UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA JLIO DE MESQUITA

FILHO
FACULDADE DE FILOSOFIA, CINCIAS, LETRAS E ARTES

O GOVERNO LULA E A AGENDA DOS ANOS 90:

ambigidade na poltica administrativa

ARARAQUARA
2008

LEONARDO BARBOSA E SILVA

O GOVERNO LULA E A AGENDA DOS ANOS 90:

ambigidade na poltica administrativa

Tese apresentada ao Programa de Psgraduao em Sociologia, da Faculdade de

Filosofia, Cincias e Letras da UNESP
Araraquara, como exigncia parcial para a
obteno do grau de Doutor em Sociologia.
Orientador: Prof. Dr. Marco Aurlio
Nogueira

Araraquara
2008

O governo Lula e a agenda dos anos 90: ambigidade na poltica administrativa

Leonardo Barbosa e Silva

Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em Sociologia, da Faculdade de

Filosofia, Cincias e Letras da UNESP Araraquara, como exigncia parcial para a
obteno do grau de Doutor em Sociologia.
Araraquara, fevereiro de 2008.

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________
Prof. Dr. Marco Aurlio Nogueira - UNESP
Orientador

_____________________________________
Prof. Dr. Milton Lahuerta - UNESP

_____________________________________
Prof Dr Christina Windsor Andrews - UNESP

_____________________________________
Profa. Dra. Maria do Socorro Sousa Braga - UFSCar

_____________________________________
Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa- UNICAMP

 Lelena e Luiza

AGRADECIMENTOS
Mais inconclusos do que as teses so os agradecimentos. Eles nunca fazem justia
s pessoas e s instituies que foram imprescindveis para a realizao do trabalho, seja
pela pequenez das palavras, pelo escasso espao dedicado, ou pelo esquecimento
imperdovel de algum.
A tese demandou enorme sacrifcio de minha parte e de todos aqueles com quem
divido minha vida. Luiza e Lelena tiverem comigo uma pacincia imensurvel.
Conformaram-se com um pai e companheiro apressado e dividido. Lelena devo
muito. Da retomada dos estudos aps anos de dedicao exclusiva militncia poltica,
passando pelo amor, pelo carinho, pela pacincia e pelo estmulo, recebidos em doses
maiores do que eu merecia. Luiza cresceu junto com a tese e responde pela energia que
tenho e pela sensao de ser humano que carrego. Minha famlia - pai, me, Robledo,
v e Patrcia - compreendeu minhas tarefas e deu, antes e durante a pesquisa, toda a
estrutura moral e sentimental de que eu precisava.
Passei parte desses quatro anos em escritrios, ministrios e nibus interurbanos,
atrs de documentos e entrevistas. Recebi auxlios fundamentais de meus tios Marco
Antnio e Lucimar, do Mandato do Senador Eduardo Suplicy, do poca Secretrio
Adjunto da SEGES Alexandre Kalil Pires e do professor Humberto Falco Martins. Por
todos /a eles /a tive acesso a informaes relevantes para as concluses desse trabalho.
Agradeo tambm, e sempre que puder o farei, ao eterno mestre Heldio por me
contaminar pelo amor ao tema e pesquisa sobre as questes polticas desse pas. Tento
me guiar por seu compromisso e sensibilidade sociais. Agradeo banca de
qualificao, nas pessoas do professor Milton Lahuerta e da professora Christina
Andrews, pelas crticas necessrias para jogar luz sobre meu objeto, em especial ao
Milton que me acompanhou em todas as bancas. Ao meu orientador, Marco Aurlio
Nogueira, meus mais profundos agradecimentos. Foi uma honra, motivo de orgulho e
extremo proveito poder receber sua orientao durante toda a ps-graduao. Levarei
para sempre o seu exemplo de docente e intelectual que tanto enaltece a universidade
pblica.
Meus tropeos na lngua portuguesa e nas regras da ABNT foram sanados pela
competncia da amiga Snia Miralda. Para a lngua estrangeira o colega Edilson
Pimenta me socorreu gentilmente. O convvio na FCLAr-UNESP tambm me ajudou

muito e por isso agradeo aos /s colegas, especialmente Maria Socorro. Enquanto
escrevia a tese fui docente substituto na Universidade Federal de Uberlndia. L
encontrei auxlios gigantescos, boa parte deles condensada nas figuras do professor
Edilson Jos Graciolli, dos alunos e das alunas do curso de Cincias Sociais, de Mrio e
Jlio e dos membros do Grupo de Pesquisa Trabalhadores, Sindicatos e Poltica do qual
fao parte.
Aos amigos e amigas tambm devo muito. Foram importantes nessa trajetria
Srgio e Aline, Cristhian, Bruno, Cirlei e Mauro, Andr, Luciano, Estefani e Antnio de
Pdua. Sidartha e Darcilene foram amigos e parceiros na construo das idias presentes
nessa pesquisa. Dividimos horas em bares, telefone e internet para acertarmos nossas
impresses sobre a novidade trazida pelo governo Lula.
Por fim, agradeo CAPES pelo imprescindvel financiamento dos estudos.

Faa como o velho marinheiro

Que durante o nevoeiro
Leva o barco devagar.
(Paulinho da Viola)

RESUMO
BARBOSA E SILVA, Leonardo. O governo Lula e a agenda dos anos 90:
ambigidade na poltica administrativa. 2008. 218 f. Tese (Doutorado) - Universidade
Estadual Paulista, Araraquara, 2008.
A reestruturao produtiva, a crise dos anos 1970, a globalizao e a Queda do Muro de
Berlim, se associaram para determinar as feies do final do sculo XX e incio do XXI.
Sua sntese no campo da poltica de gesto pode ser representada pela Nova
Administrao Pblica, uma corrente administrativa que busca na iniciativa privada os
modelos e princpios para a gesto pblica. No Brasil ela foi implementada no governo
Fernando Henrique Cardoso, sob a direo do Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado, a partir de 1995. Diante da eleio, em 2002, do candidato Lula, era
notvel a expectativa de mudana, sobretudo em relao agenda neoliberal dos anos
1990. Naquilo que se refere questo administrativa, essa pesquisa, a partir do objetivo
de avaliar a continuidade ou descontinuidade das polticas, constatou a existncia de um
comportamento ambguo. O governo capitaneado pelo Partido dos Trabalhadores em
boa medida reproduziu e consolidou a Nova Administrao Pblica no Brasil. Mas,
concomitantemente, postou-se contrrio a pontos da agenda anterior ao reverter
terceirizaes, reabrir concursos, politizar agncias e paralisar privatizaes. A presente
pesquisa engajou-se na misso subseqente de encontrar as razes para esta
ambigidade, optando preferencialmente por busc-las na trajetria e na estrutura do
Partido dos Trabalhadores. Quatro so as possibilidades explicativas para o fato de a
agenda passada resistir fracionada no governo que se empossa em 2003: a)
primeiramente o fato de o PT ter deslizado da esquerda ao centro permitiu que pontos
programticos conservadores convivessem com histricas bandeiras de luta; b)
posteriormente, o partido e o governo Lula desenvolveram o condomnio de interesses,
uma forma especial de mediar os conflitos internos sem que uma coordenao dirima as
divergncias em prol de uma ao unitria; c) alm disso, na ausncia de um projeto de
sociedade ou de uma estratgia clara, o PT se viu obrigado em vrios instantes a
absorver propostas pragmticas e contingenciais que se assemelham s institudas pelo
governo FHC; e, por fim, d) a existncia de uma ideologia apologtica da sociedade
civil, aqui denominada de sociolatria, que inibiu maiores reflexes do partido sobre o
Estado brasileiro e criou uma leitura que interpreta o Estado como sinnimo de vcios e
a sociedade como virtude. Isso permitiu que vrias polticas da Nova Administrao
Pblica como o foco no cidado-cliente, o controle por resultado, a contratualizao
de ONGs e agncias estatais pudessem reverberar nos intelectuais e na gesto petista.

Palavras-chave: Governo Lula, neoliberalismo,

administrativa, Partido dos Trabalhadores.

reforma do

Estado,

reforma

ABSTRACT
The productive restructuring, the 70s crisis, the globalization and the Berlin wall fall,
altogether determine the portrait of the end of the 20th century and the beginning of the
21st. Its summary in the managing political field can be represented by the new public
administration, an administrative trend which seeks through the corporate strategy the
templates and principles for the public management. In Brazil, it was implemented in
Fernando Henrique Cardosos government, under the Ministry for Federal
Administration and state reform direction, since 1995. When Lula was elected in 2002,
the expectation for change was noticeable, mainly in terms of the neoliberal agenda in
the 90s. As far as the administrative aspect is concerned, this research, ranging from
the intent to evaluate the continuation or discontinuation of the policies, an ambiguous
stance was observed. The government headed by the workersparty, in good terms,
reproduced and consolidated the new public Administration in Brazil. On the other
hand, at the same time, it behaved contrarily to what had been programmed while
reversing outsources, reestablish contests, carry out a politization of agencies and pause
privatization processes. The current research indulged in the following mission of
encountering the reasons for this duplicity, deciding to look for them mainly in the
history and structuring of the workersparty. There are four possible answers for the fact
that the previous programmation is only partially resistant and present in the
government taking over in 2003. a) Firstly, the fact that PT slided from The left wing
to the center authorized old fight causes to tolerate conservative programation aspects b)
later, The party and Lulas government developed the interest condominum, a special
form of handling the inside conflicts avoiding a unique action to be taken by the
coordination c) moreover, lacking a society project or a clear strategy, PT had no other
option but to absorb pragmatic proposes that are too much alike FHCs government and
at last but not least d) the existence of an apologetic ideology of the civil society, here
named as sociolatry, which inhibited greater considerations concerning the Brazilian
state and created an interpretation of the state as addiction synonyms and the society as
virtue. This allowed many policies of the New public administration as the focus in
the citizen-client, to have the control, analyzing results, the contractualization of
ONGS and state agencies so that they could to pass in the intellectual and PT
management.

Key words: Lula Government, neoliberalism, State reform, administrative reform,

Workers party

LISTA DE TABELAS

TABELA 01 - Investimentos governamentais totais em porcentagens do PIB............. 49

TABELA 02 - Percentual mdio de gasto social em relao ao PIB de pases

selecionados nas dcadas de 1980 e 1990...................................................................... 50

TABELA 03 - Evoluo do quantitativo de servidores civis....................................... 136

TABELA 04 - Evoluo do nmero de estatais (posio em setembro/2004)............. 146

TABELA 05 - Composio da Cmara de Deputados Federais 2003-2006................ 157

LISTA DE ILUSTRAES

QUADRO 01 - Os quatro modelos da Nova Administrao Pblica............................. 52

QUADRO 02 - Princpios da Reforma Administrativa Gerencial............................. 77

QUADRO 03 - Relao de emendas constitucionais, leis complementares e decretos que

compem a Reforma Administrativa do MARE........................................................ 81

QUADRO 04 - Evoluo dos programas de qualidade no servio pblico federal..... 134

GRFICO 01 - Inverso de trajetria no nmero de servidores civis do Executivo... 138

QUADRO 05 - Composio ministerial descrita por titulares, tipo de ministrio, partido

ou ocupao e regio do titular................................................................................. 160

QUADRO 06 - Transformaes nos programas de governo do candidato Lula: 1989,

1994 e 1998.................................................................................................................. 184

Sumrio
INTRODUO

14

1 PARTE A EMERGNCIA E A CONSOLIDAO DO MODELO

22

CAPTULO 1 A REESTRUTURAO PRODUTIVA E SUAS TRANSFORMAES

OS TRINTA ANOS DE OURO
A REESTRUTURAO PRODUTIVA
A REESTRUTURAO PRODUTIVA E SUAS TRANSFORMAES
As transformaes na sociedade civil
As transformaes na sociedade poltica
CAPTULO 2 A GESTO FHC E A REFORMA DO ESTADO
INTRODUO
O MARE, O PLANO DIRETOR E A REFORMA ADMINISTRATIVA
O peso da reforma no programa e no governo
O documento-guia: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Diagnstico e proposies
A NATUREZA DA REFORMA
Os novos marcos legais da administrao pblica brasileira
BALANO FINAL

23
24
26
31
31
38
55
55
58
58
67
68
79
80
91

2 PARTE A GESTO LUIS INCIO LULA DA SILVA: A AMBIGIDADE

101

CAPTULO 3 O GOVERNO LULA E O LEGADO DO MARE: O QUE DIZEM OS DOCUMENTOS

SOBRE A REFORMA DE 1995
102
A CARTA AO POVO BRASILEIRO E A VISO DOS TCNICOS
104
O MODO PETISTA DE GOVERNAR E A (NOVA) ADMINISTRAO PBLICA
107
OS PROGRAMAS DE GOVERNO DE 1989 A 2002
111
O DOCUMENTO-GUIA: GESTO PBLICA DE UM BRASIL DE TODOS
118
SNTESE
123
CAPTULO 4 - O GOVERNO LULA E O LEGADO DO MARE: O QUE FOI FEITO COM A AGENDA
DOS ANOS 90
124
OS CONFLITOS INTERNOS
126
CONSOLIDAO E RECUO
131
Uso das polticas gerenciais da Nova Administrao Pblica: a consolidao
131
Alguns recuos na agenda dos anos 1990
135
SNTESE
143
PARTE 3 ALGUMAS POSSIBILIDADES EXPLICATIVAS PARA AS
AMBIGIDADES
SOBRE AS POSSIBILIDADES EXPLICATIVAS
CAPTULO 5 - O DESLIZAMENTO DO PARTIDO AO CENTRO
CAPTULO 6 - O CONDOMNIO DE INTERESSES
RELENDO O GOVERNO LULA A PARTIR DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO
CONDOMNIO DE INTERESSES: OS CONFLITOS MINISTERIAIS
CONDOMNIO DE INTERESSES: O CONFLITO ENTRE AS POLTICAS
CAPTULO 7 - A AUSNCIA DE UM PROJETO DO PT
CAPTULO 8 - A SOCIOLATRIA

145
146
148
155
155
168
174
180
186

SNTESE

199

CONCLUSO

201

REFERNCIAS

207

Introduo

Este trabalho, no princpio, estava previsto para ser um desdobramento da

dissertao de mestrado, na qual desenvolvi um balano acerca do governo Fernando
Henrique Cardoso e de sua capacidade de fechar o grande ciclo chamado pelo expresidente de Era Vargas. Dentre as vrias polticas setoriais, a reforma do Estado e,
especificamente, a reforma administrativa haviam me tomado mais a ateno. O balano
rendeu a concluso de que vrias das marcas do varguismo persistiram, algumas na
forma de problema para a administrao pblica federal.
No doutoramento, pretendia simplesmente verificar a eventual capacidade que
aquela reforma empreendida pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado (MARE) teria de se perpetuar numa gesto petista em muito comprometida com
novos ideais e procedimentos. Durante a pesquisa, um sem-nmero de analistas se
debruava sobre as aes do governo para interpret-lo, sempre motivados pela
inquietao a respeito das novidades trazidas por um governo cujo ineditismo da origem
poltica animava as especulaes. As concluses preliminares da pesquisa se
aproximavam de uma parte minoritria das anlises publicadas em vrios veculos
miditicos, e ainda, uma parte residual se ocupava particularmente da questo
administrativa.
Havia ento uma interrogao a ser respondida: teria havido acomodao e em que
nvel? O fato de as reformas do Estado e administrativa terem entrado com tanta fora
na segunda metade dos anos 1990 e, na seqncia, terem mergulhado no ostracismo,
inclusive na gesto recente do Executivo Federal, apresentava-se como uma pista. O
silncio da mdia, do partido do governo e de vrios intelectuais sobre o legado do
MARE poderia insinuar a acomodao passiva do instrumental inaugurado sob a
direo de Bresser-Pereira.
Se houvesse acomodao, ela teria ocorrido nas costas dos grandes carros-chefe
do governo a poltica macroeconmica, a reforma previdenciria e o fome zero. Ao
consultar os arquivos de jornais na internet foi possvel constatar a abundante ocorrncia
dos termos reforma do Estado e reforma administrativa na mdia, que mostra picos

14

at 1998 e sua tendncia decrescente at os dias de hoje1. As pistas indicavam a

manuteno do modelo anterior e reverberavam uma das interpretaes mais recorrentes
acerca da natureza continuista do governo Lula. Na verdade tais interpretaes tinham,
normalmente, a questo macroeconmica como mote.
Vieram de todos os lados as anlises nessa linha. Simbolicamente relevante a
manifestao do ex-ocupante da cadeira presidencial. Ao ser entrevistado por uma rdio
gacha, em 2005, o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso2 afirmou no ver
nenhuma mudana estrutural distintiva entre o seu governo e o de Luis Incio Lula da
Silva. Fundamentalmente porque Lula teria mantido a poltica econmica que, na viso
do socilogo paulista, estava no caminho certo. Este posicionamento se soma a um sem
nmero de outros que, desde 2002, antes mesmo da posse, tentaram interpretar o
governo Lula a partir do dilema continuidade-descontinuidade. Balanos de polticas
setoriais, anlises sobre as polticas macroeconmicas, leituras sobre a composio dos
ministrios e autarquias instrumentalizaram as interpretaes.
Intelectuais como Ricardo Antunes (2007), Leda Paulani e Reinaldo Gonalves3
foram alm e diagnosticaram que o governo empossado em 2003 no s representa
continuidade, como aprofunda e consolida o neoliberalismo no Brasil, produzindo uma
verso provavelmente mais radical do que a tucana.
Houve tambm aquelas anlises que apostam em diferenas notveis entre as
gestes em comparao. Boito Jr. (2005) reconhece mudanas na poltica econmica e
na poltica social, embora no admita que elas tragam transformaes substantivas
vida da populao trabalhadora e s condies de dependncia do pas. Pelo contrrio,
elas tendem a dar sobre-flego ao modelo vigente de capitalismo.
Paul Singer (2007), Sallum Jr. & Kugelmas (2004) apostam num grau de mudana
relativo que impede a anlise de apontar resolutamente que o governo Lula seja uma
coisa ou outra. A palavra-sntese esquizofrenia. Sem sntese possvel, perdido num
emaranhado de polticas dissonantes e inconciliveis, o governo pode tanto ser chamado
de direita como de esquerda para o Secretrio da Economia Solidria.
1

Para esta afirmao se pesquisou o Jornal Folha de So Paulo, constatando que a expresso reforma
administrativa ocorreu 1105 vezes em 1997 e apenas 79 em 2005.
2
FHC diz: No vejo nenhuma inovao de base estrutural. O Globo, Rio de Janeiro, 13 abr. 2007.
Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2007/04/13/295347133.asp>. Acesso em: 24 abr.
2007.
3
POLTICA econmica impede investimentos sociais. Jornal do MST. So Paulo, 9 jan. 2006.
Disponvel em: <http://www.mst.org.br/mst/jornal_pagina.php?ed=26&cd=2201>. Acesso em: 11 nov.
2007.

15

Por fim, encontramos tambm perspectivas mais otimistas e confiantes de que no

primeiro mandato e tambm no segundo, assistimos a uma ruptura lenta e gradual com o
modelo neoliberal. Em virtude de inmeras dificuldades legadas pelo referido modelo, a
transio no consegue ganhar velocidade, mas visvel. Assim se posicionam o PT, o
PSB, pela voz de seu vice-presidente Roberto Amaral (2007), e o PC do B, todos na
base de sustentao do governo.
Essa diversidade de posies, no obstante digladiando a partir de critrios
mltiplos ou de mltiplas polticas setoriais, no abordava a questo administrativa.
Com exceo de escolas especializadas em administrao pblica (a exemplo da
ENAP), normalmente os analistas negligenciavam o legado do MARE. Em boa medida,
esse foi um importante estmulo para o desenvolvimento desta pesquisa.
Outro importante estmulo estava vinculado ao que objetivavam as interpretaes.
As anlises, regularmente, limitavam-se ao dilema continuidade-descontinuidade, sem
se preocuparem em explicar as razes para que tal cenrio se expusesse. Isto , se o
atual governo rompe, reproduz, aprofunda ou se perdeu em relao agenda de
reformas dos anos 1990, chamada de agenda neoliberal, podemos associar causalmente
esse fenmeno a o qu? O que se podia ler com alguma freqncia apontava para a
traio de classe como motivao principal para a manuteno ou aprofundamento da
lgica anterior. Esse um argumento que tem muito impacto nos boletins sindicais, mas
exige um grande esforo para se sustentar cientificamente, sobretudo porque ignora a
histria e aborda a suposta mudana de postura do Partido dos Trabalhadores como algo
repentino.
Em sntese, havia uma lacuna: carecamos de uma anlise sobre o tratamento dado
pelo governo Lula ao legado do MARE. Na mesma medida conhecer as possveis
causas para o esse tratamento. Para colaborar com a resoluo de tal lacuna, a pesquisa
foi desenvolvida. Primeiramente resolveu-se por delimitar o objeto de pesquisa ao
primeiro mandato do Governo Lula. Os prazos do doutorado e as mudanas nas
caractersticas das gestes trariam enormes problemas para a concluso esperada. Ento,
tratava-se de abordar uma poltica setorial (administrativa) do governo federal entre os
anos 2003-2006 em perspectiva comparada em relao primeiro mandato de Fernando
Henrique Cardoso.
Para tanto foram estabelecidas as fontes de consulta que substanciariam os
argumentos. Utilizou-se de fontes diversas. Foram necessrias consultas aos
documentos oficiais dos governos Fernando Henrique e Lula e do Legislativo Federal.
16

Assim como se recorreu aos originrios dos partidos polticos como o PSDB e o PT, e
no caso do ltimo, at mesmo aos trabalhos produzidos por sua assessoria de bancada
na Cmara dos Deputados Federais. Foram consultadas tambm fontes bibliogrficas
concernentes temtica e enorme quantidade de artigos de jornais impressos ou
eletrnicos que colaborava com os detalhes e o calor das aes polticas. Fez-se uso
tambm de uma entrevista do ento secretrio-adjunto da Secretaria de Gesto
vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Alexandre Kalil Pires.
Por fim, recursos pouco usuais como emails de importantes personagens do enredo
completam as fontes de consulta.
Posteriormente foram estabelecidos dois objetivos que contemplem lacuna
percebida:
a)

O primeiro diz respeito avaliao do tratamento dado pelo governo Luis

Incio Lula da Silva, principalmente em seu primeiro mandato, agenda
dos anos 1990, em particular questo administrativa. Pretende-se avaliar
o que se preservou daquele quadro de transformaes trazido pela
Emenda Constitucional n 19/98 e as leis complementares e decretos,
pelos novos procedimentos e pela orientao geral da reforma.

b)

Posteriormente, buscar as provveis causas para tal comportamento. Ou

seja, resultando o reconhecimento de que parte, tudo ou nada da reforma
administrativa do MARE foi mantido, ser necessrio investigar porque o
governo procedeu de tal forma.

Para responder o mais adequadamente possvel a esses dois objetivos, organiza-se

o texto em trs partes. Na primeira parte, apresenta-se a emergncia e a consolidao de
um modelo neoliberal de gesto no Brasil. O captulo inaugural destaca o terreno sob o
qual as reformas neoliberais, em especial a administrativa, se desenvolvem. As
condies para a sua manifestao esto ligadas diretamente ao processo de
reestruturao produtiva, crise do modelo fordista-keynesiano na Europa e
globalizao. Um conjunto de transformaes econmicas, polticas, sociais e culturais
se encarregaram de preparar o ambiente para que os setores neoconservadores e suas
polticas

ocupassem

lugar

do

welfare

state

europeu

ou

do

nacional-

desenvolvimentismo latino-americano.
Tais transformaes requeriam uma nova administrao pblica compatvel com a
desregulamentao dos mercados, com as privatizaes e com uma atuao cada vez
mais tmida do Estado. Inspirada nos procedimentos e princpios oriundos da gesto
17

privada das grandes empresas, emerge a Nova Administrao Pblica (NAP). Ela ser a
guia para os reformadores neoliberais modernizarem suas administraes. A partir dela,
a mquina pblica ser posta a servio da estabilidade econmica, com inestimvel
ajuda na realizao do ajuste fiscal. Bem como, se definir o controle por resultados, se
desenvolver a descentralizao e desconcentrao das atividades estatais. Se
formalizaro contratos de gesto com Organizaes No Governamentais (ONGs) e
Agncias Executivas, as terceirizaes e a concorrncia administrada.
Ainda na primeira parte, o segundo captulo procurar analisar como a
transformao na gesto pblica atingiu o Brasil. Durante o primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso foi criado o MARE que se responsabilizar por empreender
a reforma gerencial. A incorporao dos procedimentos modernizadores da NAP teve
relativo sucesso, seja para o ajuste fiscal, seja por criar novas figuras jurdicas, ou, por
fim, por assentar novos padres ideolgicos de conduo da poltica administrativa. Ao
final, disporemos de um panorama amplo daquilo que se chama de agenda dos anos
1990 para a administrao pblica, sabendo qual o legado com que se defrontar a
gesto petista.
Na segunda parte do trabalho, se proceder por dois movimentos consecutivos.
Primeiramente, no captulo 3 se far o balano da recepo pelo Partido dos
Trabalhadores e pelo governo Lula, em seus documentos, dos princpios da NAP.
Poder-se- perceber que mesmo antes do governo ser empossado, documentos do PT j
apontavam para uma assimilao de parte da agenda da dcada passada. No que tange
particularmente questo administrativa, j havia por parte de intelectuais relevantes
para a construo dos programas de governo o caso do ex-prefeito de Santo Andr,
Celso Daniel enorme simpatia pelas ferramentas surgidas na reforma do MARE.
Todavia, ser igualmente possvel reconhecer que a assimilao no era absoluta e que
muita crtica se avolumava desde os primeiros momentos em que o MARE inaugurou
todo o processo. notvel a coleo de pareceres tcnicos assinados pela assessoria de
bancada revelando a natureza da reforma, tanto quanto a posio crtica do programa
governamental de 2003 chamado Gesto Pblica de um Brasil para Todos, que
pretendia corrigir a rota aberta por Bresser-Pereira no sentido de revitalizar e reforar o
Estado brasileiro.
Mas no se trata exclusivamente de um conflito de documentos. No captulo 4 se
perceber que as polticas do governo foram igualmente conflitantes na medida em que
faziam conviver os princpios e polticas da NAP com polticas administrativas no
18

alinhadas ao iderio liberal e conservador. Aqui destacam-se a retomada dos concursos

pblicos, a reviso das terceirizaes, a politizao das agncias reguladoras, a
paralisao das privatizaes, etc. As polticas ora recuam na reduo do tamanho do
Estado, ora jogam contra a construo do ajuste fiscal. A crtica originria dos setores
mais comprometidos com a NAP apareceu no Congresso Nacional e comprova o
conflito.
Desse modo, esse trabalho se sintoniza com as interpretaes que visualizam no
governo Lula uma confuso ou uma esquizofrenia em sua conduo. Nada que
apague ou esconda o interesse dominante em suas entranhas, claramente continuista e
neoliberal. Mas que, ao mesmo tempo, impossibilita uma leitura uniforme sobre esse
interesse, como se ele fosse tambm unssono. Na perspectiva que se construiu durante
a pesquisa, esse governo pode ser reconhecido como atravessado por conflitos no
resolvidos, no coordenados, tolerados ou estimulados. No nem meramente
neoliberal, nem aprofundou o neoliberalismo no pas. mais. confuso, ambguo,
vacilante e perdido, visto que no aponta para o futuro com uma sada. Apesar de no
ser possvel encontrar nenhum governo cuja gesto no seja contaminada por algum
grau de conflito, acredito ser o governo Lula especial, pois os conflitos se apresentavam
com natureza, volume e administrao inditos. Na ausncia de uma centralizao que
aparasse as arestas, os conflitos operavam e manifestavam os interesses de grupos
antagnicos socialmente. Essa marca o ncleo duro do governo no tentou apagar.
Contudo, a caracterizao de tais conflitos carece de uma explicao acerca de suas
causas.
Tais causas sero buscadas na Terceira Parte e num lugar que usualmente no se
vasculha: a face interna dos partidos polticos. A procura tambm poderia ocorrer nas
condies especiais oferecidas pela conjuntura internacional e nacional. Afinal a
reestruturao produtiva, a queda do bloco socialista e a crise do sindicalismo jogam
muita luz sobre as transformaes ocorridas recentemente nos partidos de esquerda.
Mas, creio que a origem e a natureza do PT sejam esclarecedoras do tipo de conduta
ambgua que se percebe no governo Lula. por isso que procuro explorar quatro
hipteses explicativas extradas do surgimento ou da trajetria do PT, divididas em mais
quatro captulos.
No Captulo 5 tentar se provar que o PT deslizou politicamente para o centro.
Desde sua fundao, em 02 de fevereiro de 1980, suas bandeiras histricas foram

19

gradativamente substitudas e, medida que isso ocorria, o partido aderia na mesma

velocidade a pontos da agenda dos anos 1990 ou atenuava a crtica a eles.
No Sexto Captulo, se ver que o governo Lula se omitiu, permitiu, tolerou ou
incentivou a permanncia de grupos antagnicos em seu interior, em parte trazendo para
a gesto algumas bandeiras histricas, em parte reproduzindo o iderio anterior. Sua
ampla e diversa coalizo reflete a forma com que o prprio PT tratava a diversidade no
partido e tambm o deslizamento ao centro. Assim, polticas ambguas poderiam ser
vistas num mesmo governo ou at numa mesma pasta, sem que isso representasse
instabilidade e crise.
Por outro lado, no Captulo 7, se ver reveladora a ausncia de um projeto de
sociedade que orientasse o partido. Apesar da intensa discusso no PT para a construo
do socialismo e da democracia, constituindo peas-chave na definio do horizonte
almejado, o longo prazo petista sempre esteve nublado e impreciso, sem definies
capazes de assegurar aos programas de governo a condio de passo fundamental para
um objetivo maior. Na ausncia de um projeto de sociedade, o partido se submeter
dura tarefa de administrar as contingncias, apagar os incndios do curto prazo, se
render ao pragmatismo, sempre se adaptando conjuntura. Nesses termos, preservar
parte do instrumental anterior passa a ser necessrio para quem no tem com o que
substitu-lo.
E, por fim, no Captulo 8, debita-se a uma marca de origem do PT parte da
responsabilidade por constituir um governo ambguo. Trata-se da recorrente postura de
apologia sociedade civil, seus valores, sua prtica, enfim suas virtudes, que impediu o
partido de, primeiro, abordar o Estado brasileiro como objeto de estudo, e, segundo, e
mais importante, de consider-lo como parte da soluo de qualquer grupo que possua
aspiraes de governo.

A opo pelo fortalecimento da prtica sindical e dos

movimentos sociais em detrimento das coisas do Estado aproximou o PT de uma

perspectiva liberal, simptica ao voluntria dos novos personagens sociais (o novo
sindicalismo e novos movimentos sociais). Esse era o canal aberto para outra
aproximao, a referente aos princpios de autonomia e desregulamentao propostos
pela NAP. A essa apologia s organizaes sociais denomina-se, no presente estudo,
sociolatria.
Portanto, a conjuno dessas quatro possibilidades explicativas, relacionadas
como complementares, consecutivas ou autnomas, nos permitir visualizar as razes
que levaram o governo Lula a se comportar de maneira to ambgua em relao ao
20

legado do MARE. A inteno colaborar com o esforo que se empreende at hoje de

se caracterizar o governo como um todo, no s nas fronteiras da administrao pblica.
Espera-se, com efeito, que esse trabalho possa se somar a outros no esforo
interpretativo do governo petista e, quem sabe, no esforo coletivo da esquerda
brasileira de realizar um balano sobre sua existncia recente, a fim de que seus
gargalos possam ser pensados e superados. Repensar a esquerda, os partidos polticos, o
Estado Brasileiro, a fim de reunir os instrumentos necessrios para sanar alguns dos
dficits sociais com os quais convivemos h tempos.

21

1 Parte A emergncia e a consolidao do modelo

22

Captulo 1 A reestruturao produtiva e suas transformaes

O desenvolvimento do trabalho requer, antes de tudo, uma abordagem acerca das

transformaes recentes e que se convencionou chamar de reestruturao produtiva. Ela
nos ilustrar o novo perfil da produo mundial e seus impactos na vida extra-fbrica.
Espera-se demonstrar a necessidade de uma contextualizao para a compreenso dos
movimentos do governo e das hipteses que iro ser desenvolvidas, sem perder de vista
a dialtica do processo, afinal a hegemonia vem da fbrica e, para ser exercida, s
necessita de uma quantidade mnima de profissionais da poltica e da ideologia
(GRAMSCI, 1991, p. 381-382). Ento se na Amrica, a racionalizao determinou a
elaborao de um novo tipo humano conforme ao novo tipo de trabalhador e produo
(GRAMSCI, 1991, p. 382), igualmente provvel que as transformaes recentes no
espao fabril tenham colaborado para a constituio de um novo tipo de trabalhador, de
sindicalista e de governante. possvel que uma nova ideologia tenha emergido para
reorientar programas de governo e tticas sindicais, coalizes e alianas. E, portanto,
devem jogar luz sobre as condutas de um governo capitaneado por partidos de esquerda,
sobretudo, de uma jovem esquerda nascida juntamente no instante em que o novo
estgio das relaes de produo se consolidava.
Interessa, a partir daqui, caracterizar quais foram as transformaes, qual o novo
modelo de Estado que se constituiu e que padro hegemnico de administrao pblica
se requereu para ele. Ver-se- tambm, como o novo modelo de gesto se instala no
Brasil.

23

Os trinta anos de ouro

O capitalismo alcanou ndices econmicos inditos durante o intervalo que vai do

final da Segunda Guerra at a dcada de 1970. O produto interno bruto (PIB), ou seu
valor per capta, os nveis salariais e os de renda familiar alcanaram patamares to
elevados que parte dos economistas que se debrua sobre o perodo costuma apelid-lo
de trinta anos de ouro ou os trinta gloriosos. Os nmeros so mais expressivos no
centro capitalista do que na periferia, como comprova Harvey (2000). H excees,
como o caso brasileiro no intervalo 1968-1973 que imps nmeros de crescimento
imbatveis ao resto do mundo. De toda forma, nos pases de capitalismo avanado,
pode-se associar tal desempenho a um frtil casamento: de um lado um modelo de
acumulao fordista, de outro, a ao de polticas keynesianas e social-democrticas.
Trata-se de uma importante relao de complementariedade, em certo aspecto, que
possibilitava compatibilizar a produo em massa com um consumo igualmente
massivo.
O fordismo pode ser entendido como um modelo de acumulao que impulsionou
a racionalizao e a especializao da produo. A esteira produtiva aprofundou a
separao entre a concepo e a execuo, alm de simplificar o gestual do trabalho.
Entretanto as transformaes mais significativas podem ser vistas no naquilo que herda
do Taylorismo e que ocorre no interior da fbrica, mas na sua preocupao com a vazo
da volumosa produo. Elevaes salariais combinadas com redues da jornada
anunciariam as novas exigncias feitas pela linha de montagem. Apesar do esforo
fordista, as iniciativas microeconmicas de conteno da crise de superproduo no
surtem o efeito desejado.
O fordismo exigia uma nova forma de reproduo da fora de trabalho, novas
modalidades de controle dos trabalhadores, nova esttica, etc.(HARVEY, 2000), e os
trinta anos de ouro, com participao do keynesianismo, forneceram as condies para
produzi-las. Como percebia Gramsci (1991), o fordismo exigia um novo homem.
O Estado keynesiano responderia positivamente a algumas dessas demandas. O
reconhecimento de que o gasto um elemento fundamental da sade econmica do
capitalismo, levou vrios governos europeus a injetarem, na infra-estrutura ou na
cobertura de servios coletivos, somas considerveis de dinheiro. Por seu turno, o gasto
com infra-estrutura aplaina o terreno para o investimento privado e ao ser realizado se
24

transformar em produo num futuro prximo. As encomendas governamentais de

construo de redes de transporte, comunicao e energia ativam, em cadeia, um semnmero de negcios, disparando um ciclo de gastos. J a prestao de servios coletivos
em regime universal contribui para a distribuio de salrios indiretos e a elevao dos
poderes de compra, igualmente ativadores do gasto.
O novo homem fordista , em parte, imerso em tenses nacionais, sindicais,
classistas e partidrias de seu tempo, assim como fiel aos valores duelantes nessas
tenses. Como se pode v-lo reproduzindo relaes estveis, rotineiras e previsveis,
parece prximo ao tipo ideal de burocrata weberiano. E ainda beneficirio de um
incremento nos rendimentos familiares e das razoveis estabilidades dos compromissos
sindicais, corporativos e estatais.
A manuteno desse estado de coisas pressupe limites austeros produtividade e
lucratividade empresarial, bem como produz presses constantes sobre a situao
fiscal dos Estados. Associados intensificao das lutas sociais nos anos 1960, ao
esgotamento do padro fordista/taylorista que se tornou incapaz de responder retrao
do consumo (ANTUNES, 1999) e crise econmica dos anos 1970, temos os
ingredientes para transformaes significativas na forma de produzir a vida social. O
universo corporativo esperava uma resposta para a ascendente sindical, os lucros
decrescentes e uma produtividade reduzida. A experincia japonesa carrega parte das
solues para situaes semelhantes embora em outro contexto.

25

A reestruturao produtiva

Eurenice de Oliveira (2004) nos mostra que o Japo ps-Segunda Guerra,

sofrendo ainda a ocupao dos EUA, sem reservas energticas e minerais, e com um
sindicalismo razoavelmente organizado, reestruturou sua produo combinando
procedimentos fordistas com padres culturais nipnicos para gerar o toyotismo. Sem os
mesmos mercados disponveis ao fordismo, a Toyota solucionou o impasse sobre a
produtividade reduzindo o volume de fora de trabalho contratada. O prprio Taiichi
Ohno, principal engenheiro da empresa automobilstica, reconhecia que
H duas maneiras de aumentar a produtividade: uma pelo aumento
constante das quantidades produzidas, a outra pela diminuio
constante dos trabalhadores. A Toyota escolheu a segunda, que
menos popular, mas que significa repensar em todos os seus detalhes a
organizao do trabalho. (OHNO, 1997 apud Oliveira, E., 2004, p.
23).

A opo por uma fbrica enxuta contrasta com os modelos produtivos anteriores
que alm de ocuparem massas trabalhadoras em grandes plantas industriais, geravam
desemprego automaticamente quando substituam trabalho vivo por trabalho morto, no
interior do processo de inovao. Assim, o fordismo realizava, como subproduto no
intencional, o desemprego. Desta vez, a poupana de mo-de-obra uma escolha
corporativa. Tomada como ponto de partida, a fbrica enxuta dever compatibilizar a
produo, a gerncia e o trabalho ao quadro reduzido de trabalhadores.
Empurrada para o mercado externo, a Toyota se ver diante de uma variedade de
pases consumidores singulares em suas tradies e costumes, da mesma forma que o
mundo empresarial - a partir da dcada de 1970 - ver seu mercado consumidor
estilhaado em mltiplas identidades. Nesse sentido, tanto a Toyota dos anos 50, quanto
as grandes empresas dos anos 70 e 80, iro se defrontar com a necessidade de orientar
sua produo para a diversidade, produzindo por lotes e nichos de mercado. A
orientao pela demanda exige da fbrica uma monitoria constante das oscilaes da
preferncia do consumidor, abrindo um canal de dilogo entre quem compra e quem
vende (recalls, Servio de Atendimento ao Cliente, etc.) para que a fidelidade marca
no se perca. O foco o consumidor.
O atendimento das demandas particulares (no tempo e no espao) requer da
empresa uma organizao da produo com o objetivo de convergir todas as atividades
26

e reduzir os hiatos gestuais. Para tanto se implementou o just in time. Prescrevendo o

estoque-zero, esse programa reduz o tempo de giro das mercadorias no interior da
produo e acelera a produo. Tempo de giro da produo menor exige uma reduo
no tempo de giro do consumo, isto , a durabilidade do bem deve ser reduzida para que
sua substituio rpida seja realizada. Nestas condies veremos ser alterada a
constituio dos produtos (pensados com uma vida til cada vez menor) e elevado o
consumismo. A rigor, substitui-se a esttica moderna de alguma forma ancorada na
durabilidade, por uma esttica nova, refm de uma relao tempo-espao comprimida
que aponta para relaes cada vez mais efmeras (HARVEY, 2000). Apesar de termos
acelerado parte das relaes humanas, isso no representa um reforo da obsesso com
o tempo nos idos do taylorismo-fordismo.
Neste novo modelo, a produo pode e deve ser interrompida sempre que houver a
necessidade de se trocar o lote produzido ou que erros sejam percebidos. Tem-se a
novidade de que o controle de qualidade pode ser feito durante todo o processo e no
mais exclusivamente no final. Somente fiscais onipresentes seriam capazes de
acompanhar cada momento da produo para notificar seus erros. Mas a Toyota
resolveu a carncia por uma fiscalizao de tempo integral com poucos funcionrios,
criando os CCQs (Crculos de Controle de Qualidade) e os programas de Qualidade
Total, capazes de envolver o prprio trabalhador na atividade fiscalizadora.
Percebe-se que o homem-boi taylorista (RAGO & MOREIRA, 1995), reduzido a
uma nica tarefa, foi substitudo por um operrio multifuncional estimulado a operar,
fiscalizar a qualidade e verificar erros. Na verdade suas obrigaes no param por ai. A
operao de mquinas tambm mltipla, tal como ocorre nas fbricas dirigidas por
Ohno (OLIVEIRA, E., 2004). E o comprometimento com novas idias e proposies
reaproxima o esforo braal do intelectual, fazendo com que o trabalhador abrace
funes de chefias mais simples e voltadas resoluo de pequenos problemas.
A multifuncionalidade, por conseqncia, traz inmeras exigncias para o
universo do trabalho. Inicialmente, por significar maior intensidade de trabalho ela
transforma o ambiente fabril num espao que conjuga mquinas e ferramentas de lazer e
relaxamento, trazendo a psicologia para transformar tenses pessoais em motivao
laborais. Diferentemente do fordismo, que garantia a auto-coao do trabalhador atravs
de elevados salrios, na reestruturao produtiva a motivao ocorre em outra
dimenso.

27

Desse modo, h um imenso esforo para suavizar o espao produtivo, mas a

contra-partida em produtividade no mascarada. No por acaso se agrega
reestruturao produtiva o termo management by stress, que implica apelos extremados
pelo rendimento, resultando, em alguns casos, em morte sbita ocasionada por excesso
de trabalho, tratada pelo termo japons karoshi. Noutra dimenso, a multifuncionalidade
contamina o universo externo fbrica quando amarra cada trabalhador em suas horas
de lazer a processos de capacitao e multiespecializao. Novas instituies e modelos
educacionais, atividades de tempo livre e novos valores respondem positivamente a
essas demandas corporativas.
H, na reestruturao produtiva, outras formas para colaborar na ampliao da
produtividade e na reduo dos custos. Uma delas a terceirizao. Seu impacto direto
o da reduo da planta fabril e da horizontalizao da produo em esquema de
empresa-rede. Em decorrncia disto, aquilo que se chamava de proletariado foi
fragmentado em pequenos grupos normalmente carentes de algum grau de solidariedade
social que oriente uma luta nica. De forma que a fora de trabalho divide-se em
trabalhadores internos e externos, estes ligados s empresas terceirizadas, que
ocasionalmente prestam servios para a empresa principal. H tambm os trabalhadores
em tempo parcial [...] (OLIVEIRA, E., 2004, p. 37-38).
Na obra de Bihr, a fragmentao da classe tambm percebida, no entanto
pensada em trs grupos distintos, so eles:
1. os proletrios estveis e com garantias (que so,
progressivamente, em menor nmero, com razovel ou alta
qualificao, que so menos atingidos na deteriorao da remunerao
da sua fora de trabalho e que, por fim, tendem a uma ao sindical
mais corporativa no sentido gramsciano de econmico-corporativo);
2. os proletrios excludos do trabalho e at do mercado de trabalho
especificamente ( que vivem longos perodos, s vezes
permanentemente, alijados da possibilidade de vender sua fora de
trabalho, dependem da seguridade social, fortes candidatos ao
mergulho na pobreza e na misria);
3. os proletrios das empresas que operam por subcontratao
(terceirizao) e por encomenda (trabalho precarizado em pequenas e
mdias empresas, trabalhadores em tempo parcial, temporrios,
estagirios, trabalhadores da economia subterrnea, que tentam
escapar do desemprego trabalhando clandestinamente); (BIHR, A.,
1998, p. 83-87)

A diviso proposta por Bihr parece acertada, mas ela carrega consigo uma outra
ordem de diviso quando se observa especificamente o terceiro ponto. Nele h uma
gama de fragmentos agregados sob a bandeira da terceirizao, mas que igualmente
28

teriam dificuldade, entre si, de encontrar elementos solidrios para a unificao de uma
luta.
Harvey (2000) nos lembra que a terceirizao e a fragmentao do proletariado
revelam uma transformao corporativa importante. Se de um lado a acumulao
flexvel levou falncia tradicionais grupos empresariais, provocando grandes fuses e,
portanto, um incremento em oligopolizao, por outro fez renascer os pequenos
negcios familiares e artesanais. Eles esto localizados na base da pirmide produtiva
cujos blocos so presos pela terceirizao. Para cada empresa-rede h uma srie de
intermedirias (terceiras) que se interconectam em atividades complementares, cujas
ramificaes mais capilares so representadas pelas produes familiares. Nestas as
relaes de trabalho tendem a ser mais precrias e a possibilidade de associao
classista mais difcil.
Em sntese, a reestruturao produtiva ou acumulao flexvel, se apia
Na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho,
dos produtos e padres de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento
de setores de produo inteiramente novos, novas maneiras de
fornecimento de servios financeiros, novos mercados e, sobretudo,
taxas altamente intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e
organizacional. A acumulao flexvel envolve rpidas mudanas dos
padres do desenvolvimento desigual, tanto entre os setores como
entre regies geogrficas, criando, por exemplo, um vasto movimento
no emprego do chamado setor de servios, bem como conjuntos
industriais completamente novos em regies at ento
subdesenvolvidas (..). Ela envolve tambm um movimento [...] de
compresso do espao-tempo (..). Esses poderes aumentados de
flexibilidade e mobilidade permitem que os empregadores exeram
presses ainda mais fortes de controle do trabalho, [...] o trabalho
organizado foi solapado, [...] [implicando] [...] nveis relativamente
altos de desemprego estrutural (em oposio a friccional), rpida
destruio e reconstruo de habilidades, ganhos modestos (quando
h) de salrios reais [...] e o retrocesso do poder sindical [...].
(HARVEY, 2000, p. 140-141).

Aps essa caracterizao, e retomando a afirmao de Gramsci j mencionada

nesse texto, segundo a qual o fordismo implicava um novo homem, poder-se-ia
perguntar: qual o homem resultante da reestruturao produtiva? Quais so as novas
condies para se reproduzir a vida social ou, mas especificamente, quais so as novas
condies de reproduo da fora de trabalho? As respostas exigiriam uma abordagem
ampla o suficiente para extrapolar os limites desse trabalho por se tratar de uma
investigao da mudana cultural concernente reestruturao produtiva. Mas
apontamentos sobre um cenrio sinttico so possveis como so desejveis e permitiro
29

pensar as aes recentes de partidos polticos e governos, fundamentalmente aqueles

ligados esquerda e que se comprometeram em algum nvel com as transformaes e
conservaes da gesto.
As transformaes observadas at ento do conta de um momento corporativo,
mas que para se efetivarem carecem de seu desdobramento em um momento ticopoltico e em projeto de classe. Sendo assim,
Nesse processo no esto em jogo apenas os novos padres e as novas
formas de domnio no campo econmico, necessrios reestruturao
do capital, mas tambm a necessidade de socializao de novos
valores e novas regras de comportamento, para atender tanto a esfera
da produo como a da reproduo social (SIMIONATTO, 1998, p.
49).

O desdobramento superestrutural fecunda a sociedade civil e a sociedade poltica

inaugurando novos padres relacionais, novas concepes e novos compromissos. A
novidade aparece com razovel sintonia e sinergia nas mais distintas dimenses da vida
social. Algumas dessas dimenses sero tratadas a seguir como forma de esboar um
possvel novo homem da reestruturao produtiva. Ao que tudo indica, as
transformaes carregam em si componentes fragmentadores e degeneradores tpicos de
uma crise, referidos por vrios autores como sendo marcadores de um tempo de
horrores econmicos e polticos (FORRESTER, 1997; GNREUX, 2000).

30

A reestruturao produtiva e suas transformaes

A reestruturao produtiva um fenmeno que no pode ser concebido como

universal ou homogneo (HARVEY, 2000), dadas as resistncias particulares
encontradas em cada espao, bem como o grau de insero de cada pas na crise do
modelo fordista-keynesiano. De qualquer forma, as transformaes heterogneas no
centro capitalista e em boa parte da periferia impem sociedade civil e sociedade
poltica a necessidade de responderem, em suas condies de relativa autonomia em
relao estrutura, s novidades do mundo corporativo. As respostas no so meras
reaes automticas, fiis em natureza e fora em relao ao estmulo condicionante.
Mas elas so capazes de condicionar, promovendo um dilogo criador entre a estrutura e
a superestrutura.
Assim possvel pensar que as novas configuraes da sociedade civil e do Estado
(strictu sensu) tm uma ntima relao com o que se processou nas fbricas (no mundo
do trabalho, na financeirizao do capital produtivo e na diviso internacional do
trabalho) nos ltimos trinta anos. Valores e polticas pblicas, arranjados em razovel
sintonia denunciam o cumprimento de papis formadores de uma renovada direo
intelectual e moral. O alinhamento do individualismo extremado com as manifestaes
de exaltao do privado e negao do pblico so claras evidncias de que um consenso
se ergueu e produz um novo homem. Vejamos algumas das marcas deste consenso,
primeiramente na sociedade civil e, posteriormente no Estado.

As transformaes na sociedade civil

Antes de tudo, pertinente partir da condio dos trabalhadores estveis,

informais, de tempo parcial, precrios, cooperados etc. que estrearam as recentes
instabilidades responsveis por impactos negativos nas condies de sobrevivncia.
Foram obrigados a procurar outras formas de sustento ou outras habilidades sem que
nenhuma delas significasse algum acerto a priori. Disposto a retalhar sua semana em
jornadas parciais e em empregos parciais ou subempregos, o trabalhador mergulha num
31

ambiente em que o risco est sempre presente e as apostas corajosas so requeridas com
cada vez mais constncia. Cada um que desempenha tarefas semelhantes as suas
representa um concorrente ou adversrio, dificilmente um companheiro. A identidade de
classe nunca foi, como saudosos do fordismo podem crer, automtica ou imediata. Os
processos de estranhamento que sempre marcaram a produo capitalista. Todavia, a
novidade o estabelecimento de uma concorrncia cida entre trabalhadores por postos
de trabalho, geradora de posturas cada vez mais individualistas. Na viso de Harvey se
trataria de
Um individualismo muito mais competitivo como valor central numa
cultura empreendimentista que penetrou em muitos aspectos da vida.
Esse aumento de competio (tanto no mercado de trabalho como
entre os empreendimentos) se mostrou, verdade, destrutivo e ruinoso
para alguns, mas sem dvida gerou uma exploso de energia que
muitos, at na esquerda, comparam favoravelmente com a ortodoxia e
a burocracia rgidas do controle estatal e do poder corporativo
monopolista. [...] Hoje, o empreendimentismo caracteriza no somente
a ao dos negcios, mas os domnios da vida to dispersos quanto a
administrao municipal, o aumento da produo do setor informal, a
organizao do mercado de trabalho, a rea de pesquisa e
desenvolvimento, tendo at chegado aos recantos mais distantes da
vida acadmica, literria e artstica (HARVEY, 2000, p. 161)

O empreendimentismo e sua manifestao especfica, o individualismo, agem

transformando perspectivas de diferentes setores sociais. As transformaes tm um
aspecto social combinado com um aspecto pessoal: a corroso do carter, tal como
percebe Sennett (2000). O novo capitalismo opera sobre as bases da incerteza,
carregando uma nova dimenso do tempo para o qual no h longo prazo.
Necessariamente, o curto prazo existindo como nica possibilidade para o
desenvolvimento de laos e associaes quebra a espinha dorsal da confiana,
reservando aos indivduos um terreno movedio para assentar seus ps. A bem da
verdade, as incertezas sempre existiram, todavia sua singularidade contempornea
emerge de sua capacidade de aderir ao cotidiano sem que nenhuma catstrofe factual,
uma revoluo ou um desastre histrico se avizinhe. O sentimento vigente o de deriva,
de instabilidade e de no envolvimento. As responsabilidades e os valores atemporais
no demonstram tanta vitalidade quanto h meio sculo atrs.
Desse modo, aquilo que chamvamos de rotina estar sob ataque enquanto as
efemeridades avanarem. O ataque se manifesta de forma assistemtica atravs das
transformaes lentas introduzidas pelo novo capitalismo e de forma sistemtica atravs
das correntes de administrao privada e pblica que apontam sempre para a quebra de
32

tudo aquilo que se possa conceber como rgido. Seja como for, o flexvel o que se
demanda para o ser humano do novo capitalismo. Ele poderia ser visto como uma
possibilidade de realizar de forma mais ampla a liberdade graas fuga da gaiola de
ferro weberiana, no entanto as formas de controle adquirem uma modelagem flexvel.
Assim, trabalhar fora do escritrio, em jornadas no fixas, com funes oscilantes e sem
rotina projeta o controle para fora do ambiente produtivo, atravs das mesmas
ferramentas de comunicao de que a acumulao flexvel se utiliza para superar num
sentido dialtico o fordismo.
Acerca das novas modalidades de controle, Sennett considera que
Estas, pois, so as foras que dobram as pessoas mudana:
reinveno da burocracia, especializao flexvel de produo,
concentrao sem centralizao. Na revolta contra a rotina, a
aparncia de nova liberdade enganosa. O tempo das instituies e
para os indivduos foi libertado da jaula de ferro do passado, mas
sujeito a novos controles do alto para baixo. O tempo da flexibilidade
o tempo de um novo poder (SENNETT, 2000, p. 69).

Durante o perodo de hegemonia fordista-keynesiano, os controles apareciam na

forma de compromissos e estavam normalmente agregados a protees mais ou menos
amplas. Durante a acumulao flexvel, os controles so menos evidentes, nem por isso
menos fortes, mas esto desacompanhados de mecanismos de proteo. Isso implica a
convivncia constante com o risco e a vulnerabilidade. Essa afirmao pode sofrer
objees que afirmem ser o risco uma marca constante da vida empresarial e, por isso,
do capitalismo. O investimento, o deslocamento geogrfico, a concorrncia, tudo isso
envolve grande risco. No entanto, o risco atual salta da vida de empresrios e
aventureiros para a vida das massas. Expandidos seus limites, o trabalhador empregado,
precrio ou desempregado est sob constante risco de ser desempregado, de no
conseguir manter seu oramento domstico, de adoecer sem coberturas da seguridade
social etc. Por falta de melhor expresso, poder-se-ia dizer que o risco das massas
parece mais dramtico, afinal sua sobrevivncia imediata que est em jogo.
O risco se apresenta como uma realidade universal e, a partir da ao dos
profissionais da poltica e da ideologia, passa a ser assumido como condio desejvel
para o progresso, para a mudana, para a no acomodao, para o sucesso pessoal no
trabalho e nos negcios. Ele se incorpora personalidade coletiva e individual, fazendonos repelir comportamentos, profissionais e classes que demandem a estabilidade.
Talvez o grande alvo seja o funcionrio pblico. Para esse novo pensamento, na
ausncia de grandes riscos, a promoo de suas habilidades e o desenvolvimento de
33

faculdades emperram. Ele, portanto, personifica o avesso do que o novo capitalismo

deseja construir em termos de ser humano. E as instituies que amparam a estabilidade
entram como alvos de mesma importncia; ento aquilo que estatal e afasta o risco
fatalmente ser demonizado por se associar ao privilgio, baixa produtividade, aos
desvios e estagnao.
Caminhando na mesma linha, pode-se dizer que a dissipao das relaes estveis
e de longo prazo estaria minando as bases que sustentam os vnculos sociais da
modernidade. As geraes recentes vivem o tempo da efemeridade e, por conseqncia,
desejam com muita impacincia o imediato. Aprioristas ou de curto prazo, as relaes
sociais contemporneas chocam-se com o planejamento, que compunha o arranjo
burocrtico de empresas, Estados e outras instituies que operam com hierarquias. Os
indivduos ficam a deriva, sem o amparo das instituies tradicionais e da prpria lei,
para buscarem suas sobrevivncias no mercado. Nesses termos, a luta pela vida
estabelece a competio como uma marca natural dessa poca e condio para o
progresso pessoal e coletivo. A percepo da efemeridade compartilhada por outros
trabalhos que detectam que
A forma de pensar desagregada, fragmentria e particularista no se
configura apenas no modo de ser das classes sociais das primeiras
dcadas deste sculo. Tais caractersticas tambm marcam a cultura do
final do sculo e inscrevem-se no processo mesmo do movimento do
capital, portador de novas contradies no interior das classes sociais.
A imediaticidade da vida social, o efmero, o descontnuo, as aes
individuais e corporativas ressurgem sob novas aparncias.
(SIMIONATTO, 1998, p. 51).

Nota-se que Simionatto v a transcendncia da efemeridade do espao da

produo, do modo de ser das classes sociais, para a esfera da cultura. Isso possvel, a
partir dos referenciais utilizados pela autora, num momento em que as condies de
produo fazem emergir universalmente um contedo tico e poltico. Esse contedo
ocupar as entranhas da vida social, encaminhando os indivduos a aderir ao imediato e
buscar resultados a curto prazo, no lugar do planejamento de longo prazo que marcou
at pouco tempo as polticas estatais e parte do comportamento humano geral. Para o
caso especfico do Estado, seus procedimentos pblicos requerem tempo para seu
efetivo exerccio e, portanto, apresentam-se novamente como vtima preferencial dos
ataques da cultura do novo capitalismo.
Noutros aspectos da vida social, outras mudanas de mesma orientao esto a
brotar. No universo da educao, importante para a reproduo da fora de trabalho, a
34

reestruturao produtiva operou desestabilizando institutos tradicionais. No h escola

que no matricule com a promessa de uma educao generalista, pronta para preparar
um sujeito de mltiplas habilidades e para toda a sorte de risco. Nesse sentido, a
interdisciplinaridade, demanda progressista daqueles que se opunham a uma formao
especialista, agora aparece, remodelada, nos projetos polticos pedaggicos de vrias
instituies de ensino. Elevada potncia, ela promete condenar at mesmo a existncia
de disciplinas, permitindo um trabalho mais temtico e, portanto, mais flexvel. A crtica
progressista, que a interdisciplinaridade sempre carregou, foi trocada por uma crtica
genrica capaz, meramente, de habilitar pessoas a trabalhar em equipe, liderar grupos,
detectar erros, agir criativamente, improvisar e apresentar solues (CATANI et ali,
2000).
No que tange aos instrumentos legais e de representao, igualmente importantes
para o mesmo fim, podemos dizer que a reestruturao produtiva introduziu fortes
demandas conservadoras pela flexibilizao da legislao trabalhista. Para tanto,
tradicionais institutos legais de amparo ao trabalho foram substitudas por novos, cuja
lgica aponta para a reduo da proteo e da cobertura, como pode ser exemplificado
no caso brasileiro a incorporao de banco de horas como instituto facultativo de
remunerao das horas extras (KREIN, 2001). De outro lado, a precarizao empurra os
trabalhadores para o informal e o ilegal. Alm da ampliao do controle sobre o
trabalho, a insegurana e a ausncia de vnculos laborais oficiais impedem a
participao em entidades de representao de classe. Conseqentemente, a
reestruturao produtiva arrasta consigo leis e sindicatos, debilitando destes ltimos a
resistncia e encaminhando sua perspectiva para a direo da participao e parceria.
No por outro motivo, algumas centrais sindicais resolvem chamar para si a
responsabilidade de garantir certa empregabilidade aos seus filiados e a desempregados.
Numa mostra clara de que a radicalidade das posies pretritas no tem espao num
mundo da cultura da crise (MOTA, 2000). Assim,
As formas coletivas de organizao e representao vm, desse modo,
sendo erodidas atravs de um progressivo processo de esvaziamento e
fragmentao de suas protoformas de luta e de seus referenciais
polticos de classe. Tanto a crise do Welfare State quanto o
esgotamento do padro fordista-keynesiano, bem como a queda do
socialismo real [...] tm atingido diretamente os diferentes institutos
representativos das classes trabalhadoras. Despolitiza-se o trabalhador,
principalmente atravs do alardeamento da "ideologia do medo", pelo
fechamento de inmeros postos de trabalho e pela desmontagem das
formas jurdicas de resoluo dos conflitos trabalhistas, fazendo com

35

que no mais se respeitem garantias e direitos conquistados. Essa

fragmentao vai, sorrateiramente, destruindo as possibilidades de
construo de uma "vontade coletiva", de um momento "ticopoltico", trilhando o caminho de volta para o que Gramsci denominou
de momento "econmico-corporativo". Essa nova hegemonia
fragmenta os sujeitos coletivos, quer do ponto de vista material,
reflexo da reestruturao produtiva do capital, quer do ponto de vista
poltico-cultural, atravs de valores particulares e individuais que
desorganizam as classes em relao a si mesmas e as articulam
organicamente em relao ao iderio do capital. O "pertencimento" de
classe cede lugar ao individualismo e ao "desencantamento utpico"
(SIMIONATTO, 1998, p. 58-59).

Temos aqui um conjunto de caractersticas o risco, o combate rotina, a

efemeridade, a lgica do curto prazo, o no rgido, o no burocrtico, o no estvel, o
empreendimentismo e o individualismo que poderiam bastar para uma rpida
passagem pelo panorama da cultura no novo capitalismo. Para o fim que se reserva a
presente pesquisa seria importante reconhecer que elas se associam para definir quem
so os viles e os heris do sculo XXI. Em boa medida, essas caractersticas guardam
severa crtica ao Estado, sobretudo em virtude dele representar elevado grau de
antagonismo com o que elas significam. O Estado, suas funes, prticas e funcionrios
personificam a negao de tudo o que se apresenta acima.
Diante de todos emerge um pensamento de duplo aspecto: apologtico da
sociedade civil e repulsivo em relao ao Estado que poderia ser batizado de sociolatria.
O termo latria, derivado do latim latrea, induz-nos a pensar numa adorao, culto,
venerao ou servio a algum ou a alguma coisa, que neste caso estaria relacionado
sociedade, ou mais especificamente sociedade civil. No significado estrito do termo
latino, perde-se a duplicidade que se quer atribuir composio.
No obstante esse termo retornar pginas frente para ganhar mais substncia,
desde j acomodaria bem as percepes de outros e outras analistas. Sobretudo nos
trabalhos que destacam o apelo a um ativismo voluntrio disposto a resolver mazelas
insolveis pelas instituies oficiais. neste caso que podemos enquadrar o
entendimento de Simionatto quando capta o reclame para que a sociedade civil cumpra
papis sociais. Diz a autora que
As estratgias de desmonte das organizaes coletivas so enfeixadas
no discurso enganoso sobre a sociedade civil, remetendo-se a esta a
responsabilidade no encaminhamento de projetos para dar conta dos
complicadores das novas expresses da "questo social". Mas aqui a
sociedade civil tomada ao avesso do sentido gramsciano, na medida
em que deslocada da esfera estatal e atravessada pela racionalidade
do mercado, sendo, em ltima instncia, a expresso dos interesses de
instituies privadas que controlam o Estado e negam a existncia de

36

projetos de classe diferenciados. Tomada em sentido transclassista,

convocada, em nome da cidadania, a realizar parcerias de toda ordem,
sendo exemplares os projetos de refilantropizao das formas de
assistncia (como o Comunidade Solidria), em face das seqelas da
"questo social". Ocorre, assim, um progressivo esvaziamento da
sociedade civil, cujas formas de protesto irrompem, muitas vezes,
atravs da violncia, do racismo, da xenofobia e de fundamentalismos
de diversos tipos, que anunciam a busca da felicidade, da liberdade e
do sucesso financeiro. Esse discurso turva a conscincia e interfere na
vida concreta das classes e, portanto, na criao de uma viso de
homem e de sociedade crtica e coerente (SIMIONATTO, 1998, p.
59).

O mesmo se pode dizer sobre a constatao de Atlio Born (1995) a respeito dos
impactos do dilvio neoliberal sobre a sociedade civil. No interior do diagnstico ganha
destaque a exaltao que se faz do mercado e averso ao Estado como marcas do
pensamento contemporneo. Note-se que Born sublinha o mercado e no a sociedade
civil, mas a aproximao em relao idia contida nesse trabalho pode ser feita. A
constatao da satanizao do Estado e da opo pelo no-institucional aparecem
tambm nos escritos de Nogueira (1998, 2004), Barreto (2000), Behring (2003) e de
Vianna (2006). A todo o conjunto de instituies que se agregam ao Estado ou que
compuseram com ele o cenrio da modernidade, um fim semelhante foi reservado. Este
o caso da prpria prtica poltica. O descrdito a que foi lanada, assim como a
democracia e suas instituies, provocam as leituras que vislumbram sua crise. Nesse
sentido, admissvel pensar que
em duas dcadas, produziu-se um generalizado enfraquecimento da
legitimidade dos governos, dos parlamentos, dos partidos, das
ideologias, dos processos eleitorais, dos movimentos sociais, com o
desinteresse pela poltica, o desprestgio dos polticos, o esvaziamento
dos debates polticos, a intranscendncia da produo cultural sobre a
esfera pblica e o enfraquecimento de todo tipo de elaborao e de
ao coletiva (SADER, 2003, p. 312).

Sensao similar demonstra Marco Aurlio Nogueira (2001) ao tratar

especificamente do assunto. Para o autor, a comunho de fatores objetivos
(globalizao, novos patamares tecnolgicos e a informtica) e fatores ideolgicos (a
hegemonia do neoliberalismo) converteram a poltica num espetculo, tirando seu eixo e
substncia. Tal como rebaixou os valores pblicos, levou a prtica poltica ao
pragmatismo. Nesse sentido, quanto mais se acrescenta ao espetculo, mais se retira da
poltica.
Provavelmente, tais sensaes de crise (do Estado, da poltica, da democracia)
tenham aberto uma importante janela para que os estudos relativos poltica se foquem
37

no seu universo no estatal ou da micropoltica. Ento, no seria coincidncia o fato de

que no interior da prpria cincia poltica ter ganhando cada vez mais espao o debate
da poltica fora do Estado, arrastando holofotes para autores como Guattari (1985 e
1986) e Foucault (1981). Isso no quer dizer que esses tericos sejam responsveis pela
ou signatrios da sociolatria, mas que seus estudos reforam o argumento de que a
segunda metade do sculo XX um perodo em que o Estado est em baixa.
Todos esses estudos citados acima e que estavam atentos ao fenmeno que
deslocou o Estado para a condio de problema, revelaram o anseio que acompanha a
repulsa: a sada para a crise, pela perspectiva conservadora estaria na sua negativa, em
seu desmonte, em sua minimizao. Ento, a expresso mais clara e prtica desse
movimento o neoliberalismo. Vejamos agora o que se pode entender por
neoliberalismo e que tipo de relao se estabelece com o advento das formas
contemporneas de administrao pblica.

As transformaes na sociedade poltica

A reestruturao da produo desgua, como aponta Harvey (2000), na

compresso tempo-espacial. Isso quer dizer que diante de um conjunto de
transformaes materiais na produo inovaes tecnolgicas contnuas na
comunicao, nos transportes e na informtica acelera-se a ao humana comprimindo
o tempo e amplia-se seu alcance geogrfico comprimindo os espaos. Isso sugere o
aumento da magnitude e da intensidade dos fluxos globais de mercadorias, capitais,
informaes e pessoas, ou seja, sugere a existncia da globalizao. Por globalizao se
entende
Uma mudana significativa no alcance espacial da ao e da
organizao sociais, que passa para uma escala inter-regional ou
intercontinental. Isso no significa que, necessariamente, a ordem
global suplante ou tenha precedncia sobre as ordens locais, nacionais
ou regionais da vida social. Antes, estas podem inserir-se em
conjuntos mais amplos de relaes e redes de poder inter-regionais.
Assim, as limitaes do tempo social e do espao geogrfico, que so
coordenadas vitais da vida social moderna, j no parecem impor
barreiras fixas a muitas formas de interao ou organizao social (...)
(HELD & MCGREW, 2001, p. 12-13).

38

Ao ter comprimido o tempo e o espao e ao ter ampliado as capacidades da ao

social, a reestruturao produtiva atinge um importante pilar das organizaes polticas
nacionais: o territrio. Vrios intrpretes da globalizao (HABERMAS, 2001; BECK,
1999; BAUMAN, 2000) costumam enfatizar essa novidade como uma das mais
notveis e importantes do presente momento. Sua importncia reside fundamentalmente
no fato de que boa parte das instituies modernas - como o Estado-nao, os partidos
polticos e a democracia - est ancorada numa base territorial. Assim sendo, se o
territrio perdeu, em alguma medida, a sua capacidade de orient-las, suas legitimidades
passam a ser subtradas. Mas qual seria a intenside do impacto das transformaes
tempo-espaciais nestas instituies, especificamente no Estado nacional?
Habermas, por exemplo, parte da compreenso de que se pode definir o Estado
moderno (a) como um Estado administrador/fiscal e (b) como um Estado territorial
provido de soberania que se pde desenvolver (c) no mbito de um Estado nacional (d)
no sentido de um Estado democrtico de direito e social (HABERMAS, 1999, p. 80).
Na medida em que se intensificam as relaes de troca, de comunicao e de trnsito
para alm das fronteiras nacionais, a premissa segundo a qual a poltica nacional pode
ser conciliada com o destino efetivo da sociedade nacional passa a ser questionada. Uma
sociedade mundial, cada vez mais organizada a partir de sujeitos transnacionais pe em
xeque a soberania estatal e, portanto, enfraquece o Estado. Algo semelhante advoga
Ulrich Beck, ao anunciar que
O Estado nacional um estado territorial, isto , seu poder est
baseado no vnculo com um determinado espao (no controle sobre
associaes, determinao das leis vigentes, defesa das fronteiras etc.).
A sociedade mundial, que tomou uma nova forma no curso da
globalizao [...], relativiza e interfere na atuao do Estado nacional,
pois uma imensa variedade de lugares conectados entre si cruza suas
fronteiras territoriais, estabelecendo novos crculos sociais, redes de
comunicao, relaes de mercado e formas de convivncia. Isto fica
evidente em todas as colunas da autoridade do Estado Nacional:
impostos, atividades especiais da poltica, poltica externa, segurana
militar. (BECK, 1999, p. 18)

Mesmo entre os mais cticos (HIRST & THOMPSON, 1998) quanto existncia
de uma sociedade realmente global e seus efeitos devastadores sobre o Estado,
possvel perceber a constatao de que algo se alterou no universo institucional. No
obstante advirtam que o discurso corrente est baseado num liberalismo anti-poltico pois admite que o Estado no pode mais afetar a vida econmica e social - reconhecem
algumas mudanas na capacidade do Estado nacional. Duas ganham relevo: a perda do
39

poder de fazer a guerra e a reduo da capacidade de controlar a comunicao e a

homogeneizao cultural, esta ltima fundamental para a manuteno de prticas
democrticas (HIRST & THOMPSON, 1998, p. 278-279). No entanto, diante dos dados
reveladores da baixa mobilidade espacial dos trabalhadores, parte da soberania sobre o
fluxo de pessoas mantido. Assim como o Estado continua sendo um sujeito essencial
para a governabilidade econmica, criando as condies para o investimento, o
crescimento e o desenvolvimento econmico.
Seja como for, a reestruturao produtiva trouxe novidades para a vida estatal. Em
qualquer destas leituras que se possa adotar, se ter que tomar o enfraquecimento do
Estado como diagnstico e, para muitos dos casos, tambm como prognstico. Isso
porque algumas anlises pr-globalizao, tambm chamadas de globalistas por Held &
Mcgrew (2001), apontam a reduo do tamanho e do raio de ao como resposta
necessria a uma crise do Estado-nao, de modo que a dimenso nacional sucumba
definitivamente diante das dimenses local e global.
Um Estado enfraquecido, com dficits de legitimidade e de soberania, precisaria
ser urgentemente reformado. Por uma perspectiva mais conservadora, sua atuao,
objetivamente reduzida pelas circunstncias globais, deveria ser revista, readequada e
circunscrita aos limites impostos pela realidade ps-nacional. Certamente seria uma
atuao resignada e aberta aos fluxos vitoriosos. Exige-se, por tudo isso, uma nova
administrao pblica que a um s tempo consiga adaptar a gesto do Estado nova
realidade e espelhar a gesto privada dos grupos privados globais bem sucedidos nas
ltimas dcadas. certo que historicamente as polticas de gesto dos governos foram
desenvolvidas em associao com um modelo de organizao corporativa e de Estado.
A mais recente delas inspira boa parte da administrao pblica ocidental e responde
pelo nome de Nova Administrao Pblica (NAP). sobre a sua presena nos mandatos
de Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva que trata essa pesquisa, mais
propriamente, sobre a preservao de seu instrumental do primeiro para o segundo.
Entende-se por NAP, o conjunto de teorias e polticas de gesto de inspirao
privada que, a partir dos anos 1980, hegemoniza-se no interior dos aparelhos de Estado
em boa parte do mundo. O seu ponto difusor encontra-se na Inglaterra de Margareth
Thatcher, desdobrando-se pelos EUA, Austrlia, Nova Zelndia e, na seqncia, pelo
restante do Ocidente. Suas manifestaes nacionais revelam uma considervel
diversidade e vrios de seus intrpretes ofereceram tipologias no raro de matriz

40

weberiana - para orientar as leituras sobre as transformaes recentes nas gestes

pblicas.
O contexto de surgimento da NAP coincide com a emergncia da globalizao e
das polticas neoliberais no centro capitalista, por isso possvel ver, num primeiro
momento, governos conservadores inaugurando procedimentos gerenciais flexveis.
Atualmente, tanto o neoliberalismo, quanto as polticas da NAP so utilizados por
governos cujos partidos foram historicamente comprometidos com setores populares, ou
at mesmo, com o movimento operrio.

O Neoliberalismo

De maneira bem sucinta se pode dizer que o surgimento da globalizao e de duas

grandes crises (a crise do bloco sovitico e a crise capitalista dos anos 70) conduzem ao
aparecimento e difuso da NAP. Como se viu, a globalizao acarretou ao Estado
transformaes nas suas capacidades de atuao e exigiu, na concepo mais
conservadora, a reduo ainda maior de seu tamanho e alcance. Por sua vez, a crise da
Unio Sovitica e de seu regime em alguns lugares do mundo, representou, num s
tempo, a vitria do bloco capitalista e a possibilidade de sua expanso sem rivais e, por
outro lado, o desarme das esquerdas, a perda de suas referncias e de parte de suas
energias. Assim, o sistema capitalista tem um terreno razoavelmente aplainado, graas
desativao de inmeras trincheiras de resistncia. Agora no h mais a necessidade de
mobilizar foras contra o inimigo vermelho; o nimo e o foco, resultantes da nova
situao de tranqilidade, permitem a concentrao em respostas econmicas, polticas,
sociais e administrativas adequadas aos problemas que resistiam desde os anos 70.
possvel dizer tambm que a condio atordoada em que se encontravam as
esquerdas multiplica as oportunidades para que avancem as proposies conservadoras.
Alis, tem-se a possibilidade de que avancem at mesmo no interior das esquerdas e
estas passem a tomar para si formulaes nitidamente distantes de sua trajetria. Com
efeito, aquele liberalismo emergente ps-Segunda Guerra, representado por Hayek e a
sociedade de Mont Plerin, clandestina at os anos 60 de acordo com Anderson
(1995), viu sua rpida expanso na academia atravs das teorias da escolha pblica, das
41

expectativas racionais e dos jogos - adaptaes, em alguma medida, dos preceitos da

economia neoclssica a outras cincias.
Simbolicamente, o grande sucesso ocorre no Leste Europeu com a converso dos
regimes comunistas em experincias mpares de privatizao e ajuste macroeconmico.
Essas so condies de expanso de que jamais o liberalismo gozou, possibilitando que
se transforme numa ideologia que consegue ser quase universalmente hegemnica
(FIORI, 1998, p. 214). A vitria capitalista em geral, e liberal em especfico, leva mais
gua para o moinho da crtica ao Estado interventor ou extremamente burocratizado,
permitindo que se expanda de forma rpida e geograficamente relevante as reformas do
Estado e das administraes pblicas orientadas pelo mercado.
No tocante crise capitalista dos anos 1970 e em especial a retomada da
hegemonia4 dos EUA, conforme Tavares (1998), o cenrio da dcada pode ser
composto pela elevao dos ndices inflacionrios, pela queda das taxas de crescimento
econmico e pela queda expressiva das taxas de lucro. A resposta veio com a ascenso
dos conservadores Thatcher e Reagan e com um modelo de Estado neoliberal.
O neoliberalismo uma resultante da reestruturao produtiva, de modo geral, e
das crises dos anos setenta, em especfico. A retomada da hegemonia estadunidense,
garantida pela diplomacia do dlar, permitiu tambm o enquadramento econmicofinanceiro e poltico-ideolgico de parceiros e adversrios dos EUA. Isso significa que
os dois choques do petrleo, a perda de valor do dlar e a emergncia de novas
potncias econmicas naquela dcada, foraram o FED (Banco Central dos EUA) a
tomar, unilateralmente, uma postura reativa. Elevou sua taxa de juros, reverteu o fluxo
de capitais e fez explodir as dvidas externas de parte dos pases do centro e da periferia.
Para resistir s polticas do FED, o restante da economia capitalista precisou alinhar sua
poltica monetria e assim amarrar todas as demais polticas. Juros altos condicionam a
poltica fiscal e o gasto pblico, visto que exigem um supervit primrio suficiente para
honrar os passivos externos. Deste modo, os pases capitalistas da Europa, algumas
economias socialistas e a periferia foram obrigadas a desmontar seus modelos vigentes
de Estado: de bem estar, socialista ou nacional-desenvolvimentista (TAVARES, 1998).
Acuada, diante do crescimento de suas dvidas, a periferia capitalista recorreu s
instituies financeiras multilaterais para auxlios no to volumosos, mas de
4

Por hegemonia, Maria da Conceio Tavares entende a capacidade de o pas central enquadrar as demais
economias capitalistas. Portanto, no comunga do significado adotado por Gramsci e ser utilizada nos
termos propostos pela autora enquanto se referir, exclusivamente neste tpico, da relao estabelecida
entre os EUA e o resto do mundo durante a crise dos anos 1970.

42

contrapartidas rigorosas. Nesse momento a Amrica Latina tambm se entrega ao novo

liberalismo (ANDERSON, 1995; TAVARES, 1998, CANO, 2000; FIORI, 1998). Da
pode-se observar aquilo que se convencionou chamar de receiturio do FMI e do Banco
Mundial. Esse receiturio no se aplicou homogeneamente, tampouco simultaneamente
haja vista a disperso dos exemplos nas dcadas de 70, 80 e 90. A profundidade e o
momento do ajuste variaram e, em alguns momentos, sua aplicao poderia no ter
relao direta com o endividamento (ANDREWS, 2002), entretanto o que nos permite
pens-lo como receiturio sua natureza razoavelmente unitria.
So duas polticas econmicas centrais e um conjunto de reformas
complementares que caracterizam esse novo modelo de Estado conforme Wilson Cano
(2000). As primeiras objetivam, respectivamente, o controle inflacionrio e a
liberalizao comercial. As ncoras que deteriam o processo de elevao dos preos
seriam alcanadas com uma poltica de conteno salarial, juros elevados com restrio
monetria e creditcea, ajuste fiscal para eliminar o dficit pblico e valorizao
monetria para estimular as importaes. A liberalizao comercial, por seu turno,
deveria ser lograda a partir da diminuio das barreiras administrativas, tarifrias e notarifrias.
O sucesso dessas polticas seria possvel com o aporte de reformas:
a.

a reforma financeira: que promove a internacionalizao dos sistemas

financeiros nacionais e fornece a infra-estrutura necessria para a atrao
de capitais forneos (lei de patentes, lei de propriedade intelectual, acordos
de garantias de investimento, etc.);

b.

a reforma tributria: fundamentalmente orientada para a simplificao

fiscal, reduo de impostos diretos e sobre as transaes comerciais
exteriores;

c.

a reforma administrativa: centrada no redimensionamento do Estado

atravs da descentralizao (para estados, municpios ou ongs),
desburocratizao, privatizao, demisso e corte de direitos do
funcionalismo;

d.

a reforma patrimonial: desempenhada principalmente pelas privatizaes,

com o duplo intuito de recuperar a sade fiscal do Estado e dar eficincia
produtiva para empresas que nas mos do Estado no conseguem t-la.
Entretanto,

essa

reforma

poderia

se

completar

mediante

43

estabelecimento de novos marcos regulatrios para os compradores, bem

como a subvalorizao do patrimnio e a elevao das tarifas dos servios;
e.

a reforma da previdncia: direcionada a reduzir o suposto dficit

previdencirio que onera o oramento pblico, atravs da contribuio de
inativos, alterao do fator previdencirio, substituio do modelo
contributivo por capitalizao, etc.

f.

a reforma trabalhista: apontada para a rigidez da regulamentao do

mercado de trabalho, propondo o rebaixamento dos custos laborais,
reduo de encargos, quebra da estabilidade, flexibilizao da contratao,
etc.

A reforma administrativa descrita por Cano (2000) est sustentada nos referenciais
da NAP. Esses referenciais se constituem a partir do sucesso do processo de
reestruturao produtiva nas empresas privadas ocorrido no centro capitalista, com
incio desde a segunda metade dos anos 1940 no Japo. A partir deste momento, ela
tambm passa a ser vista como uma resposta microeconmica crise capitalista dos
anos 1970. Como se viu, alm de modificar a produo com o uso intensivo da
microeletrnica e a robtica, a flexibilizao produtiva trouxe a produo por lote ou
nicho de mercado, horizontalizou empresas com a terceirizao e agilizou seu
funcionamento com o just-in-time. As transformaes gerenciais passam pelo foco no
cliente, sustentado numa orientao da produo pela demanda, a hierarquia tambm se
horizontaliza exigindo dos funcionrios tratados como colaboradores, associados ou
parceiros multifuncionalidade, liderana e criatividade. O intuito envolver ao
mximo o empregado, compromet-lo com os objetivos da empresa e, assim, extrair
mais empenho. Objetivos so quantificados e transferidos para os crculos de controle
de qualidade (CCQ) ou para as clulas produtivas. L o trabalho avaliado pela meta
quantificada, o resultado. Essa sntese da reestruturao produtiva incapaz de criar um
quadro suficiente para compreender as transformaes recentes nas empresas
capitalistas, contudo o bastante para que se possa dizer que: primeiramente logrou
sucesso, juntamente com a poltica ortodoxa dos conservadores, para a retomada das
taxas de lucro; e, posteriormente, e a partir da anterior, foi fundamental para animar
administradores pblicos a procederem adaptaes ou, como prefere Andrews (2002),
emulaes.
No contexto do neoliberalismo, dois ingredientes somados trouxeram um
panorama indito para a luta de classes: de um lado as polticas macroeconmicas
44

contracionistas, de outro a reestruturao produtiva. Ambas contriburam decisivamente

para a ampliao substancial dos ndices de desemprego. Automaticamente, os salrios
e a capacidade de mobilizao sindical sofreram redues. Abre-se, ento, a janela para
que a sociologia (em parte) possa questionar o futuro e a centralidade do trabalho, o
futuro do sindicalismo e a prpria existncia das classes sociais, entre outras categorias
tpicas da modernidade igualmente condenadas. O sentimento de frustrao se abate
sobre os setores da esquerda, j atordoados pela derrocada do Leste.
A frustrao d lugar esperana realocada. Se no horizonte de fraes da
esquerda, a revoluo, o sindicalismo e a luta de classes j no fazem mais sentido, o
desejo de mudana ocupa outros campos, e vai desaguar nos novos movimentos sociais.
A ao voluntria, normalmente sediada numa organizao no-governamental passa a
compor com muita vitalidade o cenrio do conflito social. No entanto, geralmente se d
em sentido oposto ao das grandes figuras da modernidade, na contramo das classes, do
nacional, do estatal, do territorial, do sindical etc. Nesse sentido, a natureza da ao
voluntria se aproxima, em partes, das transformaes implementadas pela
reestruturao produtiva e do novo formato de Estado que se deseja, numa consonncia
em termos da atuao estatal, dos vnculos de solidariedade, das formas de gesto e
daquilo contra o qual rivalizam.
Por fim, o contexto rapidamente descrito guarda combinaes frteis. Os baixos
ndices de crescimento econmico, a falncia do socialismo real, a crise do
sindicalismo, a reestruturao produtiva e a emergncia do voluntariado e do
neoliberalismo vo possibilitar um movimento duplo do pensamento mdio e de boa
parte do pensamento acadmico: a polarizao das noes de pblico e privado,
enquanto manifestaes antitticas no que diz respeito eficincia, custo, rapidez,
retido, agilidade e legitimidade (BORN, 1995). O Estado ser concebido, novamente,
como um mal em si e a iniciativa privada como seu remdio. Se no possvel pr fim
ao Estado, pelo menos se encaminhar o seu enxugamento. Seu farol ser o mercado,
em sua manifestao institucional (empresa privada) ou individual (o cliente). E
segundo a demanda deste se reorganizar a administrao pblica.

45

A Nova Administrao Pblica?

Uma nova fbrica, um novo trabalhador, uma nova cultura, um novo Estado
exigem uma nova gesto pblica, obviamente antenada com o novo mundo. Dado o
sucesso dos novos procedimentos gerenciais na iniciativa privada, se far deles o norte
para reformar a administrao pblica. O ponto inicial de onde se pode perceber
primeiro a inovao a Inglaterra sob o governo de Thatcher. Os estudos sobre a Nova
Administrao Pblica tomam o servio pblico britnico como modelo, como o fazem
Ferlie et ali (1999). Utilizaremos esse estudo para identificar os pilares da NAP.
Inicialmente as transformaes no servio pblico e, na seqncia, seus princpios
administrativos.

As transformaes no servio pblico

A organizao do setor pblico britnico foi sensivelmente alterada pelas

privatizaes por terem modificado o raio de ao e algumas funes estatais.
Onde a privatizao no era possvel, o objetivo era tornar o setor
pblico o mais parecido possvel com o setor privado e o meio
escolhido foi a transferncia dos conceitos, modelos e pessoal do setor
privado para o pblico (FERLIE, et al., 1999, p. 59).

Logo, as privatizaes foram acompanhadas de novas orientaes gerenciais de

inspirao no mercado. Trata-se da instituio dos paramercados, das agncias
autnomas, da contratualizao e da substituio da gerncia verticalizada. Os
paramercados so espaos pblicos em que instituies estatais de funes distintas
(compra e prestao de servios) so separadas e levadas a negociarem ou concorrerem
entre si para desempenharem seu papel. Isso implica uma autarquia, como uma
universidade, poder ser requisitada a enfrentar suas congneres num processo de
concorrncia para a produo de estudos sobre ndice de preos, por exemplo.
O servio ser negociado como se faz no mercado, estipulando condies e metas
contratualizadas e sobre resultados esperados. algo semelhante ao que Bresser-Pereira
(1998) definiu como quase mercados ou concorrncia administrada. A inteno
46

introduzir a concorrncia como definidor das vantagens comparativas ou das

competncias particulares e, a partir de ento, promover a prestao de servio em
padres de excelncia. Nunca demais dizer que a concorrncia, pela perspectiva da
NAP, precondio para a eficincia e, conseqentemente, para o progresso. Isso
abalaria a acomodao das relaes intersetoriais no interior do aparelho, tanto na rotina
quanto na exclusividade da prestao do servio garantido pela hierarquia setorial.
Desmontada a hierarquia verticalizada, seria possvel dar a cada uma das
instituies certa independncia. Nesse esprito nascem as agncias next steps ou
agncias autnomas, chamadas no Brasil de agncias executivas ou reguladoras.
Imagina-se que submetidas concorrncia administrada e aos contratos estabelecidos
mediante acerto de resultados, as organizaes pblicas (agncias) estariam mais
prximas do cidado possibilitando a transparncia, o conhecimento e um maior
controle.
Alm das orientaes gerenciais, ganha nfase a idia de fazer mais com menos,
que se desdobra em preservar o valor do dinheiro, fazer uso de indicadores
comparativos de desempenho, e de desenvolver sistemas de aperfeioamento de custos,
informao e auditoria. Claramente, fazer mais com menos significa orientar a
administrao pblica para os resultados e secundarizar o rigor com os procedimentos.
No entanto, h implicaes que exigem reflexo.
Marco Aurlio Nogueira (2004, p. 47) tratando em especfico do reformismo
latino-americano, mas percebendo suas filiaes internacionais, vai apontar como marco
internacional do reformismo o relatrio Al Gore que propunha trabalhar melhor e
custar menos. Nesse sentido cabiam, ao mesmo tempo, o enquadramento negativo
(ajuste) do Estado e a reconfigurao positiva da gesto. Com efeito, Nogueira atenta
para o fato desta proposio carregar consigo uma ambigidade, ao combinar cortes e
incentivos, ajustes e criao institucional. Ao ponto desta ambigidade determinar seu
fracasso.
Portanto, fazer mais com menos mais um paradoxo do que um lema. No se
pode perceber suas partes como compatveis quando so excludentes. Na medida em
que se exaurem os recursos, ajustam-se as contas pblicas, reduzem-se quadros
funcionais e institucionais, torna-se claramente mais difcil ampliar a ao estatal. Se se
deseja a ampliao da produo do funcionalismo, parece paradoxal reduzir seu
nmero. Na mesma proporo, se se deseja que as instituies pblicas prestem um

47

servio com mais qualidade, parece igualmente paradoxal retirar sua tranqilidade e
recursos em prol dos efeitos milagrosos da competio.
Esse lema somente faria sentido se se partisse de um servio pblico
absolutamente desorganizado e corrupto. E cujo gasto sem critrio se fizesse sob a
gesto de inescrupulosos funcionrios pblicos a partir da orientao de um Poder
Executivo descompromissado. Cada gasto seria mais uma vala para aonde escorreriam
as verbas. Neste caso, o desperdcio de recursos de toda natureza poderia ser superado
por sua simples racionalizao, possibilitando fazer mais com menos. O cenrio de
horror construdo5 incompatvel com as administraes pblicas que levaram a diante
os trinta gloriosos anos que marcaram a hegemonia do modelo fordista-keynesiano.
Incompatvel com o grau de crescimento econmico alcanado, bem como os nveis de
democracia e de acesso aos servios pblicos fundamentais. A funcionalidade
circunstancial do modelo social-democrata erguido na Europa e, respeitadas as
propores, nos EUA negligenciada em favor de um diagnstico essencialista. Isto ,
percebem-se desvios na essncia ou na natureza, resultando na sua ineficincia.
obvio que a inteno do lema condenar o gasto e a ineficincia de uma s vez,
jogando para um patamar superior (tico e racional) o exerccio da administrao
pblica. Desqualificar o opositor como desorganizado e irresponsvel parece ser o ponto
de partida para a afirmao das possibilidades do novo modelo.
Por outro lado, estranha o fato de que o lema toma como pressuposto o
menos, isto , o oramento limitado. A estranheza tem duas dimenses: a) a primeira
diz respeito ao paradoxo da manuteno dos gastos pblicos ou at mesmo sua
ampliao nas dcadas de 80 e 90 nos pases centrais; e b) a segunda refere-se ao fato de
que o menos tido como estrutural, quando deveria ser tratado como conjuntural.

Visvel na contextualizao que Ferlie et al (1999) fazem, bem como no diagnstico que o PDRAE e
Bresser-Pereira (1997 e 1998) fazem da administrao pblica brasileira pr-1995.

48

Tabela 01 - Investimentos governamentais totais em porcentagens do PIB

1978

1985

1990

1994*

Estados
Unidos

30,0

33,2

33,3

33,6

Japo

30,0

31,6

31,7

35,3

Alemanha

47,3

47,0

45,1

48,9

Frana

44,6

52,1

49,8

55,3

Itlia

42,4

50,9

53,2

56,0

Reino Unido

41,4

44,0

39,9

43,2

Canad

38,7

45,3

46,0

48,2

Subtotal

35,0

38,4

38,0

40,2

Austrlia

32,7

36,5

34,8

37,5

Espanha

29,0

41,1

42,0

46,3

Sucia
58,6
63,3
59,1
67,4
Nota: os dados incluem todos os gastos correntes, mais investimentos de capital lquido. Os desembolsos
correntes so constitudos de transferncias, subsdios e pagamentos de juros.
*os nmeros para 1994 foram estimados
fonte: OCDE, apud Ferlie et al.(1999, p. 15).

De incio, a tabela (1) demonstra a elevao do gasto pblico em relao ao PIB

nos pases centrais no intervalo temporal que vai do final dos anos 1970 at a primeira
metade dos anos 1990. Ela atesta que a somatria dos gastos correntes e investimentos
estatais tiveram sua elevao relativa num perodo marcado pela hegemonia das
polticas neoliberais. O Reino Unido em especial, bero e referencial desse novo modelo
de Estado, verificou uma variao positiva nesse ndice. Essa tabela pode carregar
concluses, em primeira instncia, relevantes em virtude do questionamento de que a
NAP parte do pressuposto de um oramento mais enxuto, quando este precisa na
verdade se ampliar nos pases centrais em decorrncia da variao positiva do gasto.
Como na tabela os gastos correntes incluem o pagamento de juros, poder-se-ia
imaginar que a elevao do gasto pblico representaria uma miragem devido
possibilidade de um rearranjo interno das contas, ou seja, a possibilidade de uma
reduo do gasto com pessoal, transferncias e investimento ser compensado por um
avano no pagamento dos juros. Mas essa suspeita no foi confirmada, uma vez que o
gasto social sofreu igual variao no perodo, como atesta a tabela (2).

49

Tabela 02 -Percentual mdio de gasto social em relao ao PIB de pases selecionados

nas dcadas de 1980 e 1990.
1980-1989

1990-1998

Frana

24,33

28,47

Alemanha

20,82

25,82

Itlia

20,83

24,78

Sucia

30,06

33,52

Reino Unido

20,20

25,00

Estados Unidos
13,25
14,81*
* Para os Estados Unidos, os dados se referem ao perodo de 1990 a 1999.
Fonte: Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD), 2002. apud COSTA, N,
2002.

Isso nos remete a uma concluso j externada por vrios estudiosos do

neoliberalismo (FIORI, 1998; BORN, 1995; COSTA, N, 2002) de que as polticas de
ajuste neoliberal atingem desigualmente os pases do centro e da periferia do
capitalismo e que o drama fiscal, resultante da crise da dvida, distribui-se da mesma
forma (TAVARES, 1998). Ou poderia tambm nos remeter a outra: que a natureza do
neoliberalismo no est dada pela dimenso da arrecadao e do gasto pblico
(POCHMANN, 2005), mas que a manuteno do patamar de gasto pblico no centro
capitalista talvez no seja suficiente para deter o processo de mobilizao e
concentrao do excedente econmico. O fato que o gasto no foi reduzido no centro,
o que provavelmente ocorreu foi sua alocao em formas no social-democratas. Porm
isso no compete a esse trabalho averiguar.
Na segunda dimenso do lema fazer mais com menos visualizamos a NAP
apoiada sobre a esttica noo de oramento limitado. Ora, como se sabe, essa realidade
suavizada no centro do capitalismo e aguda na periferia. Sobretudo porque esta foi
estrangulada pelo endividamento. Se o endividamento impe o controle fiscal rigoroso
que, por sua vez, reduz sensivelmente a possibilidade do gasto no-financeiro, seria
natural que se reunissem esforos para sanar esse gargalo. O caminho para tanto pode
ser alvo de controvrsia (se atravs de auditoria, reviso, moratria, suspenso,
mudana de sua natureza etc.), mas a dvida no pode ser vista como um dado a priori.
Assim como, na outra ponta das contas pblicas (receitas), a tributao deve ser revista
com objetivo de ampliar a capacidade de financiamento da atividade estatal.

Um conjunto de princpios administrativos

50

A abordagem de Ferlie et al (1999) para analisar os novos princpios

administrativos da NAP segue uma metodologia sustentada em tipos puros ou tipos
ideais, improvveis, portanto, de se manifestarem desta forma na realidade. Nesse
sentido, formulam-se quatro modelos de administrao cujas caractersticas poderiam
ser percebidas nos casos particulares com maior proximidade ou afastamento, bem
como poderiam se apresentar combinadas quando visualizadas num governo situado
historicamente. A tipologia NAP/Modelo no tem coerncia absoluta, tampouco
ampla o suficiente para preencher os seis critrios comparativos utilizados no quadro
abaixo. Ela busca facilitar o entendimento da modelagem, ao mesmo passo que cria uma
viso panormica. Como no serve neste instante o exerccio de confrontao com a
realidade e o conseguinte teste da viabilidade dos modelos, prefere-se o aproveitamento
do quadro como uma sntese das possibilidades da NAP. medida que observamos o
foco do modelo, a forma como arma a hierarquia gerencial, a relao que estabelece
entre o pblico e o privado, que polticas estabelece ao funcionalismo, podemos ver que
caractersticas de modelos distintos no so necessariamente excludentes. Veremos mais
adiante que o modelo brasileiro caracterizado por vrios desses princpios.

51

Quadro 01 - Os quatro modelos da Nova Administrao Pblica

NAP/Modelo 1

NAP/Modelo 2

NAP/Modelo 3

NAP/Modelo 4

Foco

Forte
controle
financeiro;
fazer
mais com menos;
fortalecimento
da
funo financeira;

Desmontar
a
grande
planta
verticalizada

Importncia da
cultura
organizacional;
aprendizagem;
mais
humanstico;

Grande
preocupao
com a qualidade
do
servio
pblico;

hierarquia

Verticalizada,
mas
com
alguma
delegao de poder;

Horizontalizada
e por contratos

Descentraliza
o radical com
desempenho
julgado
com
base
em
resultados;
Cultura
organizacional
como forma de
adeso;

Devolver
o
poder
aos
eleitos
e
representantes
locais;

Pblico x
privado

Setor pblico como

problema

Viso
prmercado
sofistica-se com
paramercados;
terceirizao e
empresa-rede;

Identificao
entre modelos
de
lideranas
privadas;

Descrena
quanto ao papel
dos
mercados
nos
servios
pblicos;

Trabalho
e
mercado
de
trabalho

Desregulamentao;
arrocho; superao
das velhas formas
de representao e
poder
dos
sindicatos;

Downsizing:
reduo
drstica
na
folha
de
pagamentos e
no quadro de
pessoal;

Programas
de
mudana
cultural; nfase
em
formas
carismticas

contexto

Primeira
verso;
vigente at meados
de
1980;
Neotaylorista;

Menos
dominante nos
anos 1980, mas
ganhando
espao;

Inspirada
escola
relaes
humanas
EUA

padronizados

Flexibilidade
variedade

Servios

na
de
dos

Inspirada
nas
experincias de
alta qualidade e
nas noes de
Osborne
e
Gaebler (1995);
Preocupao
com os valores
do usurio, no
como
cliente;
nfase
no
desenvolviment
o
da
aprendizagem
social (trabalho
comunitrio);

Fonte: Ferlie et al. (1999).

Uma sntese possvel do quadro 01 nos remete a uma administrao pblica que
se apresenta como uma resposta crise do Estado na medida em que se compromete
com o controle das contas pblicas. As grandes plantas, os quadros hierrquicos de
52

organogramas infinitos so simplificados e seus gerentes convidados a trabalharem em

equipes, a partir de resultados e com grande autonomia. Assim, tanto a planta se torna
mais horizontalizada quanto se transferem para as suas extremidades parte das
responsabilidades anteriormente centralizadas. A despeito da variao na nfase, a NAP
aponta para funes cada vez menos rgidas, tornando os procedimentos secundrios em
relao s metas. O caminho o da desregulamentao das funes e, por conseguinte,
ainda que velada por seus idelogos, a reduo de garantias trabalhistas. Embutidos
nisso esto a reduo dos quadros e dos salrios. Some-se a isso a preocupao com a
cultura organizacional e com o processo de aprendizagem institucional. Variar tambm
a repulsa ao Estado, mas a inspirao nas prticas empresariais um ponto em comum
aos quatro modelos.
Outra importante fonte para a composio do quadro geral da NAP Fernando
Abrcio (1997) na sntese que fez das experincias britnica e estadunidense. Este um
trabalho que pretende abordar duas experincias internacionais de reforma
administrativa representantes do gerencialismo.
O modelo ingls recortado por trs fases, que vo do foco exagerado no ajuste
fiscal ao uso dos instrumentos democrticos e republicanos. A histria do gerencialismo
comea com o modelo puro: centrado na busca pela produtividade, no corte de custos e
pessoal, na realizao de uma administrao por objetivo, na descentralizao como
mecanismo de eficcia e na avaliao da efetividade do servio. Este modelo superado
por uma verso mais flexvel, que troca o planejamento pela adaptao s
circunstncias, chamado de consumerism. O consumerism opta pela qualidade total,
foca sua ao no cliente, prope a competio entre equipamentos sociais, implementa
contratos de gesto com rgos pblicos, privados e ongs e aposta na descentralizao
como instrumento que amplia a capacidade de escolha do consumidor. Por fim, o PSO
(Public Service Orientation), ltimo modelo, atravessado por preocupaes mais
republicanas, vislumbra na descentralizao um artifcio de controle e participao,
visualiza o cidado como portador de direitos, aposta na transparncia e no
accountability conferido pela descentralizao e busca a equidade.
O modelo estadunidense no apresenta recortes, mas uma combinao de
elementos das fases britnicas numa nova e hbrida formatao. O texto base que
sustenta este modelo intitula-se Reinventando o governo, de Osborne e Gaebler (1995).
A obra estabelece 10 princpios fundamentais para a administrao pblica: 1) a
competio entre prestadores, 2) o poder aos cidados, 3) a avaliao de resultados, 4)
53

orientao por objetivos, 5) atuar na preveno de problemas, 6) definir usurio como

cliente, 7) priorizar a produo de recursos, 8) descentralizar, 9) preferir mecanismos de
mercado e 10) fazer do Estado um catalisador das aes pblicas, privadas e de
voluntrios.
Para Abrucio (1997), ambos os modelos nasceram em conjunturas e governos
neoliberais, apesar disso no se limitam a eles pelo fato de trazerem para a
administrao pblica valores republicanos e democrticos como a equidade, o
accountability e a participao. A participao a que Abrucio restringe-se fiscalizao
e ao trabalho voluntrio, e isso permite ao autor compreender os papis do cliente e do
cidado como no antinomias. Somente atravs da minimizao da cidadania e da
relao do cidado com o servio pblico que tais categorias podem caminhar juntas
como se no se chocassem. Os papis de fiscalizador e voluntrio so possveis tambm
se os servios forem descentralizados e alcanarem o mbito local, fenmeno esse que,
por si s, segundo o autor, garantiria maior transparncia e controle6. Com a
descentralizao, transferido o poder para o mbito local, o gerencialismo possibilita a
horizontalizao da administrao em contraponto ao modelo weberiano e burocrtico,
caracterizado por seu funcionamento rgido e hierarquizado. Este modelo entrou em
crise juntamente com seu modelo de Estado tpico, o de Bem Estar Social. A crise,
detonada pelos choques do petrleo, trouxe um problema fiscal para o Estado,
denunciando seu excesso de compromisso e sua escassez de recursos. Resulta da a
ingovernabilidade, traduzida na insatisfao do usurio com a qualidade do servio
prestado. Por este prisma, percebe-se uma aprovao do autor ao modelo gerencial,
desde que este seja mais prximo do PSO ingls ou do modelo hbrido estadunidense,
pois traz solues para a crise fiscal (controle de gasto), mas permite pensar a
administrao atravs de valores republicanos.

comum atribuir descentralizao a capacidade de ampliar o controle, a transparncia e a participao

da / na gesto pblica. Para uma crtica crena de suas capacidades inatas cf Arretche (1996).

54

Captulo 2 A gesto FHC e a reforma do Estado

Introduo

No h dvida de que a vitria da chapa PSDB/PFL nas eleies de 1994 tem uma
relao direta com o sucesso parcial do plano Real. O governo Itamar Franco e seu
Ministrio da Fazenda, dirigido por Fernando Henrique Cardoso, colocaram em ao
um plano engenhoso para cessar a memria inflacionria que resistia a uma sucesso de
outros planos. O sucesso parcial pode ser percebido na queda brusca dos ndices de
preos, que at 1996 produzir um aumento do poder de compra e, por conseguinte,
uma leve redistribuio de renda. Seu limite, no entanto, irreconhecvel para a grande
maioria da populao at os dias de hoje, aparece na incapacidade de aprofundar a
distribuio de renda inicial, no uso de polticas contracionistas e na reduo da noo
de estabilidade econmica simplesmente ao controle inflacionrio, deixando de lado
outros parmetros importantes (GONALVES, 2003).
Por outro lado, a vitria eleitoral responde ao assentamento de um conjunto de
partculas conservadoras que pairavam no ar desorganizadas. Durante a transio do
regime autoritrio, o pas foi sacudido por foras sociais representantes de reformas
democrticas. O movimento das Diretas carregou consigo um rol de demandas setoriais
e populares razoavelmente consolidadas na Constituio de 1988. O avano
representado pela Carta Magna acirrou os nimos da direita e no foi sustentado a
contento pela esquerda. De nimos alterados, a direita apostou em 1989 num
governador de Alagoas sem expresso poltica, mas com carisma suficiente para
apresentar-se como alternativa candidatura Lula. O governo Collor no contava com
um plano de governo claro, com base parlamentar, com fora articuladora no
Congresso, etc (RODRIGUES, 2000). Tinham-se os ingredientes explosivos de uma
crise.
A partir do governo Collor, as bases para um contra-ataque aos avanos
representados pela Constituio de 1988 estavam, no entanto, lanadas. O ajuste fiscal,
as privatizaes, a nfase no controle inflacionrio e a responsabilizao do Estado pela
crise aparecem como pilares erguidos num ambiente confuso e conflituoso. Mas eles
55

resistiram aos ventos que derrubaram o presidente. A exposio de Bresser-Pereira

acerca deste perodo reveladora da natureza ensastica e anunciadora daquele governo.
Em sua obra de 1998, Reforma do Estado para a cidadania, o governo Collor recebe o
registro de esquizofrnico. De um lado por inaugurar um conjunto de medidas e
princpios acertados sobre a administrao pblica e a poltica econmica. De outro por
perder-se em corrupo e pelo foco na reduo do funcionalismo e de rgos pblicos,
sem a sustentao legal ou sem a devida necessidade. (BRESSER-PEREIRA, 1998, p.
178-179).
Deste modo, os anos 1991 e 1992 haviam levantado a pauta da dcada sem
conseguir dar-lhe o devido desenvolvimento. Essa era a fagulha para a articulao de
uma coligao de centro-direita descontente com a iniciativa empreendida. A posse de
Fernando Henrique Cardoso em janeiro de 1995 carregada de significaes.
Representa o ajuste e a organizao do projeto liberalizante em solo brasileiro. E, em
parte como conseqncia disso, o fechamento de uma Era, seus erros e sua histria.
O anncio est contido num documento que tem uma importncia muito maior do
que as cincias humanas no Brasil lhe deram. O Discurso de Despedida do Senado
Federal, proferido em dezembro de 1994 declara encerrada Era Vargas, em seu
modelo de Estado interventor e de desenvolvimento autrquico. No entanto, suas linhas
traam os pontos-guia para onde devero se orientar os policy makers do futuro. H ali
uma verdadeira agenda de reformas, descritas em ttulos e essncia. Passando-as em
revista, ver-se- que ainda em 2006 insistimos em cumpri-las7, como se parte da
profecia cobrasse o seu encerramento. A palavra proftica tem mais validade em seu
sentido de antecipao, anncio de intenes, sntese do pensamento hegemnico, do
que propriamente capacidade de fazer-se cumprir sobre os homens do governo. Apesar
de recorrer a uma obviedade para a metodologia das cincias sociais, preciso dizer que
se trata de reconhecer que nenhum terico, em sua existncia individual, carrega foras
para condicionar com palavras ou gestos toda uma dcada. Ningum pauta por si s a
histria.
Num primeiro momento, isto , no Discurso de Despedida, a reforma se limitava a
apagar o patrimonialismo, o corporativismo, o burocratismo varguista, dando vazo
fora

voluntria

da

sociedade

civil,

representada

pelas

organizaes

neo-

Circulou fortemente durante a campanha eleitoral de 2006 a idia de que uma srie de reformas
precisavam ser realizadas para que o pas retomasse o crescimento: a poltica, a fiscal e a previdenciria
(em sua 2 etapa).

56

governamentais, tal como as denomina o ento presidente eleito. Da posse publicao

do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), em novembro de 1995,
o projeto se estruturou. A abordagem desse projeto ser feita de maneira comparativa,
atravessando o governo tucano e, em seguida suas manifestaes de continuidade e
descontinuidade no governo subseqente.

57

O MARE, o Plano Diretor e a reforma administrativa

O peso da reforma no programa e no governo

A reforma administrativa uma poltica que normalmente ocupa um lugar

secundrio nos programas de governo e nos prprios governos. Ela no consegue se
colocar no mesmo patamar das reformas econmicas e sociais durante os processos
eleitorais ou nos exerccios dos mandatos. Em momentos especiais da histria da
repblica brasileira, seu status foi destacado com o objetivo de instrumentalizar o
aparelho estatal a fim de contribuir com o projeto de desenvolvimento pretendido.
Assim podemos pensar a criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio
Pblico) em 1936, a edio do Decreto-lei 200/67 e a reforma gerencial do MARE
(Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado)8 em 1995. O carter
secundrio e instrumental revela a natureza conservadora dos trs momentos acima. A
reforma administrativa abarca a relao que se estabelece entre a sociedade civil e a
sociedade poltica, ou, em outros termos, entre o (a) cidado () - organizado (a) ou no
e o aparelho do Estado (como parte do Estado). Nesses termos, est em jogo o grau de
controle social sobre o Estado. A partir desta viso, a reforma administrativa tem
assento em qualquer agenda progressista. Ainda que alguns desses momentos tivessem
evocado o controle social como misso da reforma, ver-se- que isso no escapou do
universo da retrica.
No caso particular da reforma gerencial pode-se constatar que ela no estava
prevista no plano de governo do candidato Fernando Henrique Cardoso (MARTINS,
2003a; COSTA, L, 2002), apesar de percebermos que algumas palavras a respeito dela
foram escritas em seu Discurso de Despedida. Essa posio secundria ocupada pelo
tema pode ser reforada por sua trajetria at ocupar um lugar definitivo na agenda do
primeiro mandato. Definitivo, mas externo ao ncleo governamental. Vejamos, por
enquanto, a trajetria.
De acordo com assessores de Bresser-Pereira nos tempos do MARE, o ex-ministro
da reforma do Estado entrou no governo, no loteamento das pastas ministeriais, na cota
8

preciso registrar que o governo tucano no possua, como os antecessores Ditadura Militar e o
primeiro Vargas um projeto de desenvolvimento em sentido amplo.

58

do prprio presidente. Era apontado para o Itamaraty, porm a disputa entre os partidos
da base aliada e a demanda por um nome da prpria diplomacia impediram tal
pretenso. Bresser-Pereira ento foi realocado na Secretaria da Administrao Federal,
elevada condio de Ministrio (MARTINS, 2003a) num prazo de duas semanas entre
o convite e a posse. Aparentemente a reorganizao do Executivo e a criao desse
ministrio poderiam dar sinais de quo importante era a temtica para o governo recm
empossado. Todavia,
a transformao da Secretaria da Administrao Federal (SAF) no
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), mostrava
que a reforma no era uma prioridade governamental. Como rgo
responsvel por atividades-meio, o MARE no possua densidade
prpria, no representava interesses sociais relevantes, no atraa a
ateno da opinio pblica e, pelo contrrio, tendia a enfrentar
resistncias generalizadas da burocracia federal, especialmente nos
ministrios maiores, ciosos de sua autonomia. Sem a vinculao direta
Presidncia da Repblica, o MARE seria apenas um pequeno
ministrio sem recursos, procurando definir seu lugar entre os cerca de
vinte ministrios. (COSTA, V., 2002, p. 30).

A crtica de Valeriano Costa no fragmento acima tem em vista o status recebido

pelo MARE. O fato de ser um ministrio em uma escala hierrquica idntica aos demais
o impedia de propor mudanas acatadas de pronto por seus pares. Estar vinculado
Presidncia da Repblica eliminaria este obstculo. Mas havia limitaes de outra
ordem e talvez mais relevantes do que essa.
Instalado o MARE, a partir de maro de 1995 ele j operava, escreve Martins
(2003a). Montado com relativa autonomia, compunha-se de quadros de confiana do
Ministro, normalmente oriundos das cadeiras do curso de administrao da FGV
(Fundao Getlio Vargas), onde lecionava. As fontes tericas foram tomadas nos
meses de maro a maio. Primeiramente num evento em Braslia que contava com a
participao dos autores de Reinventando o governo, Osborne & Gaebler (1995). No
momento seguinte, com a imerso no universo da nova administrao pblica (NAP),
em Santiago de Compostela e, na seqncia, na Gr-Bretanha bero da NAP, onde a
equipe tem contato com o Nexts Steps (programa que inspirou as agncias executivas e
as quangos9). De maio a julho, aps arejar as noes administrativas no exterior, o
MARE desenvolve seu Plano Diretor, apresentado, definitivamente em novembro de
1995.

Quase-autonomous non governmental organizations: ONGs prestadoras de servios estatais.

59

Essa pequena descrio cronolgica revela uma marcha acelerada para a

elaborao do Plano Diretor e, conseqentemente, da proposta de reforma
administrativa. A velocidade expe menos a pressa em compor um ministrio e p-lo
em ao e muito mais a ausncia da reforma administrativa no corpo do projeto
representado pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Estrangeira e estranha (em
vrios sentidos), a proposta do MARE trazida para compor com outras as reformas
que abririam a nova era. No entanto, neste primeiro momento, reservado a ela o quarto
de hspedes, at que a famlia a reconhea como membro. Em um sentido especfico,
Nogueira (1998) refora essa idia quando reconhece o carter adaptativo da reforma.
Por adaptativo o autor entende a ao de se adequar conjuntura, sem representar um
projeto autntico, na medida em que importa os diagnsticos e prognsticos da NAP
para aplic-los no caso brasileiro.
Alis, possvel levar mais gua para esse moinho. Durante os quatro anos de
mandato tucano, o MARE no teve uma existncia tranqila. Recorrentemente
envolvia-se em embates com a Fazenda (Pedro Malan), o Planejamento (Jos Serra), a
Secretaria da Presidncia (Eduardo Jorge) e a Casa Civil (Clvis Carvalho), via de regra
com vitria destas ltimas pastas. Os conflitos variavam da ausncia de compreenso
sobre o esgotamento do padro burocrtico, passando pela dvida acerca dos efeitos
fiscais prometidos, at chegar na disputa pelo encaminhamento da reforma, resultante
de uma confuso ou sobreposio de funes. O prprio Presidente da Repblica
mostrava-se desconfiado das potencialidades do gerencialismo, convocando o exministro Bresser-Pereira a convencer o pas da sua proposta no lanamento do Plano
Diretor (MARTINS, 2003a). Os ministrios poderosos, como os chama Martins
(2003a), e a Presidncia no tinham o MARE como um de seus pares, ainda que
Fernando Henrique Cardoso prefacie vrios livros do ex-ministro da reforma
administrativa e afirme ao final de 1998 que o MARE tinha cumprido seu papel com
sucesso (BRESSER-PEREIRA, 1999).
Gaetani (2000) deixa marcado um fim pouco glorioso deste processo, culminando
com a extino do MARE, o deslocamento de Bresser-Pereira para o Ministrio da
Cincia e Tecnologia e a absoro, extino e realocao de suas secretarias. Diz o autor
que o MARE no resistiu ao segundo mandato de Fernando Henrique, visto que no
conquistou o envolvimento necessrio da Fazenda e da Presidncia da Repblica. Alm
disso, no conseguiu contaminar os demais ministrios para sua causa, deixando de
lograr adeses importantes. Por fim, envolveu-se num conflito suicida com a Casa Civil
60

pelo controle administrativo dos temas encaminhados (agncias reguladoras e

organizaes sociais).
Numa linha diferenciada e menos condescendente com o significado da reforma
do MARE, Flvio da Cunha Rezende (2004) aponta a falha seqencial como
responsvel pelo fim do MARE, bem antes do cumprimento de suas funes. Na falha
seqencial o conflito entre as pastas tem lugar de destaque. Christina Andrews (1998 e
2002) amplia a lista daqueles que percebem os mesmos conflitos, mas opta por uma
explicao que coloca a questo econmica (a defesa do ajuste extremo) como mote do
cisma.
Por fim, um ltimo argumento para sustentar a m hospedagem do MARE e seu
projeto caminha por dentro dos prprios procedimentos do Ministrio. Para que as
alteraes nos procedimentos dos rgos do governo se processassem tal como previa o
PDRAE e as agncias executivas e organizaes sociais (OS) sassem do papel, o
MARE optou pela via da adeso voluntria dos mesmos reforma. Isso significa que o
Ministrio que capitaneava o processo se armaria para vender aos seus pares
(Ministrios, fundaes e autarquias) e s entidades privadas (que se tornariam OS) a
idia da reforma, se instrumentalizaria para atender a demanda e aguardaria que o
incentivo tomasse seus alvos. Assim, cada rgo de personalidade jurdica pblica ou
privada, reconhecendo a importncia do proposto se inclinaria ao convite.
Antes de desenvolver algumas linhas ao balano das adeses, preciso tratar da
ttica adotada. A lgica da adeso pressupe, obviamente, uma boa capacidade
argumentativa do rgo expositor e, no outro plo, reconhecimento da validade e
disposio para a mudana gerencial. No obstante o atendimento dos pressupostos, a
escolha da ttica torna a reforma refm de condies sobre as quais o governo no tem
controle. A depender do grau de clareza ou concordncia dos agentes envolvidos, no
limite, tal escolha poderia resultar em adeso nula.
As reformas, de uma maneira geral, no so feitas para que os rgos
reformados, suas chefias e funcionrios, se inclinem voluntariamente proposta. No
cabem a eles a deciso do envolvimento na inovao. As reformas que podem ter uma
origem mais ou menos democrtica, resultante de debates com setores da sociedade
civil e com a prpria burocracia tomam o aparelho do Estado como um todo,
promovendo as modificaes necessrias, mesmo que a clareza e a concordncia da
burocracia no tenham atingido nveis de consolidao e uniformidade desejveis.

61

Isso no significa, de forma alguma, autoritarismo ou qualquer prtica que com

ele se identifique. Simplesmente se deseja reconhecer que as polticas pblicas,
orientadas por um plano de governo aprovado em processo eleitoral, no ficam a merc
da adeso dos prprios rgos do aparelho do Estado. A opo pela lgica da adeso
permite dizer que, por mais que o MARE insistisse na propagao de sua reforma, ela, a
priori, corria um srio risco de no se realizar.
Como se explica a adoo de tal lgica? Talvez considerando que uma reforma
que se pretenda gerencial deva contar com o profundo convencimento do funcionalismo
e dos rgos em que ele est lotado (NUNES, 1997). A despeito da explicao, poderse-ia dizer que o convencimento no carece de liberao para o rgo resolver sua
adeso. De uma maneira geral, portanto, pode-se perceber que a reforma administrativa
no pretendia se impor, como normalmente as reformas o fazem. Quem sabe o prprio
MARE no tenha sido obrigado, pela falta de sustentao do projeto no governo, a
escolher tal via. Talvez tenha sido uma tentativa de sada honrosa para a condio de
isolamento a que fora submetido. Ou ainda seja essa uma possibilidade de reduzir a
verticalizao administrativa e o poder dos rgos centrais. Essas suposies carecem
de outros estudos para ser confirmadas e no h espao para isto no momento.
No que tange a adeso propriamente dita pode-se constatar que tanto para a
introduo de padres gerenciais de administrao pblica nos Ministrios, quanto para
a celebrao de contratos de gesto para Agncias Executivas e Organizaes Sociais, o
nvel foi baixssimo podendo ser encarado como desprezvel do ponto de vista dos
impactos esperados pelo PDRAE e para a quebra do padro burocrtico de gesto
tradicional.
Para ilustrar a afirmao vale lembrar que os Ministrios da Sade, Educao,
Transporte, Minas e Energia e do Trabalho, cujo envolvimento era considerado vital
para a reforma, ou no aderiram ou deixaram pelo caminho projetos iniciados. Salvo o
prprio MARE e a Presidncia da Repblica, pouco se tem a creditar na conta da
reforma. O balano da adeso ao projeto de Agncias Executivas resulta em um nico
rgo at 2002, o Inmetro. A bem da verdade necessrio considerar que vrias
agncias reguladoras foram criadas, no entanto elas so variaes das executivas e no
expressam fielmente o esprito destas. No caso das Organizaes Sociais, o que se tem
efetivamente se resume a ABTluS (Associao Brasileira de Tecnologia de Luz
Sncroton), a ACERP (Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto ex-TVE
do Rio, descartada pelo Ministrio da Comunicao), a BIOAMAZNIA (Associao
62

Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia), a RNP (Rede

Nacional de Ensino e Pesquisa), o IDSM (Instituto de Desenvolvimento Sustentvel
Mamirau) e o IMPA (Instituto de Matemtica Pura e Aplicada).
Com efeito, a resistncia do governo ou a baixa adeso aos princpios gerenciais
foi explicita. No relato de Humberto Falco Martins, participante do ncleo de tcnicos
do MARE,
Prevaleceu o voluntarismo do MARE em angariar adeses,
sensibilizar equipes e levar a cabo os processos de transformao. O
programa foi muito til para a equipe da reforma, na medida em que
possibilitou o desenvolvimento de uma viso sistmica sobre a
conformao institucional do governo federal em geral, indicando
muitos casos ideais de adoo dos modelos de AE e OS. Todavia
logrou baixa adeso e menor impacto ainda, basicamente devido
falta de comprometimento e descontinuidade de ministros. Os
incentivos adeso de ministrios e manuteno do programa, em
caso de mudana de ministros, por parte do nvel central do governo,
eram baixos (MARTINS, H., 2003a, p. 145);

O retrato delineado at aqui aponta para um MARE de importncia menor em

relao aos demais ministrios e indica que a proposta da reforma administrativa era
assessria. Todavia, cabe questionar o fato de a reforma ter subido at a agenda
governamental, resultando em uma emenda constitucional (EC 19/98) e em vrias leis
complementares. As mudanas legais carregaram transformaes na poltica para o
servidor pblico, na relao do Estado com o mercado e com a sociedade civil de uma
maneira geral. Nesse momento cabe a seguinte indagao: o que explica o fato de um
ministrio desprestigiado ter conseguido pautar na agenda governamental mudanas
administrativas de tal alcance? Vrias so as explicaes que tentam responder a essa
questo.
H aquelas que apostavam num MARE contra a mar, persistente, corajoso e
audacioso. Diante de obstculos de elevada dificuldade no interior do governo e de um
pas a conquistar, o Ministrio era obrigado a levantar suas paredes, uma a uma, numa
tarefa herica. Esse herosmo creditado figura de Bresser-Pereira, por ele prprio e
por vrios analistas. Logo na apresentao de seu Reforma do Estado para a cidadania,
Bresser-Pereira afirma que o tema ascendeu na agenda do pas por conta da luta pessoal
do Ministro, usando a mdia e combatendo habilidosamente seus adversrios (1998, p.
13). Nesse sentido, em qualquer oportunidade para debater e convencer aos mais
diversos setores da sociedade sobre a importncia da reforma administrativa, l estava o
chefe do MARE. O texto revela sentimentos diversos na peleja, ora frustrado pela
63

oposio sectria de sindicatos de servidores, ora recompensado por arrancar apoios

dentro de grupos at ento resistentes proposta.
Ao desempenho individual tambm credita o mrito a anlise de Gaetani (2000),
destacando que as experincias (ou status) acadmicas, empresariais (na administrao
do grupo Po de Acar), polticas (como quadro do PSDB), sua posio como
tesoureiro de campanha de Fernando Henrique Cardoso e, por fim, sua retrica foram
fundamentais para convencer o governo (Casa Civil e Fazenda) de que a reforma
administrativa deveria integrar o quadro de reformas estruturais. Sua ao de ministro
tida pelo autor como empresarial. Na tese de Martins (2003), o ex-ministro tratado
como o empreendedor de habilidades mltiplas, com paralelos elogiosos com Dom
Quixote.
Herico e convincente nas anlises mais amistosas, Bresser-Pereira figura nas
leituras mais crticas como um ministro que s avanou naquilo que interessava ao
ncleo duro do governo. Desse modo, de toda a luta empreendida, frutificou
exclusivamente naquele terreno em que as condies e o acerto com o interesse
dominante se fizeram possveis.
Andrews (2002) defende que a reforma do MARE logrou resultados naquela
dimenso que se propunha a enxugar a mquina do Estado, ou seja, na sua funo
econmica de colaborar com o ajuste fiscal. Nesse ponto especfico ela contava com o
apreo dos ministrios poderosos. Aps aprovada a Emenda Constitucional 19/98 e
sua legislao complementar, a institucionalidade necessria para alcanar novos
patamares no supervit primrio estava dada. Assim, o MARE no era mais necessrio e
poderia ser transformado em uma secretaria do Ministrio do Planejamento no mandato
da reeleio.
Capella (2004), por seu turno, dedica sua tese a esse tema, qual seja , as razes que
levaram tal reforma a entrar e sair da agenda governamental. A sua tese utiliza-se de trs
pontos de apoio para analisar o ingresso de qualquer poltica na agenda de um governo:
a definio do problema, a definio das solues e a dinmica poltica. Na definio do
problema, o alvo a crise, especificamente na crise do Estado representada por uma
crise fiscal, pelo esgotamento de um modelo interventor e, interessando mais obra,
pelo esgotamento do modelo burocrtico. A fim de convencer o ncleo central do
governo e conquistar um leque amplo de apoiadores, o MARE lanou mo de manobras
discursivas que sinalizavam o declnio natural do antigo modelo e as possibilidades

64

inditas e atuais de controle, ou abusavam de figuras de linguagem como metforas,

sindoques e ambigidades capazes de legitimar o projeto em questo (Plano Diretor).
A representao de solues materializava-se em dimenses institucionais,
culturais e de gesto. A primeira dimenso seria equacionada por emendas
constitucionais que modificariam a Carta Magna, vista como importante reforo do
atrasado

anacrnico

modelo

burocrtico.

Nas

demais

dimenses

seriam

implementados projetos de reorganizao administrativa tal com as Agncias

Executivas e Organizaes sociais. As solues foram apresentadas como formas de
superao das situaes de ineficincia, de privatismo e legitimidade do Estado. Contraargumenta a autora que, tal como o Plano Diretor apresenta, a eficincia um termo
carregado de impreciso e ambigidade, alm de ter na bibliografia especializada em
reformas administrativas no mundo (Ferlie e Pollitt) questionado o seu alcance e a sua
comprovao emprica. Por outro lado, para defender o Estado do privatismo, o MARE
aponta para a descentralizao e a flexibilizao dos procedimentos, instrumentos que
no carregam em si a garantia de livrar a administrao pblica da patronagem. Por fim,
a legitimidade do Estado seria reconquistada entre os clientes externos (cidadosclientes) e clientes internos (funcionalismo). Para os ltimos a legitimidade seria
inalcanvel visto que a reforma atacaria seus direitos e garantias. Dessa forma, se o
gerencialismo proposto nas solues que complementam a dimenso institucional
carece de comprovao emprica e carregado de ambigidade, ele no s no foi
alcanvel como cumpriu um papel diferente do anunciado. Ao invs de promover as
transformaes na administrao pblica brasileira, ele desempenhou uma funo
difusora de uma nova concepo de Estado e de governo.
Sobre a dinmica poltica - e normalmente a autora atribui a esse termo o
alcance institucional, ou seja, as relaes entre os atores no interior da sociedade
poltica, cargos, partidos e poderes revelando interesses e agindo para definir a agenda
governamental - o estudo admite que a reforma administrativa aproveitou-se da
conjuntura favorvel (vitria de FHC), a criao de uma jurisdio ministerial para sua
efetivao (o MARE), da existncia de um empreendedor (Bresser-Pereira), da defesa
ou aprovao de planos afinados com o ajuste (tal como a reforma administrativa),
portanto propagadores dos mesmos valores (reforma previdenciria e Plano Real, etc.).
possvel abstrair um balano no textual da tese de Capella. Parte dos interesses
do MARE, sobretudo aqueles afinados com o ncleo central do governo, foram
alcanados. Os demais que objetivavam transformaes gerenciais atravs da efetivao
65

das agncias executivas e Organizaes Sociais encontraram muitos obstculos e foram

rapidamente superados pelas agncias reguladoras e OSCIPS. Esse balano se alinha
aos que reduzem a reforma administrativa de 1995 sua contribuio ao controle das
contas pblicas. No entanto, ela se distingue ao mesmo tempo por perceber que um
conjunto de valores foi propagado por programas fracassados e inconclusos.
Resultando, inclusive, na reproduo destes valores no governo Lula, mais
especificamente em seu documento-guia para a reforma administrativa petista, o GPBT.
Nele pode-se se encontrar a elevao da governana, eficincia, flexibilizao, foco em
resultados, aferio de desempenho, flexibilidade e autonomia de gesto, tpicos da
nova administrao pblica inaugurada no Brasil coma gesto Bresser-Pereira no
MARE.
O acerto das vises que atestam a ascenso da reforma administrativa na agenda
governamental considerando sua sintonia com as intenes fiscalistas do ncleo duro do
governo pode ser complementado. H outros fatores que empurraram o MARE e sua
proposta para debaixo dos holofotes.
Primeiramente, deve-se reconhecer que o Brasil cultiva em seu imaginrio a idia
de que o funcionalismo pblico resume-se a um grupo de parasitas bem remunerados e
de baixssimo comprometimento e competncia. Suas jornadas de trabalho, suas
licenas, seus salrios e horrios so vistos como privilgios opostos s condies de
trabalho existentes na iniciativa privada, geralmente reconhecida como mais eficiente.
Culpado pela demora, pelo papelrio, pela corrupo e pelas mais diversas formas de
aborrecimento causado ao usurio de servios pblico, o servidor historicamente
ponto de desge da ira da populao. O quanto esta viso est contaminada por
equvocos, preconceitos ou alguma ramificao objetiva que a confirme, no nos cabe
avaliar aqui, contudo sua energia est pronta a legitimar reformas com o perfil
gerencial. No s porque a reforma escolhe o funcionalismo como alvo prioritrio
(NOGUEIRA, 1998 E 2004; OLIVEIRA, F., 2001; BARBOSA E SILVA, 2005a), mas
tambm porque d vazo ao sentimento privatista que v no aparelho estatal todos os
vcios dos quais o mercado estaria imune. Esse elemento conferia legitimidade
proposta.
Por outro lado, os anos noventa so marcados pelo ingresso do Brasil na
reestruturao produtiva que se avoluma desde o final dos anos 1970 na Europa e
Estados Unidos. Como vimos no Captulo 1, as vitrias sobre o sindicalismo e sobre a
queda dos nveis de lucratividade, ergueram a produo flexvel como modelo para toda
66

a administrao pblica. Resulta da um processo que Andrews & Kouzmin (1998)

denomina de emulao e que nunca foi escondido por nenhum de seus defensores. A
administrao privada emprestaria seus procedimentos esfera pblica a fim de que se
sanassem os histricos e, de acordo com seus defensores, inerentes desvios que
freqentam o aparelho estatal. Trata-se ento de uma questo de hegemonia, ou seja, da
ascenso e consensualizao de projetos na sociedade civil.
Havia, portanto, condies para que vingasse um plano reformador sintonizado
com o que se praticava nas grandes empresas do pas e do mundo. Tais condies
podem ser refletidas pelo apoio externo que a reforma conseguiu (GAETANI, 2000)
junto aos organismos internacionais. Esse apoio se firmaria fora das instncias em que o
MARE se encontrava e, da mesma forma poderia ser percebido nos nveis inferiores
dimenso federal.

O prprio Bresser-Pereira reconhece que conseguiu importante

sustentao oriunda dos governos estaduais, sobretudo por terem problemas fiscais mais
srios. Em alguma medida, as mudanas na legislao que regulava o funcionalismo
respondiam s demandas das unidades da federao. Se por um lado, a reforma do
MARE avanou por sintonia com alguns princpios econmicos defendidos pelos
ministrios poderosos, por outro, os mesmos princpios justificariam a adeso dos
governadores proposta de reforma.
Seja por qualquer motivo apresentado - como a satisfao dos imperativos fiscais
do ncleo do governo, a legitimidade no ataque ao funcionalismo e na emulao
privada, a hegemonizao dos valores e princpios da reestruturao produtiva, o apoio
estadual e internacional no se condecora o Ministro com honras de heri por ter
trazido tona uma temtica cara ao universo privado. As condies para a atualizao
da administrao pblica brasileira estavam dadas e esta avanou no ritmo determinado
pela correlao de foras no interior do governo e fora dele.

O documento-guia: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Um documento oficial, sobretudo um plano diretor, carrega justificativas

relevantes para o amparo de suas proposies. No caso do PDRAE elas foram
reforadas, sobretudo devido necessidade de reduzir as resistncias s modificaes
legais (MARTINS, 2003a). No obstante desempenhar tais funes, nem todas suas
67

intenes aparecem com a fora que o ministrio atribuda a elas, sendo possvel
reconhecer que suas filiaes tericas no anunciadas textualmente aparecem nas
entrelinhas. Ser necessrio perceber nelas que noo de Estado est guardada no
PDRAE para reconhecer a natureza da reforma e suas possveis identificaes ou no
com programas sucessores, como o caso do documento Gesto Pblica de um Brasil
para todos (GPBT), documento-guia do governo Lula. Nessa medida, se abordar o
PDRAE em seu diagnstico e suas proposies para extrair de l o que o MARE
entendia por Estado e Reforma do Estado.
O diagnstico apresentado no documento bem menos generoso do que suas
proposies. A capacidade explicativa mnima para as causas da crise dos anos 80 e
normalmente as afirmaes no so acompanhadas de sua devida fundamentao. Um
esforo de anlise mais rigorosa exige, portanto, o recurso a outros textos de BresserPereira do mesmo perodo e acerca da mesma temtica. Creio que nenhum prejuzo
advenha desse recurso, seja porque se trata do mesmo autor, seja porque as mesmas
afirmaes do PDRAE esto nos outros textos, minimamente explicadas e sem conflito
de contedo.

Diagnstico e proposies

O ponto de partida do PDRAE e, portanto, da prpria reforma administrativa o

diagnstico da crise dos anos 80 como sendo uma crise do Estado. As crises no
capitalismo, segundo Bresser-Pereira (1997), ocorrem mediante o mau funcionamento
dos coordenadores e reguladores do sistema: o mercado e o Estado. Deste modo, nos
anos trinta falhou o primeiro, nos anos oitenta o segundo. Assim, o sistema capitalista
carece da prtica das trocas para sua eficincia e controle, tanto quanto da regulao,
coordenao e transferncia estatais, esta ltima desinteressante para o empresariado.
Destarte, a crise poderia ser definida como a manifestao de disfunes tpicas do
capitalismo na ausncia ou ineficincia de seus dois mecanismos de controle,
alternadamente ou simultaneamente. Nem o Estado, solitariamente, seria capaz de
alocar com tanta eficincia os recursos, nem o mercado, tambm sozinho, poderia
corrigir as desigualdades e injustias. O registro da imperfeio sistmica ntido e ser
usado pelo autor em vrias de suas obras com o objetivo de se afastar do rtulo de
68

neoconservador ou neoliberal, a ponto de poder ser ilustrado pelo reconhecimento de

que o Estado do bem estar e as suas polticas keynesianas tiveram relativo sucesso na
recuperao econmica ps-30 e na distribuio de renda.
O que chamado de mau funcionamento do Estado nos anos 80 tem incio na
dcada anterior, e se manifesta na reduo da taxa de crescimento econmico,
conjugada com o descontrole fiscal, a elevao do desemprego e da inflao. A causa
para tudo isso residiria no Estado, nas distores das suas funes bsicas,
principalmente o artificialismo representado pela interveno na esfera produtiva. Com
efeito, as responsabilidades do Estado foram extrapoladas para alm da regulao e
coordenao, invadindo o ambiente do mercado. Este um alocador de recursos por
excelncia, sendo que suas potencialidades se manifestam com naturalidade e plenitude.
Uma primeira observao pode ser feita na linha de Marco Aurlio Nogueira
(1998), pois o autor acredita que esse diagnstico anterior ao documento em questo.
Afinal, curto e marcado pelo discurso encolerizado, o governo Collor foi responsvel
por abrir uma importante agenda reformadora. Nogueira caracteriza o reformismo de
Collor como nrage (raivoso, rpido, desorientado, impaciente, arrogante, no
ponderado) e o l como a inaugurao de um bloco de reformas que acusa o Estado
como o grande vilo, contra quem pesar o ajuste. H, em seu contedo, um detalhe que
no pode ser perdido: a ofensiva reformadora tomou o Estado como a Administrao
Pblica, sua burocracia, a interveno, regulao e produo de bens e servios.
Extraram dele a populao, sua histria e seus conflitos. O resultado um
amesquinhamento aprofundado do projeto de reforma do Estado. O diagnstico
universalizado percebe a crise do Estado manifestada como: centralizao excessiva,
hipertrofia das atividades (sobreposio etc.), ineficincia na prestao do servio,
privatizao e ausncia de controle social.
A frente neoliberal imagina e propaga a causa da crise econmica como sendo o
prprio Estado. Supe que esgotados os modelos de enfrentamento da crise pela via da
interveno estatal, teria chegado a hora do retorno plena vigncia do mercado,
regulador ideal da economia capitalista (NOGUEIRA, 1998, p. 151). O Estado, ainda
que amesquinhado, o problema.
Como sintetiza Helena Motta Salles Barreto, nos anos 90,
a grande mudana que vai se operar no tocante viso do Estado pode
ser assim resumida: o Estado que durante o perodo
desenvolvimentista visto como soluo para as falhas do mercado
(por exemplo, para suprir as deficincias de capital de nosso

69

empresariado), passa a ser visto nesta ltima etapa como problema. Os

discursos a seu respeito enfatizam seu tamanho excessivo, sua
ineficincia, seus onerosos tentculos agindo na sociedade, etc. E o
liberalismo, que j foi identificado com o atraso neste pas, no retrato
da Repblica Velha, adquire agora a fisionomia da modernidade.
Contribuem para tal inverso as seqelas deixadas pelo estatismo do
regime militar (BARRETO, 2000, p. 90).

Essa viso do Estado como causa central dos desequilbrios do final do sculo XX
destoa at da apresentao que o ento presidente Fernando Henrique Cardoso faz no
PDRAE. L ele afirma que a crise recente tambm uma crise do Estado. Mas para o
MARE no h paralelismo nas crises, h causalidade. Bresser-Pereira e sua equipe no
tm dvida: o Estado o problema..
O reconhecimento do agente patognico revela, antes de tudo, a crena de que
existem limites intrnsecos para ao do Estado. Desvios das funes precpuas o faz
atuar fora da sua natureza, fora da sua vocao, e, portanto, o fazem atuar mal. O que
lhe foi reservado como misso aparece claramente neste fragmento do PDRAE, em que
se defende que
A reforma do Estado dever entendida dentro do contexto da
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel
direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da
produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de
promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econmico o
Estado essencialmente um instrumento de transferncia de renda,
que se torna necessrio dada a existncia de bens pblicos e de
economias externas, que limitam a capacidade de alocao de recursos
do mercado. Para realizar essa funo redistribuidora ou realocadora,
o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clssicos de
garantia da ordem interna e da segurana externam aos objetivos
sociais de maior justia ou igualdade e aos objetivos econmicos de
estabilizao e desenvolvimento. Para realizar esses dois ltimos
objetivos, que se tornaram centrais neste sculo, o Estado tendeu a
assumir funes diretas de execuo. As distores e ineficincias,
que da resultaram, deixaram claro, entretanto, que reformar o
Estado significa transferir para o setor privado as atividades que
podem ser controladas pelo mercado (BRASIL, 1995, p. 17) [grifos
meus].

A construo do painel da crise revela uma noo naturalizada do Estado. Os

limites de atuao so rgidos e demarcados pelas vocaes. A histria universal ou
particular no teria a capacidade de alterar tais limites, faz-los deslocar ou mesmo
apag-los. As conjunturas e as classes so trazidas para o texto como coadjuvantes
capazes, em ltima instncia, de evidenciar, no mais do que isso, a distoro. A
globalizao ou o avano tecnolgico tambm tem lugar na composio do painel. Mas
70

se perceber que so anunciadores da crise, so aqueles que tocam as trombetas ou

aumentam o contraste para que se perceba melhor os desvios.
A naturalizao dos objetos da economia, da sociologia e da cincia poltica
cumpre um papel ideolgico relevante, na medida em que anula as relaes ntimas com
os sujeitos sociais, seu tempo e seu espao. A uniformizao das manifestaes do
Estado esteriliza a possibilidade da poltica e do conflito de projetos, engessando os
sujeitos e seus movimentos em um quadro limitado de movimentos. As aes estatais
estariam reduzidas regulao e coordenao, proibidas, portanto, as aventuras
desenvolvimentistas ou que se assemelhem a ela num possvel estatismo.
Esse tipo de movimento retrico j foi revelado h mais de um sculo. Essa noo
de Estado com funes naturais apresentada como se no compusesse um projeto,
como se no revelasse interesses setoriais, ou interesses de classe. Aparece como
manifestao do real, evidncia dos fatos, coroada com uma autodeterminao do
conceito (Marx e Engels, 1993).
Note-se tambm que os papis do mercado e do Estado so destacados, mas sempre
com a compreenso de que o mercado eficiente por natureza, e ao Estado cabe aquilo
que no interessante iniciativa privada, seja porque no traria retorno ao
investimento, seja porque tem um carter social. O Estado o complemento do mercado
(Bresser-Pereira, 1997 e 1998), o regula e o corrige, quando necessrio, sem confundir
com este seu raio de ao. A inclinao ou simpatia pelos processos, procedimentos,
resultados e interesses de mercado sempre ficaram evidentes na proposta de reforma
administrativa, como comprova o fragmento acima, ou a afirmao do prprio BresserPereira em artigo do jornal Folha de So Paulo reproduzida abaixo.
O mercado certamente um mecanismo maravilhoso. Eu no tenho
restries idia de que todas as reformas econmicas devem ser
orientadas ao mercado. Eu diria at que elas deveriam ser marketbased ter um vis a favor do mercado. O que eu quero dizer com
isso que devemos sempre partir do pressuposto de que o mercado
ter um papel positivo na coordenao da economia (BRESSERPEREIRA, 1996, p. 9).

A crise do Estado se manifesta de trs formas, como j se viu: a crise fiscal, o

esgotamento do modelo intervencionista e o esgotamento do modelo administrativo
burocrtico. A crise fiscal decorreu das inmeras responsabilidades que o Estado
adquiriu durante a construo institucional de uma resposta crise dos anos 30. Isso
significa que o Estado foi inflado por funcionrios pblicos que se distribuam em
funes no necessariamente de Estado. Professores, enfermeiras, assistentes sociais e
71

at artistas, compe o quadro exagerado de profissionais e, conseqentemente, de

funes que o Estado passou a cumprir. Bresser-Pereira escreve,
Ora, como sempre acontece, com o crescimento, com o aumento de
sua capacidade de arrecadao de impostos e de suas transferncias,
aos poucos as distores comearam a aparecer. As transferncias do
Estado foram sendo capturadas pelos interesses especiais de
empresrios, da classe mdia, e de burocratas pblicos. As empresas
estatais, que inicialmente se revelaram um poderoso mecanismo de
realizao de poupana forada, na medida em que realizavam lucros
monopolistas e os investiam, foram aos poucos vendo esse papel se
esgotar, ao mesmo tempo em que sua operao se demonstrava
ineficiente ao adotar os padres burocrticos de administrao. Na
realizao das atividades exclusivas de Estado e principalmente no
oferecimento dos servios sociais de educao e sade, a
administrao pblica burocrtica, que se revelara efetiva em
combater a corrupo e o nepotismo no pequeno Estado Liberal,
demonstrava agora ser ineficiente e incapaz de atender com qualidade
as demandas dos cidados-clientes no grande Estado Social do sculo
vinte, tornando necessria sua substituio por uma administrao
pblica gerencial. Em conseqncia seja da captura do Estado por
interesses privados, seja da ineficincia de sua administrao, seja do
desequilbrio entre as demandas da populao e sua capacidade de
atend-las, o Estado foi entrando em crise fiscal [...] (BRESSERPEREIRA, 1997, p. 13).

O fragmento ilustrativo do desenho da crise na concepo do dirigente do MARE.

A crise fiscal decorre, como se leu acima, da ampliao desvirtuada das atribuies do
Estado, da sua desmensurada interveno no mercado. Os desvios e privatizaes (por
empresrios, classe mdia e sindicatos) naturais em um processo de inchao tornaram
o Estado difcil de ser administrado e seus servios cada vez mais distantes das
demandas dos cidados e cidads. Resulta, ento, uma crise de governana. Deste
modo, temos a seguinte seqncia causal: ampliao da interveno provocando uma
crise fiscal, que por sua vez desaguou numa crise do modelo de administrao. Essa
explicao expressa a natureza cclica da crise, uma vez que se origina de um modelo
estatista

universalizado

ps

anos

30,

na

forma

de

Welfare,

nacional-

desenvolvimentismo ou socialismo.
Com efeito, a reforma do Estado seria um grande acerto de contas de dimenses
internacionais, com uma face brasileira representada na ruptura com a Era Vargas.
Nesse momento, o MARE e o governo Fernando Henrique Cardoso apresentam uma
sintonia fina no plano geral, visto que o anncio do incio de uma nova Era foi feito,
primeiramente, no Discurso de Despedida, focado em superar o modelo de Estado

72

interventor e o modelo de desenvolvimento autrquico. No plano especfico, como se

viu, no se firmava consenso sobre a questo do esgotamento do modelo burocrtico.
As caractersticas da crise foram ampliadas ou ganharam grande nitidez pela
ocorrncia recente de transformaes no padro tecnolgico e concorrencial. Seria a
face conjuntural da crise do Estado. As transformaes nas comunicaes e nos
transportes (reduo dos custos de comercializao), acompanhadas pela globalizao,
permitiram ao capitalismo um grau de integrao e concorrncia superiores e
incompatveis com as polticas estatistas centradas na autonomia e no protecionismo.
Considera Bresser-Pereira (1997) que o mundo entendeu a necessidade da
complementariedade entre mercado e Estado, na mudana da atuao do segundo, agora
dirigida para ampliar a eficincia e a competitividade do primeiro. Mas a ampliao dos
mercados trouxe consigo eficincia e ampliao da desigualdade. Neste ltimo caso, o
Estado est sendo desafiado a conseguir proteger seus cidados numa conjuntura de
crise, globalizada e com cada vez menor margem de manobra para as polticas
macroeconmicas.
A sada se apresenta na reforma do Estado. Confessa Bresser-Pereira (1997) que
parte da soluo foi tomada de emprstimo da direita neoliberal, atravs das ferramentas
de ajuste fiscal, reduo da interveno do Estado, abertura econmica e controle
inflacionrio com poltica monetria austera. Mas h algo fundamental que afasta a
centro-esquerda social-liberal em que o ex-ministro se insere e os neoliberais de
carteirinha: os ltimos querem um Estado mnimo, e a nova social-democracia quer a
reconstruo do Estado. Este aspecto diferenciador representado pelo gerencialismo.
Esse argumento levado ao limite nos permitiria pensar que se a reforma administrativa
na sua dimenso gerencial desenvolveu-se menos do que as reformas emprestadas dos
neoliberais, Bresser-Pereira engana-se ao achar que o governo de que fez parte era
social-liberal.
Do diagnstico macro, circunscrito crise do Estado e aos efeitos amplificadores
da globalizao e do desenvolvimento tecnolgico, o PDRAE dirige-se, na seqncia,
para um diagnstico micro, restrito s especificidades da administrao pblica
brasileira. possvel agregar os sintomas disfuncionais em dois grandes grupos, dos
entraves burocrticos e dos entraves fiscais. Neles se diluem as anlises do MARE
seccionadas nas dimenses institucional-legal, cultural e gerencial, bem como aquelas
que se voltavam para os recursos humanos e o mercado de trabalho no servio pblico.

73

Em boa proporo, os dois grupos de entraves tm uma relao ntima com a

Constituio de 1988 na medida em que ela responsabilizada por t-los exponenciado,
representando um retrocesso. Da mesma forma, eles se inter-relacionam quando um
entrave burocrtico ao mesmo tempo fiscal, ou quando um acarreta o outro.
Entretanto, de uma maneira geral poder-se-ia dizer que os entraves fiscais esto
fundamentalmente relacionados com o funcionalismo pblico. De acordo com o
PDRAE, a Carta de 1988 elevou o custeio da mquina pblica, no por ter ampliado o
quadro de funcionrios, pois esse decrescente na dcada de 1990, mas por ter elevado
o percentual do PIB comprometido com a folha de pagamento. Apesar de no se ancorar
em nenhum estudo acerca da quantidade de servidores pblicos e a real necessidade que
o Estado tem, o PDRAE afirma que o excesso de quadros no um problema para o
Estado brasileiro, mas o a m alocao, exemplificada pela existncia de funcionrios,
47% deles, fora de suas reas de formao. Mas o gasto com o servidor que mais
preocupa o MARE.
Aps 1988, todos os funcionrios pblicos no concursados foram efetivados. Isso
significa que se estendem a todos a estabilidade, a isonomia, a tabela salarial do
funcionalismo e o Regime Jurdico nico. O impacto nas contas pblicas pde ser
contabilizado na elevao da folha de pagamento. Entretanto, o maior vilo fiscal era o
dficit previdencirio. O envelhecimento da populao, a aposentadoria precoce e a
reduo da proporo entre ativos contribuintes e inativos pensionistas fizeram com que
o Tesouro Nacional tivesse que financiar um dficit crescente. Assim,
Do ponto de vista fiscal, a situao se tornar insustentvel: a Unio
ter que incorrer em dficits crescentes, ou comprimir ainda mais os
gastos com salrios dos servidores em atividades e as despesas com
consumo e investimento para arcar com o pagamento das
aposentadorias. Portanto, a reforma do sistema previdencirio do
servidor pblico um passo fundamental e imprescindvel para o
equacionamento da crise fiscal e a prpria reforma do Estado.
(BRASIL, 1995, p. 41).

Desse modo, tem-se a crise fiscal como resultante no da ampliao desmedida dos
compromissos estatais com a questo social, tal como se apontava nas linhas gerais do
diagnstico, mas como produto da expanso da folha de pagamento e dos compromissos
previdencirios. O Plano Diretor no faz qualquer referncia aos gastos sociais, aos
investimentos pblicos, s transferncias como peas de peso na constituio da crise
fiscal. Ter-se-ia que assumir um Welfare razoavelmente efetivo no pas para faz-lo e tal
idia no encontra muita ressonncia em boa parte das anlises sobre a natureza e
74

histria recente do Estado brasileiro, nem mesmo em Bresser-Pereira. Ento, a crise

fiscal brasileira , fundamentalmente, originria do gasto com o funcionalismo, seus
salrios e suas penses. Se o transbordamento das atividades estatais para alm de sua
vocao, na forma de uma interveno extrema na conduo da economia (produo
para o mercado) tem uma relao direta com a crise fiscal, essa tese no reforada ou
desenvolvida neste momento. O foco o funcionalismo e, portanto, o gasto com ele, o
inimigo interno (administrativo) a ser batido.
Por outro lado, h o entrave burocrtico. A burocracia, tratada no PDRAE, assim
como em alguns textos de Bresser-Pereira (1998), associada clssica definio
weberiana reconhecida por Freund da seguinte forma:
A burocracia o exemplo mais tpico da dominao legal. Baseia-se
nos seguintes princpios: 1) A existncia de servios definidos,
portanto, de competncias rigorosamente determinadas pelas leis ou
regulamentos [...]; 2) A proteo dos funcionrios no exerccio de suas
funes, em virtude de um estatuto [...]; 3) A hierarquia das funes
[...]; 4) O recrutamento se faz por concurso, exames ou ttulos, o que
exige uma formao especializada por parte do funcionrio [...]; 5) A
remunerao regular do funcionrio sob a forma de um salrio fixo e
de uma aposentadoria quando deixa o servio do Estado [...]; 6) O
direito da autoridade de controlar o trabalho de seus subordinados [...];
7) A possibilidade de os funcionrios progredirem com base em
critrios objetivos [...]; 8) A separao completa entre a funo e o
homem que a ocupa, porque nenhum funcionrio poderia ser
proprietrio da sua tarefa ou dos meios de administrao (FREUND,
1997, p. 170-171).

Na sua forma mais pura, a burocracia exprime a maior racionalidade no exerccio

da dominao, uma vez que
nela se alcana o mximo de rendimento em virtude de preciso,
continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade [...] intensidade e
extensibilidade dos servios, e aplicabilidade formalmente universal a
todas as espcies de tarefas (WEBER, 2004, p. 145).

A burocracia , por sua natureza e eficincia, inevitvel para a administrao de

massas, significando socialmente o imprio da impessoalidade formalista, sine ira et
studio (WEBER, 2004, p. 146-147). O capitalismo carece de previsibilidade e clculo,
disponveis na administrao burocrtica. Todavia, seu funcionamento expressa
paralelamente o desencantamento do mundo. A frieza manifesta nas relaes sociais e
no roubo da humanidade, lega um mundo cada vez mais desprovido de valores, alguns
dos quais extremamente caros a Weber, como o caso da liberdade. Do movimento
pendular, entre a razo e a paixo (SAINT-PIERRE, 2004), extrai-se a certeza de que
75

um contedo crtico, e no apenas resignado (COHN, 2003), habita a noo weberiana

de modelo burocrtico. Nesse sentido procedente a crtica feita por Chico de Oliveira
(2001) acerca do reducionismo de que padecem os textos do MARE e de BresserPereira. Neles se ignora a crtica feita pelo terico alemo racionalidade burocrtica e
o risco que a burocracia implica para a democracia.
Na ala de mira do MARE estava, ento, uma burocracia dita weberiana que
carregava consigo alguns mritos como o estabelecimento dos concursos pblicos e
vrios vcios, alguns inerentes ao prprio modelo burocrtico, outros procedentes do
tipo adotado no Brasil. Os vcios que esto na prpria composio do modelo dizem
respeito, de acordo com o PDRAE, ao excesso de normas, ao formalismo, a rigidez de
procedimentos e nfase em normas e processos. Aqueles que foram incorporados pela
experincia nacional podem ser percebidos no controle rgido, na falta de treinamento e
na ausncia de carreira para o funcionalismo.
Deste modo, a reforma do aparelho do Estado deveria orientar seus esforos
tericos e prticos para esses dois entraves, de um lado desenvolvendo a reforma
previdenciria do setor pblico e a flexibilizao dos direitos do servidor, e de outro,
efetivando polticas de qualidade, desburocratizao e descentralizao. Talvez seja
possvel visualizar tais esforos como sendo de duas naturezas: a fiscal e a gerencial.
No agrada a este trabalho uma separao dessas naturezas em duas dimenses no
comunicveis. Na verdade elas se confundem, como se mostrar na seqncia. So o
PDRAE e Bresser-Pereira que dividem tais dimenses, justamente para enfatizar o
compromisso do MARE com ambas, todavia com nfase na segunda, como forma de se
afastar do ncleo das polticas de gesto dos governos neoliberais. Acredito que h no
gerencialismo, em todas as suas vertentes, mais ou menos conservadoras, um contedo
liberal.
No que tange s proposies, temos sinteticamente que o PDRAE, visando superar
a velha administrao burocrtica, contaminada por patrimonialismo, apontava para a
administrao gerencial. Por administrao gerencial o referido Ministrio entende ser
aquela que inova na forma de controle, que passa a basear-se em resultados e no mais,
como as formas burocrticas, em procedimentos. Para tanto se vale de flexibilidade e
autonomia para o administrador gerir recursos (humanos, materiais e financeiros),
sempre permevel participao de agentes privados. A administrao gerencial tem o
cidado como cliente, prev gesto flexvel, descentralizada e horizontalizada.

76

De maneira geral, o PDRAE divide o aparelho do Estado em quatro grandes

setores para atribuir a cada um deles uma estratgia que colabore com os objetivos
globais de aumentar a governana limitando as funes do Estado, transferindo-as. So
eles, os setores: ncleo estratgico (poderes Legislativo e Judicirio, Presidncia,
Cpula dos Ministrios e Ministrio Pblico); servios exclusivos do Estado
(Regulamentao, fiscalizao, fomento, segurana pblica, seguridade social bsica);
servios no exclusivos do Estado (Universidades, Hospitais, centros de pesquisa,
museus); produo para o mercado (empresas estatais).

Quadro 02 - Princpios da Reforma Administrativa Gerencial

Forma de Propriedade
Estatal Pblica Privada
no
Estatal

Forma de Administrao
Burocrtica
Gerencial

Ncleo Estratgico
Legislativo,
Magistratura,
Presidncia, Cpula dos
Ministrios.
Atividades Exclusivas
Regulamentao,
Controle, Fomento,
Polcia Federal,
Seguridade Social.
Servios no
publicizao
exclusivos

Universidades,
Hospitais, Centros de
Investigao, Museus
Produo para o
Mercado
Privatizao
Empresas Estatais
Fonte: MARE, 1995

O ncleo estratgico sofreria modificaes gerenciais, mantendo parte dos seus

procedimentos burocrticos. O setor de atividades exclusivas seria alvo de importante
modificao na medida em que inauguraria as agncias executivas, ou seja, promoveria
a transformao de autarquias e fundaes em instituies estatais com gesto gerencial.
O setor de atividades no-exclusivas veria transferidas suas funes para as
Organizaes Sociais (OS), instituies de personalidade jurdica privada, mas
prestando servios de interesse pblico fomentados pelo oramento federal. Tanto as
77

agncias executivas quanto as OS teriam suas atividades reguladas por contratos de

gesto. E, por fim, o setor de produo para o mercado daria continuidade ao processo
de privatizao. Como se pode perceber, com as agncias executivas, as OS e a venda
das estatais, o MARE interferiria na relao entre o Estado e a sociedade civil, seja na
execuo e regulao dos setores, na prestao de servio pblico, seja na atuao direta
no mercado. Logo, em projeto, o PDRAE avana nas suas obrigaes e exige o seu
espao na reforma do Estado.
No que diz respeito ao funcionalismo, o PDRAE preparava alteraes
constitucionais para quebrar o Regime Jurdico nico, contratar estrangeiros,
estabelecer um teto nos vencimentos, pr fim isonomia e alterar a estabilidade do
servidor, facilitando sua quebra. A reviso da previdncia do servidor pblico e privado
tambm estava nos planos do MARE, para pr fim aposentadoria integral e precoce
introduzindo os critrios de idade e tempo de contribuio.
Fechando a proposta, projetos a serem desenvolvidos se incumbiriam de dar mais
transparncia para a gesto (Projetos Cidado, Indicadores de Desempenho, Rede
Governo e Sistema de Gesto Pblica), gerir e formar recursos humanos (Projetos Nova
Poltica de Recursos Humanos, Valorizao do Servidor para a Cidadania e
Desenvolvimento de Recursos Humanos) e modernizar a administrao dando a ela
contornos gerenciais (Projeto Qualidade e Participao).
Para o encaminhamento da proposta, a estratgia de transio partia de trs
dimenses: a Institucional-legal, a da gesto (introduo do gerencialismo) e a cultural
(mudana da mentalidade do funcionalismo). A primeira, mais importante para os
objetivos pretendidos, corresponde proposio de emendas constitucionais e legislao
infraconstitucional que permitissem as transformaes desejadas e obstacularizadas pela
Constituio vigente. nesse quadro que se insere a Emenda Constitucional n 19 de
1998.

78

A natureza da reforma

No corpo do texto do PDRAE pode-se encontrar o intuito do MARE de proceder a

reforma em trs dimenses: a institucional, a gerencial e a cultural. A primeira
dimenso diz respeito a um conjunto de transformaes constitucionais e infraconstitucionais. Como se sabe, o principal artifcio legal criado pela reforma
administrativa foi a Emenda Constitucional n 19 de 1998 (EC 19/98). Ela continha as
aspiraes centrais do MARE para a reduo do gasto, a descentralizao e a poltica
para o servidor pblico. Em que pese sua importncia, a abrangncia limitada exigiu o
acompanhamento de um conjunto considervel de leis complementares e decretos.
Desse modo, analisar a EC 19/98 no significa tomar por inteiro a Reforma, mas
apropriar-se do documento balizador que exps a orientao geral tpica de toda
normatizao constitucional. Seu contedo recheado de artigos de relevo discrepante,
permitindo coexistir alteraes substanciais e outras com pouca relevncia.
Selecionando o contedo podem-se destacar trs pontos essenciais para o processo
reformador: alteraes no servio pblico, a institucionalizao do contrato de gesto e
a adoo do princpio da eficincia. O fluxograma abaixo retrata a sntese que se
pretende fazer.

EC 19/98

Princpio da eficincia

estabilidade

Funcionalismo

isonomia

Teto salarial

Contratos de gesto

RJU

79

Os novos marcos legais da administrao pblica brasileira

O funcionalismo e o ajuste fiscal

Como se viu, para muitos estudiosos da reforma administrativa do governo
Fernando Henrique Cardoso, a temtica do funcionalismo era a mais cara ao MARE.
Caso se utilize o critrio quantitativo que contabiliza o nmero de artigos na EC 19/98 a
ela destinados, tal impresso se confirmar com facilidade. Entretanto no contedo
desses artigos que as transformaes mais significativas se revelam.
Antes de tratar propriamente dos artigos da Emenda, vale lembrar que como tal,
boa parte deles carecem de lei complementar para sua efetivao, funcionando como a
extenso corporal da prpria EC 19/98. Assim, deve-se ter em mente que alm do objeto
aqui tratado, a leitura dos registros legais que dispem sobre os limites das despesas
com pessoal (lei complementar n 96/99), sobre as normas gerais para perda de cargo
pblico por excesso de despesa (lei n 9.801/99), sobre o regime de emprego do pessoal
da Administrao Federal direta, autrquica e fundacional (lei n 9.962/00) tambm
receber tratamento, ainda que acessrio. Um quadro modesto indicativo destas peas
legais se encontra abaixo.

80

Quadro 03 - Relao de emendas constitucionais, leis complementares e decretos que

compe a Reforma Administrativa do MARE
TEMA
FUNCIONALISMO

EC/LEI/DECRETO
EC 19/98

Lei Complementar
96/99
Lei n 9.801/99
EC 25/00
Lei 9.962/00
CONTRATOS DE
GESTO

EC 19/98

Lei 9.637/98

Decreto n 2.487/98

ORGANIZAES
SOCIAIS

Lei 9.637/98

AGNCIAS
EXECUTIVAS

Lei 9.649/98
Decreto n 2.487/98

Instruo Normativa
MARE n 7/97
Decreto n 2.488/98

OBJETIVO
Modifica o regime e dispe sobre os princpios e normas
da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos,
controle de despesas e finanas pblicas e custeio de
atividades a cargo do Distrito Federal: teto salarial,
subsdios, isonomia, RJU e estabilidade.
Disciplina os limites das despesas com pessoal.
Estabelece normas gerais para perda de cargo pblico por
excesso de despesa
Dispe sobre os limites de despesas com o legislativo
municipal
Disciplina o regime de emprego do pessoal da
Administrao Federal direta, autrquica e fundacional.
Estabelece a possibilidade de a Administrao Pblica
contratar a prestao de servio de entidades estatais
(agncias executivas) e paraestatais (organizaes
sociais) outorgando alguma contrapartida, mas exigindo o
cumprimento resultados e prazos a serem estabelecidos
por lei especfica.
Dispe sobre a qualificao de entidades como
organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de
Publicizao, a extino e a absoro de rgos que
menciona e a absoro de suas atividades por
organizaes sociais.
Dispe sobre a qualificao de autarquias e fundaes
como Agncias Executivas, estabelece critrios e
procedimentos para a elaborao dos contratos de gesto
e dos planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional das entidades qualificadas.
Dispe sobre a qualificao de entidades como
organizaes sociais, a criao do Programa Nacional de
Publicizao, a extino e a absoro de rgos que
menciona e a absoro de suas atividades por
organizaes sociais.
Prev como iniciativa do Executivo a qualificao das
Agncias Executivas
Dispe sobre a qualificao de autarquias e fundaes
como Agncias Executivas, estabelece critrios e
procedimentos para a elaborao dos contratos de gesto
e dos planos estratgicos de reestruturao e de
desenvolvimento institucional das entidades qualificadas.
Inicia a flexibilizao, destinada a ampliar a autonomia dae
gesto das Agncias Executivas.
Define medidas de organizao administrativa especficas
para as autarquias e fundaes qualificadas como
Agncias Executivas

Apesar de conceder o acesso de estrangeiros a cargos pblicos, estabelecer data

base, ratificar o concurso pblico e o direito de greve e reforar a importncia das
escolas de governo, a grande maioria dos artigos da citada Emenda Constitucional 19/98
caminham no sentido de restringir ou eliminar algumas garantias do funcionalismo para
81

que se colha o resultado fiscal desejado. Dado o alcance das transformaes nas regras
que regem o servio pblico, pode-se pensar que residia nele boa parte da
responsabilidade de resgatar, por meio de seu enxugamento (em amplo sentido), a sade
fiscal do Estado.
No que concerne ao salrio do servidor, fica estabelecido o teto para todo o
funcionalismo, dos poderes, da administrao direta e indireta, como sendo a
remunerao de um Ministro do Supremo Tribunal Federal (art. 37, inciso XI). Alm
disso, fica vedada a isonomia, isto , a equiparao salarial entre quaisquer cargos de
carreiras diferentes (art. 37, inciso XIII). Por fim, o membro de Poder, detentor de
mandato eletivo, os Ministros de Estado e os secretrios Estaduais e municipais sero
remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo
de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra
espcie remuneratria. Apesar do termo indicar ajuda, socorro, auxlio, sua funo de
remunerao, ou seja, possui carter retributrio e alimentar.
facultado o Regime Jurdico nico, ainda que garantidos o salrio mnimo, o
13 salrio, o adicional noturno, o salrio famlia, o limite de jornada em 8 dirias e 44
semanais, o repouso semanal remunerado, as frias anuais, a licena maternidade, a
licena paternidade (art. 39).
Sobre a estabilidade do servidor (art. 41), as transformaes alteram:
1) o prazo de conquista da estabilidade: a Constituio de 1988 exigia a seleo
por meio de concurso e o estgio probatrio de dois anos. A EC 19/98 estende a
condio para obter a estabilidade ao exigir, alm do concurso, um estgio probatrio de
3 anos e a avaliao especial e obrigatria de desempenho por comisso instituda para
essa finalidade.
2) as condies para a perda da estabilidade: na Constituio de 1988, a perda da
estabilidade decorreria de duas situaes: uma sentena judicial transitada em julgado e
um processo administrativo em que se garanta ao servidor ampla defesa. No entanto, a
EC 19/98 introduziu duas novas possibilidades de quebra da estabilidade: o
procedimento de avaliao peridica de desempenho (assegurada ampla defesa) e
excesso de despesa. No caso desta ltima, tal regra foi instituda pela lei complementar
n 9801/99. A exonerao dever ser feita pelo chefe de cada Poder da Unio, Estado e
Municpios, devendo especificar a economia de recursos, o nmero de servidores
exonerados, a atividade funcional de cada um, o critrio impessoal adotado respeitando
o menor tempo de servio, maior remunerao ou menor idade do servidor, prazo de
82

pagamento de indenizao e crditos oramentrios para pagamento das indenizaes.

Para que a exonerao se processe, necessrio que o nmero de exonerados supere
30% de cada rgo ou unidade administrativa e no mximo 30% de servidores que
desenvolvam atividades exclusivas de Estado.
De um modo geral, as despesas com servidores tiveram estabelecidas fronteiras
intransponveis, como a fixao do limite de despesas totais com pessoal nos valores de
50% da receita corrente lquida federal para os servidores da Unio; de 60% da receita
corrente lquida estadual para os servidores dos estados e Distrito Federal; de 60% da
receita corrente lquida municipal para os servidores dos Municpios.
Alm do contedo de cada artigo em especfico, pesa sobre o conjunto da obra o
nus de alterar o regime jurdico de servidores, em outras palavras, estabelece-se uma
trajetria de choque com o direito adquirido. No artigo 29 da EC 19/98 tem-se que os
subsdios, vencimentos, remuneraes, proventos da aposentadoria e penses e
quaisquer outras espcies remuneratrias adequar-se-o, a partir da promulgao da
emenda, aos limites decorrentes da Constituio Federal, no se admitindo a percepo
de excesso sob nenhum pretetxo. Isso implica o respeito do teto salarial do Supremo,
quebra da isonomia, ao fim do regime jurdico nico, transformao das remuneraes
em subsdios.
A celeuma criada por esse artigo deve-se fundamentalmente ao desrespeito ao
direito adquirido, no reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (STF). amplamente
sabido que h a primazia do poder constituinte original sobre o derivado, o que quer
dizer que os legisladores que reformam ou emendam a Constituio no podem mudar
seu carter ou alterar seus princpios, tendo, pois, poder legislativo limitado e
condicionado pelo primeiro. Como o poder constituinte original decretou o direito
adquirido como direito fundamental, a EC 19/98 no poderia impor tetos e nem a
destituio de prmios concedidos no ltimo registro legal. Portanto, deveriam ser
respeitados qinqnios e todos os outros benefcios que o servidor concursado e
protegido pelo regime jurdico anterior gozava.
Alm de caracterizar a EC 19/98 pelos artigos que traz, igualmente possvel
faz-lo pela ausncia de outros. Dado que o MARE parte de um diagnstico
preocupante sobre a qualidade do servio pblico, seria de fundamental importncia a
implementao de programas de incentivo e premiao em caso de bom desempenho. A
positivao das punies em caso contrrio no poderia pesar solitria na Emenda.
preciso que se tenha claro que no se est ignorando a instituio de gratificaes
83

especficas para as diferentes carreiras, at porque seu uso correspondeu a um artifcio

astucioso que inibe aumentos reais de salrio (BARBOSA E SILVA, 2005a).
O que se cobra um programa de reestruturao do servio pblico que inaugure
ou restaure o compromisso pblico do servidor e cubra seu trabalho de motivao. E
para isso, a reforma deveria expandir suas fronteiras para alm do universo fiscal e
punitivo, inicialmente convocando os representantes legtimos e legais das categorias
para a estruturao de um amplo programa de reformulao do servio pblico. Mas
nem mesmo os canais de dilogo estavam abertos desde que a reforma foi posta em
movimento, em 1995 (CHEIBUB, 1999).
Em sntese, e no obstante a quantidade de artigos na referida Emenda sobre a
temtica do funcionalismo, sua abrangncia resume-se a medidas que possibilitem a
reduo dos gastos e a flexibilizao da disponibilizao e demisso do servidor.

O contrato de gesto e as Organizaes sociais

A EC 19/98 estabelece, em seu artigo n 37 8, a possibilidade de a

Administrao Pblica contratar a prestao de servio de entidades estatais (agncias
executivas) e paraestatais (organizaes sociais) outorgando alguma contrapartida
(recursos oramentrios, bens pblicos e funcionrios), todavia exigindo o cumprimento
de resultados e de prazos a serem estabelecidos por lei especfica. O seu detalhamento
encontrado na legislao infra-constitucional Lei n 9.637/98. A qualificao da
entidade como Organizao Social e a celebrao do contrato feita pelo Executivo
depois de cumpridas as exigncias legais. O contrato de gesto tem a finalidade de dar
mais liberdade, autonomia e flexibilidade para a Administrao Pblica na gesto de
pessoal, financeira e material.
O que se coloca como princpio norteador dos contratos de gesto a necessidade,
defendida pelo governo, de se descentralizar a gesto de servios pblicos (sade,
educao, museus, etc.), quebrando o excesso de procedimentos que torna a
administrao pblica lenta e ineficiente e, dessa forma reverter a crise em que se insere
o Estado (BRASIL, 1998). A descentralizao entrou na Constituio de 1988 como
uma ferramenta de combate ao centralismo estatal desenvolvido, principalmente, no
84

ps-1930. J havia manifestaes anteriores Constituinte, dentro e fora da mquina

estatal, para se promover a descentralizao, como prova o Decreto-lei 200/67.
Mas nos anos 90, a descentralizao povoava os discursos reformadores como um
fim em si. Um instrumento capaz de corrigir os desvios da administrao pblica,
trazendo mais eficincia, controle, rapidez e participao. Entretanto, como comprova
Arretche (1996), a descentralizao no traz tais garantias. Em significado prtico, ela
somente distribui responsabilidades na periferia dos rgos de gesto, nas diferentes
esferas da federao ou entre entidades de personalidade jurdica privada, retirando-as
do rgo pblico central.
Portanto a descentralizao uma mera ferramenta de gesto, para alguns casos
to eficiente quanto a centralizao em outros. Porm, o que se deve perceber que, na
reforma, a descentralizao uma pea fundamental no enxugamento da mquina
estatal e, enquanto tal, serve para reduzir a rea de atuao do Estado. O fato de se
elevar a descentralizao ao status de soluo incontestvel para as mazelas do Estado e
estabelecer sobre ela um certo consenso tem, sem dvida, uma boa dose de ideologia.
Porm, o contrato de gesto no se resume ao esvaziamento das atividades
estatais, ele livra a OS de uma srie de exigncias consagradas como racionalizantes e
moralizantes.

Assim como a sua qualificao no prev ou exige a experincia

comprovada na rea da prestao do servio, o que quer dizer que a escolha da

convenincia da OS pressupe uma anlise subjetiva do Poder Executivo, negando
novamente

outro

princpio

constitucional

da

administrao

pblica,

da

impessoalidade.
Por outro lado, ao ser celebrado o contrato, o contratado fica livre de respeitar a
lei de licitao, o regime jurdico do servidor (que exige concurso pblico e respeito a
sua tabela salarial) e as regras sobre o exerccio oramentrio. Alm de fatia do
oramento federal, as OS podero contar com o trabalho de servidores pblicos
deslocados para a nova funo com nus na origem e tambm com bens pblicos. Se se
entende que o patrimnio pblico deve ser gerido respeitando-se os princpios
republicanos para os quais a legislao (de licitao, por exemplo) serve, desincumbir
uma entidade que far uso de tal patrimnio dos preceitos legais que garantem a
moralidade , no mnimo, um contra-senso. A bem da verdade, a lei prev formas de
controle externas e internas, seja com a superviso do Ministrio responsvel no qual o
servio prestado se insere, seja por meio da presena de membros da sociedade civil no

85

Conselho Administrativo, ou ainda pela publicao dos contratos e relatrios no Dirio

Oficial da Unio.
O procedimento licitatrio cumpre uma funo moralizante, mas tambm de
racionalizao do gasto, uma vez que implica a escolha de um produto numa cesta de
oramentos. A sua dispensa representa a quebra de garantias mnimas at mesmo para
aqueles que s tem em mente o clculo fiscal e a reduo do gasto quando se trata de
reforma do Estado.
Quando se volve o foco para o trabalhador de uma OS, percebe-se que ele pode
estar em duas condies: contratado como celetista ou deslocado de sua funo original
dentro de algum rgo do Estado. Na primeira situao tem-se uma manobra
interessante, dado que o servio pblico de um trabalhador pago com recursos do
Tesouro no respeitar o quadro legal do prprio servio pblico. No se trata somente
da abertura engenhosa lacuna legal, significa mais um passo na quebra das garantias do
funcionalismo pblico. De uma maneira aproximada, poder-se-ia tratar de uma
terceirizao com intuito de reduzir gastos relativos ao trabalho; diga-se de passagem,
essa alternativa foi inaugurada na reforma administrativa de 1967. No segundo caso
articula-se uma sobrecarga para os cofres pblicos, uma vez que o servidor ser
deslocado e deixar suas funes habituais para trabalhar numa OS que no se
responsabilizar por suas custas.
Assim, o servio continuaria sendo prestado com recursos federais, funcionrios
pblicos, em prdios ou com bens estatais, mas sob gesto privada, logo sem as
obrigaes legais que a entidade de personalidade jurdica pblica possui. Ento, a
publicizao, que foi entendida como uma estratgia de superao da crise do Estado,
no nega a viabilidade do Estado em si, mas de parte de sua legislao que garante
racionalidade, moralidade e conquistas sociais. No se trata, pois, de uma negativa pura
e simples do Estado, mas de sua apropriao privada. Nesse momento no possvel
fugir ao debate sobre a existncia ou no de um processo de privatizao embutido nos
contratos de gesto.
Do ponto de vista jurdico, confirmado pelo prprio Bresser-Pereira, a
publicizao significa a permisso (fomentada) de uso do patrimnio pblico que, em
caso de desqualificao da OS, volta para as mos do Estado sem implicar perda de
propriedade. Alm do que, todo excedente financeiro, de acordo com a lei 9.637, deve
ser reinvestido na atividade prestada como servio, sem permitir, portanto, apropriao
ou acumulao privada.
86

Entretanto, a terceirizao no impe ao contratado agregar ao servio qualquer

ganho (estrutural, financeiro, material etc.) que no a participao gerencial. No h,
dessa forma, ampliao da capacidade de atendimento. H casos recorrentes nos
servios de sade estaduais e seguem o mesmo caminho: um hospital perde sua
personalidade jurdica pblica e assumido por uma Organizao Social que herdar
seus smbolos, funcionrios e bens, passando, a partir de ento, a prestar o servio
gerido de forma privada. Uma vez que o servio um dever do Estado e a transmisso
resulta em perda do controle sobre o uso do recurso pblico (sem licitao ou concurso
pblico), o Ministrio Pblico emitiu parecer identificando a publicizao com um
processo de privatizao do servio pblico (SILVA, 2003).
Essa impresso compartilhada pelo presente trabalho visto que o processo de
privatizao no significa, exclusivamente, venda de patrimnio pblico resultante de
um leilo ou qualquer outra forma de alienao de bens. O Estado privatizado sempre
que sua conduta e seu patrimnio servem aos interesses privados, resultando numa
apropriao sem transferncia de ttulo. Quando uma empresa privada financia
pesquisas em universidades pblicas e exige um certo direcionamento no ato cientfico,
tem-se a privatizao da pesquisa, por exemplo. O caso das OS mais gritante, ainda
que no se trate da venda da entidade pblica. Tal entidade extinta e o patrimnio
gerido privadamente. A celeuma criada no direito administrativo sobre esta definio
deve-se ao fato de o MARE inaugurar uma forma de propriedade intermediria, que, do
ponto de vista jurdico, abre dvidas sobre a definio do processo, mas que do ponto de
vista poltico pode ser interpretado como avano privado em solo pblico.
Obviamente no se est diante de um assalto ao poder do Estado por fragmentos
da burguesia nacional, at porque o processo de revoluo burguesa no Brasil no segue
os moldes clssicos (Fernandes, 1987). Da mesma forma que a publicizao no
envolve a empresa privada, mas sim setores sociais identificados pelo voluntarismo
antiestatal que ganha muita projeo desde os anos 1980 no Brasil e que, por tudo o que
se viu aqui, colabora para o desmonte do aparelho e para a reduo de garantias sociais.

87

O Princpio da Eficincia

O artigo 37 da citada emenda acrescenta o quinto princpio regente da

administrao pblica brasileira. Alm dos tradicionais - legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade - agrega-se agora a eficincia. Utilizando-se da Mensagem
Presidencial n 886/95 e da exposio de motivos da EC 19/98, tem-se a justificativa do
novo princpio da seguinte forma:
incorporar a dimenso de eficincia na administrao pblica: o
aparelho de Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios, na
forma de prestao de servios sociedade, com recursos disponveis,
em respeito ao cidado contribuinte [...] [e] [...] enfatizar a qualidade e
o desempenho nos servios pblicos: a assimilao, pelo servio
pblico, da centralidade do cidado e da importncia da contnua
superao de metas desempenhadas, conjugada com a retirada de
controles e obstrues legais desnecessrias, repercutir na melhoria
dos servios pblicos (MORAES, 2001, p. 29).

A real necessidade de tal incluso um ponto de controvrsia visto que tanto na

doutrina do direito constitucional, quanto na jurisprudncia havia dvida sobre a
presena, ainda que diluda e no escrita, do mesmo princpio em todo o texto
constitucional.
Por sua vez, o Superior Tribunal de Justia, em resoluo de 1995, e tambm em
posteriores, advogava que o princpio acima constava na Carta Magna como sinnimo
de realizao de um resultado de interesse pblico (MORAES, 2001, p. 29). No
obstante, o conflito jurdico est longe de expressar a devida polmica.
O termo eficincia est presente em boa parte das constituies de outros pases,
adequada s condies regionais e histricas. No Brasil, caso a assimilao desse
princpio tivesse sido feita em outro momento histrico, provavelmente poder-se-ia
dizer que se fez uma adequao, ps-se fim a uma celeuma jurdica, ou algo do tipo.
Todavia o contexto aponta para uma reforma administrativa voltada para o mercado e,
portanto, a eficincia esperada aquela que impera no universo privado.
Logo, no se trata de acrescentar um novo princpio que reflita a busca pela
qualidade do servio pblico e o conseqente bem comum dela derivado. Fica
estampada a inteno de orientar a administrao pblica para a conquista de resultados
nos limites do ajuste fiscal e pela via da flexibilizao dos procedimentos
(desburocratizao).
88

No PDRAE tem-se uma pista daquilo que o MARE espera ao agregar o princpio
da eficincia. Para o ncleo estratgico, o Plano destaca que o princpio fundamental o
da efetividade, ou seja, garantir que as decises tomadas sejam acatadas e
implementadas com segurana, o que permite que a administrao gerencial divida
espao com a burocrtica. J para os setores de atividades exclusivas, servios no
exclusivos do Estado e a produo para o mercado
o princpio correspondente o da eficincia, ou seja, a busca de uma
relao tima entre qualidade e custo dos servios colocados
disposio do pblico (BRASIL, 1995, p. 54).

Como se pode ver, eficincia sinnima de uma relao custo-benefcio cujo

vocabulrio e o contedo confirmam a interpretao que aqui se faz. Mesmo quando o
Ministrio da Reforma do Estado desenvolve aquilo que chama de boa gesto,
provavelmente substituta de uma gesto eficiente, deixa transparecer as prticas
empresariais recentes. Para ilustrar, vejamos a traduo do termo pelo prprio PDRAE:
A boa gesto aquela que define objetivos com clareza, recruta os
melhores elementos atravs de concursos e processos seletivos
pblicos, treina permanentemente os funcionrios, desenvolve
sistemas de motivao no apenas de carter material mas tambm de
carter psicossocial, d autonomia aos executores e, afinal, cobra os
resultados (BRASIL, 1995, p. 49).

Neste fragmento, princpios consagrados pela administrao burocrtica como

clareza de objetivos, o recrutamento por concursos e o treinamento permanente, so
compatibilizados com a administrao gerencial em seus flexveis sistemas de
motivao, hierarquia e mecanismos de controle. Deve-se ainda recordar que o
contedo do documento acima pretende tratar o cidado como contribuinte no
pagamento de seus impostos e cliente na prestao do servio, portanto, reduzindo a
rea de atuao do cidado, ou reduzindo a sociedade civil ao universo tributrio e
mercantil. A eficincia como princpio no guarda, deste modo, relao com a
ampliao das garantias, da participao ou do bem-estar coletivo. A lgica mercantil
que conduzir a relao entre sociedade poltica e sociedade civil a mesma que fixa
elos entre a empresa privada e seu consumidor, isto , o contrato social mediado pelo
prvio comportamento contributivo do cidado. O pagamento a chave que abre a porta
do contato do politikon zoon com sua reduzida cidadania, logo o direito que o cobre o
do consumidor.

89

Nesta perspectiva, faz todo sentido a preocupao do PDRAE em se voltar para a

relao custo/qualidade como critrio fundamental para se identificar uma boa gesto ou
o significado da expresso eficincia nos marcos da administrao pblica.
Com efeito, o acrscimo do princpio da eficincia atravs da EC 19/98 no
pretende reforar os compromissos do Estado com o bem comum, antes, a eficincia
sinnimo de mquina enxuta, pouco onerosa, rpida, descentralizada, desburocratizada,
flexvel, tal como exigem os padres de eficincia de uma empresa privada
contempornea.
No obstante o PDRAE trazer a aposta de que a reforma do aparelho do Estado
conferiria, no longo prazo, a possibilidade de maior participao popular e exerccio
pleno da cidadania, no h no referido documento os meios para que isso se processe.
Em que pesem os projetos que disponibilizam informaes do exerccio do governo
sociedade, dando transparncia gesto, a reforma no foca a cidadania e a
participao. Com os contratos de gesto firmados com as OS, o controle social foi
reduzido, tal como comprovam Barreto et al. (2000). Logo, as aspiraes participativas
no PDRAE so genricas, o suficiente para no poderem ser tratadas como objetivos
reais do plano.

90

BALANO FINAL

O MARE cr na reconstruo do Estado brasileiro, no seu reforo num momento

dramtico de crise. Tomado no seu interior por interesses privados e esvaziado em suas
capacidades pela globalizao, o Estado se v incapaz de responder positivamente s
demandas dos (as) cidados (s).
O PDRAE sempre foi enftico e claro ao caracterizar a crise dos anos 80 como
uma crise do Estado. Ao faz-lo, estabelece uma diviso entre o que o Estado e o que
a sociedade, sobretudo na localizao do problema. importante lembrar que, para o
documento em questo, as crises no capitalismo so resultantes de falhas nos
reguladores / controladores sociais, o Estado e o mercado. Assim o MARE e BresserPereira lem as turbulncias dos anos 30 e 80. Nas duas ocasies os viles se revezaram
na responsabilidade sobre o ocorrido, enquanto um cumpria suas vocaes, o outro no.
O que quer dizer que dinmicas distintas e separadas podem governar os dois
reguladores, e suas disfunes podem ocorrer em tempo e dimenses diferentes,
independentemente. Ento, em 1930, tnhamos uma crise do mercado sem crise do
Estado e, em 1980, uma crise do Estado sem crise do mercado. Esta noo desautoriza o
prprio PDRAE (BRASIL, 1995, p. 13) quando concebe o Estado e a sociedade como
um todo indivisvel numa democracia, buscando legitimar-se numa teoria dialtica.
Oliveira percebe esta separao quando afirma que
Na pior tradio de pensar o Estado e o pblico como epifenmenos
da economia crtica que F. H. Cardoso, como cientista social no se
cansou de fazer -, pensa-se uma crise do Estado e do pblico sem que
nenhuma crise da economia, do capitalismo explique, ainda que
parcialmente, as primeiras. Globalizao no visto (sic) como crise:
apenas o Estado e o pblico, no se adaptando, funcionalisticamente
por certo, mesma globalizao, que entram em crise, e, por isso,
suas reformas estariam na ordem do dia. Ao invs de pensarem a crise
do Estado e do pblico como sintomas de uma crise do capitalismo,
[...] optam por pensar a crise do Estado e do pblico como
inadaptaes (OLIVEIRA, F., 2001, p. 12).

ntido que Chico de Oliveira vai alm da caracterizao da separao ao

estranhar a abordagem oficial acerca da crise e de suas origens, bem como ao
reconhecer a indisposio do governo Fernando Henrique Cardoso com o Estado e o
pblico. Aquilo que o PDRAE chama de fortalecer o Estado representava sim a perda
de um conjunto de papis e protees sociais, normalmente tratados como privilgios,
91

privatizaes ou desvios. Reduzir o raio de ao do Estado e conceder aos setores

privados, localizados no mercado ou na sociedade civil organizada (ONGs, sobretudo),
o direito de comprar ou administrar patrimnio e funcionrios pblicos a negao
daquilo que pretendia retoricamente o MARE. Na verdade, esse duelo entre o que dizia
e o que fazia o MARE rendeu pginas de jornais, de livros e de revistas acadmicas, e
se polarizou muito claramente em duas posies: a) uma oficial que defendia a reforma
como um meio de se fortalecer o Estado; b) e aquela crtica, percebendo a mesma como
redutora da dimenso e do papel do Estado, bem como de ataque aos direitos do
funcionalismo.
Nesse duelo, o presente trabalho se alinha com a segunda posio e acredita que
possvel caracterizar a gesto em questo, tanto quanto suas reformas como
representantes do chamado modelo neoliberal. A caracterizao desse modelo, como de
vrios outros, sofreu ao longo da histria vrios desgastes. Mas aqui se defende sua
capacidade de representar um modelo de Estado e de poltica pblica do final do sculo
XX e incio do XXI, nos termos j tratados anteriormente.
Essa formulao acerca do modelo neoliberal encaixa-se como uma luva na
sntese do Discurso de Despedida do Senado Federal. Mas para alm desta constatao,
vejamos agora como os argumentos dos plos do duelo podem ser combinados. A
princpio, duas reflexes podem organizar o debate: a primeira nos encaminha para o
reconhecimento de uma compreenso de choque entre a liberdade, a eficincia e o
Estado; a outra o fato de um discurso aparentemente progressista sobre a recuperao do
Estado esconder seu contrrio.
Durante todo o transcurso deste texto pde-se perceber que a reforma do Estado e,
especificamente, a reforma administrativa traziam um contedo de emulao privada. A
abordagem dicotmica identificando o estatal ao mal e o privado ao bem d conta da
incompatibilidade natural do Estado para a produo direcionada ao mercado e para a
prestao de servios e gesto de pessoas numa sociedade globalizada. O exemplo
viria do mercado e a reforma deveria ser feita para o mercado.
Bobbio (1998) chamava a ateno para a incompatibilidade entre a liberdade
individual e o poder na concepo liberal. Em seu Liberalismo e democracia, reconhece
que a liberdade individual, manifestada como direito natural, portanto pr-societal, se
exerce numa amplitude inversamente proporcional ao poder do Estado sobre o
indivduo. Nesse sentido, quanto mais interveno, menos liberdade. Em conseqncia
disso, inicia-se uma reao em cadeia: com maior interveno, menos se expressa a
92

vocao individual, a sua criatividade, a concorrncia e, por fim, menos se manifesta o

progresso. Tido como um mal necessrio, o Estado suportvel, leia-se liberal, a
condio para que se emancipe a sociedade civil. Aqui os plos (sociedade civil e
Estado) so separados, representando a virtude e o vcio, respectivamente. As rdeas do
Estado de direito, trazidas bem curtas, limitariam a ao estatal e permitiriam que a
liberdade se realizasse.
Na esteira dessa discusso, o autor italiano descreve o Estado de direito como um
dos limites ao poder do Estado, realizado medida que se constitucionalizam direitos
inabalveis pelos governos, assim como os controles entre os 3 poderes, a autonomia do
poder local sobre o central e a independncia da magistratura em relao ao poder
poltico. A independncia das vrias esferas do Estado em relao ao poder poltico
uma reivindicao liberal histrica. Insular ou esterilizar rgos estatais permite que as
instituies e suas polticas durem mais do que seus governos. Assim se imaginou a
independncia do Banco Central, registrada por Bresser-Pereira (1998), das OS e das
Agncias Executivas e Reguladoras. Desejam-se instituies atemporais e no
atravessadas por programas de governo.
Ao afastar da poltica as instituies do governo, ter-se-ia consagrado a imagem
ruim que a poltica recebera nos ltimos anos. A crise da poltica, tal como pensa
Nogueira (2001), talvez possa ser pensada tambm como resultado da ascenso do novo
liberalismo, que no perdeu, em variante recente, sua averso a tudo que diga respeito
ao Estado. Negao da poltica, como manifestao de sua crise, revela-se como
negao do estatal e, portanto, pode ser vista como o domnio do mercado sobre o
Estado (Nogueira, 2001, p. 19).
Este domnio se estende relao entre o aparelho estatal e a sociedade civil,
afinal o MARE promove a reduo do cidado condio de cliente. Num primeiro
momento, tal reduo expressa a mercantilizao da relao. Mas em outro, permite-nos
pensar tambm que a relao com a clientela no prev articulao poltica entre os
cidados, sendo to somente uma relao entre o Estado e um indivduo carregado de
demandas por servios. A atomizao ou individualizao do cidado, pensa a cidadania
fora dos sindicatos, partidos e classes organizados, ou contra eles. O cidado cliente
despolitizado e fechado nas suas necessidades particulares, sem a transcendncia deste
para o universo do pblico, fundamentalmente recortado pelo conflito, pelos projetos e
pelos interesses de classe. O recurso da despolitizao encaminha a anlise oficial para a
naturalizao das funes, do Estado, da sociedade civil e do mercado. Ainda que
93

positivistas e liberais no se acomodem nas mesmas poltronas quando se pensa a

relao do Estado com o indivduo, ambos utilizam-se do mesmo recurso. Aquilo que
natural possui caractersticas, funes e dinmicas prprias, que se desapontadas
revelam a crise. Respeitar a natureza do fenmeno social permitir a manifestao de
sua plenitude.
Mas os membros do governo Fernando Henrique Cardoso, principalmente o
Presidente e o Ministro do MARE sempre foram enfticos em defender que todo o
movimento empreendido a partir de 1995, no conjunto da obra ou em suas partes, no se
assemelha ao que se viu em governos neoconservadores (sinnimo usado nos textos de
Bresser-Pereira para designar os neoliberais). Outrossim, deve-se caracterizar o perodo
tucano como de uma socialdemocracia moderna, atualizada, social-liberal. A traduo
desses termos pode ser encontrada nos prprios tucanos. Hlio Jaguaribe entende que
a direita moderna representada por um neoliberalismo com
conscincia social, que constata a indispensabilidade de uma prudente
interveno do Estado para evitar crises cclicas de mercado e a
formao abusivas desigualdades sociais. A esquerda moderna
representada pela social democracia, que reconhece a
indispensabilidade de uma economia de mercado, baseada na
necessidade de prudente regulao social da economia, precisamente
para evitar crises cclicas, as grandes desigualdades sociais e o
desamparo dos setores carentes. O intervalo que separa o moderno do
arcaico muito superior ao que separa a esquerda moderna da direita
moderna (JAGUARIBE, 1994 apud CABRERA, 1995, p. 156).

Assim como, Bresser-Pereira, ao definir o Estado social-liberal, afirma que ele

[] social porque continuar a proteger os direitos sociais e a
promover o desenvolvimento econmico; [e ] liberal, porque o far
usando mais os controles de mercado e menos os controles
administrativos, porque realizar seus servios sociais e cientficos
principalmente atravs de organizaes pblicas no estatais
competitivas, porque tornar os mercados de trabalho mais flexveis,
porque promover a capacitao de seus recursos humanos e de suas
empresas para a inovao e a competio internacional (BRESSERPEREIRA, 1997, p. 18).

No prefcio de Reforma Administrativa para a cidadania, o ex-presidente tucano

atesta que Bresser foi feliz por no ceder ao simplismo e refutar de uma vez por todas a
aproximao que se faz das reformas do Estado com a agenda neoliberal. Aproximao
que omite o conservadorismo e a defesa de privilgios:
o argumento de Bresser irrespondvel: a inspirao da reforma
gerencial muito mais republicana do que liberal. Seu objetivo central
o de assegurar condies mais propcias para a defesa da res
publica, para a proteo dos direitos republicanos, [...] Seu princpio

94

diretor a necessidade de reverter a privatizao do Estado e

promover modalidades de controle da ao pblica por parte dos
cidados. Longe de minimizar a esfera pblica, o que se faz
robustec-la. (CARDOSO, 1998, p. 07)

Vale a pena lembrar tambm que os anos 90 foram ricos em manifestaes de um

consenso ideolgico acerca de um monlito programtico de reformas e ajustes, contra
o qual qualquer oposio era de pronto rechaada. As vitrias do grupo hegemnico no
campo ideolgico intimidaram as vozes dissonantes e encheram de confiana aqueles
que, quase sem constrangimento, constatavam a ausncia de alternativa. Nesse sentido,
a tentativa de tornar irrefutvel o argumento de que a reforma no se assenta em ninho
neoliberal graas aos seus objetivos e caractersticas tipicamente republicanos merece
ser analisada. Portanto, o que se coloca como horizonte neste instante qualificar a res
publica, a participao, o controle social, a desprivatizao do Estado, para perceber o
quanto foram reduzidos e o quanto servem para fins liberais (ajuste fiscal).
Capella (2004) j havia alertado para a estrutura discursiva dos argumentos do
PDRAE, que aqui se repete. A traduo do Estado como um mal em si, e do mercado a
se construir como um bem em si revela a reduo do debate. No se trata somente de
uma reduo. Em alguns momentos omitem-se objetivos e processos que os documentos
oficiais revelaram sem cerimnia. Este o caso do Prefcio de Fernando Henrique
Cardoso (1998). Nele no se encontra uma s linha sobre o intuito fiscalista que tomou
a execuo do projeto, tampouco as dificuldades de Bresser com o ncleo do governo
de olhos voltados exclusivamente para o controle das contas pblicas. Por tudo isso,
estranha o fato de o Prefcio alocar a reforma administrativa no campo plano da
qualidade, participao e democracia, quando sua face mais evidente a do corte do
gasto.
Mas h outros argumentos a serem derrubados acerca da natureza da reforma.
Afirma Bresser-Pereira (1998, p. 17) que duas importantes teses podem ser tiradas do
seu livro, Reforma do Estado para a cidadania. Primeiramente, a que a reforma deve
ser democrtica, isto , num regime democrtico, deve fortalecer suas instituies, ser
acompanhada por controles administrativos e pela concorrncia administrada e por
controles democrticos (controle social, controle da imprensa e da oposio poltica). A
segunda aquela que afirma ter a reforma a misso de buscar atender melhor o cidado.
Para o autor (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 18), a reforma gerencial porque d
condies de gerenciar com eficincia. democrtica porque pressupe um ambiente
95

democrtico, porque deixa claro o carter poltico e especifico da administrao pblica

e porque os mecanismos de controle so essenciais para que possa haver delegao e
controle por resultados. social-democrtica porque afirma o papel do Estado de
garantir os direitos sociais e lhe d condies para ser mais democrtico e eficiente do
que o mercado. E, por fim, e social-liberal porque acredita que o mercado um timo
(mas imperfeito) alocador de recursos, porque usa estratgia de competio
administrada em quase mercados e porque no paternalista, apesar de reconhecer os
deveres do Estado para com os mais fracos.
Portanto, a reforma no neoliberal, sobretudo porque
[...] uma reforma neoconservadora da administrao pblica aquela
que se limita a propor a reduo do aparelho do Estado, a promover o
downsizing; no reconhece as especificidades da administrao
pblica, pretendendo reduzi-la administrao de empresas; no d
um papel decisivo ao controle social dos servios pblicos; e, ao
adotar os princpios da teoria da escolha racional, nega ou reduz ao
mnimo a possibilidade de cooperao, acentuando apenas os
controles rgidos (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 19).

So anunciadas duas teses centrais da obra, ambas revelando a natureza da

reforma do MARE: a democracia e atendimento ao consumidor. Essas teses esto
presentes no PDRAE e acompanham o discurso dos simpatizantes da gesto de BresserPereira, no entanto e numa medida superior, vrios analistas apontam a centralidade que
o fiscalismo recebeu durante a existncia do Ministrio. Seja por sua prpria natureza
ou pela derrota na correlao de foras no interior do governo, a ateno ao controle das
contas parece ser a sntese deste processo (BEHRING, 2003; NOGUEIRA, 1998 E
2004; COSTA, L., 1998; ANDREWS, 2002; ANDREWS E KOUZMIN, 1998;
CAPELLA, 2004; ABRUCIO & LOUREIRO, 2002). Nos documentos oficiais ou
simpticos reforma (MARTINS, 2003a; GAETANI, 2000), que no constatam a
mesma sntese, a colaborao para o ajuste reconhecida e defendida, no havendo,
portanto, motivos para omiti-la.
Ainda sobre as teses centrais e, sobretudo, sobre a que se refere democracia,
deve-se recordar que ela se sustenta, dentre outros pilares, sobre a afirmao de que
respeita o carter poltico da administrao pblica. Entretanto se pode lembrar que h
analistas que apontam na direo contrria, qual seja, a reforma do MARE despolitiza o
Estado e a sociedade civil, tal como se viu anteriormente (BARBOSA E SILVA, 2003a;
NOGUEIRA, 1998 e 2004; CAPELLA, 2004; ABRUCIO & LOUREIRO, 2002).

96

Recorrendo mais uma vez a Bobbio (1988, p. 37), vale lembrar que a histria est
repleta de incompatibilidades entre a democracia e o liberalismo. Se se pudesse dizer
que a face gerencial da reforma, aquela preocupada com a qualidade, a eficincia e a
cidadania, corresponde frao mais democrtica, em relao fiscalista,
recolocaramos as teses do terico italiano, para quem a compatibilidade possvel em
uma condio: que se tome o termo democracia em seu significado jurdicoinstitucional e no no tico, ou seja, um significado mais procedimental do que
substancial. Logo, a substncia democrtica deve ser reduzida a quase nada, para que
sejam compatveis. Nesses termos, Bresser-Pereira aciona a plida face democrtica
de sua reforma, para cobrir a robustez do controle do gasto. Somente assim poderiam
coexistir no mesmo documento. Mas a desnutrio da frao democrtica to
evidente que sua tentativa de cobrir o substantivo no vai alm de sobrepor um leve e
transparente tecido, de trama espaada e delgada.
Essa parece ser, em suma, a tnica do livro; vestir de uma roupagem democrtica,
social e cidad naquilo que foi na prtica o seu contrrio. Os jogos retricos de
contradies so inmeros. O controle social buscado atravs do contrato de gesto era
uma alternativa privatizao e fragmentao, quando poderia ser visto tambm,
numa perspectiva crtica, como sua confirmao. Na mesma medida o controle por
resultado definido como democrtico, quando em outra tica pode ser entendido como
um procedimento que isenta rgos pblicos ou financiados pelo dinheiro pblico de
realizar procedimentos transparentes como as licitaes e os concursos. uma reforma
que se auto-intitula social-democrtica por imaginar um Estado mais forte e, ao mesmo
tempo, reduz a presena do Estado. Ou social-democrtica por propor a preservao
de direitos sociais quando os elimina atravs da EC 19/98.
importante reafirmar que a tentativa de compor a imagem de uma reforma
progressista passa, fundamentalmente, pela apropriao de um vocabulrio progressista.
Em vrias obras possvel registrar a denncia de tal apropriao. A ttulo de ilustrao,
Marco Aurlio Nogueira entende que
no razovel imaginar que a reforma possa se converter numa
bandeira tremulante do neoliberalismo: h que se tentar, no mnimo
reafirmar a consanginidade entre reformismo e esquerda e
demonstrar que a concepo de reforma que tem a esquerda a nica
capaz de se pr da perspectiva da totalidade dos homens, dos iguais e
particularmente dos desiguais (NOGUEIRA, 1998, p. 240).

97

No por outro motivo, Berhing (2003) resolve utilizar o termo contra-reforma

para designar as transformaes propostas e encaminhadas nas gestes neoliberais dos
tucanos. Mergulhando nos recursos retricos de Bresser-Pereira, Andrews e Kouzmin
(1998) percebem o recurso a um ato de fala voltada para o sucesso, portanto uma ao
teleolgica, que tem como subclasse os atos perlocucionais atos em que o agente no
declara ou admite seus objetivos, mas tem interesse de produzir efeitos no espectador.
Tais conceitos retirados de Habermas e Austin servem para que os atores considerem
que
o discurso sobre a reforma administrativa apresentado pelo governo
brasileiro especialmente como ele aparece nos artigos do Ministro
Bresser-Pereira utiliza-se de atos da fala com a inteno de produzir
efeitos perlocucionais, sendo que principal efeito perlocucional
desejado produzir a impresso de que a administrao gerencial
uma proposta progressista (ANDREWS e KOUZMIN, 1998).

Andrews e Kouzmin (1998) partem para a investigao das marcas da Escolha

Pblica encobertas no discurso do ex-ministro. Inicialmente, Bresser contabiliza uma
indisposio produtiva do Estado, marcada pela diferena (natural) de qualidade, custo e
eficincia de sua produo em relao ao prprio mercado. Na seqncia, a
interpretao sobre o comportamento humano, que na Escolha Pblica reduzido aos
estmulos provocados pelo incentivo e a punio, transformando as leituras sobre o
coletivo em leituras sobre o comportamento individual maximizador. Quando faz
referncia s transformaes necessrias na poltica de recursos humanos, uma das
tarefas fundamentais da reforma, ele imagina tais estmulos e punies como guias da
criao ou reforma das instituies.
Por fim, Bresser-Pereira considera trs (o mercado, a sociedade civil e o Estado)
os mecanismos de controle social. Eles so hierarquizados em funo de sua eficincia,
traduzida na generalidade, na difuso e na automaticidade do controle. Por conta destes
critrios, admite Bresser, que o mercado o mais eficiente, seguido doa sociedade civil
e do Estado. Andrews & Kouzmin (1998) reconheceriam a um terceiro alinhamento do
ex-ministro com a escola do pensamento que tenta negar.
Os recursos para omitir tal alinhamento eram variados. Um artifcio utilizado por
Bresser para compor uma imagem de social-liberal e no conservador chamar para sua
companhia (atravs de citaes) tericos que tradicionalmente se colocam contra as
reformas neoliberais

98

Mas salta aos olhos a trajetria do argumento: ele tem como carro chefe o
social, para arrastar consigo um conjunto de polticas conservadoras (SILVA JR &
SGUISSARDI, 2001, p. 108). Nesse sentido, ao tratar das propostas de polticas
educacionais do Banco Mundial, Corraggio afirma que as polticas sociais
So [...] o Cavalo de Tria do mercado e do ajuste econmico no
mundo da poltica e da solidariedade social. Seu principal objetivo a
reestruturao do governo, descentralizando-o ao mesmo tempo em
que o reduz, deixando nas mos da sociedade civil competitiva a
alocao dos recursos, sem mediao estatal. Outro efeito importante
introjetar nas funes pblicas os valores e critrios do mercado (a
eficincia como critrio bsico, todos dever pagar pelo que recebem,
os rgos descentralizados devem concorrer pelos recursos pblicos
com base na eficincia da prestao dos servios segundo indicadores
uniformes, etc.), deixando como resduo da solidariedade a
beneficincia pblica (redes de seguro social) e preferencialmente
provada, para os miserveis. Em conseqncia, a elaborao das
polticas setoriais fica subordinada s polticas de ajuste estrutural, e
freqentemente entra em contradio com os objetivos declarados.
(CORAGGIO, 1996, p. 78-79).

Para colaborar na diferenciao em relao quilo que se promoveu na Inglaterra

de Thatcher, Bresser faz uso de termos consagrados na literatura da administrao
pblica como as geraes de reformas. J sabido que Bresser-Pereira posiciona a
reforma do Estado como uma resposta globalizao e crise do Estado. Num primeiro
momento,

ou

primeira

gerao,

resposta

promoveu

ajuste

estrutural

macroeconmico (ajuste fiscal, liberalizao comercial e liberalizao de preos) e a

reforma do Estado (privatizaes). Num segundo momento, ou segunda gerao:
Tais reformas, e particularmente a reforma gerencial, partem do
pressuposto de que em um grande nmero de reas, particularmente
na social e cientfica, o Estado pode ser eficiente, desde que use
instituies e estratgias gerenciais, e utilize organizaes pblicas
no-estatais para executar os servios por ele apoiados, recusando
assim, o pressuposto neoliberal da ineficincia intrnseca e
generalizada do Estado (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 31).

Aqui Bresser tenta desfazer novamente a aproximao de sua reforma com o

neoliberalismo, desta vez utilizando o argumento de que no parte da ineficincia
intrnseca do Estado. Entretanto, por um lado, as instituies e estratgias gerenciais
passam por reduzir o papel do Estado, dar autonomia para instituies executivas, criar
quase-mercados e delegar servios s Organizaes Sociais, em todas estas alternativas
o Estado perde papel. Por outro, como vimos na anlise precedente sobre o PDRAE, h

99

sim a noo bem clara, por parte do MARE, de que o problema reside no Estado,
ratificando a noo dicotmica j tratada.
Noutra medida, as reformas de primeira gerao, denominadas pelo autor como
neoconservadoras, carecem de uma caracterizao mais precisa, que abarque na esfera
do ajuste estrutural macroeconmico a questo dos capitais. Nisso incluiria a
desregulamentao dos mercados e a utilizao de uma poltica monetria conservadora.
Essa poltica cumpriria o duplo papel de atrair os capitais e combater a inflao. Com
efeito, o ajuste exposto por Bresser-Pereira deve conter tambm um elevado rigor no
controle inflacionrio. ele que justifica a utilizao de ncoras fiscais, cambiais e
monetrias. A caracterizao no se completa caso no se toque na questo social, na
promoo de polticas sociais focalizadas e na flexibilizao de direitos trabalhistas,
desregulamentando tambm o mercado de trabalho. Interessa perceber tambm que
aquilo que o autor chama de reformas de primeira gerao foram implementadas no
Brasil no governo que ele integrava, implementadas concomitantemente em relao
reforma gerencial.
Sistematizando: todos os esforos oficiais ou acadmicos para vincular a reforma
do Estado e a reforma administrativa de 1995 a uma agenda progressista no fazem
mais do que inverter o contedo das mesmas, colocar sobre elas responsabilidades que
no s no se desenvolvem, como se contrapem.

100

2 Parte A gesto Luis Incio Lula da Silva: a

ambigidade

101

Captulo 3 O governo Lula e o legado do MARE: o que dizem

os documentos sobre a Reforma de 1995

Desde a posse do Presidente Lula em 2003, analistas de diferentes matrizes

ideolgicas tentam caracterizar o governo em suas continuidades e descontinuidades em
relao gesto anterior. H vrias maneiras de se mergulhar nessa polmica. Uma
delas selecionar um elemento definidor do carter do governo Fernando Henrique
Cardoso e perceber como a gesto seguinte se portou - reproduzindo ou rompendo com
sua concepo e prtica. Deseja-se faz-lo a partir da constatao de como o Partido dos
Trabalhadores (como partido e como governo), em seus documentos e, no captulo 4,
em sua prtica governamental, se relaciona com o legado da reforma do Estado de 1995.
Elegeram-se como textos referenciais do PT: os artigos de militantes
fundamentais na construo dos programas de governo, as notas das assessorias de
bancada da Cmara de Deputados Federais, os programas de governo do candidato Lula
de 1989 a 2002 e documentos governamentais.
certo que, na histria do PT, a prpria temtica da reforma do Estado no tem
regularidade, nem perfil definido. Entretanto, naquilo que nos importa mais
propriamente, na coleo de textos separada para anlise, visualizamos, por um lado,
um reconhecimento do carter neoliberal da reforma empreendida sob a liderana de
Bresser-Pereira, fundamentalmente na sua tentativa de minimizar e desarmar o Estado
brasileiro, incorporando prticas privadas. Quando ocorrem, essas percepes instigam
proposies reativas que apontam para o reforo da capacidade de planejar e orientar a
vida social, bem como a necessidade de desprivatizar e ampliar o controle social sobre o
Estado.
Por outro lado, nos defrontamos com textos de abordagens mais amenas que
incorporam com facilidade as concepes e as figuras institucionais consagradas pela
Nova Administrao Pblica e que ganharam corpo na Emenda Constitucional 19/1998.
Tratam-se necessariamente das noes de foco no cidado, controle por resultado,
contratos de gesto com agncias e ONGs, papel ativo da sociedade civil em detrimento
do Estado e importncia do ajuste fiscal.
Duas concluses decorrem deste balano: a) o PT, dentro ou fora do governo,
convive com uma posio ambgua de absoro e crtica dos elementos basilares da

102

reforma do Estado da gesto anterior; e b) conseqentemente, o PT no tem um projeto

alternativo para superar o vigente.

103

A Carta ao Povo Brasileiro e a viso dos tcnicos

A Carta ao povo brasileiro (Silva, 2006) foi lanada pelo ento candidato
Presidncia da Repblica Luis Incio Lula da Silva em 2002. H alguns meses do pleito,
ela tinha como intuito aplacar o medo e a insegurana que os investidores alimentavam
ao final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso e que se ampliou s
vsperas da eleio. Esse medo foi traduzido pelos governistas como efeito Lula,
associado ao mpeto de mudana e a uma suposta faxina que o novo governo faria nos
compromissos herdados e nas condies criadas para o capital produtivo ou no. O
contedo da Carta toca lateralmente em alguns compromissos histricos do partido, no
entanto o foco a manuteno de parte das polticas econmicas do governo que se
finda, em especial a estabilidade monetria e o supervit primrio. Reconhece que a
margem de manobra para a poltica econmica no curto prazo pequena e que a
estabilidade econmica e o controle das contas pblicas so patrimnios da sociedade
brasileira. A responsabilidade, o cuidado e a negociao marcaro toda e qualquer
mudana. Assim, as esperanas de substituio do atual modelo econmico, que
animaram os votos no candidato do PT, sero satisfeitas. Entretanto, o ritmo lento e o
gradualismo daro seu tom.
Tudo aquilo que escapa ao intuito central do documento genrico e pouco ou
nada revela de seu contedo. No se tem claro o que se pode esperar das chamadas
reformas democrticas e modernizadoras, como o caso da tributria, agrria,
previdenciria, trabalhista, nem mesmo do contedo das polticas energticas, de
habitao, de combate fome e insegurana.
Sobre o que mais relevo teria para o presente trabalho, no se encontra uma
palavra sobre a questo administrativa e, pela natureza do documento, seria normal que
isso ocorresse. Ressalva feita a uma deduo possvel, em suas ltimas linhas, nas quais
so registradas as intenes de promover mudanas dentro dos marcos institucionais
vigentes. Isso implicaria, grosso modo, a manuteno de boa parte da legislao
reformada desde 1995, inclusive emendas constitucionais e suas legislaes
complementares, bem como das figuras institucionais criadas, como as agncias
executivas e reguladoras, as organizaes sociais e oscips. Deduo relevante levandose em conta, sobretudo, a demanda, desde as privatizaes, por marcos regulatrios que
permitissem segurana e boa remunerao aos investimentos.
104

Apesar de no ter evidenciado uma proposta de poltica de gesto com horizontes

bem definidos e no t-la exposto na Carta ao Povo Brasileiro, o PT carregava consigo
um balano razovel do que havia sido a reforma administrativa da gesto tucana.
possvel observ-lo nas notas da assessoria tcnica do partido nos anos de 1998 (PT,
1998a e 1998b), produzidas por Luiz Alberto dos Santos. No se pode dizer que os
assessores refletem na ntegra a concepo do partido acerca da reforma administrativa,
no entanto possvel fazer alguma aproximao em virtude de que as notas tcnicas
instrumentalizaram a interveno dos parlamentares na Cmara de Deputados Federais e
no Senado Federal, fornecendo seu contedo.
A assessoria reconhece que a EC 19/98 joga por terra princpios e regras da Carta
de 1988 que tinham o propsito de moralizar e profissionalizar a funo pblica e a
administrao estatal10. Quando apresentada, como Projeto de Emenda Constitucional
(PEC), restringia-se a modificar o captulo da Administrao Pblica. Mas nas mos de
seu relator, o deputado Franco Montoro, ela ganhou alteraes profundas.
Segundo a nota tcnica, a essncia da reforma resume-se em transferir ao servidor
pblico o nus do dficit pblico e transform-lo em bode expiatrio da modernizao
neo-patrimonialista, apesar de a EC 19/98 no ter aplicabilidade imediata, visto que
necessitava de leis complementares e ordinrias. interessante perceber que a
assessoria captura no texto emendado contradies em relao s promessas de
conteno de gastos. Isso possvel detectar quando ela comenta os artigos da referida
emenda.
Sobre a demisso de funcionrios em caso de excesso de gastos, a nota adverte
para o choque com a Lei de Responsabilidade Fiscal e a necessidade de legislao
ordinria federal para regulamentar a demisso. Levando em conta os objetivos do
governo de reduzir, com tais medidas, as despesas na ordem de R$ 9 milhes, a nota
calcula a necessidade de se demitir algo em torno de um milho e duzentos mil
funcionrios. Por tudo isso, a assessoria entende que no se tratava, realmente, de uma
reforma realista ou indispensvel para o pas, mas de uma mistificao e um engodo que
causar enormes prejuzos profissionalizao e democratizao do servio pblico
brasileiro (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1998a).
Sobre a demisso por insuficincia de desempenho, por sua vez, a nota
parlamentar indica a necessidade de lei complementar que detalhe as condies, os

10

Viso no compartilhada nos programas de governo de 1989 e 1994.

105

processos e os procedimentos da demisso, levando em considerao as valorizaes

regulares, o contraditrio e a ampla defesa. Ainda no tocante estabilidade, destaca a
elevao do prazo de estgio probatrio. A nota ressalva a necessidade de lei ordinria
para regulamentar a avaliao necessria para a demisso ou efetivao do funcionrio
nestas condies. Chama a ateno da assessoria o fato da EC 19/98 no prever
contrapartidas aos servidores com desempenho suficiente ou timo, mas criar um
ambiente de instabilidade e subordinao aos humores dos chefes.
Acerca da quebra do Regime Jurdico nico, alm da repetida necessidade de
regulamentao, o seu fim contraria os princpios de proteo ao direito adquirido e do
ato jurdico perfeito. Aps a regulamentao passam a inexistir a estabilidade e o regime
previdencirio diferenciado. No mesmo sentido caminha a leitura sobre a isonomia,
irredutibilidade salarial e contratos de gesto. Em conjunto so medidas que
possibilitam a retirada de garantias e a reduo de salrios do funcionalismo, fechando
um ambiente de insegurana e intranqilidade.
De maneira geral, a Emenda em questo rompe com a legalidade que circunscreve
e limita a ao administrativa, permitindo aos dirigentes polticos promover
ajustamentos no quadro de funcionrios. Assim, a nota conclui que o Estado de direito
est sendo solapado pelo voluntarismo e pela disposio de praticar a poltica de terra
arrasada, em sacrifcio do cidado-usurio.

106

O modo petista de governar e a (nova) administrao pblica

Em 1999 foi lanado um livro (MAGALHES, BARRETO e TREVAS, 2002)

que se propunha a realizar um balano sobre a experincia petista frente dos
executivos municipais e estaduais. Seu subttulo era auto-explicativo: balano e
reflexes sobre o modo petista de governar. No captulo que trata da nova agenda criada
pelo petismo, encontra-se um texto de Celso Daniel que aborda a questo da
administrao pblica, em especial da administrao local. um dos melhores textos
para se capturar a compreenso do partido sobre a temtica da reforma administrativa
em virtude de sua amplitude (a interpretao dos princpios fundamentais da NAP) e da
importncia do autor (histrico participante da formulao dos planos de governo nas
vrias candidaturas de Lula).
O texto revela, de incio, suas referncias eclticas para a caracterizao do ponto
de partida da anlise: a globalizao. bem verdade que as prprias referncias no
aceitariam a aproximao, o que exige do autor um certo malabarismo terico. Apesar
disso, Celso Daniel rene na caracterizao dois movimentos tpicos das ltimas
dcadas: a globalizao financeira e a globalizao scio-cultural. A primeira assenta-se
na leitura de Tavares e Fiori (1998), responsabilizando a crise dos anos 70 e a resposta
materializada na retomada da hegemonia americana pelos novos fluxos de capital,
pela uniformizao das polticas econmicas e, portanto, pela emergncia de uma
agenda neoliberal. A segunda, presa a tericos diversos, dentre eles Castells (1999), faz
uso da imagem do estilhaamento das identidades e da globalizao dos hbitos. O novo
mundo resultante dessas transformaes est submetido a uma forte influncia
conservadora expressa principalmente na presena do neoliberalismo no campo das
idias. Contudo, este cenrio negativo no abate as esperanas do petista. Ele acredita
no se tratar de uma hegemonia, porque hegemonia em sentido forte supe um
consentimento das maiorias, algo problemtico em face da ausncia de condies
materiais mnimas para a garantia de coeso social estvel (DANIEL, 1999, p. 190).
As mudanas ainda permitem o autor pensar que o futuro ainda est em aberto.
Mas voltando questo administrativa, Daniel destaca que duas dimenses so
especialmente atingidas por estas transformaes recentes. O Estado, pois perde sua

107

liberdade para implementar polticas econmicas11, tem sua soberania reduzida em

decorrncia da ao das instituies supra-nacionais e no consegue mais coesionar a
sociedade. E o ambiente local, pois aparece como o novo lcus-soluo para a crise
emersa. Nesse mbito as identidades so mais bem absorvidas, a sociabilidade refeita e
o investimento mais bem definido. Fica ntido que a dimenso que media a relao entre
o internacional e o local, o nacional, perdeu-se. O conflito entre as referncias tericas
tem aqui a revelao da incompatibilidade e, mais importante, da prevalncia do
segundo grupo sobre o primeiro.
O local aparece como instncia de potencialidades de desenvolvimento endgenas
e independentes das polticas macroeconmicas formuladas nacionalmente. A promessa
de exprimir valores inatos, de aproximar as pessoas, de gerar cooperao, transparncia
e participao, permitiria ao autor pensar um novo Estado local, nem mximo, nem
mnimo, maior do que o municpio (uma macro-regio, como se atesta a Cmara
Regional do Grande ABC) e menor do que o pas. Seria um Estado capaz de responder
crise fiscal, oriunda do mau gasto, e marcado pela modernizao administrativa em
parceria com a iniciativa privada e a ao voluntria do terceiro setor. A prioridade seria
o pequeno empresrio e as cooperativas, mas sem abandonar as parcerias com os
grandes, tomando com modelo o projeto da Terceira Itlia.
Em clima propositivo, Celso Daniel (2002) aponta para 7 passos fundamentais
para a moderna gesto local: a transparncia, as polticas de recursos humanos, o
controle por resultado, o investimento em tecnologia de informao, a horizontalizao
da gesto, o planejamento estratgico e, por fim, a co-gesto. Alguns deles so velhos
conhecidos. Por transparncia, o autor entende a aplicao de mecanismos de controle
de desempenho e produtividade, que possibilitaro a abertura das caixas-pretas do
Estado e a quebra do segredo burocrtico. Dessa forma, o gasto dos recursos finitos
poderia ser realizado com maior eficincia, isto , fazer mais com menos. A semelhana
com o texto de Bresser-Pereira imensa, no s quando se contrapem o burocrtico ao
gerencial, o segredo aos controles sociais de inspirao privada, mas tambm quando
se busca legitimidade num contedo mais progressista que atribui respeito cidadania
quando se faz bom uso dos recursos escassos.

11

As prprias referncias (Tavares e Fiori) tericas utilizadas por Celso Daniel refutam essa idia na
medida em que acreditam que o neoliberalismo submeteu a poltica economia, sendo possvel e
necessria a inverso. Jamais diriam que o Estado perderia sua liberdade de implementar polticas
econmicas.

108

As similitudes no param por a. Esses recursos limitam uma poltica salarial mais
ambiciosa e obriga o gestor a buscar motivaes no salariais (realizao profissional,
reconhecimento, etc.) para o funcionalismo. Este visto como um obstculo ao
processo de modernizao, dada sua resistncia ao novo, sua acomodao diante da
rotina e do servio habitual. Aqui, como em outros pontos, emerge uma proposta de
reviso do binmio que animava os petistas desde sua fundao: inverso de prioridade
e participao popular. A inverso de prioridade sempre requereu ampliao dos
servios pblicos e, em decorrncia, ampliao do nmero de servidores. A reao em
cadeia acabaria por expor uma contradio: os investimentos pblicos seriam minados
pelo estouro da conta com a folha de pagamentos. Vale, ento, conter tais demandas
para que se priorizem os investimentos.
Para quebrar a resistncia e introduzir mais dinmica na relao entre servidores e
suas chefias, seria conveniente horizontalizar a gesto com a introduo de estruturas
de trabalho matriciais e por ncleos, algo muito semelhante ao que se fez na
reestruturao produtiva mundial - e substituir o controle de procedimentos, pelo
controle por resultados. Os resultados sero avaliados pelos indicadores de desempenho,
que sero construdos com base na premissa do foco no cidado. Dar ao cidado o
servio e as condies (informaes e mecanismos de controle) para avali-lo, sintetiza,
pelo menos em parte, a idia de participao e cidadania. Como as velhas identidades
nacionais (sindicais, etc.) foram estilhaadas, as novas e locais (ongs, associaes, etc.)
comporiam o quadro limite de participao.
O acesso aos resultados e aos servios se daria com a nfase em tecnologia de
informao, ampliando a rapidez no atendimento, a descentralizao territorial e o
acesso Internet.
Por fim, caberia ao novo gestor local a realizao de um planejamento estratgico
que equilibrasse o programa com a capacidade de governo e a governabilidade, num
ambiente de co-gesto, isto , de inmeros espaos (oramento participativo, conselhos
municipais, etc.) de participao popular aberta a todos com a finalidade de
democratizar o governo.
Em que pesem: a) o artigo de Daniel estar centrado na questo da administrao
local; b) as noes de pblico e privado serem diferentes das de Bresser-Pereira; c) o
carter progressista ser mais evidente nas noes de investimento, participao popular
e compromisso pblico; h um terreno coincidente significativo que incorpora desde as
faces fiscalistas, at as gerenciais. Guardadas as devidas propores repetem-se: a noo
109

dicotmica entre Estado e sociedade civil; as potencialidades inatas e regeneradoras da

sociedade civil e do ambiente local, a naturalizao da globalizao e da crise do
Estado, e a resposta gerencial para tal crise.

110

Os programas de governo de 1989 a 2002

Por seu turno, a anlise dos documentos eleitorais evidencia que os quatro
programas de governo do candidato Lula (1989, 1994, 1998 e 2002) no guardam uma
uniformidade capaz de conduzir o analista a compor um perfil nico ou sinttico das
proposies. Como percebe Amaral (2003), os programas at 1998 passaram por
transformaes substantivas, em resposta aos anseios de ampliao de sua base eleitoral,
tentativa de se mostrar vivel e ao panorama poltico e econmico vivido pelo pas.
Seu contedo foi desideologizado, abandonando a proposio de um novo modelo de
desenvolvimento, por aquelas que apontam para a resoluo de problemas concretos.
Desse modo, o conflito entre fraes leninistas e social-democratas foi claramente
vencido pelas ltimas.
A despeito das transformaes nos programas, algumas noes genricas sobre o
papel do Estado foram razoavelmente mantidas. Em 1989, o programa do PT enxerga a
necessidade de reformar o Estado, devolvendo-lhe sua capacidade de planejamento e
inaugurando um funcionamento pblico e democrtico. Assim se pode ler no
documento que aponta, ao tratar das mudanas do papel do Estado, que
A poltica do governo democrtico-popular para o setor pblico passa
pela desprivatizao do aparelho estatal, com a desmontagem das
mquinas de corrupo e favorecimento. Esse um pr-requisito para
a reconstituio do espao da atividade pblica, com a recuperao do
planejamento do poder de regulao e orientao da economia. O
Estado deve ser capaz de articular o conjunto da poltica econmica,
para garantir o objetivo de distribuio de renda e modernizao.
(PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1989, p. 7).

Em sntese, desprivatizar e democratizar o Estado brasileiro. O primeiro passo

anular os desvios de que a mquina pblica est impregnada clientelismo,
favorecimento, subsdios indevidos, sonegao, isenes, etc. Recuperar a capacidade
de planejamento do Estado passa tambm por recuperar sua sade financeira atravs da
suspenso do pagamento da dvida externa. Por outro lado, se faz necessrio,
igualmente, remunerar adequadamente o funcionalismo, valorizando o servio pblico e
punindo os privilgios e as condutas inadequadas. Essa limpeza do terreno necessria
para que se prepare, como o programa prev, uma profunda reforma administrativa
futura, com vistas a modernizar e profissionalizar o servio pblico. No h referncias

111

mais precisas no documento acerca da reforma futura, que impede concluses sobre a
natureza da poltica de gesto.
Todavia, pode-se perceber a democratizao defendida como expresso do
controle social, da participao popular na gesto do Estado atravs de suas associaes
e movimentos. Da mesma forma, o programa no detalha como isso se daria, deixando
o controle social vago. No entanto, a participao no atomizada, tampouco so
descartadas as entidades de classe como participantes prioritrias da democratizao.
No programa de 1994, a reforma do Estado e a reforma administrativa ganham um
espao exclusivo. Parte daquilo que havia sido desenhado no programa anterior est
novamente colocado, mas com maior nvel detalhamento. L-se que o PT est
comprometido
com uma profunda reforma do Estado, com sua democratizao e
controle pela sociedade, atravs da participao popular, que permita
desencravar de seu interior interesses privados, corporativos e
burocrticos. O Estado no pode continuar sendo identificado pela
sociedade - como hoje - como uma entidade distante, indiferente e
hostil que submete os cidados comuns humilhao das filas,
arrogncia ou desinteresse de burocratas que no se sentem
comprometidos com a coisa pblica e se revelam servis para com os
poderosos. (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1994, p. 04)

e que
Radicalizar e universalizar a democracia - torn-la efetiva e ampli-la
para todos - exige a reforma do Estado. Implica o combate ao
autoritarismo, ao fisiologismo, ineficincia, privatizao, bem
como supe a descentralizao e o aperfeioamento dos instrumentos
de representao e de participao democrticas. Exige a ampliao e
o aprofundamento da participao da sociedade por outras formas de
representao,
alm
das
partidrias.
(PARTIDO
DOS
TRABALHADORES, 1994, p. 14).

A centralizao e a burocratizao herdadas do sculo XX so especialmente

repudiadas nos fragmentos acima, como marcas de um modelo indesejvel de Estado.
No se tem o suficiente para perceber claramente o que o PT entende por elas, mas
pode-se dizer que figuram como males em si. Por outro lado, a privatizao do Estado
tambm aparece como trao a ser rechaado, no entanto se esclarece em outros
momentos do texto o real beneficiado pelo funcionamento no pblico do Estado: o
grande capital. Aqui, nota-se uma diferena relevante em relao ao Plano Diretor: a
privatizao no documento do MARE se dava pela infiltrao de interesses
corporativos, normalmente oriundos do funcionalismo pblico. As transformaes
desejadas pelos petistas chocavam-se com a institucionalidade recentemente erguida
112

pela Carta de 1988. Portanto, o processo exigido para tal reforma era uma reviso
constitucional, visto que
A Constituio de 1988 manteve parte do entulho autoritrio,
distores no sistema de representao, a tutela militar sobre o Estado,
ausncia de controle sobre o Judicirio. Nossa campanha deve-se
orientar para a constituio da base popular e parlamentar necessrias
reviso da Constituio (PARTIDO DOS TRABALHADORES,
1994, p. 47).

Novamente detecta-se uma coincidncia em termos com relao ao discurso

vitorioso em 1994. Ao reconhecer a manuteno de um entulho autoritrio que mina a
participao e protege poderes, o programa do PT elege a Constituio como um alvo a
ser atacado, isso porque ela espelharia o modelo anterior de Estado que se pretende
superar. Se se pode chamar o modelo anterior de varguista, seria possvel tambm
aproximar PT e PSDB por um sentimento anti-varguista no idntico. As semelhanas
so grandes e passam pela crtica ao centralismo e ao burocratismo, opondo-os
descentralizao e participao do cidado. O contedo dos remdios no idntico,
mas a sintonia no sentido geral do diagnstico e nas proposies inegvel.
Juntamente com o combate corrupo, a mudana da poltica externa e de
defesa, a reforma da representao e do Judicirio, aparece a reforma administrativa
como pea fundamental da reforma do Estado. Ela parte de um diagnstico que percebe
a funcionalidade do modelo inaugurado com o DASP para o nacionaldesenvolvimentismo. Porm reconhece-se, ao mesmo tempo, que o crescimento da
mquina estatal no foi planejado e combinou, perversamente, corrupo, autoritarismo
e ineficincia. O governo Collor acirrou os problemas com uma desastrada reforma e,
por isso, continuam na ordem do dia como pontos a serem superados: a privatizao, a
legislao anacrnica e rgida, a burocratizao dos procedimentos e a demasiada
centralizao. Desse modo o programa de 1994 entende que
O Estado brasileiro nos ltimos sessenta anos foi relativamente
funcional aos projetos nacional-desenvolvimentistas implementados
nesse perodo. Mas seu crescimento no obedeceu a uma planificao,
deu-se em grande parte em perodos ditatoriais, introduzindo
progressivamente na mquina estatal uma combinao perversa de
corrupo, autoritarismo e ineficincia. Os desastrados projetos de
inspirao neoliberal de reforma administrativa, durante o governo
Collor, agravaram o quadro, na medida em que desestruturaram
setores vitais da organizao estatal, aumentando sua ineficcia
funcional (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1994, p. 49).

113

Com efeito, vale destacar que a superao dos problemas administrativos abre um
novo terreno para o desenvolvimento social e econmico, por devolver ao Estado a
possibilidade de fazer poltica pblica. A perda dessa capacidade no foi associada a
uma crise encapsulada no prprio Estado, e sim aos caminhos adotados nos ltimos
sessenta anos, em que se ergueu um modelo de Estado que respondesse ao projeto
nacional desenvolvimentista. Ento, a poltica de gesto tem um carter poltico e
conectado a um propsito maior.
As mudanas administrativas propostas conjugam um gerencialismo tmido, com
um aprofundamento dos procedimentos burocrticos chamados de weberianos. O que h
de gerencialismo pouco para colocar essa proposio ao lado do PDRAE, ainda assim
relevante enquanto coincidncias representativas da hegemonia de um modelo de
poltica de gesto. No programa de governo de 1994, defendem-se introduo de
relaes horizontais com o esprito de se contrapor verticalidade da estrutura
administrativa herdada (idem, p. 51), a flexibilizao e simplificao dos
procedimentos, a adoo do princpio da qualidade e a incorporao da tecnologia da
informao para o enxugamento do entulho autoritrio e a abertura de canais de
transparncia. Encontra-se aqui, como se fez no PDRAE e no texto de Celso Daniel
(2002), a crena nos valores intrnsecos do ambiente local, em detrimento do nacional.
Em suma, descentralizar, desburocratizar, flexibilizar e ampliar a participao; esses so
alguns princpios simpticos Nova Administrao Pblica e que compem este
programa de governo.
Os procedimentos burocrticos weberianos a serem aprofundados so clssicos e
atravessam o princpio do mrito como norteador do recrutamento, alocao e ascenso
profissional; a universalizao do concurso pblico e da carreira e a manuteno da
estabilidade do funcionalismo esta fortemente rechaada pelos tucanos. Na forma de
proposies, o programa de 1994 pode confirmar isso na medida em que defende a
Racionalizao da estrutura de cargos e generalizao dos planos de
carreira nos quais o mrito seja o elemento nuclear. [...] Manuteno
da estabilidade no emprego como instrumento de estruturao e
continuidade de uma administrao pblica slida, eficiente e
permanente a servio das demandas da sociedade. [...] Universalizao
do princpio do concurso pblico como nica forma de ingresso no
servio pblico [...] (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1994, p.
51)

Devido carncia de detalhamento pouco se pode avanar, no entanto curiosa a

combinao que denota, de um lado, a sintonia do PT com as novas ferramentas da
114

administrao pblica e, de outro, o desejo de ver na plenitude a modelagem

burocrtica.
No obstante as aproximaes possveis entre o que reza o programa de 1994 e o
PDRAE, h um conjunto de variveis destoantes que probem a identidade. No se
percebe o diagnstico de crise do Estado nos moldes estabelecido pelo MARE. Na
contramo da retirada da funo central do Estado para o desenvolvimento, o PT
manifesta o desejo de recuperar sua capacidade de planejamento. Na verdade, o
insulamento e a despolitizao desejados s polticas de gesto e s agncias executivas
pelo governo FHC no tem ressonncia em seu rival, afinal a reforma administrativa
uma ferramenta para o projeto de desenvolvimento.
A privatizao do Estado, recorrente nos dois documentos, realizada por agentes
distintos; enquanto no PDRAE aparecem os interesses corporativos, no programa do PT
emergem os grandes capitais. O mesmo ocorre com o apelo participao e ao controle
social. Para o governo Fernando Henrique Cardoso, a participao se circunscreve
existncia do cidado-cliente, enquanto os movimentos sociais e sindicais so chamados
a participar da gesto das estatais e do Estado na forma das cmaras setoriais
experimentadas no ABC paulista.
O ponto mais destacado no PDRAE e na prpria reforma do MARE no tem
sequer uma linha do plano do PT: o ajuste fiscal, sobretudo a parte fundamental que
pesou sobre o funcionalismo. Para a agremiao de esquerda, a questo fiscal se resolve
com reforma tributria, combate sonegao, crescimento econmico e resoluo do
problema do endividamento pblico. Igualmente no se refere aos controles por
resultado, ao foco no cidado, s privatizaes, s ONGs substituindo o Estado, s
agncias, etc. Desse modo, pode-se dizer que as semelhanas existem, mas no
credenciam a identidade entre os partidos (PT e PSDB) e seus planos.
No programa de governo vitorioso de 2002 novamente necessrio levantar
citaes para deduzir algo coeso acerca da questo administrativa. Mas desta vez h um
agravante: boa parte das referncias anteriores desapareceram do texto eleitoral. No se
encontra mais a crtica centralizao e burocratizao, tantas vezes referidas nas
verses de 1989 e 1994, dando a impresso de que no se tratam de problemas
candentes nos anos 2000 ou que, pelo menos, teriam sido satisfatoriamente superados
nas gestes da dcada anterior. Na mesma medida no se encontram mais as expresses
reforma do Estado e reforma administrativa, indicando as suas sadas da pauta do PT, do
governo e da sociedade. O silncio ou a ausncia, neste caso, parecem evidenciar a
115

consolidao

em

termos

polticos,

institucionais

ideolgicos

das

noes

implementadas a partir de 1995, sobretudo por se tratar de um governo cujo principal

partido ops-se firmemente s reformas dos anos 90.
Esta idia se confirma medida que se registra um balano razovel das
privatizaes, mas nenhuma linha dedicada ao gerencialismo, seus efeitos fiscais e
(des) organizacionais. No h reviso crtica das figuras institucionais criadas pelo
MARE, tampouco do processo de descentralizao que envolveu o terceiro setor. Para
as agncias reguladoras produziu-se a crtica sobre as condies privilegiadas psprivatizaes representadas pelos marcos regulatrios e o estabelecimento das elevadas
tarifas dos servios. Ento, o limite da crtica possibilita uma ao corretiva tambm
limitada. Nos termos do programa,
Dentro dos marcos regulatrios e contratuais vigentes, caber
acompanhar e co-participar dos processos de fuso e incorporao das
empresas, visando assegurar a manuteno dos espaos competitivos.
(PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 72)

Trabalhar dentro dos marcos regulatrios e contratuais vigentes significa

acomodar as instituies recentes dando-lhes sobrevida e blindagem, na medida em que
as crticas existentes foram silenciadas na proporo da perda de radicalidade do partido
e da necessidade de se apresentar como vivel eleitoralmente.
Aquilo que mantido dos programas anteriores, mas sem a mesma nfase, pode
ser sumarizado na idia de que o Estado deve recuperar sua capacidade intrnseca de
planejar; que necessrio desprivatizar e democratizar o Estado, mantendo a
interpretao de que beneficirio da privatizao continua ser o grande capital. A
presena ativa e reguladora do Estado continua a ser postulada, no com a mesma
nfase na centralidade estatal, entretanto para evitar oligoplios e monoplios; que a
descentralizao deve ser buscada, porm com a proposta de corrigir os desvios do
perodo FHC, quais sejam, aqueles que levaram a obrigao da prestao do servio
para as unidades estaduais ou municipais sem descentralizar, pari passu, os recursos
oramentrios. Assim,
indispensvel, por isso, promover um gigantesco esforo de
desprivatizao do Estado, colocando-o a servio do conjunto dos
cidados, em especial dos setores socialmente marginalizados.
Desprivatizar o Estado implica tambm um compromisso radical com
a defesa da coisa pblica. A administrao deixar de estar a servio
de interesses privados, sobretudo dos grandes grupos econmicos,
como at agora ocorreu. Um Estado eficiente, gil e controlado pelos

116

cidados tambm a melhor arma contra o desperdcio e a corrupo.

(PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 02).

Por fim, o programa de governo de Lula em 2002 atesta a viso de Celso Daniel
(2002) sobre a fora do local, a importncia da descentralizao e a idia de macroregies substituindo municpios como se pode ver no excerto abaixo.
Juntamente com a Reforma Tributria, nosso governo propor aos
estados e municpios a redefinio do Pacto Federativo, cujo princpio
ser a descentralizao das aes sociais e a valorizao da ao local,
do municpio como ente federado realizador de polticas pblicas. O
novo Pacto Federativo dever tambm incluir duas instncias novas:
as macrorregies e as microrregies, com atribuies polticas e
administrativas, compostas por conjuntos de municpios,
especialmente nas reas metropolitanas (PARTIDO DOS
TRABALHADORES, 2002, p. 17).

Como se pode perceber nos programas de governo de 1989, 1994, 1998 e 2002, a
questo administrativa especificamente e da reforma do Estado no geral no se
delinearam regular e claramente. Salvo em 1994, ela foi diluda nos demais programas
sem brilho prprio ou nem mesmo com papel secundrio relevante. Quando podia ser
vista, entre outras proposies, demonstrava oscilao entre um gerencialismo tmido e
o desejo de aprofundar a burocracia. Mas sempre respondendo conjuntura, contra a
Constituio de 1988 em 1989, combatendo a reforma de Collor em 1994, respondendo
ao Plano Real em 1998 e, por fim, silenciando sobre a questo administrativa quando
ela tambm sai da agenda do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso.

117

O documento-guia: Gesto Pblica de um Brasil de Todos

Um primeiro diferencial evidente em relao a toda a histria das reformas

administrativas no Brasil seria a formulao de um projeto a partir de um amplo
diagnstico da situao do Estado brasileiro. Esse ponto de partida relativamente bvio
jamais havia composto a agenda reformadora. No se sabia, com preciso, quais os reais
problemas do Estado brasileiro, quantificados num estudo abrangente. Desse modo
A publicao O Estado Brasileiro em Nmeros constituir um prdiagnstico quantitativo da Administrao Pblica Federal a partir da
coleta e anlise de dados disponveis nos sistemas corporativos e no
sistema nacional de estatstica (BRASIL, 2003, p. 18).

O GPBT reconhecia, desde o incio, que nenhuma reforma administrativa poderia

ser efetivada sem ter a cincia das condies em que a administrao pblica federal se
encontrava. Alm de tapar uma lacuna encontrada no PDRAE, o GPBT no se envolve
na constrangedora misso de apresentar um projeto sobre um diagnstico pouco
desenvolvido, sem sustentaes emprica e analtica amplas e, portanto, questionvel.
Para o GPBT, as orientaes gerais nele contidas serviriam como norteadores para
a construo de um plano mais amplo e preciso no ano de 2004. O cronograma
respeitaria a seguinte seqncia: a) seria realizado um estudo quantitativo revelando um
panorama do Estado brasileiro, intitulado O Estado brasileiro em nmeros; b) seria
produzido o Livro Amarelo, contendo uma metodologia do diagnstico institucional,
identificando especificamente o dficit institucional, as barreiras transparncia, tica
e participao, e, por fim, a sobreposio, paralelismo e lacunas institucionais; c)
somente aps diagnosticada a situao em que se encontrava o Estado, se formularia o
plano; d) primeiramente manifesto no Livro verde, com o modelo de gesto do Plano
PluriAnual (PPA); e) e, posteriormente, no Livro Branco tratando fundamentalmente da
estruturao da administrao pblica federal.
O diagnstico a ser construdo no Estado brasileiro em nmeros pretendia
fornecer informaes sobre dimenso e transformao na estrutura, papel e ao do
Estado brasileiro nas duas ltimas dcadas, gerando assim insumos para a formulao
de polticas e critrios de comparao coma as experincias internacionais. O estudo vai
apontar que o Estado encolheu quando se observa a relao entre o nmero de
servidores e a populao economicamente ativa (-30%) ou a proporo de servidores a

118

cada 1000 habitantes (-11%), assim como o gasto com servidores civis em relao ao
PIB (de 3,39% em 1990, para 2,05% em 2002). Aponta a queda de 20% no nmero de
servidores ativos, no intervalo 1996-2002. Percebe a existncia de vrios ministrios12
com mais de 30% dos seus servidores com mais de 51 anos de idade, indicando evaso
e necessidade rpida de recomposio dos quadros.
Essa primeira diferena qualitativa no diagnstico coloca a Secretaria de Gesto
(SEGES rgo ligado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto) em um
terreno mais firme para construir o quadro propositivo, porm, ao mesmo tempo,
identificados os problemas, em sua natureza e amplitude, multiplicam-se as
responsabilidades para com a sua soluo. Provavelmente a se encontre a maior
ambio do GPBT que foi abortada pela ausncia de recursos. Uma varredura na
administrao pblica brasileira implica a conexo, a parceria e a coordenao de
pesquisadores internos e externos secretaria. A sistematizao e organizao dos
dados, bem como sua interpretao, geraria um enorme esforo intelectual e
institucional. O que conferiria maior brilho e acerto, poderia tambm ser concretizado
como o maior esforo de construo de polticas de gesto que o pas conheceria, pelo
fato de ter partido de um diagnstico minucioso.
Mesmo protelando um diagnstico profundo, o GPBT no se esquiva de um prdiagnstico, ainda que com termos e temas vagos. Na apresentao explicita o Estado
que se deseja. As condies histricas e conjunturais criam um conjunto de exigncias
para definir os papis a serem desempenhados. Tal como se l no documento,
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da
justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o
quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto
econmica consistente; e a conquista da democracia exige um novo
padro de deliberao que considere o cidado como o foco da ao
pblica (BRASIL, 2003, p. 7).

O texto no detalha cada passagem, mas ao menos se pode dizer que h uma
sensvel diferena nos atributos da cidadania (foco da gesto). Como se sabe, no
PDRAE, ela foi reduzida ao universo do consumo. No GPBT a cidadania ampliada e a
participao no se limita participao de conselhos de usurios ou reclamante da
qualidade do servio. Toma o cidado como beneficirio principal, implicando
Consider-lo membro de uma comunidade cvica, organizada e plena
de direitos e deveres, ampliando-se a conscincia de cidado,
12

Desenvolvimento Agrrio, Agricultura, Trabalho, Sade, Relaes Exteriores, Integrao.

119

recriando-se a solidariedade e definindo-se critrios de justia social; o

cidado no um mero consumidor de bens ou servios (BRASIL,
2003, p. 12).

O plano no informa como isso se daria, logo a impreciso poderia deixar ocas
essas palavras. Todavia, a percepo e a crtica reduo da cidadania marcam, ao
menos, as posies dos governos. O que os aproxima o fato de a gesto ter seu foco no
cidado, orientao originria da NAP.
O ponto de partida, portanto, um Estado com dficit institucional. O ponto de
chegada um Estado revitalizado. A revitalizao passa, necessariamente, pela conexo
com um novo modelo de desenvolvimento desenhado pelo Plano PluriAnual (PPA)
2004-2007 e pela recuperao da capacidade de atuar, promover o crescimento com
justia social e fiscalmente sustentado. Para revitalizar o Estado, nos termos do GPBT,
seria necessrio:
1. Sanar o dficit institucional, enquanto incapacidade de o Estado assegurar
direitos civis e sociais bsicos; quando h dficit as lacunas so cobertas pelo noestado (crime organizado e mercado) que afronta a cidadania e ignora a equidade; as
solues passariam pela superao do patrimonialismo atravs do fortalecimento do
carter impessoal e universal das instituies pblicas. No se encontra no texto o
apontamento sobre a origem do dficit, mas relevante o fato de o Estado ter sido alvo
de anlise luz de seus compromissos com os direitos civis e sociais bsicos. Esse
aspecto, negligenciado ou esquecido na reforma de 1995, fundamental para uma
atitude reformadora de sentido pblico. Assim
a implementao de um plano de gesto pblica referenciado nesta
nova abordagem fortalece o Estado na medida em que reduz o dficit
institucional ausncia do Estado onde este deveria estar atuando
, promovendo-se a capacidade do governo em formular e implementar
polticas pblicas de forma eficiente, transparente e participativa
(BRASIL, 2003, p. 8).

Merece igual registro o reforo das instituies burocrticas basais, como o

caso do universalismo dos procedimentos, vista como pea-chave no combate ao
patrimonialismo (reduo j criticada anteriormente) e alvo constante da crtica do
MARE. Com efeito, resgata-se um dos princpios reforados pela Constituio de 1988
e cumpre-se parte da promessa de ter instrumentos de gesto plurais.
Cabe ainda assinalar que sanar o dficit institucional no significa romper com as
figuras institucionais nascidas da Emenda Constitucional 19/98. As agncias,
organizaes sociais e os contratos de gesto sero redefinidos e preservados. Assim
120

como ser preservado o princpio geral da participao dos funcionrios e rgos

estatais no processo, ou seja, o princpio da adeso voluntria no ser substitudo, tal
como se pode perceber no prprio texto.
Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e
demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de estratgias
de interveno ou induo de processos de mudana deve ser baseada
na adeso das organizaes e setores, na capacitao e na motivao
intensivas, alm da troca constante de informaes. Superam-se,
assim, as transformaes baseadas predominantemente no carter
legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a
formulao de polticas de gesto baseadas em incentivos
institucionais e pessoais (BRASIL, 2003, p. 12-13).

2. Aumentar a governana, ou seja, promover a capacidade do governo em

formular e implementar polticas pblicas. Para tanto o GPBT prope o fortalecimento
da inteligncia estratgica governamental. Adoo de novas prticas de interlocuo e
participao e em especial, a reativao da funo planejamento (idem, p. 10). Merece
destaque o alcance dado ao termo governana. Ele estende-se at a recuperao da
capacidade de planejar, desidratada durante as dcadas de 1980 e 1990 e substituda
pelas polticas de curto prazo, de administrao das contingncias. Outro destaque cabe
aos instrumentos listados como necessrios para a implementao de polticas pblicas
que alcancem o resultado desejado. Trata-se de implementar a avaliao de
desempenho, a flexibilizao de regras, a simplificao de processos, a reestruturao
de cargos e salrios e a tica e transparncia. Alguma convergncia pode ser notada com
o contedo do PDRAE. H implcita, na lista de instrumentos acima, a percepo de que
o Estado brasileiro sofre de uma certa paralisia burocrtica resultante de regras e
procedimentos rgidos, excessivos, pouco prticos e lentos. A reforma gerencial de 1995
apostava igualmente na simplificao e flexibilizao, contudo com os olhos voltados
para os direitos do funcionalismo. Mais do que isso, deve-se ter claro que alguns
elementos da NAP aparecem sutilmente, como o caso do aprendizado contnuo e do
controle por resultados.
3. No que tange eficincia, o GPBT pretende fazer mais e melhor com os
recursos disponveis, que so escassos em decorrncia da restrio fiscal e do
desperdcio no mbito do Estado (Brasil, 2003, p. 10). Neste documento, a eficincia
evocada como um princpio republicano na contramo do corte linear de despesas. Este,
resultaria, via de regra, no aumento do custo relativo e da ineficincia. A bem da
verdade, o prprio PDRAE ressalvava o carter republicano da eficincia e condenava o
121

corte linear de gasto, o que na prtica, como se viu, no significou qualquer

constrangimento no ajuste fiscal e na penalizao do funcionalismo. Desta vez, aquilo
que era tmido se extroverte, o limite fiscal anunciado claramente e colocado como
baliza para que se pense a eficincia, novamente recorrendo a um dos lemas da NAP,
qual seja, fazer mais com menos.
4. Por fim, anunciam-se a transparncia e a participao como
[...] princpios basilares da gesto democrtica que permitem aos
cidados se informarem sobre a agenda proposta pelo governo e, por
meio dos canais adequados, participarem das decises sobre assuntos
relacionados ao interesse pblico e a seus legtimos interesses
particulares (BRASIL, 2003, p. 11).

Apesar de anunciar critrios republicados de administrao pblica, o GPBT no

descreve quais seriam os canais de participao abertos sociedade civil para
elaborao e implementao do projeto em questo, assim como no explicita os
mecanismos de controle social.
De modo geral, o GPBT faz um grande esforo para demarcar suas diferenas em
relao ao documento-guia anterior e tem razovel sucesso quando anuncia a
necessidade de se partir de um diagnstico profundo e preciso, seu compromisso em
substituir o Estado meramente regulador por um Estado promotor do desenvolvimento.
Isso implica, como se viu, recuperar a capacidade de planejamento, pensar o Estado
como parte da soluo e no como problema, integrar poltica de gesto e projeto de
desenvolvimento, ampliar a participao e a cidadania, completar as instituies
burocrticas basais e sanar o dficit institucional. Ainda assim, a demarcao no
absoluta e uma zona cinzenta permite confundir e, por isso, perceber as continuidades
entre os dois planos. Isso possvel quando se observa o tratamento dado aos limites
fiscais, o cidado como foco da poltica de gesto, o princpio da eficincia (fazer mais
com menos), a manuteno das figuras institucionais como as OS, as Agncias e os
contratos de gesto, a permanncia do princpio da adeso voluntria para as
modificaes gerenciais, a flexibilizao e a simplificao de regras e procedimentos,
etc.

122

Sntese

possvel perceber que os documentos analisados trazem abordagens distintas

acerca do legado do MARE. Ora a posio de ntido confronto por caracteriz-lo
como conjunto de polticas de recorte neoliberal cujos objetivos passam pela reduo do
tamanho do Estado e a reduo de direitos e conquistas do funcionalismo. Esse discurso
aparece de forma acentuada nas notas tcnicas da assessoria de bancada da liderana do
Partido dos Trabalhadores na Cmara de Deputados e no documento-guia da poltica
administrativa do governo. Ora a abordagem se suaviza e absorve parte do instrumental
da Nova Administrao Pblica, como se pde ver no artigo de Celso Daniel. E ainda
possvel encontrar num mesmo documento ambas as posturas, como o caso dos
programas de governo e do GPBT.
Daqui se pode concluir que (a) por um lado, o PT e o governo Lula, possuem
posies ambguas em relao ao legado da reforma do Estado, expondo ao mesmo
tempo rechao e simpatia pelo que se desenvolveu na gesto de Bresser-Pereira; (b) por
outro, e resultante da concluso anterior, o PT e o governo Lula no carregam um
projeto de reforma do Estado.

123

Captulo 4 - O governo Lula e o legado do MARE: o que foi feito

com a agenda dos anos 90

possvel afirmar que o governo Lula uma simples continuidade do governo

anterior? Esta questo no pode ser respondida com base numa leitura simplista,
tampouco atravessada por paixes que tragam diagnsticos apriorsticos. Na tentativa de
contribuir com sua resoluo, far-se- um balano do governo Lula naquilo que
concerne s polticas pblicas vinculadas reforma do Estado. Dito de outra forma, nos
interessa fundamentalmente perceber se a agenda reformadora dos anos 1990,
consolidada no governo FHC e dirigida na dimenso administrativa pelo MARE
(Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado), foi mantida, aprofundada
ou recuada.
Para tanto, utilizaremos dois caminhos argumentativos: a) o primeiro dar conta
da possvel adoo de uma nova agenda dentro da Secretaria de Gesto (SEGES); b) o
segundo investigar, nas diversas iniciativas do governo, se o sentido de suas polticas
pblicas refora ou rompe a lgica inaugurada com a reforma do Estado no governo do
PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira).
A partir de ento, ser possvel desenvolver a hiptese de que existia um
movimento geral de conservao. Ele pode se expressar, por um lado, no fato de a
SEGES apresentar uma srie de resistncias internas para levar a diante o Gesto
Pblica de um Brasil para Todos (GPBT), programa para as polticas de gesto com
contedo razoavelmente crtico em relao ao seu antecessor (Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado - PDRAE). Com isso estancou-se o movimento de mudana. E,
por outro lado, pelas polticas empreendidas desde 2003 no sentido de reforar as
figuras jurdicas e respeitar os marcos institucionais vigentes. Assim, as agncias
reguladoras, as organizaes sociais, os contratos de gesto e os controles por
resultados, foram preservados em sua essncia.
Cabe-nos ainda, somar a essa hiptese uma ltima. Em vrios momentos foram
empreendidas, tambm, polticas dissonantes. Elas aparecem na reverso das
terceirizaes, na contratao do funcionalismo, na politizao das agncias
reguladoras, na paralisao das privatizaes, etc. O diagnstico que da se extrai aponta
para a ambigidade, para o convvio de polticas de lgicas distintas ou opostas, ainda
que se possa pensar a predominncia de uma delas. Esse diagnstico, especfico para o
124

ambiente da gesto pblica, no nos permite pensar o governo Lula como mera
continuidade.

125

Os conflitos internos

Desde 1999, a reforma do aparelho do Estado no conta com um Ministrio para

sua execuo. O MARE foi desativado e convertido na Secretaria de Gesto (SEGES),
rgo componente do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). A
converso foi justificada pelos tucanos atravs do argumento de que a reforma j tinha
cumprido seu papel, sobretudo na dimenso institucional-legal (Bresser-Pereira, 1998).
E restaria, portanto, as transformaes de longo prazo, mais lentas e graduais, no
demandantes de uma estrutura ministerial para tanto.
A estrutura foi mantida depois da posse de Luis Incio Lula da Silva. Isso pode
produzir duas suspeitas: a) dada a noo recorrente nos programas de governo de que a
questo administrativa crucial para o desenvolvimento, seria importante manter a
SEGES sob o guarda-chuva do MPOG; b) todavia, um ministrio que se desdobra em
tantas dimenses e de tamanha importncia, pode relegar a segundo plano a questo
administrativa, basta que a secundarize ou simplesmente no consiga a devida
coordenao.
Se observarmos a envergadura do GPBT (Gesto Pblica de Um Brasil de Todos)
documento-guia da poltica administrativa do governo Lula, lanado em 2003 e com
um contedo razoavelmente crtico em relao ao Plano Diretor do MARE -, seremos
levados a confirmar a primeira suspeita. Suas intenes passavam por recuperar o
dficit estatal e colaborar com o desenvolvimento do pas a partir da sintonia fina com o
Plano PluriAnual (PPA) 2004-2007. Nesse sentido, a SEGES seria uma personagem
destacada. Entretanto, se a observao abandona o texto e se desloca para sua
implementao, veremos razo na segunda suspeita. Martins (2005) caminha nesta
direo, ao alegar que a fragmentao das polticas foi mantida na gesto recente. Para o
caso petista, o MPOG concentrava no tema oramento, drenando as atenes numa
pasta multi-temtica. Somam-se a isso a ausncia de um plano de gesto para o PPA, as
divergncias entre secretarias do mesmo ministrio e a resistncia em transformar a
SEGES em uma secretaria com poderes ministeriais. Uma srie de outras motivaes
completa o quadro erguido pelo autor, mas essas nos bastam para perceber o
descompasso entre o GPBT e a sua efetivao.
O prprio Humberto Falco Martins, primeiro secretrio de gesto do governo
Lula, revela em sua carta demissionria de fevereiro de 2004 uma sucesso de fatos que
126

reforam a suspeita de que a questo administrativa no recebera destaque. Ele relata

que em janeiro de 2004, portanto, quando completara um ano de governo Lula, o
MPOG j havia ordenado a desconstruo do GPBT. O recuo em relao medida
provisria 163, que levaria a SEGES para a Casa Civil, seria mais um agravante na
impossibilidade de levar um projeto da amplitude desejada. Assim, finalizando a carta,
Martins escreve ao Ministro do Planejamento:
Em que pese minha admirao pessoal e mais alto respeito
profissional por Vossa Excelncia, estou convicto de que a atual
situao do Ministrio do Planejamento no permite que uma proposta
abrangente e integrada de poltica de gesto possa ser apresentada ao
Presidente da Repblica (MARTINS, 2004).

Martins se demitiu por perceber a inviabilidade de se levar adiante o plano de

2003. Ao que tudo indica, no MPOG e na SEGES havia resistncia de carter estrutural
e ideolgico a uma mudana mais substantiva. Estrutural porque a aplicao do GPBT
exigiria um esforo e uma mobilizao volumosos e onerosos. E nada sinaliza que a
restrio fiscal seria menor para um empreendimento dessa natureza. Portanto, com
recusos exguos a revitalizao do Estado brasileiro seria incompleta levando-se em
considerao o planejado. E ideolgico pois a manuteno das figuras institucionais e
dos princpios da NAP, como se ver no prximo tpico, revelam algum concordncia
com a agenda anterior e, ento, obstculos para alteraes na rota.
Essa resistncia pode ser percebida tambm pelas mudanas na direo da
SEGES. A secretaria atravessou duas trocas de secretrio13 durante o primeiro mandato
do presidente Lula. Mudanas desta natureza implicam tempos de adaptao, quebras na
velocidade e possveis alteraes de prioridades. Isso se confirma na entrevista de
Alexandre Kalil Pires14 cedida para a presente pesquisa. Pires era secretrio adjunto da
Secretaria de Gesto em 2005 e atualmente ocupa o cargo de chefe do Departamento de
Articulao Institucional da mesma secretaria.
De acordo com ele, o GPBT estava muito bem estruturado do ponto de vista
acadmico e metodolgico e exigia uma grande reunio de estudos externos para ser
empreendido. Dada a ausncia de recursos - no quantificados pelo entrevistado -, a
SEGES secundarizou a fatia mais ambiciosa do plano, sem perder suas orientaes

13

Humberto Falco Martins (2003-2004), Lus Hiroshi Sakamoto (2004) e Valter Correia da Silva
(2004-2006).
14

Braslia, 13 dez. 2005.

127

gerais. Todavia, possvel perceber que as orientaes gerais tambm foram

lateralizadas, a despeito do que afirma o secretrio.
Na verdade, a entrevista foi reveladora da trajetria de parte da herana do MARE
no interior da SEGES. Em algumas passagens as pistas da continuidade so deixadas,
ainda que o entrevistado tenha negado com nfase o abandono do GPBT. vlido
destacar, primeiramente, que Kalil faz uma leitura da reforma como um processo
descolado de governos, partidos ou foras sociais em conflito. Em sua viso, um
consenso se estabelece em torno da efetividade do Estado e, a partir dele, a reforma se
realiza. Desde o instante que ela se efetiva, abandonando o terreno da proposio, se
institucionaliza, passa a ser realidade sobre a qual os governos seguintes devem acolher
como suas. Isso pode ser ilustrado no momento em que afirma que ns no temos uma
reforma desse ou daquele governo, mas uma presso da sociedade brasileira para ter um
Estado mais efetivo (PIRES, 2005). Na seqncia, questionado sobre uma possvel
mudana de postura do PT antes crtico reforma administrativa ele indica a
evoluo do partido como resposta para a assimilao de parte da herana de seu
antecessor. Pires trata os marcos institucional e conceitual cristalizados e irreversveis,
cabendo ao governo administr-los como parte de uma realidade dada. Diz ele que
no momento em que a Emenda 19 foi promulgada ela deixa de ser
parte das hipteses, voc passa a discutir em cima de uma completude.
Ento so dois debates completamente diferentes. Seria lamentvel se
as pessoas s pudessem estar se referenciando naquilo antes.
Modificou a realidade! Ento h uma necessidade de haver uma
modificao nas diversas concepes (PIRES, 2005).

No interessa questionar a viso do funcionrio da SEGES, mas perceb-la como

um retrato da acomodao de um novo governo diante de um legado. Retrato que pode
ser reforado pela compreenso do entrevistado sobre a necessidade de se completar o
processo de contratualizao aberto em 1995. De acordo com ele o governo FHC trouxe
tona figuras institucionais como os contratos de gesto, portanto respondeu questo
o que fazer. Agora o governo Lula tem diante de si a demanda por solucionar outra,
como fazer. Trata-se de criar as condies para que os contratos possam ser
executados e cumpridos. Nesse sentido, o trao de continuidade seria evidente porque
extrado de uma relao de complementariedade, tal como revela na passagem abaixo.
Nos parece que a discusso sai um pouco de modelos institucionais
propriamente ditos, que parece que foi o debate que ficou mais forte
em todo o governo Fernando Henrique, nos parece uma falsa questo.
A questo principal , primeiro, o que se espera de uma organizao, e

128

quais so os requisitos fundamentais para essa efetivao. Um bom

processo de consolidao poderia resolver isso (PIRES, 2005).

A continuidade se revela at mesmo quando se tenta apontar possveis diferenas

entre as polticas para o funcionalismo pretritas e presentes. Enfatizando a centralidade
da questo fiscal na gesto tucana, Pires a perceber superada na petista. Mas a causa da
superao est justamente na reforma da previdncia do servidor pblico empreendida a
partir de 2003. Ela teria sanado a presso deficitria da previdncia e por isso liberado o
governo desse gargalo fiscal. Novamente transparece a noo de que a gesto
inaugurada em 2003 estaria completando as misses deixadas em aberto. Desse modo,
para o governo Fernando Henrique
essa questo estava muito vinculada em relao aos custos de pessoal,
que so bastante elevados no governo federal. Mas medida que foi
feita a reforma previdenciria essa discusso deixou de ter muito
sentido. Boa parte dos custos estava associada questo
previdenciria. Ento, durante o governo Lula tem-se feito um grande
debate sobre as diretrizes de carreira, o que deveria estar saindo muito
prximo s diretrizes. E se estabeleceu mecanismos de dilogo com o
servidor atravs da mesa nacional de negociao e vrias mesas
setoriais (PIRES, 2005).

Como se viu, no interior da SEGES h percepes claras de que a reforma

administrativa do MARE ou o quadro institucional que dela decorre, foi em boa medida
absorvido e aperfeioado. Obviamente, as transformaes trazidas pelo GPBT
encontrariam alguma resistncia interna SEGES para se efetivarem. No porque o
documento-guia da poltica administrativa do presidente Lula fosse absolutamente
antagnico em relao novidade de 1995. Como se viu no tpico anterior, h pontos
de contato e similitude. Mas, sobretudo porque se cristalizou em parte da alta burocracia
o contedo cultural-gerencial propalado pelo PDRAE. Dela se pode ouvir que a
globalizao representa uma realidade nova para a qual o Estado deve, passivamente, se
adaptar. Identidades fragmentadas resultam em ausncia de legitimidade estatal. Novos
e mais rpidos meios de comunicao evidenciam a anemia do controle oficial.
Enfraquecido pela globalizao, o Estado deve assimilar sua fraqueza.
Ento, so situaes novas, em que de um lado o Estado est limitado.
Antes ele era, pelo menos no nosso referencial brasileiro, um ente
todo poderoso, meio como um deus acima da sociedade, esse Estado
fica fraco, nessa condio. E tem que deixar de ser uma estrutura
pesada para ser uma estrutura capaz de atender as inmeras demandas
que surgem em todo o pas (PIRES, 2005).

129

Nesses termos possvel pensar que a idia de revitalizar o Estado, fortemente

presente no GPBT, atravs da devoluo de sua capacidade de planejamento e
interveno, vai de encontro ao que exps Alexandre Kalil Pires. No obstante o choque
no seja absoluto, ele existe e parece ter sido suficiente para evidenciar a ambigidade e
determinar a demisso de Humberto Falco Martins.

130

Consolidao e recuo

Durante os quatro anos do governo Luiz Incio Lula da Silva, a questo administrativa
no alcanou igual importncia da conferida no primeiro mandato tucano. Compete pensar
que uma radical transformao que rompesse com os postulados da Nova Administrao
Pblica dificilmente ocorreria em silncio, nos bastidores do Poder Executivo, sobretudo
porque envolveria a quebra de instituies importantes para a regulao dos mercados ou para
o mainstream da gesto pblica. Logo, o relativo silncio uma evidncia de continuidade.
Cabe ainda lembrar que o GPBT, carregado de contrapontos em relao reforma do MARE,
naufragou ainda no primeiro ano, deixando aes pretensiosas detidas exclusivamente nas
pginas do programa.

Uso das polticas gerenciais da Nova Administrao Pblica: a

consolidao

Todos os balanos de gesto e atividades do Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto (BRASIL, 2004, 2005, 2006) demonstram a tentativa de a Secretaria de Gesto
(SEGES) de adaptar as instituies herdadas dos mandatos tucanos ao GPBT. No fundo isso
implicaria a substituio de contedos, metas e valores, com o intuito de recuperar o Estado
em seu dficit institucional. Mas, em alguma medida, o simples alinhamento significaria, ao
mesmo tempo, a preservao da carcaa institucional. Na relao mutuamente determinante
entre forma e contedo, seguramente a sobrevida dada forma contaminaria o contedo.
Porm os balanos nos levam a pensar que ocorreu muito menos do que se
propagandeava, isto , nem mesmo o contedo de parte das instituies foi substitudo, como
se pode perceber no uso freqente de certas ferramentas tpicas do gerencialismo (NAP),
como controle por resultado, foco no cidado, descentralizao, qualidade, desburocratizao,
agncias executivas, organizaes sociais, contratualizao e lgica da adeso.

131

Os programas de qualidade e desburocratizao

As polticas de gesto da SEGES agem em vrias frentes. Naquilo que se denomina de

gesto do conhecimento, a Secretaria faz uso da idia de aprendizado contnuo, compatvel ao
tipo de administrao pblica de inspirao gerencial tal como relatado por Ferlie et al (1999),
numa verso mais humanstica e preocupada com a cultura organizacional. Para tanto se fez
o cadastro das experincias bem sucedidas de gesto pblica em um banco de dados batizado
de BEBS (Banco de Experincias Bem Sucedidas), bem como a informatizao do governo,
na forma de governo eletrnico.
Essas iniciativas, assim como outras, recebem apoio inclusive financeiro de
instituies internacionais (BID, BIRD, FMI, OCDE e CLAD) que permitem ao governo
brasileiro um dilogo e um intercmbio acerca das solues gerenciais. A idia de
intercmbio pode ou no ser precisa para retratar o que verdadeiramente ocorre. Em relao
ao CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) possvel que se
entenda a instituio como um espao de confluncia de idias e projetos razoavelmente
afinados com a NAP. Seu conselho diretor aprovou um documento de ttulo propositivo Uma
nova gesto pblica para a Amrica Latina em 1998. Nele se pode ler o entendimento do
Centro sobre a reforma administrativa no subcontinente.
Trata-se de construir um Estado para enfrentar os novos desafios da
sociedade ps-industrial, um Estado para o sculo XXI, que alm de
garantir o cumprimento dos contratos econmicos, deve ser forte o
suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de
cada pas no cenrio internacional. Busca-se, desse modo, uma
terceira via entre o laissez faire neoliberal e o antigo modelo socialburocrtico de interveno estatal (CLAD, 1998, p. 26).

Ao reformar o Estado e, especificamente, a gesto pblica deseja-se instituir um

modelo gerencial que
tem como inspirao as transformaes organizacionais ocorridas no
setor privado, as quais tm alterado a forma burocrtica-piramidal de
administrao, flexibilizando a gesto, diminuindo os nveis
hierrquicos e, por conseguinte, aumentando a autonomia de deciso
dos gerentes da o nome gerencial (CLAD, 1998, p. 29).

O Centro uma organizao intergovernamental, criada em 1972 pelo Mxico, Peru e

Venezuela, por sugesto da ONU, com o foco na modernizao da administrao pblica
como fator de desenvolvimento econmico e social. Seus membros so presidentes, ministros
ou secretrios dos vrios pases da Amrica Latina afeitos temtica da gesto pblica.
132

No entanto, as demais instituies tm relaes que no so meramente de parceria e

cooperao. H um contedo imperativo diludo nas resolues, nos boletins e nas
recomendaes. O prprio MPOG reconhece no intencionalmente isso, quando em seu
balano de atividades de 2003 declara que Tanto quanto o BIRD, o FMI tem conferido
importncia crescente gesto pblica como critrio de anlise situacional dos pases
membros (BRASIL, 2004, P. 76). No caso do BID, os recursos liberados para as
transformaes na administrao pblica so feitos mediante a assinatura de acordos em que o
pas membro captador assegura o compromisso com os princpios modernos da NAP. Esse
ilustrado pelo PRODEV (Plano de Ao de Mdio Prazo para a Efetividade no
Desenvolvimento) que objetiva realizar estudos para se implementar uma gesto por
resultados, cujo volume de recursos chega a US$ 500 mil para execuo em 18 meses.
O BID, assim como o FMI e o BIRD reconhecem que a modernizao da administrao
pblica uma importante ferramenta no desenvolvimento social e econmico, sem, no
entanto, conect-la com nenhuma forma de distribuio de renda e riqueza, ou a
recuperao da capacidade de investimento estatal, tal como ilustrado pelo Reforming
Public Institutions and Strengthening Governance - a World Bank Strategy
(WORLDBANK, 2000). A aproximao maior da SEGES com essas instituies refora a
associao sugerida da administrao pblica brasileira ao universo da NAP.
Sobre o processo de modernizao da administrao, destacam-se dois programas
atuantes em nveis diferentes: o PMPEF e o PNAGE. O primeiro o Programa de
Modernizao do Poder Executivo Federal (PMPEF), inaugurado em 2000, no mbito do
PPA 2000-2003. O Outro, o PNAGE (Programa de Apoio Modernizao da Gesto e do
Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal) tem como objetivo uniformizar a
modernizao dos estados. Deve-se levar em conta que ambos foram inaugurados na gesto
do PSDB e que o sentido de modernizao refere-se aproximao dos procedimentos
pblicos aos privados.
Especificamente sobre a questo da qualidade, deve-se destacar a manuteno do
Programa de Qualidade do Servio Pblico (PQSP), criado em 1999 e inspirado nos
programas de qualidade total. Seu objetivo difundir as modernas prticas e princpios
administrativos. O programa consiste na celebrao de parcerias entre organizaes,
servidores e cidados, atuando na mobilizao e sensibilizao das organizaes.
Quanto aos cidados, o objetivo estimul-los a se tornarem participantes das
atividades pblicas, desempenhando o papel de avaliadores dos servios e das aes do
Estado (BRASIL, 2006).
133

A histria deste programa remete-nos ao governo Collor. Seu antepassado, o

Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade - PBQP, foi criado em 1991 e
carregava como objetivo deslocar o foco das organizaes pblicas para o cidado e
implementar a desburocratizao. Observando-se o quadro 04 extrado da pgina da
internet do MPOG, veremos que h uma linha ininterrupta entre esses programas,
percebida na diviso da histria recente dos programas de qualidade em trs fases.

Quadro 04 - Evoluo dos programas de qualidade no servio pblico federal

Fonte: MPOG.

No ano de 2005, atravs do decreto-lei 5.378, foi criado o Gespblica, Programa

Nacional de Desburocratizao e Gesto Pblica, uma fuso dos antigos PQSP (Programa de
Qualidade no Servio Pblico) e D (Programa Nacional de Desburocratizao). Um programa
que sintetizava a busca pela qualidade e pela desburocratizao simplificao e
desregulamentao de processos -, sendo declaradamente pblico, focado em resultado e
federativo. Ele est imbudo da misso de difundir a gesto por resultado para alm do poder
executivo federal atravs de parcerias voluntrias com outros poderes e entidades e em outros
nveis de poder pblico, at mesmo transferindo a coordenao dos projetos para a prpria
regio em que ele implementado. A ttulo de exemplo, podem-se listar as parcerias que j se
utilizam do modelo Gespblica para transformar suas gestes, so elas: a USP, o Conselho
Federal de Economia, Prefeituras Municipais de Sorocaba e Salvador (entre outras), Banco
Central, o Exrcito, a rea de saneamento no Ministrio das Cidades, o Ministrio da Sade
(os dois ltimos contando com um comit ou ncleo setorial do programa), governo do estado
da Bahia, Tribunais Regionais do Trabalho de vrios estados etc15. Foram mais de 100

15

cf na pgina do Gespblica
http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/noticias/index_noticia.htm

134

oficinas realizadas em municpios brasileiros com o objetivo de propagar o programa e

estimular a adeso.
A cidade de Sorocaba, particularmente, desenvolveu um projeto piloto de
modernizao administrativa tendo o Gespblica como referencial, e as transformaes so
relatadas no prprio stio do Ministrio do Planejamento da seguinte forma:
O municpio de Sorocaba, de cerca de 600 mil habitantes, no interior
paulista, est implantando prticas modernas de gesto que vo tornar
mais fcil a vida da populao local. Entre os principais benefcios
oferecidos ao cidado esto: monitoramento do centro da cidade por
vdeo, abertura de empresa em 24 horas, aprovao de plantas de
arquitetura pela internet e a liberao de documentos assinados
digitalmente. Nas atividades internas da prefeitura todos os sistemas
estaro interligados e o acesso informao passar a ser em tempo
real (BRASIL, 2006).

Foram produzidas pelo Gespblica guias de simplificao, realizadas oficinas e

encontros, premiadas iniciativas de qualidade na gesto pblica, de tecnologia de informao
etc. De maneira geral, o programa conecta-se ao Mega-objetivo 3 do Plano PluriAnual
2004-2007, que aponta para a promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da
democracia, e ao Desafio nmero 28 do mesmo Plano, no qual se pode encontrar o
objetivo de uma nova gesto pblica - tica , transparente participativa, descentralizada,
com controle social e orientada para cidado.
Diante do exposto, possvel notar que o governo Lula comprometeu-se com a
manuteno das polticas de modernizao da gesto pblica componentes da agenda
dos anos 1990. A lgica e os princpios foram mantidos e as instituies promotoras
aperfeioadas, sem que qualquer guinada na trajetria recente fosse estabelecida. Deste
modo, aquilo que se denomina de Nova Administrao Pblica ou gerencialismo,
conseguiu se assentar no atual governo a despeito das esperanas mudancistas.

Alguns recuos na agenda dos anos 1990

A reforma administrativa de 1995 deixou uma herana institucional para o governo

petista que foi, de algum modo, consolidada. Entretanto vrios so os pontos de recuo (crtica
ou reviso) na agenda dos anos 90.

135

O funcionalismo

As mudanas nas polticas de recursos humanos mereceram destaque no governo

Fernando Henrique Cardoso, fundamentalmente porque a reviso das condies de trabalho
colaborava no equacionamento das contas pblicas. No por outro motivo se observou a
perda de uma srie de institutos legais de proteo social, o avano da precarizao do
trabalho representada pela terceirizao e a perda maior do sentido pblico da atividade do
servidor. A terceirizao um problema particular a ser enfrentado. Estima-se que 30% dos
trabalhadores no servio pblico sejam terceirizados, somente na Caixa Econmica Federal o
nmero se coloca entre 18 mil e 20 mil funcionrios nesta condio16.
Como se sabe, a Emenda Constitucional n 19 de 1998 e sua legislao complementar
abriram importantes janelas para a reduo do quadro de servidores (BARBOSA E SILVA,
2006). A quebra da estabilidade e as novas condies especiais para a demisso (baixo
desempenho, excesso de quadros e de despesas) promoveram uma reduo no contingente
servidores civis no Poder Executivo em 108.368 cargos, conforme demonstra a tabela (3).
Isso corresponde a uma reduo de 19%. J seria um nmero em si significativo, mas ele
transborda sua relevncia quando se lembra que o MARE reconhecia que o problema no era
a quantidade, mas a alocao do servidor (BRASIL, 1995).

Tabela 03 - Evoluo do Quantitativo de Servidores Civis

Ano

Civis no Poder Executivo

1994

583.020

1995

567.689

1996

545.656

1997

531.725

1998

520.165

1999

497.125

2000

486.912

2001

458.743

2002

459.321

Fonte: MARE apud ABRUCIO & COSTA,1999 e MARCONI, 2003.

16

Cf. Jornal Folha de So Paulo, Caderno Dinheiro, p. B4, 15/07/2005.

136

Diante da reduo intencional do quantitativo de servidores pblicos federais, torna-se

relevante o fato de que em 2003 foram criados 18.994 cargos17 e autorizados concursos para o
preenchimento de 24.808 vagas ociosas ou abertas por aposentadorias (BRASIL, 2004). J
em 2004, o governo federal autorizou o provimento de 12.466 cargos (BRASIL, 2005), em
sua maioria para o Ministrio da Justia (25,35%), o Ministrio da Previdncia Social
(12,43%), o Ministrio da Defesa (8,90%), a Presidncia da Repblica (8,66%), o Ministrio
da Fazenda (8,24%) e o Ministrio da Educao (7%). Destaque deve ser dado reverso das
terceirizaes, inclusive nas Agncias, visto que os terceirizados e temporrios foram
substitudos por efetivos graas lei 10.871 de 20 de maio de 2004.
Os concursos pblicos represados na gesto do PSDB traziam certo pnico para o setor,
em virtude da necessidade de recomposio derivada das aposentadorias, afastamentos e
bitos. Nas Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) o drama pode ser sentido na
elevao do trabalho dos professores efetivos e na contrao volumosa de substitutos. Esse
cenrio no sofreu uma alterao considervel dado que um nmero ainda elevado de
concursos necessrio, mas pode-se dizer que a tendncia foi revertida. Isso quer dizer que,
alm de recuarmos na precarizao e na defasem de pessoal, no mais observamos o discurso
que faz o funcionalismo responsvel pelo dficit pblico, tampouco uma poltica de ajuste
centrada no seu enxugamento.

17

agentes penitencirios federais (Ministrio da Justia), delegados, peritos etc. (Polcia Federal),
especialistas em recursos hdricos e geoprocessamento (Agncia nacional das guas), auditores, analistas
e tcnicos do INSS, entre outros

137

Figura 01 - Inverso de trajetria no nmero de servidores civis do Executivo

Fonte: PT (2005)

Alexandre Kalil, em entrevista j citada, confirmou que a busca pela conteno de

gastos sobre o volume de recursos destinados ao funcionalismo acabou, em boa medida, em
decorrncia dos resultados auferidos pela reforma da previdncia. Isso quer dizer que o peso
do funcionalismo nas contas pblicas estava diretamente relacionado s condies oferecidas
pela aposentadoria no setor pblico.
Esta pesquisa discorda de Kalil por entender que ele restringe o peso fiscal do servio
pblico questo previdenciria. Como se viu no captulo 2, as transformaes presentes na
Emenda Constitucional 19/98 revelam a determinao do MARE em, no s reduzir o peso
oramentrio, mas trazer para o servio pblico a ao negativa e punitiva da insegurana do
mercado de trabalho privado. Foi-se muito alm da questo previdenciria. Por isso, o
abandono do ajuste sobre o funcionalismo deve ser visto como um recuo na agenda dos anos
1990 e no como passo natural aps termos supostamente sanado o peso fiscal do
funcionalismo. Esta leitura pode ser confirmada pelo texto do GPBT, no qual se identifica
como ponto de partida dos estudos e da poltica da SEGES o dficit institucional.

As Agncias Executivas e Reguladoras

138

Em relao s Agncias, especialmente as reguladoras, pois se efetivaram em maior

nmero, houve uma mudana sutil, mas importante. Mudana essa que alterou em alguns
momentos o humor do mercado beneficiado pelas privatizaes dos anos 90. Sabe-se da
autonomia desejada pelos reformadores para tais autarquias, objetivando rgos insulados em
relao aos programas polticos de governos eleitos ou mudanas bruscas dos dirigentes do
Executivo resultantes de processos eleitorais. Sabe-se tambm que as agncias representam
importantes pontos de ao das grandes empresas para a regulao de seus mercados e para a
definio de seus lucros e investimentos (BARBOSA E SILVA, 2006). Seus presidentes so
indicados pelo representante do governo federal e possuem mandatos superiores ao de seu
indicador. A autonomia aparece logo aps a indicao. Na gesto tucana as Agncias eram
presididas por pessoas de notrio saber e envolvimento com o mercado a ser regulado. No
governo Lula, os indicados tinham origem sindical e eram do crculo restrito da confiana
presidencial. Isso denota um nvel de politizao dos cargos que: a) no respeita, a priori, as
noes de mrito tcnico; b) no rompe com a existncia das Agncias, nem mesmo com seus
princpios gerais; c) mas quebra em parte a relao de completa tranqilidade que os setores
privados regulados tinham com os rgos em questo.
Acrescenta-se a isso o fato de o governo ter lanado em 2004 o Projeto de Lei n 333718
para tornar mais claras as regras das Agncias Reguladoras. Em sntese, o projeto previa a
extenso dos contratos de gesto a todas as agncias, a vinculao do mandato do presidente
da agncia ao mandato do presidente da Repblica, a criao de mandatos fixos para a
presidncia da agncia, a criao do cargo de ouvidor e a transferncia do poder de
convocao de licitaes para os Ministrios a que elas se vinculam.
possvel perceber no PL 3337/2004 a ambigidade que marca o governo, visto que de
um lado rompe com parte da lgica anterior, de outro mantm a figura institucional com sua
funo original. Com efeito, as figuras institucionais, como o contrato de gesto, no s foram
mantidas como ampliaram sua cobertura sobre as demais agncias. O prprio Ministro-Chefe
da Casa Civil, Jos Dirceu, confirmou ao jornal Folha de So Paulo19 que "o contrato de
gesto, por si mesmo, um avano, de planejamento, de controle, um avano tcnico.
[...] O problema avaliar se h uma interferncia na independncia das agncias. A
nossa avaliao que no h".
A reao do mercado, especificamente da CNI (Confederao Nacional da
Indstria), no mesmo artigo citado foi imediata e no sentido de exigir que as agncias
18
19

Ainda esperando aprovao nas duas casas do Congresso Nacional

Cf. jornal Folha de So Paulo, Caderno Dinheiro, p. B6, 02/09/2004.

139

tenham maior liberdade em relao ao governo para evitar que sejam contaminadas pela
poltica. Isso porque as agncias perderiam liberdade em razo dos contratos de gesto e
da vinculao dos mandatos das agncias ao do chefe do Poder Executivo.
O deputado federal Jos Carlos Aleluia, do PFL (Partido da Frente Liberal) da
Bahia, refora essa idia quando alerta, no mesmo veculo20:
Creio que estamos assistindo a um processo de captura das agncias
reguladoras, um processo que reflete o perptuo incmodo do governo
do PT com a adoo de prticas administrativas pautadas pela
imparcialidade e pelo rigor tcnico. Devemos estar todos atentos: no
podemos permitir que as agncias sejam vitimadas pelo anacrnico
projeto poltico petista.

Mas o contraponto aparece na fala do Deputado Carlito Merrs, do PT (Partido dos

Trabalhadores) catarinense, ao afirmar que
H uma questo ideolgica a: PSDB e PFL transformaram as
agncias em escritrios de representao das empresas privatizadas.
Ns no vemos assim21.

Apesar da polarizao em termos, entre governo e oposio, ambos partem da

necessidade da agncia como garantidora de marcos regulatrios fundamentais para o
investimento. Essa necessidade questionvel em virtude do que o investimento
depende de condies que no so intrinsecamente aquelas respondidas pelo
insulamento de agncias. Sua despolitizao significa muito mais a destruio da
capacidade de o Estado formular polticas pblicas e, nessa medida, a ampliao da
ao livre do mercado, do que propriamente a constituio de um cenrio propcio para
o desenvolvimento desejvel, tal como atesta Carlos Lessa (2006).

As privatizaes

A natureza ambgua dessas polticas administrativas se expressa tambm em reas

afins, apesar de fora do alcance da SEGES, como o caso das privatizaes. Durante o
primeiro mandato, o governo Fernando Henrique Cardoso privatizou, de acordo com o
BNDES, 22 estatais. At 2002, mais de duas dezenas de leiles para venda ou concesses
federais ou estaduais foram feitos. Nenhuma das transaes foi revista, nenhuma agncia
20
21

Cf. Jornal Folha de So Paulo, Caderno Opinio, p. A3, 26/10/2005.

Cf. Jornal Folha de So Paulo, Caderno Brasil, p. A8, 23/09/2005.

140

reguladora desativada, nenhum processo aberto para apurar as ilicitudes das vendas. Mas o
processo foi em parte interrompido no governo Lula, excees feitas ao Banco do Estado do
Maranho, vendido em janeiro de 2004 ao Bradesco e ao Banco do Estado do Cear no ano
seguinte. O argumento que entende a interrupo como resultante do esgotamento do leque de
estatais interessantes ao mercado frgil22. Maria da Conceio Tavares lembra que havia no
horizonte tucano o desejo de tornar privados o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa
Econmica Federal, e ele no desapareceu (TAVARES, 2005).
Na verdade, o nmero de estatais maior do que se imagina. So ainda 132 estatais,
conforme atestam a pgina do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(www.planejamento.gov.br) e a tabela (6). Uma observao rpida nos permite perceber que
uma parcela considervel dessas estatais subsidiria do Banco do Brasil, da Caixa
Econmica Federal, da Petrobrs ou da Casa da Moeda. Mas no sua maioria. So 18
empresas do grupo Eletrobrs, membros de um setor econmico rentvel e estratgico. So 15
do setor de transporte, ai inclusa a Infraero. Alm delas, Radiobrs, Correios, Embrapa,
Serpro, entre outras no sistema financeiro, de sade, blico, nuclear etc. Por uma perspectiva
liberal, haveria ainda tanto gordura para queimar (estatais interessantes ao mercado para
serem vendidas), quanto haveria sustentao parlamentar (dada a ampla base de apoio com
que conta o governo).
Ainda pela mesma perspectiva, as dvidas pblicas estaduais e federal, que continuam
altas apesar da mudana de parte de seu perfil, poderiam ser abatidas pela alienao do
patrimnio pblico. Nesses termos, continuam presentes as condies para que se reeditasse o
Programa Nacional de Desestatizao da dcada passada. Assim, o que relevante que o
processo que teria condies de se desenrolar por anos, foi paralisado, representando um
recuo claro. No se trata de um recuo esperado pela esquerda, se se levar em conta as
bandeiras reivindicaes por reestatizao, auditoria sobre os processos de privatizao e
plebiscito. Porm considervel.

22

As pistas do contrrio foram expostas no stio da Agncia Carta Maior, sob o ttulo: Agenda de
Alckmin prev retomada da ALCA e privatizaes

141

Tabela 04 - Evoluo do Nmero de Estatais (posio em setembro/2004)

ANO

N DE EMPRESAS

2004(setembro)

132

2003

130

2002

106

2001

105

2000

103

1999

96

1998

93

1997

127

1996

136

1995

138

1994

145

1993

155

1992

160

1991

174

1990

186

1989

202

1988

258

1987

255

1986

254

1985
Fonte: MPOG /SE/DEST

252

142

Sntese

Dois foram os caminhos argumentativos escolhidos para justificar a idia de que o

governo Lula apresenta, em relao ao legado da Reforma do Estado, uma posio
ambgua. No primeiro demonstrou-se que a Secretaria de Gesto assistiu aos conflitos
internos determinantes do abandono ou da lateralizao do documento-guia da nova
reforma (GPBT). Este documento continha leituras contrapostas quelas consagradas
pelo Plano Diretor do MARE. No outro, evidencia-se o convvio de polticas
contraditrias: algumas revigoram os pilares na Nova Administrao Pblica e carregam
para dentro do Estado os procedimentos privados; outras fazem recuar as terceirizaes,
abrem concursos (nesses casos ampliam o gasto pblico e desafiam o ajuste fiscal),
minam a independncia das agncias reguladoras e, por fim, paralisam as privatizaes.
A ambigidade impede-nos, portanto, de caracterizar o governo Lula como mera
continuidade, mas, ao mesmo tempo, probe-nos de pens-lo como representante de uma
ruptura em relao agenda de reformas inaugurada nos anos 1990. No h um
equilbrio entre os dois plos da ambigidade, que poderiam expressar foras sociais
igualmente representadas no interior do governo. No limite, ficamos aqui com a
constatao de que se trata de um governo cuja personalidade marcada pela
ambigidade, pelo menos no que tange a dimenso da reforma do Estado.
Ainda se faz necessrio algum estudo para que se possa formular uma noo mais
bem acabada acerca do Estado que tem origem no governo Lula. Refiro-me, de maneira
central, posio intermediria entre liberais e antiliberais - em que se podem colocar
as polticas de gesto e sua representao na forma de manifestaes de um condomnio
de interesses ou de uma consolidao recuada da agenda dos anos 1990. Do ponto de
vista do diagnstico, o GPBT no parte da constatao de uma crise do Estado, na
verdade a ausncia de menes a este respeito pode sinalizar a compreenso de que ela
simplesmente nunca existiu. Tampouco se parte de um Estado-problema, cujas
inadaptaes fazem resumir em si a causa do baixo crescimento, da baixa ineficincia
do servio prestado e dos srios problemas fiscais. No obstante tais diferenas
emergirem com fora, a concepo adaptativa em relao conjuntura atual aproxima
os dois documentos e as duas gestes. Tanto o PDRAE quanto o GPBT reconhecem as
exigncias feitas pelo mundo globalizado e pela exigidade de recursos ao Estado.

143

O reconhecimento de que a globalizao altera a relao entre a sociedade poltica

e a sociedade civil leva ambas as gestes a apostarem na modernizao de seus
aparelhos. Para tal aposta, as ferramentas da NAP foram amplamente utilizadas nos dois
mandatos, fazendo-os, nesses temos, contnuos. A dependncia da escassez de recursos
tambm os aproxima, sobretudo porque so encaminhados a pensar polticas ambguas
sustentadas na mxima fazer mais com menos.
Em se tratando particularmente da execuo das polticas, o MARE e o governo
em que se inseria, empenharam-se em reduzir o Estado, enfraquec-lo, reduzir seus
papis, privatiz-lo e reduzir direitos sociais, tal como se tentou provar neste trabalho.
Das polticas para o funcionalismo qualificao das OSs, das privatizaes criao
de agncias, todas estas foram polticas que colaboraram para tornar o Estado e a
poltica menores. Os recuos no governo Lula so evidentes. A comear pelo diagnstico
presente no GBPT que reconhecia um dficit institucional. Dele deriva o deslocamento
da poltica de recursos humanos da gaveta do ajuste fiscal para a da recomposio do
Estado. Tanto quanto derivam as alteraes nas regras das agncias que caminham no
sentido de devolver poderes aos ministrios e politizar as agncias, ainda no em vigor,
mas claras em suas intenes materializadas no Projeto de Lei 3337 ainda em
tramitao.
Tais recuos so significativos, no entanto insuficientes para representar uma
guinada ou uma ruptura. No mximo fazem conviver, no raro, conflituosamente, itens
da agenda passada com itens de uma agenda desorganizada e sem coerncia,
nitidamente dissonante. Talvez seja imprudente trat-la como uma nova agenda
enquanto representar pontos soltos e sem articulao. Disto resulta a dificuldade de
compor uma noo de Estado para a gesto Luis Incio Lula da Silva. Ela cede a apelos
minimalistas e recua, sem guinar para um nacionalismo estatista, seja renovado ou
varguista. liberal em termos bem mais moderados do que seu antecessor, sem a gana
fiscal em termos administrativos, mas dando sobrevida s figuras institucionais que
foram erguidas para esse fim. Em dimenses prximas, poder-se-ia afirmar que as
privatizaes foram estancadas, mas no revistas. Que o crdito foi expandido, mas sem
corroso da tesoura da Fazenda e do Banco Central.
Paradoxos que sinalizam desajustes e incongruncias merecedores de um exerccio
reflexivo mais substantivo. Resta-nos, portanto, buscar algumas possibilidades
explicativas para estas ambigidades.

144

Parte 3 Algumas possibilidades explicativas para as

ambigidades

145

Sobre as possibilidades explicativas

O objetivo central deste trabalho mostrar que as polticas pblicas foram

empreendidas pelo governo Lula, em boa medida, de forma dual, visto que por um lado
consolidaram a agenda conservadora dos anos 1990, e por outro recuaram na mesma
agenda, no raro em rota de coliso. O recorte escolhido destaca a trajetria recente das
polticas de gesto e expe como baliza a adeso ou no aos princpios da Nova
Administrao Pblica. Acredito que a dualidade foi expressa, e necessrio
compreender suas causas e determinaes.
Todavia, preciso reconhecer que toda tentativa de pensar a continuidade ou
descontinuidade em governos, em algum grau, dialoga com grupos tericos
consolidados nas cincias sociais (path dependency, modernizao conservadora,
revoluo passiva, etc.) que detectam macro-tendncias, assimilando-os ou no.
Do mesmo modo, seria inteiramente vivel explicar a ambigidade em questo em
funo das grandes transformaes que o mundo e o Brasil em particular sofreram nos
ltimos trinta anos. A reestruturao produtiva e seus vrios desdobramentos oferecem
reconfiguraes culturais impactantes na vida partidria. Tanto quanto a queda do
socialismo real e a emergncia do neoliberalismo. De modo geral, tais transformaes
foram acompanhadas por um arrefecimento da conduta aguerrida de partidos europeus
de esquerda. Produziram paradoxais governos socialistas que, curiosamente, foram
responsveis por introduzir as polticas monetrias ortodoxas aconselhadas por
instituies multilaterais como o FMI e o BIRD (Anderson, 1994).
No Brasil, a crise do nacional-desenvolvimentismo (Fiori, 2003) ainda no foi
digerida pela esquerda brasileira e a transio para a democracia anima muita anlise
sobre os partidos polticos nacionais. Certamente, ambas colaboraram para a definio e
a transformao das legendas do pas. Conjugados os fatores internacionais e nacionais,
ter-se-ia muita matria prima para igualmente explicar as transformaes sofridas pelo
PT.
Entretanto, no foi esse o caminho escolhido. Opto pela busca de causas internas,
relativas estrutura (organizao e programa) do Partido dos Trabalhadores e do
governo Lula, sem a pretenso de abrir uma nova corrente ou ignorar as tradicionais.
Simplesmente sero buscados elementos que componham uma possibilidade
explicativa, resultante de impresses com correspondncia emprica.
146

Parto de quatro hipteses, algumas mutuamente influenciveis, explicativas da

dualidade consolidao e recuo na agenda poltica dos anos 1990. So elas:
1.

a trajetria recente de deslizamento do Partido dos Trabalhadores para o

centro poltico permitindo menor resistncia a temas conservadores;

2.

a existncia de uma forma particular de acomodar interesses conflituosos

no interior de um governo alcunhado de condomnio de interesse, que
permite que grupos menores e crticos tendncia majoritria instalada
possam, com liberdade considervel, desenvolver polticas pblicas
contrrias s dominantes. Deste modo, parte da agenda anterior
desenvolvida pelo grupo majoritrio, parte negada e recuada pelo grupo
minoritrio, sem que isso represente um conflito fatal e exija o
disciplinamento e a conseqente centralizao;

3.

a ausncia de um projeto de sociedade que oriente o governo para um

determinado horizonte. Carente de referenciais maiores e, portanto, de um
caminho claro de superao, o governo levado a reproduzir o arsenal de
polticas herdadas;

4.

a existncia de uma conduta apologtica da sociedade civil (sociolatria) e

de suas organizaes, normalmente, em detrimento das aes estatais,
determinando uma certa adeso a parte das propostas da NAP no que
concerne ao apelo sociedade civil para que esta assuma papis cada vez
mais gerenciais.

Vejamos agora o desenvolvimento de cada uma dessas hipteses para a

composio de um quadro razovel de possibilidades explicativas.

147

Captulo 5 - O deslizamento do partido ao centro

As definies daquilo que se chama de esquerda, centro e direita no campo

poltico sofreram, no decorrer da histria, razovel mutao e suas origens remetem-nos
prpria origem dos partidos polticos. Apesar do longo debate sobre as definies,
parece prudente apontar para a igualdade como um critrio diferenciador dos
posicionamentos (BOBBIO, 2001). Por esta perspectiva pode-se afirmar que o PT nasce
como um partido claramente de esquerda e a bibliografia especializada confirma isso
(MENEGUELLO,

1989;

LAMOUNIER

&

MENEGUELLO,

1986;

KECK,

1991;GADOTTI, 1989).
Os estudos sobre os partidos polticos no Brasil consolidaram a viso de que o PT
emerge como uma novidade visto que o sistema partidrio nacional carrega uma histria
de debilidade e subdesenvolvimento. Afinal, desde o Imprio at o fim do primeiro
mandato de Vargas, o Estado desdobrava-se na tentativa de evitar partidos fortes e
enraizados. Alm disso, nossa estrutura estatal ainda hoje centralizada e federativa
apresenta-se como um grande estmulo infidelidade partidria ao valorizar as
negociaes diretamente com o Executivo para responder s demandas das bases locais.
Por fim, sofremos de uma debilidade inercial, cuja memria da instabilidade insiste em
no se apagar, sobretudo porque a racionalidade poltica dos eleitos atua sobre uma
legislao eleitoral e partidria permissiva que reproduz a instabilidade (LAMOUNIER
& MENEGUELLO, 1986).
Deste modo, a tradio partidria brasileira representada por instituies erigidas
de cima para baixo, sem base societria, sem definio ideolgica e com um histrico
fundamentalmente parlamentar, portanto de estruturas frgeis. O PT, como afirma
Meneguello (1989) e utilizando-se do modelo de Duverger (1980), tem origem externa
ao parlamento, mais especificamente no novo sindicalismo. Tende o partido, a partir
dessa gnese, constituio de uma estrutura organizacional mais rgida, com uma
organizao interna intensa e estruturada em sees ou clulas. Sabe-se tambm que a
articulao entre as estruturas partidrias forte, estabelecendo relaes centralizadas,
no entanto com possibilidade de veto das bases. Na mesma linha, pode-se atribuir ao
partido um certo doutrinarismo de inspirao marxista ainda que sem contornos bem
definidos. a partir dele que se estabelecem os requisitos para o recrutamento ou a

148

filiao, normalmente impermeveis a representantes das classes proprietrias. Por fim,

sua origem externa e sua postura basista vo determinar, num primeiro momento, o
condicionamento da vida parlamentar s demandas dos movimentos sociais. O
parlamento visto como um meio e no um fim, de modo que a atuao extra
parlamentar seja priorizada. Nessa perspectiva, a democracia representativa perde
centralidade e passa a exigir o complemento mais intenso da participao direta.
Ainda que na esquerda brasileira, outros partidos como o caso do PCB possam se emparelhar ao PT em termos de distino em relao debilidade partidria,
o PT singulariza-se em sua origem por uma orientao mais programtica, pela forte
democracia interna, pela estrutura de recrutamento impermevel (SAMUELS, 1997),
pelo arco reduzido de suas alianas polticas que no se estendiam para alm da
esquerda (BRANDO, 1997) e, fundamentalmente, pela novidade de sua proposta
poltica.
Meneguello (1989) afirma que o PT traz ainda novidades em sua proposta poltica
e em seu projeto difuso de socialismo e democracia. Sobre a proposta poltica, por um
lado, pode-se notar a existncia de uma demanda pela reorganizao do sistema poltico
com a insero de novos atores tradicionalmente marginalizados e prximos
experincia do novo sindicalismo. Trata-se, claramente, de fazer uma administrao
pblica dos trabalhadores, abrindo um espao na arena poltica historicamente ocupada
pela elite. Assim como demanda tambm a reestruturao da representao de interesses
quando inaugura a noo de representao orgnica, exigindo compatibilidade social
entre o eleito e o eleitor, numa frmula tendente ao mandato imperativo.
Por outro lado, ao denominar-se socialista, o PT revela em seus textos fundadores
o compromisso com uma sociedade sem explorados e exploradores, portanto marcada
pela igualdade, conforme se pode ler nesse trecho de seu manifesto de fundao,
aprovado no Colgio Sion em 10 de fevereiro de 1980:
Os trabalhadores querem a independncia nacional. Entendem que a
Nao o povo e, por isso, sabem que o Pas s ser efetivamente
independente quando o Estado for dirigido pelas massas
trabalhadoras. preciso que o Estado se torne a expresso da
sociedade, o que s ser possvel quando se criarem as condies de
livre interveno dos trabalhadores nas decises dos seus rumos. Por
isso, o PT pretende chegar ao governo e direo do Estado para
realizar uma poltica democrtica, do ponto de vista dos trabalhadores,
tanto no plano econmico quanto no plano social. O PT buscar
conquistar a liberdade para que o povo possa construir uma sociedade
igualitria, onde no haja explorados e nem exploradores (PARTIDO
DOS TRABALHADORES, 1980).

149

O carter difuso pode ser percebido aqui e em outros textos iniciais,

primeiramente por no descrever qual o processo de transio escolhido para tal
estratgia (via revolucionria, eleitoral, etc.) e quais as caractersticas dessa nova
sociedade. Sabe-se, somente, que o horizonte apontado se coloca entre aquilo que
sonhou a social-democracia europia entre os anos 40-60 e aquilo que se ps em prtica
no socialismo real. Ento, sabe-se simplesmente o que no o socialismo petista.
Na mesma linha, Osvaldo Amaral (2003) caracteriza o socialismo petista, em seus
primeiros textos, como sendo tratado de forma tangencial, ambgua e indefinida.
Percebe o autor que em vrios momentos o socialismo tratado como sinnimo de
sociedade democrtica, ou socialismo dos trabalhadores e at de socialismo
democrtico, sem jamais ser precisado. Lula, em seu discurso de 1981 na Primeira
Conveno Nacional do Partido, admite que caminhamos para o socialismo, apesar de
ainda no saber para qual. Na verdade, afirma o lder das greves do ABC, que o
socialismo se definir na luta diria dos movimentos populares, nas pelejas cotidianas,
sem sistematizao ou planejamento (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1981).
Ressalta-se aqui o espontanesmo com que se pensa o socialismo como marca indelvel
da indefinio dos horizontes. As causas dessa indefinio e do espontanesmo, de
acordo com Amaral (2003), podem ser encontradas, primeiramente, na presena
majoritria dos chamados sindicalistas autnticos em proporo superior aos setores
mais radicais tambm chamados leninistas - e sua ao mais pragmtica, bem como no
momento em que se vivia, marcadamente caracterizado por uma abertura poltica lenta
no pas e a crtica cada vez mais forte experincia socialista internacional. Seja como
for, o socialismo petista era irresoluto e indefinido na sua forma e nos processos para ser
alcanado. Nisso reside parte da singularidade ou novidade do partido.
Da mesma forma que a bibliografia parece convergir para o apontamento das
novidades representadas pelo PT e pela indefinio de seu socialismo, ao mesmo tempo
os /a autores /a se alinham na percepo de que o partido precisou enfrentar uma
realidade nova e dura na medida em que passou a ser situao em vrios municpios
brasileiros. Alguns dilemas inditos so colocados para o partido.
No balano bibliogrfico realizado por Leal (2005), visvel a mudana de tom
dos textos que abordam o PT. As experincias em Diadema (1982), So Paulo (1988) e
nas vrias cidades do Rio Grande do Sul demonstraram a dificuldade de conciliar
eficincia administrativa e competncia com participao e organizao social. A
dificuldade expe, na verdade, o choque entre a necessidade de demonstrar o uso
150

racional dos recursos e a necessidade de realizar no Poder Executivo uma administrao

popular com a moldura definida pelas demandas dos movimentos sociais.
Desse modo, o dilema pragmatismo versus convices abre uma tenso interna
que em vrios momentos abalou a relao entre o governo e seu partido. Esse dilema foi
parcialmente diludo pelo resultado das eleies presidenciais em 1989 e das municipais
em 1992. Os balanos positivos sobre a derrota do candidato Lula puderam ser feitos
em virtude de sua chegada ao segundo turno e da substancial votao alcanada.
Entretanto, o PT no conseguiu eleger nenhum governador e ocupou uma nica vaga no
Senado Federal. Sua votao nos municpios se manteve muito prxima das eleies
anteriores e demonstrou que o partido atravessava uma fase de interiorizao.
A derrota nos municpios que governava So Paulo, Vitria, So Bernardo e
Santo Andr produziu balanos que apontavam para a necessidade de
profissionalizao, pragmatismo e ampliao do arco de aliana para se eleger e de
coalizo para governar. Desse ponto de vista, as exigncias de cada processo eleitoral
passam a ser determinantes no perfil dos programas, candidatos, alianas e coalizes.
Esse momento pode ser visto como um ponto de inflexo, cujo elemento fundamental
a vitria da concepo pragmtica em detrimento das convices. Obviamente isso no
pode ser visto como uma mudana abrupta e completa, mas deve ser tomada como a
resoluo de um dilema que atordoava as primeiras gestes municipais petistas.
Paulo Leal (2005) confirma a inflexo em seu balano bibliogrfico com o registro
dos /as analistas sobre a crise de identidade vivida pelo PT nos anos 1990,
fundamentalmente a partir do estabelecimento do dilema pragmatismo versus utopia
socialista (convices). De maneira geral, o dilema apontando como marcante e
visivelmente vencido pelas foras mais moderadas que ocupam o campo majoritrio.
A institucionalizao do partido foi notada por Sader (1998: p. 142) quando afirma
que PT deixou de ser um partido presente em todas as lutas sociais como seu animador e
que retirava sua fora poltica dessa prtica. Sua institucionalizao foi profunda, com
reflexos na reduo do partido praticamente a uma estrutura organizativa central e
outras em torno de mandatos conquistados. Utilizando a modelagem proposta por
Duverger (1980), temos que no obstante ter origem externa e sua organizao em boa
medida refletir isso, o PT passa a ter comportamentos de partidos de origem
parlamentar. Isso quer dizer que alterou suas prticas democrticas internas (poder de
veto da base, intensa articulao estrutural, processo de recrutamento rigoroso, etc.) e

151

abriu espao para alianas e propostas vinculadas exclusivamente s exigncias

conjunturais ou eleitorais.
Em vrias dimenses da vida partidria poder-se-ia comprovar o que afirma Sader.
Paulo Leal (2005), por exemplo, analisando a representao poltica da bancada do PT
na Cmara de Deputados Federais no mandato 1999-2002, expe o predomnio, entre os
parlamentares, de princpios e condutas historicamente diferenciadores do PT em
relao aos demais partidos. Em especial, a fora do princpio da proporcionalidade
(consensualismo) na representao poltica, a tentativa de ao disciplinadora sobre as
correntes internas e a noo de mandato delegado conjugado com controle de bancada.
Contudo, tais princpios e condutas parecem perder espao gradativamente em
virtude de um movimento contrrio recente na direo de questionar o mandato
delegado. O analista encontra em alguns episdios a confirmao desse movimento.
Primeiramente, a aprovao da tese do X Encontro Nacional que apontava para uma
direo representativa que no estivesse amarrada presena das tendncias e suas
propores enquanto foras no interior do partido.
Mais adiante, em 2001, aps o II Congresso do PT, foram realizadas algumas
mudanas no novo estatuto (2001) que introduziam eleies diretas para todas as
direes partidrias, com voto em separado para a presidncia. Deste modo, a
representao proporcional, respeitosa da composio dispare das foras ou correntes
internas ao partido ou da vontade da minoria, foi substituda pela representao
majoritria, com carter plebiscitrio e de menor densidade poltica.
Por fim, o ltimo episdio est relacionado aliana com o PL (Partido Liberal)
para as eleies de 2002, que foi decidida de forma autnoma pela direo nacional sem
consulta base e, portanto, contrria tradio do partido. Obviamente, a direo no
precisa consultar sua base para todas as alianas eleitorais que por ventura se faa.
Sobretudo se esta aliana estiver dentro do campo de foras sociais das quais o PT
tradicional aliado. O raio de ao das alianas sempre estabelecido nos encontros
nacionais e eles nunca sinalizaram para alm da centro-esquerda. A aliana com o PL,
partido de centro-direita, exigiria, ento, o rompimento dos limites ideolgicos
consagrados como balizadores das alianas e, deste modo, no poderia ser feito em
funo de uma deciso de cima para baixo. O poder de veto das bases foi negado, tanto
quanto a amplitude da democracia interna que sempre singularizou o partido. O apelo ao
pragmatismo e a fora da dimenso eleitoral sobre a dinmica partidria invertem parte
da novidade petista e demonstram a gradual desideologizao.
152

Visitemos agora a esfera programtica de onde se pode tirar mais elementos

comprobatrios do processo de institucionalizao do partido com efeitos sobre sua
posio poltica. J sabido que os programas eleitorais do candidato Lula de 1989,
1994, 1998 e 2002 apresentam modificaes relevantes. A abordagem feita em captulos
anteriores se focou na forma como os programas concebiam a reforma do Estado e,
especificamente, a reforma administrativa, portanto o que se disse sobre o legado do
MARE. Apesar disso, tambm foi possvel notar uma perda de radicalidade e o
abandono de temticas relevantes para a esquerda em razo da necessidade de se tornar
vivel eleitoralmente. Essa uma concluso presente na obra de Amaral (2003). Alis, a
mesma obra conclui que o arrefecimento das proposies esquerda foi acompanhado
pela desideologizao do programa, pela tentativa de mostrar-se como um partido
governante e, por fim, pela diluio da tenso entre grupos leninistas e socialdemocratas, em favor dos ltimos.
curioso notar que o pragmatismo e a institucionalizao so acompanhados por
outro fenmeno elucidativo do deslocamento ideolgico sugerido: a mudana da
composio social dos filiados. Transparecem mudanas na faixa etria (militantes so
cada vez mais velhos), no nvel de renda mdio (em elevao e superior mdia
nacional), no nvel de escolarizao (tambm crescente e com nmeros volumosos de
graduados e ps-graduados) e na funo profissional (h uma queda significativa dos
sindicalistas e uma elevao dos assessores). Tendncia semelhante pode ser percebida
no perfil dos parlamentares petistas, com destaque para a presena cada vez mais
abundante de profissionais liberais. Na verdade, esses movimentos estavam sinalizados
desde o final dos anos 1980. Em pesquisa de 1988, Lencio Rodrigues j afirmava se
tratar, o PT, de
Um partido de classe mdia assalariada, notadamente de profissionais
liberais e outras profisses intelectuais, sendo minoritria a proporo
de trabalhadores manuais como a de membros das classes altas, e
praticamente inexistente a de proprietrios (pequenos, mdios e
grandes) (RODRIGUES, 1990, p. 25).

Assim, possvel chegar a uma formulao geral da questo abordada neste

tpico: o PT dos anos 1990 foi cada vez mais institucionalizado, menos operrio, menos
ideolgico, mais eleitoral e menos esquerdista. Essa formulao foi absorvida na forma
de balano pela prpria direo do partido, como comprova a reportagem da Agncia
Carta Maior de 30 de julho de 2007. L se noticia a preparao do III Congresso do PT,
cuja manchete anuncia que o Partido procura movimentos sociais para discutir
153

relao. Na pgina pode-se encontrar a ressonncia da formulao e as reaes

decorrentes dela.
Por outro lado, tanto o dirigente da CUT e secretrio sindical do PT,
Joo Felcio, quanto Renato Simes defendem um posicionamento
mais claro do partido sobre questes cruciais e bandeiras dos
movimentos. O PT nunca defendeu as fundaes privadas, nem a
reforma trabalhista. s vezes nem o PT aprova as posies do
governo, diz Felcio. Para ele, se verdade que necessrio um
governo de coalizo, h que se faz-lo sobre projetos, no sobre
partidos. [O governo] tem tido idias muito direita, afirma
(Agncia Carta Maior, 31/07/2007).

Chega-se, enfim, a um ponto relevante acerca da posio ambgua que o governo

Lula tem em relao agenda dos anos 1990. Na medida em que se operavam as
transformaes na organizao e na proposta poltica do partido, percebeu-se o igual
avano de pontos importantes da agenda conservadora. Para mostrar-se vivel e
responsvel, o PT precisou encampar a democracia representativa esvaziando o
componente de participao popular, da mesma forma que absorveu como inevitveis as
ferramentas de controle da inflao inaugurados com o Plano Real. A distribuio da
renda e da riqueza, que sempre ocuparam lugar privilegiado nas proposies petistas,
fica condicionada ao crescimento e s condies de estabilidade econmicos. O
deslocamento da questo da igualdade, baliza que orienta as concepes de esquerda e
direita, para um patamar de menor vulto confirma a mudana ideolgica e a absoro da
agenda vigente.
Marco Aurlio Garcia (1994, p. 120), importante quadro do Partido dos
Trabalhadores e do governo Lula, revelava em 1994 que a esquerda, fundamentalmente
seu partido, enfrentava uma grande dificuldade na forma de dilema: ora a
contaminao de suas propostas por temas neoconservadores e ora o rechao dos
mesmos a partir de um fundamentalismo doutrinrio que a histria se encarregou de
enterrar. De modo mais ameno, esse dilema continua, permitindo que o PT (em alguma
medida) e o governo Lula (em sua essncia) possam ter em suas entranhas agendas
ambguas e conflituosas. As foras que agitam as agendas no trazem energias paritrias
que poderiam fazer supor um duelo entre iguais. Sobretudo para o governo Lula, a
agenda dominante a dos anos 1990, mas ela divide espao, sem ameaar seu
predomnio, com outra agenda mais progressista, reflexa dos anseios populares e sem
molduras bem definidas.

154

Captulo 6 - O condomnio de interesses

Relendo o governo Lula a partir do presidencialismo de coalizo

Outra hiptese explicativa para a conduta ambgua do governo Lula a forma

como ele coordena os interesses conflituosos. Na verdade, qualquer governo, ainda que
capitaneado por uma nica fora poltica, ter sua rotina atravessada por dissensos mais
ou menos graves, resultantes das divergncias acerca da interpretao e execuo do seu
programa. Ministrios, secretarias e grupos de burocratas respondem diferentemente s
presses sociais exercidas durante o mandato e, portanto, cabe coordenao do
governo aparar as arestas e articular os agrupamentos em torno de uma ao
razoavelmente coesa.
O Brasil republicano encontrou uma soluo singular para processar as tenses e
presses no interior de governos. Em que pese a deficincia da soluo, ela caracteriza
ainda hoje a resposta institucional configurao heterognea da nossa sociedade.
Srgio Abranches (1988) a chamou de presidencialismo de coalizo. Vejamos como se
pode ler o governo Lula a partir desse trao peculiar da institucionalidade brasileira.
Em sntese, Abranches (1988, p. 7) toma como ponto de partida a constatao de
uma enorme complexidade e diversidade nas estruturas econmicas e sociais brasileiras,
profundamente recortadas pela desigualdade. Nessas condies, os interesses atingem
maior amplitude e pluralidade, tornando o conflito mais acentuado em sua
competitividade, escopo e dimenso. O elemento dramtico, e que pode ser visto como
dilema, o fato de termos um Estado que cresceu e burocratizou-se e a organizao
poltica seguiu estreita e incapaz de processar institucionalmente toda essa diversidade,
de agregar e expressar com eficcia e regularidade a pluralidade de interesses e
valores.
Atentando para as caractersticas institucionais das principais democracias
ocidentais, percebemos que os conflitos so processados atravs de instituies que
buscam evitar que crises possam levar ao limite a sustentao de um governo. A maioria
das democracias ocidentais europias no Ps Guerra era parlamentarista. Esta uma
condio que facilita a resoluo dos conflitos de interesses quando atingem o status de

155

crise, visto que o gabinete ou o ministrio pode ser substitudo, sem que o primeiro
ministro ou presidente (dependendo do caso) seja fatalmente atingido.
O presidencialismo brasileiro carente desses mecanismos, logo as tenses so
irremediavelmente canalizadas para o chefe do Executivo sem que uma sada mais
tranqila seja encontrada. Alm disso, h neste caso um agravante. O pas desenvolveu
um regime que combina, de forma indita, algumas caractersticas institucionais: o
presidencialismo, um regime de representao proporcional de lista aberta e o
multipartidarismo. Como se sabe, em regimes multipartidrios em que se encontram
nveis de fragmentao partidria elevados e enorme diversidade social, comum que
os governos se sustentem em coalizes. O Brasil possui um nvel de fragmentao
elevado, afinal h na Cmara dos Deputados Federais um grande nmero de partidos
polticos expressivos em sua representao, isto , com um ndice de ocupao das
cadeiras maior ou igual a 5%. A partir da legislatura de 1951 (at a instalao do
bipartidarismo em 1967 em decorrncia do Ato Institucional n 2) e a partir da
Assemblia Nacional Constituinte dos anos oitenta, encontramos na Cmara pelo menos
cinco partidos nessa condio. O que coloca o pas no quadro daqueles com
fracionamento mediano (ABRANCHES, 1988, p. 17). Os dados da tabela abaixo no s
confirmam essa marca recentemente, como apresentam uma acentuao.

156

Tabela 05 - Composio Cmara de Deputados Federais 2003-2006

PARTIDO
ELEITOS
%
PT
91
17,7
PFL
84
16,3
PMDB
73
14,2
PSDB
72
14
PPB
49
9,5
PL
26
5
PTB
26
5
PSB
24
4,6
PDT
21
4,1
PPS
15
2,9
PC do B
12
2,3
PRONA
6
1,1
PV
5
1
PSD
3
0,6
PST
3
0,6
PMN
1
0,2
PSC
1
0,2
PSDC
1
0,2
PSL
1
0,2
Total
513
100
Fonte: http://eleicoes.uol.com.br/2002/ (2002).

Como se pode perceber, so sete os partidos polticos (PT, PFL, PMDB, PSDB,
PPB, PL e PTB) na Cmara dos Deputados Federais que alcanam pelo menos 5% de
representao. Esse nmero nos coloca hoje prximos de pases com elevado grau de
fragmentao partidria e, portanto, extremamente propcio organizao ministerial
com base em grandes coalizes.
No se pode esquecer, no entanto, a existncia de elementos na tradio
institucional brasileira que podem reforar essa tendncia. Devemos recordar que as
constituies federais so, em regra, extensas, cobrindo um raio de ao muito alm dos
direitos fundamentais. Seus nveis de detalhamento e cobertura estimulam uma
atividade constituinte regular e exigem do Executivo o controle de uma maioria
parlamentar qualificada para bloquear ou empreender mudanas na Carta Magna. Desse
modo, a fragmentao partidria, a diversidade econmica e social e o padro
constitucional brasileiro, so, em conjunto, elementos suficientemente fortes para
moldar governos sob amplas coalizes.
O governo Lula confirma essa tendncia. A esse respeito, pode-se dizer, antes de
tudo, que houve a ampliao generosa do arco de alianas eleitorais do Partido dos
Trabalhadores. Em relao aos partidos que compuseram as frentes de esquerda nas
157

eleies de 1989, 1994 e 1998, pode-se dizer que em 2002 rompe-se com a tradicional
coligao de centro-esquerda. A nova chapa buscou na direita, no PL (Partido Liberal),
foras para viabilizar a vitria. A fora, obviamente, muito mais simblica, afinal o PL
era um partido de pequenas propores e de baixa representatividade parlamentar. No
entanto, t-lo ao lado representava para a opinio pblica a perda da radicalidade do PT,
sua maturidade ao conseguir quebrar com o sectarismo e a abertura ao dilogo
(inclusive de classes) para um pacto em favor do Brasil. Talvez a figura do candidato a
vice-presidente, Jos Alencar, grande empresrio mineiro, colabore mais para essa
representao do que o prprio PL. Os velhos aliados (PDT e PPS) se integraram a
chapa vencedora somente no segundo turno.
Essa mudana se reproduzir na montagem do ministrio. A partir do quadro (8)
possvel visualizar a composio do primeiro escalo do governo Lula, destacando a
pasta, o nome de seu ou sua ocupante, o tipo de ministrio que ocupa23, o partido ou
atividade de origem do ou da titular e, finalmente, a regio que representa. O quadro no
preenchido somente por ministrios, como se ver. Ele envolve tambm secretarias, o
Banco Central, a Corregedoria Geral da Unio, a Advocacia Geral da Unio e o Portavoz. Isso se deve, fundamentalmente ao fato de: a) algumas secretarias terem status de
ministrio; b) o cargo de presidente do Banco Central estar, desde os anos noventa, em
destaque na formulao de polticas pblicas com vistas a limitar gastos das demais
pastas sob a orientao do ajuste fiscal e das polticas de estabilizao monetria; e c) a
Corregedoria, a Advocacia e o Porta-voz desempenharem papis importantes na
configurao dos conflitos internos do governo.
So ministrios de direo poltica a Casa Civil, a Fazenda, o Planejamento,
Oramento e Gesto, a Secretaria de Comunicao, a Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica, a Secretaria de Imprensa e Divulgao da Presidncia e a presidncia do
Banco Central. O Ministrio da Fazenda e a presidncia do Banco Central poderiam
facilmente estar alocados como estratgicos poltica e economicamente, mas desde a
vigncia do neoliberalismo eles so centrais na deliberao do conjunto das outras
polticas pblicas. Por seu turno, as secretarias de Comunicao e de Imprensa se
colocam aqui como de direo poltica tendo em vista os seus componentes. Gushiken e
Kotscho foram, desde o incio, do ncleo fundamental da campanha e do governo.
23

A classificao por tipo reproduz aquela utilizada por Abranches (1988: p. 25-26), na qual se estipulam
trs grupos de ministrios: os de direo poltica, centrais na definio dos rumos governamentais, os de
gasto ou clientela, utilizados para a reproduo da legitimidade, e, por fim, aqueles poltica e
economicamente estratgicos.

158

Membros daquilo que se convencionou chamar de ncleo duro, como referendado por
Frei Betto em seu dirio sobre o perodo em que participou do governo:
A rotina do presidente to agitada como a de todos que aqui
trabalham. De repetitivo, as reunies com a equipe de imprensa
(Ricardo Kotscho e Andr Singer), que por vezes incluem a presena
de Luiz Gushiken. Quase todos os dias o presidente se rene com o
Bir Poltico, conhecido tambm como ncleo duro, a coordenao
do governo: Z Dirceu, Palocci, Dulci, Gushiken, Gilberto e,
ocasionalmente, Jos Genono, presidente do PT (BETTO, 2007, P.
114).

Vejamos, ento, a composio ministerial do governo Lula.

159

Quadro 05 - Composio ministerial descrita por titulares, tipo de ministrio, partido ou

ocupao e regio do titular.
MINISTRIO
Agricultura, Pecuria e Abastecimento

TITULAR
Joo Roberto
Rodrigues

TIPO
Estratgico

Casa Civil
Cidades
Cincia e Tecnologia
Comunicaes
Cultura
Defesa
Desenvolvimento Agrrio
Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior
Educao
Esporte
Fazenda
Integrao Nacional
Justia

Jos Dirceu
Olvio Dutra
Roberto Amaral
Miro Teixeira
Gilberto Gil
Jos Viegas Filho
Miguel Rossetto
Luiz Fernando Furlan

Meio Ambiente
Minas e Energia
Planejamento, Oramento e Gesto
Previdncia e Assistncia Social
Relaes Exteriores
Sade
Trabalho e Emprego
Transportes
Turismo
Advocacia Geral da Unio
Corregedoria Geral da Unio
SECRETARIAS
Assistncia e Promoo Social
Comunicao de Governo
Desenvolvimento Econmico e Social
Direitos Humanos
Direitos da Mulher
Geral da Presidncia da Repblica
Imprensa e Divulgao da Presidncia
Nacional da Pesca
Segurana Alimentar e Combate
Fome
Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica
Porta-voz
AUTARQUIA
Presidente do Banco Central

REGIO
SP

Direo
Gasto
Estratgico
Estratgico
Gasto
Estratgico
Gasto
Estratgico

PARTIDO
Empresrio do
Agronegcios e
cooperativismo
PT campo majoritrio
PT DS
PSB
PDT
PV
Diplomata
PT DS
Empresrio da Sadia

Cristovam Buarque
Agnelo Queiroz
Antnio Palocci
Ciro Gomes
Mrcio Thomaz
Bastos
Marina Silva
Dilma Rousseff
Guido Mantega
Ricardo Berzoini
Celso Amorim
Humberto Costa
Jaques Wagner
Anderson Adauto
Walfrido Mares Guia
lvaro Ribeiro Costa
Waldir Pires

Gasto
Gasto
Direo
Gasto
Estratgico

PT campo majoritrio
PC do B
PT campo majoritrio
PPS
PT

DF
DF
SP
CE
SP

Gasto
Estratgico
Direo
Gasto
Estratgico
Gasto
Estratgico
Estratgico
Gasto

PT
PT DS
PT campo majoritrio
PT campo majoritrio
Diplomata
PT - campo majoritrio
PT campo majoritrio
PL
PTB / Sinepe
Advogado
PT

AC
RS
SP
SP
SP
PE
BA
MG
MG
CE
BA

Benedita da Silva
Luiz Gushiken
Tarso Genro
Nilmrio Miranda
Emlia Fernandes
Luiz Dulci
Ricardo Kotscho
Jos Fritsch
Jos Graziano da
Silva
Jorge Armando Flix

Gasto
Direo
Estratgico
Gasto
Gasto
Direo
Direo
Gasto
Gasto

PT campo
PT campo
PT DS
PT campo
PTB / PT
PT campo
PT campo
PT
PT campo

RJ
SP
RS
MG
RS
MG
SP
SC
SP

Estratgico

General

RJ

Andr Singer

Estratgico

PT

SP

PSDB / Diretor do
Banco de Boston

GO

Henrique Meirelles

Fonte:www.vermelho.org.br/governo_lula/27.asp.

Direo

SP
RS
CE
RJ
BA
MS
RS
SP

majoritrio
majoritrio
majoritrio
majoritrio
majoritrio
majoritrio

http://www2.uol.com.br/JC/sites/POSSE_LULA/.

Nota-se que a composio ministerial do governo Lula ampla; possui oito

partidos (PT, PV, PL, PC do B, PDT, PPS, PSB e PTB). Este nmero elevado pode
160

sinalizar, a princpio, uma grande fragmentao governamental em face da diversidade

de partidos. Vale recordar que Abranches considera como grande coalizo aquela que
preenchida por quatro ou mais partidos. Com efeito, oito partidos um nmero
consideravelmente alto.
Nestas condies, alerta o autor, haveria a possibilidade real de que o presidente
da Repblica ficasse refm da diversidade, ou, em outras palavras, prisioneiro dos
compromissos variados que se firmaram para a composio governamental. Afinal
tanto o alto fracionamento governamental, quanto uma grande
coalizo concentrada, representam uma faca de dois gumes. O
primeiro confere maiores graus de liberdade para manobras internas,
por parte do presidente, que pode retirar fora exatamente da
manipulao das posies e dos interesses dos vrios parceiros da
aliana. Porm, ao mesmo tempo, na medida em que seu partido no
detenha maioria parlamentar, ou mesmo governamental, o presidente
torna-se, em parte, prisioneiro dos compromissos mltiplos,
partidrios e regionais (ABRANCHES, 1988, p. 26).

As negociaes para firmar a aliana e a composio ministerial envolvem,

necessariamente, elementos programticos e ideolgicos oriundos de cada uma das
foras da coalizo. Mais do que isso, as decises presidenciais, sustentadas pelo amplo
acordo, em alguma medida, dependeriam de consenso. Para o caso de um governo de
caractersticas opostas, isto , de baixa fragmentao e de coalizo mnima, haveria a
possibilidade de o Executivo desfrutar de razovel autonomia, sem a necessidade de
negociar ad nauseam seu programa. Talvez, a nica ranhura na autonomia resultasse da
prpria fragmentao do partido majoritrio. No caso do governo Lula, o presidente
encararia mltiplas dependncias.
A diversidade de foras na coalizo uma importante condio para a expresso
confusa de interesses. Tem-se a possibilidade de abertura de janelas para a manifestao
de programas especficos e de demandas particulares de cada um dos partidos ou grupos
ocupantes de cadeiras do primeiro escalo do poder Executivo. Caso se garanta um
mnimo de autonomia a cada um deles, ou caso a coordenao do governo no se faa
com absoluta eficincia, teremos interesses dissonantes ou at divergentes no mesmo
governo. Autorizadas ou negligenciadas, as dissonncias permeariam o governo tirandolhe o foco. Seramos impedidos de pens-lo enquanto sntese articulada, coesa e
coerente, se que cada uma das peas do jogo de xadrez governamental desfrutasse de
um domnio compartilhado e minimamente desorientado da mquina governamental.
Algo como um condomnio sem sndico.
161

Este raciocnio pode ser relativisado, em parte, pela forma como os ministrios
foram distribudos. H uma lgica partidria, poltica e ideolgica no loteamento das
pastas. De incio vlido salientar que das 37 pastas, secretarias ou cargos possveis no
quadro da composio ministerial, o PT possui 23. Isso significa enorme predomnio
com 62% dos postos. Os demais partidos, PTB, PPS, PSB, PC do B, PV, PDT, possuem
uma pasta cada; com destaque ao PL que igualmente possui uma, todavia ocupa tambm
a vice-presidncia. Os outros cargos so preenchidos por representantes de categorias
sem filiao partidria (empresrios rurais ou urbanos), advogados, funcionrios de
carreira, militares e diplomatas.
Isso quer dizer que, no obstante haja no interior do governo uma elevada
fragmentao devido aos oito partidos que ocupam ministrios, os cargos esto
concentrados essencialmente em um, no PT. Nessa linha, o presidente da Repblica
contaria com uma base suficiente para no ter que flexibilizar em demasia o programa
original em funo de demandas paralelas. Adido a essa situao o fato de que os
ministrios centrais, aqueles que so de direo poltica (7), esto, quase todos (6), nas
mos do PT.
Entretanto, a presena majoritria de ministrios petistas no garantia de
homogeneidade ou coerncia na gesto. Primeiramente, porque o PT em si
heterogneo. E, segundo, porque, recortado por correntes ou faces desde sua
fundao, o partido foi dirigido at recentemente de forma proporcional. Deste modo, os
diferentes setores ocupavam secretarias nos diretrios e executivas conforme sua maior
ou menor presena nos encontros partidrios. Enquanto o campo majoritrio
abocanhava a presidncia, a tesouraria e outras secretarias de maior importncia, as
demais se acotovelavam pelas satlites. E, mediante considervel autonomia para cada
corrente desenvolver sua poltica nos cargos ocupados, o PT refletia em boa medida os
interesses do campo majoritrio, sem anular a presena e a ao dos demais grupos.
Assim, quando montado, o governo Lula parece refletir a mentalidade da
representao proporcional. No significa que os ministrios distribudos so
compatveis com a presena das foras que compem a coalizo, mas que cada uma das
pastas parece ser dirigida com certa autonomia. Buscando observar a relao entre a
composio do ministrio e da Cmara, veremos que, tal como nos mostra o Quadro (8),
a proporcionalidade quantitativamente no foi respeitada. Os partidos da coalizo
possuem, somados, 42,7% das cadeiras da Cmara. Um nmero insuficiente para a
aprovao de leis. Desse montante, o PT participa de algo em torno de 41,5%. Ou seja,
162

o PT no possui nem a metade das cadeiras parlamentares da coalizo e, ainda assim,

possui 62% dos ministrios. Por seu turno, PL e PV tm, respectivamente, 26 e 5
deputados, representando 5% e 1% da Cmara. Mas esto alocados em um ministrio
cada. Esse retrato confirma novamente as anlises de Abranches (1988), nas quais
aponta para o fato de que o controle partidrio dos ministrios nem sempre reflete o
peso que o partido tem no parlamento.
Ento haveria outras lgicas implcitas nas escolhas da equipe. Uma, apontada
pelo autor, a regional. Se na Repblica Velha, a poltica dos governadores
influenciava os governos centrais, ainda hoje se pode sentir parte de seu legado. H, na
montagem dos ministrios uma composio regional curiosa, normalmente representada
pelos principais estados do pas ou pelos representantes das macro-regies nacionais.
Dessa forma, o Sul seria representado pelo Rio Grande do Sul, o Sudeste-Centro Oeste
pela trade Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro (ou Distrito Federal ou Guanabara,
dependendo do momento histrico), e o Norte-Nordeste por Pernambuco e Cear.
A tabela de composio ministerial refora essa tese de Abranches (idem). Os
estados do Sudeste-Centro Oeste, na sua trade principal, esto representados de modo
que So Paulo tinha doze (12) pastas, Minas Gerais quatro (4) e o Rio de Janeiro trs
(3), entretanto encontramos tambm o Distrito Federal com dois (2) e Gois com um
(1). No sul do pas, dois estados possuem ministrios, o Rio Grande do Sul com quatro
(4) e Santa Catarina com um (1). A regio Norte-Nordeste est assim configurada,
Pernambuco possui um (1) ministrio, Bahia trs (3), Cear trs (3) e o Acre um (1).
Para o autor, os ministrios de direo poltica normalmente so compostos a
partir de uma lgica partidria. Isso pode ser confirmado no primeiro mandato do
governo Lula ao se notar que dos sete ministrios nessas condies, a distribuio
regional no atendida, pois a partilha apresenta So Paulo (5), Minas Gerais (1) e
Gois (1), sendo que seis (6) so membros do PT e, particularmente, do campo
majoritrio. J os ministrios estratgicos poltica e economicamente so formados por
uma dupla lgica partidria e regional. Com efeito, temos para esse tipo So Paulo com
cinco (5), Rio de Janeiro com dois (2), Mato Grosso do Sul com um (1), Rio Grande do
Sul com dois (2), Bahia, Cear e Minas Gerais com um (1) cada. Neste caso, dos treze
(13) ministrios, o PT possui cinco (5), o PL, o PDT, o PSB, dois empresrios e um
general possuem um (1) cada e os diplomatas dois (2). A diferena entre o PT e os
demais partidos e segmentos sociais grande e nos possibilitam pensar que a lgica
partidria ainda tem peso substantivo na composio desse tipo de ministrio.
163

Enquanto aqueles destinados montagem de redes de clientela, chamados de

ministrios de gasto, so ocupados a partir de uma lgica regional. No caso do governo
Lula temos So Paulo com dois (2), o Distrito Federal com dois (2), o Rio Grande do
Sul com trs (3), Minas Gerais com trs (2), Rio de Janeiro, Santa Catarina,
Pernambuco, Acre, Cear e Bahia com (1) cada. Neste tipo de ministrio temos uma
presena menor de So Paulo e, portanto, uma distribuio mais equnime por vrios
estados da federao. Isto confirmaria a tese de Abranches, mas no se pode
desconsiderar o fato de o PT ocupar dez dos dezessete ministrios de gasto ou clientela.
Deste modo, no se trata somente de lgica regional. A concentrao de pastas num
nico partido e coincidentemente o partido que encabeou a chapa nas eleies de 2002,
demonstra tambm a existncia do critrio poltico-partidrio para a montagem da
equipe ministerial do governo.
Chegamos a uma possvel sntese, a partir do que foi visto acima. Primeiramente
constata-se que o governo Lula tem uma composio extremamente ampla e numerosa.
ampla, pois est composta por membros da esquerda, centro esquerda e direita. E
numerosa visto que possui uma coalizo com oito partidos polticos. Em segundo lugar,
o PT utiliza-se intensamente do critrio partidrio para compor o ministrio,
diferenciando-se, em parte, da caracterizao de Abranches (1988) quanto aos critrios
regionais para a composio de sua equipe. Na verdade eles foram usados, mas no
ofuscam o brilho nem se aproximam da importncia do critrio poltico-partidrio,
inclusive para aqueles destinados a montarem redes de clientela. Sejam ministrios de
carter direcional, estratgico ou legitimador, eles foram pensados com centralidade
dada ao Partido dos Trabalhadores, fundamentalmente ligados ao campo majoritrio.
Porm, isso no nos permite inferir que o governo tinha uma equipe fechada e coerente.
A prpria heterogeneidade petista trouxe composio mais elementos de diversidade
de interesses.
Dar uma coeso mnima para esses interesses no seria uma tarefa fcil. Faz-la
no Executivo ou no Legislativo dependeria de muitos fatores, dentre eles uma tima
articulao poltica. Ainda que no sejam conclusivos os inquritos, o caso do
Mensalo, tal como foi noticiado pela mdia, parecia responder a essa necessidade.
Importa, neste momento, demonstrar como essa diversidade de interesses se
manifestou durante o governo e, a partir dela, comprovar a relativa autonomia que cada
pasta desfrutava. S assim ser possvel caracterizar o tratamento dado aos conflitos
governamentais como um condomnio, sem a devida articulao capaz de evidenciar um
164

sentido uniforme das polticas pblicas implementadas. Vejamos ento as ambigidades

na execuo do governo. A perspectiva adotada admite que, diferentemente de outras
gestes que possuam conflitos internos, o governo petista foi conduzido sem que os
conflitos cedessem a um interesse nico ou comum e que, portanto, as polticas pblicas
puderam existir, em nmero considervel, em rota de coliso. Assume-se, ento, que
Embora o que mais chame a ateno no governo Lula seja a subordinao
de sua poltica macroeconmica cartilha liberal e ortodoxia fiscal e
monetria, o que o singulariza no tanto isso [...], mas a notvel
heterogeneidade de orientao com que atuam os vrios segmentos do
governo e a visvel falta de coordenao estratgica e de diretrizes
gerais com que eles atuam. [...] Ao longo do primeiro ano e meio da
administrao Lula, ficou evidente que o governo funciona com vrios
braos atuando de forma desencontrada (SALLUM JR.; KUGELMAS,
2004, 273-275) [grifos meus].

O que mais curioso no a adeso do governo Lula agenda dos anos 1990, to
denunciada por crticos esquerda e direita. Mas o fato de que, dentro de um mesmo
governo, ou at dentro de um mesmo ministrio ou secretaria, tal agenda convivia com o seu
contrrio. Com o agravante de o ncleo duro do governo no centralizar, acomodar e conduzir
as partes conflitantes para um campo de coerncias. De maneira geral, poder-se-ia afirmar que
as polticas de recorte neoliberal, focadas na estabilidade econmica, no reforo do papel
regulador do Estado em detrimento do papel promotor do desenvolvimento, de inspirao na
gesto privada e com nfase no ajuste fiscal, coabitavam ou eram congneres das mesmas
instncias do poder Executivo em relao s polticas de conotao mais progressista,
normalmente exigentes de um Estado mais forte, mais atuante, mais solidrio e de mais gasto.
Destarte, outra hiptese, que no aquela que percebe a simples adeso, deve ser
formulada para tentar apreender o mais fielmente possvel a natureza do governo. A
proposio aqui apresentada sugere que o governo Lula se configurou como um condomnio
de interesses, um complexo no articulado de posturas e aes contraditrias e no raro
antagnicas entre si (BARBOSA E SILVA & SRIA-SILVA, 2006). Por mais que a
expresso nos remeta s formas condominiais urbanas ou rurais, normalmente dirigidas por
sindico /a representante da vontade majoritria e, portanto, uma sntese da coletividade, aqui
ela concebida pelo vis etimolgico, ou seja, pelo fato de expressar somente o domnio
compartilhado, dividido com outros.
Esse um elemento fundamental e distintivo em relao s demais caracterizaes
acerca do mesmo governo. No se percebe um sentido nico e maior que marque as polticas
da gesto. Isso est claramente relacionado ausncia de um projeto de Estado para o Partido
165

dos Trabalhadores e para a gesto Lula, mas significa mais. Significa que cada Ministrio,
Secretaria, grupos ou subgrupos alojados na burocracia estatal por indicao, desenvolvem
polticas no direcionadas para o funil de um projeto. Seus vetores apontam para mltiplas
direes sem que um centro os arraste, os atraia ou os dirija. Significa que os interesses
campeiam razoavelmente livres e seus provveis choques so imperceptveis para o ncleo do
governo.
Foi exatamente isso que se presenciou na Seges (como foi visto anteriormente) a partir
de 2003 e, provavelmente, como regra, em todo governo. Sendo assim, a presena, no
governo Lula, de elementos de continuidade e de descontinuidade em relao agenda dos
anos noventa, conduz noo de condomnio, contudo no pode significar equilbrio entre
os interesses. Essencialmente pelo fato de o domnio ser compartilhado em propores
distintas ou com capacidades decisrias dspares. Havia certamente um interesse dominante,
presente em grande volume na gesto macroeconmica na poltica monetria e parte da
poltica fiscal e representado pela Fazenda e o Banco Central. ele que almeja a
manuteno de um ambiente econmico favorvel ao rentismo financeiro, ambiente que
requer aes ortodoxas no cmbio, nos juros e no gasto. E, ento, revitaliza o instrumental
macroeconmico do Plano Real em suas ncoras de estabilizao e sinaliza simpaticamente
ao mercado nacional e internacional com condies especialmente confortveis e seguras de
investimento.
Sua prevalncia comprova-se, especialmente, pelo fato de os representantes do
Ministrio da Fazenda e do Banco Central foram absolutamente rigorosos com a manuteno
da poltica macroeconmica anterior. So dois cargos especiais e reveladores do peso que o
iderio conservador tem no governo. Afinal, a Fazenda que tem a ltima palavra sobre o
gasto em qualquer rea ou de qualquer outra pasta. Alm disso, e juntamente com o Banco
Central, define a poltica econmica. esta a norteadora do investimento e, por conseguinte,
do crescimento econmico. Em suma, definem quanto o governo gastar e, para o restante da
economia, quais os setores estratgicos sero incentivados. Nesses termos, a relao de todas
as pastas com a Fazenda ser de constante desigualdade em virtude da necessidade do aval
para o gasto setorial e, definitivamente, o governo Lula ter um perfil preferencialmente
continuista.
Porm, tambm se fazem valer interesses diversos no interior do complexo
governamental. Estes, ocupando reas no desprezveis do Executivo, so animados muitas
vezes por concepes tericas ou ideolgicas divergentes em relao ao interesse
dominante situado no ncleo da poltica econmica. Nesta dinmica conflituosa, o interesse
166

liberalizante pode se ver representado em outras reas do governo, como fruto de seus
esforos expansionistas, e nestas reas se bater com interesses distintos ou contrrios. Por
outro lado, a prpria rea econmica do governo encontra-se sujeita a fissuras ou disputas em
seu interior, como parte da tentativa de avanos feita pelos interesses perifricos ao interesse
dominante.
No nos deve escapar a certeza de que o conflito est presente em qualquer governo,
como nos mostra nossa histria recente. A ttulo de ilustrao, mesmo no governo Fernando
Henrique Cardoso, como se sabe (BARBOSA E SILVA, 2003b E 2005b; MARTINS, 2003a;
BRESSER-PEREIRA, 1998), duelos entre o MARE e os ministrios do ncleo duro foram
comuns, mas no havia um duelo aberto em relao ao ajuste fiscal e poltica
macroeconmica, por exemplo. O MARE foi um colaborador, apesar da relutncia, da
obteno dos valores estabelecidos para o supervit primrio. Aquilo que no colaborava com
o ajuste no avanou, como demonstraram Andrews e Kouzmin (1998), Rezende (2004),
Nogueira (1998, 2003a, 2003b e 2004), Behring (2003). Como se ver a seguir, os conflitos
no governo Lula tinham outra natureza e foram administrados de outra forma.
Para caracterizar o condomnio de interesses dois caminhos sero utilizados. O primeiro
ser trilhado com o objetivo de reportar os conflitos interministeriais que polarizavam
posies conservadoras e progressistas. Importa sobremaneira a forma como foram
administrados. Dar-se- nfase ao fato de que as pastas operaram com uma autonomia
relativa, permitindo que os conflitos se manifestassem sem que uma unidade fosse buscada.
Somente nos momentos de tenso, j quando a sade do governo estava ameaada, que a
substituio de ministros era feita. O segundo percurso enfatizar o choque das polticas,
comprovando que as pastas puderam produzir aes no coordenadas e de interesses
colidentes.

167

Condomnio de interesses: os conflitos ministeriais

Objetiva-se neste instante, abordar o ministrio montado a partir de 2003 sob o prisma
da filiao ideolgica de seus componentes, expondo a existncia de incompatibilidades que
redundariam, inevitavelmente, em conflitos irresolutos, a no ser que nova composio fosse
dada s pastas. Como isso no aconteceu, ou se efetivou em pequenas propores e
tardiamente, poder-se- concluir pela composio condominial do governo.
Inicialmente possvel visualizar na montagem da equipe ministerial a construo de
pontos de atrito de interesses inconciliveis. Um caso emblemtico a combinao
inflamvel do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento com o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. O primeiro dirigido por Joo Roberto Rodrigues, empresrio
rural, professor universitrio e um dos mais importantes representantes do agronegcio24 e
cooperativismo no pas. O segundo por Miguel Rossetto, um militante da esquerda petista,
ligado corrente Democracia Socialista (ex-corrente a que pertencia Heloisa Helena) e
simptico a uma ocupao dos cargos estatais ligados reforma agrria por militantes da
causa, fundamentalmente do MST. Perguntado pelo jornal Correio Brasiliense sobre o
critrio de preenchimento dos cargos do Incra e a possibilidade de acirramento dos conflitos
do campo, o ministro responde que:
O MST elegeu o presidente da Repblica. A Contag, a CUT, tambm.
Esses movimentos uniram-se ao PT na campanha para eleger um
projeto alternativo para o pas. Ns temos quadros identificados com
os movimentos sociais do campo? verdade. Por qu? Porque so
quadros historicamente comprometidos com a reforma agrria. Isso
ruim? Claro que no. Isso bom. Qual o papel institucional do
Incra? Fazer a reforma agrria. No consigo compreender a
reivindicao de alguns para que o Incra seja neutro. O Incra tem um
responsabilidade institucional de fazer a reforma agrria.
(http://resistir.info/brasil/miguel_rossetto.html).

O embate entre o agronegcio, suas entidades, seus representantes e a poltica de

reforma agrria que agrada ao MST ntido e dispensa muitas palavras. O fato de trazer ao
Incra militantes egressos do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, colocaria a
poltica do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em rota de coliso com aquelas
empreendidas pelo Ministrio da Agricultura. Seus personagens polarizam suas posies e
discursos, que na prtica podem ser arrefecidos pela tesoura da Fazenda, levando ambos a

24

Preside a ABAG (Associao Brasileira do Agronegcio) e uma srie de outras entidades ligadas ao
cooperativismo.

168

frustrarem os setores sociais demandantes de polticas setoriais rurais. Ainda que o resultado
no tenha demonstrado conflitos que inviabilizassem o governo, provavelmente isso se deu
em funo das possibilidades de execuo dos propsitos, sempre restritas pelos limites
oramentrios. Mas, inegavelmente, a montagem do ministrio traz uma contradio a
princpio, detectada por Frei Betto, mas no pelo governo que ele compunha:
Lula afirmou na campanha que, antes de exportar alimentos, era preciso
matar a fome do povo brasileiro. Ao chegar ao Planalto, mudou o enfoque,
sobretudo porque a bia de salvao econmica do governo, hoje, so as
exportaes agrcolas. O presidente acredita que entre a agricultura familiar
e o agronegcio no h conflito de interesse. (BETTO, 2007, p. 102)

Outra composio explosiva pode ser vista no Ministrio do Desenvolvimento,

Indstria e Comrcio Exterior (MD). Para dirigi-lo foi chamado o empresrio da Sadia, Luiz
Fernando Furlan. O empresrio um especialista em mercado internacional e consultor de um
sem nmero de grupos empresariais. Entrou no governo defendendo as empresas nacionais, o
Mercosul e as exportaes como portas de entrada do pas no Primeiro Mundo. Na outra
ponta est Carlos Lessa, nomeado presidente do BNDES (Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social) com vnculos institucionais hierrquicos em relao
ao MD. Lessa um dos principais representantes do grupo de desenvolvimentistas do
governo Lula. Crtico ostensivo da ortodoxia neoliberal, o professor carioca classificava a
conduo do Banco Central como pesadelo. Opostos estavam em relao conduo da
poltica macroeconmica, nfase nas exportaes e ao papel desempenhado pelo BNDES.
As tenses e os conflitos foram permitidos, sem que nenhuma das partes reconduzisse a
gesto do Ministrio ou do Banco para uma condio de sintonia. At que o limite da
convivncia foi transposto e Lessa exonerado. Conforme anunciam os jornais de 14/11/2004,
a demisso de Lessa representa uma vitria do grupo monetarista do governo (Palocci,
Meirelles e Furlan, etc.) sobre o grupo desenvolvimentista, ao ponto de a oposio, na figura
do deputado Jos Carlos Aleluia (PFL), comemorar a deciso e ainda consider-la tardia25.
Nessa linha, Chico de Oliveira (2006), ao tentar retratar a composio ministerial do
governo Lula, acredita que a lgica que conduziu a montagem da equipe foi a do pacto social,
a da negociao. Lula deu ao ncleo do PT o ncleo do governo; para a pasta da Fazenda e
para o Banco Central convocou pessoas da sua confiana e simultaneamente do mercado,
demarcando forte posio conservadora; e distribuiu entre os vencidos nas eleies estaduais,
outros partidos da base do governo e representantes da sociedade civil, as demais pastas.
25

Conforme sinopse da Radiobrs (http://www.radiobras.gov.br/anteriores/2004/sinopses_1911.htm). Acesso 10

fev. 2005.

169

Algumas sem grande expresso. O autor destaca a inexpressiva presena de intelectuais e

expe assim o conflito entre Furlan e Lessa:
O CDES [Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social] no
atua em dobradinha, por exemplo, com o BNDES, cuja direo foi
entregue de incio a Carlos Lessa, um sobrevivente dos tempos
desenvolvimentistas, representante da corrente que tem em Maria da
Conceio Tavares sua liderana inconteste. Lessa foi, dizem, escolha
pessoal de Lula, seu lado produtivista-desenvolvimentista, e foi
sempre ligado ao PMDB na sua vertente ulissista, que perdeu a
liderana com a morte do velho e bravo comandante dos tempos da
ditadura militar; o PMDB oficial fez questo de deixar claro que ele
no representava o partido, que foi contemplado com mais dois
importantes ministrios, o das Comunicaes e o da Previdncia. Mas
no h, perceptivelmente, uma clara articulao entre o plo do
BNDES, o do CDES e lideranas empresariais. Lessa foi indicado
contra a vontade do ministro Furlan, a quem era subordinado, e alguns
atritos entre os dois marcaram essa curta histria de convivncia.
Noticiou-se freqentemente tambm a implicncia ou insatisfao de
lideranas empresariais com o presidente do BNDES, a quem se
atribui doses muito altas de nacionalismo e at de estatismo. O
personagem foi talvez o membro de posies mais claras dentro do
governo Lula e nunca negou seu iderio nacional-desenvolvimentista
(OLIVEIRA, F, 2006, p. 33).

Sabe-se que o BNDES teve seu papel reformulado, ou retomado como prefere Lessa,
desde 2003. Deixou de atuar como um ponto de apoio s privatizaes para ser de novo um
banco de desenvolvimento. As transformaes representadas por esta retomada colidiam com
o ncleo do governo e com dirigentes mais conservadores. Mas o conflito foi tolerado at
novembro de 2004. Poder-se-ia concluir que, a rigor, a frao conservadora obtivera nova
vitria. No entanto, deve-se considerar igualmente que o presidente resistiu por quase dois
anos, dando flego ao conflito, sem submeter o dirigente do banco ao do Ministrio do
Desenvolvimento, ao qual estava ligado. E, durante esse perodo, o Ministrio do
Desenvolvimento e o BNDES (principal banco de desenvolvimento do pas e principal
ferramenta do prprio ministrio) produziam polticas polarizadas. E, como no caso do
conflito entre as pastas da agricultura e reforma agrria, o presidente no reconhece a
existncia de choque. A revista Veja, em julho de 2004, demonstrava que Lula estava
insatisfeito com as provocaes pblicas de Lessa a Furlan, mas no pareciam conflituosas as
polticas. Afirma a revista que Nem Lessa nem Furlan deixaro o governo. Essa a
deciso de Lula bem, exceto se Lessa no se controlar. Lula considera que a poltica
de

ambos

que

governo

quer

ver

implementada

(http://veja.abril.com.br/070704/radar.html).

170

Outro conflito relevante se deu entre o ministro da Educao, Cristovam Buarque, e a

equipe econmica, incluindo parte considervel do ncleo duro do governo. O conflito
resultou na demisso de Buarque, por telefone, mas o episdio descortinou para a mdia parte
da rotina de choques no interior do governo. Em 1 de janeiro de 2004, Buarque escreve ao
seu colega da Secretaria de Comunicao do Governo, Gushiken, reclamando do tratamento
dado pela equipe econmica s polticas sociais e, de carona, queixa-se da falta de
entendimento das reas econmicas e sociais. O episdio foi relatado pelo jornal Folha de So
Paulo:
No incio de janeiro, o ex-ministro da Educao Cristovam Buarque
enviou uma carta ao ministro-chefe da Secretaria de Comunicao de
Governo, Luiz Gushiken, do chamado ncleo duro do governo,
fazendo duras cobranas por uma maior atuao do governo Lula na
rea social. Cristovam criticou o fato de o governo ter priorizado a
poltica econmica, deixando em segundo plano a poltica social.
Reforando as queixas mantidas durante todo o ano passado e os
pedidos de mais verbas para a educao, que tanto desagradaram ao
governo, ele alertou ainda que 2004 exigir do governo sair da
confiana para a mudana. Fracassaremos se formos apenas os
guardies da moeda e da economia, alertou. [grifos meus]

Ao mesmo tempo, noticia que, na opinio de Buarque

o governo deveria priorizar este ano o combate pobreza, com
gerao de emprego e distribuio de renda, sob pena de ficar numa
situao muito incmoda. At aqui agimos como se o social e o
econmico disputassem. Ministros da rea social reclamando, como
se no tivessem responsabilidade com a estabilidade, e ministros da
rea econmica controlando os recursos como se nada tivessem a ver
com
o
social.
(http://www1.folha.uol.com.br/folha/dimenstein/noticias/gd
260104d.htm, 2004) [grifos meus]

Tal como se pode perceber, as reas sociais e econmicas do governo relacionam-se em

regime de disputa, sem se comprometerem com os projetos setoriais alheios. inegvel, na
fala do ex-ministro, no s o predomnio das polticas que guardam a moeda, mas a
incompatibilidade ou o dissenso entre as pastas do governo. A ausncia de acerto parece
colocar todo um conjunto de ministrios de gasto ou estratgicos poltica e economicamente
contra o ncleo essencialmente econmico-financeiro. Tanto no caso Ministrio do
Desenvolvimento versus BNDES, quanto no caso Ministrio da Educao e ncleo
econmico, a vitria representada pela demisso dos rivais - foi do grupo dominante. No
entanto, o conflito foi aceito durante dois anos nesses casos e, at o final do governo, se
manifestar com outros personagens, ainda que com o mesmo contedo. Prova disso, tem-se
a fala da ex-ministra adjunta do Ministrio das Cidades, Ermnia Maricato, em entrevista
171

pgina da Agncia Carta Maior, quando rebate a acusao de suposta gastana da gesto
em que trabalhou e alfineta seus colegas de governo:
No h excesso de gasto em pessoal no governo federal! Os
ministrios, em grande parte, tm carncias de pessoal, de
equipamento e at de papel higinico. As despesas dessa natureza no
so nada perto dos gastos com juros da dvida pblica, definidos na
Lei Oramentria Anual (LOA). Em 2006 eles chegaram perto de R$
200 bilhes. Sabe quanto o Bolsa-famlia o nico programa social
que no sofreu contingenciamento de recursos tem de oramento?
R$ 18,4 bilhes! O que se percebe, no aparelho de Estado, que 25
anos de cortes levaram a uma inao completa! O que sustenta os
pobres deste pas a Previdncia Social. H muitas pequenas cidades
que se mantm com isso. Quando se fala em cortes de gastos,
preciso ver onde se corta. Logo querem reformar a Previdncia, para
reduzir mais oramento. Lamentavelmente, uma parte daqueles que
esto no aparelho de Estado e nos quadros das universidades
tiveram a cabea feita pelo Consenso de Washington. O Ministrio
da Fazenda, por exemplo, no convive com o fator pobreza. E eu fico
vendo a imprensa especialmente a Globo News uma postura
militante de jornalistas e colunistas na defesa de cortes e mais cortes
nos gastos pblicos! Mas no h onde cortar (MARICATO, 2006).
[grifos meus].

Quanto aos gargalos ou travas para o desenvolvimento do pas, ela afirma que
As grandes metrpoles so as cidades com as piores condies de
vida. So Paulo, nesse sentido, um desastre. O trnsito vai contra
tudo o que se quer de uma metrpole competitiva. E aqui se manifesta
a parte perversa da poltica de cortes constantes. So os custos do noinvestimento. A piora nos servios de transporte pblico foi
acompanhada da opo pelo automvel. O que se perde em
combustveis e horas-trabalho, em poluio do ar nos
congestionamentos e em acidentes de trnsito algo incomensurvel.
Esse custo do no-investimento no levado em conta pela rea
econmica. No Ministrio das Cidades, vrias vezes ns nos
deparvamos com aquele muro intransponvel que o Joaquim
Levy. Ele no leva estes fatores em conta. Lamentavelmente o Levy
ser Secretrio da Fazenda do Rio de Janeiro. No sei o que o povo de
l fez para merecer isso (MARICATO, 2006). [grifos meus].

Maricato admite uma composio neoconservadora de parte do governo, bem como sua
capacidade de condicionar as demais polticas pblicas. Mas revela igualmente a coexistncia
pouco pacfica entre interesses divergentes. Note-se a denncia da segunda rodada da reforma
da previdncia pretendida pelo ncleo econmico-financeiro do governo, do peso do ajuste
fiscal e o custo social decorrente de sua implementao. Ela anuncia a ciso e sua
preservao.
Assim, e de maneira geral, temos ento que a gesto Lula se desenvolveu com choques
entre pastas que expressavam conflitos de perspectivas ou de interesses. De um lado,
172

dominante, o interesse conservador de franca simpatia pelas polticas econmicas de recorte

neoliberal, e, de outro, os grupos laterais e mais progressistas que espelhavam os interesses
mais nacionalistas ou focados no social. Alguns desses conflitos foram tolerados ou
ignorados at os limites da sobrevivncia do prprio governo, outros, que ainda no atingiram
seu limite ressoam at o hoje. Importa perceber que havia resistncia em faz-los cessar em
prol de uma conduta mais uniforme. Contudo, alm dos conflitos diretos entre a equipe
ministerial, tambm possvel constatar a existncia de polticas igualmente conflituosas.

173

Condomnio de interesses: o conflito entre as polticas

Nota-se que, a exemplo das relaes ministeriais, as polticas ambguas ou at

antagnicas atravessam todo o governo, polarizando as pastas de origem, ou at mesmo
criando plos em uma mesma rea ou ministrio. Este o caso da poltica macroeconmica,
tipicamente ortodoxa e o carro-chefe das polticas conservadoras. Seu ncleo est definido
por um conjunto de medidas de estabilizao da moeda originrias do Plano Real. Desse
conjunto, ainda se faz uso sistemtico da poltica monetria ortodoxa e de um rigoroso ajuste
fiscal. Ambas traduzem o risco inflacionrio pelo gasto e conduzem a economia contrao.
Essas polticas so, ao mesmo tempo, a garantia que o mercado exige para o investimento
(produtivo ou no) e, portanto, interpretadas por seus apoiadores como condio para o
combate da crise. A importncia da poltica macroeconmica, na verdade, extrapola a mera
questo inflacionria, porque define, determina, orienta e conduz a sntese das polticas
pblicas do Estado brasileiro. Ela tem a capacidade de definir a prioridade e o gasto, dessa
forma definir a poltica. Significa, dito de outra forma, que o ritmo da desapropriao de
terras, o investimento em infra-estrutura ou a rede de proteo social estatal tero seus limites
estabelecidos pelo esforo decidido pela Fazenda.
No obstante seu claro predomnio, a ortodoxia macroeconmica coexistiu com outras
polticas bem distantes de suas matrizes tericas. Isso se processou at mesmo dentro dos
setores econmicos do governo. Esse o caso da poltica de crdito. Nestes termos, os
grandes bancos pblicos como a Caixa Econmica Federal (CEF), o Banco do Brasil (BB) e
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), desempenharam
funes antagnicas quelas exigidas pelo ncleo econmico-financeiro do governo. Usaram
correntemente uma poltica de crdito heterodoxa, expandindo a base monetria e
estimulando o investimento, na contramo das recomendaes dos organismos multilaterais
como FMI e Banco Mundial. De acordo com Alosio Mercadante (2006), o BNDES nos
primeiros dois anos de governo Lula concedeu quase 4 vezes mais crdito aos setores
produtivos do que no mesmo perodo do segundo mandato de FHC, com recorde histrico em
2005. Nessa trajetria vo a CEF e o Banco do Brasil.
Na mesma linha de choque com a ortodoxia, se colocam igualmente as polticas
setoriais, como o caso da valorizao do salrio mnimo e da poltica assistencial. Sabe-se
que a ampliao do poder de compra do salrio um elemento fundamental para estimular a
atividade econmica como um todo. Assim, a ampliao do poder de compra dos assalariados
174

tem um reflexo na demanda e, portando nos preos. Para a ortodoxia, a inflao tem uma
origem essencialmente na demanda, por isso suas polticas so irremediavelmente
contracionistas. O ritmo de crescimento do salrio mnimo superou o ritmo de crescimento do
PIB per capta, resultando em melhor distribuio de renda ainda que discreta -, como
comprovam os dados da FGV relatando as menores propores de pessoas abaixo da linha da
misria26 desde 1992, quando foram lanados os primeiros dados da PNAD
(www.fgv.com.br/ibre/cps). Da mesma forma, no governo Lula as negociaes salariais
superaram a inflao, possibilitando ganhos reais para 86% dos trabalhadores como informa o
Dieese

(cf.

pgina

do

portal

G1

http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL13024-9356,00.html). Por associar

diretamente a base monetria inflao, os conservadores do pensamento nico opem-se a
tais iniciativas. E o mais importante, conviveram contraditoriamente com elas.
Por seu turno, a poltica assistencial do governo Lula, capitaneada pelo Bolsa Famlia,
unificao de vrios programas assistenciais (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto
Alimentao, Auxlio Gs) herdados do governo anterior. Atualmente, o programa cobre 45,8
milhes de brasileiros, algo como 25% da populao do pas, com um desembolso que varia
dos R$ 18 aos R$ 112 e um oramento para 2007 de R$ 8,75 bilhes
(http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL91371-5601,00.html). Juntamente com outras
polticas, como a ampliao do crdito e reduo de juros para financiamento de habitaes
populares, a desonerao da cesta bsica, o Fome Zero etc., o governo obtm resultados
importantes na reduo da misria.
No mesmo veculo de comunicao, o coordenador do estudo que indica a queda
da misria no Brasil, o economista Marcelo Nri (FGV), explica que parte desse
resultado conseqncia da nova gerao de programas sociais desenvolvidos pelo
governo que alcanam os bolses de pobreza das zonas mais distantes dos grandes
centros.
Como no cabe no escopo deste trabalho uma anlise mais detida dos programas e seus
efeitos, bem como de sua eventual incapacidade de ir alm da assistncia social (BETTO,
2007), destaca-se nesse sentido o anncio de um choque entre o volume de recursos, seu
impacto monetrio, seu peso no oramento e a austeridade fiscal que norteia a fatia
conservadora e dominante do governo Lula. Em que pesem os limites de tais polticas e seu
carter focalizado, elas produzem um impacto considervel nas contas do governo e na base

26

Valores de referncia so R$ 115 mensais.

175

monetria da economia, com vis inflacionrio, no obstante a variao de preos no se

confirme. Mas, de qualquer modo, a ortodoxia no aprova tais polticas de natureza
expansiva.
Mas no somente com relao poltica macroeconmica que os conflitos se
colocam. Como j se viu anteriormente, na abordagem da poltica administrativa do
governo Lula, podem-se perceber vrias ambigidades similares s apresentadas em
outras reas. Para dar mais clareza reflexo em curso, vale a pena retomar
sucintamente a forma como foram tratadas as privatizaes, as Agncias Reguladoras,
os princpios gerais da NAP e o funcionalismo.
Como j se sabe, as privatizaes foram importantes para o esvaziamento da ao
estatal e tinham um papel relevante para a estabilidade econmica (BIONDI,1999). Desse
modo, as privatizaes retiraram parte da capacidade do Estado de promover o
desenvolvimento e no reduziram o endividamento pblico. Importa particularmente o fato de
a entrada de um novo governo no sculo XXI no ter revertido esse processo, seja com a
auditoria dos casos suspeitos de ilicitude, seja com a anulao dos leiles daquelas que ainda
representam atores importantes do desenvolvimento nacional. Alm disso, como j se viu,
para todos aqueles mercados anteriormente monopolizados pelo Estado, criaram-se Agncias
Reguladoras. As agncias foram mantidas, e juntamente com elas o iderio que as sustenta,
qual seja a regulao de mercados privatizados por agncias independentes que possibilitem
os marcos regulatrios necessrios ao investimento oriundo da Nova Administrao Pblica.
No entanto e contraditoriamente, vimos o estancamento dos leiles mesmo com vrias
estatais interessantes ao mercado passveis de serem vendidas. Assim como se pode verificar
que as Agncias tiveram seu funcionamento politizado e outras tentativas de reduzir sua
autonomia esto em tramitao no Congresso Nacional, como o caso do supracitado projeto
de lei 3337/2004.
Em se tratando especificamente de poltica administrativa, j se pde observar que boa
parte dos marcos institucionais originrios do MARE foram mantidos. No s as Agncias
Reguladoras, mas as Executivas de maneira geral, as OS e OSCIPs, o foco no cidado, o uso
de ferramentas de Qualidade Total, a gerncia horizontal o controle por resultado, etc.
sobreviveram na gesto petista.
Sobre a reforma da previdncia, bandeira cara nos anos noventa, seu contedo previa a
separao da seguridade, a modificao do fator previdencirio, a cobrana de inativos, a
instituio ou aumento da idade para aposentadoria, a reduo ou iseno das contribuies
previdencirias patronais, o estmulo previdncia privada, entre outras aes. Em boa
176

medida a Emenda Constitucional 20/98 logrou relativo sucesso, restando a contribuio dos
inativos, a equiparao do regime dos servidores pblicos e os celetistas e o regime de
capitalizao, que ficaram de fora da reforma tucana.
Mas o governo petista a completou. Primeiramente retomou o diagnstico de dficit da
previdncia. Esse dficit j foi inmeras vezes desmentido (ANFIP, 2003; MOTA, 2000;
BEHRING, 2003; SOARES, 2003), mas foi usado como mobilizador do argumento
reformador. No entanto desta vez, o foco no foi o RGPS (Regime Geral da Previdncia
Social), mas sim a previdncia do servidor. Foram modificados os critrios para
aposentadoria, acrescentando-se aqueles j vlidos para os celetistas (idade e tempo de
contribuio), foi estabelecido um teto para as penses (R$ 2.400,00), foi includa a
contribuio sobre inativos de 11% sobre a penso que exceder R$ 1.058,00, etc.
Na contramo dessas iniciativas descritas no universo da gesto ou da previdncia,
houve uma mudana substantiva na poltica para o funcionalismo. Ela no significou a
recuperao salarial de todas as categorias, mas reabriu concursos e contrataes, invertendo a
tendncia de enxugamento da mquina pblica. Na mesma direo, as terceirizaes foram
revertidas e para o seu lugar foram efetivados funcionrios concursados. Se de um lado
avanam as reformas administrativa e previdenciria de recorte conservador, contra elas se
colocam as polticas de ampliao do funcionalismo, redundando em ampliao da folha de
pagamento e, portanto, em choque com a poltica fiscal ortodoxa.
Segundo um levantamento feito pela Associao Nacional dos Dirigentes das
Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes), o ensino superior pblico perdeu, entre
1995 e 2003, 24% dos recursos para custeio (pessoal, gua, luz, etc.) e 77% dos recursos para
investimentos em salas de aula, laboratrios, acervo bibliogrfico, etc. Em contrapartida, o
oramento do MEC sob o governo Lula, rompendo a trajetria de contrao relativa da gesto
anterior, teve nova elevao, atingindo, em 2005, 8,9 bilhes de reais, o maior incremento
oramentrio para universidades federais em dez anos (BRASIL, 2005b). No que diz respeito
ao nmero de docentes, nos trs ltimos anos abriu-se uma srie de concursos para
preenchimento de 6 mil vagas para professores efetivos, um nmero maior do que o ofertado
nos oito anos da gesto anterior. Finalmente, no governo atual foi iniciada a constituio de 3
novas universidades federais e de 48 novos campi nas universidades j existentes, como parte
do esforo declarado no Plano Nacional de Educao de se alcanar a meta de 40% de
vagas no ensino superior pblico, a partir dos atuais 29%, obtidos quando da expanso do
ensino superior privado na gesto anterior (BRASIL, 2005b). O processo de expanso do

177

ensino superior pblico, por sinal, foi reconhecido pelo presidente da Andifes, que elogiou o
aumento, em muitos anos, do oramento das IFES (ANDIFES, 2006).
Por fim, como derradeiro exemplo de ambigidade no governo Lula, pode-se destacar a
forma como foram tratados os movimentos sociais. Foi notria a criminalizao sofrida por
vrios deles nas gestes tucanas, com realce para o tratamento dado greve dos petroleiros
em 1995 e aos militantes do MST, no ltimo caso institucionalizado pela Medida Provisria
2027-38, de maio de 2000, que impedia a vistoria e desapropriao de propriedades ocupadas,
alm de excluir do programa de reforma agrria quem tomasse parte nas ocupaes. Por outro
lado, algumas medidas sinalizam um tratamento diferenciado destinado pelo governo aos
movimentos sociais. Cite-se como exemplo, no caso do movimento negro, da criao de uma
Secretaria com status de Ministrio (Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial), e
a incluso de polticas de cotas ou de ao afirmativa na pauta de projetos a serem convertidos
em lei. simblico o fato de a primeira lei aprovada na gesto de Luis Incio Lula da Silva
ter um contedo anti-racista. A lei em questo de nmero 10639/2003, versava sobre a
obrigatoriedade de abordagem no ensino bsico dos contedos de histria e cultura da frica.
Particularmente sobre o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), sua
relao com o governo foi claramente ambgua ou contraditria. Por um lado, o movimento
reconhece, no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, um aliado, ainda que enfraquecido;
por outro, destaca o maior poder do Ministrio da Agricultura em sua defesa do
agrobusiness (REPORTESSOCIAL, 2005). Do mesmo modo contraditrio age o governo
Lula: por um lado manteve vigente a MP que impedia a desapropriao de terras ocupadas;
por outro lado, parece fazer vista grossa escalada das ocupaes, que no cessaram no
governo atual, e que voltaram a crescer, em comparao ao perodo 2000-2002. Ao mesmo
tempo, o governo Lula destinou, em 2005, 9,5 milhes de reais a entidades ligadas ao MST,
quantia quatro vezes maior do que a repassada pelo governo FHC em seu ltimo ano. A
mdia anual de recursos repassados pelo governo Lula ao MST aumentou 76% em relao
mdia dos trs ltimos anos do governo FHC.
Ainda sobre a relao entre o movimento dos sem-terra e o governo Lula, Andrioli
aponta que,
A posio do MDA [Ministrio do Desenvolvimento Agrrio] est em
frontal contradio com a poltica da rea econmica do governo, de
acordo com as concepes do MST e inclui a agricultura familiar como
prioridade, com o objetivo de reduzir o nmero de agricultores que perdem
suas terras. Pela primeira vez na histria, um governo brasileiro
reconhece a legitimidade das ocupaes de terra e sua contribuio

178

para a implementao da reforma agrria (ANDRIOLI, 2003, p. 4).

[grifos meus]

Por ltimo, o movimento sindical tambm no assistiu, desde 2002, a sua

criminalizao. A ttica do embate frontal tpica de governos neoconservadores, como
foi o caso dos mineiros britnicos e o governo Thatcher, se exauriu. Os sindicalistas
esto no governo, ocupando cargos nos mais diversos escales. Em que pese a crtica de
domesticao dos sindicatos impetrada pelos setores mais extremos da esquerda, o fato
que a relao com o governo deixou de ser de franca oposio. Desse modo, o novo
nvel em que se estabelecem as relaes entre o governo e os movimentos revela a
assimilao de interesses estranhos ortodoxia que ocupam postos decisrios e
orientam parte das polticas pblicas do governo em questo.

179

Captulo 7 - A ausncia de um projeto do PT

H uma terceira possibilidade explicativa para a ambigidade das polticas

empreendidas pelo governo Lula na rea administrativa e, porque no dizer, em todo o
governo. Ela est vinculada ausncia de um projeto de sociedade ou de uma estratgia
bem definida que organize as aes e os planos do partido e do governo e lhes d
direo.
Um projeto de sociedade no se limita a um programa de governo. O programa
expressa um conjunto de metas setoriais condizentes com uma concepo poltica. Ele
deve ser razoavelmente concatenado e coerente, dando a cada uma das metas uma
sintonia para que suas foras somadas permitam alcanar um objetivo. Poder-se-ia
pensar que um programa de governo comprometido com a reduo das desigualdades
sociais teria em seu contedo polticas tributrias, infra-estruturais, educacionais, entre
outras,

articuladas

pelo

efeito

esperado.

Elas

deveriam,

em

conjunto

complementarmente, atuar elevando o nvel do acesso a servios sociais (lazer, sade,

segurana, educao, cultura, etc.) das camadas menos assistidas, ao mesmo tempo que
deslocaria renda e riqueza dos mais abastados para os estratos inferiores. Mas, em que
pese a unidade das polticas entorno de um objetivo nico, isso no significa,
necessariamente, a existncia de um projeto de sociedade.
Num projeto de sociedade se define, em linhas gerais, o novo tipo de Estado
(conceito ampliado), portanto o padro de relao social que se deseja na sociedade civil
e o padro de conduta do Estado (sentido estrito) para com a mesma sociedade. Nesses
termos possvel entender o neoliberalismo como um projeto de sociedade que carrega
implcito um tipo de Estado. Assim como o nacional-desenvolvimentismo e o
socialismo sovitico. Todos se definiram como estratgias que tranavam inmeras
linhas programticas organizadas em feixe. Para o neoliberalismo, as privatizaes
articulam-se com a Nova Administrao Pblica que, por seu turno, complementa a
poltica macroeconmica ortodoxa. Em jogo est a formatao de uma sociedade civil
tratada como recurso gerencial (NOGUEIRA, 2003a), hipostasiada e despolitizada
(LIGUORI, 2000; BARBOSA E SILVA, 2003a), e um Estado (sentido estrito) fraco no
aspecto

social

(Anderson,

2003),

desmontado,

privatizado

desorganizado

(NOGUEIRA, 2003b e 2004).

180

Todavia, quando no se tem um projeto de sociedade, as proposies

programticas podem at apresentar em seu contedo vestgios disso, mas no
prometem uma nova sociedade. E quando so submetidas s tenses de um mandato
executivo correm o srio risco de no conseguirem mais conectar o presente e o futuro,
ou seja, podem no mais orientar o mandatrio a responder ao cotidiano com polticas
que extrapolam as contingncias. Assim, agir no presente, com a riqueza das variveis
de cada momento, mas com os olhos voltados para o futuro, passa a ser um exerccio
improvvel numa gesto desprovida de horizontes claros. Que alternativa restaria aos
que no operam com projetos? Possivelmente, implementar seu programa de governo
quando a sorte lhe permitir, sem nunca enfrent-la, e, quando seu programa no for
capaz de responder aos problemas instantneos, a alternativa aplicar os remdios que
esto mo, consolidados na burocracia ou cristalizados pelos mandatos anteriores.
Teramos uma gesto esquizofrnica, retalhada e com remendos destoantes.
Acredito ser esse o caso do governo Lula, na combinao de polticas progressistas
espalhadas entre doses considerveis de continuismo neoliberal. Muitas outras
alternativas poderiam ser colocadas como sadas. Uma delas seria a reedio de seu
programa de 1989, com vistas a constituir um governo democrtico e popular.
Entretanto, a trajetria recente de deslocamento ao centro e a coalizo formada a partir
de um condomnio de interesses impediriam seu desenvolvimento. Destarte, h uma
compatibilidade entre o que ocorre com o PT no espectro poltico, a forma de
administrar os conflitos na gesto e a ausncia de um projeto de sociedade. De forma
mais direta, pode-se afirmar que deslocado ao centro e permitindo a coexistncia de
grupos opostos, o governo Lula pode, diante da ausncia de um projeto de sociedade,
assumir em alguma medida a poltica e as instituies vigentes.
Tentemos agora explicar e ilustrar a ausncia do projeto de sociedade do PT e do
governo Lula.
H analistas da histria do Partido dos Trabalhadores que admitem que, desde o
seu nascimento, a agremiao poltica no conduz e no conduzida por um projeto de
sociedade. Algo como um vcio de origem, resultante da conjuntura internacional
marcada pela reestruturao produtiva, pela emergncia do neoliberalismo e a pela crise
do socialismo real, alm da especificidade brasileira e as condies especiais
estabelecidas pela transio da Ditadura e o aparecimento do novo sindicalismo.
Somadas, tais peas cenogrficas condicionaram o nascimento de uma nova esquerda
avessa ao estatismo socialista e populista, Bem como idia de projeto implcita neles.
181

Nesse campo, Marco Aurlio Garcia (1994, p. 120-125) registra um descompasso

marcante na esquerda latino-americana em geral, e brasileira em especfico. Trata-se do
crescimento eleitoral no acompanhado pelo aprofundamento democrtico. Esse
descompasso poderia ter uma explicao conjuntural, mas no texto montam-se relaes
com as origens dos novos partidos de esquerda surgidos numa terceira gerao,
chamada de esquerda social. Essa nova esquerda, nascida da emergncia de uma srie
de movimentos sociais, supera a primeira gerao capitaneada pelo PCB e contaminada
pelo nacional-desenvolvimentismo que se esgota com o golpe de 31 de maro de 1964,
bem como supera a segunda gerao revolucionria e catastrofista que emergiu com
fora nos anos de chumbo. A nova esquerda, mergulhada num momento de crise do
nacional-desenvolvimentismo e o socialismo real, no guarda referncias doutrinrias
internacionais e ideologicamente heterognea. Deste modo, muito difcil que ela seja
portadora de um novo paradigma de sociedade.
Desprovido de tais referncias doutrinrias, o partido fica a merc do voluntarismo
de sua base e da experincia administrativa cumulada em gestes locais, ambas capazes
de responder ao curto prazo, apagando os incndios do dia-a-dia, no entanto incapazes
constituir uma estratgia maior e responsvel por uma mudana mais substantiva. Na
medida em que o PT comeava a revelar seu deslocamento poltico, analistas se
debruavam sobre a sua natureza e o seu papel.
Com efeito, notando a perda do impulso inicial mudancista do PT, Emir Sader
(1998: p. 141) aponta para o esgotamento das energias do partido. Para ele, a luta por
justia social, contra a corrupo, por um Estado de direito, embora vigentes, so
insuficientes para constituir um projeto alternativo de sociedade. Em boa medida, isso
se deve a incapacidade do PT de incorporar o marxismo como mtodo de anlise. A
partir dessa ausncia, as capacidades criativa, de constituio de uma produo
intelectual e, at mesmo, de uma intelectualidade altura do desafio da crise brasileira
foram minadas. Seria necessrio um grande empreendimento intelectual para ir alm da
abordagem genrica da natureza do Estado capitalista. A singularidade de nossa
sociedade e de nosso Estado, mormente aps as transformaes dos ltimos anos, no
foi suficientemente capturada. Conclui-se, portanto, que o pensamento poltico de
esquerda, especificamente petista, tem sido pobre. Sobretudo por confundir o regime
poltico com o Estado e, no arquitetar um projeto amplo de transformao deste.
A ausncia de definio de uma matriz doutrinria e, por conseguinte, de uma
estratgia pode se justificar tambm pela forma como se compe o prprio partido.
182

Lencio Martins Rodrigues, ao revelar os contrastes na composio social do Partido

dos Trabalhadores, argumentar que a diversidade e a composio inditas produzem,
no plano ideolgico, a existncia de concepes socialistas vagas e que se fossem
tensionadas a se unificarem poderiam colocar em risco a unidade do partido (Rodrigues,
1990, p. 23). Isto significa que se o Campo Majoritrio exigisse das correntes mais
esquerda tais como a Democracia Socialista, a Fora Socialista ou O Trabalho que
assumissem para si um socialismo brando, necessariamente as faria abandonar a sigla. O
preo da unidade foi, ento, a tolerncia da diversidade e a ausncia de uma unidade no
projeto.
Pode-se aferir a partir daqui, que alm de explicar a ausncia de um projeto
unificador, a composio diversa pode tambm nos levar a pensar em um convvio de
matrizes ideolgicas distintas sob uma coordenao que garanta sua mtua
sobrevivncia. Tal coordenao no poderia impor um consenso estratgico e deveria
agir construindo zonas de ao relativamente livres para que cada corrente exercesse sua
particularidade, na forma de um condomnio. Mas, de todo o modo, o que parece
comum entre as abordagens mencionadas acima que a ausncia de um projeto reflete a
defesa de um socialismo vago.
Como j se discutiu neste trabalho, o socialismo petista carecia de definio.
Desde os primeiros documentos do partido, os textos de fundao, escritos entre 1979 e
1981, pode-se perceber como a marca de origem. Neles fica evidente como o
socialismo tratado de forma tangencial, ambgua e indefinida. No limite se desejava o
socialismo como sociedade democrtica ou como sociedade sem explorados e
exploradores, mas nunca se detalhava como seria e como a ele se chegaria. Com
freqncia a tenso entre uma passagem violenta resultante da acumulao de foras
e uma passagem pacfica resultante de processos eleitorais dividiam suas lideranas
e atingiam os programas de governo.
Nos textos e resolues seguintes, a indefinio foi mantida, reforando a relao
indissolvel entre o socialismo e a democracia. Todavia, a anlise dos programas de
governo comprova que a indefinio acerca do contedo do socialismo continua,
entretanto a sua presena como bandeira e a forma para se alcan-lo foram
definitivamente resolvidas. Em sntese, do programa de 1989 at o de 1998 pode-se
perceber que a palavra socialismo foi perdendo presena na mesma proporo em que a
via eleitoral ou institucional se afirmava como nica possibilidade para a transformao

183

desejada. Esse movimento foi acompanhado pela desideologizao e a opo por maior
pragmatismo, como possvel visualizar no quadro abaixo.

Quadro 06 - Transformaes nos programas de governo do candidato Lula: 1989, 1994

e 1998.
Programa
Momento
Socialismo e
democracia

Perfil

detalhamento

Experincia
administrativa

1989
Faz uma leitura histrica da
crise e se mostra opo de
esquerda;
Indefinido e muito
presente;
Crtica ao socialismo real e
social-democracia;
Entende o socialismo como
inevitvel;
Demarca posio de
esquerda:distribuio de
renda e riqueza e Estado
forte e planejador;
Falta detalhamento nas
propostas especficas
importantes

Inexistente e no
incorporada ao programa

1994
Perdido em relao ao
Plano Real; se mostra
opo de esquerda;
Defende revoluo
democrtica: h dualismo
entre o jogo democrtico
e a acumulao de foras
para a revoluo;
Socialismo no mais
inevitvel;
Reafirma ser opo de
esquerda;

1998
Ataque ao governo FHC;
se mostra opo de
oposio;
Dilui tenso entre via
eleitoral e via
revolucionria, claramente
vencida pela primeira;

Maior detalhamento e
busca para mostrar
viabilidade e concretude
das propostas;
Aponta recursos
oramentrios
necessrios;
Incorporada a experincia
do oramento
participativo em Porto
Alegre

Maior concretude, mas

ainda com baixo nvel de
detalhamento

Demarca posio de
oposio

Amplamente incorporadas
sade em casa, bolsa
escola, cieps, banco do
povo e economia
solidria;

Fonte: PARTIDO DOS TRABALHADORES (1994) e AMARAL (2003)

Indefinido o horizonte e afeito a um pragmatismo crescente, o PT abandona a

possibilidade de empunhar um projeto para o pas. Nesse sentido, a tentativa original de
se diferenciar enquanto uma nova esquerda foi vitoriosa, contudo num aspecto que
aprisiona o partido ao presente, s contingncias e ao curto prazo. Conforme vimos, sem
projeto o partido cede mais facilmente agenda vigente e dobra-se ao sabor dos ventos
eleitorais.
Isso foi constatado por Frei Betto em seu Calendrio do Poder (2007), no qual
relata suas impresses acerca do governo Lula durante seus dois anos como Assessor
Especial da Presidncia. Sobre os primeiros cem dias, ele diz:
Algo, entretanto, me inquieta: a desconfiana de que o governo no
tem um projeto Brasil. Atua mais no varejo do que no atacado. E, de
fato, no h poltica econmica, e sim financeira ou monetarista. No
sou do ramo, mas vejo na Fazenda um Ministrio de boas relaes
entre governo e credores, cuja principal poltica a do endividamento
sustentvel (BETTO, 2007, p. 104).

184

Mais a frente, mostrar como o ncleo duro do governo (Dirceu, Palocci,

Gushiken, Dulci, Gilberto e, eventualemnte, Genono) administra contingncias, apaga
incndios sem projeto poltico, nem mesmo viso de longo prazo: A coordenao em
geral pratica, no a anlise poltica, mas o positivismo gerencial. Com freqncia deixase pautar pela mdia e, assim obliteram-se a viso estratgica e os projetos de longo
prazo (BETTO, 2007, p. 114). Assim como relata que o governo parece uma nau sem
rumo. Faltam debates e polticas estratgicas. Quase tudo cheira a um grande improviso,
exceto a fortuna que o supervit suga da nao para entregar aos credores (BETTO,
2007, p. 325).
Por fim, fazendo um balano sobre todo o ano de 2003, afirma:
Este foi um ano de muito aperto fiscal, de forte arrocho no oramento
dos ministrios. O Brasil encerra 2003 com uma sangria de R$ 145,2
bilhes pagos aos credores, o que significa que a cada dia do ano o
governo canalizou, para fora dos seus cofres, cerca de R$ 395
milhes. Se 10% fossem contidos para o Fome Zero, este teria tido um
oramento de R$ 14,4 bilhes. Governar fazer escolhas. E as nossas
no tm sido as mais justas. O medo parece ter vencido a esperana.
Embora derrotado nas urnas de 2002, o modelo neoliberal, monitorado
pelo FMI, ainda predomina no governo. O receiturio consiste em
repetir o que fez a gesto anterior: controle da inflao atravs de
juros e da elevao do supervit primrio (BETTO, 2007, p. 215).

Todos esses relatos somam-se a outras impresses de quem est dentro27 e fora do
governo para confirmar aquilo que se acredita marcar a gesto Lula: est-se diante de
um governo esquizofrnico. Desorientado pela ausncia de um projeto, o governo se
alterna entre polticas neoliberais trazidas de gestes anteriores e outras de contedo
mais progressista.

27

o caso de Paul Singer, Secretrio Nacional da Economia Solidria, ligada ao Ministrio do Trabalho
em reportagem do Jornal Folha de So Paulo (FSP, 2007).

185

Captulo 8 - A sociolatria

A quarta, e ltima, hiptese explicativa para a ambigidade das polticas do

governo Lula relaciona-se a uma marca de origem que insiste em acompanhar o Partido
dos Trabalhadores por toda a sua histria e tambm a sua gesto frente do Poder
Executivo Federal. Trata-se de uma inclinao ou forte simpatia pela sociedade civil,
normalmente em detrimento da esfera estatal. Construiu-se no PT, desde sua fundao,
a crena de que a sociedade civil carrega consigo virtudes inatas e contrapostas aos
vcios estatais, sucede da a preferncia pela transposio das funes estatais para as
mos da sociedade civil, bem como e em decorrncia disso, a incapacidade de encampar
o Estado como parte de um projeto de transformao da sociedade. Esta hiptese
tambm nos permitir explicar, em parte, a adeso do governo a algumas polticas de
gesto pretritas e de inspirao privada.
Antes de tudo, fazendo uso de Gramsci, pode-se entender por sociedade civil o
conjunto de aparelhos privados de hegemonia, tais como a igreja, os sindicatos, as
escolas, os partidos e a mdia. Todos mediadores das relaes entre a estrutura
econmica e o Estado strictu senso (burocracia, militares e polcia). Neste espao se
elabora e se difunde a hegemonia, forjando-se o consenso necessrio para sustentar a
dominao de classe para alm do uso da violncia fsica. Desse modo, no se trata do
estado de natureza organizado e governado pelas leis, como supunham os liberais, ou o
reino da dissipao da misria e da corrupo fsica e tica, como imaginava Hegel, ou,
por fim, o terreno infra-estrutural das relaes sociais de produo, no universo
marxiano. Trata-se, sim do terreno em que se criam as ideologias e em que se manifesta
a catarse. Lugar em que a idias de uma classe se transformam em idias de toda uma
sociedade.
Apesar de parecer muito claro o limite entre a sociedade civil e a sociedade
poltica, o conceito ampliado de Estado permite-nos a correo dessa aparncia quando
nos ilustra a dialtica relao entre coero e hegemonia (BUCI-GLUCKSMANN,
1990, p. 138-139). Para este trabalho, e especificamente para o caso do PT, a sociedade
civil encampa o conjunto de instituies de que o partido se origina e / ou com o qual se
relaciona durante toda a sua existncia. Mais claramente teramos os sindicatos de
trabalhadores pblicos e, principalmente, privados num primeiro patamar, em seguida

186

os movimentos de luta pela terra, as pastorais e comunidades eclesiais de base, os

movimentos de minorias, as ONGs no campo da cidadania, etc. Foi desta fonte que o PT
retirou os elementos para sua orientao, para a sua prtica e a perspectiva. Vejamos
agora como essa marca de origem pode ser pensada.
Como partido nascido do novo sindicalismo e claramente colocado esquerda,
seria natural que o PT depositasse suas esperanas na ao dos movimentos sociais
(sindicais e populares) e desenvolvesse certa desconfiana em relao s vias
institucionais, sobretudo a parlamentar. Seria habitual, pois este posicionamento se
repetiu em vrios lugares e momentos no mundo como nos comprova Duverger (1980)
em sua anlise sobre a origem dos partidos (interna e externa). Entretanto, o que ocorreu
no PT foi mais profundo. No se tratou simplesmente de reconhecer o protagonismo dos
movimentos e sua relevncia para a mudana social. O que de fato ocorreu foi a adeso
tese de que tais movimentos substituiriam, em sua ao ou naquilo que eles
representam, o Estado. Deste modo, os movimentos seriam, em si, solues finais para
os mais diversos problemas com que o pas se defronta, sem que o Estado fosse parte
dessa soluo. Nesse esquema ilustrativo daquilo que se pretende chamar de apologia
sociedade civil ou sociolatria, a sociedade civil e o Estado parecem imiscveis e
incompatveis.
A gnese dessa marca de origem do PT est na convergncia de transformaes
histricas vivenciadas pelo Brasil que desguam no final dos anos setenta. Vrias
podem ser as causas apontadas para a sua cristalizao e com certeza a essncia do novo
sindicalismo consegue responder a parte delas. O novo sindicalismo, como acredita
Meneguello (1988), resultado da industrializao recente do pas e da presena
conseqente da indstria multinacional, fundamentalmente a automobilstica. Animados
pelo combate ao arrocho salarial, o sindicalismo do ABC tenta se diferenciar do
chamado establishment sindical representado pelas foras tradicionais do PCB, PTB e
PMDB. Cada um a seu modo, vinculavam-se a uma estratgia que vislumbrava o Estado
como pea fundamental na transio esperada. Nas suas diferentes trajetrias um
mesmo resultado: representaram a falncia das alternativas dadas pela esquerda ao
nacional-desenvolvimentismo e Ditadura Militar. A necessidade de um novo
sindicalismo implicava, ento, a negao de vrias caractersticas marcantes da tradio
da esquerda brasileira: sua associao burguesia nacional, sua luta tutelada pelas mos
do Estado ou a ausncia de uma perspectiva que supere a democracia formal ou as
conquistas da social-democracia europia.
187

O que sintetizar o novo pode ser descrito pela demanda do emergente

sindicalismo: democratizao e autonomia sindical. Suas bandeiras se contrapuseram
legislao trabalhista vigente, poltica salarial de arrocho, proibio das greves e
participao do Estado nas negociaes coletivas. luz da independncia sindical, to
importante para negar a tradio pelega, o novo sindicalismo enxergar na ausncia do
Estado a possibilidade do exerccio de sua liberdade e abertura de uma janela de
esperanas quanto aos rumos do pas. importante destacar que o rival no se coloca
como dirigente do Estado, simplesmente, mas como o prprio Estado, no importando
quem o dirige. No por acaso, Sader (1998 e 2003) afirmar que o PT confundiu, desde
sua fundao, Estado e regime autoritrio. Sem conseguir distingui-los o partido operar
na negao das aes estatais, pois viciadas, autoritrias a priori e sem compromisso
social. Como alternativa se ergue a prpria prtica sindical. Ser dela que o PT tirar
sua inspirao para pensar sua ao dentro e fora de um governo. Ou seja, o novo para o
PT significava abrir um corredor entre o peleguismo e o stalinismo que se apoiasse em
pilares to distintos que impossibilitassem sua confuso com a tradio sindical
brasileira. E esses pilares estavam assentados na vida daqueles que nunca tiveram voz
(MENEGUELLO, 1988), os trabalhadores. Em suma, fazer da vida sindical um modelo
para a atuao partidria e governamental.
As virtudes intrnsecas sociedade civil e, mais especificamente, ao sindicalismo
que guiaram os petistas a partir de ento so extradas da organizao, da legitimidade,
dos valores e da competncia. A organizao dos movimentos se d a partir da ao
voluntria e compromissada de seus militantes. So eles que no cotidiano emprestam
suas energias para a organizao coletiva. Em muito se depende do discurso, da retrica,
da negociao e da pactuao. Com efeito, as solues no derivam do respeito aos
procedimentos metdicos e aos estatutos como se exigiria a burocracia weberiana, mas
brotam do esforo no institucional para a obteno de recursos (financeiros, humanos e
de mobilizao). Assim, a vida privada dos movimentos, mergulhada em voluntarismo,
possui uma dinmica cujas solues so obviamente estranhas institucionalidade
estatal. Desse modo, a negociao se sobrepor aos demais mecanismos de pactuao
manejados pelo Estado, tal como o informal sobre o formal, o acordado sobre o
legislado.
Por outro lado, os movimentos tendem a agir a partir de uma base de apoio, uma
categoria ou classe. O grau de democracia e de representatividade pode variar muito
entre eles, mas todos esto revestidos de certa legitimidade. Entre dirigentes e base, de
188

algum modo, as relaes precisam ser recprocas. Aqueles que dirigem precisam
responder s demandas da categoria e, da mesma forma, serem respaldados por suas
atitudes nos momentos de embate. Portanto, s legtima a ao ou o agente que, de
algum modo, esteja representando categoria, classe ou frao de classe. Levado ao
extremo esse raciocnio, os procedimentos burocrticos (racionais legais) so ilegtimos
e devem ser superados por aqueles que foram convencionados na vida privada do
sindicato, normalmente amarrados por compromissos ticos comungados na categoria.
O PT reconheceu nos movimentos a transpirao de valores ticos (como a
honestidade, a participao, o compromisso pblico e social etc.) e competncias (como
o envolvimento, a iniciativa, a agilidade, a eficincia etc.). Seus documentos de
fundao esto recheados desse reconhecimento inclusive quando transferem para os
movimentos sociais a responsabilidade de construir um projeto de socialismo, em seu
dia-a-dia, ou quando tentavam responder sobre a origem pouco acadmica de seu maior
representante com a afirmao de que seria um governo dos trabalhadores (PARTIDO
DOS TRABALHADORES, 1981). Confia-se, a priori, na vocao histrica dos
movimentos em desempenharem condutas acertadas para a construo do futuro, para
que o norte se desnude automaticamente. Portanto, tais convices desdobram-se em
atitudes partidrias e governamentais, ao ponto de podermos afirmar que num embate
em que se discuta qual instncia se responsabilizar pela fiscalizao de determinado
projeto, entre a ao do poder pblico e a da iniciativa privada, na forma de ONGs e
movimentos sociais, o Partido dos Trabalhadores se inclinar favoravelmente segunda
alternativa. Assim como ao decidir entre a centralizao e a descentralizao, ou como
deve ser a composio dos conselhos do programa Fome Zero, se paritria ou se
majoritariamente ocupado por representantes da sociedade civil tal como se pode
confirmar no Calendrio de Frei Betto (2007).
Seja como for, o PT optou pela organizao, legitimidade e valores da sociedade
civil em oposio institucionalizao, legalizao, interveno, burocratizao,
ao tempo do Estado, s coisas do Estado. Ainda que historicamente essas condutas
possam variar, ora sendo mais contundentes (a exemplo da crtica CLT), ora mais
relativas (a exemplo do combate flexibilizao da legislao trabalhista), h uma
simpatia original do partido pela sociedade civil e, advoga-se ser ela parcialmente
responsvel pela ambigidade da agremiao na sua histria e no governo Federal desde
2003.

189

Tomando como ponto de partida a posio apologtica da sociedade civil sempre

em prejuzo do Estado, poder-se-ia compreender que se tornaria muito difcil para o PT
construir um projeto de sociedade. Afinal, os projetos de sociedade encaminham uma
reconfigurao das instituies do Estado (em sentido ampliado), seja com uma
perspectiva de transformao mais moderada, seja radical. De qualquer forma, o
objetivo de transformar a sociedade implica modificar suas instituies. Mas para tanto,
se far necessrio alterar a relao delas com o Estado estrito, sobretudo porque parte
dele a regulao, a fiscalizao, os seus marcos legais de funcionamento. No possvel
pensar uma reforma da sociedade sem uma reforma do Estado (NOGUEIRA, 2004). A
sociolatria, nesses termos, condenaria o PT a abdicar de um projeto. E, por conseguinte,
incapacidade de projetar horizontes e pensar o longo prazo. O partido seria
aprisionado no presente e obrigado a enfrentar a contingncia e o circunstancial.
O Estado, para um partido como o PT, no carece de ser pensado. Sua origem e
sua histria, reveladoras de sua natureza podem ser negligenciadas, uma vez que foram
trocadas pela crtica dura e atemporal de que o Estado se identifica com vcios. No por
outro motivo, as questes que envolvem a administrao e a burocracia estatais no
freqentam os textos da inteligncia petista. No saberiam, por isso, que legado
neoliberal enfrentar, com quais ferramentas e pelo qu substitu-lo. No seu lugar, trazem
para o governo a prtica sindical e dos movimentos sociais, buscando compatibiliz-las
aos processos tpicos do Executivo Federal.
Com efeito, no poderia ser outra a conduta do governo que no a do
pragmatismo. Este o encaminha a assumir, em parte, o instrumental da NAP, como
soluo para a ausncia de alternativa e como novidade compatvel com a sociolatria. A
tarefa mais difcil na assimilao dos tpicos da agenda da dcada passada
compatibiliz-los frao do programa petista que ainda carrega polticas progressistas.
A sada, como se viu, foi dar aos interesses conflitantes reas de ao relativamente
autnomas, para que se manifestem.
Portanto, e de forma geral, aqui se aposta que a apologia sociedade civil levou o
PT a: a) no construir um projeto de pas; b) no pensar no longo prazo; c) optar pelas
negociaes, cmaras, conselhos e pactos sociais; d) ausentar-se na reflexo sobre o
Estado brasileiro e a sua administrao pblica; e) simpatizar-se com formas privadas
(empresariais, sindicais ou populares) de administrao de recursos e instituies; e, por
fim, f) assimilar parte do instrumental da Nova Administrao Pblica e faz-lo
conviver com polticas mais progressistas.
190

A percepo deste trabalho acerca da sociolatria petista encontra respaldo em

vrios analistas da vida poltica do pas. Como vimos, Marco Aurlio Garcia (1994)
considera que o PT representa uma nova esquerda, distinta da nacionaldesenvolvimentista (PCB) e da catastrofista (simptica luta armada). Entretanto, ele
avana na caracterizao e afirma se tratar de uma esquerda social, que traz uma
tendncia basista, referenciada na prtica dos movimentos sociais e que subestima ou
desvaloriza a poltica institucional. O atual assessor especial da Presidncia da
Repblica j reconhecia, ainda na primeira metade da dcada de 1990, a ausncia de
projeto e a preferncia pela sociedade civil desenvolvido por seu partido.
Vimos tambm que, de acordo com Sader (1998), a essa mesma esquerda faltou
incorporar o marxismo a sua compreenso de mundo e fazer uso dessa ferramenta
terica para compreender a especificidade da sociedade civil e do Estado brasileiros. No
limite, suas interpretaes apontavam o carter classista do Estado, sempre norteadas
por textos clssicos como Estado e Revoluo, Manifesto Comunista e Dezoito de
Brumrio. Estacionavam para a caracterizao genrica que, obviamente, aproxima
todos os Estados no capitalismo. No entanto, a natureza especfica do getulismo e do
Estado da Ditadura passaram longe da compreenso da esquerda brasileira, provocando
em sua conduta muita confuso. No por outro motivo vimos o PCB junto a Vargas e
JK nos anos 1950 ou o PC do B e parte da esquerda mais radical acreditando poder
derrubar o regime autoritrio, mesmo diante de um cenrio extremamente adverso. O
PT no rompeu com tal dficit de interpretao. Como no passado, a esquerda ainda
deve uma compreenso de sua sociedade civil e poltica. por isso que Sader afirma,
abordando especificamente a histria petista, que a esquerda no foi capaz de se impor
hegemonicamente, antes de tudo porque no dispunha de uma concepo que abordasse
em toda a sua amplitude a crise do Estado e do capitalismo brasileiro (SADER, 1998,
p. 140).
Alm de no erguer uma concepo prpria e necessria para apontar sadas
crise brasileira, a viso de esquerda construda tentava, a todo custo, se diferenciar das
outras tradies brasileiras com as quais havia discordncia (PCB e PTB). Como ambas
mantinham com o Estado uma relao ntima e, aos seus modos, estavam intimamente
conectadas com o fracasso do varguismo, o PT as rejeitava negando fundamentalmente
o Estado. Decorre da uma perspectiva de esquerda, mas liberal. Nela encontramos o
rechao ao Estado na mesma proporo em que se v suas esperanas depositadas

191

unicamente na ao dos movimentos sociais. na esfera privada que os embates se

resolvem. Ento Sader prossegue afirmando que:
Sua viso democrtica radical se limitava aos marcos do liberalismo,
do antiestatismo. [...] [Sobre as concepes cutistas de livre
negociao] Confundia-se Estado com regime. Queria-se afastar a
ditadura e sua poltica de arrocho salarial, desembocando numa viso
laissez-fairiana das relaes sociais. Apostava-se numa autonomia dos
movimentos sociais que desobrigava a pensar o formato de Estado
compatvel com a democracia com alma social que o Brasil requeria e
continua a requerer (SADER, 1998, p. 140).

As afirmaes de Garcia e de Sader so diretas e claras na caracterizao do

Partido dos Trabalhadores. Mas podemos encontrar em Luis Werneck Vianna (2006)
uma abordagem mais detida sobre as mesmas noes. Para o autor, a natureza do PT se
revela na conjuntura de sua fundao, especificamente no perodo de Transio.
Registra que a oposio Ditadura Militar se fazia com base numa coalizo cujo eixo
reivindicativo estava representado na sntese da democracia poltica (liberdade) e
democracia social (igualdade) at 1982. A partir das eleies estaduais o fracionamento
do eixo acompanha o fracionamento da prpria esquerda. Duas so as causas da
separao.
No campo das idias o pblico ou o estatal passam a ser vistos como um mal. Em
boa medida isso decorre da recepo da obra de Weber no Brasil durante a Ditadura.
Em qualquer das duas leituras predominantes no pas, o atraso brasileiro tinha como
causa o patrimonialismo, seja na forma da herana ibrica, seja como conseqncia do
exclusivo agrrio. Em ambas emerge o diagnstico sobre a patologia da modernizao
brasileira: a subordinao do interesse das classes sociais a uma esfera pblica tida
como isolada, contraposta sociedade civil e orientada, em ltima anlise, para o
favorecimento do interesse prprio das elites que a controlavam (Vianna, 2006, p. 55).
Na verdade a prpria realidade reforava as teses, na medida em que a Ditadura
concentrava renda e controlava as instituies da sociedade civil, como partidos e
sindicatos. Desse modo, a ruptura viria necessariamente de baixo, sem compromisso
com essa ordem, sem alianas, sem concesses e pela sociedade civil.
At mesmo aqueles que foram vtimas da Ditadura, como o caso do PCB, foram
identificados com o regime. Afinal, decorreu do fracasso das lutas do sindicalismo
republicano assim chamado por Vianna o movimento sindical com ligaes com o
PCB e referncia nacional entre os anos de 1946 e 1964 - o golpe de 1964.

192

J no campo da ao a separao relaciona-se ao surgimento do novo

sindicalismo. Sua origem est conectada indstria privada multinacional, bem
diferente da representao do PCB ligada indstria nacional e ao funcionalismo. Dessa
forma, o PT funda-se a partir de noes no nacionais de luta de classes e estranhas
agenda republicana. Necessariamente o novo movimento caracteriza-se por ser de um
sindicalismo de mercado, cujas categorias recorrentemente utilizadas salrio, gatilho
etc. so, na essncia, privadas.
Na mesma direo, as relaes que o Partido dos Trabalhadores busca estabelecer
com o mercado so puras, sem a presena do Estado, tal como se pode comprovar pelas
posies inaugurais da CUT e a proposta de livre negociao. imersa nesse universo
que surge a fbula: a vida privada traz em si as possibilidades da melhor sociedade.
Ficaria difcil, a partir de ento, que tal sindicalismo entendesse o papel do Estado e da
poltica. Foi com enorme resistncia que ele marcou sua presena nas esferas eleitoral e
parlamentar e, no de outra forma, elas foram atravessadas por uma prtica avessa s
alianas e, portanto, por enorme isolacionismo.
O isolamento impede o PT de se aproximar dos demais partidos do seu campo,
habituados aos processos institucionais e menos resistentes presena no Estado. Sua
iniciativa parecia resumir-se a verbalizar os clamores das massas, com um contedo
social explicito, mas com elementos polticos atrofiados. Com efeito, o PT, principal
partido da esquerda brasileira aps a reforma partidria de 1979, aparta-se do centro e
da prpria esquerda ao dissociar os operadores polticos dos operadores sociais. Assim,
a dimenso do interesse, tpica das relaes privadas e do mercado de onde o novo
sindicalismo surge, sobrepe-se dimenso poltica de onde operavam o centro e parte
da esquerda durante a Ditadura. Os danos foram generalizados. Para o centro, o
operador poltico torna-se vazio de substncia social e, por seu turno, o operador social
isola-se. A fratura produz uma Constituio desprotegida e alvo fcil para os liberais e
tambm as condies para a eleio de Collor de Mello.
Aps uma seqncia de governos neoliberais, o enfrentamento produzido pela
esquerda petista parece ter aprendido algumas lies, conforme aponta Vianna
Nesse contexto, levar adiante a reforma neoliberal importava, pois,
derruir a ordem constitucional, enquanto pr-se em sua defesa
significava retornar a idia de Repblica, sobre a qual ela se assentava.
Tem sido dessa resistncia, nesses quase dez anos de um Executivo
empenhado na realizao do iderio do neoliberalismo salvo o
interregno Itamar Franco -, que a esquerda, a partir de seu aprendizado
de hoje, comea a rever sua prpria histria no perodo da Transio.

193

Enfrentar, nas lutas prticas e em teoria, a poderosa coalizo que vem

sustentando a reforma neoliberal, alm de levar a esquerda
revalorizao do tema republicano e da questo nacional, tem-lhe
demonstrado a importncia das alianas, principalmente com o centro
poltico (VIANNA, 2006, p. 65).

A despeito de representar uma mudana na esquerda e no PT, a conexo deste

partido com seu maior rival, o PSDB, , para Vianna (idem), indelvel e de bero. O
fato de terem nascido em So Paulo, originrios da Transio e num clima de crtica ao
socialismo real e ao populismo, permitiu que ambos: a) utilizassem uma linguagem
comum, a da sociedade civil; b) se opusessem Era Vargas e suas representaes; c)
se apresentassem como portadores da nova histria sem vnculos com o passado; e mais
importante, d) concebessem o Estado como um problema destravado exclusivamente
pela sociedade civil.
O fato de pens-los como irmos siameses no leva o autor a ignorar a distncia
que os separa. Quando igualmente abraam a sociedade civil como soluo, o fazem a
partir de perspectivas diferentes. O PSDB pelo mercado e o PT pelos movimentos
sociais. Afinal,
A chamada Era Vargas faria parte desse fardo negativo, e tanto a
retrica do PT como a do PSDB passam a reforar um vis antiEstado, identificado como sede de uma burocracia parasitria e de
relaes perversas entre o pblico e o privado. A depreciao do
Estado vai se fazer acompanhar pelo esvaziamento de sentido do tema
nao, um dos valores de referncia das antigas elites republicanas. A
linguagem comum dos dois grandes partidos que surgem em So
Paulo a partir de [sic] redemocratizao do pas o PT e o PSDB a
da sociedade civil. Para o primeiro, dominada pela gramtica social, e
pela do mercado, a do segundo (VIANNA, 2006, p. 09).

A proximidade, ento, pode ser precisada na postura avessa ao Estado. Ainda que
contrastes sejam percebidos, igualam-se na oposio atravs da apologia da sociedade
civil. Nessa linha teramos de um lado uma direita liberal portadora do projeto
neoconservador e, de outro, uma esquerda liberal sem projeto. Marco Aurlio Nogueira
reconhece o compartilhamento do liberalismo entre os plos polticos quando afirma
que
De todos os cantos do espectro poltico dispara-se contra o Estado:
no apenas contra o Estado como aparato de interveno, mas contra o
Estado como instncia de articulao societal, espao de construo de
um interesse pblico. Ao passo que a direita pede menos Estado mas
no vislumbra mais nenhuma sociedade civil, a esquerda pede mais
sociedade mas no concebe nenhum vnculo orgnico com o Estado
(NOGUEIRA, 1998, p. 233).

194

Sem vnculo orgnico entre sociedade civil e Estado, a esquerda abandona a

disputa pelo futuro e a luta pela hegemonia perde o sentido. Entretanto, a trajetria
histrica do PT ganhou novos contornos a partir dos resultados eleitorais. Como se sabe,
medida que as derrotas para o Executivo Federal foram se acumulando e as vitrias
nos Executivos locais e nos Legislativos nas trs dimenses foram logradas, o partido
inaugura uma nova fase. Institucionaliza-se e burocratiza-se (SADER, 1998; AMARAL,
2003; DEMIER, 2003), perdendo, gradativamente, o enraizamento social.
O afastamento das bases pode ser compreendido como o afastamento de suas
fontes, do nimo que sustenta a prpria sociolatria. Como esse processo resulta
necessariamente em institucionalizao do PT, seria de se esperar que uma reviso de
sua postura em relao ao Estado e sociedade civil fosse feita. Isso significa que
quanto mais institucionalizado, mas ele freqentaria os Poderes Executivo e Legislativo,
necessitando entend-los e analisar sua atuao em seus interiores. No se quer dizer
que um partido de massas seja necessariamente socilatra, nem que, na medida
contrria, a institucionalizao o faz reconhecer o papel do Estado na luta de classes.
O que se quer pensar diz respeito aos impactos da vida institucional num partido
que sofre de sociolatria. Poder-se-ia, portanto, esperar uma ao mais republicana, mais
interessada em promover uma reforma do Estado de grande amplitude, ou at mesmo a
elaborao de um projeto de sociedade. Mas nada disso ocorreu, ou pelo menos no na
proporo desejada. A institucionalizao do partido no foi acompanhada de uma
anlise das instituies do Estado, o que ratifica aquilo que j se afirmou: o PT continua
sem uma abordagem mais profunda sobre o Estado e a sociedade brasileiros e, por isso,
ainda carentes de um projeto. Tem-se, por fim, um partido que vagarosamente perde seu
contedo social e seu contato com as lutas das categorias que entende representar, mas
que nem por isso pensa o Estado e sua interveno nele.
Com efeito, sobra o pragmatismo, a abordagem conjuntural, circunstancial e de
curto prazo. Desse modo, a adeso s concepes j estabelecidas ou em exerccio pode
ser uma alternativa relevante para um partido que abriu mo de formular seu projeto e
precisa se viabilizar eleitoralmente e governamentalmente. Acrescenta-se a simpatia por
solues oriundas da sociedade civil e temos, como resultado, proposies e planos que
tomam emprestado abordagens hegemnicas com adereos de justia social. nesse
caso que se insere, por exemplo, as anlises do PT sobre a administrao pblica, pelo
menos por parte daquele que se responsabilizou pela formulao do programa de
governo de 2002 especificamente nesta rea. Estou me referindo aos textos de Celso
195

Daniel (2002) que refletem sua experincia frente da Prefeitura de Santo Andr e suas
concepes acerca da modernizao da administrao pblica. Celso Daniel, como
vimos anteriormente, assume parte do instrumental da NAP, todavia a partir de uma
anlise de conjuntura internacional que revela o protagonismo da sociedade civil e do
ambiente local em detrimento da importncia do Estado e do ambiente nacional.
Vejamos, a este respeito o artigo de Manoel Castells (Para o Estado-rede:
globalizao econmica e instituies poltica na era da informao) publicado em 1999
e apresentado num seminrio sobre Reforma do Estado, relacionando dois conceitos: o
local e a reforma administrativa. De um modo geral, Castells entende que a
globalizao, vista como um processo em que as atividades decisivas num mbito de
ao determinado funcionam como unidade de tempo real em todo o planeta, reduziu o
poder do Estado, ao mesmo tempo que esfacelou identidades. O poder estatal foi
abalado pelo avano das tecnologias de informao e seu fluxo de dados que permitiram
que o Estado perdesse o controle sobre as moedas, o comrcio, o investimento, a prpria
informao e sobre o crime. As novas incapacidades do Estado levaram perda de sua
legitimidade, exigindo uma reforma. Partindo da idia de que as novas identidades tm
seu terreno particular na esfera local e que essa escala geogrfica carrega capacidades
endgenas de crescimento econmico, participao, controle social, relativamente
autnomas em relao esfera nacional, a descentralizao seria uma importante
ferramenta de reconstruo da legitimidade do Estado. No local ter-se-ia mais
transparncia, mais atendimento s demandas dos novos grupos e suas identidades, mais
representao etc.
Por seu turno, algumas figuras do prprio PT aderiram tese da endogenia do
local e suas implicaes na reformulao da administrao pblica. Em artigo de 1999
j analisado neste trabalho, Celso Daniel reconhece os efeitos da globalizao apontados
por Castells (enfraquecimento do Estado e estilhaamento das identidades), assumindo a
fatalidade de um conjunto de polticas nacionais. No entanto, cr na capacidade local de
crescimento autnomo e, portanto, na superao desta condio. O caminho da
superao passa, inegavelmente por uma modernizao administrativa repleta de
proposies contidas no Plano Diretor (controle de desempenho e produtividade,
controle por resultado, descentralizao, foco no cidado, parcerias etc.). Nem mesmo o
funcionalismo escapou ao fatalismo da crise fiscal e da condio de vtima primeira do
ajuste necessrio. No artigo de Daniel esto propostas que envolvem a criao de
instituies regionais de desenvolvimento que apostem nas vocaes locais e projetem
196

tais vocaes at as vistas dos mercados internacionais. Deste modo, o Estado-Nao

cumpriria sua funo contempornea reduzida a um n da rede que conecta as escalas
geogrficas. Sua mediao meramente potencializadora de um dilogo recente entre o
local e o global.
Percebe-se que a dicotomia virtude e vcio recolocada, aceitando como seus
portadores, respectivamente, a sociedade civil, o ambiente local, a descentralizao, o
cidado, de um lado, e o Estado, o ambiente nacional, o gasto, de outro. Essa noo
dicotmica revela no s a sociolatria, mas tambm sua proximidade estreita com certo
pensamento nico localista, de gnese conservadora.
A tese de livre docncia de Carlos Antnio Brando (2004) faz uma boa captura
das noes mais gerais acerca das potencialidades inatas do local, denominadas por
ele de pensamento nico localista. Seu foco o desenvolvimento econmico, mas
vlida a identificao entre as anlises que enxergam virtudes inatas na sociedade civil
local. A referida tese desenvolve um balano apontando que grande parte da bibliografia
internacional contempornea atesta que a globalizao teria corrodo a instncia
nacional, que media as escalas global e local, a ponto de ser negligenciadas as questes
estruturais do pas e as marcantes especificidades regionais em prol de um local que
milagrosamente apareceria como capaz de reconstruir o desenvolvimento. Ao ressaltar
os microprocessos e as micro decises, o localismo nega a poltica, os conflitos, as
classes sociais, o papel da ao estatal, a nao e o espao nacional, todas instncias de
mediao entre o local e o global.
A corroso da dimenso nacional teria extrado a centralidade do Estado reduzidoo a um contra-balano das falhas do mercado, agindo para estimular o investimento,
definindo os marcos regulatrios, etc. Enquanto isso no paraso das virtudes, o ambiente
local, as abordagens dos clusters, dos sistemas locais de inovao, das incubadoras etc.
caminham no sentido de explorar o empreendedorismo e o voluntariado presentes no
marco natural da atividade econmica. Deste modo,
O Estado pouco teria o que fazer neste contexto de
aprendizagem coletiva e atmosfera sociopoltica, em que os
atores se congregam e se aproximam de forma cooperativa. A
ao pbica deve prover externalidades positivas, desobstruir
entraves microeconmicos e institucionais, regular e, sobretudo,
desregular a fim de garantir o marco jurdico e o sistema
normativo, atuando sobre as falhas do mercado. [...] Posto o
perfil virtuoso desse tecido socioprodutivo localizado, tudo
passaria a depender da fora comunitria da cooperao, da
197

eficincia coletiva e das vontades e dos fatores endgenos ao

entorno territorial que tenham construdo numa atmosfera
sinrgica (BRANDO, 2004, p. 17).
Em conseqncia disso, a abordagem localista superestima as condies locais
ignorando as heterogeneidades regionais que marcam os pases em desenvolvimento.
Assim como atropelam a constatao de que a acumulao de capitais ainda ocorra em
bases oligoplicas e dependentes de decises que derivam de relaes de poder e
hegemonia.
De tudo isso, o que nos importa particularmente que na medida em que o PT se
deslocou ao centro poltico, suas marcas de origem, especialmente a sociolatria e a
ausncia de um projeto de pas, permitiram a sua aproximao de concepes
dominantes conservadoras. As marcas mediaram a aproximao. Enquanto o partido se
postava mais esquerda, sua sociolatria lhe permitia amplificar os sons advindos dos
movimentos sociais, sugerindo que uma alternativa s seria possvel atravs das aes
deles. Contudo, hoje, desenraizado, o PT pode aproximar seu plano de ao aos novos
atores sociais e sua cidadania empreendedorista. Tornam-se compatveis a participao
poltica, a democratizao do Estado e a descentralizao, o foco no cliente, o controle
por resultado, a ao das ONGs no lugar do Estado, etc. Em sntese, a sociolatria petista
produziu os encaixes para que, aps vinte anos depois de sua fundao, a adeso s
proposies de origem neoliberal, como o caso da NAP, seja possvel.

198

Sntese
Optou-se por quatro possibilidades explicativas, a partir do universo interno ao
Partido dos Trabalhadores, que revelassem as causas para que o governo Lula aderisse a
um conjunto de polticas de gesto de inspirao neoliberal. Como se viu, vrios
princpios gerenciais inaugurados pelo MARE se perpetuaram na Secretaria de Gesto
(SEGES) ainda que sob a orientao geral de um documento razoavelmente crtico
como foi o Gesto Pblica de um Brasil de Todos (GPBT). Os avanos rumo ao
aperfeioamento dos mecanismos de contratualizao (contratos de gesto) destacam-se
como provas claras da adeso. Entretanto, a continuidade conviveu com o seu contrrio,
e vrias aes progressistas dirigiam-se na contramo do ajuste fiscal, da penalizao do
funcionalismo, das terceirizaes, da autonomia das agncias, etc.
A imagem do governo permite-nos ver uma identidade fracionada, parte cooptada
e parte combatente, parte aderida e parte rompida, que em muito reflete a origem e a
histria recente do PT. Difcil negar que o deslizamento ao centro tenha possibilitado ao
PT e ao seu governo a absoro de parte da agenda dos anos 1990. Essa agenda, que foi
inaugurada com Collor de Mello em 1990, se consolida com nitidez a partir de 1995.
Mas a sua travessia pelos anos 2000 no seguiu uma lgica meramente cumulativa,
tambm no se permitiu que ela fosse rompida.
Quando tomou posse em 2003, o governo recebeu um legado conservador para
digerir. O que apresentar como alternativa se o partido vitorioso nunca confeccionou
seu prprio projeto de sociedade? A histria no pode reservar nada mais cruel a um
partido do que a ausncia de horizontes. Sem rumo difcil armar a crtica para
fecundar o futuro. Ento, resta incorporar em grande medida o que est posto e
reproduzi-lo. Seria impensvel a simples adeso por falta de projeto, se o partido no
tivesse, h algum tempo abandonado as trincheiras mais esquerda. Combinam-se,
portanto, as condies.
Ainda assim, uma questo ficaria suspensa no ar: como tais interesses
conflituosos, com a predominncia dos mais conservadores, puderam conviver no
governo? A resposta est na forma como o governo administrou o conflito, ou seja,
garantindo aos grupos colidentes autonomia necessria para agirem. Essa forma,
denominada neste trabalho de condomnio de interesses, parece ter sua origem na
prpria forma proporcional em que a direo do partido composta. Mas tambm,
199

relaciona-se com a forma especfica como o governo desempenhou o presidencialismo

de coalizo. A coalizo que foi montada para governar o pas era extremamente ampla
(no seu nmero) e diversa (ideolgica e politicamente) e contava com um partido
vitorioso (PT) que concentrava boa parte das pastas ministeriais, mas atravessado por
uma razovel heterogeneidade.
Resulta da a administrao permissiva dos conflitos tanto quando se comps
ministrios com ocupantes de interesses inconciliveis, quanto na execuo de polticas
igualmente contraditrias. Caso houvesse a uniformizao das polticas, encerrando o
choque interno, provavelmente o governo teria enormes dificuldades de se manter. Tal
como o PT comemorava a diversidade interna como sua marca mais democrtica e rica,
o governo manejou os interesses contrrios preservando-os. S assim seria tambm
possvel incorporar a agenda conservadora da dcada anterior ao mesmo tempo que
alguns recuos nela eram promovidos. Ou seja, o condomnio de interesses foi uma das
condies para que a ambigidade se processasse.
Por fim, a sociolatria petista, ou a postura apologtica da sociedade civil, em
especial dos movimentos sociais e sindical, levou o PT a no desenvolver seu projeto de
sociedade, a mergulhar num universo pragmatista incapaz de pensar o longo prazo, a
no teorizar sobre o Estado brasileiro, a simpatizar com solues privadas para a gesto
pblica e, por conseguinte e mais importante para esta pesquisa, a incorporar parte do
instrumental da NAP, fazendo-o conviver com outras polticas de natureza antagnica.
possvel perceber que as quatro possibilidades explicativas em alguns
momentos relacionam-se de forma complementar, causal ou independente, mas o
relevante que se associam para apontar razes para a ambigidade na poltica
administrativa do PT e, com as devidas adaptaes, poder tambm explicar a
ambigidade em todo o governo.

200

Concluso
Durante mais de vinte anos, o PT se apresentou com o mais importante partido de
esquerda do Brasil. Reuniu sob seu guarda-chuva dezenas de movimentos sociais,
grupos de intelectuais, vrias correntes internas e uma noo confusa de socialismo e
democracia. Muita esperana se depositava em um mandato a frente do Poder Executivo
Federal. Na medida em que as derrotas eleitorais iam se acumulando, o partido parecia
estar mais prximo da conquista, como se pode observar pelo volume de votos que o
candidato Lula recebia a cada final de pleito.
Sua trajetria, da fundao eleio de 2002, levou os estudiosos a produzirem
anlises em bloco: ora interessados na novidade representada, ora pelo enfrentamento
do dilema administrao eficiente versus transformao social, ou ainda debruados
sobre a perda de identidade. provvel que estejamos vivendo mais um desses
perodos, entretanto a novidade que desta vez se reclama por um balano completo. O
aodamento ou a m impresso provocada pela continuidade de vrias polticas da
gesto anterior podem levar a interpretaes por demais cruis. Interpretaes que
desqualificam toda a histria e descredenciam o partido como importante ator poltico
da esquerda brasileira e sul-americana.
O momento parece solicitar balanos e a esquerda, principalmente aquela que est
ou esteve no partido, no pode se recusar a revisitar sua teoria e prtica nesses quase
trinta anos de existncia. Fugir ao balano nos condena a abrirmos novos partidos e
novas centrais sindicais que recoloquem os velhos problemas, sem jamais pens-los e
super-los. Situaes semelhantes viveram os ex-militantes do Partido Comunista
Brasileiro (PCB). Empreenderam enorme energia para refletir sobre sua histria, erros e
acertos. Parecem ter ativado uma auto-conscincia extremamente til para organizar
suas atuaes no presente. O mesmo exerccio deve ser feito agora em relao ao PT.
Refletir sobre ele , a um s tempo, pensar a esquerda mundial sem a referncia
socialista do leste e em plena crise do movimento sindical. pensar a crise do nacionaldesenvolvimentismo e das suas formas correlatas de pactuao social. tambm pensar
o tipo especfico de neoliberalismo desenvolvido no Brasil, seus impactos e as
alternativas para reconstruirmos o Estado. Dessa forma, pensar o PT recolocar na
reforma do Estado o contedo que lhe foi retirado pelos modernizadores anglo-saxes,
tal como postula Nogueira (2004).
201

Esse trabalho, na verdade, no tem a pretenso de responder a todas essas

demandas. Entretanto, deseja somar-se a outros para atend-las. Com esse esprito chega
ao seu final advogando que:
1.

o processo de reestruturao produtiva trouxe consigo uma nova fbrica,

uma nova cultura e um novo Estado. A nova fbrica organiza-se pela
flexibilidade a fim de controlar-se pelos seus resultados e focar-se no
cliente. Alm de imprimir na vida fora da fbrica inmeras
transformaes

risco,

incerteza,

pragmatismo,

empreendimentismo e o individualismo solapou as bases do

sindicalismo e do quadro de compromisso fordista-keynesiano. Nesse
nterim, passou a clamar por um ativismo vazio da sociedade civil, no
raro tratada como mero recurso gerencial. Sua participao (das ONGs,
associaes e sindicatos) foi despolitizada e apontada contra a
legitimidade de partidos e governo. H, inegavelmente, uma relao entre
esse modelo de ativismo e aquele animado pelo PT. Em que pese a
politizao empreendida pelo partido, ela decrescente, em certos
momentos se aproximando das noes de participao da NAP e seus
esforos normalmente se opem ao mundo estatal. Retomando as
transformaes no Estado, a reestruturao produtiva abriu a temporada
de caa rigidez representada pela burocracia weberiana e sua proteo
legal. Assim elegeu o funcionalismo como um dos grandes viles da crise
e alvo de suas crticas. Emerge da um Estado de poucas
responsabilidades, fundamentalmente a estabilidade monetria e abertura
econmica, alm de um conjunto de reformas (tributria, previdenciria,
patrimonial, financeira, trabalhista e administrativa). Requeria-se,
conseqentemente, uma nova administrao pblica, sntese de todas
essas transformaes e emulada dos procedimentos da gesto privada.
Suas principais caractersticas podem ser descritas pelo /a: foco no
cidado-cliente, terceirizao, controle por resultado, criao de quasemercados, descentralizao, privatizao, horizontalizao da gerncia,
contratualizao das aes de ONGs e Agncias Executivas.
2.

No Brasil, tais transformaes demoraram a se efetivar. Mas a partir de

1995 elas ganharam organicidade e organizao. O MARE, responsvel
pelo gerencialismo - como pea importante da reforma do Estado naquilo
202

que diz respeito, principalmente, ao ajuste fiscal - implementou como

pode os princpios gerenciais da NAP. Um conjunto de figuras jurdicas
foi criado, sobretudo, a partir da Emenda Constitucional n. 19 de 1998. O
grosso da referida Emenda relacionava-se ao funcionalismo, mas
importante destacar a instituio de contratos de gesto e o acrscimo do
princpio da eficincia como orientador da administrao pblica federal.
Na dimenso gerencial e cultural, o MARE logrou importantes resultados
ao semear pelo Poder Executivo, em todos os seus nveis, o gerencialismo
como ideologia e institucionalizar os programas de controle de qualidade
e desburocratizao. Esse era o legado, pelo menos no escopo da poltica
de gesto, com o qual o governo do PT deveria lidar.
3.

O que o governo Lula fez desse legado foi trazido tona nos captulos
trs e quatro. L se pode notar que a ambigidade marcou o tratamento
dado s figuras jurdico-institucionais da NAP. Havia, a um s tempo,
repulsa e assimilao, recuo na agenda dos anos 1990 e sua consolidao.
Foram escolhidos dois caminhos para abordar tal ambigidade. Um
primeiro selecionava os documentos do prprio governo e do Partido dos
Trabalhadores e encontrava em ambos posturas que: ora sacava uma
cida crtica ao desmonte, privatizao e desorganizao do Estado
brasileiro representados pela reforma do MARE, associando-a ao
neoliberalismo; ora assimilava a necessidade do ajuste fiscal e de parte
dos princpios gerencialistas defendidos pela gesto de Bresser-Pereira. E
outro caminho aborda exclusivamente a prtica do governo, na qual se
pde observar, num primeiro plano, a Secretaria de Gesto como cenrio
de conflitos responsveis por lateralizar os elementos crticos do
documento Gesto Pblica de um Brasil de Todos, e num segundo, o
convvio conflituoso entre polticas simpticas e antipticas ao iderio
hegemnico. Seja por seus documentos, seja por suas polticas, o governo
Lula,

naquilo

que

concerne

questo

administrativa,

atuou

ambiguamente. Foi, como j dito, predominantemente reprodutor das

prticas e princpios ativados no Brasil pelo MARE, como o foi para a
poltica macroeconmica. Entretanto, o que se pretende destacar a
existncia de pontos relevantes de choque que foram tolerados,
negligenciados ou at estimulados, sem que a coordenao do governo
203

pusesse fim confuso e uniformizasse a feio do mandato. Restava,

ainda, saber as razes dessa postura ambgua.
4.

Elencaram-se quatro possibilidades explicativas para responder s razes

da ambigidade. Todas elas escavadas de dentro do prprio Partido dos
Trabalhadores, ligadas sua origem e sua trajetria. Elas conseguem
dizer muito sobre o que foi o PT nos seus vinte e sete anos de existncia e
o que est sendo o governo Luis Incio Lula da Silva. Sobre a sua
trajetria foi possvel perceber o deslizamento gradual do partido em
direo ao centro poltico, expresso no abandono de bandeiras
tradicionais, nas mudanas nos programas de governo e na ampliao do
leque de alianas. Na medida em que deslizava, absorvia pontos
conservadores da agenda dos anos 1990. Mas esse fenmeno tem
implicaes noutras esferas da vida do partido. Da poltica de alianas
forma como se dirige a mquina pblica, resolvendo pelas prioridades e
seus prazos, o partido teve sua vida alterada. At mesmo aprofundadas
algumas das suas marcas de origem, que tambm conseguem explicar, em
parte, a ambigidade do governo, particularmente: a forma de administrar
os conflitos internos ou o condomnio de interesses; a ausncia de um
projeto de sociedade; e a apologia da sociedade civil ou sociolatria. Sobre
a forma como o governo comps sua coalizo e tratou as divergncias foi
possvel reconhecer que a coalizo foi ampla numericamente e diversa
ideologicamente, em grau superior em relao tradio de
presidencialismo no Brasil. Entretanto, o mais representativo era a forma
como o conflito de interesses foi tratado. No obstante o conflito se
reproduzir em qualquer governo, nesse em questo ele foi desenrolado em
plos bem distantes tanto na composio ministerial, quanto na natureza
da poltica formulada sem que houvesse por parte da coordenao do
governo uniformizao, correo das arestas ou centralizao. Os
conflitos, portanto, foram tolerado, negligenciados ou incentivados. Por
isso se podiam observar ambigidades ntidas. Adido a isso, foi
apresentada, paralelamente, a ausncia de um projeto de sociedade como
mais uma marca de origem e causa do diagnstico que se fez sobre as
polticas do governo Lula. O PT jamais definiu sua concepo de
socialismo e, portanto, jamais sedimentou seu projeto de sociedade.
204

Enquanto o debate acerca de qual socialismo interessa ao PT se

desenvolvia internamente, as experincias administrativas trataram de
solidificar programas de grande legitimidade e sucesso administrativo,
mas sem cumprir papel articulado para um futuro pensado. O PT se
transformou numa vtima da conjuntura e das contingncias. Enquanto
tal, resta-lhe o pragmatismo no lugar do planejamento, e quando falta ao
partido um programa ou uma experincia para enfrentar os problemas de
um governo, a alternativa preservar a trajetria recente, mantendo
programas e projetos j instalados na mquina pblica. Resulta da a
coexistncia das polticas desarticuladas originrias do prprio partido e
as polticas herdadas de mandatos pretritos. Por fim, cumpre papel
igualmente relevante a apologia que o PT sempre fez sociedade civil.
Trata-se de uma leitura que vislumbra nos sindicatos, associaes, ONGs
e, de maneira bem menos intensa, no mercado, formas de solucionar os
problemas nacionais em detrimento de uma ao estatal. Em resumo, a
sociolatria se aproxima, em termos, do esvaziamento que a NAP faz da
administrao pblica, do Estado e, ao mesmo tempo, da convocatria
sociedade civil para que ela cumpra as funes anteriormente do Estado.
A sociolatria petista, associada a um deslocamento ao centro, permitiu a
identificao do governo Lula com pilares da NAP, entendendo que eles
traziam contedos democrticos em funo da suposta participao social
que exigiam.
Por fim, qualquer caracterizao que se faa do governo Lula, deve levar em
considerao as contradies internas mais acidentadas. Tais contradies impedem
uma rotulao aodada ou apaixonada. Esse governo carrega uma essncia de
continusmo, mas no s isso. Traz polticas progressistas, mas tambm no s isso.
, atravessado por polarizaes, sendo um plo mais predominante do que o outro, mas
nem por isso definvel unilateralmente. As contradies so acentuadas o suficiente para
no serem desprezadas. Na mesma medida, e em que pesem outros argumentos de igual
validade para o mesmo fim, esse trabalho aposta que h uma relao direta entre a
estrutura, origem e trajetria de um partido e o governo que ele dirige. evidente que
um governo, seja qual for, muito mais do que um espelho do partido que o dirige.
Sintetiza uma mirade de elementos conjunturais e estruturais, nacionais e

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internacionais. O que se buscou aqui foi revelar que as vsceras de um partido tambm
so responsveis pela forma como ele manifesta seu governo.

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