DOI: 10.

1590/S1413-41522014019000000190

Artigo Tcnico

Anlise econmica do sistema

da reciclagem em Portugal
Economic analysis of the Portuguese recycling system
Nuno Ferreira da Cruz1, Rui Cunha Marques2

RESUMO

ABSTRACT

A reciclagem de resduos de embalagens um grande objetivo da Unio

Recycling packaging waste is a major objective for the European

Europeia. A legislao comunitria impe metas muito ambiciosas relativamente

Union. The European law sets clear targets for the recycling rates to

s taxas de reciclagem a atingir por todos os Estados-membros. Por conseguinte,

be attained by all member states. Hence, to analyze the operations

a anlise das operaes e dos custos acrescidos que resultaram dessa poltica

and added costs resulting from this environmental policy is an

ambiental constitui um relevante tpico de investigao. Uma vez que cada

important research topic. Since every member state has its own

Estado-membro tem seu prprio sistema de reciclagem, existe uma clara falta de

recycling system, there is a clear lack of information regarding the true

informao acerca dos custos reais das vrias etapas do ciclo de vida dos resduos

costs of the life cycle of packaging waste and how these costs have

e de como esses custos tm sido distribudos por todos os intervenientes.

been allocated to the various participants. This study illustratesthe

Esteartigo caracteriza o caso portugus e discute as transferncias financeiras

Portuguese case and discusses the financial transfers made by

feitas pela organizao que gerencia o Sistema Ponto Verde. Essas transferncias

thecompany that manages the Green Dot scheme. These transfers

so posteriormente comparadas com os custos reais dos prestadores locais

are compared with the true costs of the local authorities (waste

(operadores de resduos), pelo que possvel discutir a eficincia e justia do

management operators), which allow us to discuss the efficiency

sistema. Conclui-se que cada tonelada de resduos de embalagens triada custa

and justice of the national framework. Each ton of sorted packaging

cerca de 289 aos prestadores de resduos (custos de investimento, operao

waste costs about 289 to waste management operators (investment,

e manuteno com a coleta diferenciada e processo de triagem). Se os custos

operation and maintenance costs with selective collection and

evitados com a coleta indiferenciada e a destinao final desses resduos forem

sorting). If the avoided costs with undifferentiated collection and final

contabilizados como benefcios do sistema, ento os benefcios correspondem a

disposal of this waste are accounted for as benefits of the system, then

127% dos custos totais. Contudo, se os custos evitados com a coleta indiferenciada

the total benefits correspond to 127% of the total costs. However, if

e a destinao final no forem considerados, os benefcios dos prestadores de

these opportunity costs are not considered, the benefits of the waste

gesto de resduos cobrem apenas 77% dos seus custos.

management operators only cover 77% of the costs.

Palavras-chave: reciclagem; resduos de embalagens; sistema ponto verde.

Keywords: green dot; packaging waste; recycling.

INTRODUO

deposio final pode aumentar a vida til dos aterros sanitrios

A histria mostra que existem vantagens inequvocas em reciclar certos

(BJRKLUND & FINNVEDEN, 2007). Para alm de potenciais pou-

tipos de resduos (FOLZ, 1995). Com efeito, quantidades significativas

panas financeiras com a deposio em aterro, reduzir a quantidade de

de embalagens eram recicladas em diversos Estados-membros mesmo

resduos a serem depostos ou incinerados deveria levar a uma menor

antes da entrada em vigor da Diretiva Europeia 94/62/EC sobre embala-

contaminao de solos e de lenis freticos (reduo de emisses).

gens e resduos de embalagens (COMISSO EUROPEIA, 2006). Areci-

De uma maneira geral, a reciclagem pode ajudar as autoridades com-

clagem de resduos de embalagens evita o consumo de matrias primas.

petentes a alcanar uma melhor gesto global dos recursos ambientais

Por outro lado, a diminuio da quantidade de resduos destinados

(matrias primas, territrio, qualidades do solo e da gua, entre outros).

Doutor. Investigador do Instituto Superior Tcnico (IST), Universidade de Lisboa Lisboa, Portugal.
Doutor. Professor Catedrtico no IST, investigador do Centro de Sistemas Urbanos e Regionais (CESUR), Universidade de Lisboa Lisboa, Portugal. Investigador associado no
Public Utility Research Center, Universidade da Florida Flrida, Estados Unidos da Amrica e no Centre of Local Government, Armidale, Nova Gales do Sul, Austrlia
Endereo para correspondncia: Nuno Ferreira da Cruz Centro de Sistemas Urbanos e Regionais, Instituto Superior Tcnico, Universidade de Lisboa Avenida Rovisco Pais
1049-001 Lisboa, Portugal E-mail: nunocruz@tecnico.ulisboa.pt
Recebido: 12/01/12 Aceito: 11/03/14 Reg. ABES: 190
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da Cruz, N. F.; Marques, R. C.

Contudo, a reciclagem no tem s vantagens (MASSARUTTO;

embalagens, fabricantes de produtos embalados, importadores, reta-

CARLI; GRAFFI, 2011). bastante evidente que esse processo tem

lhistas e distribuidores) na implementao de medidas para gerir esses

custos diretos acrescidos para os agentes dos setores pblico e pri-

resduos corretamente, protegendo o ambiente e adotando um esprito

vado (que se podem traduzir, por exemplo, em preos de produtos

de responsabilidade partilhada (COGGINS, 2001). Os setores econ-

embalados mais elevados ou num acrscimo das tarifas ou impostos

micos em causa devem firmar acordos voluntrios com as autorida-

afetos gesto de resduos slidos urbanos). Outro aspecto negativo

des competentes de cada Estado-membro de maneira que os objeti-

tem a ver com o baixo valor de mercado dos produtos reciclveis de

vos e metas estabelecidos na Diretiva sejam efetivamente alcanados

resduos de embalagens, especialmente para os casos em que as mat-

(BAILEY, 2002).

rias-primas tm um baixo custo. A cadeia logstica da reciclagem

Neste artigo os autores analisam o sistema de gesto de resduos

normalmente bastante complexa e implica grandes investimentos

de embalagens existente em Portugal. Em primeiro lugar, as vrias

em novos equipamentos e infraestruturas (para a coleta seletiva e

componentes do sistema so descritas em pormenor e, posterior-

triagem de resduos), mais transporte e maiores distncias percor-

mente, os custos dos prestadores de resduos (prestadores pblicos

ridas (os resduos recolhidos seletivamente so encaminhados para

locais) so comparados com o suporte financeiro levado a cabo pela

centrais de triagem e s depois so enviados para os recicladores ou

indstria. Naanlise so includos (como benefcios) os custos evi-

para armazenamento). Grande parte dos custos envolvidos no so

tados pelos operadores locais que resultam do desvio dos resduos

recuperveis (sunk costs); importante, portanto, identificar quem

de embalagem da deposio em aterro. So tambm includos (como

est a financiar, quer os custos de investimento, quer os custos de

custos) os montantes relativos ao retorno do capital investido na

operaodo sistema de reciclagem deresduos de embalagens pro-

construo das novas infraestruturas e na aquisio do equipamento

venientes do circuito urbano (i.e. resduos residenciais e comerciais

necessrio para constituir o sistema de reciclagem (essencialmente a

de pequena escala (DA CRUZ et al., 2014).

coleta seletiva e a triagem de resduos). Por conseguinte, este estudo

Tendo em vista os aspectos positivos e negativos que j foram enun-

d origem a um debate sobre a interpretao dos vrios intervenien-

ciados, preciso tambm referir que a reciclagem pode ser uma fonte

tes em relao Diretiva e aos princpios de poluidor-pagador e de

de inovao tecnolgica e de criao de emprego. Alm disso, a imple-

responsabilidade partilhada.

mentao de sistemas de reciclagem pode servir de ponto de partida

Depois dessa introduo, o prximo item apresenta uma breve des-

para obrigar a indstria a internalizar os custos ambientais e sociais

crio do ciclo de vida dos resduos de embalagens. No item seguinte,

que decorrem da sua atividade econmica. Em teoria, se fosse possvel

o caso portugus descrito em pormenor, com referncia legislao

determinar as taxas de reciclagem timas (i.e. a percentagem de resduos

e instituies relevantes bem como ao histrico e evoluo da reci-

a reciclar) para cada tipo de material e tendo em conta os efeitos de tec-

clagem nesse pas. O prximo item descreve os mecanismos de trans-

nologias complementares, tais como a incinerao com recuperao de

ferncias financeiras entre a indstria (responsvel pelos resduos de

energia, se poderia globalmente atingir melhores resultados do ponto

embalagens) e os operadores pblicos locais (que efetivamente gerem

de vista econmico (incluindo a valorizao de impactos ambientais e

os resduos urbanos). Os dados, metodologia e resultados so apresen-

sociais) (PIRA & ECOLAS, 2005). Contudo, na Europa existe o perigo

tados no item seguinte. Por fim, o ltimo item contm a discusso dos

de se excederem as taxas de reciclagem timas (que so desconhecidas

resultados e as concluses do estudo.

e variam de regio para regio) e de se desvalorizar estratgias de gesto de resduos alternativas (KINNAMAN, 2009). Na Unio Europeia
(diferentes leis, instituies, know-how, etc. em cada Estado-membro)

A CADEIA LOGSTICA DA
RECICLAGEM DE RESDUOS URBANOS

so tambm fatores que podem servir de barreira para que se alcance

No ciclo de vida dos resduos urbanos, a origem corresponde ao momento

uma soluo tima do ponto de vista do interesse pblico (WATSON;

em que determinado objeto ou produto entendido pelo usurio como

BULKELEY; HUDSON, 2008).

sem valor e por isso descartado (CLEARY, 2009). Odestino final

(UE), a complexidade e a heterogeneidade dos ambientes institucionais

336

De acordo com a Diretiva Europeia 94/62/EC e com o princpio do

dos resduos urbanos muitas vezes o aterro sanitrio. No caso parti-

poluidor-pagador, todas as entidades envolvidas na produo, uso,

cular dos resduos de embalagens, o destino final pode ser tambm o

importao e distribuio de embalagens e de produtos embalados

aterro ou um processo de valorizao, como a incinerao com recupe-

so forados a assumir a responsabilidade pelos respetivos resduos

rao de energia ou a reciclagem. Os vrios caminhos possveis exis-

de embalagens (BAILEY, 1999). Os usurios e as autoridades pblicas

tentes no ciclo de vida dos resduos de embalagens so representados

devem cooperar com a indstria e prestadores econmicos (i.e. fabri-

na Figura 1. Nem todos os resduos de embalagensentram no fluxo da

cantes de produtos de embalagens, produtores e transformadores de

coleta seletiva, ou seja, no sistema da reciclagem. Apesar disso, algum

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Anlise econmica do sistema da reciclagem em Portugal

Coleta indiferenciada

Resduos de embalagem
depositados em aterro

Embalagem percebida
pelo usurio como sem
valor e descartada

Resduos de embalagem
incinerados com
recuperao de energia

Resduos de embalagem
encaminhados
para TMB

Coleta seletiva

Resduos
de embalagem
so triados

Resduos de embalagem
so enviados para um
centro de reciclagem

*TMB tratamento mecnico biolgico

Figura 1 Caminhos possveis dos resduos de embalagens no circuito urbano.

material pode ser ainda reciclado via coleta indiferenciada, atravs de

Frana, Romnia e tambm Portugal). Contudo, alguns pases decidi-

um sistema de tratamento mecnico biolgico (TMB), por exemplo,

ram estabelecer metas de reciclagem ainda mais altas. A Alemanha

durante o pr-tratamento da compostagem, ou atravs da incinerao

um desses pases onde se decidiu tambm introduzir concorrncia no

de resduos, onde alguns metais podem ainda ser encaminhados para

mercado da reciclagem (situao bem diferente dos restantes Estados-

reciclagem. Qualquer sistema produz sempre uma percentagem de rejei-

membros da UE) (PRO-EUROPE, 2011). Esse ambiente concorrencial

tos que so inevitavelmente encaminhados para deposio em aterro.

(onde muitas entidades privadas com fins lucrativos gerem os siste-

Todos os sistemas de reciclagem so diferentes. O conjunto de dife-

mas) fez com que o mercado se tornasse muito menos transparente,

rentes opes relaciona-se com o tipo de coleta seletiva, os modelos

sendo muito difcil saber quanto custam os servios de coleta seletiva e

institucionais e de gesto de resduos, os agentes envolvidos, o tipo de

triagem de resduos (apesar disso, os custos so 100% suportados pela

equipamento e infraestruturas utilizados, etc. (BULKELEY; WATSON;

indstria) (BUNDESKARTELLAMT, 2011). Outro caso muito parti-

HUDSON, 2007; BOHM et al., 2010). O ciclo de vida dos resduos

cular o sistema dinamarqus. Nesse pas nenhuma entidade privada

urbanos de embalagens e, particularmente, o sistema de reciclagem,

responsvel pela gesto dos resduos de embalagens. Em vez disso,

tm impactos financeiros (os custos extras dos equipamentos e infra-

se estabeleceu um sistema de depsito-retorno para as embalagens de

estruturas necessrios para a coleta seletiva e triagem) e econmicos

bebida e garrafas reutilizveis. Os custos de gerir os restantes resduos

(por exemplo, os custos evitados com a deposio em aterro desses

de embalagens so internalizados pelos municpios (e financiados por

resduos). Atualmente, no existe ainda um conhecimento aprofun-

impostos locais) (PRO-EUROPE, 2011).

dado dos custos reais da operao destes sistemas.

Embora seja um tpico de interesse mundial (e.g. vide LAVEE, 2007;
YAU, 2010), a UE fornece um contexto interessante para o estudo dos

O CASO DE PORTUGAL

sistemas de reciclagem. Todos os Estados-membros tm de respeitar

A Diretiva 94/62/CE, de 20 de dezembro de 1994 (BRUXELAS,

a chamada hierarquia dos resduos (do mais desejvel para o menos

1994), foi transposta para o ordenamento jurdico nacional atravs

desejvel: preveno e reduo, preparao para reutilizao, recicla-

do Decreto-lei n 366-A/97 (LISBOA, 1997) e da Portaria n 29-B/98

gem, outro tipo de valorizao, destinao final). Em particular, os

(LISBOA, 1998), constituindo o quadro legal relativo gesto de

pases tm de atingir metas exigentes de reciclagem e valorizao de

embalagens e resduos de embalagens em Portugal. Essa Diretiva,

resduos de embalagem (ver item seguinte). Apesar de cada pas apre-

atualizada posteriormente pela Diretiva 2004/12/CE, de 11 de feve-

sentar seu prprio sistema de reciclagem (que varia de acordo com

reiro de 2004 (ESTRASBURGO, 2004), fixou metas de valorizao e

as leis, instituies e mercados nacionais), muitos Estados-membros

reciclagem para todos os Estados-membros (Tabela 1), deixando ao

adotam o Sistema Ponto Verde, onde uma entidade privada sem fins

critrio desses a escolha das polticas e dos modelos de gesto dos

lucrativos assume as responsabilidades da indstria relativamente

resduos de embalagens a adotar. Tendo em conta as particularida-

reciclagem dos seus resduos de embalagem (por exemplo Blgica,

des (e.g. territoriais, demogrficas e econmicas), para os casos da

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da Cruz, N. F.; Marques, R. C.

Tabela 1 Metas da Diretiva 94/62/CE (alterada pela Diretiva 2004/12/CE) para a reciclagem e valorizao de resduos de embalagens (em % de peso).

338

Reciclagem

Prazo

Valorizao

Global

Vidro

Papel

Metais

Plsticos

Madeira

31/12/2001

50%
(mx. 65%)

25%
(mx. 45%)

15%

15%

15%

15%

15%

31/12/2008

60%

55%
(mx. 80%)

60%

60%

50%

22,5%

15%

Grcia, Irlanda e Portugal, as metas de 2001 foram alargadas at ao

(e.g.deposio em aterro) dos resduos urbanos de origem residencial,

final de 2005, e os objetivos de 2008 poderiam ser atingidos apenas

bem como outros resduos que pela sua natureza e composio sejam

em 31/12/2011.

semelhantes aos provenientes de habitaes e cuja produo diria no

Desde a publicao da Diretiva 94/62/CE, houve um grande investi-

exceda os 1.100 L por produtor. Existem tambm os conceitos de mer-

mento na gesto de resduos em Portugal. Com a erradicao dos lixes

cado primrio e secundrio para referir a coleta e a deposio e tra-

no final dos anos 1990 foram criados diversos sistemas multimunicipais

tamento de resduos, respetivamente, e ainda de mercado tercirio,

e intermunicipais para a gesto dos resduos slidos urbanos, foram

que se refere reciclagem (SIMES & MARQUES, 2009). O mercado

construdas infraestruturas de valorizao e destinao final e teve in-

de gesto de resduos urbanos em alta dominado pelas entidades ges-

cio a coleta seletiva multimaterial. A evoluo no quadro legislativo

toras multimunicipais (empresas detidas em 51% pelo estado portugus

nacional levou ao licenciamento de prestadores de fluxos especiais de

atravs da sua empresa EGF, uma sub-holding da guas de Portugal, onde

resduos, aumentando assim a valorizao e a reciclagem.

os restantes 49% pertencem ao municpios abrangidos). No mercado de

A responsabilidade dos prestadores econmicos (os responsveis pela

gesto de resduos em alta existem 12 concessionrias multimunici-

colocao de embalagens no mercado) pela gesto dos seus resduos de

pais, 8 empresas intermunicipais (parcerias pblico-privadas ou detidas

embalagens pode ser transferida para um prestador devidamente licen-

a 100% pelos municpios), 4 associaes de municpios (gesto pblica

ciado para exercer essa atividade. A Sociedade Ponto Verde (SPV) uma

direta), 2 servios intermunicipalizados (gesto pblica direta) e 1 ope-

entidade privada sem fins lucrativos que tem como objetivo promover

rador privado. Nagrande maioria dos casos, essas entidades tambm

a coleta seletiva, a triagem, a valorizao e a reciclagem de resduos de

levam a cabo a coleta seletiva de resduos. Em termos de infraestruturas

embalagens, a nvel nacional. Foi licenciada a 01 de outubro de 1997

e equipamentos de gesto de resduos urbanos, em 2009 existiam no pas

pelos Ministrios da Economia e do Ambiente. Em 2004 foi emitida

32.614 contentores de coleta seletiva de resduos reciclveis, 201 centros

uma nova licena, vlida at 31 de dezembro de 2011. Nesse momento,

para coleta seletiva de fluxos especiais, 27 estaes de triagem, 83 esta-

a SPV assegura a gesto de todos os tipos e materiais de embalagens

es de transferncia, 10 unidades de valorizao orgnica, 2 unidades

no reutilizveis colocadas no mercado nacional. Assim, os respons-

de incinerao com valorizao energtica e 35 aterros (ERSAR, 2010).

veis pela colocao de embalagens no mercado podem transferir sua

Ao contrrio do que acontece na grande maioria dos pases da

responsabilidade de gesto dos resduos para a SPV atravs do paga-

UE, Portugal tem um regulador para o setor dos resduos, a Entidade

mento do valor Ponto Verde (ver item seguinte). No final de 2010

Reguladora dos Servios de guas e Resduos (ERSAR). Para alm das

encontravam-se firmados 10.008 contratos com embaladores. Existem

atribuies de regulador das reas econmica e da qualidade do servio

valores de Ponto Verde para cada tipo de material de embalagem: vidro,

no setor de guas e resduos, a ERSAR tem tambm como atribuies

plstico, papel/carto, embalagens de carto para alimentos lquidos,

assegurar a regulao estrutural do setor e promover a comparao

ao, alumnio, madeira e outros materiais.

e divulgao pblica do desempenho das entidades gestoras (atravs

O atual regime institucional de gesto de resduos urbanos divide-se

de relatrios anuais) atravs da regulao sunshine (MARQUES &

entre sistemas municipais e intermunicipais, situados na esfera dos muni-

SIMES,2008). Em 2011 o mbito de interveno da ERSAR foi alar-

cpios, e sistemas multimunicipais, situados na esfera do estado central.

gado a todas as entidades gestoras dos servios de guas e resduos,

Os servios de resduos tm sido classificados segundo as designaes

independentemente do modelo de gesto. Todos os servios munici-

em alta e baixa, de acordo com as atividades realizadas pelas vrias

pais passaram a ser regulados economicamente pela ERSAR atravs

entidades gestoras (DA CRUZ; SIMES; MARQUES, 2013). Acompo-

de um mecanismo de superviso das tarifas no caso das concesses,

nente em baixa abrange as atividades de coleta e transporte de resduos,

delegaes, parcerias e verificao tarifria por amostragem nos ser-

desempenhadas essencialmente pelos sistemas municipais. Acom-

vios municipais e municipalizados (ERSAR, 2010).

ponente em alta inclui a armazenagem, triagem, transporte, valoriza-

A Agncia Portuguesa do Ambiente (APA) a autoridade nacio-

o(TMB ou incinerao com recuperao de energia) e destinao final

nal de resduos, tendo como competncias desenvolver e acompanhar a

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Anlise econmica do sistema da reciclagem em Portugal

execuo das estratgias de gesto de resduos. a APA que licencia as

2008, nesse mesmo ano a capitao anual atingiu os 509 kg.hab-1, o

operaes de gesto de resduos e as entidades gestoras de fluxos especfi-

que corresponde a 1,39 kg.hab-1.dia-1 (APA, 2010). Isso corresponde

cos de resduos (como a SPV) e de controle operacional e administrativo

a um aumento na gerao per capita de 15% em apenas quatro anos.

das transferncias de resduos. Os embaladores e/ou os responsveis pela

Quanto ao seu destino final, cerca de 65,5% foram encaminhados

colocao de produtos embalados no mercado nacional devem comuni-

para aterro, 16,9% foram encaminhados para valorizao energtica

car anualmente APA os dados estatsticos referentes s quantidades de

e 10,4% foram para coleta seletiva e triagem. Na Tabela 2 se encon-

embalagens reutilizveis e no reutilizveis que produzem; bem como

tram descritos os quantitativos de resduos urbanos por fluxo em

as quantidades de embalagens usadas efetivamente valorizadas e reuti-

Portugal Continental.

lizadas e as quantidades entregues a entidades que se responsabilizem

Em apenas 10 anos a taxa de valorizao de resduos de embala-

pela sua valorizao ou eliminao. Os responsveis pela colocao de

gens em Portugal aumentou significativamente (de 34,8% em 1998 para

embalagens no mercado so responsveis pela gesto e destino final dos

66,0% em 2008). Como se pode observar na Tabela 3, os ltimos dados

seus resduos de embalagens, ainda que, atualmente, todos optem por

do Eurostat sobre reciclagem e valorizao de resduos de embalagem

transferir a sua responsabilidade para a SPV (pagando por todos os kgs

em Portugal mostram que as metas globais da Diretiva 94/62/CE j

de embalagens colocadas no mercado). Qualquer prestador que tenha a

tinham sido atingidas em 2008. Em termos de cada material, o pls-

seu cargo a gesto de resduos de embalagens necessita de licena, a con-

tico e o vidro tero de aumentar ligeiramente as taxas de reciclagem

ceder por deciso conjunta dos Ministros da Economia e do Ambiente.

para que as respetivas metas da Diretiva sejam respeitadas no final de

A responsabilidade do prestador pela reciclagem e valorizao de res-

2011 (EIMPACK, 2011a).

duos de embalagens assumida atravs de contratos com os municpios

ou com as empresas gestoras de sistemas multimunicipais ou intermunicipais a quem tenha sido atribuda a concesso da coleta seletiva e
triagem, e com as organizaes de fornecedores e transformadores de

MECANISMOS DE
TRANSFERNCIAS FINANCEIRAS

materiais de embalagem criadas ou a criar para assegurar a reciclagem

e valorizao dos materiais. O prestador fica obrigado a entregar APA

Fluxos financeiros

um relatrio anual de atividade.

A atividade desenvolvida pela SPV assenta em termos financeiros

Nos ltimos anos tem sido verificado um aumento na produo

nos seguintes fluxos (DA CRUZ; SIMES; MARQUES, 2012): valor

de resduos slidos urbanos atingindo as 5.154.434 toneladas em

ponto verde (VPV, montante pago pela indstria pela transferncia de

Tabela 2 Quantitativos de resduos slidos urbanos por fluxo em Portugal Continental.

Ano

Aterro

Valorizao energtica

Valorizao orgnica

Total

Capitao anual

Toneladas

Toneladas

Toneladas

Toneladas

kg.hab-1.ano-1

21,0

310.433

6,9

384.961

8,6

4.470.869

443

854.578

18,4

298.600

6,4

446.973

9,6

4.641.103

459

825.938

17,8

318.269

6,8

489.703

10,5

4.648.222

459

869.262

16,9

377.175

7,3

535.492

10,4

5.154.434

509

Toneladas

2005

2.838.373

63,5

937.102

2006

3.040.953

65,5

2007

3.014.311

64,8

2008

3.372.505

65,5

Coleta seletiva

Fonte: APA, 2010.

Tabela 3 Taxas de reciclagem e de valorizao de resduos de embalagem em Portugal em 2008.

Material

Vidro

Resduos gerados

Total de reciclagem

Total de valorizao

Toneladas

Toneladas

Toneladas

431.499

223.430

52

223.430

52

Plstico

387.872

74.270

19

112.547

29

Papel e carto

717.700

630.335

88

677.522

94

Metais

110.000

71.227

65

71.227

65

137.778

88.924

65

93.900

68

1.784.849

1.088.187

61

1.178.626

66

Madeira
Total
Fonte: EUROSTAT, 2013.

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da Cruz, N. F.; Marques, R. C.

responsabilidade), valor de retoma liquido (VRL, montante pago pelos

Valor de contrapartida

recicladores pelos materiais triados), valor de contrapartida (VC, fluxo

O VC corresponde compensao financeira devida aos prestadores

urbano), valor de informao complementar (VIC, fluxo urbano no

de gesto de resduos slidos (e.g. sistemas multimunicipais, sistemas

proveniente da coleta seletiva), valor de informao e motivao (VIM,

intermunicipais, etc.) pelo acrscimo de custos com a coleta seletiva

fluxo no urbano), comunicao, investigao e desenvolvimento (I&D)

e triagem de resduos de embalagens urbanos. Os montantes so

e gastos gerais. No mbito dessa investigao interessa-nos dar nfase

estipulados na lei e geralmente revistos de dois em dois anos. Para

s transferncias financeiras entre a indstria e os operadores de ges-

os anos 2008, 2009 e 2010 estiveram em vigor os valores de refe-

to de resduos urbanos (autoridades locais). Assim, se apresentam

rncia descritos na Tabela 5, para cada tipo de material. Os valores

a seguir os mecanismos de determinao dos montantes financeiros

contrapartida variam segundo o desempenho de cada sistema, em

relativamente ao VPV, VC e VIC.

que os Xs representam os per capita de retoma de cada patamar e

os Ps representam as contrapartidas financeiras correspondentes.

Valor ponto verde

Para desempenhos per capita inferiores a X1, os operadores locais

De acordo com a lei em vigor, os embaladores e outros responsveis

recebem P1, para desempenhos entre X1 e X2, recebem P2, entre

pela colocao de embalagens no mercado nacional tm duas opes

X2 e X3, recebem P3; para o excedente per capita acima de X3, os

para cumprir com as suas obrigaes ambientais (ou, na denomina-

sistemas recebem P4. Os patamares foram definidos da seguinte

o anglo-saxnica, respeitar o princpio de extended producer respon-

forma (SPV, 2010):

sibility). Podem criar o seu prprio sistema de coleta e reutilizao ou

X1: mdia de retoma dos sistemas, aplicada a todo o territrio

reciclagem de embalagens (esse sistema tem de ser aprovado pela APA)

nacional e excluindo os valores nulos;

ou podem aderir ao sistema integrado gerido pela SPV para retomar

X2: desempenho em kg/hab/ano necessrio para o cumprimento

embalagens no reutilizveis. At agora, todos os prestadores econ-

das metas da Diretiva para 2011 (por material e globalmente);

micos optaram por aderir ao sistema da SPV.

X3: valor do mercado potencial de embalagens colocadas no

As receitas da SPV provm das contribuies dos prestadores

mercado (quociente do mercado potencial para cada material

econmicos e indstria e do valor de retoma pago pelos recicladores

pelapopulao).

de materiais de resduos de embalagens. Essas receitas so utilizadas para suportar o funcionamento do sistema integrado, nomea-

Valor de informao complementar

damente os custos das entidades responsveis pela coleta seletiva e

A interveno direta da SPV consiste maioritariamente no VC descrito

triagem dos resduos de embalagens inseridos nos resduos urbanos

no subitem anterior (sendo aquela maior fonte de receita dos opera-

e outros eventuais custos associados gesto de resduos de emba-

dores de gesto de resduos). O VC se aplica unicamente aos resduos

lagens. OVPV corresponde ao montante da contribuio finan-

de embalagens provenientes da coleta seletiva. Contudo, outros res-

ceira prestada pelos embaladores/importadores SPV (Tabela 4).

duos de embalagens que sejam valorizados ou reciclados por outra via

Osembaladores e importadores calculam a sua contribuio anual

(por exemplo, compostagem ou incinerao com recuperao de ener-

multiplicando o peso total de cada tipo de embalagem colocada no

gia) so tambm contabilizados pela SPV para o alcance das metas da

mercado pelo respetivo VPV.

Diretiva. Por essa razo, a SPV paga aos prestadores o VIC por tonelada

Tabela 4 Valor ponto verde para 2010.

Primrias
(.kg-1)

Secundrias
(.kg-17)

Tercirias
(.kg-1)

Vidro

0,0183

Plstico

0,2282

0,0923

0,0238

Papel e carto

0,0836

0,0352

0,0070

Embalagens de produtos de grande consumo

Embalagens de carto para alimentos lquidos

0,1294

0,0960

0,0417

0,0244

Alumnio

0,1644

Madeira

0,0154

0,0142

0,0091

0,2600

0,2600

0,2600

Ao

Outros materiais
Fonte: SPV, 2010.

340

Eng Sanit Ambient | v.19 n.3 | jul/set 2014 | 335-344

Anlise econmica do sistema da reciclagem em Portugal

Tabela 5 Valor de contrapartida para o perodo 20082010.

Material

Vidro
Plstico

X1

X2
kg.hab .ano
-1

X3

P1

P2

P3

P4

.ton

-1

-1

<14,30

<24,50

<40,80

35,00

48,00

60,00

35,00

<2,10

<3,60

<15,30

770,00

823,00

876,00

770,00

Papel e carto

<8,00

<10,0

<15,00

135,00

151,00

166,00

135,00

Ao

<0,40

<0,70

<4,10

600,00

644,00

688,00

600,00

Alumnio

<0,02

<0,04

<0,86

766,00

1,016,00

1,283,00

766,00

Ecal

<0,30

<1,80

<3,00

770,00

823,00

876,00

770,00

Plsticos mistos

245,00

245,00

245,00

245,00

Madeira

15,87

15,87

15,87

15,87

Fonte: Lisboa, 2009.

de resduos, sempre que tal for aplicvel. A Tabela 6 apresenta os valo-

so coletados seletivamente nos sistemas municipais. Nesses casos

res da VIC em vigor em 2010.

os resduos so triados na fonte (i.e. nas prprias fbricas e/ou grandes superfcies comerciais) e coletados por empresas especializadas,
nunca chegando a entrar nos sistemas municipais.

CUSTOS E BENEFCIOS DA RECICLAGEM

Os dados necessrios para calcular cada componente foram retira-

As vrias componentes que so determinadas na anlise econmica e

dos dos relatrios e contas anuais dos prestadores e de dois question-

financeira levada a cabo neste artigo so as expostas na Figura2. Como

rios enviados aos operadores de resduos slidos urbanos. No lado dos

se pode observar, o objetivo fazer uma anlise do ponto de vista dos

benefcios, o custo evitado com a coleta indiferenciada foi calculado mul-

prestadores de gesto de resduos (a monetizao dos impactos ambien-

tiplicando a quantidade de resduos coletados seletivamente pelo custo

tais no , pela sua subjetividade, ainda tida em conta nesta avaliao).

unitrio da coleta indiferenciada (que foi estimado em 49,0.ton-1

Por conseguinte, foi necessrio determinar todos os custos (diretos e

mdia ponderada pelas toneladas coletadas de acordo com os dados

indiretos, Figura 2A) envolvidos nas operaes de coleta seletiva e tria-

do questionrio enviado aos municpios onde se obtiveram 196 respostas

gem (as responsabilidades dos prestadores de gesto de resduos). Para

de 308 possveis, representando 80% da populao). O custo unitrio de

avaliar a sustentabilidade econmica do sistema de gesto de resduos

tratamento e deposio final foi obtido dos relatrios e contas de 2010

de embalagens foi tambm necessrio contabilizar todos os benefcios

incluindo 100% da populao portuguesa (cerca de 53,9.ton-1 mdia

advindos dos servios de coleta seletiva e triagem (Figura 2B).

ponderada). No lado dos custos, na sua grande maioria, os dados foram

A apreciao inclui duas componentes inovadoras. No lado dos

obtidos do segundo questionrio enviado aos 27 operadores de gesto

custos, tido em conta o retorno do capital investido nas infraestru-

de resduos. Por exemplo, para calcular o retorno de capital investido,

turas e equipamentos afetos coleta seletiva e triagem; apesar de se

se obtiveram os seguintes valores:

tratarem de entidades de capitais pblicos, os prestadores de gesto

Vida til mdia dos ativos: 9,6 anos;

de resduos esto a levar a cabo investimentos em nome da inds-

Percentagem de patrimnio lquido: 18,99% na estrutura de capital;

tria, pelo que o capital investido deve ser devidamente recompensado.

Taxa de imposto corporativo: 20,29%;

Nolado dosbenefcios so tidos em conta os custos no incorridos

Custo da dvida: 4,6%;

pelo desviodos resduos dos sistemas de coleta indiferenciada e outro

Custo do patrimnio lquido: 6,0%.

tratamento (e.g. deposio em aterro); do ponto de vista econmico,

razovel considerar que o evitar desses custos (custo de oportunidade)
um benefcio do sistema de reciclagem.

Esses parmetros so essenciais para o clculo do retorno do capital.

Para construir o sistema de coleta seletiva e triagem os prestadores de

As vrias componentes da estrutura de custos e benefcios da reci-

gesto de resduos foram obrigados a investir em vrios equipamentos e

clagem foram determinadas para todos os prestadores de gesto de

infraestruturas (contentores e caminhes para coleta seletiva, usinas de

resduos (27 entidades) para o ano de 2010. A amostra cobre a tota-

triagem, entre outros). Esses ativos imobilizados so depreciados por um

lidade da populao portuguesa, que de cerca de 10,5 milhes de

perodo que corresponde sua vida til. O retorno do capital investido

habitantes. Tal como foi j exposto, a anlise se foca no fluxo de res-

calculado com base na depreciao dos ativos relativos coleta sele-

duos residenciais. Os resduos de embalagens no residenciais no

tiva e triagem (descontando eventuais subsdios ao investimento), a vida

Eng Sanit Ambient | v.19 n.3 | jul/set 2014 | 335-344

341

da Cruz, N. F.; Marques, R. C.

til mdia desses ativos e o custo de capital mdio ponderado (WACC,

bem como os respetivos benefcios. Os resultados so os apresenta-

em ingls). O WACC, por seu lado, representa o custo (ou remunerao

dos na Figura 3.

requerida) do capital investido tendo em conta as diversas componen-

Se todas as componentes da Figura 3 forem consideradas, os

tes de financiamento. Nesse caso, o patrimnio lquido (parte do finan-

sistemas beneficiam 369 por tonelada de resduos de embalagem

ciamento feito pelos acionistas) equivale em mdia a cerca de 19% do

enviada para reciclagem (i.e. por tonelada triada e vendida SPV).

financiamento (e tem um custo mdio de 6%), enquanto que o restante

Uma interpretao mais estrita do texto da Diretiva (que responsa-

corresponde dvida bancria (com um custo mdio de 4,6%).

biliza exclusivamente a indstria), onde nenhum dinheiro pblico

Uma vez que a perspectiva da anlise econmica a do pres-

deve ser considerado, leva a um valor de 223 por tonelada triada.

tador de resduos, o VRL no considerado (uma vez que a SPV

Os custos globais so de cerca de 289 por tonelada triada. Como

que o recebe). Aqui se pretende apenas determinar os custos extras

parece ser evidente, a adequao do montante das transferncias

incorridos pelas autoridades locais devidos ao sistema de reciclagem,

financeiras atualmente pagas aos prestadores locais depende da perspectiva econmica adotada. Se o custo de oportunidade da coleta
indiferenciada e destinao final forem considerados, os benefcios

Tabela 6 Valor de informao complementar para 2010.

cobrem 127% dos custos. Por outro lado, adotando uma perspec-

Escrias metlicas de incinerao (pedido de retoma pela Sociedade

Ponto Verde)

tiva financeira (onde o custo de oportunidade no considerado),

Ao

gesto de resduos.

85,0 .ton-1

Alumnio

575,0 .ton-1

os benefcios cobrem apenas 77% dos custos dos prestadores de

Escrias metlicas de incinerao (transao direta)

Ao

15,0 .ton-1

CONCLUSES

Alumnio

35,0 .ton-1

O presente artigo contribui positivamente para a literatura sobre a reci-

Compostagem (transao direta)

clagem por diversas razes. Em primeiro lugar, apresenta detalhada-

Vidro

5,0 .ton-1

mente os custos e benefcios desagregados do sistema da reciclagem

Carto

5,0 .ton-1

num pas onde a legislao impe as taxas mnimas a atingir. De fato,

Filme

275,0 .ton-1

esses dados ainda so muito pouco conhecidos em todo o mundo. Para

Polietileno de alta densidade

-1

275,0 .ton

alm disso, o artigo inova por incluir na anlise duas componentes eco-

Politereftalato de etileno

180,0 .ton-1

nmicas tradicionalmente esquecidas, o retorno do capital investido,

Ao

15,0 .ton-1

no lado dos custos, e o custo da coleta indiferenciada e deposio em

Alumnio

35,0 .ton

aterro (custo de oportunidade), do lado dos benefcios. A compara-

-1

o dos valores unitrios determinados permite ainda contribuir para

Fonte: SPV, 2010.

B
Custos
Retorno do capital investido
(prprios e alheios) nos
activos alocados coleta
seletiva e triagem

Amortizao dos
activos alocados
coleta seletiva e
triagem

Benefcios

Custos operacionais da
cleta seletiva e triagem

Outros Benefcios (e.g. venda

direta de materiais triados

Subsdios ao
investimento

Benefcios alcanados
com o desvio de
resduos da coleta
indiferenciada e outro
tratamento (e.g. aterro)

Figura 2 Os custos e benefcios da reciclagem de resduos residenciais de embalagens em Portugal.

342

Eng Sanit Ambient | v.19 n.3 | jul/set 2014 | 335-344

Suportes financeiros
por parte da SPV

Anlise econmica do sistema da reciclagem em Portugal

Outros
benefcios

Suportes financeiros por parte

da Sociedade Ponto Verde

Benefcios

184,81

Custo de oportunidade da
coleta indiferenciada e aterro

Subsdios

145,99

26,98
11,02

Custo operacionais da
coleta seletiva e triagem

202,87

Custos

Retorno do capital
investido

Amortizao

64,64

21,52
/ton. reciclada

50

100

150

200

250

300

350

350

Figura 3 Custos e benefcios do sistema da reciclagem.

a discusso sobre qual a perspectiva correta a adotar, uma puramente

os custos unitrios dos fluxos da coleta indiferenciada (cerca de 103

financeira (onde a indstria parece no pagar o suficiente aos presta-

por tonelada coletada) e da coleta seletiva (cerca de 268 por tone-

dores de resduos pelas operaes de coleta seletiva e triagem), ou uma

lada triada ou 189 por tonelada coletada, se o retorno de capital no

econmica (onde a indstria parece estar a pagar mais do que devia,o

for considerado) surpreendente. Podem existir justificativas tcnicas

que pode ter consequncias no preo dos produtos embalados para

para essa diferena, no entanto, sua magnitude pode se dever tambm

oconsumidor final).

a uma excessiva alocao de custos ao fluxo da coleta seletiva (uma

Presentemente, em Portugal, parece reinar um esprito de res-

vez que a indstria que os deve assumir). Por outro lado, no se sabe

ponsabilidade partilhada no que toca reciclagem. Existem, contudo,

at que ponto esses custos sero eficientes, ou seja, no sabemos at

exemplos onde a indstria efetivamente a nica responsvel pela

que ponto os custos apresentados pelos prestadores de resduos no

valorizao dos resduos de embalagens, vide o exemplo do sistema

poderiam ser inferiores se os servios de coleta seletiva e triagem fos-

dual na Alemanha (EIMPACK, 2011b). A diferena substancial entre

sem prestados com a mxima eficincia.

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