VOLUME 5

SENADO FEDERAL
Secretaria Especial do Programa Interlegis

FUNCIONAMENTO
DO PODER
LEGISLATIVO MUNICIPAL

Guilherme Wagner Ribeiro

BRASLIA DF

Ribeiro, Guilherme Wagner.

Funcionamento do poder legislativo municipal /
Guilherme Wagner Ribeiro. Braslia : Senado Federal,
Secretaria Especial de Editorao e Publicaes, 2012.
153 p. -- (Publicaes Interlegis ; v. 5)
Inclui bibliografia
1. Cmaras legislativas municipais, Brasil. 2.
Princpio constitucional, Brasil. 3. Poder legislativo,
Brasil. 4. Assemblia legislativa, Brasil. I. Ttulo. II.
Srie.
CDDir

341.253

SUMRIO
PREFCIO..............................................................................

INTRODUO ......................................................................

UNIDADE 1 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E O LEGISLATIVO MUNICIPAL

1.1 O equilbrio entre a maioria e a minoria ..................
1.2 O princpio do pluralismo poltico ..........................
1.3 O princpio do contraditrio e da ampla defesa ......
1.4 Princpios da administrao pblica aplicveis atividade legislativa ......................................................
1.4.1 Princpio da legalidade ................................
1.4.2 Princpio da impessoalidade ........................
1.4.3 Princpio da moralidade ..............................
1.4.4 Princpio da publicidade ..............................
1.5 Princpios especficos do direito parlamentar ..........
1.5.1 Princpio da oralidade ..................................
1.5.2 Princpio da separao das fases de discusso
e votao ....................................................
1.5.3 Princpio da unidade legislativa ...................
1.5.4 Princpio do exame prvio dos projetos pelas
comisses ....................................................
1.5.5 Princpio da abertura ao pacto poltico ........
UNIDADE 2 AS FUNES DO PODER LEGISLATIVO
2.1 A funo representativa ..........................................
2.2 A funo legislativa .................................................
2.3 A funo fiscalizadora/controladora e seus instrumentos .
2.3.1 Controle de legalidade dos atos regulamentares e das leis delegadas .................................

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2.3.2 Convocao de secretrio municipal ...........

2.3.3 Pedido de informaes ................................
2.3.4 Comisses parlamentares de inqurito ........
2.3.5 A tomada das contas do chefe do Poder
Executivo ....................................................
2.4 A funo julgadora .................................................
2.5 As funes poltico-parlamentares ..........................
2.6 A funo de orientao poltica ..............................
2.7 A funo comunicativa ...........................................
2.8 A funo informativa ..............................................
2.9 A funo educativa .................................................

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UNIDADE 3 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

3.1 A Presidncia ..........................................................
3.2 A Mesa ...................................................................
3.3 Colgio de lderes ...................................................
3.4 As comisses ..........................................................
3.5 Bancadas e blocos parlamentares ...........................
3.6 Plenrio ..................................................................
3.7 Gabinetes ...............................................................
3.8 Assessoria ou consultoria ........................................

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UNIDADE 4 ATIVIDADES DO PODER LEGISLATIVO

4.1 Da iniciativa ...........................................................
4.1.1 As espcies de iniciativa ...............................
4.1.2 Iniciativa popular x iniciativa privativa .........
4.1.3 O vcio de iniciativa .....................................
4.1.4 O vcio de iniciativa e a insegurana jurdica
4.1.5 Iniciativa de lei, matria tributria e lei de
responsabilidade fiscal .................................
4.1.6 A iniciativa de lei e as funes do presidente
da Cmara Municipal ...................................
4.2 Fase instrutria .......................................................
4.2.1 O trabalho das comisses ............................

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4.2.2 O debate no plenrio ..................................

4.2.3 O pluralismo cognitivo ou a ecologia dos
saberes ........................................................
4.3 Fase decisria .........................................................
4.3.1 quorum ..........................................................
4.3.2 Regime de votao e accountability ..............
4.4 Fase conclusiva .......................................................
4.4.1 A sano .....................................................
4.4.2 A promulgao ...........................................
4.4.3 O veto .........................................................
4.4.4 A publicao ...............................................
4.5 Tempo e processo legislativo ..................................
4.5.1 Prazos .........................................................
4.5.2 Instrumentos para acelerar a tramitao .......
4.5.3 Instrumentos para retardar a tramitao .......

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BIBLIOGRAFIA ...................................................................... 75

PREFCIO
O Poder Legislativo a expresso personificada do Estado
Democrtico Brasileiro. , de fato, a consubstanciao do voto e
da democracia representativa. E obviamente, o Poder Legislativo
Municipal a linha de frente da representao dos interesses da
populao em geral.
com esta viso que o Senado Federal, em conjunto com
sua Secretaria Especial do Programa Interlegis, busca modernizar e
integrar o Poder Legislativo em suas esferas municipal, estadual e
federal.
E, diante da constante evoluo das instituies polticas
brasileiras, no s em virtude das regras impostas pela Carta Poltica e pela legislao infraconstitucional, outrossim pela constante
transformao do povo brasileiro, rgos como o Programa Interlegis, sempre apoiados pela Cmara Alta, fornecem a estrutura e
os subsdios imprescindveis s instituies municipais e estaduais
que, em sua grande maioria, carecem de informao, comunicao, capacitao e modernizao em todos os aspectos.
Esta obra o resultado direto da atuao do Programa Interlegis e do Senado Federal que, buscando agentes multiplicadores
de conhecimento, prospectou valorosa colaborao do autor Guilherme Wagner Ribeiro, em parceria com a Assembleia Legislativa
de Minas Gerais, que por meio desta obra, oferece exemplar subsdio a respeito do funcionamento do Poder Legislativo, voltado
sobretudo s mais de cinco mil Cmaras Municipais e cerca de sessenta mil vereadores eleitos no pleito de 2012. Tudo com especial
honra de minha parte apresentada.
Senador Jos Sarney
Presidente do Senado Federal

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

INTRODUO
Esta publicao traz um compndio sobre o funcionamento do Poder Legislativo na esfera municipal, discorrendo sobre os
princpios constitucionais pertinentes e sobre os seus principais aspectos: suas funes, sua estrutura organizacional e suas atividades,
considerando tanto a contribuio dos estudiosos sobre a matria,
quanto a prtica observada nas cmaras brasileiras.
As casas legislativas esto entre as instituies mais dinmicas
de uma sociedade moderna e no Brasil no diferente. No obstante suas atribuies constitucionais serem bastante complexas, muitas delas ainda vm diversificando suas formas de atuao.
O Senado Federal, por exemplo, mantm o Programa Interlegis, com produtos e servios gratuitos visando a integrao e
modernizao do Legislativo em todas as suas esferas, alm de uma
das melhores bibliotecas do Pas, com atendimento ao pblico externo. Diversas unidades estaduais do legislativo tem procurado
atuar de forma sistmica e eficaz para auxiliar os legislativos municipais no processo de modernizao. Como exemplo, podemos
citar a Assembleia Legislativa de Minas Gerais, com inmeras iniciativas nesse sentido, e cmaras, como as de Porto Alegre (RS), de
Ouro Preto (MG) e de Rio Piracicaba (MG), que adotam programas
de incluso digital.
Com isso, essas casas legislativas no esto extrapolando as
suas funes. Esto redefinindo-as em virtude de uma sociedade
complexa e em rpido processo de transformao, sem contrariar
a ordem constitucional.
Nesse contexto, a presente publicao pretende permitir
que os parlamentares e seus assessores reflitam sobre o papel do
Parlamento na sociedade atual, identificando as respostas mais
adequadas s demandas formuladas pela comunidade, de forma
que o resultado final seja uma Casa moderna, forte e em sintonia
com os anseios da populao local.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

Assim, convidamos a comunidade legislativa s reflexes

aqui propostas, certos de que a leitura ser muito enriquecedora
para todos, tanto para os especialistas como para aqueles que se
iniciam no vibrante mundo do legislativo.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

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UNIDADE 1 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

E O LEGISLATIVO MUNICIPAL

Com base no exame dos regimentos internos da Assembleia

Legislativa de Minas Gerais1 e da Cmara dos Deputados, procuramos reconhecer em que medida algumas regras neles previstas
para o funcionamento das casas legislativas expressam princpios
previstos na Constituio da Repblica. Pautando-se nos exemplos
apresentados possvel localizar tais princpios nos regimentos das
cmaras municipais, na forma de um excelente exerccio de compreenso das ideias apresentadas.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

1.1 O equilbrio entre a maioria e a minoria

O funcionamento do Poder Legislativo reproduz uma tenso
que inerente s sociedades democrticas. Por um lado, existe a
regra da maioria: as decises so tomadas de acordo com a vontade da maioria. assim, na sociedade, quando elegemos o Presidente, o Governador ou o Prefeito, ou quando optamos pelo no no
referendo sobre o armamento; assim na reunio de condomnio;
assim no Plenrio das Casas Legislativas.
No entanto, preciso respeitar os direitos das minorias: a
maioria preferiu este ou aquele chefe para o Poder Executivo, mas
a minoria poder critic-lo, fiscalizar suas aes etc. Em um determinado momento, prevalecer a regra da maioria; antes da fase da
discusso, todavia, as propostas (ou candidatos) devem ser apresentadas e submetidas s crticas das minorias parlamentares e dos
demais interessados na matria. Por isso, no Parlamento, assegurado minoria um conjunto de prerrogativas.
1 O Regimento Interno da ALMG pode ser localizado em seu portal, no endereo eletrnico www.almg.gov.br, na pgina Consulte Legislao.

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Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

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Se, ao contrrio, o regimento interno dessa cmara municipal assegura muitos recursos minoria, corre-se o risco de uma
paralisia decisria, ou seja, o Legislativo no consegue tomar as
decises importantes para a vida da comunidade. O princpio da
maioria fica prejudicado.
A busca do equilbrio quanto a esse princpio no processo legislativo se revela, por exemplo, na regra do Regimento Interno da
Assembleia Legislativa de Minas Gerais referente ao requerimento
de encerramento de discusso, conforme dispe o pargrafo nico
do art. 248:
Art. 248.
....................................................................................................
Pargrafo nico: O requerimento de encerramento de discusso
ser submetido a votao, desde que pelo menos 6 (seis) oradores
tenham discutido a proposio.

A maioria pode encerrar o debate, desde que se tenha assegurado minoria condies mnimas para expor suas consideraes, tentando demover a maioria ou sensibilizar a opinio
pblica.

1.2 O princpio do pluralismo poltico

A essncia do Parlamento o pluralismo poltico princpio do Estado democrtico de direito previsto no inciso V do art.
1 da Constituio da Repblica , porque a casa legislativa deve
refletir precisamente a diversidade poltica e cultural que compe

a sociedade, de forma que os diversos setores sociais se sintam ali

representados. Esse princpio desdobra-se no princpio da representao proporcional, que estabelece a composio da Cmara
dos Deputados, conforme o art. 46 da Constituio da Repblica.
Ele se manifesta, ainda, na composio das Mesas da Cmara e
do Senado e de cada comisso, em que se deve assegurar, tanto
quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos
blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. (art. 58,
1, da CR e 1 do art. 8 do RI da ALMG).
A expresso tanto quanto possvel, nesse caso, explica-se
pelo fato de nem sempre ser possvel refletir a exata proporcionalidade dos partidos nos rgos parlamentares, considerando notadamente a pulverizao de nossa estrutura partidria.
A proporcionalidade no mera recomendao que possa
ser afastada pela maioria em funo das injunes polticas. Se a
Mesa Diretora composta por trs cargos Presidente, Vice-Presidente e Secretrio e a minoria organizada representa mais de um
tero dos vereadores, ela ter direito a ocupar um dos cargos da
Mesa. A regra da maioria no pode afastar a garantia da minoria de
participar da Mesa ou das comisses.
fato que essa regra constitucional uma garantia dos partidos polticos ou dos blocos, que podem, em determinada circunstncia, renunciar a ela, quando, ento, o princpio da proporcionalidade cede a outro princpio: o da autonomia dos partidos, que
podem optar por no ocupar o espao que, constitucionalmente,
lhes foi assegurado.
O equilbrio entre a maioria e a minoria tambm se expressa
por meio do princpio do contraditrio e da ampla defesa.

1.3 O princpio do contraditrio e da ampla defesa

possvel traar uma comparao entre o processo legislativo e o processo judicial. Em ambos os casos, algum provoca o
incio da tramitao de uma matria que ir culminar em uma deciso estatal. No processo judicial, uma pessoa que teve o seu direito
violado entra com uma ao e espera uma deciso do Juiz; no processo legislativo o parlamentar (ou o chefe do Poder Executivo ou

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

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do Judicirio) que apresenta um projeto de lei e aguarda a deciso

do Parlamento.
Em ambas as situaes, as autoridades pblicas juzes e
parlamentares devem ouvir outras pessoas, analisar documentos
e estudar a matria antes de decidir. No processo judicial, sempre
que necessrio, o Juiz ouve testemunhas ou solicita parecer de um
perito; no processo legislativo, os parlamentares ouvem os interessados, estudiosos sobre a matria, agentes polticos e tcnicos do
Poder Executivo, seja em audincias pblicas, reunies com convidados das comisses ou nas ruas, nas conversas informais. Nos dois
casos, as autoridades esto se informando para que possam formar
o seu convencimento sobre a matria e decidir.
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

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Alis, h uma situao em que, para se informar adequadamente sobre um assunto, a prpria Constituio da Repblica
aproxima os parlamentares das autoridades judicirias: trata-se das
Comisses Parlamentares de Inqurito, que tm, nos termos do
art.58, 3, poderes prprios de autoridades judicirias.
Novamente, em ambos os casos, existe o contraditrio,
que significa a possibilidade de as partes participarem do processo,
apresentando seus argumentos e suas provas. O Juiz deve ouvir
as duas partes envolvidas na demanda judicial, para que ambas
tenham a mesma oportunidade de convenc-lo. No processo legislativo, aqueles que so favorveis e aqueles que so contrrios
aprovao do projeto de lei tm direito a se manifestar, a expor
suas ideias, tentando convencer tanto os demais membros da Casa
Legislativa quanto a populao acerca de sua posio. Confira, por
exemplo, o 1 do art. 171 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados:
Art. 171. Os Deputados que desejarem discutir proposio includa na Ordem do Dia devem inscrever-se previamente na Mesa,
antes do incio da discusso.
1 Os oradores tero a palavra na ordem de inscrio alternadamente a favor e contra.

Assim, ora se manifesta um parlamentar favorvel ao projeto, ora um parlamentar contrrio. Esse embate importante para

formar o convencimento dos parlamentares indecisos, bem como

para esclarecer a populao que acompanha a discusso sobre as
divergncias em torno da proposio.
A ampla defesa um princpio muito presente no funcionamento das casas legislativas, notadamente quando se trata do
desempenho da funo julgadora e na apreciao das contas do
chefe do Executivo. Confira, por exemplo, os 2 e 3 do art. 51
da Constituio da Repblica, que dispem sobre a perda de mandato do Parlamentar. Trata-se da principal garantia invocada pelos
parlamentares perante o Supremo Tribunal Federal durante os processos de cassao decorrentes da CPI dos Correios, na Cmara
dos Deputados. No Regimento Interno da Assembleia Legislativa,
a ampla defesa dos deputados est assegurada nos arts. 53 e 61.
Ausncia de ampla defesa constitui a principal falha nos processos
de cassao de prefeitos e vereadores, conforme ocorreu no caso
apreciado pelo Tribunal de Justia de Minas Gerais:
MANDADO DE SEGURANA VEREADOR MANDATO CASSAO JULGAMENTO DEVIDO PROCESSO LEGAL INOBSERVNCIA CERCEAMENTO DE DEFESA ART. 5. LIV, LV DA CF/88.
O processo de votao das infraes, pela Cmara, obedece ao
rigorismo necessrio garantia de plena defesa e, sobretudo, do
adequado julgamento pela edilidade. Para cada infrao apontada, separadamente, haver votao nominal de cada um dos
vereadores, sob pena de incorrer-se em cerceamento de defesa.
Nmero do processo: 207858-2/00 (1) Relator: PRIS PEIXOTO
PENA Data do acrdo: 25/09/2001.

1.4 Princpios da Administrao Pblica aplicveis

atividade legislativa
O art. 37 da Constituio da Repblica estabelece, como princpios da administrao pblica, a legalidade, a impessoalidade, a
moralidade, a publicidade e a eficincia. De alguma forma, esses
princpios esto presentes na dinmica do processo legislativo.

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do Poder
Legislativo
Municipal

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1.4.1 Princpio da legalidade

possvel reconhecer o princpio da legalidade em dois aspectos distintos. O primeiro se refere funo, comumente atribuda s Comisses de Constituio e Justia2, de verificar a constitucionalidade e a legalidade das proposies. Nesse caso, a assessoria,
sempre mencionada nos regimentos internos, exerce um papel fundamental para o trabalho dos membros da comisso3. Se o parecer
conclui pela inconstitucionalidade da proposio, submetido ao
Plenrio, que poder ratific-lo ou no (a exemplo da Cmara dos
Deputados e da ALMG).

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do Poder
Legislativo
Municipal

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O princpio da legalidade se manifesta tambm na exigncia de cumprimento do Regimento Interno, que uma resoluo,
espcie normativa prevista no art. 59, VII, da Constituio da Repblica e nas Leis Orgnicas dos municpios. Na hierarquia das leis, a
resoluo aprovada pelo Poder Legislativo tem a mesma posio da
lei ordinria4. O que as distingue que a resoluo trata de matrias
que no dependem da sano do chefe do Poder Executivo.
Dessa forma, as prerrogativas asseguradas aos vereadores
pelo regimento interno devem ser respeitadas, sobretudo pelo
Presidente da Cmara dos Vereadores. verdade que o Supremo
Tribunal Federal evita interferir em controvrsias sobre a interpretao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, sob o argumento de que se trata de matria interna corporis. Todavia, quando a ofensa ao regimento interno flagrante,
admite-se a interferncia do Poder Judicirio, para que seja restaurada a ordem na casa legislativa.
No se pode deixar de considerar o elevado risco de aprovar
uma lei cuja tramitao tenha desrespeitado as regras regimentais.
Poder o cidado ou a empresa recusar o seu cumprimento, alegando a ilegalidade formal da lei.
2 O nome da comisso varia entre as Casas Legislativas.
3 Art. 275 e seguintes do RI da Cmara dos Deputados; art. 149 do RI da ALMG.
4 Entre outros, confira Rui Barbosa, Comentrios Constituio de 1891, Vol. II,
So Paulo: Saraiva, 1933, p. 32.

1.4.2 Princpio da impessoalidade

O princpio da impessoalidade est presente na funo legislativa no apenas sob o ngulo do destinatrio da norma, mas
tambm sob o de sua autoria.
Sob o ngulo do destinatrio, a impessoalidade uma caracterstica da lei, em seu sentido material, que consiste na generalidade, abstrao e inovao da ordem jurdica. A generalidade
significa que a lei no destinada a favorecer ou prejudicar determinada pessoa.
Sob o ngulo da autoria da lei, cabe ressaltar que ela no
pode ser confundida com a do projeto de lei. Vereadores ou prefeito so autores de projetos de lei, mas esta condio no estende a
eles a autoria das leis aprovadas. Esta autoria do povo, pois a lei
expresso da soberania popular.

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do Poder
Legislativo

1.4.3 Princpio da moralidade

A moralidade das atividades legislativas nos remete diretamente ao tema da falta do decoro parlamentar, que se enquadra entre as
hipteses de perda do mandato parlamentar. A prpria Constituio
da Repblica estabelece que o abuso das prerrogativas asseguradas
aos parlamentares configura falta de decoro parlamentar. Assim, tem
o vereador plena liberdade de expresso, protegido em suas manifestaes e votos, nos termos do art. 29, VIII, da Constituio da Repblica. No obstante, o abuso dessa prerrogativa poder ensejar processo
disciplinar contra o parlamentar em sua prpria Casa Legislativa. Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal em certa oportunidade:
Tratando-se de discurso proferido da tribuna da Cmara Municipal, a inviolabilidade do vereador por suas opinies, palavras
e votos (CF. art. 29, VIII) absoluta, admitindo, como sano,
somente as que forem aplicveis no mbito da prpria casa legislativa. (R. Extr. n 140.867/MS, informativo n 34 , jun. 1996)

Alm disso, a matria poder ser objeto de regulamentao

prpria no regimento interno ou em cdigo de tica e decoro parlamentar.

Municipal

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1.4.4 Princpio da publicidade

O princpio da publicidade est intimamente correlacionado
com as funes informativa e comunicativa, porque ele viabiliza
aos interessados acompanhar os trabalhos da Casa Legislativa, ampliando o controle social sobre o processo decisrio. A publicidade
dos diversos atos legislativos condio para assegurar o direito
de participao dos interessados no debate, possibilitando-lhes conhecer as proposies em tramitao e os argumentos que lhes so
contrrios ou favorveis. O princpio da publicidade encontra-se
fortemente presente nas atividades das casas legislativas. Vale, para
sentir como o referido princpio lateja no RI da ALMG, transcrever,
por exemplo, o seu art. 188:
Funcionamento
do Poder

Art. 188 Recebido, o projeto ser numerado, enviado a publica-

Legislativo

o e distribudo s Lideranas para conhecimento e s comisses

Municipal

competentes para, nos termos dos arts. 102 e 103, ser objeto de
parecer ou deliberao.

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1 Enviado Mesa da Assembleia, o parecer ser publicado,

incluindo-se o projeto na ordem do dia em 1 turno.
2 No decorrer da discusso, podero ser apresentadas emendas que, publicadas, sero encaminhadas com o projeto comisso competente, para receberem parecer.
3 Encaminhado Mesa da Assembleia, ser o parecer publicado ou distribudo, e o projeto includo na ordem do dia para
votao... (grifos nossos)

No s as proposies e os pareceres so divulgados com

base no princpio da publicidade, mas tambm as sesses e reunies em que so discutidos e em que se delibera sobre eles. Assim,
as sesses legislativas extraordinrias so instaladas aps prvia publicao do edital de sua convocao. As reunies, como regra, so
pblicas, quando se informa acerca das correspondncias recebidas (art. 26 do RI da ALMG), as quais, no havendo reunio, so
publicadas no Dirio Oficial (art. 19, 4).
Importante garantia dos parlamentares a publicidade dada
ordem do dia da reunio seguinte, anunciada pelo Presidente

da Assembleia antes de encerrados os trabalhos (art. 30 do RI da

ALMG), porque permite aos deputados e demais interessados o
conhecimento prvio acerca do que vai ser discutido e votado,
aplicando-se idntico raciocnio s convocaes de reunies extraordinrias de comisso (art. 124 do RI da ALMG). As atas das
reunies do Plenrio, por sua vez, so publicadas no Dirio Oficial
dos Poderes do Estado (art. 41, I, do RI da ALMG), onde podero
os deputados fazer constar as razes de seu voto em determinada
matria (art. 41, 4, do RI da ALMG).
A publicao dos atos legislativos no tem apenas a funo
de permitir que os interessados tenham conhecimento deles naquele momento, mas tambm que possam, no futuro, informar -sesobre os acontecimentos do passado. Se os atos so publicados no
Dirio Oficial, esse jornal poder ser consultado no futuro, quando
os interessados se certificaro de que, por exemplo, a convocao
de uma sesso extraordinria ocorreu de forma regular. Todavia,
no se tem a mesma garantia quando a convocao meramente
fixada no quadro de avisos da Cmara, pois no h o registro que
nos garanta que tal documento foi efetivamente afixado.
Independentemente da forma de divulgao dos atos parlamentares, uma gesto adequada dos documentos legislativos
fundamental para que se assegure densidade ao princpio da publicidade, porque preciso assegurar aos interessados o acesso aos
documentos pblicos. Uma adequada gesto da informao fundamental para o princpio da publicidade.

1.5 Princpios especficos do direito parlamentar

Este tpico tem como base as reflexes de Jos Afonso da
Silva, complementado por Benigno Pends Garcia, autores que se
dedicaram ao tema, indicando alguns princpios prprios da atividade legislativa. O primeiro autor indica cinco princpios:
a) publicidade;
b) oralidade;
c) separao da discusso e votao;
d) unidade da legislatura;

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Legislativo
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e) exame prvio dos projetos por comisses parlamentares.

O primeiro j foi objeto de nossas reflexes, razo pela qual
nos ateremos aos demais. Em seguida, destacaremos o princpio da
abertura ao pacto poltico.

1.5.1 O Princpio da oralidade

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do Poder
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O princpio da oralidade est ligado aos princpios do contraditrio e da liberdade de expresso, mas a esses no se reduz.
A Casa Legislativa espao, por excelncia, da expresso oral. Isso
se reflete amplamente nos regimentos internos, como ocorre no
da ALMG, em cujas reunies, aps a leitura da correspondncia
(art.25) e feitas as comunicaes do Presidente (art. 29), concedida a palavra aos oradores inscritos. A reunio para debates e a inviolabilidade dos deputados por suas opinies tambm expressam
o princpio da oralidade. Os debates so disciplinados no regimento interno (arts. 151 e seguintes, no caso da ALMG), podendo ainda o deputado manifestar-se por meio de questo de ordem para
retirar dvidas em relao aplicao do regimento e da Constituio. Tendo como objeto de debate as proposies, h a fase de
discusso.
A regulamentao do debate no regimento interno uma
talvez, a principal manifestao do princpio da oralidade no
processo legislativo. Contudo, h permanente discusso sobre as
proposies nas bancadas, nas assessorias, no colgio de lderes,
nos corredores.

1.5.2 Princpio da separao das fases de discusso

e votao
O princpio da separao das fases de discusso e votao
visa organizao dos trabalhos da casa legislativa, distinguindo o
momento para convencer os pares do momento da deciso. Essa
separao ocorre tambm durante o processo eleitoral, no qual temos primeiro a fase de campanha, quando os candidatos discutem
suas propostas, e, posteriormente, o dia da eleio, em que no se
pode mais fazer campanha.

Jos Afonso da Silva observa que no ofende o mencionado

princpio o encaminhamento da votao (art. 264 do RI da ALMG),
que no propriamente debate, mas uma sntese da posio daquele parlamentar ou de sua bancada, nem a declarao de voto
(art. 254 do RI da ALMG), que ocorre depois da votao.

1.5.3 Princpio da unidade da legislatura

De acordo com este princpio, cada legislatura autnoma,
no mantendo vnculos com a anterior, razo pela qual as proposies so arquivadas no seu encerramento, que coincide com o trmino do mandato dos parlamentares (art. 180 do RI da ALMG). Os
regimentos internos estabelecem as excees, matrias que continuam a tramitar automaticamente no incio da legislatura seguinte.
Funcionamento

1.5.4 Princpio do exame prvio dos projetos pelas

comisses
O exame prvio dos projetos pelas comisses decorre da exigncia de que cada matria seja efetivamente examinada, de preferncia com a participao dos setores da sociedade interessados.
Isso s pode ocorrer se for realizado por meio de um grupo restrito de parlamentares, que compe as comisses, especializando-se
naquela matria, com assessoramento tcnico prprio (art. 149 e
seguintes do RI da ALMG).

1.5.5 Princpio da abertura ao pacto poltico

Segundo o Prof. Benigno Pends Garcia, o princpio da abertura ao pacto poltico significa que sempre h ocasio para buscar
transao no procedimento legislativo. De fato, prefervel e
isso ocorre na prtica dos parlamentos sempre buscar o consenso
a levar a matria para o embate. No RI da ALMG, esse princpio se
materializa na possibilidade de acordo do colgio de lderes alterar
procedimento especfico na tramitao de matria, nos termos do
4 do art. 73.

do Poder
Legislativo
Municipal

21

UNIDADE 2 AS FUNES DO
PODER LEGISLATIVO
No h nos meios acadmicos e polticos muita discusso
sobre quais so precisamente as funes do Poder Legislativo. Ao
procurar nos livros especializados resposta para essa questo, verifica-se que no h tambm consenso sobre a matria, uma vez que
cada autor indica um conjunto distinto de funes.
No temos a pretenso de apresentar uma classificao que
seja melhor do que a de outros autores, apenas, depois de muito
refletir sobre o assunto, construmos uma classificao que reflete
a nossa compreenso sobre a ao, o papel social e o potencial do
Poder Legislativo, em especial, das cmaras municipais.
Colocamos as funes do Legislativo em distintos planos, segundo uma ordem de precedncia:
Funo representativa
Funo legislativa
Funo fiscalizadora / controladora
Funo julgadora
Funo poltico-parlamentar

orientao poltica
comunicativa
informativa
educativa

Como se ver, no h uma separao estanque entre as

funes: em uma mesma ao do Parlamento, podemos reconhecer o desempenho de mais de uma funo. Pretendemos
demonstrar que a funo poltico-parlamentar uma forma de
resgatar a dignidade e a importncia do Poder Legislativo e de

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

23

aperfeioar a forma de exerccio das funes representativa, legislativa e fiscalizadora.

2.1 A funo representativa

Maurizio Cotta afirma com razo que
dentre as funes parlamentares, a representativa a que possui uma posio que poderamos chamar preliminar. Isso porque,
em primeiro lugar, ela uma constante histrica em meio das
transformaes sofridas pelas atribuies do Parlamento, e, em
segundo lugar, porque nela se baseiam todas as demais funes
parlamentares.5
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

24

O Poder Legislativo deve reproduzir, tanto quanto possvel,

a diversidade de interesses, valores e ideologias existentes na sociedade que ele representa. O Parlamento no , contudo, apenas
o espelho da sociedade, porque ele, com suas aes e decises,
ajuda a transformar esta sociedade, atuando na prpria formao
de sua identidade.

2.2 A funo legislativa

A funo legislativa, que aquela que melhor identifica o
Parlamento para a populao, refere-se sua competncia de produzir normas primrias, ou seja, que inovam a ordem jurdica.
A doutrina divide a lei em duas espcies: lei em sentido material e lei em sentido formal. A primeira se refere norma sobre os
atributos da generalidade, abstrao e inovao da ordem jurdica.
Ela no deve ser dirigida a este ou quele indivduo, mas a toda
a sociedade de forma genrica; seu enunciado goza de um certo
nvel de abstrao, no detalhando demasiadamente a matria a
ser disciplinada; e, por ltimo, ela altera a ordem jurdica, criando
deveres ou direitos para as pessoas fsicas ou jurdicas. Lei que define nome de rua ou concede declarao de utilidade pblica, por
exemplo, no se enquadra na noo de lei no sentido material.
5

Verbete Parlamento do dicionrio de Norberto Bobbio, p. 883.

A lei no sentido formal aquela cujo projeto de que se

originou tramitou na Casa Legislativa, sendo posteriormente promulgada. Nesse sentido, a medida provisria e a lei delegada podem apresentar os atributos mencionados acima generalidade,
abstrao e inovao da ordem jurdica -, mas no so leis em sentido formal, pois no foram aprovadas pelo Poder Legislativo.
Por ser importante para a produo legislativa, deve-se fazer a distino entre a norma primria e a secundria. A primeira o produto do processo legislativo, e a segunda a norma
regulamentadora, que encontra o seu fundamento naquela: so
os decretos, portarias e outras normas infralegais. Tal distino
relevante porque o legislador municipal deve, por um lado, estar
atento para no deixar para o decreto nenhuma norma que seja
importante prever, notadamente regras que visam a proteger o
cidado; e, por outro, ele no deve prever excesso de regras na
lei, engessando, assim, o Poder Executivo no momento de aplicar
a norma. O limite entre o que deve constar na lei e o que fica
para ser disciplinado em regulamento uma questo constante
na atividade legislativa.
A atividade legislativa produz emenda Lei Orgnica, lei
complementar, lei ordinria, resoluo e decreto legislativo, quando previsto na Lei Orgnica. O legislador, quando pretende apresentar um projeto, no tem margem de escolha acerca da espcie
normativa. H contedo especfico para cada uma delas.
A partir da dcada de 30, ocorreu uma radical transformao no modelo de Estado. At o incio do sculo XX, prevalecia
um modelo de Estado liberal, ou seja, o Estado no deveria assumir muitas atribuies, pois as necessidades da sociedade seriam
atendidas de acordo com a lei de oferta e demanda do mercado.
Esse modelo entrou em colapso no final da dcada de 20, quando se percebeu a necessidade de o Estado intervir na economia
e assegurar aos cidados diversos servios pblicos, como sade
e educao. Ento, surgiu o Estado social, que significou um
crescimento extraordinrio do poder pblico, se comparado ao
modelo anterior.
Entre os trs Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
foi o primeiro o que mais teve as suas atribuies ampliadas. A

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

25

crise econmica desencadeada na segunda metade da dcada

de 20 precisava de respostas rpidas, e o Poder Legislativo uma
instncia decisria que requer tempo para decidir. Ademais, argumentava-se que as decises, para enfrentar a crise, precisavam ser
tcnicas e a Casa que representa o povo no tem o domnio do conhecimento tcnico. Assim, o Poder Executivo no apenas cresceu
a partir da dcada de 30, mas absorveu competncias do Legislativo, impondo-lhe uma retrao. Isso ocorreu com a Constituio
de 1937, antepassado mais prximo da medida provisria. como
ensina Clemerson Clever Merlin:
A emergncia do Estado Social e da sociedade tcnica dificultam
o exerccio, pelo Parlamento, da funo legislativa. Primeiro, porFuncionamento

que o Estado social e a sociedade tcnica exigem do Legislativo

do Poder

um preparo tcnico que no pode ser encontrado num rgo que

Legislativo
Municipal

26

no composto por especialistas, mas por mandatrios eleitos.

Depois, porque o processo legislativo no pode ser clere. Com
efeito, de uma estrutura colegiada, formada por um nmero nem
sempre pequeno de congressistas, no se pode exigir que a tomada de deciso seja to rpida como a do Executivo.6

A Constituio Federal refora esse quadro em que o Poder

Executivo predomina no campo da produo legislativa. No mbito federal, a medida provisria o instituto que simboliza esse
predomnio, mas no o nico. A competncia privativa do chefe
do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo em um
amplo rol de matrias, prevista no art. 62 da Constituio da Repblica e aplicvel aos municpios; a lei oramentria autorizativa;
a impossibilidade de os parlamentares apresentarem emendas que
aumentem a despesa do Poder Executivo so outras regras constitucionais que estabelecem um quadro de hegemonia do Poder
Executivo na produo legislativa. Basta verificar que a maioria das
leis relevantes para a sociedade, aprovadas no Parlamento, so de
iniciativa do Poder Executivo.
6 Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporneo e na
Constituio de 1988, p. 51.

2.3 A funo fiscalizadora / controladora e seus

Instrumentos
Compete ao Poder Legislativo a fiscalizao e o controle da administrao pblica, nos termos dos arts. 31; 49, inciso X; 70 e 71 da
Constituio. Desdobrando a regra genrica constante desses dispositivos, ela prev diversos institutos para o desempenho dessa funo pelo
Parlamento.
Porm, apesar dos diversos instrumentos disponveis para o exerccio da funo fiscalizadora, eles no so adequadamente utilizados no
mbito dos estados e dos municpios, por diversos fatores. Um deles o
desconhecimento desses instrumentos ou da forma de utiliz-los.
Outro aspecto que a funo fiscalizadora comumente
identificada como a busca por irregularidade no Poder Executivo,
embora esta seja apenas uma de suas facetas. O Legislativo deve
fiscalizar o Executivo para ampliar a sua transparncia, para que as
polticas pblicas possam ser conhecidas e avaliadas pela comunidade, ainda que nelas no exista qualquer irregularidade. Todavia,
como a funo fiscalizadora comumente identificada com a busca de irregularidades, essa funo no conta com a contribuio
dos parlamentares que apoiam o Poder Executivo.

2.3.1 Controle de legalidade dos atos regulamentares e das leis delegadas

O art. 49, inciso V, da Constituio da Repblica estabelece
como competncia do Congresso Nacional sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou
dos limites de delegao legislativa. provvel que o contedo
desse dispositivo conste na Lei Orgnica de seu municpio. Pode-se
dizer que o prprio dispositivo constitucional se aplica Cmara
Municipal, por fora do princpio da simetria.
Compete ao Poder Legislativo a aprovao da legislao
primria, aquela que efetivamente inova a ordem jurdica. Os decretos expedidos pelo Poder Executivo podem apenas regulamentar a lei, estabelecendo os detalhes necessrios sua efetividade.
frequente, todavia, o Poder Executivo extrapolar os limites da lei,

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

27

criando por meio de decreto, para os cidados, deveres ou direitos

que no estavam, nem sequer de forma genrica, previstos na lei.
Nesse caso, o Poder Legislativo poder aprovar uma resoluo sustando os efeitos daquele decreto.
O mesmo raciocnio se aplica lei delegada, que expedida
pelo Poder Executivo aps uma delegao do Poder Legislativo,
feita por meio de resoluo. Essa resoluo coloca os limites para
o Poder Executivo editar a mencionada lei delegada. Este Poder
poder, todavia, extrapolar os limites estabelecidos na resoluo,
devendo, neste caso, o Poder Legislativo editar nova resoluo determinando a sustao dos efeitos da parte da lei que extrapolou
os limites previamente estabelecidos.
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

28

2.3.2 Convocao de secretrio municipal

Por certo, a Lei Orgnica de seu Municpio tem um dispositivo que reproduz o que estabelece o art. 50 da Constituio da
Repblica:
Art. 50 A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comisses, podero convocar Ministros de Estado ou
quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica, para prestarem, pessoalmente, informaes
sobre assuntos previamente determinados, importando em crime
de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada.

O Poder Judicirio j consolidou entendimento de que a Cmara Municipal no pode convocar o prefeito, em virtude do fato
de que deve haver uma separao harmnica entre os Poderes.
No obstante, informando o assunto previamente e no as perguntas que sero formuladas pode convocar secretrios municipais e outras autoridades do Municpio subordinadas diretamente
ao prefeito para que prestem informaes sobre matrias sob a sua
responsabilidade. Trata-se de um instrumento fundamental para
que seja ampliada a transparncia da administrao pblica, possibilitando populao acompanhar reunio ou audincia pblica.
A convocao de secretrios municipais deveria fazer parte da rotina do relacionamento entre os Poderes, e no ocorrer

apenas quando algo de extraordinrio acontece no Municpio. No

entanto, a convocao no pode ser banalizada, impondo-se ao
secretrio municipal o comparecimento ao Legislativo a cada ms
ou perodo de quinze dias. Ressalte-se, de qualquer forma, que o
Poder Legislativo, por meio de seus servidores e agentes polticos,
deve- se preparar para receber o secretrio municipal, informando-se prvia e devidamente sobre os problemas e o trabalho da rea
pela qual responde aquela autoridade.

2.3.3 Pedido de informaes

A Constituio da Repblica prev, em seu art. 50, 2, que
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos de informao a Ministros de
Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o no

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestao de

informaes falsas.

Como regra, atendendo ao princpio da simetria, as Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas Municipais reproduzem o
contedo desse dispositivo. No que tange sano, o 4, inciso
III, do Decreto-Lei n 201, de 1967, estabelece que constitui infrao poltico-administrativa o prefeito deixar de fornecer as informaes adequadamente solicitadas pelo Poder Legislativo.
O requerimento com pedido de informao dirigido
Mesa Diretora da Casa Legislativa, que emitir parecer sobre ele.
Ao se examinar o pedido de informao, algumas perguntas precisam ser respondidas: A informao solicitada suficiente para
atender aos anseios que justificam a apresentao do requerimento? H outro requerimento com o mesmo contedo tramitando
na Casa ou j encaminhado ao Poder Executivo? O Legislativo
j no dispe da informao solicitada? A quem, na Administrao direta ou indireta, deve ser encaminhado o pedido? O Poder
Executivo dispe das informaes solicitadas? Como se verifica,
esse instrumento no pode ser utilizado sem critrios. No se
pode esperar que o Poder Executivo mobilize toda sua estrutura

29

administrativa para organizar as informaes solicitadas pelo Poder Legislativo.

Os regimentos internos das Casas Legislativas oferecem tratamento diferenciado para a tramitao dos requerimentos contendo pedido de informao. No Regimento da Assemblia Legislativa de Minas Gerais, por exemplo, ele deve ser submetido
aprovao no Plenrio, enquanto no Regimento Interno da Cmara dos Deputados o pedido no apreciado pelo Plenrio, mas
apenas pela Mesa Diretora. O modelo da Cmara nos parece mais
adequado, pois tal solicitao no deve ser submetida regra da
maioria, assegurando-se minoria o acesso s informaes que julgar necessrias.
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

30

2.3.4 Comisses Parlamentares de Inqurito

A comisso parlamentar de inqurito CPI o instrumento
mais radical para o exerccio da funo fiscalizadora, devendo ser
adotado em situaes extremas, nas quais outros instrumentos no
so suficientes para trazer tona a verdade acerca da administrao municipal.
A Constituio da Repblica de 1988 trouxe duas novidades:
tornou a CPI um instrumento das minorias, uma vez que basta
requerimento subscrito por 1/3 dos parlamentares para que o presidente seja obrigado a instal-la; assegurou-lhe poderes especiais,
em especial o de convocar cidados para prestar depoimento, sob
o juramento de dizer a verdade. Todavia, os indiciados no prestam
tal juramento, no constituindo ilcito penal o fato de se negarem
a responder ou no falarem a verdade.
H vasta literatura sobre as comisses parlamentares de inqurito. As diretrizes para sua atuao foram estabelecidas notadamente pelos tribunais, em virtude da debilidade da legislao
infraconstitucional que versa sobre a matria, a saber, a Lei n
1.579, de 16 de maro de 1952.1
1

Vide o artigo de Alexandre de Moraes publicado na Revista de Informao

Legislativa, n 146, abr/jun de 2000, disponvel no site do Senado, www.
senado.leg.br na pgina de Publicaes

2.3.5 A tomada das contas do chefe do Poder Executivo

A apreciao das contas do Chefe do Poder Executivo um
instrumento de fiscalizao por excelncia, prevista no art. 31 da
Constituio da Repblica:
Art. 31 A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas
de controle interno do Poder Executivo Municipal, nos termos da
lei.
(...)
2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre
as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de

Funcionamento

prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara

do Poder

Municipal.

Legislativo
Municipal

fundamental estabelecer o contraditrio na apreciao das

contas do Chefe do Executivo, assegurando-lhe a ampla defesa,
nos termos do art. 5, LV, da Constituio da Repblica, notadamente, se houver a possibilidade de rejeio das contas.

2.4 A funo julgadora

A funo julgadora consiste na competncia da Cmara Municipal para julgar o prefeito municipal por crime de responsabilidade, nos termos do Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de
1967. O processo poder culminar com a cassao do Chefe do
Poder Executivo.
Nessa seara, sobretudo em virtude da gravidade da pena,
indispensvel assegurar a ampla defesa e o contraditrio, que se manifestam at mesmo na exigncia de que a denncia encaminhada
por qualquer eleitor indique as provas que confirmam o ilcito.

2.5 As funes poltico-parlamentares

Dentro da noo de funo poltico-parlamentar englobamos um conjunto de aes que no se enquadram nas demais fun-

31

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

32

es desempenhadas pelo Poder Legislativo, mas s quais ele no

pode furtar-se, em virtude da indispensvel dinmica de interao
que estabelece com a sociedade. Em algumas situaes, essas funes ocorrem de forma combinada com as funes legislativa e
fiscalizadora, contribuindo para o aperfeioamento destas.
A aprovao de um projeto de lei de forma apressada, sem
que a populao seja informada sobre os seus desdobramentos e
possa sobre ele opinar, no deixa de corresponder funo legislativa. Contudo, essa funo adquire outra conotao se associada
a medidas que ampliem a interao entre a sociedade e o Legislativo. Assim, por exemplo, durante a tramitao de projeto de lei,
a Cmara Municipal deve informar populao, em linguagem
simples, o seu contedo; deve reunir, em audincia pblica, representantes do Poder Executivo, da sociedade civil e demais interessados, para troca de informaes e sugestes. H uma dimenso
educativa nos processos de participao poltica, para os quais as
Cmaras Municipais precisam se abrir. Orientar, informar e educar
so aes muito prximas e entrelaadas, variando apenas a intensidade de cada uma nas aes e estratgias do Poder Legislativo.

2.6 A funo de orientao poltica

Se chega Cmara Municipal uma determinada demanda
que no encontra resposta no mbito das funes legislativa e fiscalizadora, no pode o Legislativo dar as costas populao ou fechar suas portas. Tampouco deve tomar uma medida sabidamente
desprovida de eficcia, apenas para iludir aquele grupo que demandou a sua ajuda. preciso responder quela demanda conforme as possibilidades e competncias do rgo, construindo com
os interessados as alternativas para a soluo de seus problemas.
Imagine-se, por hiptese, que professores contratados procurem um vereador solicitando um projeto de lei que lhes assegure
um contrato de 12 meses, uma vez que a prefeitura os contrata
por 11 meses, deixando, assim, de pagar as frias. Ocorre que o
vereador no tem competncia para iniciar projeto de lei que verse
sobre servidor pblico2, nos termos do art. 61, 1, da Constitui2 Sobre o vcio de iniciativa, discutiremos a matria adiante.

o. Todavia, tal direito j se encontra consagrado no texto constitucional, razo pela qual o problema no reside na ausncia de
norma legal, mas na sua aplicao.
Assim, o vereador, de posse de um parecer jurdico de sua
assessoria, deve informar aos interessados os aspectos legais envolvidos na questo. Todavia, antes de uma medida judicial, o assunto
poderia ser objeto de audincia pblica, para a qual seriam convocados o secretrio de administrao e o procurador municipal.

2.7 A funo comunicativa

Cabe ao rgo legislativo promover uma mediao entre a
populao e os rgos da administrao pblica, embora essa interao no acontea s no Parlamento. O Poder Legislativo precisa
de uma capacidade de comunicao grande no apenas com o
Poder Executivo, mas, sobretudo, com a sociedade. A palavra parlamento tem a mesma origem etimolgica de parlare, em italiano,
parler, em francs, e o verbo falar, em portugus. Com efeito,
inerente ao rgo legislativo a ideia de pr em discusso prvia
qualquer deliberao. O Parlamento uma instituio que deve
promover a comunicao entre atores sociais e instituies para
debater problemas que afligem a sociedade e apresentar solues
e alternativas.
Pode-se enquadrar nesta funo uma ao muito comum
das Cmaras Municipais: a aprovao de indicao (ou requerimento, conforme dispe o regimento interno), solicitando uma
providncia ao Poder Executivo. Tal requerimento no tem fora
vinculativa, ou seja, no obriga o Poder Executivo a executar o que
consta no documento que lhe foi encaminhado. Trata-se, pois, de
uma mera comunicao3. Por um lado, esse documento importante para a gesto municipal, pois, s vezes, as informaes sobre
as necessidades da populao no chegam s autoridades do Poder
Executivo por outras vias. Em outras situaes, porm, sobretudo
em decorrncia do excesso de indicaes dessa natureza, o Poder
Executivo no tem como atend-las. Assim, essas indicaes tm
3 Sobre estes requerimentos, confira o livro de Joffre Neto, Cmaras Municipais
no Brasil: ascenso e declnio, que pode ser adquirido acessando-se o site do
autor: www.joffreneto.com.br .

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

33

duas funes: primeiramente, so a nica resposta que o vereador

consegue dar a certas demandas de seus eleitores; em segundo
lugar, o Poder Executivo utiliza o atendimento seletivo desses requerimentos como estratgia de manuteno dos vereadores em
sua base de sustentao na Cmara Municipal.
Caberia indagar se, em face de uma demanda da populao,
comumente respondida por meio desse tipo de requerimento, no
seria mais adequado acionar a funo fiscalizadora, convocando o
secretrio municipal responsvel para que ele exponha o seu planejamento para aquele ano e explicite os critrios adotados para a
definio de prioridades.
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

34

Capacidade de comunicao pressupe uma via de mo dupla: o Legislativo deve divulgar informaes e promover o debate
sobre as questes de interesse da sociedade, mas deve tambm
adotar mecanismos para que a sociedade possa se expressar.
Assim, alm das TVs legislativas, h diversos recursos que
as Cmaras podem adotar para se comunicarem com a sociedade
como parcerias com as rdios locais, releases para a imprensa regional, aquisio de espaos na imprensa local para a divulgao
de informes legislativos, edio de informativos etc.
A audincia pblica4 um espao privilegiado para a comunicao entre os membros do Poder Legislativo, cidados, sociedade civil organizada e representantes do Poder Executivo.
De qualquer forma, no se deve perder de vista que os instrumentos e os espaos de comunicao da Cmara Municipal no
podem refletir apenas a posio de seu Presidente ou da maioria,
uma vez que o pluralismo poltico a marca registrada do Parlamento. preciso assegurar o espao da minoria.
4 A literatura normalmente associa as audincias pblicas ao Poder Executivo,
embora, na Constituio da Repblica, ela seja um instituto prprio do Poder
Legislativo, consoante dispe o art. 58, 2, inciso II. Confira o texto da Prof.
Lcia Valle Figueiredo na Revista Dilogo, n 8. A realizao de audincia
pblica a dica n 229 ideias para ao Municipal, do Instituto Polis www.
polis.org.br. Regina Maria Macedo Nery Ferrai. Participao democrtica: audincias pblicas, in Grau, E. R., Estudos de Direito Constitucional.

2.8 A funo informativa

H um estreito vnculo entre informao e o Poder Legislativo. Por um lado, informao matria-prima elementar para
o desempenho das funes legislativa e fiscalizadora. Para que se
possa aprovar um projeto, preciso levantar um conjunto de informaes: quem sero os afetados diretamente pela proposio;
quais as normas em vigor sobre a matria nos trs nveis de governo; como a matria disciplinada em outros municpios; qual
ser o impacto da norma etc. A funo fiscalizadora corresponde
precisamente capacidade de extrair informaes do Poder Executivo e examin-las luz da ordem jurdica. Trata-se de uma funo
que visa a assegurar maior transparncia administrao pblica5,
o que fundamental para a Repblica. Por esse motivo so assegurados ao Poder Legislativo vrios instrumentos para que ele tenha
acesso a informaes sobre a ao do Poder Executivo.
O Poder Legislativo deve tambm ser fonte de informao
para a populao, notadamente no que se refere a seus direitos,
o que implica vrios desdobramentos prticos. Por exemplo, a
Cmara Municipal precisa ter a legislao municipal muito bem
organizada, de preferncia no formato eletrnico para pesquisa
por meio da internet. Alm da organizao em ordem cronolgica, deve haver tambm uma organizao de ndices por assunto, permitindo que os cidados e os demais interessados possam
localizar com facilidade as normas que disciplinam determinada
matria.6
A Cmara Municipal deve buscar e organizar todas as informaes possveis sobre o seu municpio, o que contribuir para a
elaborao das polticas pblicas municipais. Vale aqui transcrever
a seguinte observao do Prof. Ladislau Dowbor :
Grande parte da impressionante deficincia dos poderes locais
em informao organizada deve-se ao fato de que as informaes
so elaboradas para abastecer ministrios, o tribunal de contas
5 Vale conferir a seguinte publicao:
http://www.cepam.sp.gov.br/v10/arquivos/parlamento_transparente.pdf
6 Essa organizao indispensvel para o exerccio da funo legislativa.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

35

e outras instncias externas, no sendo cruzadas, organizadas e

integradas no nvel municipal. 7

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

36

O site da Cmara Municipal um instrumento fundamental

para a socializao da informao e para a instituio de polticas
de incluso digital. A maioria dos sites existentes na internet se
dirige a pessoas com certo poder aquisitivo e seu contedo est
distante de seu campo de interesse. O site da Cmara Municipal
pode, alm de divulgar as notcias da prpria Cmara e permitir
o acesso legislao municipal, divulgar notcias da cidade, reforando a identidade coletiva e elevando a autoestima das pessoas.8
O tratamento dado informao pelo Poder Legislativo deve
contribuir para reverter o quadro de assimetria (desigualdade) informacional que desequilibra a correlao de foras na sociedade
e no prprio Parlamento. H uma desigualdade de acesso informao e, por conseguinte, da capacidade de argumentao entre:
Poder Executivo e Poder Legislativo
Maioria e minoria
Relator e demais membros da Comisso
Comisso e Plenrio
Lder e demais parlamentares
Parlamento e sociedade civil
Atores sociais
Regies.
Quando a Casa Legislativa menor, composta por um pouco mais de uma dezena de vereadores, a assimetria interna diminui
e se reduz a importncia do relator no desfecho das matrias. A
desigualdade persiste, todavia, notadamente entre a maioria e a
minoria, porque a primeira comumente tem acesso mais facilmente s informaes do Poder Executivo e s intenes do prefeito. E
tambm as Cmaras Municipais das cidades pequenas so vtimas
7 Redes de informao de gesto local. www.dowbor.org.br Vale a pena conferir outros trabalhos do Professor Ladisdau em seu site.
8 Confira o artigo A Democracia eletrnica em Minas Gerais, de Ivanir Corgozinho. www.sglweb.com.br/sgl-mkt/artigo.htm

da assimetria informacional entre as regies, pois normalmente as

informaes esto concentradas nos maiores centros urbanos.
tarefa da Cmara Municipal se organizar para atenuar esse
quadro de profunda desigualdade na distribuio da informao e
do conhecimento, uma das facetas de nossa perversa desigualdade
social.

2.9 A funo educativa

H um crescimento da percepo sobre a funo educativa
do Poder Legislativo, que se materializa na criao da Associao
Brasileira de Escolas dos Legislativos9, com a participao do Instituto Legislativo Brasileiro (Senado), de escolas de praticamente todos os estados da Federao e de algumas cmaras municipais. As
escolas do Legislativo comumente dividem suas atividades entre a
formao de seus agentes polticos e servidores e cursos e palestras
para a comunidade.10 Ressalte-se a possibilidade de o trabalho dessas escolas ser desenvolvido por associaes de cmaras municipais
e de vereadores.
A dimenso educativa do Poder Legislativo, contudo, no
se restringe s atividades desses rgos ou dessas entidades, uma
vez que o processo de interao entre os atores sociais cidados,
ONGs, agentes polticos, tcnicos e acadmicos na tramitao
de leis ou no debate de questes de interesse da sociedade profundamente educativo.

9 www.portalabel.org.br
10 Sobre os trabalhos da Escola do Legislativo de Minas Gerais, veja a pgina
Escola do Legislativo no portal da ALMG (www.almg.gov.br). Sobre o assunto, indispensvel conhecer o trabalho do Programa Interlegis (www.
interlegis.leg.br).

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

37

UNIDADE 3 A ESTRUTURA
ORGANIZACIONAL
As diferenas dos rgos e das instncias das Casas Legislativas, entre os trs nveis de governo, ou seja, entre Congresso
Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais, so muito acentuadas, por duas razes: a) a concentrao de competncias na Unio; b) o nmero de integrantes das Casas Legislativas.
A Cmara do Deputados tem 513 parlamentares, as Assembleias
Legislativas variam entre 24 e 94 deputados, e as Cmaras, entre
9 e 55 (art. 29 da CF). Isso traz enorme repercusso na estrutura
organizacional das Casas Legislativas.
Vejamos alguns rgos ou instncias que estruturam o funcionamento da Cmara dos Deputados e das Assembleias Legislativas, para verificarmos em que medida e de que forma essa composio se manifesta nas Cmaras Municipais. A ttulo de exerccio
sugerimos preencher os quadros abaixo com os artigos do Regimento Interno da Cmara, se for o caso.
Podemos indicar os seguintes elementos da estrutura organizacional de uma Casa Legislativa:

A disposio dos rgos e as setas ao lado visam chamar a

ateno para uma varivel que influi na organizao e no funcionamento das Casas Legislativas, a saber: o grau de descentralizao
ou de centralizao das competncias e do poder. Por exemplo,
pode-se indagar, de um lado, em que medida o Presidente da Casa

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

39

Legislativa determina o ritmo dos trabalhos e, por outro, qual a capacidade de interveno nos trabalhos da Casa de um parlamentar
que no desempenha funes de Presidncia de Comisso ou liderana partidria. Sob esse prisma, h uma enorme diferena entre
o Congresso Nacional e as Cmaras Municipais. Afinal, enquanto
um deputado federal representa menos de 0,2% do Plenrio, um
vereador representa mais de 10% nas Cmaras Municipais das pequenas cidades.
Nesse quadro, a assessoria ou consultoria colocada em outro plano, pois a ela no se aplica esse olhar acerca da centralizao
ou descentralizao do poder.

3.1 A Presidncia
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

40

O Presidente de uma Casa Legislativa desempenha importantes funes: ele representa sua instituio, supervisiona os
trabalhos e mantm a sua ordem. o segundo na ordem das
sucesses do Chefe do Poder Executivo, vindo depois do Vice-Presidente, Governador ou Prefeito. Ele preside a Mesa Diretora
e as sesses/reunies do Plenrio. Tem, sobretudo nas Cmaras
Municipais, competncias administrativas, como a determinao
para a compra de equipamentos, contratao de servios etc.
Tem, ainda, amplo poder de agenda, pois a ele compete organizar a Ordem do Dia. Diante das amplas competncias que lhe reservam os Regimentos Internos, a Presidncia um cargo sempre
muito desejado e disputado.

3.2 A Mesa

Dispe o 1 do art. 58 da Constituio Federal que, na

constituio das Mesas e de cada comisso, assegurada, tanto
quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos
blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. Esta regra deve ser combinada com a previso de eleio para a Mesa,
constante do 4 do art. 57 da CF.
A melhor forma de ajustar os comandos acima a construo de consensos em torno da composio da Mesa. Dessa forma,
ela ter melhores condies para conduzir os seus trabalhos. Todavia, o consenso no pode ser condio para aplicao de dispositivos constitucionais, sob pena de supresso de garantias das
minorias11. A eleio, expresso mxima da regra da maioria, deve
ser organizada de tal forma que seja preservado o direito da minoria de participar da Mesa e das comisses. De qualquer forma, a
expresso tanto quanto possvel decorre da impossibilidade de
preciso aritmtica de participao, na Mesa ou nas comisses, nas
mesmas propores da composio no Plenrio.
As competncias da Mesa Diretora podem ser divididas em
duas espcies: executivas e legislativas. Tendo como referncia os
Regimentos Internos a que sempre nos referimos, podemos citar
como competncias executivas autorizar a assinatura de convnios
11 Em sentido contrrio, confira Srgio Arajo Nunes, para quem, quando h
disputa a vagas da Mesa e das comisses em virtude de dois ou mais grupos
lanarem candidatos a esses postos, ser eleita a chapa que obtiver maior
nmero de votos, independentemente de estar ou no composta a proporcionalidade. Constituio da Mesa e das comisses da Cmara Municipal,
Boletim de Direito Municipal, julho de 1995, pg. 347.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

41

e de contratos de prestao de servios; autorizar licitaes, homologar seus resultados e aprovar o calendrio de compras; prover
os cargos, empregos e funes dos servios administrativos, bem
como conceder licena, aposentadoria e vantagens devidas a servidores; decidir, conclusivamente, em grau de recurso, as matrias
referentes ao ordenamento jurdico de pessoal e aos servios administrativos da Casa.

3.3 Colgio de Lderes12

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

42

A grande maioria das Cmaras Municipais no chega a duas

dezenas de vereadores em sua composio. Com esse nmero reduzido de parlamentares, pulverizados em vrios partidos, no se
justifica a identificao de lderes e a concentrao de prerrogativas
neles. No entanto, quando a Casa Legislativa composta por um
nmero elevado de parlamentares, o papel da liderana fundamental para a mediao dos debates e das negociaes e a sustentao de uma disciplina partidria, em detrimento da autonomia
do parlamentar.
Assim, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados assegura um conjunto de prerrogativas aos lderes, como apresentar
proposies de iniciativa coletiva, inscrever oradores, indicar membros para as comisses, assinar requerimentos.
O Colgio de Lderes tem um papel importante na formao
da pauta na Cmara dos Deputados. Na Assembleia Legislativa de
12 No h previso de colgio de lderes na maioria dos Regimentos de Cmara
M unicipa

Minas Gerais, o acordo de lderes permite a apresentao de matria nova em emenda de segundo turno, bem como a supresso de
regras regimentais, nos termos do art. 73.

3.4 As Comisses

Funcionamento

A organizao do Parlamento em comisses uma experincia generalizada no mundo inteiro, variando o grau de autonomia e a importncia desse rgo colegiado. No h possibilidade
de que todos os parlamentares estudem todas as proposies de
forma aprofundada ou entrem em interao com os atores sociais
envolvidos com cada tema. Desta forma, as Casas Legislativas se
organizam em comisses temticas, para que estudem cada proposio, recolham o maior nmero de informaes, reconheam
as alternativas possveis e instruam o Plenrio para que este delibere.
bem verdade que a Constituio da Repblica trouxe
uma novidade importante, visando assegurar maior celeridade
ao processo legislativo. Trata-se da possibilidade de as comisses
conclurem a tramitao da matria, sem que ela seja submetida
ao Plenrio, nos termos do inciso II do art. 58 da Constituio da
Repblica:
Art. 58. (...)
2 s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um
dcimo dos membros da Casa; .

do Poder
Legislativo
Municipal

43

Na Cmara dos Deputados, cerca de metade dos projetos

de lei aprovada nas comisses, no sendo remetidos ao Plenrio, embora as proposies importantes passem pelo Plenrio, em
virtude de requerimentos para votao em regime de urgncia urgentssima ou prioridade.
A literatura especializada aponta duas atribuies complementares para as comisses: a informativa e a de construo de consensos. Na medida em que a comisso reproduz, tanto quanto possvel,
a relao de foras existente no Plenrio, o consenso construdo na
comisso tende a ser aceito no Plenrio. Ao mesmo tempo, cabe
comisso recolher o maior nmero de informaes, acompanhando o
desenvolvimento das polticas pblicas nas reas de sua competncia,
notadamente do Poder Executivo de sua esfera de governo.
Funcionamento
do Poder

3.5 Bancadas e blocos parlamentares

Legislativo
Municipal

44

Os blocos parlamentares decorrem da reunio dos parlamentares de mais de um partido poltico, que passam a atuar de
forma conjunta em sua Casa Legislativa, o que lhes amplia a eficcia da ao.
Por exemplo: quatro vereadores so os nicos representantes de suas respectivas agremiaes partidrias na Cmara. Em
virtude disso, isoladamente no tm direito a participar da Mesa
Diretora. Ao se reunirem em bloco, podero pleitear uma cadeira
na Mesa, pois representam uma proporo significativa do corpo
de vereadores da Cmara. Evidentemente, preciso que a hiptese de formao de blocos parlamentares conste no Regimento
Interno da Cmara, e os vereadores precisam respeitar a regra da
proporcionalidade.

Na Assembleia Legislativa de Minas Gerais, preciso no mnimo cinco deputados para que o partido ou bloco tenha lder, o
qual poder, assim, participar do Colgio de Lderes, entre outras
prerrogativas. Em virtude disso, partidos com menos de cinco deputados tendem a formar blocos.

3.6 Plenrio
O termo plenrio tem dois significados. Um refere-se ao local fsico no qual os parlamentares se renem. O outro significado
remete ao rgo deliberativo decorrente da reunio de um nmero determinado de vereadores ou deputados. Nesta acepo,
o Plenrio o principal rgo do Poder Legislativo, local onde se
delibera sobre todas as proposies que exigem quorum especial,
alm daquelas sobre as quais as comisses no tm competncia
para deliberar de forma conclusiva. o local em que se travam os
principais debates.
O Regimento Interno de muitas Cmaras Municipais prev a Tribuna Livre, que se constitui na possibilidade de cidados
utilizarem o microfone em determinada fase das reunies ordinrias.

3.7 Gabinetes
Tambm o termo gabinete tem duas acepes: o local fsico
no qual o deputado ou vereador se instala com a sua equipe ou o
rgo de apoio ao parlamentar. Assim, ao se falar que o servidor
est lotado no Gabinete do Deputado Fulano de Tal, no se quer
dizer necessariamente que ele esteja lotado no espao fsico, mas
em um rgo ou uma unidade administrativa.
H imensa variao entre os gabinetes das instncias federal
e estadual e os das Cmaras Municipais. Em muitos casos, os vereadores no dispem sequer de espao fsico reservado para as
suas atividades parlamentares ou qualquer suporte de pessoal ou
material para o desempenho de seu mandato, comumente, em
virtude da escassez de recursos de que dispe o Legislativo Municipal.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

45

3.8 Assessoria ou Consultoria

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

46

A consultoria ou assessoria uma instncia fundamental

para o bom funcionamento das Casas Legislativas. H, no mundo
inteiro, vrios modelos de assessoramento parlamentar. As Casas
Legislativas federais Cmara dos Deputados e Senado e a Assembleia Legislativa de Minas Gerais se notabilizam por dispor de
um setor composto por servidores concursados especialistas em
diversas reas, responsveis pelo assessoramento tcnico aos parlamentares.
O assessoramento importante para a reduo da assimetria
informacional entre os Poderes Legislativo e Executivo e entre os
parlamentares. No h independncia do Poder Legislativo se este
no reunir um capital de informaes e de conhecimentos que
lhe permita receber de forma crtica as propostas do Poder Executivo
e suas justificativas.
O Regimento Interno das Cmaras Municipais normalmente
reproduz o dispositivo segundo o qual as comisses tero assessoramento tcnico, mas, em nmero significativo de Cmaras, esse
assessoramento se restringe aos aspectos jurdico e contbil.

UNIDADE 4 ATIVIDADES DO PODER

LEGISLATIVO
Nesta unidade, apresentamos o processo legislativo a partir
de suas fases, sempre nos remetendo s ideias e aos conceitos apresentados anteriormente. No h uma unanimidade sobre a classificao das fases do processo legislativo, havendo grande variao
sobre o tema entre os autores. Adotada a seguinte classificao:
iniciativa; instrutria; deliberativa e conclusiva.
Ao final desta unidade apresentamos algumas consideraes
a respeito do tempo no processo legislativo, discutindo aspectos
relacionados aos prazos e os instrumentos para acelerar e para retardar a tramitao de uma matria legislativa.

4.1 Da Iniciativa
A regra bsica de iniciativa reside no 1 do art. 61 da Constituio da Repblica, segundo o qual:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a
qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores,
ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos
casos previstos nesta Constituio.
1 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
I (...)
II disponham sobre:
a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao;
b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e
oramentria, servios pblicos ou pessoal da administrao dos
territrios;

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Municipal

47

c) servidores pblicos da Unio e dos territrios, seus regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) (...)
e) criao e extino de ministrios e rgos da administrao
pblica, observado o disposto no art. 84, VI;
f) (...).13

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

48

Conforme j discutimos, este dispositivo vincula estados e

municpios, que devem transcrever em suas Constituies e Leis
Orgnicas regra similar, em virtude do princpio da simetria, segundo o qual estados e municpios devem se organizar de forma simtrica Unio. De qualquer forma, este artigo traa os contornos do
princpio da separao de poderes, pois estabelece um determinado (des)equilbrio entre o Poder Executivo e o Legislativo.
Quanto iniciativa para apresentao de emenda Lei Orgnica, deve-se considerar o disposto no art. 60 da Constituio da
Repblica, ou seja, podem apresentar proposta de emenda Lei
Orgnica o Prefeito e 1/3 dos vereadores.
H que se mencionar, ainda, o inciso XIII do art. 29 da CF,
segundo o qual prev a iniciativa popular de projetos de lei de
interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, atravs
de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.
No h muita margem para que Constituies Estaduais e
Leis Orgnicas inovem acerca das regras de iniciativa legislativa.
H, todavia, um aspecto sobre o qual estados e municpios podem inovar: trata-se das regras sobre a organizao e funcionamento do Poder Legislativo, como propostas para alterao do
prprio Regimento Interno. Assim, o inciso XVII do art. 15 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece, como
competncia exclusiva de sua Mesa Diretora, propor, privativamente, Cmara projeto de resoluo dispondo sobre sua organizao, funcionamento, poltica, regime jurdico do pessoal,
criao, transformao ou extino de cargos, empregos e funes e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos.
13 Deixamos de transcrever dispositivos que no alcanam os municpios.

A Constituio do Estado de Minas Gerais, por sua vez, em

seu art. 66, I, estabelece como competncia privativa da Mesa da
Assembleia Legislativa proposies que versem sobre o Regimento
Interno, a remunerao dos deputados, o regulamento geral da
Casa, entre outras matrias que dizem respeito ao funcionamento
do Legislativo14.

4.1.1 As espcies de iniciativa

Podemos apontar as seguintes espcies de iniciativa:

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

49

A iniciativa geral se refere quelas matrias sobre as quais todos os atores mencionados no caput do art. 61 podem apresentar
projetos de lei. Se a Constituio no reserva a iniciativa de lei sobre
determinada matria a algum rgo ou autoridade, qualquer um
dos mencionados no referido dispositivo poder faz-lo. A ideia a
de que iniciativa geral seja a regra, e as demais espcies de iniciativa,
as excees. Insere-se dentro da iniciativa geral a iniciativa popular,
que significa a possibilidade de os cidados apresentarem projeto de
lei, nos termos do 2 do art. 61 e inciso XIII do art. 29 da CF.
14 O Regimento Interno da Assembleia Legislativa apresenta uma contradio
quando reserva Mesa competncia privativa para propor alterao do Regimento, bem como para emitir parecer sobre esta proposio. Ora, se a Mesa
tem competncia privativa para apresentar a proposio, o seu parecer ser
necessariamente favorvel, por um dever de coerncia. Trata-se de uma grave deficincia do RI da ALMG.

A iniciativa privativa diz respeito quelas matrias sobre as

quais apenas uma determinada autoridade ou rgo pode apresentar projeto de lei. A situao mais evidente a competncia do
Chefe do Poder Executivo para propor as matrias constantes do
1 do art. 61 da CR, mas podemos citar tambm a competncia
dos tribunais para propor a alterao do nmero de membros do
Judicirio e a criao e a extino de cargos e a remunerao dos
seus servios auxiliares, conforme art. 96, II, da Constituio da
Repblica. Mencione-se tambm as matrias reservadas Mesa da
Casa Legislativa, conforme j mencionamos.
A iniciativa vinculada abarca aquelas matrias que o Poder
Executivo est obrigado a encaminhar para o Pode Legislativo, em
especial, as leis a que se refere o art. 165 da CF, a saber:
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

50

I o Plano Plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.

Se, por um lado, admite-se a competncia dos parlamentares para dispor sobre projeto de lei que versem sobre polticas
pblicas em geral, por outro, o Poder Legislativo
no pode impor um determinado programa de governo, que
venha a consumir tanto ou quanto do valor arrecadado, por
exemplo, com a destinao de percentual da receita corrente do
Estado, atravs de dotao oramentria, aos programas de desenvolvimento da agricultura, pecuria e abastecimento15 ou para
os programas de assistncia integral a crianas e adolescentes16,
promoo do esporte17 ou para produo de alimentos bsicos,
para aplicao de investimentos atravs de convnios com os municpios18 ou que seja determinada a iseno do pagamento de
emprstimo realizado a pequenos produtores1920.
15 STF, Adin n 1.759-SC.
16 STF, Adin, n 1.689-PE.
17 STF Adin n 1750-DF.
18 STF, Adin n 103-RO.
19 STF, Adin n 2.072-RS.
20 Jos Adrcio Leite Sampaio, A Constituio Reinventada pela jurisdio constitucional. p. 500;

4.1.2 Iniciativa popular x iniciativa privativa

Questo interessante reside em verificar se as regras de iniciativa privativa restringem o campo de possibilidades da iniciativa
popular. A questo foi recentemente enfrentada pela Comisso de
Constituio, Justia e Cidadania do Senado Federal, ao examinar o
Projeto de Lei n 2.710, que dispunha sobre o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social SNHIS criao de Fundo e de seu
conselho gestor. O projeto tem origem em iniciativa popular e foi
apresentado Cmara dos Deputados em 1992. O projeto propunha a criao de rgo na estrutura do Poder Executivo, entre outros aspectos que se enquadravam nas regras de iniciativa privativa
do Chefe do Poder Executivo. Todavia, entendeu a Comisso que
no havia vcio de iniciativa na medida em que o art. 61, 1, da CF estabelece o equilbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo, mas no
pode restringir o exerccio da soberania popular, que, nos termos
do art. 14 da CF, se consubstancia na iniciativa popular de projetos
de lei. A referida proposio foi convertida na Lei n 11.124, de 16
de junho de 2005.

4.1.3 O vcio de iniciativa

Outra questo tormentosa diz respeito aos efeitos de um
projeto de lei que tramita com vcio de iniciativa, ou seja, projetos que, embora a iniciativa seja privativa do Chefe do Poder
Executivo, foram apresentados por parlamentares. A sano e a
promulgao da lei decorrente esse projeto pelo Chefe do Poder
Executivo corrige o vcio de iniciativa? A doutrina se divide sobre esta questo; o constituinte mineiro se posicionou favorvel
possibilidade de se corrigir o vcio por meio da sano da lei, mas
o Supremo Tribunal Federal caminhou em sentido contrrio ao
constituinte estadual.
Na doutrina, de um lado, Themistocles Cavalcanti, Seabra
Fagundes, Pontes Miranda, Jos Afonso da Silva, Lcio Bittencourt
e Menelick de Carvalho Netto entendem que a sano a projeto
de lei afasta eventual vcio na iniciativa. De outro, Francisco Campos, Caio Tcito e Manoel Gonalves Ferreira Filho entendem que
a sano no corrige o vcio de iniciativa. Aqueles invocam, entre

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

51

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

52

outros argumentos, o princpio da economia processual. Com efeito, se o Chefe do Poder Executivo concorda com a proposio que
lhe submetida para sano, caso no se admita a possibilidade
desta corrigir o vcio de iniciativa, teria o Prefeito de vetar o projeto
e remeter ao Legislativo nova proposio idntica ao que ele acabou de vetar sem nenhuma garantia de que seja aprovada nos
mesmos termos. Ora, este entendimento no condiz com a ideia
de economia processual. Como desdobramento desse princpio,
mencione-se a regra processual segundo a qual no h nulidade se
no houver prejuzo. Ora, se o Chefe do Executivo, que poderia ser
prejudicado em virtude da regra de iniciativa privativa, concorda
com os termos da proposio, no existe prejuzo para os atores
envolvidos na tramitao do projeto, logo, no h que se falar em
nulidade.
Os autores que so contrrios apegam-se literalidade do
texto constitucional. Segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho, a
validade de qualquer ato deriva da Constituio, portanto, depende de sua concordncia com a Constituio. Depende, mais precisamente, da observncia dos requisitos formais e substanciais estabelecidos na Constituio21. Ora, se a Constituio da Repblica
estabelece que determinadas matrias so de iniciativa privativa do
Chefe do Executivo, no h como contornar a norma, que deve ser
aplicada, sem indagar a sua finalidade.
O constituinte decorrente de Minas Gerais e, na sua esteira, vrias Leis Orgnicas de municpios desse Estado estabeleceu
em seu art. 70, 2, que a sano expressa ou tcita supre a iniciativa do Poder Executivo22, seguindo a primeira corrente.
Este era tambm o entendimento do Supremo Tribunal Federal, que o consagrou no incio da dcada de 60, na Smula n 5:
A sano de projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo. Todavia, a jurisprudncia do STF se modificou, a smula foi revogada em 1974 e hoje encontra-se consolidado o entendimento
de que a sano no corrige o vcio de iniciativa.
21 idem, p. 212.
22 Sobre o contexto no qual esta norma foi inserida, confira a obra de Menelick
de Carvalho Neto, p. 15.

4.1.4 O vcio de iniciativa e a insegurana jurdica

O vcio de iniciativa no impede a entrada em vigor da lei e a
produo de seus efeitos, o que ocorre at que o Judicirio se manifeste, em sede de controle concentrado de constitucionalidade ou
nos casos concretos. Pode ocorrer, ainda, que o Poder Executivo
se negue a aplicar a lei, devendo, neste caso, fundamentar a sua
deciso.
Sendo assim, h, notadamente nos estados e nos municpios, diversas leis produzindo seus efeitos, apesar de conter o vcio
de iniciativa. Em virtude da jurisprudncia do STF sobre a matria,
a opo dos agentes polticos de aprovar projeto de lei com vcio
desta natureza e de promulgar a lei leva-nos a uma situao de
insegurana jurdica, uma vez que a qualquer momento esta lei
poder ter a sua constitucionalidade questionada e seus efeitos suspensos. Confiram a situao descrita no Informativo n 378 do STF:

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Legislativo
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O Tribunal, em concluso de julgamento, no conheceu de recurso extraordinrio interposto contra acrdo do Tribunal de Justia
do Estado de Minas Gerais que negara a ex-prefeitos do Municpio
de Belo Horizonte o direito de continuarem a receber o subsdio
mensal vitalcio previsto no art. 21 da Lei municipal no 3.052/79,
resultante de emenda parlamentar, posteriormente revogado pela
Lei municipal no 5.714/90 v. Informativos 245 e 363. Entendeu-se
inexistente o direito adquirido penso em questo, j que inserida
em lei violadora do princpio da iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo (CF/69, art. 65, caput, 1), vcio este que no
poderia ser sanado em virtude da no submisso da norma ao controle abstrato de inconstitucionalidade nem pela supervenincia de
regulamento da referida vantagem por meio de decreto e nem pelo
fato de seu pagamento no ter sido interrompido com o advento
da CF/88, cujo inciso I do art. 63, de observncia compulsria pelos estados e municpios, veda aumento de despesa prevista em
projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica (CF/69:
Art. 65. da competncia do Poder Executivo a iniciativa das leis
oramentrias e das que abram crditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou,
de qualquer modo, criem ou aumentem a despesa pblica.

53

 1 No ser objeto de deliberao a emenda de que decorra

aumento de despesa global ou de cada rgo, fundo, projeto ou
programa, ou que vise a modificar-lhe o montante, a natureza ou
o objetivo.). (RE-290776)

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do Poder
Legislativo
Municipal

54

Vrios anos depois de aprovada a lei, os beneficirios perderam o direito porque a emenda ao projeto de lei que os beneficiou
continha vcio de iniciativa.
Assim, um determinado benefcio concedido aos servidores
municipais origina-se de projeto de lei com vcio de iniciativa.
luz da jurisprudncia do STF, a qualquer momento, poder adotar
processo administrativo visando a suspenso do mencionado benefcio. nesse sentido que o vcio de iniciativa instaura um quadro
de insegurana jurdica.

4.1.5 Iniciativa de lei, matria tributria e Lei de

Responsabilidade Fiscal
Houve, por muito tempo, controvrsia sobre a possibilidade
de parlamentares terem iniciativa de projeto de lei sobre matria
tributria. A controvrsia residia na leitura apressada da alnea b
do inciso II do 1 do art. 61 da CF, segundo o qual iniciativa
privativa do Presidente as leis que disponham sobre organizao
administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos territrios. Alguns
entendiam que, em virtude deste dispositivo, apenas o Chefe do
Poder Executivo nos trs nveis de governo poderiam ter a iniciativa
de lei em matria tributria. Este entendimento era reforado pelo
fato de que as mudanas da legislao tributria devem constar da
Lei de Diretrizes Oramentrias, cuja iniciativa privativa do Chefe
do Poder Executivo.
Jurisprudncia do STF firmou entendimento em sentido contrrio, ou seja, apenas para as matrias tributrias dos territrios o
Presidente tem competncia privativa. Nos demais casos, o parlamentar poder apresentar projeto de lei sobre este assunto.
Todavia, a Lei Complementar n 101, 4 de maio de 2000,
restringiu drasticamente o campo de ao do parlamentar para a
iniciativa de projeto de lei em matria tributria ao exigir, em seu

art. 16, que, se houver renncia de receita por meio da concesso

ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria, a
proposta deve estar acompanhada de demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria,
ou estar acompanhada de medidas de compensao. Ocorre que
o parlamentar no tem fcil acesso s informaes que lhe permitam formular esta demonstrao. Ou seja, a assimetria informacional restringe a iniciativa legislativa do parlamentar em matria
tributria.

4.1.6 A iniciativa de lei e as funes do Presidente

da Cmara Municipal
Uma vez protocolado projeto de lei pelo autor, ao presidente
da Casa Legislativa incumbe importantes atribuies. Como regra,
h, nos Regimentos Internos das Casas Legislativas, uma diferena
entre o protocolo (ou o registro) do projeto de lei e o seu recebimento da proposio pelo presidente.
O protocolo visa garantir ao seu proponente a autoria da
matria, porque, se houver dois projetos tratando sobre mesma
matria, prevalece o que foi apresentado primeiro. O presidente,
durante a reunio, recebe ou comunica que deixa de receber a
proposio. Poder deixar de receber a proposio se ela for flagrantemente inconstitucional, se faltar com a tcnica legislativa ou
se j tramitar idntica proposio (art. 173 do RI da ALMG).
O presidente, com a ajuda de sua assessoria, dever se atentar
para dois aspectos fundamentais ao receber uma nova proposio.
O primeiro reside na verificao se j tramita matria que verse sobre o mesmo assunto, ainda que os projetos no sejam idnticos.
Essa verificao no simples, pois caso duas proposies tratem
do mesmo assunto, ou no, acabam gerando controvrsias.
Por exemplo, um projeto que versa sobre meio ambiente
e outro sobre lixo. Eles devem tramitar juntos, ambas as matrias
devem constar de um mesmo diploma legal ou receber tratamento
normativo em leis distintas? Esta uma apreciao, de responsabilidade do presidente, delicada tanto sob o ponto de vista tcnico
quanto poltico.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

55

O segundo aspecto refere-se deciso sobre as comisses de

mrito que iro avaliar o projeto.

4.2 Fase instrutria

A fase instrutria refere-se etapa que busca conhecer
melhor tanto a proposio legislativa em exame, como a realidade
sobre a qual incidir a lei e o problema que ela busca resolver. Ela
se aplica ao trabalho das comisses, mas abarca a discusso que
ocorre em plenrio, quando novos elementos sobre a proposio e
o seu contexto social podem ser expostos e explorados.

4.2.1 O trabalho das comisses

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

56

O papel do relator
No Congresso Nacional e nas Assembleias Legislativas, a
definio do relator uma deciso muito relevante tanto para a
proposio em exame quanto para os parlamentares, na medida
em que a relatoria de matrias importantes confere visibilidade
e prestgio aos relatores. A designao do relator , como regra,
competncia do presidente da comisso1, razo de desequilbrio
entre maioria e minoria, pois a maioria detm presidncia das
comisses mais importantes, de forma que as proposies mais
destacadas so sempre distribudas para relatores que integram a
maioria. No h uma distribuio de relatorias equitativa, pelo menos, com a representao dos partidos na composio da Casa. A
distribuio da relatoria deveria ocorrer por sorteio, como ocorre
no ajuizamento de aes no Judicirio2.
O exame de constitucionalidade e de legalidade
Faz parte do processo de compreenso de um determinado
projeto de lei o exame de sua constitucionalidade e legalidade,
existindo sempre uma comisso especializada nesta matria. A Comisso de Constituio e Justia a ponta estreita de um funil no
1 Art. 41, VI, RI da Cmara dos Deputados,. Art. 118 do RI da ALMG.
2 Sobre a importncia das relatorias, confira As relatorias no procedimento
Legislativo, de Angel Luis Alonso De Antonio. Sobre o instrumento do sorteio,
confira Sorteio e representao democrtica. de Luis Felipe Miguel.

qual todas as proposies devem passar. Quando ela a primeira, ocorre, com frequncia, o congestionamento pois a Comisso
no consegue apreciar no prazo que dispe o grande nmero de
proposies que so submetidas a seu exame. Por essa razo, a
Cmara dos Deputados inverteu a ordem, colocando-a como ltima no exame das proposies em tramitao pelas comisses.
O modelo da Cmara dos Deputados apresenta vantagens e
desvantagens. Uma vantagem que ela examina a constitucionalidade da proposio e das emendas apresentadas pelas comisses de
mrito. Quando a Comisso de Constituio e Justia a primeira
com muita frequncia, as emendas das comisses de mrito no so
submetidas ao exame efetuado pela primeira comisso, porque a
proposio no retorna quela comisso3. Como desvantagem, as
comisses de mrito examinam o projeto sem uma posio acerca
da constitucionalidade e legalidade da proposio.
No exame feito por esta Comisso fundamental promover
o confronto da proposio com as legislaes Federal, estadual e
municipal sobre a matria, para se certificar de que o municpio
exercer sua competncia legislativa nos limites que lhe foram reservados. Deve-se confrontar a proposio tambm com a jurisprudncia do Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal, se
existente.
Identificar a legislao do prprio municpio sobre o assunto fundamental, pois preciso examinar se o mais adequado
introduzir uma nova lei de carter permanente na ordem jurdica
ou modificar uma lei j existente4. A disperso do tratamento de
determinada matria em vrios diplomas legais dificulta o conhecimento da norma pelos aplicadores e por aqueles que sofrem ou
deveriam sofrer os seus efeitos.
Em praticamente todas as Casas Legislativas brasileiras, o
3 O Regimento Interno da ALMG prev a possibilidade de retorno das proposies Comisso de Constituio e Justia, mediante requerimento. Art. 178
do Regimento Interno.
4 A lei que simplesmente modifica outra lei no tem uma vigncia em tempo
indeterminado, pelo fato de que sua eficcia instantnea: ela produz o seu
efeito de modificar outra lei e no tem mais significado na ordem jurdica.
No se revoga uma lei modificativa, porque ela j produziu os seus efeitos e
a revogao no retroage.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

57

parecer da comisso que examina a constitucionalidade da proposio tem carter terminativo, ou seja, ele suspende a tramitao da matria at que o Plenrio se manifeste sobre o parecer,
aprovando-o ou rejeitando-o5.
O exame de mrito
No exame sobre o mrito da proposio, os parlamentares
e suas assessorias precisam estudar tanto a proposio quanto a
realidade que ela pretende incidir, o problema que se pretende
resolver. Como afirma Jean-Daniel DELLEY,

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

58

a definio do problema consiste em adquirir bom conhecimento

do tema em questo e recolher os dados confiveis que permitam
precisar a situao que originou a demanda de interveno legislativa (2004, p.109).

Para a adequada compreenso da proposio e do problema

que se pretende resolver, a Comisso pode utilizar vrias opes.
Baixar o processo em diligncia, para que o autor fornea informaes complementares ou para que o Poder Executivo preste determinado esclarecimento, mediante requerimento, so medidas que
podem qualificar a instruo processual, ou seja, enriquecer o exame da proposio de informaes, pontos de vistas e alternativas
que ampliem as possibilidades de deciso daquela Casa Legislativa.
Audincia pblica e reunio com convidados so tambm
importantes estratgias para qualificar o debate sobre determinada
proposio.
A Constituio da Repblica faculta, em seu art. 58, 1,
II, que, na forma do Regimento Interno, a Comisso tenha competncia conclusiva, dispensando que a proposio seja apreciada
em plenrio, salvo se houver recurso de 1/10 dos parlamentares.
A maioria das Cmaras Municipais no adota esse procedimento,
que apenas se justifica quando a Casa composta por um nmero
elevado de membros e apresenta uma grande demanda de mat5 uma das poucas situaes em que o Plenrio aprova ou rejeita o parecer.
Normalmente, o parecer tem apenas uma funo opinativa para o Plenrio.
Art. 145 do RI da ALMG.

rias a serem apreciadas.

4.2.2 O debate no plenrio

O parecer, salvo quando a Comisso tem competncia conclusiva, uma pea meramente opinativa que visa recomendar ao
Plenrio o procedimento adequado diante de determinada proposio. No plenrio, o debate sobre a proposio se estende, conforme as regras previstas no Regimento Interno. Os parlamentares se manifestam seguindo a ordem de inscrio ou alternando,
conforme o posicionamento favorvel ou contrrio aprovao da
proposio. O Regimento Interno prev a regra do jogo para o
embate argumentativo.
Dois recursos so muito utilizados e com frequncia, confundidos: questo de ordem e aparte. O primeiro, com frequncia
invocado para que o parlamentar se manifeste sobre a matria sem
que para isto esteja inscrito, tem como objeto, na maioria dos regimentos, o levantamento de uma questo de ordem regimental
ou constitucional. O segundo se refere solicitao de um parlamentar a outro para que aquele faa breve manifestao durante
o tempo de exposio deste, que conceder ou no a solicitao.

4.2.3 O pluralismo cognitivo ou a ecologia de saberes

A fase da instruo , sobretudo, educativa, na medida em
que o momento em que os atores sociais expem, socializam suas
informaes e confrontam seus argumentos, havendo a produo
coletiva de um rico conhecimento sobre os problemas locais. verdade que nem sempre isto ocorre; com frequncia, os vereadores
discutem e aprovam leis sem ampliar o debate, sem incorporar a
contribuio dos diversos atores. Perdem, assim, a oportunidade
de qualificar as suas discusses decises, ampliando assim, a legitimidade destas.
A interao que ocorre durante o processo legislativo, mediante a realizao de reunio com convidados, audincias pblicas
e outros recursos, significa a possibilidade de uma aprendizagem
dos diversos atores sociais e da produo de um conhecimento di-

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

59

ferenciado. Em face do pluralismo que marca o Parlamento, tem-se

a possibilidade de se aprender com a diferena, tanto em termos
poltico quanto cognitivo, aspecto que, por ora, mais nos interessa.
Assim, o Parlamento palco privilegiado para o que Boaventura de
Sousa Santos chama de ecologia de saberes, que
consiste na promoo de dilogos entre o saber cientfico ou humano, [...] e saberes leigos, populares, tradicionais, urbanos, camponeses [...] que circulam na sociedade.
[...]
A ecologia de saberes so conjuntos de prticas que promovem
uma nova convivncia ativa de saberes no pressuposto de que
todos eles, incluindo o saber cientfico, se podem enriquecer nesse
Funcionamento

dilogo. (2004, p. 76)

do Poder
Legislativo
Municipal

60

Acrescente-se, nessa ecologia, o dilogo entre o conhecimento tcito e o formal, ambos enriquecidos na dinmica. Essa
convivncia de conhecimentos no Parlamento nem sempre
harmoniosa e pautada pelo respeito mtuo e pela disposio
para o crescimento recproco. Ela ocorre no calor do jogo poltico decorrente do conflito de interesses e marcada pela assimetria informacional que desiguala os atores neste processo.
Contudo, nesse processo conflituoso que surgem condies e
possibilidades para que o polo desfavorecido na referida assimetria se aproprie de conhecimentos e de informaes importantes
para sua ao.

4.3 Fase decisria

4.3.1 Quorum
Qurum se refere exigncia de determinado nmero de
membros ou de seus votos para o funcionamento ou deliberao
de rgos colegiados, como as Casas Legislativas ou suas comisses. As regras sobre quorum so encontradas na Constituio, nas
Leis Orgnicas e nos Regimentos Internos.
O quorum para o funcionamento dos Legislativos municipais

 ou seja, a mera abertura da reunio sem deliberaes pode ser

fixado na Lei Orgnica ou no Regimento Interno, prevalecendo a
norma constante na Lei, se houver divergncia entre ambos. Assim
sendo, o quorum para o funcionamento das Casas do Poder Legislativo de cada ente federado aquele previsto nos seus respectivos ordenamentos, de modo que variam de lugar para lugar. Por
exemplo: enquanto a Cmara dos Deputados abre a reunio com
10% dos membros presentes, conforme o art. 79, 2, do seu Regimento Interno, a Assembleia Legislativa de Minas Gerais exige a
presena de 1/3 de seus parlamentares, nos termos do que prev o
art. 19, 1, do seu Regimento Interno.
Para deliberao, a regra de quorum apresenta as seguintes
espcies: maioria relativa, absoluta ou qualificada. Em um sentido
genrico, a maioria qualificada abarca a absoluta, mas ela utilizada especialmente para se referir aos quoruns de 2/3 e 3/5, previstos
na Constituio da Repblica6, como veremos.
Maioria relativa aquela disciplinada pelo art. 47 da Constituio da Repblica, in verbis:

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

61
Art. 47 Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por maioria
dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Maioria relativa refere-se maior votao em uma das opes possveis, no se exigindo sequer os votos da maioria dos presentes, como comumente se supe. Digamos, por exemplo, que
a eleio da Presidncia de Cmara Municipal composta por 41
vereadores seja realizada segundo a regra da maioria relativa, com
trs canditados. O candidato A obteve 16 votos; o candidato
B, 14 votos e o candidato C, 11 votos. Neste caso, nos termos
do mencionado dispositivo constitucional, para deliberar, exige-se
a presena de 21vereadores. Mesmo na votao de proposies
legislativas por maioria relativa no se exige mais da metade dos
votos dos presentes, porque aqueles que se abstiveram ou votaram em branco so considerados para identificar a presena da
maioria absoluta de seus membros, mas desconsiderados para
6 Jos Afonso da Silva. Manual do Vereador, 3 ed. Ed. Malheiros, 1997, p. 101.

reconhecer o resultado da votao7. Confiram-se a explicao e o

exemplo expostos por Jos Afonso da Silva sobre o assunto:
Maioria relativa a maior votao abaixo da metade, sem nenhuma acima. Suponha-se que, sobre determinada matria, se
formem trs correntes, votando ao todo quinze membros; uma
corrente obtm seis votos; a outra, cinco; a outra, quatro. A primeira vence por maioria relativa.8

Maioria relativa o qurum necessrio, por exemplo, para a

aprovao de leis ordinrias.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

62

A maioria absoluta mais da metade dos membros do rgo colegiado ou primeiro nmero inteiro acima da metade. Com
freqncia, referem-se a ela como metade mais um, definio
que no apresenta preciso conceitual, tendo em vista os rgos
compostos por nmero mpar de membros. Por exemplo: em uma
Cmara composta por 11 Vereadores, metade (5,5) mais um seis
e meio (6,5), o que exigiria sete votos de Vereadores, embora seis
sejam suficientes para atingir o quorum de maioria absoluta neste
caso, conforme definio apresentada no incio deste pargrafo.
O art. 47 da Constituio da Repblica apresenta um pleonasmo ao se referir maioria absoluta dos seus membros. Bastaria dizer maioria dos seus membros, como o fez o art. 55 da
Constituio do Estado de Minas Gerais.
O projeto de lei complementar e a rejeio do veto constituem bons exemplo de exigncia de maioria absoluta para deliberao das Casas Legislativas, conforme estabelecem, respectivamente, o art. 66, 4, e o art. 69 da Constituio da Repblica.
O qurum mais elevado, no caso do projeto de lei complementar,
impe maior estabilidade normativa matria, no permitindo que
ela seja alterada com a mesma facilidade com que se modifica uma
lei ordinria. No por outro motivo que no se admitem medidas
7 Segundo a maioria dos Regimentos Internos das Casas Legislativas, na votao
por maioria relativa o Presidente no vota, salvo para desempatar, embora
sua presena seja considerada para compor o nmero mnimo de membros
para deliberao.
8 Idem.

provisrias para disciplinar matrias que so objeto de lei complementar.

Ressalte-se que, segundo jurisprudncia do Tribunal de Justia de Minas Gerais, os referidos dispositivos constitucionais so
normas que vinculam os processos legislativos estaduais e municipais s regras estabelecidas para o processo legislativo federal.
Confiram-se, a ttulo de exemplo, as seguintes decises do Tribunal
de Justia mineiro:
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL VOTAO NOMINAL
INTELIGNCIA DO ART. 66, 4, CR/88 ESCRUTNIO SECRETO
OBRIGATORIEDADE MAIORIA ABSOLUTA PRIMEIRO NMERO
INTEIRO APS A METADE DOS ASSENTOS CMARA MUNICIPAL
REGIMENTO INTERNO PRINCPIO DA SIMETRIA COM O CENTRO

Funcionamento

INTERPRETAO CONFORME A CONSTITUIO [...]. 1 O art.

do Poder

66, 4, da CR/88 exige votao secreta para a rejeio, por maioria

Legislativo

absoluta dos membros das Casas Legislativas do Congresso Nacional,

do veto presidencial aposto a projeto de lei, o que se aplica aos Poderes Legislativos Estaduais e Municipais em virtude do princpio da
simetria com a Constituio da Repblica. 2 No mesmo diapaso, a
maioria absoluta dos membros da Cmara Municipal de Lima Duarte
formada pelo primeiro nmero inteiro precedido da metade dos
assentos daquela Casa Legislativa, cujo Regimento Interno, art. 66,
inciso II, recebe interpretao conforme a Constituio da Repblica
de 1988 para aplicar-se exegese viabilizadora do processo legislativo democrtico de derrubada do veto aposto a projeto de lei pelo
Poder Executivo Local. (Relator Des. Edgard Penna Amorim, proc.
1.0386.03.900003-2/001(1), Publicado em 10/06/2005.)
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICPIO DE
CONCEIO DA APARECIDA. APROVAO DE LEI COMPLEMENTAR. CMARA MUNICIPAL. inconstitucional o dispositivo da Lei
Orgnica do Municpio que exige para o voto favorvel de 2/3 dos
membros da Cmara Municipal para aprovao de lei complementar, quando a Constituio Estadual determina que tal aprovao
se d pelo voto favorvel da maioria dos membros. Procedncia da
representao. (Relator Desembargador Corra de Marins, Processo
n 1.0000.00.341871-2/000(1). Publicado em 5/5/2004.

Municipal

63

Em matria que se exige a aprovao por maioria absoluta,

no h a hiptese de empate na votao. Exigido este quorum para
a aprovao de uma proposio, se o nmero de votos favorveis
por idntico ao de votos contrrios, a matria rejeitada9, pois no
alcanou o primeiro nmero inteiro acima da metade, conforme
definio apresentada.
Esclarea-se, ainda, que a Constituio no exige maioria absoluta para aprovao do parecer das comisses sobre projeto de
lei complementar, considerando que se trata apenas de uma pea
opinativa. A deliberao sobre essa espcie de proposio ocorre
apenas no plenrio, onde se exige a maioria absoluta para a sua
aprovao.
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

64

A Constituio prev dois quruns qualificados: 3/5 para aprovar emenda constitucional (art. 60, 2) e 2/3 para admitir e julgar
procedente processos por crime de responsabilidade do Presidente
da Repblica (art. 51, I, e 52, 1). Este quorum exigido tambm
para a Cmara Municipal rejeitar o parecer do Tribunal de Contas,
conforme o art. 31, 2, da Constituio da Repblica. O Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a responsabilidade de prefeitos e vereadores, prev, em seu art. 5, VI, combinado com art. 7, o quorum de 2/3 para a cassao dos referidos
agentes polticos.

4.3.2 Regime de votao e accountability

Nesta unidade vamos estudar os regimes de votao adotados pelas Casas Legislativas, correlacionando-os ao conceito de
accountability.
Esse termo significa simultaneamente trs dimenses complementares da organizao e da atuao das instituies e dos
agentes pblicos: a transparncia, o controle e a capacidade de
responsabilizao. Na falta de uma expresso em portugus que
abranja estas dimenses, a literatura especializada continua a se
utilizar do termo em ingls.
9 Las de Almeida Mouro. Processo legislativo. Maioria absoluta ausncia
de quorum rejeio do projeto -inadmissibilidade do voto de desempate.
Boletim de Direito Municipal. V. 13, n. 11, nov. de 1997. p. 641

So trs os regimes de votao previstos pelos Regimentos Internos das Casas Legislativas: votao nominal, simblica
e secreta. Na votao nominal, os parlamentares so chamados
nominalmente para que expressem seu voto, como ocorreu, por
exemplo, no processo de cassao do ex-Presidente Fernando
Collor. Ela ocorre, tambm, por meio do painel eletrnico: os parlamentares registram seu voto no teclado e, em seguida, o painel
revela a posio de cada parlamentar e o resultado da votao.
Esse procedimento adotado para a votao aberta de proposies para as quais se exige a maioria absoluta ou qualificada.
No regime de votao simblico, no h o registro da posio de cada parlamentar, pois o presidente da sesso legislativa
coloca em votao estabelecendo que, quem for favorvel, permanea como est. Nas Casas Legislativas compostas por muitos
membros, possvel, na maioria dos casos, reconhecer o resultado
da votao, sem que se proceda contagem dos votos. No caso de
dvida e mediante requerimento, efetua-se a contagem.
Na votao secreta, o parlamentar registra o seu voto por
meio eletrnico ou em urna, mas a sua posio no revelada,
apenas o resultado final da votao. Este regime somente pode ser
utilizado nos casos previstos na Constituio da Repblica, a saber,
na apreciao do veto e na votao para a cassao de parlamentares.
Os trs regimes se diferenciam em virtude do grau de transparncia sobre a posio do parlamentar diante de seus pares e de
seu eleitorado. Evidentemente, na votao secreta a transparncia
zero, o que proporciona ampla liberdade do parlamentar, que
ir se posicionar imune a qualquer tipo de presso. No regime de
votao simblico, a transparncia relativa, pois os presentes durante o processo de votao so capazes de reconhecer a posio
de cada parlamentar, mas no h registro de sua posio. possvel
verificar a posteriori como determinado parlamentar votou em uma
votao nominal, mas o mesmo no ocorre em votao simblica,
porque dela no h registro sobre o posicionamento de cada parlamentar, mas apenas do resultado final, reduzindo, assim, a transparncia da atuao parlamentar e a capacidade de controle que o
eleitorado possa exercer sobre os seus representantes.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

65

Funcionamento
do Poder

Interessa-nos observar que a distino entre votao simblica e nominal no faz sentido em Cmaras Municipais composta por
poucos vereadores, salvo se a inteno for reduzir a transparncia
do voto dos parlamentares. Em Casas Legislativas com elevado nmero de parlamentares, o registro da posio de cada um em cada
votao consome muito tempo, prejudicando o andamento dos
trabalhos. Lembre-se de que, alm dos projetos de lei, comumente
h vrios requerimentos na pauta sobre assuntos diversos, cuja
apreciao se torna clere por meio da votao simblica.
Ocorre que, em Cmaras Municipais com poucos vereadores, alm de no haver nmero to elevado de proposies, o registro da posio de cada um pode ser feito sem que haja prejuzo
na celeridade dos trabalhos. Basta a Secretaria assinalar os que foram contrrios em uma tabela com o nome dos vereadores formatada para este fim.

Legislativo
Municipal

66

4.4 A fase conclusiva

A lei o resultado da manifestao de vontade de dois poderes, cujos titulares foram eleitos pelo povo, ainda que prevalea
a vontade do Poder Legislativo, quando rejeita o veto formulado
pelo Chefe do Poder Executivo. Este mecanismo, constitutivo do
princpio da independncia e harmonia entre os poderes, deriva
das lies de Montesquieu: Cabe ao Legislativo aprovar a lei, e ao
monarca, se necessrio, impedir.
A fase conclusiva refere-se participao deste Poder na feitura da lei, compreendendo a sano, a promulgao, a publicao
e o veto.

4.4.1 A sano
A sano o ato por meio do qual o Chefe do Poder Executivo expressa a sua aquiescncia em relao proposio aprovada
pela Casa Legislativa e a ele encaminhada. Ela pode ser expressa
ou tcita.
A sano tcita ocorre quando o Chefe do Poder Legislativo
no se manifestar no prazo de quinze dias teis, nos termos do art.
66, 3, da Constituio da Repblica.

O Chefe do Poder Executivo pode ainda sancionar parte de

uma proposio, opondo veto parcial.
Uma vez sancionada a proposio, ainda que acompanhada
de veto parcial, deve-se seguir imediatamente a promulgao e a
publicao, antes mesmo de o veto ser apreciado.

4.4.2 A promulgao
H controvrsia sobre o momento exato em que a proposio se torna lei; defendo alguns mediante a sano e outros por
meio da promulgao. verdade que a controvrsia no se desdobra em problemas efetivos para o aplicador do direito. No nosso
entender, a promulgao o ato pblico de converso da proposio em lei. Tanto assim que a Proposta de Emenda Constituio
e proposies cujos vetos so rejeitados no so sancionadas, mas
apenas promulgadas. porque, nestes casos, dispensa-se a aquiescncia do Presidente da Repblica.

4.4.3 Veto
O veto o ato pelo qual o Chefe do Poder Executivo recusa,
parcial ou totalmente, a sano de determinada proposio legislativa, devolvendo-a Casas Legislativa. O veto deve ser expresso,
apresentado no prazo de 15 dias teis, e motivado, com argumentos polticos (interesse pblico) e jurdicos, representando, neste
caso, o controle de constitucionalidade por parte do Chefe do Poder Executivo. Como vimos, o veto pode ser total ou parcial.
O veto devolvido para a Casa Legislativa, que, no plano
federal, o Congresso Nacional e ser apreciado por meio de votao secreta em reunio conjunta no prazo de trinta dias, sob pena
de sobrestamento da ordem do dia. necessrio maioria absoluta
para a sua rejeio. Ocorre que, no Congresso Nacional, adota-se
a seguinte interpretao: passados trinta dias, ocorre o sobrestamento da pauta do plenrio constitudo pela reunio conjunta das
duas Casas, continuando a Cmara e o Senado a deliberarem livremente. Ressalte-se que as nicas competncias das Casas reunidas
em conjunto so apreciar o veto e dar posse ao Presidente. Desta
forma, os vetos no so apreciados em trinta dias, no havendo

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

67

prejuzo para o andamento das atividades do Congresso. Assim,

enquanto nas Assembleias Legislativas e nas Cmaras Municipais,
os vetos efetivamente sobrestam a pauta, valendo-se na mencionada interpretao, os vetos levam meses para serem apreciados
no Congresso Nacional, sem qualquer transtorno para o funcionamento das Casas Legislativas federais.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

68

O veto parcial somente pode incidir sobre dispositivos inteiros (caput, pargrafo, alnea, inciso), no podendo ocorrer em
parte do dispositivo. Esta regra por vezes condiciona a redao de
determinado dispositivo, para preparar ou evitar o veto. o que
ocorreu com o art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que teve
parte do texto de seu caput transformado em pargrafo por meio
de emenda de redao no Senado, permitindo ao Presidente vetar
o referido pargrafo.
Caso o veto seja rejeitado, ele devolvido ao Presidente para
que seja promulgado e publicado, entrando em vigor em data distinta da parte da proposio que fora sancionada.

4.4.4 Publicao
A publicao da lei, condio para que ela produza os seus
efeitos, ato contnuo sua promulgao. Na Unio e nos estados,
ela ocorre no Dirio Oficial. Contudo, nem todos os municpios dispem de um dirio oficial, em virtude do elevado custo de manuteno de um peridico desta natureza. A deciso pode, ento, ser
fixada em mural destinado a este fim. Tambm deve ser transcrita
em livro prprio. possvel tambm aproveitar as novas tecnologias para a divulgao da lei.

4.5 Tempo e processo legislativo

O tempo uma dimenso inerente idia de processo, seja
este judicial, administrativo ou legislativo. A tramitao de uma
ao judicial, de processo disciplinar ou de um projeto de lei exige
tempo para as partes interessadas apresentarem seus argumentos
e suas provas e para aqueles que iro decidir formarem suas opinies, seus convencimentos. Uma deciso no espao pblico carece
de tempo para maturao.

Uma deciso de um rgo estatal, decorrente de uma das

trs espcies de processo que mencionamos, no segue o ritmo das
decises das empresas, dos mercados financeiros ou mesmo da vida
privada das pessoas. Nesses casos, podem-se tomar decises imediatas, em virtude de alteraes no contexto, de uma grande oportunidade ou de uma nova ideia. Na atividade estatal, decises imediatas que alterem direitos e deveres das pessoas somente podem
ser tomadas em situaes excepcionais, como o caso de urgncia
e relevncia das medidas provisrias10. Como regra, as decises so
precedidas de um processo no qual as partes interessadas podem
participar. Vale reproduzir as palavras do Professor Maurcio Godinho
Delgado:
A fase [...] de elaborao da regra de direito tradicionalmente

Funcionamento

longa, tortuosa, em face dos distintos instantes de depurao e se-

do Poder

dimentao que caracterizam o processo legislativo moderno. Essa

Legislativo

lenta maturao da norma favorece a influncia, em seu construir,

Municipal

dos iderios e diretrizes contidos nos princpios jurdicos.

O inverso tende a ocorrer em processo de criao aodada, imatura e/ou imprudente de regras jurdicas; aqui, entre outros graves
problemas (como a centralizao autoritria que lhe inerente),
tende a se mostrar tnue a influncia dos princpios de direito.
o que se percebe, na histria, nas experincias de regimes de
exceo, como o regime militar no Brasil. Lamentavelmente, o
que se tem percebido tambm no afluxo incontido de medidas
provisrias na trajetria republicana aps 1988.

No processo legislativo, em muitas situaes, maioria e minoria disputam no propriamente o contedo da deciso, mas o
tempo. A maioria quer, por exemplo, aprovar a matria logo, pois
ela importante para o chefe do Executivo; a minoria quer retardar
a deciso, para que possa reunir informaes, refletir sobre a matria
e envolver os interessados em sua rejeio ou alterao. A maioria j
10 O problema das medidas provisrias que, para o Poder Executivo, todas as
matrias so urgentes e relevantes, e os Poderes Legislativo e Judicirio no
levam em considerao estes pressupostos para avaliarem a constitucionalidade de uma lei.

69

formou o seu convencimento e sabe que ir aprovar. A minoria pretende ganhar tempo. O esforo da minoria em retardar as decises
conhecido como obstruo, que uma ao legtima11. Basta lembrar que o Regimento Interno da Cmara dos Deputados traz o conceito de obstruo legtima:
Art. 82 [...]
A ausncia s votaes equipara-se, para todos os efeitos, ausncia
s sesses, ressalvada a que se verificar a ttulo de obstruo parlamentar legtima, assim considerada a que for aprovada pelas bancadas ou suas lideranas e comunicada Mesa.

Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

70

Diante da obstruo, a postura dos parlamentares da

maioria deve apresentar as seguintes caractersticas: pacincia,
disciplina e abertura para o dilogo. Pacincia para aguardar enquanto a Oposio utiliza os recursos regimentais que esto a
seu alcance para retardar a tramitao da matria. Disciplina
importante para manter em plenrio o quorum necessrio para
que os obstculos tramitao de uma matria sejam superados.
Abertura para o dilogo , como vimos, um princpio do processo legislativo.
Os regimentos internos regulamentam o tempo da tramitao das matrias, prevendo prazos e instrumentos para aceler-la
ou retard-la.

4.5.1 Prazos
No que tange ao tempo, h uma diferena bsica entre os
processos judicial e legislativo: no primeiro, os prazos so, como regra, preclusivos, ou seja, os atos devem ser praticados dentro desse
prazo e depois dele no se poder mais pratic-lo. No processo
legislativo, no havendo divergncia entre as partes, em muitas
situaes os atos podero ser praticados fora do prazo. o caso,
por exemplo, de uma comisso, que poder examinar a matria
11 A obstruo comumente praticada pela minoria, mas eventualmente pode
ser adotada pela maioria, quando a minoria tem interesse em aprovao de
determinada matria e a maioria no pode impedir, como um requerimento
para a formao de uma CPI, ou no quer o desgaste de rejeit-la.

por um perodo superior ao previsto no Regimento Interno se os

demais parlamentares no colocarem objeo.
A referncia para a contagem de prazos pode variar de acordo
com os Regimentos Internos. O da Cmara dos Deputados, por
exemplo, adota o nmero de sesses, razo pela qual o prazo poder ser estendido se a sesso12 no se realizar. Os prazos do Regimento
da ALMG so contados em dias, de forma que o seu transcurso ocorre independentemente do funcionamento da Casa.
Confira alguns exemplos de prazos previstos nos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e da Assembleia de Minas
Gerais e complete a tabela com o disposto no Regimento Interno
da Cmara de sua cidade:
Funcionamento
do Poder
Legislativo
Municipal

71

4.5.2 Instrumentos para acelerar a tramitao

O principal recurso para acelerar a tramitao o pedido
de urgncia previsto nos incisos I e II do art. 64 da Constituio.
Apresentado o pedido de urgncia pelo Presidente da Repblica,
cada uma das Casas Legislativas Cmara e Senado tem 45 dias
para votar a matria e, se no o fizer, ficam sobrestadas as demais
12 O Regimento Interno da Cmara utiliza a expresso sesso para designar as
reunies em plenrio. O Regimento Interno da ALMG utiliza o termo reunio,
o que nos parece mais adequado, por duas razes: a) o termo utilizado pela
Constituio da Repblica; b) evita a confuso entre sesso ordinria (a reunio regular do Plenrio) com sesso legislativa ordinria (de 1 de fevereiro
at 22 de dezembro), e sesso extraordinria (reunies convocadas para horrios distintos dos das ordinrias) de sesso legislativa extraordinria, aquela
convocada em julho ou janeiro.

decises da Casa, salvo aquelas cujos prazos so estabelecidos

constitucionalmente. De acordo com a jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal, essa regra vincula os processos legislativos estaduais e municipais, que devem reproduzi-la em suas Constituies e
Leis Orgnicas, respectivamente. Pode-se admitir que, em estados
e municpios, preveja-se prazo menor para apreciao de proposio com pedido de regime de urgncia, tendo em vista que mais
simples a tramitao de matrias em Casas Legislativas compostas
por um nmero pequeno de parlamentares.
O Regimento Interno da ALMG estabelece que s podero
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tramitar simultaneamente, em regime de urgncia, quatro proposies, sendo duas por solicitao do Governador do Estado e
duas a requerimento de Deputado (art. 272). Uma questo se
coloca em face dessa regra: pode o Regimento Interno de uma
Casa Legislativa estabelecer restrio a um instituto colocado
disposio do chefe do Executivo pela Constituio? H jurisprudncia que reconhece a constitucionalidade de regra regimental que restringe o nmero de CPIs. A Constituio da Repblica
prev as CPIs como um instrumento da minoria, mas o funcionamento simultneo de diversas CPIs compromete o desempenho
do Parlamento em suas demais funes, razo pela qual se admite
que regra regimental restrinja o nmero de CPIs. Raciocnio anlogo pode ser adotado no caso estadual, pois o excesso de pedidos de urgncia poder comprometer o desempenho da ALMG
em seu dever de discutir de forma aprofundada as matrias submetidas a sua apreciao.
Verifica-se que o pedido de urgncia torna mais eficiente o
processo decisrio da Assemblia Legislativa, mas sacrifica outros
princpios, como o da publicidade e o do adequado exame prvio
pelas Comisses, em virtude da exiguidade

do prazo ou mesmo de sua supresso. A este respeito, o art.

155 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados institui a
possibilidade de trazer a matria imediatamente para a apreciao
do Plenrio, conhecida como a urgncia urgentssima:
Art. 155 Poder ser includa automaticamente na Ordem do Dia
para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso
em que for apresentada, proposio que verse sobre matria de
relevante e inadivel interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composio da Cmara, ou de Lderes que representem esse nmero, aprovado pela maioria absoluta dos Deputados, sem a restrio contida no inciso II do artigo antecedente.

O Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev, ainda, o instituto da prioridade, que a dispensa de exigncias regimentais para que determinada proposio seja includa na Ordem
do Dia da sesso seguinte, logo aps as proposies em regime de
urgncia.

4.5.3 Instrumentos para retardar a tramitao

Na prtica, dificilmente os projetos de lei tramitam de acordo com os prazos regimentais, salvo se houver interesse do autor
e/ou consenso sobre a matria. Na Assembleia Legislativa de Minas
Gerais e, sobretudo, no Congresso Nacional, a maioria das proposies apresentadas no conclui sua tramitao na legislatura.
Sobretudo na esfera federal, no h tempo para apreciar todas as
proposies que tramitam. Decidir o que ser apreciado e o que
permanecer nas gavetas conhecido como Poder de Agenda.
Se h consenso sobre a aprovao da matria, mas se se
reconhece a necessidade de seu aperfeioamento, h diversos recursos para retardar a tramitao, tanto nas comisses quanto no
Plenrio, como o requerimento para retirar a matria da Ordem do
Dia e o adiamento da discusso.
Se a inteno retardar a tramitao de uma matria, o grupo interessado se utilizar de todos os recursos regimentais existentes para obstruir, o que varia muito entre as Casas Legislativas.
Inicialmente, verifica-se se o Plenrio ou a Comisso depen-

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dem desse grupo para compor o quorum. Se depender, os parlamentares desse grupo se retiram do plenrio, restando um para
pedir a verificao de quorum; ento, a reunio dever ser suspensa
por falta deste. Nas Comisses da ALMG, o Deputado tem direito
de vista do parecer por 24 horas (art. 136). Se a maioria conhece
as intenes daquele grupo de retardar a tramitao, determinar
a distribuio de avulsos do parecer, que ser discutido e votado
aps decorridas seis horas (art. 136, II).
A apresentao de diversos requerimentos uma forma de
retardar a tramitao, ainda que se saiba que eles sero rejeitados.
A questo o tempo que se perde apreciando-os.
Os destaques tambm so muito utilizados para retardar a
votao de uma matria. Eles representam a possibilidade de votao separada de determinado dispositivo de uma proposio que
ser submetida a votao13.

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13 Art. 282 do RI da ALMG; art. 161 do RI da CD.

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