
multidimensional da globalizao e das instncias de regulao supranacional, uma mirade de designaes que acentuam outras dimenses e
formas de actuao, e que no podem, por isso mesmo, deixar de passar
despercebidas a um investigador atento e crtico. No pretendendo aprofundar este tema por agora, quero, a mero ttulo de exemplo, nomear
algumas outras: Estadoreflexivo, Estado-activo, Estado-articulador; Estadosupervisor; Estado-avaliador; Estado-competidor. So todas denominaes
actuais e correntes na literatura especializada que expressam novas formas
de actuao e diversas e profundas mudanas nos papis do Estado; em
qualquer dos casos quase sempre impulsionadas (e justificadas) por factores
externos que dizem respeito, predominantemente, aos efeitos decorrentes
da transnacionalizao do capitalismo e da actuao de instncias de
regulao supranacional efeitos esses que so desigualmente sentidos
consoante a situao de cada pas no sistema mundial, embora sejam
necessariamente (re)interpretados ou recontextualizados ao nvel nacional.
No que diz respeito educao, comeo por fazer uma breve aluso
a algumas das dimenses do Estado-avaliador (evaluative state). Esta
qualificao, inicialmente proposta por Guy Neave e mais recentemente
revisitada por este mesmo autor ainda no mbito de trabalhos relativos
s polticas de ensino superior, visa sobretudo sinalizar o facto de estar
em curso a transio de uma forma de regulao burocrtica e fortemente
centralizada para uma forma de regulao hbrida que conjuga o controlo
pelo Estado com estratgias de autonomia e auto-regulao das instituies educativas. Em relao a Portugal, um trabalho recente tambm
sobre o ensino superior refere como trao distintivo que uma das caractersticas do Estado avaliador reside exactamente na nfase simultnea,
por um lado, na desregulao e na autonomia institucional, e, por outro,
no desenvolvimento de um corpo regulatrio condicionando a aco
institucional (Seixas, 2001). Nesta mesma linha de argumentao, um
outro autor refere que

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parece legtimo levantar a hiptese de que o modelo de regulao emergente,

para alm da retrica fundada na autonomia institucional e na f na regulao
pelo mercado, sublinhar mais a lgica intervencionista, isto , uma maior
presena da administrao central nas instituies, nas suas caractersticas
organizacionais e nos modelos de governao e de autoridade no interior das
instituies, nomeadamente sob as formas que o Estado avaliador vem
apresentando.

Neste sentido, na esteira de trabalhos de referncia nesta temtica

como so os de Guy Neave ou van Vught, acrescenta-se ainda que, quando
considerados os desenvolvimentos dos sistemas de ensino superior na
Europa Ocidental desde meados dos anos oitenta, os governos comearam a interferir mais profunda e extensivamente no sistema e nas
instituies, radicalizando a figura do Estado intervencionista. Assim,
conclui este autor, O Estado avaliador corresponder a esta radicalizao
(Magalhes, 2001, p. 133).
Se pensar agora em termos de ensino no-superior no mbito da
realidade portuguesa, posso dizer, em funo do trabalho que eu prprio
realizei sobre este tema h alguns anos (cf., por exemplo, Afonso, 1998),
que a presena do Estado-avaliador, embora com dimenses comuns,
relativamente distinta da anterior, uma vez que a configurao da autonomia das escolas dos ensinos bsico e secundrio est muito longe da
configurao da autonomia das universidades, ou mesmo de outras
instituies de ensino superior. A presena do Estado-avaliador ao nvel
do ensino no-superior expressa-se sobretudo pela promoo de um ethos
competitivo que comea agora a ser mais explcito quando se notam, por
exemplo, as presses exercidas sobre as escolas nos nveis de ensino acima
referidos (ensinos fundamental e mdio no Brasil) atravs da avaliao
externa (exames nacionais, provas aferidas ou estandardizadas e estratgias
de presena mais assdua de agentes da Inspeco Geral da Educao
enquanto rgo central do Ministrio da Educao), e atravs do predomnio de uma racionalidade instrumental e mercantil que tende a sobrevalorizar indicadores e resultados acadmicos quantificveis e mensurveis
sem levar em considerao as especificidades dos contextos e dos processos
educativos. Neste caso, a autonomia dos estabelecimentos de ensino nosuperior (que tem vindo a ser discutida desde meados dos anos oitenta e
que tem neste momento uma nova regulamentao legal) continua a
parecer mais retrica do que real, acabando, sobretudo, por ser um pretexto para a avaliao e para a responsabilizao dos actores o que, por
sua vez, sendo uma estratgia pragmtica e com alguns efeitos simblicos, visa tambm promover uma nova representao sobre o papel do

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Estado, que est cada vez mais distante das funes de bem-estar social
e das obrigaes que assumira quando era o principal provedor e fornecedor de bens e servios educativos.
Neste sentido, quando procurei perceber as especificidades portuguesas, tendo como referncia as mudanas educacionais promovidas
pela Nova Direita em pases como os EUA e a Inglaterra, pude constatar
que o hibridismo inerente s coligaes neoliberais e neoconservadores,
com particular expresso no caso das polticas educacionais e de avaliao,
podia ser adequadamente interpretado pela articulao dos conceitos de
Estado-avaliador (cf. Neave, 1988, 1998) e de quase-mercado (cf. Le
Grand, 1991). Esta articulao, tensa e relativamente contraditria, tinha
precisamente uma expresso hbrida porque, atravs da avaliao, pude
verificar que era possvel compatibilizar, quer o aumento (neoconservador)
do poder de controlo central do Estado em torno dos currculos, da
gesto das escolas e do trabalho dos professores, quer a induo e implementao (neoliberal) de mecanismos de mercado no espao pblico
estatal e educacional, neste caso, em funo das presses de alguns sectores
sociais mais competitivos e das prprias famlias. Ao propor, com base
na anlise emprica, a designao de avaliao estandardizada criterial
com publicitao de resultados quis precisamente dar conta desta
articulao (cf. Afonso, 1994, 1998, 1999, 2000).
Tendo ganho uma nova centralidade desde meados dos anos
oitenta, a avaliao continua, j no incio de um novo milnio, a ser um
dos eixos estruturantes das polticas pblicas, em geral, e das polticas
educacionais, em particular. Como refere Patricia Broadfoot autora
que h muitos anos vem trabalhando com regularidade estas questes
numa perspectiva sociolgica , os procedimentos de avaliao constituem hoje um dos mais importantes meios de controlo da educao.
Neste sentido, como o seu artigo mais recente acaba por demonstrar,
tomando como exemplo o conceito de accountability e as suas implicaes
para perceber as diferenas relativamente ao que ocorre na Frana e na
Inglaterra, so tambm cada vez em maior nmero os estudos de anlise
comparada de resultados, procedimentos e polticas de avaliao que
procuram ter em considerao as especificidades polticas, administrativas,
ideolgicas e as tradies culturais dos diferentes pases. A este propsito,
esta autora concretiza:
A nfase colocada numa determinada forma de accountability num pas ou
noutro reflecte em princpio as tradies ideolgicas e o ethos caracterstico de
uma cultura nacional particular. Por isso, pases que actualmente enfrentam

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dificuldades semelhantes nos seus sistemas educativos parecem responder de

formas diferentes. Na minha opinio, o que est subjacente a essas aparentes
diferenas , no entanto, partilhado por todos como sendo o mesmo problema,
que o de ter de recorrer a mecanismos de accountability como forma de
controlo, e de pr em prtica esses mesmos mecanismos atravs da combinao
de diferentes procedimentos de avaliao. Mais uma vez, as formas que estes
procedimentos adquirem variam segundo o momento e o lugar, mas as funes
fundamentais destes mesmos procedimentos, como, por exemplo, o facto de
assegurarem o exerccio do controlo atravs da linguagem da accountability,
continuam a ser as mesmas. (Broadfoot, 2000, p. 45)

Finalmente, gostaria de fazer um breve comentrio a propsito de

uma outra designao recente sobre a mudana na forma de actuao do
Estado que vem sendo trabalhada por alguns autores tambm para pensar
as questes relativas s polticas educacionais. Trata-se da designao
Estado-competitivo (competition state) que Philip Cerny define por referncia a um processo onde os actores do Estado e do mercado procuram
reinventar o Estado como uma associao quase empresarial num contexto mundial (Cerny, 1997, p. 251, apud Robertson & Dale, 2001, p.
117). Na interpretao de Robertson & Dale (2001, p. 117-118), o
discurso e a prtica da competitividade e da implementao da lgica de
mercado orientam a agenda poltica do Estado e, simultaneamente, so
usados para legitimar essa mesma agenda, tanto a nvel externo como
externo. Como que estas caractersticas podem ser observadas nas polticas educativas actuais o principal objectivo deste ltimo artigo, que
no poderemos por agora desenvolver.
Referindo-se a esta nova forma de actuao do Estado, Roger Dale
(1998) mostra num outro trabalho que o que est em causa essencialmente uma redefinio de prioridades relativamente a cada um dos
trs problemas centrais que tm caracterizado o mandato para a educao
nas sociedades capitalistas democrticas, aparecendo agora em primeiro
lugar o apoio ao processo de acumulao; em segundo lugar, a garantia
da ordem e controlo sociais; em terceiro lugar, a legitimao do sistema.
Entretanto, o modo como a educao apoia o processo de acumulao
pode variar em funo das dominncias que configurarem, de uma forma
mais precisa, a actuao do Estado-competidor. Assim, ainda segundo
Dale, esta actuao pode passar por uma forte interveno do Estado na
promoo da investigao e da inovao para atender s necessidades do
tecido produtivo; pode passar pela adopo de lgicas e mecanismos de
mercado na educao; ou pode passar ainda pela contribuio da educao
para a reproduo de mo-de-obra especializada.3

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A finalizar
Em trabalhos que pretendem reflectir sobre temticas relativamente complexas e actuais, como aquela que aqui muito sucintamente
enunciei, todas as concluses so, em rigor, provisrias. Como estamos a
viver uma poca de transio, com contornos ainda muito indefinidos,
tambm mais difcil contar com referncias polticas e terico-conceptuais
consistentes e seguras que nos ajudem a equacionar a realidade social e
educacional. A anlise sociolgica das polticas educacionais , deste ponto
de vista, particularmente sugestiva e estimulante para exercitar a reflexividade crtica; preciso, no entanto, como referi no incio deste texto, ir
mais alm para encontrar polticas de transformao congruentes com
as vises do mundo em que acreditamos. Por mim, estou disponvel para
equacionar alternativas e dar um contributo em dilogo e confronto crtico; sei, no entanto, que projectos e polticas de transformao em educao so uma tarefa rdua que s poderemos verdadeiramente retomar e
realizar colectivamente.
Recebido para publicao em julho de 2001.

Notas
1.

Retomo aqui, de uma forma mais sistematizada, a minha interveno numa sesso conjunta
promovida pelos Grupos de Trabalho Poltica de Educao Superior e Estado e Poltica Educacional
realizada no mbito da XXIII Reunio Anual da Anped Associao Nacional de PsGraduao e Pesquisa em Educao (Brasil, Caxambu, MG, Setembro de 2000). Gostaria de
deixar aqui registado o meu agradecimento, pelo convite que me foi dirigido, direco da
Anped e, em particular, aos colegas ento responsveis pela coordenao dos referidos GTs
(Maria do Carmo Lacerda Peixoto e Luiz Fernandes Dourado), e tambm testemunhar o meu
apreo aos colegas que aceitaram a tarefa de comentar criticamente a minha exposio (Joo dos
Reis Silva Jr. e Carlos Roberto Jamil Cury), bem como a todos aqueles que intervieram no
debate que se seguiu.

2.

esta a perspectiva que defendo em artigo recentemente publicado em Espanha na Revista de

Educacin, num nmero monogrfico que integra um conjunto de colaboraes de diferentes
autores e que tem como intuito fazer um balano sobre a Sociologia da Educao em alguns
pases (cf. Afonso, 2001). No caso de Portugal (tal como, alis, em outros casos) as ltimas
duas dcadas foram particularmente propcias implementao de reformas neoliberais, e isso,
em parte, deslocou a ateno para o estudo das polticas educacionais, independentemente dos
eixos privilegiados (ensino tcnico, escolas profissionais, currculo, gesto escolar, ensino
privado, educao bsica, avaliao, entre outros). A propsito da avaliao educacional como
eixo estruturante para o estudo sociolgico das polticas educacionais, ver, por exemplo, Afonso
(1999, 2000).

3.

Para um desenvolvimento muito recente deste quadro terico aplicado educao em Portugal,
ver, por exemplo, o trabalho de Ftima Antunes (2001). Para uma problematizao das
questes actuais em torno da educao, da competitividade e da cidadania em funo das
mudanas polticas e econmicas em curso, ver tambm (Afonso & Antunes, 2001, no prelo).

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REFORM OF THE STATE AND EDUCATIONAL POLICIES:

IN BETWEEN THE CRISIS OF THE NATION-STATE AND THE EMERGENCE
OF THE SUPRANATIONAL REGULATION

ABSTRACT: The text starts with a few previous observations that help
the reader to position the author as far as the analysed thematic is concerned.
Then, having a sociology of education policy as a reference, the author tries
to situate the crisis of the Nation-State and its implications in order to look
into some of the dimensions of education. At last, he makes an outline of the
reform of the State, which is mainly based on the restraints deriving from
the new supranational regulation instances/agencies.
Key words: Nation-State; Supranational regulation instances/agencies;
State reform; Sociology of education policy.

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