RESUMO
A implantao de sistemas de remunerao varivel na administrao pblica brasileira recente, mas o
otimismo dos gestores no encontra fundamento na teoria. A literatura mostra que sistemas de remunerao
varivel no setor pblico no exterior fracassam ou tm sucesso muito limitado. Este artigo tem por objetivo
estudar as experincias de implantao de sistemas de incentivo em governos, analisar as causas dos fracassos
ocorridos e identificar prticas que tero mais chances de conduzir um sistema de remunerao varivel a gerar
bons resultados no servio pblico brasileiro. Para tal, foi investigada a efetividade de diferentes modelagens e
estratgias de implementao de sistemas de incentivo, os aspectos relevantes da cultura nacional, os argumentos
baseados na teoria agente x principal e as interferncias da questo psicolgica na remunerao varivel.
Finalmente, so apresentadas seis prticas que podem contribuir para melhorar os resultados dos sistemas de
remunerao varivel no setor pblico brasileiro, a saber: 1) a construo de uma agenda estratgica para toda a
organizao; 2) o estabelecimento preferencial resultados quantitativos do trabalho da equipe, como base da
premiao; 3) a estruturao do modelo em torno de equipes e no em torno de indivduos; 4) o uso de uma
unidade de inteligncia contra o gaming; 5) a realizao de um processo formal e peridico de contratualizao
de metas e 6) a criao de sistemas de incentivo diferenciados em funo do tipo de tarefa.
Palavras-chave: Remunerao varivel. Incentivos. Avaliao de desempenho. Setor pblico.
Artigo publicado anteriormente no Encontro da International Research Society for Public Management (IRSPM
Latin America), 2011.
1Bacharel em Cincias Sociais. Mestrando em Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas (FGV/SP).
otavioassis@yahoo.com.br
2 Doutor em Administrao. Programa de Mestrado Profissional em Administrao. Centro Universitrio UMA.
mario.reis@prointernet.com.br
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ABSTRACT
The deployment of variable remuneration in the public administration in Brazil is recent, but the optimism of
managers has no basis in theory. The literature shows that variable pay systems in the public sector abroad fail or
have very limited success. This article aims at studying the experiences of implementation of incentive systems
in governments, to analyze the causes of the failures occurred and to identify practices that are more likely to
drive a variable compensation system to generate good results in the Brazilian public service. To this end, we
investigated the effectiveness of different models and strategies for implementation of incentive schemes, the
relevant aspects of national culture, the arguments based on theory and principal agent x interference of
psychological question on variable pay. Finally, we present six practices that may contribute to improve the
outcomes of variable pay systems in the Brazilian public sector, namely: 1) the construction of a strategic agenda
for the entire organization, 2) the establishment preferred quantitative results of team work as the basis for
award, and 3) the structure of the model around teams rather than around individuals and 4) the use of an
intelligence unit against gaming, 5) the holding of a formal and regular contracting goals and 6) the creation of
incentive systems differentiated according to the type of task.
Keywords: Variable remuneration. Incentives. Performance evaluation. The public sector.
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1. INTRODUO
Dois momentos marcam a implementao de sistemas de remunerao varivel
(performance-related pay ou PRP) no setor pblico brasileiro: a experincia do governo
federal ps-FHC e a recente expanso dessas iniciativas nas administraes estaduais
brasileiras.
No final da dcada de 1990, o governo federal generalizou a implementao de
remunerao varivel na forma de gratificaes por desempenho acrescidas ao salrio mensal
na administrao pblica federal (PACHECO, 2009). No perodo 1995-2002, foram criadas
vrias gratificaes de desempenho. Alm de possibilitar a concesso de aumentos
diferenciados, a gratificao permitiu desvincular a remunerao dos ativos da dos inativos e,
assim, conceder aumentos maiores aos ativos. No entanto, ainda no governo FHC, algumas
gratificaes foram estendidas aos inativos, por presso legal (PACHECO, 2010). No
segundo governo FHC, a remunerao varivel por desempenho foi generalizada, sem o
avano de outras medidas que subsidiassem o sistema, como a contratualizao de resultados.
No governo Lula, os valores variveis foram aumentados significativamente, passando a
representar, em muitos casos, valores entre 22% e 94% das tabelas salariais. Em seguida,
presses corporativas fizeram com que a parcela varivel fosse integralmente incorporada ao
salrio fixo. Ainda segundo Pacheco, o governo Lula adotou como poltica a extenso de
todas as gratificaes aos inativos. No Brasil, a maior parte das gratificaes variveis tende
a ser, na verdade, prenncio de simples aumento salarial. Boa parte dessas gratificaes
acabou, simplesmente, incorporada ao salrio, evidenciando um prognstico sombrio para
experincias de remunerao varivel no setor pblico brasileiro.
Mais recentemente, especialmente aps 2008, o Brasil parece viver uma nova onda de
implantao de incentivos. Programas de remunerao varivel, geralmente em formato de
bnus peridicos semestrais ou anuais, foram implantados em diversos governos estaduais.
Minas Gerais o estado onde a iniciativa mais abrangente, tendo sido expandida em 2008,
para mais de 90% dos funcionrios do executivo estadual. Segundo Reis Neto e Assis (2010),
de 2004 a 2009 foram distribudos R$ 905 milhes a ttulo de premiao por produtividade.
So Paulo implantou a PRP, em 2009, nas reas de educao, fazenda e planejamento e
distribuiu mais de R$ 600 milhes em premiaoi. Pernambuco distribuiu aos servidores da
educao, em 2009, um total de R$ 29 milhes em funo do cumprimento de metas definidas
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para cada escolaii. No nvel federal, foi aprovada a Lei 12.155 de 23/12/2009, que atribui aos
servidores do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) bnus de R$ 3
mil a R$ 28 mil (dependendo do cargo) em funo do cumprimento de metas do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC). No Rio de Janeiro, em 2010, policiais civis e militares
foram premiados em funo de metas de reduo da criminalidade, sendo que R$ 6 milhes
foram distribudos no estado at o momentoiii.
Parece haver um otimismo generalizado dos gestores pblicos quanto ao potencial
dessas iniciativas, mas esse otimismo no encontra fundamento na teoria. A literatura mostra
que sistemas de remunerao varivel no setor pblico fracassam ou tm sucesso muito
limitado (OCDE, 2005a; Perry, Engbergs e Jun, 2009; Bowman, 2010; Weibel, Rost e
Osterloh 2010). Em algumas situaes, o modelo gera resultados positivos mas, em diversos
outros casos, ele fracassa em seu objetivo de motivar as pessoas e pode, inclusive, gerar
efeitos perversos.
A experincia no governo federal brasileiro j traz um sinal adicional de alerta. O uso da
PRP como instrumento de legitimao de simples aumentos salariais ilustra, de forma
contundente, o fato de que caractersticas culturais brasileiras parecem influenciar
negativamente a implantao de sistemas de avaliao e incentivo, conforme argumento de
Barbosa (1996). Diante da recente expanso da remunerao varivel no Brasil, praticamente
ainda no existem trabalhos acadmicos que avaliam a implantao desses modelos
(ALBERGARIA, 2010).
Nesse cenrio, justifica-se entender melhor as razes pelas quais os sistemas de
remunerao varivel esto apresentando, em outros pases, resultados aqum do desejado. O
estudo tambm se justifica na medida em que a recente implantao de modelos dessa
natureza na administrao pblica nacional no deveria repetir erros j observados na
experincia internacional. Assim sendo, o presente artigo objetiva sistematizar o debate atual
sobre o tema, luz da literatura sobre remunerao varivel da experincia internacional e do
conhecimento disponvel a respeito do contexto brasileiro.
Como estratgia metodolgica, utilizou-se a reviso da literatura com foco em dois
objetivos: a) analisar estudos que sistematizam os principais argumentos tericos que
explicam fracasso ou sucesso da implantao de modelos de incentivo no setor pblico
nesse ponto, destacam-se os trabalhos de Burgess e Ratto (2003) e Weibel et al (2010) e b)
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incentivo para a maioria dos colaboradores (PERRY et al., 2009, p. 43). Na percepo dos
funcionrios, a PRP no promoveu uma motivao adicional. Complementando, os autores
analisaram, desses estudos, os 14 trabalhos julgados de melhor qualidade e encontraram
resultados contraditrios. Quatro so claramente negativos, outros cinco no permitem tirar
qualquer concluso e cinco so favorveis remunerao varivel. Estudos mais recentes so
ainda mais pessimistas. Bowman (2010) revisa os resultados de mais de vinte anos de uso da
remunerao varivel no governo federal americano. O autor argumenta que o desempenho de
programas de remunerao varivel , no mnimo, decepcionante em relao s expectativas.
O resultado da implantao , muitas vezes, contraprodutivo. Dois livros recentemente
publicados sobre a reforma do servio civil Bilmes e Gould (2009)iv e Donahue (2008)v
rejeitam a idia de remunerao varivel nos governos. Segundo Bowman (2010), muitos
estudos sugerem que os indivduos no querem acreditar que trabalham apenas por dinheiro.
Isso vale especialmente para os servidores pblicos. Eles podem at se sentir ofendidos
quando so tratados como se pudessem ser manipulados por incentivos monetrios. Um
argumento semelhante ao de Bowman (2010) defendido por Weibel, Rost e Osterloh (2010).
Para estes, a remunerao varivel, em geral, destri a motivao intrnseca,vi levando, assim,
a uma queda no desempenho. Weibel et al (2010) propem a suspenso da implantao da
remunerao varivel no setor pblico.
Importantes estudos (OCDE, 2005; Perry et al 2009; Marsden, 2010; Burgess e Ratto,
2003) enfatizam que as limitaes dos modelos de remunerao varivel no setor pblico so
srias, recorrentes e esto relacionadas s ms condies institucionais, estruturais, ambientais
e de implementao.
Por que, ento, a PRP fracassa na maior parte dos casos? E por que ela, s vezes, tem
efeitos positivos? Algumas dessas questes sero exploradas a seguir.
3. A VISO DOS ECONOMISTAS: A REMUNERAO VARIVEL SOB A TICA DA
ESCOLHA RACIONAL E DA RELAO AGENTE X PRINCIPAL
Estudos publicados, principalmente no campo da Economia, argumentam que os
problemas de ineficcia da remunerao varivel no setor pblico esto relacionados a
esquemas de incentivo modelados e administrados incorretamente. Weibel et al (2010)
afirmam que esses estudos baseiam-se na teoria da escolha racional, do indivduo autointeressado, egosta e extrinsecamente motivadovii. Segundo os autores dessa vertente, em
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maior seria a premiao auferida. Novamente o risco de mltiplas tarefas existe. O peso da
recompensa a cada tarefa deve, ento, ser cuidadosamente calculado em funo da dificuldade
de execut-la e de sua importncia relativa face s prioridades da organizao.
3.2. O problema dos mltiplos principais
Uma caracterstica-chave do setor pblico que os agentes (servidores pblicos)
trabalham para diversos principais (cidados, lideranas polticas, altas lideranas da
burocracia, gerncia intermediria da burocracia). Nessas circunstncias, estabelecer
incentivos adequados mais complicado, uma vez que esses principais esto interessados em
apenas alguns aspectos dos resultados e, ainda, por vezes, os interesses dos diversos
principais no esto alinhados. O argumento elaborado por Bernheim e Whinston (1986)
apud Burgess e Ratto (2003) que, nessas condies, cada principal vai oferecer mais
incentivos positivos aos elementos em que est interessado e, incentivos negativos aos
demais, enquanto os agentes vo acabar privilegiando aqueles que oferecerem incentivos
maiores, deixando de lado outros principais e outras tarefas. Uma possvel soluo tentar
negociar com os diversos principais para formalizar os objetivos e metas, deixando-os claros
para os agentes.
3.3. Dificuldades na mensurao de resultados no setor pblico
Segundo Burgess e Ratto (2003), alguns tipos de tarefas no setor pblico so
particularmente difceis de serem mensuradas e recompensadas. Isso ocorre por duas razes:
a) na administrao pblica, parte dos servidores tomadora de deciso em diversas
atividades, tais como as dos policiais, fiscais de renda e assistentes sociais e b) os servidores
trabalham para organizaes que no tm uma meta nica, clara e evidente. Para os autores,
as duas caractersticas combinadas tornam mais difcil o incentivo e o monitoramento desses
indivduos.
Considerando a dificuldade em se mensurar resultados finais, torna-se ainda mais
importante monitorar o desempenho durante a execuo das atividades, mas novamente,
caractersticas tpicas de organizaes pblicas complicam essa tarefa. Wilson (1989) analisou
diversas organizaes do governo dos Estados Unidos e as classificou em relao
possibilidade de mensurar os meios que os funcionrios utilizam e os fins (resultados) que
elas perseguem. Nessa classificao, surgem organizaes nas quais nem os resultados nem os
meios so fceis de medir. Wilson as chamou de organizaes com enfrentamento (coping
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empregados, em funo do seu carter objetivo. Por esse motivo, ele mais utilizado quando
se trata de incentivos mais significativos. Burgess e Metalcafe (1999) afirmam que ele mais
adequado para situaes em que os resultados so mais facilmente mensurveis. Existem
aspectos negativos tambm nessa modalidade: nem todas as tarefas permitem mensurao
adequada de seus resultados e a no mensurao de alguns aspectos da tarefa podem fazer
com que os empregados os ignorem. Alm disso, quando h desempenho ruim, caso os
empregados atribuam esse resultado a fatores exgenos, os quais eles no controlam, pode-se
gerar reaes negativas e presses para rever metas (GEHARDT, 2009). No obstante essas
crticas o argumento de Barbosa (1996), apresentado no decorrer deste texto, vai indicar essa
modelagem como a mais adequada ao caso brasileiro, em funo da sua objetividade.
3.5. O trabalho em equipe e sua relao com incentivos
Holmstrm (1982) apud Burgess e Ratto (2003) argumenta que, em uma situao em
que os membros de uma equipe dependem uns dos outros para a produo dos resultados,
surge o problema do carona (free rider). Esse problema fica mais grave quanto maior for a
organizao. Uma recompensa tima, nessa situao, depende do resultado do trabalho da
equipe (output), da disponibilidade de indicadores apropriados para medi-los e do tamanho da
equipe. Quanto maior for a dificuldade em medir os resultados do trabalho da equipe, maior e
mais complexa ser a concepo de um sistema timo de incentivos. O problema do free-rider
representa a viso da Economia sobre a dificuldade em ter sucesso com sistemas de
recompensas por equipes. Ainda segundo esta viso, no trabalho em equipe, uma situao que
pode estimular o desempenho o monitoramento pelos pares (colegas de trabalho). Vincular
recompensas ao desempenho do grupo estimula esse monitoramento e, consequentemente,
reduz a prtica do free-rider. Kendel e Lazear (1992) apud Burgess e Ratto (2003) mostram
que um maior monitoramento pelos pares pode induzir a um maior esforo dos indivduos
caso o risco de ser pego fazendo corpo mole seja maior. Isso tem uma implicao no
tamanho das equipes, uma vez que em equipes muito grandes fica mais difcil o
monitoramento pelos pares. Na anlise de Holmstrm (1982), a equipe definida por ser uma
unidade de produo, na qual seus membros contribuem para um mesmo resultado.
Um importante debate a respeito da modelagem de sistemas de incentivo ocorre entre os
defensores de avaliaes baseadas no indivduo e avaliaes baseadas em equipes. Gehardt
(2009) aponta que, quanto ao nvel de mensurao do desempenho, os modelos de
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resultados para a sociedade argumentam que so estes que medem, de fato, se a poltica est
funcionando - embora apenas sejam observveis em mdio/longo prazo.
Trosa (2001) apresenta uma soluo pragmtica: resultados para a sociedade e
resultados do trabalho da equipe so, ambos, importantes e respondem a perguntas distintas.
Para a autora, a mensurao dos resultados do trabalho da equipe permite conhecer o que
efetivamente produzido com os recursos pblicos e os resultados para a sociedade permitem
indagaes sobre a eficcia e utilidade daquilo que produzido. Os governos devem comear
pelos resultados do trabalho da equipe, cuja mensurao mais fcil, e ir evoluindo em
direo aos resultados para a sociedade, por meio da construo da cadeia lgica que liga as
aes aos objetivos visados, relacionando impactos, resultados intermedirios e aes.
Para Behn (2003, 2004a), no basta discutir a medio de resultados do trabalho da
equipe ou resultados para a sociedade. Deve-se explicitar qual o propsito com a mensurao,
pois diversos objetivos requerem diferentes medidas. Segundo o autor, para motivar as
pessoas, a organizao precisa de medidas praticamente em tempo real, pois s tem sentido a
recompensa caso seja possvel monitorar os resultados a tempo de corrigir rumos. Behn
(2003, 2004a) defende enfaticamente a mensurao de resultados do trabalho da equipe,
especialmente quando o objetivo motivar. Portanto, quando se fala em remunerao varivel
por desempenho, a literatura esclarece que o foco em medidas de resultados do trabalho da
equipe mais eficaz, pois gera condies efetivas de corrigir rumos e tambm gera a
percepo, nos servidores, de que basta modificar o comportamento para melhorar os
resultados, j que esses resultados so conseqncia direta da ao da organizao.
Segundo Pacheco (2010)xi, parece haver, no Brasil, uma tendncia a supervalorizar os
resultados para a sociedade, como se eles representassem a mais moderna face da gesto por
resultados no servio pblico. Entretanto, embora sejam medidas importantes e que devem ser
mensuradas, restringir-se aos resultados para a sociedade traz srias limitaes. Eles podem
demorar muito tempo (s vezes muitos anos) para manifestar o resultado de aes. Os
resultados para a sociedade tambm so influenciados por diversos fatores. Por exemplo, a
melhoria das condies de sade da populao no depende somente do nmero de
atendimentos preventivos. H tambm influncias do saneamento, da educao e de uma srie
de outros fatores. Embora a mensurao desses resultados para a sociedade seja importante e
necessria para uma srie de objetivos, a utilizao deles para sistemas de PRP deve ser
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bastante reduzida.
5.3. O papel da dificuldade e do volume das metas no desempenho
Locke e Latham (2002) afirmam que metas difceis levam a melhores resultados. Foi
encontrada uma correlao positiva linear, fortemente significativa, de que as metas mais
difceis (na percepo de quem deve cumpri-las) levam a maiores nveis de esforo e
desempenho. Segundo os autores, essa relao entre metas difceis e desempenho foi
comprovada por 35 anos de pesquisas e verificada em mais de 100 diferentes tarefas
envolvendo 40 mil participantes em 8 pases, tanto em laboratrio quanto em estudos de
campo. Os resultados so aplicveis a indivduos e grupos (LOCKE e LATHAM, 2002). Os
autores tambm compararam os efeitos da definio de metas difceis e especficas simples
utilizao do incentivo moral faa o seu melhor. Os resultados mostram que metas difceis,
especficas e claramente definidas levam a um desempenho superior do que simples incentivo
moral verbal.
Outro ponto importante que metas em excesso levam a uma sobrecarga cognitiva.
A no ser que a maior parte delas possa ser delegada, um gerente sozinho, provavelmente,
tem condies de gerenciar algo entre trs e sete metas, dependendo de sua complexidade e de
quanto tempo elas demandam para sua consecuo (LOCKE, 2004). Os autores tambm
argumentam que, para que as metas sejam efetivas, as pessoas precisam de feedbacks
peridicos para revelar a evoluo do seu desempenho. Se elas no souberem de que forma
esto desempenhando sua funo, ser praticamente impossvel ajustar ou redirecionar o
esforo e as estratgias em direo meta. Este mais um argumento a favor dos resultados
do trabalho da equipe, em detrimento dos resultados para a sociedade, para subsidiar sistemas
de incentivo.
5.4. Os riscos associados ao fenmeno do gaming em sistemas de PRP
A palavra gaming se refere situao em que os controlados aprendem a regra do
jogo e passam a jogar em busca do seu interesse, mesmo que isso v de encontro aos
objetivos do sistema. Trata-se de uma manipulao e mau uso do sistema, especialmente por
parte dos controlados (agentes). Qualquer modelo de incentivo que se baseie na avaliao de
indicadores e metas est sujeito a esse fenmeno que representa um risco para os sistemas de
remunerao varivel. A literatura est recheada de exemplos desse fenmeno. Hood (2006)
mostra que, na Inglaterra, houve situaes em que foi solicitado a pacientes que aguardassem
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dentro das ambulncias (evitando que chegassem recepo) at que o hospital tivesse
certeza de que eles poderiam ser atendidos dentro da meta de 4 horas de espera. Observaramse, tambm, professores treinando alunos especificamente para o teste que avalia o
desempenho da escola, esquecendo qualquer outro contedo ou disciplina que no fossem
aqueles da prova; ainda, h relatos de que alunos fracos so deixados de lado, na
expectativa de focar a ateno naqueles que vo melhorar o desempenho da escola no testexii.
Incentivos perversos geralmente aparecem quando o trabalho exige uma srie de tarefas,
mas somente algumas so mensuradas e recompensadas. Neste caso, o trabalhador concentra
esforos somente nas que so recompensadas, em detrimento dos objetivos organizacionais.
Behn (2007) alerta os gestores pblicos a este respeito ao afirmar que poucas medidas
concentram a ateno das pessoas, o que uma vantagem bvia e, ao mesmo tempo, uma
desvantagem. Para o autor, o que no medido no feito e, portanto, os gestores devem
avaliar cuidadosamente o que deve ser estabelecido como medida e, especialmente, quais
medidas devem ser a base do sistema de incentivo.
Segundo Hood (2006), especialistas identificaram no mnimo trs tipos de gaming e
comportamentos oportunistas em torno de metas. O mais conhecido ocorre quando os
controlados (agentes) percebem que as prximas metas sero influenciadas pelo maior
desempenho obtido no passado (rachet effect ou efeito bola de neve). Assim, eles passam a
acreditar que se trabalharem muito durante o ano iro prejudicar a si prprios, j que uma
meta ainda maior lhes ser imposta no prximo ano. Conseqentemente, os agentes tendem a
reduzir a produtividade no perodo corrente para ficarem mais confortveis no futuro.
Um segundo tipo conhecido como efeito do limite mnimo ou nivelamento por
baixo (threshold effect). Ele ocorre quando metas iguais so impostas a todas as unidades do
sistema, fazendo com que no haja incentivos para a excelncia e, ainda, com que aqueles que
tm melhor desempenho sejam encorajados a reduzir a quantidade e qualidade de seus
servios em direo ao nvel mnimo definido pela meta. Um terceiro tipo de gaming consiste
na distoro e na manipulao dos resultados. Como exemplo, pode-se citar situaes onde o
tempo de resposta reduzido, mas com perda da qualidade de atendimento. Nessas condies,
o processo de definio de metas pode se assemelhar a um jogo entre agente e principal, em
que ganha quem for mais esperto. E o objetivo de melhor desempenho se perde neste jogo.
Na concepo e implementao de um sistema de remunerao varivel, mais
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importante do que tentar reduzir o gaming depois de identificada sua existncia, evitar criar
incentivos para que ele venha a surgir. A possibilidade de ocorrer o gaming est relacionada a
dois aspectos: a presso exercida nos indivduos em funo do sistema de metas, por um lado,
e a existncia de mecanismos anti-gaming, por outro.
A existncia de remunerao varivel atrelada avaliao dos resultados ou, ainda, a
um sistema de monitoramento de metas, do tipo metas estressante, como no caso ingls na
gesto de Tony Blair (em que gestores sofriam pesada cobrana executivaxiii e poderiam ser
demitidos em funo de resultados ruins), geram maior presso e maior incentivo para que as
pessoas pratiquem o gaming. Nesse sentido, o valor ou o peso monetrio da remunerao
varivel faz diferena. Segundo a OCDE (2005b), o valor monetrio da PRP no setor pblico
tem ficado, nos pases desenvolvidos, at o limite de 10% do salrio, para servidores, e de
20% para o nvel gerencial. No ultrapassar esse limite parece ser importante para evitar o
vale-tudo na busca de resultados, o que incentivaria a prtica de gaming.
Mecanismos anti-gaming podem minimizar a ocorrncia desse fenmeno. Hood (2006)
cita a definio de especificaes detalhadas em relao aos indicadores e metas, realizao
de auditorias e punio exemplar de controlados mal-intencionados. Para Locke (2004),
uma forma adequada preveno desse tipo de comportamento fazer com que regras de
conduta, normas ticas e padres de comportamento sejam claramente comunicados e
sistematicamente reforados pela liderana. Outras medidas so possveis para reduzir o efeito
bola de neve. O principal pode buscar meios de aumentar o conhecimento sobre a execuo
da tarefa, reduzindo a assimetria de informaes e conhecendo mais sobre o nvel de esforo
despendido na produo. Alm disso, esse principal pode comparar o desempenho de sua
unidade de produo com o de outras similares na mesma organizao ou em outras
organizaes, o chamado benchmarking.
A definio de metas pode, por si s, minimizar o gaming. A pactuao de resultados
pode ser feita por conjunto de indicadores, buscando contemplar, nesses indicadores,
quantidade e qualidade, gerando incentivos para evitar efeitos perversos. Metas de reduo de
tempo de espera de servios, por exemplo, devem vir acompanhadas de indicadores de
qualidade e satisfao desses servios.
A aplicao desses mecanismos anti-gaming demanda, entretanto, anlise, pesquisa,
dilogo e conhecimento da poltica pblica. A existncia de uma unidade de inteligncia
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composta por servidores qualificados, ligada diretamente ao principal e que o auxilie nos
detalhes da negociao com o agente parece ser fundamental. Na relao agente x principal,
solucionar o problema da assimetria de informao pode ser impossvel, mas implementar
mecanismos para minimiz-la parece necessrio.
5.5. A cultura brasileira e sua influncia sobre os resultados do sistema de PRP
Barbosa (1996) mostrou que tentativas de implementar sistemas de avaliao individual
por mrito no Brasil foram feitas diversas vezes em nossa histria e presses sociais sempre
levaram os modelos ao fracasso. Embora todos apoiem a lgica meritocrtica, a prtica social
no a legitima. A autora argumenta que o valor de igualdade no Brasil diferente do existente
nos Estados Unidos. L, a idia de igualdade significa o tratamento igual perante a lei, no
necessariamente significa a busca de um estado substancialmente igualitrio. A existncia da
diferena entre os indivduos reconhecida, legitimada e percebida como o resultado do
diferencial de talento aptido inata , que permite a alguns indivduos realizar e praticar
certas aes com muito melhor desempenho do que outros, em funo de sua capacidade e
desejo de realizao. As diferenas so, assim, percebidas como inevitveis e desejadas. A
sociedade americana est pronta para admitir a igualdade jurdica e a desigualdade de fato, em
funo das diferenas de desempenho individual. Nesse contexto, o desempenho funciona
como um mecanismo socialmente legtimo, que permite sociedade diferenciar, avaliar,
hierarquizar e premiar os indivduos entre si.
A noo de igualdade no Brasil diferente. Barbosa (1996) afirma que o desempenho
entendido mais como resultado do ambiente do que como esforo do indivduo. A
consequncia disso que produes individuais no so comparveis, pois o produto de cada
uma visto como fruto de condies histricas subjetivas. Para a autora, os brasileiros
atribuem um desempenho ruim falta de oportunidades na vida, no legitimando o mrito
enquanto fonte natural de diferenciao social em uma frase: no Brasil, desempenho no se
avalia, se justifica. Da a sndrome da isonomia, as progresses automticas para todos e o
engessamento do servio pblico, no qual diferentes categorias funcionais se encontram
amarradas umas s outras, de forma que qualquer diferenciao, mesmo que baseada na
diferena de funes, vista como concesso de direitos que devem ser estendidos a todos, o
que leva ao famoso efeito cascata. Na sociedade brasileira, o estabelecimento de gradaes ou
hierarquias visto como a introduo de uma desigualdade que vai de encontro ao prprio
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de deciso e gesto do dia a dia. Estudos apontam que as pessoas precisam ter a sensao de
que cabe a elas alcanar as metas para, assim, sentirem-se motivadas. Uma pequena parcela
da composio varivel pode ser reservada aos resultados para a sociedade, apenas para que
eles exeram a funo de inspiradores e para que o exerccio de repensar a relao processos x
resultados seja constante. Assim, cabe esperar que a prtica 2, a seguir, venha a gerar bons
resultados no contexto brasileiro:
Prtica 2: O modelo deve basear-se na avaliao de resultados objetivamente
quantificveis, exclusivamente. Os resultados devem privilegiar mais resultados do trabalho
da equipe e menos resultados para a sociedade.
Sistemas baseados em equipes tm sido apontados como mais eficazes no setor pblico,
seja pela dificuldade em medir resultados no nvel individual, seja porque fortalecem a
cooperao. No existe uma receita nica para a definio da equipe. Deve-se avaliar, caso a
caso, o que favorece mais o desempenho. A equipe deve ser composta por indivduos que
respondam pela produo de um nico produto/servio, ou seja, indivduos que contribuam
para um mesmo resultado. Equipes pequenas podem favorecer o controle pelos pares, se esse
objetivo for relevante para o caso concreto. E, finalmente, equipes podem ser ampliadas, para
que diferentes unidades persigam as mesmas metas, fortalecendo a cooperao. Assim, cabe
esperar que a prtica 3, a seguir, venha a gerar bons resultados:
Prtica 3: O modelo deve basear-se em metas por equipe e em premiao por equipe. A
composio e o tamanho da equipe devem ser estudados caso a caso e privilegiar dois
critrios: unicidade da produo/servio e possibilidade de controle pelos pares.
A construo de indicadores e metas de forma que eles orientem os comportamentos
desejados no trivial. Cada resultado requer um conjunto de indicadores para promover o
incentivo na direo correta e evitar o gaming. Essa construo requer pesquisa, anlise e
conhecimento da poltica pblica. Alm disso, considerando a relao agente x principal,
quanto mais informao puder ser levantada sobre benchmarking, melhor ser a efetividade
da relao e melhor ser a definio das metas. Contudo, no parece crvel que metas difceis,
que levam a melhores resultados, possam ser definidas sem uma anlise detalhada do
desempenho. , portanto, indispensvel, para a efetividade de modelos de PRP, o
estabelecimento de uma unidade de inteligncia, dotada de alta qualificao e ligada
diretamente ao principal, com o propsito de coordenar o modelo e assessorar a liderana.
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Assim, cabe esperar que a prtica 4, a seguir, venha a gerar bons resultados:
Prtica 4: Uma unidade de inteligncia deve ser constituda para negociar metas
ousadas, reduzir a assimetria de informaes e evitar o gaming.
Para minimizar o problema dos mltiplos principais, um processo de formalizao
daquilo que ser a base para o clculo da parcela varivel parece importante. Quanto mais
esse processo for formal, sistemtico, discutido e negociado, melhor ser o resultado final em
termos de efetividade da PRP. Os estudos mostram, tambm, que a credibilidade do modelo
perante os empregados fator imprescindvel para se obter sucesso. E essa credibilidade
depende da percepo, por esses empregados, de que o sistema tem regras claras, justo,
transparente e no poltico. Assim, cabe esperar que a prtica 5, a seguir, venha a gerar bons
resultados:
Prtica 5: necessrio um processo formal, sistemtico e peridico de
contratualizao de metas quantitativas que serviro como base do sistema. Nesse processo,
os empregados devem ser ouvidos. Regras claras de funcionamento do sistema devem ser
estabelecidas, divulgadas e respeitadas. Deve-se investir na transparncia das metas e do
processo de avaliao.
A teoria claramente mostra que a PRP funciona muito bem para tarefas pouco
interessantes. Nessa parcela do funcionalismo, deve-se tomar cuidado apenas para que o valor
monetrio da premiao no gere presses fortes demais, de modo a estimular o gaming. O
teto identificado na experincia internacional, de 10% da remunerao dos servidores, parece
adequado. Excetuando-se tarefas operacionais e pouco interessantes, as quais so, claramente,
alvos preferenciais de sistemas de remunerao varivel, uma questo mais estrutural aparece:
deve-se implantar PRP nas outras parcelas do funcionalismo? Assim, a prtica 6 parece
adequada:
Prtica 6: A modelagem do sistema deve adaptar-se em funo do tipo de atividade.
Uma modelagem nica parece ser ineficaz. Tarefas (ou funcionrios) com caractersticas
diferentes precisam de modelagens de remunerao varivel tambm distintas. No nvel
operacional, especialmente em setores que realizam tarefas pouco interessantes, a
implantao da PRP com valores monetrios relativamente baixos altamente eficaz para a
melhoria do desempenho.
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Uma resposta precisa e definitiva a essa questo no parece possvel neste momento.
Pode-se arriscar uma hiptese: uma vez que os efeitos positivos e no mensurveis da PRP
parecem estar levando esse mtodo a ser implantado em governos de todo o mundo, pode-se
inferir que os ganhos derivados so suficientemente interessantes para que se aceite os custos
ocultos da perda de parte da motivao, mas no h consenso. Para atividades interessantes,
outros fatores motivacionais como treinamentos especializados, alocao do servidor em
aes estratgicas e premiao e divulgao dos bons resultados parecem mais eficazesxiv. A
remunerao varivel como fator motivador para esse tipo de tarefa parece muito limitada.
7. CONSIDERAES FINAIS
O presente trabalho mostrou que os sistemas de remunerao varivel utilizados no
setor pblico esto fracassando ou tm sucesso muito limitado. As explicaes para um
desempenho insuficiente esto reunidas em duas vertentes tericas. A primeira origina-se a
partir de trabalhos no campo da Economia e se estrutura em torno da teoria da escolha
racional e da relao agente x principal. O argumento que boa parte dos problemas da
remunerao varivel est relacionada aos incentivos modelados inadequadamente e s
caractersticas estruturais do servio pblico (Burgess e Ratto, 2003). A segunda vertente,
mais ligada s teorias psicolgicas, explica que a remunerao varivel, sob certas condies,
no tem motivado as pessoas a ter um melhor desempenho. Segundo Weibel et al (2010), no
servio pblico os funcionrios tm, em geral, motivao intrnseca significativa, realizando
tarefas em funo do senso de dever, lealdade e prazer. As pessoas realizam as atividades
porque acreditam nelas e, ao faz-lo, tm a sensao de que esto cumprindo seu dever. Nesse
contexto, a implantao de sistemas de incentivo monetrio pode gerar efeitos negativos na
motivao, especialmente no caso de tarefas interessantes. Discutiu-se, tambm, uma srie de
argumentos fundamentados em pesquisas empricas que indicaram fatores crticos de
implementao, dentre os quais os gestores devem dedicar ateno: ao necessrio
cumprimento de certas etapas na implementao, importncia de metas difceis, relevncia
do fenmeno do gaming e s implicaes da cultura brasileira na modelagem de esquemas de
incentivo.
Foram, ainda, identificadas as seguintes prticas que podem contribuir para melhorar os
resultados dos sistemas de remunerao varivel no setor pblico brasileiro: 1) a construo
de uma agenda estratgica com indicadores e metas para toda a organizao; 2) o
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612
613
NOTAS
i
ii
iii
iv
Bilmes, L., E Gould, W. (2009). The people factor: Strengthening America by investing in public service.
Washington, DC: Brookings Institution Press como citado em Bowman (2010).
Donahue, J. (2008). The warping of government work. Cambridge, MA: Harvard University Press, como citado
em Bowman (2010).
vi
vii
Motivao extrnseca aquela baseada nas recompensas externas. As tarefas so realizadas porque elas geram
compensaes (como o dinheiro) que podem ser, posteriormente, convertidas em produtos ou servios que vo
preencher necessidades e, a, gerar satisfao.
viii
Eisenberger, R. and Cameron, J. (1996). Detrimental effects of reward: reality or myth? American
Psychologist, 51, 115366, como citado em Osterloh e Frey (2002).
ix
Uma srie de autores confirma essa afirmao: Ingraham, Patricia W. (1993). Of pigs in pokes and policy
diffusionAnother look at pay-for-performance. Public Administration Review 53:34856, Kellough, J.
Edwards, and Haoran Lu. (1993). The paradox of merit pay in the public sector: Persistence of a problematic
procedure. Review of Public Personnel Administration 13 (2): 4564 e Moon, M Jae. (2000). Organizational
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level. Public Performance & Management Review 24, 17794.
Para maiores informaes sobre esse argumento, ver: Franois, Patrick. (2000). Public service motivation as
an argument for government provision. Journal of Public Economics 78:27599, Frank, Sue A., and Gregory
Lewis. 2004. Government employeesWorking hard or hardly working? American Review of Public
Administration 34:3651, e Grand, Julian. (2006). Motivation, agency, and public policy: Of knights and knaves,
pawns and queens. Oxford: Oxford University Press.
xi
xii
Van Dooren, W. (2008) Performance indicators: wolf in sheeps clothing?, mimeo, como citado em Pacheco
(2009).
xiii
Para maiores detalhes sobre o funcionamento do sistema ingls ver Kelman, Steven. (2006). Improving
service delivery performance: organization theory perspectives on central intervention strategies Journal of
Comparative Policy Analysis, 8(4) 393-419.
xiv
Argumento do professor Jobst Fidler (Hertie School of Governance), durante conferncia na Fundao Getlio
Vargas-SP intitulada Comparative Public Management Reform em 21/07/2010.
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