"ESTUDO SOBRE O SERVIO

PBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO

Jofir Avalone Filho

O AUTOR:
Jofir Avalone Filho advogado e consultor jurdico em So Paulo
(avaloneadvogados@uol.com.br), onde presta assessoria jurdica judicial e
extrajudicial nas reas ligadas ao Direito do Trabalho, Internet, Direito do
Consumidor e Responsabilidade Civil. Desde 1998, vem participando de
diversos eventos a respeito do tema O DIREITO E A INTERNET, destacandose as palestras tica, Cidadania e Ciberntica, proferida na Programa de
Valorizao do Educador Municipal, patrocinado pela Prefeitura de So Paulo,
A Rede Como Veculo Evolutivo da Sociedade Global e Informacional do
Terceiro Milnio, proferida na Semana da Administrao de Empresas e O
Ciberespao e o Direito : Aspectos Jurdicos da Realidade Virtual, proferida em
agosto de 2000, no Museu da Imagem e Som de So Paulo (MIS), durante o
Festival Internacional de Linguagem Eletrnica (FILE).
Jofir Avalone Filho (avaloneadvogados@uol.com.br) is a lawyer and law
consultant based in the city of So Paulo. He gives legal advice and assistance in
judicial and extrajudicial legal matters related to Labor Law, Internet, Consumer
Law and Civil Liability. Since 1998 he's been engaged in many events on the
subject "Legal Matters and the Internet". Among others, we can point out his
speeches Ethics, Citizenship, and Cybernetics, which took place in the
"Municipal Schoolteacher Valorization Plan" sponsored by the City Hall of So
Paulo, The Net as an Evolutionary Media for the Global and Informational
Society in the Third Millenium, that happened in the Business Administration
Week, and CYBERSPACE AND LAW: LEGAL ASPECTS OF VIRTUAL
REALITY, during the ELECTRONIC LANGUAGE INTERNATIONAL
FESTIVAL(FILE), that was accomplished in the Museum of Image and Sound
(MIS) of So Paulo city from 08/08 to 09/01 of 2000.

"ESTUDO SOBRE O SERVIO PBLICO DE TRANSPORTE

COLETIVO DE PASSAGEIROS E A ATIVIDADE DOS
PERUEIROS E CLANDESTINOS"
Jofir Avalone Filho
SUMRIO : 1. CONCEITO DE SERVIO PBLICO; 2. O CARTER
IMPOSITIVO DA LEI 8.987/95; 3 - O DESTINATRIO DO SERVIO
PBLICO; 4 - O TRANSPORTE COLETIVO : UM SERVIO
PBLICO; 5 - A OUTORGA DO SERVIO PBLICO DE
TRANSPORTE COLETIVO; 6 - O TRANSPORTE COLETIVO E A
INICIATIVA PRIVADA; 7 - A PESSOA FSICA E A CONCESSO DO
SERVIO PBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO DE
PASSAGEIROS; 8 - OUTORGA DO SERVIO PBLICO MEDIANTE
AUTORIZAO; 9 - DELEGAO PARCIAL DO SERVIO
DURANTE A VIGNCIA DE CONCESSO OU PERMISSO; 10 EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO; 11 COMPETNCIA LEGIFERANTE E INCONSTITUCIONALIDADE; 12
- A AUTONOMIA MUNICIPAL E A CLASSIFICAO DOS
VECULOS PREVISTA EM NORMA FEDERAL; 13 - TRANSPORTE
COLETIVO E SERVIO DE LOTAO; 14 - CONSEQNCIAS
DA OMISSO DO PODER PBLICO EM FISCALIZAR E COIBIR O
TRANSPORTE COLETIVO CLANDESTINO; 15. CONCLUSO
1 - CONCEITO DE SERVIO PBLICO
Na doutrina, trs correntes divergem sobre a conceituao de servio
pblico : a) a primeira, chamada escola do servio pblico, segundo a
qual toda e qualquer atividade desenvolvida pelo Estado seria servio
pblico; b) para a segunda, o servio pblico abrangeria todas as
atividades estatais, exceto a legislativa e a judicial; c) a terceira corrente
doutrinria acrescenta que, alm da elaborao da lei e dico do
Direito, tambm deveriam ser excludas da noo de servio pblico as
atividades que no so colocadas disposio do cidado (como
aquelas relacionadas ao poder de polcia).
HELY LOPES MEIRELLES define servio pblico como todo aquele
prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e

controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou

secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado (cf.
Direito Administrativo Brasileiro, 19 ed., pg. 294). No entanto, como
ensinava RUY DE SOUZA h mais de 40 anos, ser o tempo e o
meio, o direito positivo e a poltica vigente, que tero de nos dar os
elementos precisos para a indagao do conceito de servio pblico
(RDA 28/10).
Na atual ordem jurdica, alm de elencar expressamente alguns servios
pblicos (por exemplo, o de transporte de passageiros ou o servio de
telecomunicaes), a Constituio Federal dispe a respeito do seu
regime jurdico (art. 175), que pode assim ser resumido: (a) O Poder
Pblico detm a titularidade da prestao dos servios pblicos,
mas (b) pode transferir sua execuo a terceiros delegatrios, que
se submetero a (c) regime especial definido em lei; a delegao da
execuo do servio (prestao indireta) pode se formalizar (d)
somente mediante concesso ou permisso, instrumentos
administrativos de (e) natureza contratual e (f) contedo mnimo
imperativo; (g) a licitao pblica prvia condio de validade e
legitimidade da delegao da prestao do servio a particulares.
A Lei 8.666/93, que regulamentou o art. 37, XXI, da Constituio,
instituindo normas gerais sobre licitaes e contratos da Administrao
Pblica, definiu servio pblico como sendo toda atividade destinada
a obter determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais
como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao,
conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de
bens, (...) (art. 6o., inc. II).
A lei 8.987/95 disciplinou o regime jurdico da concesso e permisso
da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Carta
Magna, dispondo sobre os direitos e obrigaes dos usurios,
instituindo regras de poltica tarifria, definindo a obrigao do servio
adequado, impondo regras especiais de licitao e regulamentando o
carter especial do contrato celebrado com as empresas
concessionrias e permissionrias de servios pblicos.
2 - O CARTER IMPOSITIVO DA LEI 8.987/95

A Lei 8.987/95, obedecendo ao comando do artigo 175 da CF., disps

sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos previsto na norma constitucional, determinando, inequvoca e
expressamente, que a Unio, os Estados, o Distrito Federal, e os
Municpios promovero a reviso e as adaptaes necessrias de sua
legislao s prescries desta lei (cf. par. n. do artigo 1 da Lei
8.987/95).
A lio doutrinria no sentido de que a Lei 8.987/95 tem mbito
nacional e s suas prescries devero adaptar-se no somente o
sistema federal como os Estados, Municpios e Distrito Federal.
(CAIO TCITO, A Nova Lei de Concesses de Servio Pblico, in
RDA 201/29; no mesmo sentido: JOS CARLOS DE OLIVEIRA,
Concesso e Permisso de Servios Pblicos, 1997, pags. 103/104;
HELY LOPES MEIRELLES, Licitaes e Contratos Administrativos,
11 ed., 1996, pg. 62; JESS TORRES PEREIRA JNIOR,
Comentrios Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica,
pg. 670 e 687; SNIA YURIKO TANAKA, Dispensa e Inexigibilidade
da Licitao, in Estudos Sobre a Lei de Licitaes e Contratos, ed.
Forense Universitria,1995, pg. 17/19; CELSO ANTONIO BANDEIRA
DE MELLO, Elementos de Direito Administrativo, 3a. ed., 1991, pg.
176; EDMIR NETTO DE ARAJO, em painel apresentado em 1996 no
XVII Congresso Brasileiro de Direito Constitucional, in Cadernos de
Direito Constitucional e Cincia Poltica, n. 18, 1997, pg. 99).
Por conseguinte, foroso concluir que a nova lei o Estatuto Nacional
dos Servios Pblicos, obrigando a Unio, os Estados, o Distrito
Federal, os Municpios, e as respectivas autarquias, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, fundaes e quaisquer outras
entidades sob seu controle direto ou indireto.
3 - O DESTINATRIO DO SERVIO PBLICO
A Constituio Federal, alm de determinar que as reclamaes
relativas prestao de servios pblicos sero disciplinadas em lei
(art. 37, par. 3), reza que a Lei Nacional sobre Servios Pblicos
deveria fixar os direitos dos usurios e a obrigao de manuteno de
servio adequado (cf. incisos II e IV do par. n. do art. 175),
obrigao da qual j se desincumbiu o Poder Pblico ao editar a Lei

8.987/95, que disciplinou o servio adequado (cf. art. 6), estendeu ao

passageiro os direitos contidos no Cdigo de Defesa do Consumidor
e conferiu aos usurios direitos especiais (cf. art. 7). Outrossim, o
caput do art. 175 da Lei Maior reza que a prestao do servio pblico
incumbe ao Poder Pblico, considerado o gestor permanente e
inexcludente do servio pblico (cf. CARMEN LCIA ANTUNES
ROCHA, Estudo sobre Concesses e Permisses de Servio Pblico
no Direito Brasileiro, Saraiva, 1996, pg. 30).
Confrontando-se os preceitos normativos referidos pode-se concluir
que : (a) a titularidade do servio pblico foi inequivocamente atribuda
ao Poder Pblico (que pode delegar apenas a sua execuo); e (b) o
destinatrio do servio pblico o povo, o usurio, o cidado. Eis,
portanto, o binmio que caracteriza os servios pblicos : um dever
do estado e um direito do cidado.
Bem por se cuidar de dever do estado e direito do cidado, a Lei Maior
no permite que a Administrao escolha discricionariamente a quem
delegar a prestao de servio pblico, mas reza que a escolha do
prestador delegatrio se far sempre atravs de licitao pblica,
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
observados os princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade.
4 - O TRANSPORTE COLETIVO :
UM SERVIO PBLICO
No h dvida de que o transporte de passageiros configura servio
pblico ou servio de utilidade pblica, pois es sabido que los
servicios pblicos son los pilares sobre los que se asientam las
sociedades modernas. Los transportes, las telecomunicaiones, (...)
son prestaiones indispensables para el desenvolvimiento de los
individuos en la comunidad (cf. FRANCISCO JOS VILLAR ROJAS,
Privatizacin de Servicios Pblicos, Madrid, 1993, pg. 23).
No Brasil, dizem os intrpretes do Direito ser incontestvel que o
servio de transporte coletivo de passageiros servio pblico, ante

a unanimidade da doutrina e as manifestaes da jurisprudncia

(RDA 34/412).
Eliminando qualquer possibilidade de discusso, diversos dispositivos
da LEX MATER brasileira classificam o transporte como servio pblico
(por exemplo, os arts. 21, 22 e 30, V). Cuida-se, pois, daquilo que a
doutrina denomina servio pblico por inerncia ou servio
pblico essencial por definio constitucional, eis que definido
como tal pela prpria Constituio Federal. Seguindo as diretrizes da Lei
Fundamental, o legislador infraconstitucional tambm se referiu
expressamente ao transporte como servio pblico (cf. art. 6, II, da Lei
8.666/93).
5 - A OUTORGA DO SERVIO PBLICO DE TRANSPORTE
COLETIVO
A obrigatoriedade da licitao prvia consta da prpria Lei Maior (art. 37,
inc. XXI e art. 175, caput, da Constituio Federal), razo pela qual
constitui condio de validade e legitimidade da concesso (ou
permisso) ulterior, no podendo o Administrador, em hiptese
alguma, outorgar a prestao de atividade considerada servio pblico
por outro modo que no seja o processo seletivo (licitao).
que, no Estado de Direito Democrtico, todos tm o direito de se
interessar em colaborar com a Administrao Pblica, devendo ser
assegurada a absoluta equivalncia aos participantes da disputa e ser
escolhido, sem discriminaes ou favoritismos, no o preferido de
alguns, mas aquele que apresentar a proposta mais vantajosa para a
administrao, demonstrando idoneidade e revelando ter melhores
condies de desempenhar o servio licitado, de modo adequado e
seguro, para satisfazer as necessidades da populao.
Convm ressaltar que, alm da expressa exigncia constitucional, a
obrigatoriedade da observncia do processo licitatrio para todas as
contrataes pblicas e, especialmente, para a prestao de servios
pblicos, mediante concesso ou permisso, expressamente
reiterada pela legislao infraconstitucional.

Com efeito, assim dispe a Lei 8.666/93 : As obras, servios,

inclusive publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses
e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com
terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao,
ressalvadas as hipteses previstas nesta lei." (art. 2)
Da mesma forma, reza a Lei 8.987/95 que : Toda concesso de
servio pblico, precedida ou no da execuo de obra pblica, ser
objeto de prvia licitao, nos termos da legislao prpria e com
observncia dos princpios da legalidade, moralidade, publicidade,
igualdade, do julgamento por critrios objetivos e da vinculao ao
instrumento convocatrio. (art. 14)
Tambm a Constituio do Estado de So Paulo contempla a
obrigatoriedade de licitao, dispondo que : Ressalvados os casos
especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes
sero contratados mediante processo de licitao pblica que
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com
clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, a qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (art. 117)
Mansa e pacfica a lio doutrinria sobre o dever de licitar,
considerando-se obrigatria a realizao prvia de licitao, como
condio de validade da delegao da prestao de servio pblico
a particulares (MARIA SILVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito
Administrativo, ed. Atlas, 1990, pgs. 219/220; HELLI ALVES DE
OLIVEIRA, in Concesso de Servio Pblico, org. ODETTE
MEDAUAR, pg. 46; CARMEN LCIA ANTUNES ROCHA, ob. cit., pg.
113; LUIS ALBERTO BLANCHET, Concesses e Permisses de
Servios Pblicos, pg. 164; CARLOS BARROS JNIOR, in RDA
111/15; JUAREZ DE FREITAS, Estudos de Direito Administrativo,
1995, pg. 45; JOS AFONSO DA SILVA, Curso de Direito
Constitucional Positivo, 5 ed., 1989, pg. 672; etc...)
Dessa inteligncia no diverge a orientao jurisprudencial, como se v
nos acrdos abaixo, ambos tratando especificamente do servio
pblico de transporte coletivo:

Licitao. Edital. Transporte coletivo. Concesso de linhas de

transporte coletivo de passageiros somente se dar mediante licitao.
(cf. acrdo do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, in RTCE/RJ, n.
29, jul/set/95, pg. 91)
Transporte coletivo. Concesso. Licitao. Na atual ordem jurdicoconstitucional no se pode admitir que possa o Poder Pblico conceder
a execuo de um servio de utilidade pblica sem prvia licitao (cf.
acrdo do Superior Tribunal de Justia, prolatado nos autos do
mandado de segurana n. 1.592, in RDA jul/set/93, vol. 193, pg. 258)
No mesmo sentido, deciso do egrgio Tribunal de Justia de So
Paulo que anulou contrato, pela ausncia de concorrncia pblica (in
RDA 54/118) e acrdo do Supremo Tribunal Federal, relatado pelo
em. Min. OCTVIO GALOTTI, no Recurso Extraordinrio n. 140.989,
julgado em 16.3.93.
6 - O TRANSPORTE COLETIVO E
A INICIATIVA PRIVADA
EROS ROBERTO GRAU adverte que, embora a Constituio Federal
tenha consagrado o princpio da subsidiariedade da interveno estatal
no domnio econmico, no se pode contrapor, de modo absoluto, os
conceitos de servio pblico e atividade econmica, pois o servio
pblico espcie do gnero atividade econmica (cf. RDP 93/263).
Outrossim, reza a Constituio Federal que :
art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente
ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de
licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico - A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias dos
servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua
prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e
resciso da concesso ou permisso;
II - os direitos dos usurios;
III- poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter o servio adequado.

No difcil constatar que, nos termos do art. 175 da Carta Magna, se

aplica o regime de Direito Pblico (distinto do que regula as relaes
privadas no desempenho de atividade econmica), a todo e qualquer
servio pblico, sendo o Estado responsvel por sua prestao
adequada. Assim, embora seja atividade passvel de avaliao
econmica, o servio pblico se diferencia da atividade econmica em
geral por se inserir no campo do Direito Pblico e identificar-se pelo
escopo de realizao do interesse coletivo e do bem comum.
Bem por isso, no se incluem no conceito de atividade econmica
em sentido estrito certas atividades que a Constituio qualificou
como servio pblico, mesmo que tais atividades tenham cunho
econmico ou sejam potencialmente lucrativas (cf. MARAL
JUSTEN FILHO, Concesses de Servios Pblicos, ed. Dialtica,
1997, pg. 57; no mesmo sentido, ARNOLD WALD, LUIZA RANGEL
DE MORAES e ALEXANDRE DE M. WALD, O Direito de Parceria e a
Nova Lei de Concesses, RT, 1996, pg. 71).
A anlise do texto constitucional permite afirmar, portanto, que o
legislador optou pela exclusividade da competncia pblica pelo e
para o servio pblico. Nesse sentido, leciona CARMEN LCIA
ANTUNES ROCHA que o art. 175 da CF deixa o Poder Pblico como
gestor permanente e inexcludente do servio pblico, pois o que ele
permite apenas a delegao da prestao, no da sua titularidade
(cf. Estudo sobre Concesses e Permisses de Servio Pblico no
Direito Brasileiro, Saraiva, 1996, pg. 30).
Quanto ao servio pblico municipal de transporte coletivo, IVES
GANDRA DA SILVA MARTINS adverte que o transporte urbano
tpica atividade que, explorada diretamente pelo estado ou por
delegao pela iniciativa privada, est disciplinada pelas normas de
direito pblico e em especial do direito administrativo (cf. A
Licitao sobre Transportes na Constituio, in Doutrina, ed. Instituto
de Direito, 1996, pg. 178).
Por conseguinte, se o regime aplicvel prestao do servio pblico
de transporte de passageiros ser sempre o de Direito Pblico
(art.175) e nunca o da atividade econmica particular (art. 170) ou o da

atividade econmica em sentido estrito (art. 173). pode e deve o Poder

Pblico operar, delegar, gerir e fiscalizar o trnsito, o trfego e o
transporte coletivo, autuando, punindo e coibindo o sistema
clandestino de transporte de passageiros.
Outrossim, cedio que, em nenhum diploma legal brasileiro que cuide
de servios pblicos, encontra-se a admissibilidade para o contrato ou
subcontrato de natureza exclusivamente privada. Isto porque tais
servios, ainda que operados por particulares, no se desvestem do
carter pblico, razo pela qual no podem ser executados em
termos nicos de contrato privado (cf. HELY LOPES MEIRELES,
ob. cit., pg. 495).
Interpretando a ordem jurdica ptria, MARAL JUSTEN FILHO ensina
que no se incluem no conceito de atividade econmica em sentido
estrito certas atividades que a Constituio qualificou como servio
pblico, mesmo que tais atividades tenham cunho econmico ou
sejam potencialmente lucrativas (cf. Concesses de Servios
Pblicos, ed. Dialtica, 1997, pg. 57).
A concluso inequvoca, portanto, no sentido da inviabilidade da
coexistncia de um sistema pblico e outro privado para o transporte
coletivo, porquanto o art. 175 da Carta Magna dispe ser aplicvel a
todo e qualquer servio pblico o regime de Direito Pblico, sendo o
Estado responsvel por sua prestao eficiente e adequada.
7 - A PESSOA FSICA E A CONCESSO DO SERVIO PBLICO DE
TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS
Ao traar as diretrizes que devem nortear as concesses e permisses
de servio pblico no Brasil, o art. 175 (inc. I do par. nico) da
Constituio diz que a lei instituir o regime das empresas
concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter
especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies
de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso.
Por outro lado, o inc. II do art. 2 da Lei 8.987/95 s permite outorgar
concesso ou permisso de servio pblico a pessoa jurdica ou
consrcio de empresas, excluindo-se a pessoa fsica, em virtude do

carter empresarial do instituto. Isso significa dizer que, no sistema

jurdico vigente, no pode a concesso ser contratada com pessoa
fsica (CARMEN LCIA ANTUNES ROCHA, Estudo sobre
Concesses e Permisses de Servio Pblico no Direito Brasileiro,
Saraiva, 1996, pg. 52).
A regra da impossibilidade da outorga de concesso (ou permisso) de
servio pblico ainda mais se sobressai quando se cuida do transporte
coletivo, pois , como leciona IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, a
prestao de servios pblicos de transporte de natureza relevante
e implica custos elevados. A transferncia de responsabilidade para
terceiros pressupe densidade econmica destes para, assumindo
tal prestao, realizarem-na no interesse pblico e da administrao e
com rentabilidade suficiente para investimentos, manuteno de
frotas e instalaes adequadas, alm de lucratividade razovel. Tal
complexo de garantias pressupe a segurana jurdica para quem
presta servios e para quem os recebe. (A Licitao sobre
Transportes na Constituio, in Doutrina, ed. Instituto de Direito,
1996, pg. 182)
8 - OUTORGA DO SERVIO PBLICO MEDIANTE AUTORIZAO
O servio pblico de transporte coletivo somente pode ser delegado
iniciativa privada por licitao, mediante concesso ou permisso. o
que determina o do art. 175 da Constituio Federal, que no se
refere autorizao como instrumento de formalizao da
outorga de servio pblico (ao contrrio de outros dispositivos, como,
por exemplo, o do art. 21, inc. XII, que admite a delegao do servio
por mera autorizao).
A lei 8.987/95 tambm no trata da autorizao, somente fazendo
referncia concesso e permisso como instrumentos de outorga
(no mesmo sentido o Decreto n. 952, de 7.10.93, que dispe sobre
transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros).
A lio doutrinria tambm no sentido da impossibilidade de
delegao do servio de transporte por mera autorizao (cf. LCIA
VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 2

ed., 1995, pg. 71; CARMEN LCIA ANTUNES ROCHA, ob. cit., pg.
176; MARAL JUSTEN FILHO, ob. cit., pg. 64; EROS ROBERTO
GRAU, Curso de Direito Administrativo, Malheiros, pg. 102).
Os que admitem a delegao por autorizao advertem que somente
pode ser utilizada para servios eventuais, emergenciais, inconstantes,
relativos a uma situao incomum, de carter no-permanente.
o caso, por exemplo, de uma greve no servio pblico ou da
realizao de um congresso, nas quais hipteses a prefeitura autoriza
uma ou vrias empresas a realizarem o servio enquanto durar o
certame, fixando, desde logo, no alvar, o itinerrio, os horrios, a
tarifa e demais condies convenientes (HELY LOPES MEIRELES,
Direito Municipal Brasileiro, 5 ed., pg.316).
9 - DELEGAO PARCIAL DO SERVIO DURANTE A VIGNCIA DE
CONCESSO OU PERMISSO
A orientao jurisprudencial no sentido de que, durante o prazo da
concesso ou permisso, no pode o poder pblico concedente
outorgar a terceiro a explorao parcial do servio (cf. ac. do e. Tribunal
de Justia de So Paulo, in RDA 80/165).
Se a Administrao desrespeitar essa proibio, delegando
parcialmente a terceiros o servio j concedido anteriormente, ser
compelida a compensar o concessionrio mediante elevao da
tarifa, pagamento de indenizao ou sob a forma de contribuio
financeira direta (subsdio), a fim de restaurar o equilbrio econmicofinanceiro do contrato (cf. art. 37, inc. XXI, da Constituio Federal; art.
55 do Decreto-lei 2.300/86; art. 65, I e II, d, e pargrafo sexto, da Lei
8.666/93; art. 18, inc. VIII, art. 23, IV e pargrafos 2, 3 e 4 do artigo 9 da
Lei 8.987/95).
Analisando caso concreto, parecer do Prof. JOS CRETELLA JNIOR
sustenta que a outorga da permisso para a explorao de linhas a
certa empresa, havendo outra que j explora, a contento, no mesmo
percurso, o mesmo servio de transporte, configura, de modo
inequvoco, a chamada concorrncia ruinosa (in Direito
Administrativo Perante os Tribunais, vol. 2, 1996, pgs. 93 a 108; no

mesmo sentido, HELY LOPES MEIRELLES, Estudos e Pareceres de

Direito Pblico, vol. II, pgs. 387 a 401).
10 - EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO
A equao econmico-financeira a relao que as partes
estabeleceram inicialmente no contrato administrativo entre os
encargos do particular e a retribuio devida pela entidade ou rgo
contratante, para a justa remunerao do seu objeto (HELY LOPES
MEIRELLES, Licitao e Contrato Administrativo, 4a. ed., RT, pg.
206). Essa correlao encargo/remunerao deve ser mantida
durante todo o prazo de execuo do contrato, mesmo que sejam
alteradas as chamadas clusulas de servio (parte regulamentar da
concesso).
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO leciona que, embora tenha o
legislador contemplado a obrigatoriedade de se manter o equilbrio
econmico-financeiro do contrato administrativo (cf. art. 37, inc. XXI, da
Constituio Federal; art. 55 do antigo Estatuto das Licitaes; art. 65, I
e II, d, e pargrafo sexto, do novo Estatuto da Licitaes e Contratos
Pblicos; art. 18, inc. VIII, art. 23, IV e pargrafos 2, 3 e 4 do artigo 9 da
Lei 8.987/95), ainda que no houvesse lei assegurando os
direitos do contratado manuteno desse equilbrio, esses
direitos seriam a ele reconhecidos, tanto pela doutrina como
pela jurisprudncia (in Direito Administrativo na Dcada de 90, ed.
RT, 1997, pg. 111).
Eis a lio sempre atual de FRANCISCO CAMPOS a respeito do
assunto : Se, portanto, vem incidir sobre a relao entre os termos da
equao financeira um fator que a faa variar em detrimento do
concessionrio, nasce para o concedente a obrigao de restaurar a
relao primitiva ou o equilbrio na economia da concesso (Direito
Constitucional, 1956, vol. I, pg. 113).
Pacfico tambm o entendimento jurisprudencial sobre o direito ao
equilbrio econmico-financeiro, como se v no voto vencedor do em.
Desembargador WEISS DE ANDRADE, lavrado em 11.9.91, nos autos
da ao direta de inconstitucionalidade n 12.584-0/7-SP :

A Municipalidade, ao permitir que estudantes universitrios

gozem de desconto sobre a tarifa do transporte coletivo,
obriga-se, implcita e explicitamente, a complementar o
pagamento dos passes a fim de que permanea o equilbrio j
referido ou seja, o equilbrio entre o preo dos transportes e a
justa remunerao aos concessionrios (cf. LAIR DA SILVA
LOUREIRO, Ao Direta de Inconstitucionalidade, Saraiva, 1996,
pg. 290)
11 - COMPETNCIA LEGIFERANTE E INCONSTITUCIONALIDADE
A Constituio da Repblica a norma suprema do Estado brasileiro, a
base da estrutura normativa, o fundamento de validade de todas as
normas existentes em nosso ordenamento jurdico (fundamental law).
Assim, a norma hierarquicamente inferior no pode contrariar a superior,
sob pena de no ter validade perante a ordem normativa.
Consequentemente, toda e qualquer norma infraconstitucional deve
guardar perfeita compatibilidade com a Constituio da Repblica e
com a norma imediatamente superior, sob pena de tornar-se
irremediavelmente viciada, isto , afrontando a norma
hierarquicamente superior rompe com seu fundamento de
validade (O Controle Judicial da Constitucionalidade das Leis
Municipais, in RDP 37-38/45).
Outrossim, ao repartir as competncias, a Constituio Federal atribuiu
Unio o poder-dever de editar normas gerais, reservando aos Estados e
Municpios a legislao complementar, supletiva, a legislao dos
pormenores que preenchem as lacunas ou desenvolvem os
princpios gerais da legislao federal (JOS AFONSO DA SILVA,
Curso de Direito Constitucional Positivo, RT, 6 ed., 1990, p.412).
Como cedio, competncia latu sensu a faculdade ampla de
legislar, de administrar e de julgar. Considerada strictu sensu,
competncia a capacidade genrica ou possibilidade de
desempenhar servios e de editar atos administrativos e atos polticos.
J a competncia privativa ou exclusiva aquela enumerada
como prpria de cada pessoa poltica (CRETELLA JR. , 1990, vol.
III, pg. 1440; CELSO BASTOS, 1989, pg. 262). o caso, por

exemplo, da competncia atribuda Unio para legislar sobre trnsito e

transporte (art. 22, inc. XI), sobre diretrizes da poltica nacional de
transportes (art. 22, inc. IX) ou sobre normas gerais de licitao e
contratao, em todas as modalidades, para a administrao pblica,
direta e indireta (art. 22, inc. XXVII).
O art. 24 da Constituio Federal atribuiu competncia concorrente
aos estados, Distrito Federal e Unio, mas excluiu os Municpios;
atribuiu-lhes, contudo, competncia legislativa suplementar (art. 30, II). A
anlise sistemtica do disposto no art. 30, inc. II, permite concluir que
essa suplementao apenas complementar, no sentido de adaptar a
legislao federal e estadual s peculiaridades ou realidades
comunitrias. Em outras palavras, a competncia suplementar permite
dispor sobre hipteses irreguladas, preenchendo o vazio, o branco
que restar, sobretudo quanto s condies locais (cf. Acrdo do
TRIBUNAL PLENO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, rel. Min.
Oscar Dias Corra, que declarou a inconstitucionalidade de ato
normativo estadual, por invaso da competncia geral reservada Lei
federal, in RTJ 115/1008).
Outrossim, o
inciso XXVII do art. 22 da Constituio atribui
privativamente Unio competncia legiferante para editar normas
gerais de licitao e contrataes da Administrao Pblica. Norma
geral aquela assim denominada pela prpria Constituio e que
disponha apenas sobre matria tambm fixada em preceito
Constitucional (cf. CRETELLA JR. Das Licitaes Pblicas, 2 ed.,
Forense, 1993, p.10/11).
Assim, no cabe s normas estaduais e municipais contrariar as do
Estado Federal (8.666/93, 8.987/95 e 9.503/97) nos pontos
fundamentais da matria (cf. ROQUE CITADINI, ob. cit., pg. 21/22).
Em conseqncia, na hiptese de conflito entre leis municipais e
federais disciplinando a mesma matria, a legislao federal e estadual
prevalecer sobre a legislao municipal (cf. REGINA MARIA M. NERY
FERRARI, Elementos de Direito Municipal, RT 1993, pg. 83 e pg.
38).
Ora, como os meios de circulao e transporte interessam a todo o
pas, as normas de trnsito e de trfego so editadas pela Unio, a

quem a Lei Maior atribuiu a competncia legislativa privativa para

disciplinar a matria. conveniente esclarecer que "trnsito" o
normal deslocamento de pessoas ou coisas pelas vias de circulao e
"trfego" o deslocamento de pessoas ou coisas pelas vias de
circulao, em misso de transporte. Embora distintas quanto ao seu
objeto, as regras de trnsito (condies de circulao) e de trfego
(condies de transporte) costumam ser editadas em conjunto.
Todavia, embora o municpio no possa dispor sobre o contedo de
matria de competncia legislativa privativa da Unio (ou dos estados),
pode e deve reger aspectos externos a elas, para disciplinar seu
desempenho de forma compatvel com a vida local (REGINA MARIA
M. NERY FERRARI, Elementos de Direito Municipal, ed. RT, 1993,
p.80). Desta forma, respeitadas as normas gerais da legislao federal,
resta ao municpio disciplinar as questes locais relativas ao trnsito no
permetro urbano, implantao de sinalizao, locais de estacionamento,
pontos de nibus, estao rodoviria, circulao nas vias sob sua
jurisdio, fixao de mo e contramo nas vias urbanas, limitao do
nmero de automveis de aluguel (taxi), etc.
Por conseguinte, ser inconstitucional e destituda de qualquer
eficcia, eventual regulamentao municipal do servio
executado pelos chamados perueiros, atividade incompatvel
com os princpios e normas gerais previstas na Lei 8.987, de 13
de fevereiro de 1995 (o mesmo raciocnio vlido quanto s regras
nacionais e gerais previstas nas Leis Federais 8.666/93 e 9.503/97).
Convm ressaltar que o advento da Lei 8.987/95 suspendeu a
eficcia de todas as normas editadas anteriormente sobre a mesma
matria (servios pblicos), nos precisos termos do 4 do art. 24 da
Constituio Federal, razo pela qual so inaplicveis todos os
dispositivos de leis estaduais ou municipais j editadas, sobre
concesses de servios pblicos, que definam regime jurdico
diverso daquele que a Lei 8987/95 estabeleceu para as
concessionrias, ou que contemplem hipteses conflitantes com
aquelas contidas na Lei Federal (8.987).
12 - A AUTONOMIA MUNICIPAL E A CLASSIFICAO DOS
VECULOS PREVISTA EM NORMA FEDERAL

CELSO BASTOS adverte que as competncias inseridas no art. 30 da

Constituio
Federal
no
devem
estimular
uma
viso
exageradamente grandiosa da autonomia municipal, eis que
diversas matrias a explicitadas sofrem a restrio de uma
normatividade superior (Curso de Direito Constitucional, Saraiva,
89, 11 ed., p.278).
Como se viu, a correta interpretao do disposto no art. 30, inc. I, da
Constituio Federal a de que ele autoriza o municpio a
regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para
ajustar sua execuo a peculiaridades locais (MANOEL
GONALVES FERREIRA FILHO, Comentrios Constituio
Brasileira, Saraiva, 1990, vol.I, pg. 219). o caso, expressamente
previsto na Constituio, da ordenao do territrio (inc VIII), hiptese na
qual dever o legislador municipal respeitar os planos nacional e
regionais sobre a matria. Tambm o caso do inc V que comete ao
Municpio a organizao do transporte coletivo, sendo certo, porm,
que Unio cabe editar diretrizes para os transportes urbanos
(FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Competncias na
Constituio de 1988, Atlas, 1991, pg. 127).
Tais diretrizes (art. 21, XX), fixadas no Cdigo Brasileiro de Trnsito (Lei
9.503/97) e nas Resolues do CONTRAN (cf. arts. 6, 12 e 314 da Lei
9.503/97), no podem ser desrespeitadas pelas leis municipais editadas
em razo da Competncia atribuda aos Municpios.
Assim, para obter o registro, licenciamento e emplacamento
necessrios para circular nas vias pblicas, somente nibus e
micronibus que atendam as exigncias estabelecidas no art. 117 da
Lei 9.503/97 e na Resoluo n. 811/77 podem ser destinados ao
transporte coletivo de passageiros (cf. art. 1,
caput, da
Resoluo/CONTRAN n 811/77). Excepcionalmente,
podem os
condutores de taxi operar alternativamente o transporte coletivo em seus
veculos (desde que se habilitem para o servio de lotao). Convm
ressaltar que, nos termos da Resoluo 811, expedida em 27.2.96
pelo CONTRAN, considera-se como micronibus o veculo de
transporte coletivo de passageiros projetado e construdo com a

finalidade exclusiva de transporte de pessoas, com lotao de no

mximo 20 (vinte) passageiros e dotado de corredor interno para
circulao dos mesmos.
Acresce, ainda, que todos os condutores de veculos de transporte
coletivo devem ter habilitao especial e preencher os requisitos
legais constantes dos artigos 138, 139, 143, inciso IV e 145 da Lei
9.503/97 e dos artigos 92, 135, 184 e 329 do Regulamento.
O desrespeito s normas e exigncias legais, relativas aos condutores e
veculos de transporte coletivo, caracteriza infrao de trnsito (cf.
artigos 161, 162, inc. III, 231, inc. VIII, 298, incs. IV e V, da Lei
9.503/97), impondo a aplicao das penalidades previstas no art. 256
e/ou das medidas administrativas referidas no art. 269 da Lei 9.503/97,
sem prejuzo de eventual punio tipificada no Captulo XIX do Cdigo
Brasileiro de Trnsito (crimes de trnsito) ou na Lei Penal (Decreto-lei
7.903/45, que define o crime de concorrncia desleal).
13 - TRANSPORTE COLETIVO E SERVIO DE LOTAO
Ensinam os doutos que o transporte pode ser de coisas ou de
pessoas. O transporte de pessoas contrato de resultado, obrigando o
transportador a levar o usurio so e salvo ao seu destino. O transporte
de pessoas tradicionalmente classificado em duas categorias, a saber
: transporte singular de passageiros e transporte coletivo de
passageiros (cf. JOS CRETELLA JNIOR, Direito Administrativo
Perante os Tribunais, vol. 2, 1 ed., 1996, pg. 198).
Embora se diga usualmente que os perueiros fazem lotao,
tecnicamente impossvel ao condutor de perua efetuar servio de
lotao. Com efeito, nos termos do art. 43 do antigo Cdigo Nacional
de Trnsito e do art. 87 do Regulamento, somente os veculos de
aluguel (taxi) podem realizar o servio de lotao, que se classifica
como modalidade de transporte coletivo (cf. Resoluo 514/77 do
CONTRAN; art. 314 da Lei 9.503/97).
O novo Cdigo Brasileiro de Trnsito tambm distingue o transporte
coletivo de passageiros do transporte individual de pessoas, utilizando,

para o ltimo, a mesma expresso veculos de aluguel (empregada

pelo antigo CNT), e mantendo inalterada a classificao dos veculos
(cf., por exemplo, arts. 85 e 107 da Lei 9.503/97)
Assim, os veculos de aluguel licenciados para o transporte
individual de passageiros (taxi) podero, desde que satisfeitas as
exigncias do Poder Concedente, efetuar o transporte coletivo de
passageiros (lotao), observando horrios e itinerrios previamente
fixados pela autoridade concedente (cf. arts. 1, 2 e 4, par. nico, da
Resoluo 514/77).
Para autorizar o acesso dos proprietrios de taxi ao servio de lotao, a
autoridade competente dever manter um nmero de veculos que
assegure o transporte individual de passageiros - taxi - em qualquer
horrio (art. 4, caput, da Resoluo n 514/77).
Tambm incumbe ao Poder Concedente fixar a tarifa por passageiros
de forma a evitar concorrncia danosa com os servios de transporte
individual de passageiros (taxi) e transporte coletivo (nibus) (cf.
Resoluo 514/77, art. 5). Concorrncia danosa ou ruinosa, vale
lembrar, a competio na qual um dos sujeitos causa prejuzos
econmicos ao outro, que passa a ter seu ganho reduzido. HELY
LOPES MEIRELLES, cuidando de transporte intermunicipal, conceitua
concorrncia ruinosa como a competio desenfreada, na
explorao das linhas de transportes coletivos, com o enriquecimento
de alguns permissionrios e o empobrecimento de outros, ou a runa
de todos eles, o que, de modo algum interessa ao Estado (cf.
Estudos e pareceres de Direito Pblico, RT, volume IX, pgina 267).
Do exposto se conclui que a atividade desenvolvida pelos perueiros
no configura servio de lotao, nem tampouco transporte individual
de passageiros (que tambm s pode ser efetuado por taxis). Marcada
pelo conflito e pela inconstitucionalidade, caracterizada pela ilegalidade
e ilicitude, a atividade desenvolvida pelos perueiros s pode ter uma
denominao : "servio clandestino de transporte coletivo de
passageiros".

14 - CONSEQNCIAS DA OMISSO DO PODER PBLICO EM

FISCALIZAR E COIBIR O TRANSPORTE COLETIVO CLANDESTINO
Como se viu, o transporte coletivo de passageiros direito fundamental
do cidado e dever do Estado, sendo o Poder Pblico Municipal
responsvel, na rea de sua jurisdio, pelo seu gerenciamento,
operao, fiscalizao e punio, nos temos da lei. Outrossim, alm de
estabelecer que a prestao de quaisquer servios pblicos, por
concesso ou permisso, deve ser obrigatoriamente precedida de
regular licitao (art. 175), a Constituio Federal disciplinou a
responsabilidade civil do Estado dispondo que :
as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa ( 6
do art. 37 da Constituio).
Mas no apenas a ao do administrador (e de quaisquer outros
agentes pblicos) que pode produzir danos e gerar direito `a
indenizao, mas tambm a omisso (do latim OMISSIO, de
OMITERE) que significa negligncia, esquecimento, inatividade,
desdia, inrcia, ou o que no se fez, o que se deixou de fazer, o que
foi desprezado (cf. PLCIDO E SILVA, Vocabulrio Jurdico, vol. III,
p. 1.093).
A omisso do agente pblico configura culpa in omitendo ou culpa in
vigilando, podendo causar prejuzos aos administrados, prpria
Administrao e ao agente pblico responsvel, pois se se cruza os
braos ou no se vigia, quando deveria agir, o agente ,pblico
omite-se, empenhando a responsabilidade do Estado por inrcia ou
incria do agente. Devendo agir, no agiu. Nem como o bonus pater
familiae, nem como bonus administrator. (CRETELLA JNIOR,
Tratado de Direito Administrativo, vol. VIII, Forense, p.210, n.161).
Convm ressaltar que o Tribunal de Justia de So Paulo vem
decidindo reiteradamente pela responsabilizao e conseqente
reparao, tanto nos casos de tpica omisso, como nos casos de falta

de presteza do agente; ainda que no se saiba quem o responsvel

pelo prejuzo causado ao particular (culpa annima), o Tribunal
condena a Administrao pela reparao dos prejuzos (cf. RJTJESP
97/342). E at mesmo quando haja fiscalizao, mas sendo ela
deficiente,
caracteriza-se
a
omisso
geradora
da
responsabilidade civil do estado (cf. RT 445/844 e 389/161).
15. CONCLUSO
1. Do exposto se conclui que a atividade desenvolvida pelos chamados
perueiros configura servio pblico clandestino de transporte coletivo.
Da exegese da ordem jurdica surge a convico de que ser
irremediavelmente ilegal, inconstitucional e ineficaz qualquer lei
ou ato normativo, estadual ou municipal, que pretenda disciplinar
a atividade clandestina de transporte de passageiros e que: a)
imponha regime jurdico de Direito Privado atividade desenvolvida
pelos clandestinos; b) atribua a delegao do servio ao particular, sem
prvia aferio da excelncia do agente e de sua habilitao jurdica,
fiscal, tcnica e econmico-financeira, com processo licitatrio regido
pelas leis 8.666/93 e 8.987/95; c) atribua a delegao do servio por
mera autorizao ou outros instrumentos que no sejam os da
concesso ou permisso; d) deixe de atribuir ao contratado os deveres
de prestar servio adequado, de prestar contas ao poder concedente e
aos usurios, de conceder livre acesso aos agentes da fiscalizao; e)
no disponha sobre as clusulas especiais do contrato e de sua
prorrogao, sobre a aplicao de penalidades legais e contratuais, ou
sobre as hipteses de extino da concesso (ou permisso),
respeitadas as normas da legislao federal; f) no preveja a
possibilidade de interveno na concesso, com fim de assegurar a
adequao na prestao do servio; g) no disponha sobre os direitos
dos usurios; h) no preveja no edital a obrigatoriedade de
apresentao de projeto bsico; i) autorize a prestao do servio, sem
licitao, a pessoa fsica, associao ou cooperativa; j) contrarie as
normas gerais fixadas no Cdigo Brasileiro de Transito (Lei Nacional
sobre trnsito e trfego referida no inc. XI do art. 22 da Constituio
Federal); l) estabelea caractersticas e classificao dos veculos em
desacordo com aquelas fixadas no prprio Cdigo de trnsito ou nas
normas editadas pelo CONTRAN; m) autorize a circulao de veculo
que no satisfaa as exigncias legais para os veculos de aluguel

destinados ao transporte individual ou coletivo de passageiros; n)

autorize a circulao de veculo de transporte coletivo conduzido por
pessoa que no preencha os requisitos dos art. 138, 139, 143 inc. IV e
145 do Cdigo brasileiro de Trnsito e art. 89, 92 e 184 do
Regulamento; o) autorize o transporte remunerado de passageiros em
veculo que no seja taxi, nibus, ou micronibus; p) que autorize o
transporte remunerado de passageiros em veculo no licenciado para
esse fim especfico ; q) no preveja ou imponha restries ao poderdever da Administrao de fiscalizar o servio; r) autorize o transporte
remunerado de passageiros, sem fixao prvia de tarifa ou sem
definio de horrios, itinerrios e pontos de embarque/desembarque;
s) autorize o transporte remunerado de passageiros sem resguardar as
empresas de nibus e os taxistas das conseqncias nocivas da
concorrncia ruinosa.
2. A inrcia da autoridade administrativa, deixando de fiscalizar e de
coibir a ao dos clandestinos, causa leso ao patrimnio jurdico
individual da concessionria e ao patrimnio pblico, obrigando o Poder
Concedente a restaurar o equilbrio econmico-financeiro da
concesso. que tal atitude (ou falta de) constitui forma omissiva de
abuso de poder, quer o ato seja doloso ou culposo (cf. CAIO
TCITO, O Abuso de Poder Administrativo no Brasil", pg. 11), dando
lugar reparao de todos os prejuzos causados ao particular pela
omisso, demora ou retardamento na prtica do ato que lhe incumbia,
conforme lio do clssico MIGUEL SEABRA FAGUNDES
(Responsabilidade do Estado - Indenizao por Retardada Deciso
Administrativa, parecer inserido na RDP, ns. 57/58, pgina 13).

Jofir Avalone Filho

OAB/SP 80129