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As redes e as instituies do Programa de

Aquisio de Alimentos (PAA)


Catia Grisa1

Resumo
Um dos conceitos fundadores da nova sociologia econmica o de
enraizamento (embeddedness). Pronunciado por Granovetter (1985), o
conceito expressa o modo como a ao econmica est imersa em
relaes sociais que condicionam o comportamento dos atores
econmicos. Para Granovetter, trata-se especificamente do
enraizamento das aes econmicas em redes sociais (enraizamento
estrutural). Mas h pelo menos trs outras formas de enraizamento:
cultural, cognitivo e poltico. Estes diferentes tipos de enraizamento
abrangem distintas dimenses da ao econmica e so
complementares. Neste artigo, analisa-se a complementaridade entre o
enraizamento estrutural (GRANOVETTER, 1985) e o poltico
(FLIGSTEIN, 2003). Discute-se, particularmente, como estas
abordagens podem ser integradas na anlise do Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA), um programa de compras governamentais que
criou um importante mercado para a agricultura familiar. Os
resultados demonstram a organizao do PAA em forma de rede social
e indicam um conjunto de decises polticas que define seus objetivos,
limites e estruturas de poder.
Palavras-chave: Enraizamento estrutural, enraizamento poltico e PAA

Recebimento: 5/4/2009 Aceite: 29/7/2009


1
Eng Agrnoma (UFPel), Mestre em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS),
Doutoranda no Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento
Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ) e Assistente de Pesquisa no Observatrio de
Polticas Pblicas para Agricultura (OPPA). Endereo: Av. Nossa Senhora de Ftima 64,
Ap.401, Centro, Rio de Janeiro/RJ, CEP: 20240-051. Fone: 21 82407407. E-mail:
catiagria@yahoo.com.br

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The networks and the institutions of the


Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
Abstract
One of the founding concepts of new economic sociology is of
embeddedness. Pronounced for Granovetter (1985), the concept
express the way as the economic action is embedded in social relations
that condition the behavior of the economic actors. For Granovetter,
its about specifically the embeddedness of the economic actions in
social networks (structural embeddedness). But it has at least three
other forms of embeddedness: cultural, cognitive and politics. These
different types of embeddedness enclose distinct dimensions of the
economic action and are complementary. In this article, is analyzed the
complementarities between the structural (GRANOVETTER, 1985)
and the politician embeddedness (FLIGSTEIN, 2003). Is discussed,
specifically, as these approaches can be integrated in the analysis of
the Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), a program of
governmental purchases that created an important market for family
farm. The results demonstrate the organization of the PAA in form of
social networks and indicate a set of decisions politics that define its
objectives, limits and power structures.
Keywords: Embeddedness structural, embeddedness politics and PAA.

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1. Introduo
Desde sua constituio, em meados dcada de 1980, a nova
sociologia econmica tem se apresentado como um promissor campo
de estudo no mbito das Cincias Sociais2. Sua ascenso tem a ver, em
primeiro lugar, com a prpria incapacidade da economia ortodoxa em
responder aos desafios abertos pelas transformaes socioeconmicas
em curso no final do sculo, como o retorno da inflao, do desemprego
e das baixas taxas de crescimento. Ao mesmo tempo, a descoberta de
configuraes econmicas cujo sucesso era atribudo a fatores at
ento no ponderados (o sucesso do Japo e dos distritos industriais e a
resilincia da economia informal) mostravam a necessidade de uma
compreenso mais abrange dos fenmenos econmicos (BECKERT,
2007a). Soma-se a isto o fato de que a commoditizao avanava sobre
o conjunto da vida econmica e social, com a expanso dos mercados
para fronteiras at ento inimaginveis (ZELIZER, 1992, HOSCHILD,
2002), o que demonstrava que esta era uma instituio muito
importante para ser omitida pelas anlises sociolgicas. Ademais, se a
sociologia ainda reproduzia a diviso disciplinar parsoniana e relutava
em adentrar no universo dos fatos econmicos, a expanso da
abordagem econmica da escolha racional j adentrava no seu campo,
construindo explicaes para os fatos sociais (OLSON, 1965, ELSTER,
1986). Assim, a ascenso da nova sociologia econmica mostrou-se um
misto de reao e necessidade frente s mudanas em curso nas
cincias sociais e nas economias capitalistas modernas.
Dentro do espectro disciplinar as respostas dos economistas e
socilogos aos desafios colocados compreenso dos processos
econmicos continuavam falhando por desconsiderar a ao econmica
como uma ao socialmente enraizada e os agentes econmicos como
atores sociais cujo comportamento se reveste de interesses, valores e
lgicas que no condizem com um comportamento tido como
economicamente racional. No artigo considerado fundador da nova
sociologia econmica (Ao econmica e estrutura social: o problema
da incrustao)3, Granovetter (2003) expressa seu descontentamento
tanto com as abordagens neoclssica e neo-institucionalista derivadas
2
Para uma delimitao deste campo veja Granovetter e Swedberg (1992), Marques e
Peixoto (2003) e Swedberg (2004), entre outros.
3
O ttulo original Economic action and social structure: the problem of
embeddedness,
publicado
em
1985.
Na
verso
portuguesa
(Portugal)
(GRANOVETTER, 2003), embeddedness foi traduzido por incrustao. Em outros
trabalhos, esta noo tambm foi traduzida por enraizamento, imerso e
imbricao. Neste artigo adotado o correlato enraizamento.

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da economia mainstream, quanto com as teorias sociolgicas de vis


estruturalista. Para o autor, enquanto no primeiro caso tem-se uma
compreenso subsocializada do agente que v a vida social como
resultante da agregao de aes racionais realizadas por atores
individuais buscando seu auto-interesse, no segundo caso tem-se uma
perspectiva sobressocializada que compreende as aes dos indivduos
como resultantes de um conjunto de normas e valores completamente
internalizadas que constrangem e determinam as aes. Para
Granovetter (2003), ambas coincidem na idia de que as aes e as
decises so levadas a cabo por atores atomizados, isolados de seu
contexto social mais imediato, enquanto que uma compreenso mais
adequada deveria considerar os comportamentos e instituies
condicionados pelas relaes sociais.
Neste sentido, a nova sociologia econmica edifica-se sobre o
pressuposto de que a ao econmica uma forma de ao socialmente
situada e que as instituies econmicas so construes sociais
(SWEDBERG E GRANOVETTER, 1992). Para Granovetter (2003,
p.69), as aes econmicas encontram-se profundamente enraizadas
em redes de relaes interpessoais e conceitu-las como elementos
independentes representa um srio equvoco. Portanto,
imprescindvel que os fatos econmicos tambm sejam analisados
como fatos sociais (STEINER, 2006). Com este fim, Granovetter (2003)
apresenta o conceito de enraizamento, o qual procura dar um
significado terico ao modo como a ao econmica est imersa em
relaes sociais.
Originalmente, o conceito de enraizamento tem sido associado
ao clssico trabalho de Polanyi (1980), A grande transformao.
Referindo-se apenas duas vezes ao conceito em toda a obra, Polanyi o
utiliza para fazer meno que em sociedades pr-capitalistas as
relaes mercantis encontravam-se enraizadas nas relaes sociais e,
medida que o mercado auto-regulvel se desenvolve, este se
autonomiza das estruturas sociais e molda uma sociedade onde em
vez de a economia estar enraizada nas relaes sociais, so as relaes
sociais que esto enraizadas no sistema econmico (POLANYI, 1980,
p. 77). Para o autor, o sistema de mercado agiria como um moinho
satnico, provocando uma verdadeira avalanche de desarticulao
social.4 Por sua vez, Granovetter (2003, p. 70, grifos no original) reage
4
Contudo, Polanyi (1980) tambm destaca que, ao mesmo tempo em que o mercado
auto-regulvel avana, a sociedade comea a se resguardar dele, mantendo em certa
medida o enraizamento social, pois Permitir que o mecanismo de mercado seja o nico
dirigente do destino dos seres humanos e do seu ambiente natural, e at mesmo o rbitro

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a estas observaes afirmando que (...) o nvel de incrustao do


comportamento econmico menor em sociedades no reguladas pelo
mercado que o afirmado pelos substantivistas [Polanyi, por exemplo] e
tericos do desenvolvimento, e que esse nvel mudou menos com o
processo de modernizao que o defendido por esses autores;
argumenta-se, porm, que esse nvel sempre foi e continua a ser mais
substancial que o considerado por formalistas e economistas.
Todavia, o modo como Granovetter (2003) utiliza o conceito de
enraizamento tem recebido diversas crticas. Para Becker (2007a),
Granovetter realizou uma grande transformao no conceito de
Polanyi. Citando Krippner (2001), Becker (2007a) argumenta que o
entendimento de enraizamento de Polanyi estava ancorado em uma
anlise institucional, compreendendo o mercado como uma instituio
social e refletindo uma complexa alquimia de poltica, cultura e
ideologia. J Granovetter isola um nico aspecto dos mercados as
redes de relaes sociais e limita a anlise na medida em que
negligncia o contedo social da estrutura observada (os atributos dos
atores e os papis institucionais), o que lhe dificulta uma explicao
para como a estrutura social dos mercados emerge e porque as redes
so estruturadas da forma como o so. Ademais, de acordo com
Beckert (2007a), Granovetter focaliza exclusivamente o processo de
mercado per se, excluindo o sistema social mais amplo.
O fato que, embora Granovetter tenha mencionado Polanyi no
artigo de 1985 quando trata da origem do conceito de enraizamento, o
autor reconhece em um artigo posterior que utiliza o conceito de modo
distinto.5 Granovetter chega a afirmar que, em Ao econmica e
estrutura social: o problema da incrustao reportou-se a
enraizamento a partir de suas velhas anotaes de aula (nem mesmo
teria lido A grande transformao at ento) e s acionou Polanyi
quando relembrado por um colega da utilizao do conceito por este
autor. No entanto, isto no o isenta das crticas, as quais recaem,
sobretudo, na omisso de uma dimenso mais macro-estrutural.
da quantidade e do uso do poder de compra, resultaria no desmoronamento da
sociedade. (POLANYI, 1980, p. 94). importante ressaltar, como destaca Block (2003),
que a obra de Polanyi (1980) marcada pela ambigidade e por tenses decorrentes de
mudanas na orientao terica no decorrer da elaborao da obra. Segundo Block
(2003), h uma profunda tenso no texto entre, por um lado, um tipo de determinismo,
evocado do marxismo, na construo, crise e colapso da sociedade de mercado e, por
outro lado, a viso atravs da qual ele foi evoluindo: a economia de mercado sempre
enraizada.
5
Artigo apresentado na Conferncia The next great transformation? Karl Polanyi and
the critique of globalization, publicado em Krippner et al.(2004).
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Autores como Swedberg (2003), Beckert (2007b) e Raud-Mattedi


(2005) tm apontado a necessidade de incorporar a cultura, a dimenso
jurdico-poltica e ainda a dimenso cognitiva nas anlises da
sociologia econmica. Como afirma Swedberg (2003), associar o
enraizamento apenas anlise das redes sociais seria restringir demais
a anlise. O prprio Granovetter, por fim, reconhece esta deficincia
em sua abordagem, ressaltando a necessidade de articular seu enfoque
meso com anlises nos nveis macro e micro, mas, ao mesmo tempo,
adverte que a compreenso das relaes sociais em termos de rede
uma condio necessria para o entendimento daquelas (KRIPPNER,
2004).
Dentre outras formas possveis de enraizamento, Zukin e
Dimaggio (1990) destacam mais trs tipos, alm do enraizamento
estrutural associado perspectiva de Granovetter. Primeiramente, o
enraizamento cultural que diz respeito ao papel de entendimentos
coletivos compartilhados em dar forma a estratgias e metas
econmicas. Cita-se, neste sentido, o trabalho de Zelizer (1992) que
discute a resposta cultural emergncia dos seguros de vida na
Amrica no Sc. XIX, quando o valor sagrado atribudo a vida se
confrontou com a expectativa de determinar o preo da morte dos
maridos. Em segundo lugar, o enraizamento cognitivo que diz respeito
aos fatores que limitam o pensamento humano nos processos mentais.
Aqui se destaca o estudo de Callon (1998) sobre o modo como a
disciplina economia formata os processos econmicos. Por fim, o
enraizamento poltico ressaltado pelos trabalhos de Fligstein (2003),
cuja anlise da ao econmica associa um contexto especfico de lutas
polticas envolvendo atores econmicos e instituies no-mercantis,
como o Estado e as classes sociais.
Estes tipos de enraizamento abrangem diferentes dimenses da
ao econmica e se relacionam entre eles de formas no totalmente
claras. Neste artigo, analisa-se a complementaridade entre o
enraizamento estrutural e o poltico. Mais especificamente, discute-se
como a perspectiva institucional de Fligstein pode ser integrada
anlise de redes sociais proposta por Granovetter. Como aludem vrios
autores, ao centrar-se sobre redes interpessoais Granovetter retirou o
foco do papel das instituies, inclusive no que tange ao papel destas
na formao das redes. Na verdade, o autor trata as instituies como
redes sociais consolidadas (GRANOVETTER, 1992). Sua averso s
leituras sobressocializadas que priorizam disposies e esquemas de
percepo que encapsulam os atores por meios de normas e regras
generalizadas, o fez desviar a anlise da real importncia das
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instituies. Ademais, como apontam Nee e Ingram (1998), as redes


no so um substituto s instituies, sendo de fundamental
importncia que os estudos de redes sociais se abram para as
contribuies
de
abordagens
institucionalistas.
Como
ser
argumentado, a perspectiva poltico-institucional do enraizamento
proposta por Fligstein parece ser interessante para abarcar dimenses
ausentes no esquema analtico de Granovetter, sobretudo pela
compreenso da dinmica estrutural dos fenmenos econmicos, em
especial no que tange ao funcionamento do mercado.
Para auxiliar e ilustrar a discusso aqui proposta ser lanado
mo do exemplo da construo social de um mercado institucional: o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). Por mercado
institucional designa-se uma configurao especfica de mercado em
que as redes de troca assumem uma estrutura particular, previamente
determinada por normas e convenes negociadas por um conjunto de
atores e organizaes, onde o Estado geralmente assume um papel
central, notadamente atravs de compras pblicas. O PAA um
programa do Governo Federal que articula produo e comercializao
de alimentos de agricultores familiares envolvendo uma rede de
diferentes atores ao nvel nacional e nos contextos locais. O formato
desta rede, o papel dos atores e a forma como estes atores interagem
esto condicionados por instituies que foram especificamente
constitudas para este arranjo de mercado. Obviamente, ao longo do
tempo e de acordo com o prprio desenvolvimento deste mecanismo de
troca, os atores acrescem novas normas e regras e alteram aquelas j
existentes. No entanto, a estabilizao do mercado est condicionada ao
reconhecimento poltico-institucional destas mudanas. neste sentido
que se argumentar que o caso do Programa de Aquisio de
Alimentos particularmente revelador de como o enraizamento
estrutural e poltico encontra-se intrinsecamente interligados e estudlos separadamente seria um srio equvoco.
Em um primeiro momento o artigo discute o enraizamento
estrutural, seus aportes e limites e, em seguida, procede igualmente
para o enraizamento poltico. A terceira parte dedicada anlise de
como ambos se integram na construo do mercado projetado pelo
PAA.

2. Enraizamento estrutural: a contribuio de Mark


Granovetter
O foco central de Granovetter examinar como as estruturas
sociais na forma de redes afetam os resultados econmicos. No artigo
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The impact of Social Structure on Economic Outcomes (2005), o


autor aponta quatro princpios essenciais da relao entre redes sociais
e resultados econmicos para, em seguida, discutir o impacto daquelas
sobre estes. Estes princpios so: as normas e a densidade da rede
social; a fora dos laos fracos; a importncia do buraco estrutural e;
a sobreposio da ao econmica e no-econmica.
Normas expressam idias formadas sobre o modo mais
apropriado de comportamento e, quanto mais ntidas so estas, mais
contribuem para a densidade da rede social (medida atravs das
possveis conexes entre seus ns). Uma implicao disto que aes
coletivas que precisam superar problemas de free-rider apresentam
mais possibilidades de sucesso nos grupos sociais cujas redes so
densas e coesas, j que os atores a presentes costumeiramente
internalizam normas que desencorajam tais condutas e realam a
confiana (GRANOVETTER, 2005).
Laos fracos, outra importante noo desenvolvida por
Granovetter no artigo The strength of weak ties de 1973, referem-se
importncia dos conhecidos nas relaes sociais. Estes so
indivduos cujas relaes so menos freqentes e com nveis de
intimidade e intensidade emocional menor que aquelas mantidas com
amigos prximos e/ou familiares (laos fortes). Os laos fracos
conectam membros de diferentes pequenos grupos, que apresentam
entre si laos fortes, e so canais fundamentais para a transmisso de
informaes e, portanto, para a inovao. Segundo o autor, circulam
mais informaes novas entre os laos fracos que os laos fortes, isto
porque os indivduos ligados por laos fortes tendem a se moverem nos
mesmos crculos sociais, tornando as informaes redundantes.6
O princpio dos buracos estruturais est profundamente ligado
com o princpio anterior. Aqui enfatizada a importncia de indivduos
6
Dez anos depois de publicar The strength of weak ties, Granovetter (1983) publicou
outro artigo analisando o aporte trazido por aquele trabalho. Neste ensaio, o autor
evidencia que muitas de suas observaes foram confirmadas e complementadas por
estudos de outros autores que abordaram, por exemplo, como o grau de escolaridade,
condio de renda e vulnerabilidade influenciam os indivduos no estabelecimento de
seus laos (fracos ou fortes). Todavia, Granovetter (1983) tambm aponta alguns limites
presentes nestes estudos. Segundo o autor, muitos destes no se propuseram a testar
sistematicamente o argumento dos laos fracos, utilizando-o na medida em que se
tornava conveniente para explicar evidncias empricas. Tambm, diversos estudos so
de cunho eminentemente tericos e no apresentam preocupaes em test-los
empiricamente (o que no desqualifica suas contribuies). Por fim, destaca que a
necessidade mais urgente no debate das redes sociais e laos fracos deslocar-se de
anlises estticas, que observam o sistema em um determinado ponto no tempo, para
anlises que abordem como o sistema se desenvolveu e suas mudanas.

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com laos em mltiplas redes as quais esto em grande medida


separadas umas das outras. Estes indivduos constituem verdadeiras
pontes, as quais so os nicos caminhos por onde as informaes e
outros recursos podem fluir de uma rede a outra. Sem eles, o que h
so buracos estruturais.
Por fim, Granovetter apresenta a sobreposio entre ao
econmica e no-econmica, nomeada de enraizamento social (ou
estrutural) da economia. Como j aludido na introduo, trata-se do
modo como (...) a ao econmica est conectada ou depende de aes
ou instituies que so no-econmicas em contedo, metas e
processos. (GRANOVETTER, 2005, p. 35). Aqui a questo da
confiana, por exemplo, de basilar importncia. Inseridos em redes,
os indivduos so desencorajados a usar da m-f nas trocas mercantis
em virtude dos danos causados a reputao pessoal, o que ameaa a
possibilidade de negcios futuros. Porm, isto no significa ou no
assegura que a m-f e o oportunismo deixem de existir. A confiana
proporcionada pelas relaes pessoais apresenta, desde logo,
oportunidades redobradas para a m-f, como no caso simblico da
mfia (GRANOVETTER, 2003, p.80). 7
Entre os inmeros exemplos que poderiam ser mencionados
para demonstrar o impacto das redes sociais nos resultados
econmicos, Granovetter (2005) ressalta quatro. O primeiro destes se
expressa no mercado de trabalho. Em uma pesquisa sobre o modo
como as pessoas adquiriram seus empregos atuais, Granovetter
evidenciou que a fora dos laos fracos tinha um relevante poder de
explicao: em 55% dos casos, as pessoas conseguiram o emprego
atravs de indivduos com os quais mantinham contato apenas
ocasionalmente (mais de uma vez no ano e menos de duas vezes por
semana) e, em 45,3% dos casos, os empregados ficaram sabendo da
oportunidade de emprego atravs de um intermedirio entre ele e o
empregador. A importncia dos laos fracos aqui explicada, como
aludido anteriormente, pelas caractersticas das informaes que
fluem nestes crculos (no so redundantes). Ademais, detalhes sobre
empregadores, empregados e empregos circulam continuamente
atravs das redes sociais e o uso destas informaes significa
diminuio dos custos e das incertezas. Assim, por exemplo,
7

Outro exemplo, ilustrando que as redes sociais no so isentas de m-f, o caso da


formao de cartis para aumentar os preos. Cartis usam uma mistura de castigos e
incentivos mercantis e no-mercantis para estabelecer a cooperao entre os membros e
podem falhar quando um membro distante do grupo dominante deserta
(GRANOVETTER, 2005).
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empregadores empregam pessoas conhecidas dos demais


trabalhadores, tendo em vista que a homogeneidade em termos de
categorias sociais poder trazer benefcios por meio da lealdade e do
controle social que j existe dentro de categorias semelhantes e redes
sociais.
A influncia das redes sociais nos preos outro exemplo. Para
Granovetter (2005), os preos no so o resultado da simples relao
entre oferta e demanda, podendo variar de acordo com as relaes
entre as partes envolvidas. Atravs de contatos pessoais ou de relaes
cujos laos so de longa data, os clientes podem obter preos menores
ou condies melhores de pagamento, como caso destacado por
Granovetter entre alguns bancos e algumas empresas de Chicago que,
em virtude de contatos pessoais, conseguem emprstimos com taxas de
juros inferiores. As relaes sociais tambm interferem e servem como
garantia da qualidade dos produtos, como nos casos em que clientes
pagam prmios para empresas conhecidas pelos seus produtos em
troca de garantias esperadas de qualidade ou, ainda, no caso de
determinados bens (carros usados, servios de reparo de casas etc.)
que so preferencialmente vendidos em redes pessoais em virtude da
confiana necessria nestas transaes. Por sua vez, onde as relaes
comprador-vendedor so falhas em termos de redes sociais, a garantia
de qualidade buscada atravs das marcas, selos e outros padres
impessoais.
O impacto das redes sociais tambm se expressa na
produtividade (GRANOVETTER, 2005). Em primeiro lugar pode-se
referir que muitas tarefas no podem ser desenvolvidas sem relevante
contribuio de outros ou requerem o exerccio de conhecimento tcito
que apropriado somente atravs da interao social. Outrossim,
estudos tm indicado que pessoas contratadas atravs de contatos
pessoais so mais produtivas, apresentam taxas de abandono do
emprego menores e oferecem diferencial em termos de habilidade e
qualidade no trabalho (em virtude da homogeneidade discutida acima).
Ademais, cultura e normas de grupos tambm formam habilidade e
produtividade. Nos casos em que os grupos atribuem importante valor
para a habilidade, esta se torna um elemento chave para o status do
indivduo dentro do grupo e do prprio grupo frente os demais, o que,
por conseguinte, interfere na produtividade. O caso da agricultura
familiar emblemtico neste sentido. A habilidade com os
instrumentos de trabalho e a posse do saber-fazer so elementos
diferenciadores das famlias entre si e suas comunidades.

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O ltimo exemplo de Granovetter (2005) remete relao entre


redes sociais e inovao. Em termos gerais, de acordo com o autor, a
inovao est associada ao rompimento de rotinas estabelecidas. Neste
sentido, Schumpeter define empreendimento como a criao de novas
oportunidades a partir da vinculao em direo a um novo objetivo
econmico entre recursos que estavam previamente desconectados.
Para Granovetter, uma das razes para os recursos estarem
desconectados deve-se ao fato deles localizarem-se ou circularem em
redes separadas, sendo, portanto, de fundamental importncia os
indivduos que ocupam os buracos estruturais das redes, criando as
pontes essenciais inovao.
Atravs de seus conceitos basilares (enraizamento, redes
sociais, construo social dos mercados, laos fracos, confiana),
Granovetter cunhou uma interpretao original das aes econmicas,
provando que estas so construdas pelas mos visveis dos atores,
organizaes e instituies. Como afirma Raud-Mattedi (2005, p.73),
Granovetter teve o grande mrito de desmistificar o mercado annimo
dos neoclssicos, alm de desenvolver uma ferramenta genuinamente
sociolgica de anlise dos fenmenos econmicos. Entre
interpretaes enaltecidas dos mercados (neoclssicos) e
interpretaes demonizadas (Polanyi e marxistas) (ABRAMOVAY,
2004), o aporte das redes sociais tem constitudo um importante
instrumental analtico e suscitado, no mnimo, muitas questes sobre a
complexidade da ao econmica.
Porm, a abordagem de Granovetter tambm tem recebido
vrias crticas (algumas j aludidas na introduo). Apresentam-se
aqui apenas duas, as quais tm mais proximidade com o objetivo deste
trabalho. A primeira delas invocada por Bourdieu (1997).
Similarmente ao exposto por Becker (2007a), Bourdieu critica
Granovetter por ocultar ou ignorar as estruturas sociais mais amplas e
os constrangimentos estruturais do campo econmico, fazendo
desaparecer todos os efeitos da estrutura e todas as relaes objetivas
de poder. Ao mesmo tempo, Bourdieu caracteriza a abordagem de
Granovetter como um tipo de interacionismo metodolgico,
afirmando que esta reproduz a atomizao do pensamento utilitarista
em um nvel diferente de anlise (as redes). Por sua vez, Granovetter
(2007) responde s acusaes destacando que esta compreenso de
Bourdieu, bem como as de ouros autores, decorre de uma leitura
equivocada de seus trabalhos, cujo foco privilegiado de anlise era as
redes sociais. Reconhece que seus trabalhos, nomeadamente The
strength of weak ties e Economic action and social structure: the
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problem of embeddedness, tinham pouco a dizer sobre as amplas


circunstncias histricas ou macro-estruturais, uma vez que no
procuravam responder questes amplas sobre a natureza da sociedade
moderna ou as causas de mudana poltica e econmica. Ainda assim,
Granovetter (2007, p. 4) faz questo de ressaltar: Eu me distancio
decisivamente de qualquer suspeita de interacionismo metodolgico,
o qual assume a autonomia das redes sociais das amplas formaes
sociais e estruturas de poder, mas esta mensagem pode no ter sido
suficientemente clara. Em seguida acresce: (...) minha fascinao
com as redes sociais como um nvel causal ligando micro e macro, fez
com que desse nfase excessiva sobre o modo como a ao racional dos
indivduos leva a construo e operao de redes sociais, falhando em
analisar suficientemente, por exemplo, o papel das foras culturais e
polticas sobre a ao dos indivduos e redes (GRANOVETTER, 2007,
p. 4).
A segunda crtica diz respeito importncia atribuda (ou
melhor, omitida) ao Estado. De acordo com Raud-Mattedi (2005), o
Estado no faz parte do modelo terico de Granovetter, sendo
mobilizado apenas no quadro de alguns estudos de caso. Na realidade,
a abordagem apresenta uma posio ambgua em relao ao Estado, o
qual visto, por um lado, como um ator descartvel, desnecessrio
diante da auto-regulao do comportamento dos atores da rede, mas,
por outro lado, como um ator fundamental no quadro da luta para
organizar o mercado, como vimos no caso da indstria eltrica8.
(RAUD-MATTEDI, 2005, p. 76). Faz-se necessrio, portanto,
considerar o poder diferencial do Estado na regulao das atividades
econmicas, abordando o poder deste na definio, na alterao, nos
limites e at mesmo na extino ou na coero de determinadas redes.
Contemplando estas crticas encontram-se os trabalhos de Neil
Fligstein. Para este autor, a maior limitao das propostas centradas
nas redes que estas so estruturas sociais dispersas, pelo que se torna
difcil de compreender de que forma contribuem para os fenmenos
observados nos mercados. Em outras palavras, tais propostas no
incluem as questes polticas, nem as pr-condies sociais impostas s
8
Este caso refere-se construo da indstria de eletricidade nos Estados Unidos no
final do sculo XIX. Naquele momento, trs modelos de indstria despontavam como
possveis: utilidade pblica, sistemas centralizados e sistemas descentralizados de
gerao de energia. Todos estes trs eram factveis e no havia expressivas vantagens
em termos de custos ou eficincia entre eles. No entanto, o modelo de gerao
centralizada se imps em virtude da capacidade do proponente desta proposta (Thomas
Edison) e de seus assistentes em mobilizar um amplo conjunto de atores, entre estes,
lderes polticos e representantes de Estados (GRANOVETTER, 1992).

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estruturas econmicas envolvidas, nem modos de conceituar a forma


como os atores constroem seus mundos. (FLIGSTEIN, 2003, p. 198).
Ao ignorar a interferncia dos governos, das leis e das relaes
preexistentes entre proprietrios de empresas, administradores,
trabalhadores e governos nos processos de mercado, a abordagem de
redes sociais torna a anlise dos mercados limitada (FLIGSTEIN,
2007a). So justamente estas questes que focalizamos doravante.

3. Enraizamento poltico: a contribuio de Neil Fligstein


O ponto de partida da abordagem de Fligstein (2003, 2001) a
compreenso de que os partcipes do mercado objetivam criar
mundos estveis para transacionar e encontrar solues para o
problema da competio. Para buscar explicaes de como a
estabilidade alcanada, o autor remete-se aos trabalhos de Harisson
White onde, diferentemente dos autores neoclssicos que realam o
anonimato dos atores, afirma-se que os mercados de produo apenas
atingiriam esta condio se os atores levassem em conta uns aos outros,
seus interesses, objetivos e valores. Adotando esta perspectiva,
Fligstein argumenta que a estabilidade dos mercados relaciona-se com
as relaes sociais institudas inter e intra-empresas e destas com o
Estado. Para o autor, h nos mercados dois focos centrais de
instabilidade: a) a dificuldade de localizar fornecedores e aumentar os
consumidores e, por conseguinte, a tendncia das empresas para
baixarem os preos umas em relao s outras e; b) o problema de
controlar e manter uma empresa unida como uma coligao poltica
(FLIGSTEIN, 2003).
Para Fligstein (2007b, 2003, 2001), o mercado compreendido
como um campo, ou seja, situaes nas quais grupos organizados de
atores se renem e desenvolvem aes recprocas face a face, tentando
(re)produzir um sistema de dominao em um dado espao. De forma
similar Granovetter, Fligstein se contrape as anlises sobre e
subsocializadas. No entanto, a despeito da perspectiva conexionista das
redes, Fligstein prefere aplicar a noo bourdiana de campo ao estudo
da formao dos mercados e dos processos localizados de cooperao.
Para o autor, a teoria dos campos deixa transparecer a habilidade dos
atores em interpretar suas situaes, construir rotas de ao e inovar.
Os atores constroem campos e lutam para mant-los.
No campo do mercado h atores detentores e desafiadores.
Os primeiros so os atores dominantes: so as maiores empresas que,
alm de conhecerem seus principais concorrentes, influenciam as
aes destes. Os segundos, os dominados, so as empresas menores que
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moldam suas aes a partir das aes das maiores e sua experincia a
de um mundo dado por adquirido, pois no possuem controle nenhum.
Um mercado estvel quando as identidades e as hierarquias de status
das empresas so bem conhecidas e existe uma concepo de controle
partilhada entre os diretores das empresas que orienta suas aes.
Estas aes levam as empresas a assemelhar-se uma s outras em
termos de estratgias de ao e estrutura organizacional e, ao mesmo
tempo, reproduzir a posio dos grupos dominantes.
O Estado tambm compreendido dentro da teoria dos campos:
(...) o Estado um conjunto de campos ou domnios polticos onde
atores reivindicam o poder para fazer e aplicar regras para todos os
outros atores na sociedade. (FLIGSTEIN, 2001, p.16). Estas regras so
formais (constituio e leis) e informais (prticas). Elas criam e
limitam quais arenas podem ser dominadas coletivamente, quais os
movimentos para ser um jogador e como as prprias regras podem ser
feitas.
Para possibilitar que os atores envolvidos nos mercados se
organizem e desenvolvam entre si relaes de competio, cooperao
e transao de modo que o mercado permanea estvel so necessrias
instituies, entendidas como regras partilhadas (leis, prticas ou
entendimentos coletivos) mantidas por hbito, acordo explcito ou
acordo tcito. Estas instituies assumem a forma de direitos de
propriedade, estruturas de governana, concepes de controle ou
normas de transao (FLIGSTEIN, 2003). Cada uma destas instituies
dirigida resoluo de diferentes problemas de instabilidade.
Os direitos de propriedade so as regras que definem quem tem
direito aos lucros de uma empresa. Isto significa discutir as diferentes
formas de direitos de propriedade; a relao entre acionistas e
empregados, comunidades locais, fornecedores e consumidores e; o
papel do Estado em dirigir investimentos, aberturas de empresas e na
proteo dos trabalhadores. Ao contrrio de tericos que afirmam que
a constituio dos direitos de propriedade o resultado de um processo
eficiente, Fligstein (2003) alega que se trata de um contnuo e
contestvel processo poltico envolvendo grupos organizados de
empresas, trabalhadores, agncias governamentais e partidos polticos.
Os direitos de propriedade definem duas formas de estabilidade:
definem as relaes de poder intra e entre empresas (FLIGSTEIN,
2001).
Estruturas de governana referem-se s normas gerais de uma
sociedade que definem as relaes de competio e cooperao entre
empresas e como as estas podem organizar-se em funo daquelas.
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Estas normas, expressas na forma de leis (leis de competio, anti-trust


ou anti-cartel) e prticas institucionais informais, definem as formas
legais e ilegais das empresas controlarem a competio (FLIGSTEIN,
2001). No que diz respeito s leis, a aprovao, o cumprimento e a
interpretao judicial destas so processos controversos e o contedo
das mesmas varia acentuadamente entre sociedades (enquanto
algumas defendem a cooperao interna entre competidores, sobretudo
quando comrcio exterior est envolvido, outras proclamam a
competio, por exemplo, atravs da reduo de barreiras tarifrias) e
geralmente beneficiam setores particulares da economia. J as
prticas institucionais informais esto incrustadas nas organizaes
existentes sob a forma de rotinas e referem-se, por exemplo, ao modo
como se dispe a organizao do trabalho, como so estabelecidos os
contratos de trabalho e gesto, os limites da empresa e os
comportamentos empresariais considerados legais e ilegais.
Concepes de controle so expresses de entendimentos
especficos de mercados entre atores de uma empresa, sejam sobre os
princpios que orientam a sua organizao interna, sejam tticas de
competio (dentro das formas aceitveis de competio definidas pelo
entendimento de todos) ou cooperao, ou ainda, entendimentos que
traduzem a hierarquia de status que ordena as empresas num dado
mercado (quem so os detentores e os desafiadores). Referem-se a
entendimentos que estruturam as percepes de como funciona o
mercado, permitindo aos atores uma interpretao do seu mundo,
controle sobre as situaes e ainda estruturas cognitivas para
interpretar as aes de outras organizaes. Estas concepes de
controle podem ser interpretadas como uma forma de conhecimento
local, um produto histrico e cultural ou ainda uma identidade
coletiva a qual diversos grupos se associam de modo a produzir um
mercado bem sucedido (FLIGSTEIN, 2003; 2001).
Por fim, as normas de transao definem quem pode negociar
com quem e estipulam as condies sob as quais se processam as
transaes (FLIGSTEIN, 2003; 2001). Regras devem ser estabelecidas
observando-se os pesos, os padres comuns, o seguro, o intercmbio de
dinheiro, o cumprimento dos contratos etc. So estas regras de
transao que regulam os padres de sanidade, segurana e
padronizam os produtos e, deste modo, auxiliam a estabilizar os
mercados ao assegurar que as trocas ocorrem sob as mesmas
condies para todos os envolvidos.
Todas estas instituies (direitos de propriedade, estruturas de
governana, concepo de controle e normas de transao) constituem
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arenas atravs das quais os Estados regulamentam a atividade


econmica. Os Estados so de fundamental importncia seja para
criao, seja consolidao de tais instituies, em alguns casos tm que
ratificar ou no mnimo no se opor a elas. Atravs destas instituies,
os Estados proporcionam condies estveis e seguras para as
empresas se organizarem, competirem, cooperarem e transacionarem.
Sem esta estabilidade, a produo dos mercados modernos no poderia
existir: Guerras, saqueamentos e mercantilismos poderiam dominar e
inundar as empresas. (FLIGSTEIN, 2001, p. 03). Relaes mercantis
desequilibradas ameaam a sobrevivncia de todas as empresas, sendo
a interveno dos Estados condio sine qua non quelas. Nas palavras
de Fligstein (2003, p. 203):
As organizaes, grupos e instituies que compem o
Estado na sociedade capitalista moderna promovem a
constituio e a aplicao das normas coletivas que
regulam as interaes econmicas no interior de uma
determinada
rea
geogrfica.
As
empresas
capitalistas no podem operar sem conjuntos de
normas coletivas que regulem as interaes. (...) os
Estados capitalistas modernos foram construdos em
interao com o desenvolvimento das suas economias,
sendo que a governana da economia uma atividade
nuclear no processo de construo do Estado.

Portanto, os mercados podem ser interpretados como


construes sociais que refletem a construo poltico-cultural da
relao entre empresas e Estados, que sempre contextual. Certos
Estados possuem uma capacidade de interveno superior a de outros,
e a probabilidade da interveno depende da natureza da situao e da
histria institucional do Estado. (FLIGSTEIN, 2003, p. 203). H, por
exemplo, Estados intervencionistas que se envolvem acentuadamente
nas decises substantivas de muitos mercados e Estados reguladores
que criam agncias para assegurar o cumprimento das regras e
normas, mas no decidem quem pode ser proprietrio de qu e o modo
como os investimentos ocorrem. Assim, mister considerar que,
embora os Estados sejam fundamentais para a construo e
funcionamento dos mercados, sua real interferncia depende do
contexto e das condies histricas locais.
No obstante as crticas de Fligstein abordagem das redes, o
autor argumenta que a sua proposta do mercando enquanto poltica
comporta alguns subsdios daquela. Para o autor, as complexas
estruturas de regras que buscam estabilizar os mercados so operadas
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atravs de redes (FLIGSTEIN, 2003). Estas redes formadas entre


clientes e fornecedores e entre competidores servem para solucionar
problemas de competio e incertezas nas empresas. O instrumental
das redes permite evidenciar um conjunto de relacionamentos sociais
nos mercados, particularmente a dependncia de recursos, as
hierarquias, as atividades de mediao, os canais de informao e as
relaes de confiana. Na realidade, o desafio compreender os
mercados a partir dos subsdios de ambas as abordagens. Incorporar a
dimenso poltica e o papel do Estado na abordagem de redes uma
contribuio que vai ao encontro de muitas crticas apontadas a esta.

4. A construo social do mercado institucional do PAA


Sob os pressupostos da sociologia econmica todos os mercados
so construes sociais edificadas pelas mos visveis dos atores e
organizaes. No obstante, como destaca Marques (2003, p. 05), no
basta afirmar que os mercados so construes sociais, necessrio
afirmar sob que condies e de acordo com que variveis so os
mercados moldados. isso que procura-se fazer nesta seo. Com
base nas proposies de Granovetter e Fligstein, analisa-se como foi
constitudo um mercado institucional originado a partir do Programa
de Aquisio de Alimentos do Governo Federal. O foco reside nos
atores que participam do mercado, como eles interagem e quais as
instituies (normas e convenes) estabelecidas. Um destaque
especial dado ao papel do Estado, haja vista sua centralidade na
constituio deste mercado.
Nos ltimos anos um nmero crescente de trabalhos vem se
utilizando destas abordagens para analisar mercados agroalimentares
e a dinmica econmica da agricultura familiar. Wilkinson (2008a)
demonstra como a persistncia das agroindstrias familiares deve-se
ao seu enraizamento em redes sociais, o qual representado pelo modo
como estes empreendimentos se articulam firmemente com os espaos
locais mobilizando diversos canais de comercializao (venda direta na
unidade de produo, venda de porta em porta, feiras locais etc.) em
que se destacam laos de parentesco, amizade e confiana. Abramovay
(2008) utiliza-se do approach poltico-cultural para analisar o mercado
de biocombustveis no Brasil, demonstrando os atores que formaram
este campo, as normas e instituies que regulam a ao destes atores
e a centralidade do Estado na configurao deste mercado. De modo
similar procede Raud (2008) no estudo do mercado de alimentos
funcionais. Com base da nova sociologia econmica, a autora analisa as
lutas presentes neste mercado, destacando a inovao como
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componente da competitividade das empresas para a manuteno de


sua liderana de mercado. Ao mesmo tempo, Raud demonstra o papel
central do Estado na definio das regras do jogo. Diferentemente
destes estudos, o caso aqui abordado refere-se diretamente a um
mercado institucional em que o Estado, alm de definir as regras do
jogo, atua como o nico comprador. Na construo social do mercado
referente ao PAA o Estado o principal arquiteto.
Criado em 2003 no mbito do Projeto Fome Zero do Governo
Federal, o PAA tem o objetivo de garantir a comercializao dos
produtos da agricultura familiar (incluindo o estabelecimento de
preos mnimos garantia de compra pelo Estado) atravs da
articulao desta produo com mercados institucionais ou formao
de estoques, subjacentes a uma permanente preocupao com a
segurana alimentar. Em termos gerais, o programa utiliza recursos
pblicos para adquirir alimentos de agricultores familiares e os
destinam a pessoas em situaes de insegurana alimentar e
nutricional atendidas por programas e instituies sociais e
educacionais (escolas, creches, asilos, abrigos etc.) (BRASIL, 2006).
A construo deste mercado institucional tem assentado seu
enraizamento poltico em um conjunto de lutas travadas na dcada de
1990 pelo reconhecimento da agricultura familiar e de suas
especificidades. At aquele momento, de acordo com Schneider et al.
(2004), no havia polticas pblicas direcionadas para este segmento,
pelo contrrio, estes agricultores ficaram a margem do setor pblico
por dcadas e sofriam as conseqncias (concentrao de renda e
terras, pobreza rural, migrao, xodo agrcola e rural etc.) das
polticas pblicas de modernizao da matriz tecnolgica da
agricultura. Outrossim, a abertura comercial e a desregulamentao
dos mercados vividas neste perodo submetiam estes agricultores a
uma intensa concorrncia com os pases do Mercosul. Ao mesmo
tempo, na academia, estudos realizados pela Organizao das Naes
Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) e o Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) Relatrio FAO/INCRA
(1994) definem com mais preciso conceitual a agricultura familiar e
estabelecem um conjunto de diretrizes que deveriam nortear a
elaborao de polticas pblicas para este segmento social.9

9
Trata-se de uma espcie de enraizamento cognitivo, como apontado brevemente na
introduo deste ensaio. A partir de uma noo de agricultura familiar estabelecida no
mbito acadmico-institucional foram definidas diretrizes e preceitos normativos para a
elaborao de polticas pblicas destinadas a esta categoria social.

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Neste contexto, o movimento sindical ligado, sobretudo,


Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG)
se organiza e reivindica aes do Estado, culminando na criao do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf) em 1995. Como afirmam Schneider et al. (2004, p.23), (...) o
Pronaf foi formulado como resposta do Estado s presses do
movimento sindical rural, realizadas desde o final da dcada de 1980.
O programa nasceu com a finalidade de prover crdito agrcola e apoio
institucional aos pequenos produtores rurais que vinham sendo
alijados das polticas pblicas at ento existentes e encontravam
srias dificuldades de se manter no campo. Assim, o Pronaf
representou uma enorme conquista em termos de crdito rural para os
agricultores familiar e auxiliou na consolidao da agricultura
familiar. Mais organizada social e politicamente, a partir de 2000 esta
categoria amplia suas pautas incorporando reivindicaes de polticas
de comercializao da produo, acesso aos mercados e garantia de
preos, contribuindo para a emergncia do PAA.
Alm do reconhecimento da agricultura familiar, o PAA
tambm fruto do anseio de estratgias focadas na segurana
alimentar, outro debate cunhado na dcada de 1990. Segundo Muller
(2007), em 1991 o Governo Paralelo ligado ao Partido dos
Trabalhadores, formulou um documento intitulado Poltica Nacional
de Segurana Alimentar que reivindicava polticas de estmulo
produo e comercializao de alimentos, descentralizao varejista e
combate fome atravs de aes emergenciais (primeiro registro de
reivindicaes de polticas neste sentido, semelhantes ao PAA). Neste
mesmo documento eram lanadas as bases para a constituio de um
Conselho de Segurana Alimentar, implementado em 1993 no governo
de Itamar Franco com o nome de Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (CONSEA). Durante o mandato de Itamar
Franco tambm foi realizada a I Conferncia Nacional de Segurana
Alimentar que instituiu as diretrizes para a construo de um Plano
Nacional de Segurana Alimentar. J no Governo de Fernando
Henrique Cardoso, o debate de segurana alimentar foi relegado a um
segundo plano, sendo extinto o CONSEA (e com ele o Plano Nacional) e
diludas as propostas de segurana alimentar dentro do Programa
Comunidade Solidria. A partir do Governo Lula, a questo da fome
retorna esfera pblica, consumada na criao do Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar (MESA) atual Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) , no Programa
Fome Zero e na retomada do CONSEA. No bojo deste debate, um
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conjunto de medidas e programas adotado visando segurana


alimentar, dentre os quais o PAA.
Assim, o PAA emerge a partir da demanda de um conjunto de
atores que encontram espao para a discusso de tal proposta com a
eleio do Presidente Lula. O processo de discusso e criao do PAA
envolveu uma rede de atores de diversas instituies estatais e da
sociedade civil. Os atores governamentais provinham do MESA, do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), do Ministrio da
Fazenda, da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) e do
CONSEA, e os atores da sociedade civil eram vinculados a movimentos
sociais da agricultura familiar. Como demonstrou Muller (2007),
confluindo com as observaes de Granovetter, a participao de
muitos destes atores na rede se deu atravs de laos fracos
anteriormente j estabelecidos, seja por meio de relaes acadmicas
(orientador/orientado), seja atravs de relaes estabelecidas no
partido, nos movimentos sociais ou ainda na prpria burocracia. As
relaes nestes espaos no eram mutuamente exclusivas, tendo sido
freqente a combinao de participao em dois ou mais destes
espaos (academia/partido, movimento social/partido etc.).
Na sua estrutura de governana", o PAA apresenta um Grupo
Gestor formado pelo MDS, Ministrio da Fazenda, Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Agricultura Pecurio
e Abastecimento (sobretudo atravs da CONAB) e MDA. Este grupo
responsvel por definir as medidas necessrias para a
operacionalizao do programa ou, em outros termos, as normas de
transao (FLIGSTEIN, 2003; 2001): sistemtica de aquisio dos
alimentos, preos pagos de acordo com as diferenas regionais e
condies da agricultura familiar, regies prioritrias, condies de
doao e venda dos produtos adquiridos e outras medidas necessrias.
Trs pontos so relevantes considerar neste sentido: a) as compras
pblicas realizadas pelo PAA so isentas de licitaes pblicas.
Segundo Muller (2007), este foi o principal obstculo na
implementao do PAA j que as compras pblicas somente podiam
ser realizadas atravs de licitaes e de empresas constitudas, o que
praticamente inviabilizava a aquisio de alimentos das unidades
familiares. A soluo adveio da criao de uma nova lei que, dentre
outras questes, trata das compras pblicas do PAA; b) o programa
institui o valor de R$ 3.500,00 por agricultor /ano como o valor mximo
em produtos adquiridos pelo Estado, com exceo da modalidade
Incentivo ao Consumo e Produo do Leite que beneficiada com

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este valor por semestre e; c) o PAA paga um preo de at 30% a mais


para os alimentos produzidos de modo agroecolgico.
Alm do Grupo Gestor, h os gestores executores do Programa
que so os Estados, os municpios e a CONAB, e os gestores locais que
so as organizaes formadas pelos agricultores familiares
(cooperativas, associaes, sindicatos dos trabalhadores rurais etc.) e
entidades socioassistnciais. Definida a estrutura de governana, o
controle social atribudo a sociedade atravs das suas representaes
no CONSEA (mbito nacional, estadual e municipal), no Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF) (tambm
mbito nacional, estadual e municipal), nos Conselhos de Alimentao
Escolar (CAE) e outros (esfera municipal). Estes so responsveis por
garantir que os princpios de cooperao entre as instituies
envolvidas sejam assegurados. Trata-se das concepes de controle
aludidas por Fligstein (2003; 2001). Assim, configura-se uma nova e
complexa rede de diversos atores dedicados operacionalizao do
PAA, locados desde o nvel nacional at o local (Figura 01).
O PAA voltado exclusivamente para agricultores familiares,
aquicultores, pescadores artesanais, silvicultores, extrativistas,
indgenas, membros de comunidades remanescentes de quilombos e
agricultores assentados.10 Trata-se aqui, de acordo com a abordagem
do Fligstein (2003; 2001), dos direitos de propriedade. No o caso
de definir exatamente quem tem direitos sobre os lucros, mas de quem
tem o direito de participar do programa e de ter assegurada a
comercializao de parte de sua produo com preos mnimos, bem
como quem tem o direito de ser beneficiado com o recebimento dos
alimentos na modalidade Compra com Doao Simultnea (discutida
a seguir). A rede no aberta a todos: h decises polticas que
constrangem a participao. Para ser beneficiado, o produtor necessita
ser enquadrado em uma das categorias sociais acima e ter
comprovao de tal qualificao atravs da Declarao de Aptido ao
PRONAF (DAP) ou Declarao de Aptido ao PAA (DAPAA)11, obtidas
junto a instituies autorizadas (entidades oficiais de assistncia
tcnica e extenso rural, Federaes e Confederaes de Agricultores,
INCRA, Fundao Nacional do ndio (FUNAI) etc.).

10

Neste artigo, para simplificar, quando mencionado os agricultores familiares como os


atores de quem so adquiridos os alimentos para o PAA, estar-se- fazendo referncia a
este conjunto de atores sociais.
11
Esta exclusiva para as famlias de trabalhadores rurais sem terras acampados e
fornecida pelo INCRA.
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Figura 1: Organograma da rede do PAA

Fonte: Adaptado a partir de Muller (2007) e Brasil (2006).

A aquisio de alimentos da agricultura familiar por meio do


mercado institucional pode ser realizada atravs de cinco modalidades,
apresentadas no quadro abaixo:

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Quadro 1: Modalidades do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)


Sigla

CDAF

estoque

CAEA

CPR-

IPCL

Ttulo

Compra
Direta
da
Agricultura Familiar

Compra
para
Doao
Simultnea

Forma
o de Estoques pela
Agricultura Familiar

Incentivo

produo
e
consumo do Leite

Ementa
empregada na aquisio de produtos e
na movimentao de safras e estoques, adequando a
disponibilidade de produtos s necessidades de
consumo e cumprindo um relevante papel na
regulao dos preos. A forma de acesso dos
agricultores familiares a esta modalidade atravs de
organizaes formais (associaes e cooperativas).
operacionalizada pela CONAB com recursos do MDS
e MDA.
Esta modalidade tem como objetivo a
garantia do direito humano alimentao para
pessoas em situao de vulnerabilidade social e/ou
insegurana alimentar, para tanto articula a
comercializao dos produtos da agricultura familiar
com as demandas locais de suplementao alimentar
e nutricional das escolas, creches, abrigos, asilos,
hospitais pblicos, restaurantes populares, cozinhas
comunitrias etc. A forma de acesso dos agricultores
familiares a esta modalidade individualmente ou
atravs de organizaes formais e grupos informais.
operada pelos governos estaduais, municipais e
CONAB, com recursos do MDS.
Visa adquirir alimentos da safra vigente,
prprios para consumo humano, oriundos de
agricultores familiares para a formao de estoques
em suas prprias organizaes. O objetivo evitar a
comercializao dos produtos na safra, quando os
preos esto em baixa. A forma de acesso a esta
modalidade atravs de organizaes formais.
operacionalizada pela CONAB, com recursos do MDA
e MDS.
Tem por objetivo propiciar o consumo do
leite as famlias que se encontram em estado de
insegurana alimentar e nutricional e incentivar a
produo familiar. Os agricultores podem ter acesso
a esta modalidade individualmente, atravs de
organizaes formais e grupos informais. operada
pelos Estados da regio Nordeste e Minas Gerais,
com recursos do MDS (85%) e dos prprios Estados.
Fonte: Brasil (2006)

Doravante, concentra-se a ateno sobre a modalidade CAEAF,


a qual aquela que articula em rede um amplo conjunto de atores no
mbito local. Alm disso, para estender a compreenso da rede para
esse nvel local, analisa-se a configurao do programa no municpio
de Tenente Portela, regio Celeiro do Rio Grande do Sul (Figura 02).
Esta escolha est associada ao fato desta ser a regio que, em 2006,
concentrou o maior nmero de agricultores familiares beneficiados
com os recursos do programa.
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Figura 2: Localizao de Tenente Portela no Rio Grande do Sul e Brasil

Tenente Portela/RS

Fonte: Wikipdia (on-line)

De modo breve, pode-se caracterizar Tenente Portela como um


municpio de pequeno porte: sua populao total de 14.008 mil
habitantes, sendo que 38,7% destes residem no meio rural (FEE, 2006).
A economia baseia-se fundamentalmente na agricultura familiar e a
rea mdia das propriedades rurais de 10 hectares. Segundo IBGE
(2003), a incidncia de pobreza da ordem de 30,66% e o ndice de Gini
(que mede a desigualdade social) de 0,41. Estes poucos dados j so
suficientes para ilustrar a necessidade de um programa pblico que
concilie o fortalecimento da agricultura familiar com polticas de
reduo da pobreza, caso do PAA.
O PAA (na modalidade CAEAF) comeou a ser discutido em
Tenente Portela em 2004 a partir da iniciativa da Cooperativa
Agropecuria dos Agricultores Familiares de Tenente Portela e Regio
(Cooperfamiliar)12, sobretudo com a formao do Comit de Segurana
Alimentar e Nutricional proposta por esta e que rene movimentos

12
Criada em 2001, a Cooperfamiliar congrega aproximadamente 250 estabelecimentos
familiares e desenvolve atividades relacionadas produo, comercializao e
armazenagem de soja orgnica, comercializao de leite e outros produtos da
agricultura familiar (VOGT e SOUZA, 2007).

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sociais, pastorais da Igreja Catlica, entidades locais e o poder pblico


(VOGT e SOUZA, 2007). A criao do Comit vinha sendo discutida
pelos associados da cooperativa com vistas a construir alternativas
matriz produtiva baseada na produo de gros (soja). Essas
alternativas deveriam contemplar a organizao da produo e
comercializao, medidas vinculadas a segurana alimentar e
melhorias das condies socioeconmicas da populao local. Assim, a
partir da Cooperfamiliar e do Comit de Segurana Alimentar e
Nutricional, o PAA comeou a ser executado em 2005 com a aquisio
de alimentos oriundos de 180 famlias de agricultores para a
distribuio simultnea de cestas mensais para 206 famlias em
situao de vulnerabilidade social e uma cesta diferenciada para a
Associao de Literatura e Beneficncia Hospital Santo Antonio
(entidade filantrpica) (VOGT e SOUZA, 2007).
A estrutura de governana para a execuo do PAA ao nvel
local envolveu a constituio de um conselho gestor local que,
contemplando a participao de organizaes pblicas e da sociedade
civil13, responsvel por coordenar e avaliar as aes do Programa.
Dentro deste Conselho Gestor foram organizados trs grupos temticos
visando atender as necessidades e demandas da organizao da
produo, organizao dos produtores e beneficiados, e logstica do
programa (VOGT e SOUZA, 2007). Estes grupos temticos so: a)
grupo temtico de Organizao da Produo: responsvel por organizar
a produo junto aos agricultores familiares constitudo pelas
entidades relacionadas ao meio rural: Cooperfamiliar, Secretaria da
Agricultura, Emater, Comim, Cresol e Sintraf; b) grupo temtico de
Organizao dos Beneficirios: responsvel por cadastrar, avaliar e
acompanhar as famlias beneficiadas formado por entidades
orientadas promoo social: Secretaria da Assistncia Social,
Pastoral da Criana, Hospital Santo Antnio, Secretaria da Educao,
Secretaria da Sade e Cooperfamiliar; c) Grupo temtico de Apoio
13
O conjunto das entidades que fazem parte do Conselho Gestor : Cooperfamiliar,
Cooperativa de Crdito com Interao Solidria (CRESOL), Sindicato dos Trabalhadores
na Agricultura Familiar e Regio (SINTRAF), Coletivo de Mulheres da Agricultura
Familiar, Associao de Moradores do Bairro So Francisco, Associao dos Moradores
do Bairro Verzeri, Mitra Diocesana de Frederico Westphalen (na figura da Parquia
Nossa Senhora Aparecida e Pastoral da Criana), Sociedade Literatura e Beneficncia
Hospital Santo Antnio, Conselho de Misso entre ndios (COMIM), Comit de
Segurana Alimentar e Nutricional, Conselho de Desenvolvimento Agropecurio,
Secretaria Municipal da Agricultura e Meio Ambiente, Secretaria Municipal de
Educao, Secretaria Municipal de Assistncia Social, Secretaria Municipal de Sade e
Gabinete do Prefeito Municipal.

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Logstico:
responsvel
pela
infra-estrutura
de
embalagem,
armazenagem, composio das cestas e distribuio composto pela
Cooperfamiliar, Emater, Secretaria de Educao, Secretaria da
Agricultura e Gabinete do Prefeito. Foram criados tambm vrios
procedimentos e instncias de controle social, dentre os quais os
Comits de Bairro, o Conselho de Merenda Escolar e o prprio
Conselho Gestor (PANDOLFO, 2008). Trata-se, na realidade, de uma
complexificao da rede ao nvel local que precisa estar extremamente
articulada para operacionalizar o PAA (Ver Figura 3).
Figura 3: Organograma da rede local do PAA na modalidade Compra
com Doao Simultnea no municpio de Tenente Portela

Fonte: Vogt e Souza (2007)

Cada grupo temtico possui uma dinmica especfica de acordo


com as atividades realizadas no mbito do Programa. O grupo temtico
de organizao da produo, por exemplo, rene-se regularmente com
os agricultores familiares para discutir as normas de transao
(FLIGSTEIN, 2003, 2001), ou seja, as normas de acondicionamento, as
normas sanitrias e de higiene dos produtos destinados a
comercializao e tambm formas de manejo orgnico da produo,
prticas de agroindustrializao, participao em cursos de
capacitao etc. (VOGT e SOUZA, 2007). Alm dos critrios j
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definidos ao nvel nacional para a participao dos agricultores


familiares no programa, ao nvel local exigido que as famlias sejam
associadas Cooperfamiliar e se organizem atravs de ncleos de
produo ou associaes para o fornecimento dos alimentos. Se, por um
lado, estes so critrios que definem quem participa ou no da rede
(incluindo ou excluindo), por outro, internamente rede, so fatores
que favorecem a coeso do grupo em virtude da interdependncia
entre as partes envolvidas, reforando o cooperativismo e o capital
social local.
Dentro do grupo temtico de organizao dos beneficirios h
os Comits de Bairro, gestores do programa nos bairros (VOGT e
SOUZA, 2007). Este comit formado por sete representantes das
instituies e organizaes existentes em cada bairro (escolas, igrejas,
grupos de idosos e pastorais, clube de mes etc.) e tem a funo de
selecionar as famlias do bairro que sero beneficiadas pelo PAA,
repassar estas informaes ao Conselho Gestor e definir e controlar a
contrapartida dos beneficirios (servios comunitrios: limpar
cemitrio, igreja etc.). O Comit do Bairro indica uma seleo de
famlias com base em critrios, como R$ 60,00 de renda mensal per
capita na famlia, possuir crianas na escola, membros desempregados,
doentes, famlias com mais filhos etc. Esta indicao para ser efetuada
necessita a validao pelo grupo temtico de organizao dos
beneficirios. Ademais, havendo indeciso sobre a aceitao de
determinada famlia, esta recebe a visita da assistente social da
cooperativa para ser tomada a deciso final. No final de cada ms, o
representante do Comit do Bairro envia um relatrio ao Comit
Gestor com o detalhamento da contrapartida realizada pelos
beneficirios. importante considerar que a contrapartida uma
iniciativa dos atores locais, no havendo qualquer regra ou normativa
quanto a isto na estrutura nacional do PAA. um caso evidente das
concepes de controle aludidas por Fligstein (2003; 2001). Para os
atores locais, o recebimento dos alimentos tem que estar atrelado
criao de compromissos sociais pelos beneficirios.
A iniciativa e a estrutura organizacional do PAA na forma de
rede tm apresentado resultados importantes no contexto local. Em
termos gerais, a integrao de vrias instituies e atores em torno de
um objetivo tem fomentado o capital social e favorecido o
fortalecimento das prprias organizaes e instituies. Do ponto de
vista das famlias que recebem os alimentos, alm de melhorarem suas
condies de segurana alimentar em termos de quantidade, tambm
acresceram na diversidade (so mais de quarenta itens que compe a
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cesta mensal), na qualidade e na coerncia com os hbitos alimentares


locais. Mas os resultados para estas famlias vo alm da segurana
alimentar, envolvendo incluso social, auto-estima, cidadania etc.
J para as unidades familiares de produo de Tenente Portela,
o PAA significa novas possibilidades de ingressar no mercado e, ao
mesmo tempo, distanciar-se dos mercados internacionais de
commodities agrcolas que se mostram inadequados para as
especificidades desta categoria social, sobretudo no que se refere
escala de produo e padro tecnolgico. Organizados nesta forma de
rede, os agricultores familiares podem lanar mo justamente da sua
pequenez, como menciona Wilkinson (2008b), para articular-se com
o mercado. Aliada a esta pequenez, associam-se um conjunto de
valores como a tradio, os costumes, os hbitos alimentares locais, o
artesanal, o saber-fazer, caractersticos de um mundo tradicional,
que encontram espao para expressarem-se, sobretudo nos mercados
locais ou em mercados especficos. Com efeito, o PAA tem at mesmo
auxiliado a revitalizar antigas prticas, como aconteceu com os
moinhos coloniais, uma marca da agricultura familiar regional
presente at recentemente na maioria das comunidades rurais e que
estava arrefecendo (PANDOLFO, 2008).
Outrossim, o PAA tem contribudo com outras formas de
insero no mercado, como o caso da Feira Livre do Produtor,
presente no municpio desde a dcada de 1980. Esta feira atualmente
conta com nove feirantes oriundos de dois grupos, um formado por
agricultores ecolgicos e outro por uma comunidade indgena. Segundo
Pandolfo (2008), aps o incio do PAA, os feirantes observaram um
aumento na demanda de seus produtos, isto porque, como a maioria
deles tambm comercializa seus produtos para o programa, estes se
tornaram mais conhecidos, valorizados e demandados por um conjunto
significativo de cidados e instituies que os recebem. a fora dos
laos fracos manifestando-se na criao da reputao dos produtos e,
por conseguinte, possibilitando a ampliao dos circuitos de comrcio.
exemplo da feira, outros canais de comercializao podem ser
fortalecidos a partir do PAA e da sua rede de atores, aproveitando-se
dos trunfos locais e das relaes e laos sociais j estabelecidas.

5. Consideraes finais
Este artigo teve por objetivo discutir a necessidade de articular
o enraizamento estrutural a outras dimenses de imerso social,
notadamente o enraizamento poltico. Como demonstrado, a
perspectiva de Granovetter tem recebido inmeras crticas por se
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abster de considerar em suas anlises os condicionantes macroestruturais que se impe sobre as redes sociais, as dimenses jurdicopolticas, o papel do Estado e os constrangimentos sobre os atores, o
que, em certa medida, contemplada com a abordagem de Fligstein do
mercado enquanto poltica. Buscou-se ilustrar esta interface
necessria entre enraizamento estrutural e poltico a partir de um caso
concreto: a construo social do mercado institucional do PAA.
Como demonstrado, o PAA pode ser analisado na forma de uma
rede social. Em um primeiro momento, o programa envolveu uma
pequena rede de atores dedicados elaborao da proposta do PAA.
Estes atores foram agrupados pela proximidade com o tema, mas
tambm por laos sociais anteriormente estabelecidos. Na sua
estrutura organizacional, j na execuo do programa, o PAA se
apresenta na forma de uma imensa rede de atores estatais e da
sociedade civil localizados desde o nvel nacional at a escala local.
Nos contextos locais, o PAA se expressa na forma de um emaranhado
de ns interligando unidades familiares de produo e estas com suas
associaes/cooperativas, instituies pblicas, instituies sociais,
famlias beneficiarias e, ainda, todos estes com a estrutura ao nvel
nacional. Esta organizao na forma de rede tem apresentado
resultados importantes para todos os envolvidos. Ressalta-se o caso das
unidades familiares de produo que, deste modo, tm encontrado
alternativas para construir mercados diferenciados de acordo com suas
especificidades e articulados firmemente com os espaos locais, onde
laos sociais, relaes de amizade e parentesco auxiliam na ampliao
dos circuitos mercantis e so parmetros de qualidade.
Contudo, no suficiente observar que se trata de uma
organizao na forma de rede e discutir os resultados decorrentes
desta. mister igualmente debater como esta rede foi formada, que
fatores levaram a, ou constrangeram, sua constituio, que atores
participaram (ou no) etc. Ou seja, como aponta Fligstein, trata-se de
evidenciar as questes polticas e as pr-condies sociais impostas aos
atores envolvidos. Neste sentido, pde-se observar que o Estado e suas
instituies tiveram um papel fundamental na criao da rede do PAA.
Mais que isto, foi o Estado (ainda que de modo permevel) quem criou
as instituies para estabilizar este mercado atravs da definio dos
direitos de propriedade, estruturas de governana, normas de
transao e concepes de controle. As instituies definem quem pode
participar da rede, sob que condies e sob que estrutura
organizacional, as condies das trocas mercantis etc. No entanto, os
atores locais possuem espao de manobra para redefinir ou ampliar o
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arranjo institucional, como revelado no caso de Tenente Portela em


que se decidiu o estabelecimento de uma contrapartida ao recebimento
dos alimentos. Ademais, um conjunto de lutas polticas em torno do
reconhecimento da agricultura familiar e de polticas de segurana
alimentar vinham sendo realizadas desde a dcada de 1990 no sentido
de alocar as relaes de poder a favor desta categoria social, tendo em
vista que tanto a agricultura familiar quanto este tema vinham sendo
omitidos das pautas pblicas. Mais que constatar que o PAA se
estrutura na forma de rede, foi importante evidenciar um conjunto de
decises polticas que definem seus objetivos, limites e estruturas de
poder.

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