Gutierrez Inf. y Catastro Libre

Informacin Territorio Sociedad
El Catastro y la
Gestin Territorial en Bogot
1981
25 aos
2006
Informacin Territorio Sociedad
El Catastro y la
Gestin Territorial en Bogot
Investigacin y redaccin
Carlos Gutirrez-Cuevas
Alcalda Mayor de Bogot D.C.

Alcalde
Lus Eduardo Garzn
Departamento Administrativo de Catastro Distrital
Director
Hernando Maldonado Pachn
Sub-director Administrativo y financiero
Oscar Ramrez Marn
Sub-director de informtica
Yovanny Martnez Martnez
Sub-director tcnico
William Crdenas Ovalle
Investigacin y redaccin
Carlos Gutirrez-Cuevas
Las fotos utilizadas en esta publicacin son parte del
Mapa Digital de Bogot.
Seleccin: Ingeniero William Rodrguez Mateus
Coordinacin editorial
Claudia Rocha Pez
Datos de catalogacin bibliogrfica

Departamento Administrativo de Catastro Distrital
Informacin-Territorio-Sociedad.
El Catastro y la Gestin Territorial en Bogot.
Bogot, D.C. Colombia.
Imprenta Distrital, 2005
136 pginas; 23x 17 cms.
El Departamento Administrativo de Catastro Distrital agradece a las autoridades distritales,

entidades y personas sus valiosos aportes a esta publicacin, que se edita con motivo de los 25
aos de creacin del DACD.
Esta publicacin tiene objetivos educativos y de divulgacin cientfico-tcnica. Sus textos e
ilustraciones no tienen carcter comercial. Se autoriza su uso con fines pedaggicos siempre
que se cite la fuente.
Carrera 30 No. 24-90. Torre B. Piso 2. Conmutador 2347600 2696711
www.catastrobogota.gov.co
NDICE DE CONTENIDOS
La informacin y la tarea de gobernar
12
Lus Eduardo Garzn

Alcalde Mayor de Bogot D.C.
Un enfoque tcnico al servicio de Bogot
16
Hernando Maldonado Pachn

Director del Departamento
Administrativo de Catastro Distrital
Componentes de la Gestin
Territorial
CAPTULO UNO
20
-La visin sistmica

-La poblacin: el capital humano
-La informacin territorial
-Componentes econmicos
-Componentes fsicos
-Componentes normativos
CAPTULO DOS
Sistemas de informacin geogrfica
32
-Redes y lenguaje comn
-Caractersticas de la informacin territorial
-Tcnicas de informacin territorial
CAPTULO TRES
La evolucin histrica del Catastro
44
-Instrumento de modernizacin
-Catastro en el periodo colonial
-La Comisin Corogrfica
-Catastro Nacional
-Descripcin del territorio
-Un dilema aparente
-Avances posteriores
Sociedad y territorio
en Amrica Latina
CAPTULO CUATRO
60
-Un territorio diverso

-Reformas pendientes
-Crecimiento e informalidad
-Tributacin inmobiliaria
-Polticas del suelo
CAPTULO CINCO
Crecimiento urbano y territorio
72
en Bogot
- La ciudad y su rea de influencia
-Migracin y sub-urbanizacin de la Sabana
-Urbanizacin y asentamientos irregulares
-Deterioro de la periferia
CAPTULO SEIS
Ordenamiento y regulacin urbana
84
-La planeacin urbana
-Alternativas eficaces
-Usos y explotacin econmica del suelo

-Recuperacin de plusvalas
-Categoras del suelo y otras variables
-En busca de la equidad tributaria
-Circuitos de participacin ciudadana
El Catastro en Bogot
CAPTULO SIETE
84
-Ley de desarrollo territorial

-Descentralizacin
-Al concluir el siglo
-Territorio en la Bogot sin indiferencia
-Realizaciones crecientes y de calidad
-Bases de datos y observatorio inmobiliario
-El Mapa Digital
-Sistema de Informacin Geogrfico Catastral
-Para el intercambio de informacin
-Idec@
-Nomenclatura
-El capital intelectual
Prospectiva: hacia la
Gestin de Conocimiento
CAPTULO OCHO
100
-Identidad para afrontar el futuro

-Disear es planear
-Redefinir el desarrollo
-Localizacin y centralidades
-El espacio de los flujos
BIBLIOGRAFA
122
La informacin y la tarea
de gobernar
LUS EDUARDO GARZN
ALCALDE MAYOR DE BOGOT D.C.
El Catastro y la Gestin Territorial Bogot
La tarea de gobernar una ciudad con las

dimensiones y caractersticas de Bogot demanda
grandes esfuerzos de un equipo que necesita
estar en permanente coordinacin, alineado
bajo los mismos criterios y que comparta
permanentemente la informacin que obtiene
en el transcurrir diario de las actividades.
Este hecho contrasta con la idea generalizada
que se tiene del gobierno como una funcin
individual, de la que se ocupa alguien que, como
dice la frase de cajn, tiene el pas metido
en la cabeza y se dedica a emitir rdenes a
sus subalternos consultando nicamente su
intuicin.
Por fortuna no hay tal. Bogot no slo es
grande en poblacin, tamao y economa. Aqu
tambin se condensa lo maravilloso y lo trgico
de un pas maravilloso y trgico como pocos.
Nuestra urbe es compleja y verstil. Cambia
todos los das muchas veces sin que la mirada
ms aguzada perciba los cambios a simple
vista-. Entre ms se la recorre, ms novedades
se encuentran y aumenta la sensacin de que
nunca se le acaba de conocer por completo.
Alrededor de la Plaza
Bolivar estn las sedes
de los poderes pblicos,
entre ellos la Alcalda
Mayor de Bogot.
Los cambios protagonizados por la poblacin

en su vivir cotidiano son los que hacen tan
dinmica, sorprendente e intensa a Bogot:
13
INFORMACIN TERRITORIO SOCIEDAD
eso la convierte en un organismo palpitante, animado y, por lo mismo,

imposible de manejar como si fuese un mecanismo inerte.
ACCIN Y REFLEXIN COLECTIVAS

Quienes hemos asumido la conduccin poltica y administrativa de la
ciudad debemos, en consecuencia, estar siempre dispuestos a aprender, a
sorprendernos con la generosa inventiva de los ciudadanos y las soluciones
que crean, muchas veces ante la indiferencia de las autoridades, cuando no
en contra de la prepotencia de quienes creen tener la razn por el simple
hecho de ocupar una posicin directiva.
En esas condiciones, cuando las decisiones se reducen a crculos restringidos
que mandan, esperan que los funcionarios ejecuten y que los ciudadanos
reciban y aplaudan sin rechistar; la actividad gubernamental es ineficiente,
adems de nada democrtica.
Los buenos resultados son consecuencia de una combinacin entre accin
y reflexin colectivas, participacin y anlisis de informacin, estudio y
observacin; todo con un sentido claro de la responsabilidad y sin perder
de vista los grandes objetivos de progreso econmico y espiritual para
todas y todos, la equidad, la convivencia y la sostenibilidad.
INFORMACIN CON SENTIDO SOCIAL

El Catastro cumple la tarea de registrar el pulso de la ciudad es decir de
cmo crece y se mueve la sociedad sobre su territorio. Cmo, dnde y
de qu manera estn cambiando las edificaciones, las vas. A qu ritmo se
expanden los barrios, las redes de servicios domiciliarios, las avenidas.
Adems asigna y actualiza la nomenclatura, lleva al da el mapa de la ciudad.
Y todas esas tareas tienen enorme importancia en infinidad de decisiones
que toma no slo el Alcalde Mayor y los funcionarios distritales sino
tambin los alcaldes y juntas locales, los grupos y organizaciones sociales,
los particulares cuando necesitan erigir una construccin, extender una
calle, abrir una ruta o tender una canalizacin.
14
La informacin catastral (y en general la informacin que produce y circula

la administracin pblica en las interacciones con la ciudadana), debe ser
altamente confiable por razones de economa y por que sobre la confianza
pblica se afirman los nexos entre la sociedad y sus gobernantes.
Cuando una persona solicita la actualizacin de la cdula catastral de un
predio, espera y merece obtener respuesta inmediata y confiable. Si la
obtiene, sentir aumentar su credibilidad en la gestin pblica, que su bien
est correctamente identificado y clasificado y, por lo tanto (frente a una
eventual contribucin como la de valorizacin o respecto del impuesto
predial), se mostrar ms dispuesto a tributar.
A la informacin hay, pues, que sumarle criterio, debate, anlisis y sentido
comn. Cuando eso se hace se produce algo realmente valioso para
la sociedad y para el gobierno: conocimiento, mutuo conocimiento y
conocimiento de la realidad que nos abarca a todos por igual.
Al revisar el estudio Informacin-Territorio-Sociedad. El Catastro
y la Gestin Territorial en Bogot, se deduce que los avances tcnicos
y de informacin territorial, deben utilizarse en favor de mejores servicios,
para reducir trmites y costos innecesarios, para ofrecer seguridad y
cobertura a todos, en especial a quienes habitualmente han sido excluidos
o rezagados del progreso.
Con escasos 25 aos, el Departamento Administrativo de Catastro
Distrital se ha convertido en una institucin emblemtica de la ciudad. El
lxico popular bogotano designa como catastro la Sede Administrativa
Distrital de la carrera 30 con calle 26 donde funcionan varias entidades y
el Supercade que atiende miles de personas diariamente.
Esa percepcin no es muy lejana de la realidad: Catastro cumple una funcin
vital para el gobierno y para la ciudadana. Procesa, actualiza y distribuye
la informacin territorial. Genera conocimientos que son esenciales para
la coordinacin institucional y la participacin ciudadana. Por eso merece
nuestros sinceros reconocimientos.
15
Un enfoque tcnico al
servicio de Bogot
HERNANDO MALDONADO PACHN
DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
CATASTRO DISTRITAL
Para que una sociedad humana exista se requiere

que un grupo de personas tenga una relacin
estable con un territorio.
Propio o ajeno, heredado o conquistado, frtil
o desrtico, suficiente o escaso, el territorio
define la vida y el futuro de la sociedad. Se
ha dado el caso de que, inclusive, la sola
expectativa de llegar a tener un territorio (o
de recuperarlo), mantiene ligados a grupos
humanos dispersos fsicamente por largos
perodos.
De esa conjuncin dialctica entre territorio
y sociedad surgen disciplinas y tcnicas como
la agrimensura, la geografa y la geometra, la
aritmtica y la estadstica. Igualmente, ramas
enteras de ciencias como la economa, el
derecho, la historia y la sociologa se ocupan de
estudiar temas relacionados con el territorio,
la produccin, la propiedad inmueble, la
formacin de los estados y las ciudades.
Antes, el Centro
Administrativo Distrital
- CAD, sede de Catastro
Distrital. Hoy, es conocido
como el Supercade.
Directamente ligada a esas disciplinas y

ciencias aparece la actividad catastral como una
especialidad dedicada a compilar y procesar la
informacin sobre un territorio socialmente
definido, que integra recursos y elementos
pblicos (edificaciones, vas, reas y reservas de
uso comn) y particulares (predios o parcelas
de propiedad privada), los clasifica y enumera
a travs de la nomenclatura y da cuenta de
su estado para fines tributarios, comerciales,
17
urbansticos y jurdicos.
NUESTRO MATERIAL DE TRABAJO

En esas condiciones, la actividad catastral se mantiene desde los orgenes de la
historia (las primeras tablas de escritura caldea contenan datos catastrales),
como una funcin tcnica que identifica los recursos territoriales para su
aprovechamiento, segn los esquemas que rigen al conglomerado humano
asentado en una determinada circunscripcin territorial.
En ese sentido, el material con el que trabaja el Catastro no es el territorio
fsico (la base material de la sociedad y de cuyo estudio y medicin se ocupan
la geografa y la agrimensura en sus diferentes ramas), sino la informacin
acerca de ese territorio, su segmentacin en predios y su ordenamiento
segn estratos y usos referenciados geogrficamente.
Nuestra ciudad, como veremos en este estudio, creci de manera
desordenada y catica pero de un tiempo para ac ha resuelto convertirse
en una ciudad ms humana y grata para sus habitantes, gracias al esfuerzo
sostenido de millones de mujeres y hombres que no cejan en procurar el
mejoramiento del entorno urbano.
Ese crecimiento (que lleg a ser desmesurado en la segunda mitad del siglo
pasado, como consecuencia de los desplazamientos de la violencia de los
aos sin-cuenta), y el mejoramiento que es evidente de un tiempo para ac
han encontrado en la actividad catastral una eficaz plataforma cientficotcnica que coadyuva al manejo de la informacin.
Numerosas actuaciones afectan el espacio urbano, las condiciones de vida
de la poblacin y, adems, influyen en el perfil de la ciudad: densidad
habitacional, movilidad y usos del suelo, etc.
Contar con un registro actualizado y cuidadoso de esas actuaciones ayuda a
comprender los procesos territoriales y sociales, sustenta la planeacin y el
ordenamiento, da bases tcnicas a los programas y proyectos de construccin
y equipamiento urbano, facilita las labores fiscales y genera seguridad en
las transacciones inmobiliarias.
Desde esa perspectiva, son funciones bsicas del Departamento
18
Administrativo de Catastro Distrital DACD, las de producir y mantener la

cartografa bsica oficial del Distrito Capital, organizar y mantener al da el
catastro y establecer las nomenclaturas vial y residencial de Bogot.
El DACD ha acumulado a lo largo de su primer cuarto de siglo de existencia,
un acervo incomparable de experiencias y conocimientos que representan
una valiosa contribucin al progreso de Bogot.
En las condiciones actuales, cuando se reconoce la creciente importancia
de la informacin cientfico-tcnica en todos los rdenes de la economa,
la poltica y la cultura; ese acervo del DACD contribuye a la insercin de
Bogot en los procesos contemporneos.
El DACD, con su capacidad para apropiar eficazmente geo-tecnologas
de punta y mediante la consolidacin de las bases de datos e informacin
territorial, juega un papel preponderante en la oferta de servicios avanzados, la
ampliacin de las redes de comunicacin, la oferta de insumos de informacin
espacial y geogrfica a instituciones y empresas tanto de la administracin
distrital como de otros sectores gubernamentales y privados.
Como entidad, el Catastro es un departamento administrativo de nivel
central. Interacta directa e indirectamente con sectores como el fiscal y
hacendista, planeacin y desarrollo urbano, registro y mercado inmobiliario,
construccin, empresas operadoras de servicios pblicos, transporte y vas
y en fin, una gama amplsima de entidades que requieren constantemente
servicios de informacin catastral.
Proporcionar oportuna, eficaz y confiablemente esa informacin es la razn
de ser del trabajo de todos los integrantes del DACD. Nuestro personal
constituye un equipo competitivo, entusiasta y emprendedor, que se esfuerza
por servir ms y mejor a la ciudad.
La conmemoracin de los 25 aos de creacin del DACD es un motivo para
renovar esos compromisos con el Distrito Capital de Bogot, con la poblacin
capitalina y con los objetivos de desarrollo que orienta la Administracin
Distrital en cabeza del Alcalde Mayor, Lus Eduardo Garzn.
A l, a los colegas del gabinete distrital, a todas las colaboradoras y
colaboradores del Departamento y de las entidades usuarias, les reiteramos
nuestros agradecimientos y nuestra invitacin para seguir, sin desmayo,
trabajando por una Bogot incluyente, moderna y justa.
19
CAPTULO UNO
Componentes de
la Gestin Territorial
(1)
La visin sistmica
La nocin de sistema refiere un modo de
entender la realidad y de intervenir en su
transformacin: un sistema est configurado por
nexos entre diversos componentes, procesos y
elementos.
En lugar de la visin mecanicista que concibe
la realidad como un conjunto ms o menos
ordenado de objetos que obedecen a causas
predeterminadas, la visin sistmica fija su
atencin en interacciones dinmicas, complejas
e impredecibles. Los organismos vivos y
la sociedad, desde luego-, evolucionan y se
desarrollan como sistemas.
Alameda Juan Amarillo.

Ubicado al occidente de
Bogot, el rio y el humedal
son bordeados por un
hermoso paseo.
El territorio se define como el continente

geogrfico, el espacio fsico donde una comunidad
humana interacta con recursos biticos (la flora
y la fauna), abiticos (la atmsfera, el relieve,
el suelo y el subsuelo, el agua y el paisaje),
mediante mecanismos y estructuras sociales,
para asegurar la subsistencia y el bienestar de
la poblacin.
21
En ese sentido, toda actividad social se da en un territorio, con los recursos

que l y produce -adems de bienes y servicios-, experiencias, informacin
y saberes.
La capacidad de una comunidad para extraer conocimientos de sus propias
experiencias determina, en ltima instancia, el desarrollo sostenible, el
progreso material y espiritual, y el futuro de la misma comunidad.
Desde ese enfoque sistmico, este captulo describe los componentes
de la Gestin Territorial: la poblacin, la informacin catastral y sus
componentes econmicos, fsicos y normativos.
LA POBLACIN: EL CAPITAL HUMANO

La informacin y el conocimiento se han constituido, por efecto de los
avances de las tecnologas digitales y la informtica, en el principal factor
de creacin de valor.
En los ltimos aos numerosas agencias internacionales, gobiernos,
centros acadmicos y cientficos comprometidos en los temas del
desarrollo econmico y social han sealado la necesidad de encaminar los
esfuerzos hacia la gestin del capital social humano (ms especficamente
el conocimiento), como factor primordial de creacin de riqueza en las
condiciones actuales.
En su carcter de ciudad moderna y pujante, Bogot procura alcanzar
niveles adecuados de productividad, competitividad, equidad, sostenibilidad
y convivencia para toda su poblacin.
Cuenta, para ese objetivo con recursos geogrficos, fsicos y humanos
apreciables, con una infraestructura urbana en permanente evolucin,
servicios idneos y gente preparada para afrontar los retos que plantea
una realidad tan compleja como la que vivimos.
22
La informacin, las redes, las comunicaciones y las tecnologas digitales

juegan hoy un papel tanto o ms importante que el que jugaron la industria
manufacturera, el transporte y la agricultura en el pasado. De ah la
importancia de esos instrumentos en la economa, la sociedad y la cultura
contemporneas.1
Pero, ms all de esas circunstancias visibles, la informacin influye de
manera determinante en las relaciones entre grupos, estratos, comunidades,
gneros, gobernantes y gobernados, jvenes y adultos.
La alternativa es tajante: la informacin y las tecnologas asociadas a ella se
utilizan para ahondar la inequidad y mantener la exclusin, o se ponen al
servicio de la inclusin, la convivencia y el desarrollo social y humano.
Dado que toda informacin independiente de la infinidad de formas en que
se acopia y fluye-, es una construccin social, el conocimiento que genera
tambin lo es. Son las personas quienes construyen, aplican e intercambian
conocimientos con la finalidad ltima de crear riqueza, obtener mejores
servicios y elevar la calidad de vida.
UN BREVE RECUENTO HISTRICO
Diversas investigaciones y numerosas evidencias empricas indican
que los primeros asentamientos humanos permanentes dieron lugar
a oficios dedicados conocer los lugares, los accidentes geogrficos,
el curso de las aguas y la ubicacin de recursos necesarios para la
subsistencia social.
Algunos avances en cuanto a mtodos de observacin y mapas
permitieron paulatinamente determinar instrumentos de medicin
de distancias, predecir los ciclos del clima, la ocurrencia de sequas
y los fenmenos astronmicos.
1. Castells, Manuel. La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura Volumen I.
23
Civilizaciones como la Caldea, la Egipcia, la China y la Fenicia,

construyeron aparatos de medicin astronmica, desarrollaron la
geometra y la aritmtica y recorrieron extensos territorios que
expandieron sus fronteras originales. Pero, la civilizacin griega
fue la que tuvo la capacidad de condensar esos conocimientos que
permitieron establecer la cuenca del Mediterrneo como base de
la civilizacin occidental.
La expansin de las instituciones romanas sobre el territorio de la
actual Europa consolid dichas bases a travs de figuras como los
censores, elegidos entre antiguos cnsules, quienes tenan entre
otras funciones la de administrar la Hacienda Pblica, encargndose
de la recaudacin de los tributos e invirtiendo en la construccin
de edificios pblicos, caminos, acueductos y otras obras. Para tales
efectos, los censores efectuaban el censo (o registro), de todos los
bienes de los ciudadanos, que servan de base a los impuestos.
Por su parte, los ediles curules ejercan misiones de polica urbana,
el cuidado de los edificios pblicos, la distribucin de las aguas, la
vigilancia y saneamiento de las cloacas. Por su parte, los cuestores
eran responsables de manejar los dineros pblicos, recaudar
los gravmenes y abonar los gastos de la administracin civil y
militar.
Esas instituciones se mantuvieron, con algunos cambios en especial
en la denominacin de los funcionarios, a la mayor parte de las
provincias del Imperio Romano desde las Islas britnicas hasta el
norte de frica, Palestina y Egipto, hasta bien avanzada la Edad
Media.
Los estudiosos de la geografa se dedicaron, pues, a describir y
24
enumerar datos con el objetivo de conocer los territorios que la

metrpoli aspiraba a dominar militar, poltica y econmicamente.
De manera similar actuaron los gegrafos rabes en los viajes al
centro de frica y al Asia que antecedieron las caravanas de Marco
Polo, las Cruzadas cristianas y, finalmente los viajes de espaoles
y portugueses que confluyeron en el Descubrimiento de Amrica
hecho que no slo corrobor la redondez de la tierra y corrigi toda
la geografa antigua, sino que dio origen a la Modernidad.
LA INFORMACIN TERRITORIAL
Debido a que la informacin territorial es dinmica, al igual que la realidad
de la que da cuenta, su gestin con miras a cualificar los procesos sobre el
territorio, demanda acciones permanentes de actualizacin, innovacin y
anlisis especializados.
El catastro moderno es una funcin orientada a suministrar informacin
tcnica para la planeacin y la formulacin de polticas de desarrollo, el
ordenamiento territorial y la distribucin del suelo, la proteccin ambiental,
la localizacin de reas productivas y de servicios, entre otros.
Catastro elabora la cartografa predial e identifica, bajo criterios tcnicos, las
unidades integrantes del patrimonio inmobiliario de la ciudad. Suministra
la informacin bsica para la planeacin y para efectuar proyecciones
ajustadas a los elementos que aporta dicha informacin bsica.
La administracin pblica a travs del catastro recopila, procesa y conserva
la informacin relacionada con el espacio, el registro de las afectaciones a los
bienes inmuebles, su ubicacin en la geografa urbana, sus caractersticas,
usos y relaciones con el entramado de servicios y espacios pblicos.
As, el catastro es cada vez ms una unidad proveedora de informacin
geo-referenciada que, sin pretender acopiar la totalidad de la informacin
25
predial (cuya dispersin en infinidad de organismos demandara cuantiosas

operaciones), si procura integrar diversas fuentes que, mediante procesos
de consolidacin, verificacin y contraste, permita obtener un mecanismo
de seguimiento de los cambios que afectan cada predio en particular, reas
y zonas del territorio y ste en su conjunto.
Si bien la informacin de un predio en particular parece relevante slo
para quienes intervienen en una transaccin especfica; el conjunto
de la informacin permite extraer tendencias, efectuar anlisis, hacer
comparaciones y trazar lineamientos de impacto social.
COMPONENTES ECONMICOS
Durante mucho tiempo prevaleci la idea de que el desarrollo es
consecuencia del crecimiento econmico determinado, a su vez, por la
explotacin intensiva de los recursos territoriales para producir bienes y
proveer infraestructuras y servicios a la poblacin.
Sin embargo, desde la perspectiva del desarrollo a escala humana y
sostenible la economa est determinada por la satisfaccin de las
necesidades existenciales (ser, tener, hacer y estar), por las necesidades
axiolgicas (subsistencia, proteccin, afecto y participacin) y por las
necesidades ecolgicas: preservacin de los recursos naturales y proteccin
del entorno ambiental.
Desde el enfoque propuesto en este estudio, el territorio posee reas o
zonas destinadas a la guarda de bosques nativos (como los cerros orientales
de Bogot), de fuentes y ciclos de agua, etc. que usualmente albergan
especies de reserva gentica.
Tambin hay reas productivas que son aquellas que comprenden los
terrenos dedicados a la produccin agropecuaria primaria que emplean
el suelo como principal insumo y reas de transicin entre la produccin
26
agropecuaria y usos sub-urbanos como bodegas, centros de acopio,

agroindustria y transporte a gran escala.
Finalmente, una parte del territorio, donde se ubican las actividades
productivas secundarias y terciarias, constituye el rea urbana e industrial
propiamente dicha.
En ese sentido, los recursos econmicos de un territorio son objeto de
explotacin primaria (agrcola, forestal, ganadera, pesca y minera), cuando
se obtienen productos bien a travs de la actividad sobre una extensin
(parcela, hacienda, bosque o yacimiento), o mediante explotaciones sin
tierra como las que se dan en la produccin avcola, de lcteos, etc.
Las explotaciones de economa primaria pueden ser extensivas, cuando
con poco trabajo se explotan grandes extensiones de terreno; o intensivas
cuando se realiza una explotacin altamente tecnificada (maquinaria,
fertilizantes, regado, etc.) que generan altos rendimientos por unidad
de superficie.
La prdida de importancia econmica del sector primario corre paralela
a la industrializacin y al crecimiento del llamado tercer sector o de
servicios que en algunas partes se ha convertido en el principal generador
de producto interno bruto.
El rpido crecimiento del flujo de productos y servicios entre productores
y consumidores determino nuevos usos econmicos del territorio, el
aumento de la infraestructura de transporte, comunicaciones y vas y el
surgimiento de las ciudades modernas.
COMPONENTES FSICOS
Las transformaciones del territorio conllevan procesos de migracin
campo-ciudad, asentamientos en el permetro urbano, conurbacin,
centralizacin y formacin de metrpolis; junto con el desarrollo de
infraestructuras y servicios caractersticos del territorio urbano.
27
Diversas circunstancias concurren en las formas de apropiacin

fsica del territorio: un conglomerado social, por ejemplo, que crece
demogrficamente en un espacio limitado, buscar ocupar zonas
colindantes y organizar el espacio de tal manera que pueda asegurar la
subsistencia bsica sin mayores esfuerzos (las chagras de las comunidades
del Amazonas son un buen ejemplo de apropiacin fsica del territorial en
condiciones selvticas), o procurar conquistar nuevos territorios (como
sucedi en las antiguas ciudades griegas), que sern, a su vez, objeto de
apropiacin fsica.
De ese modo, los espacios geogrficos distribuidos inicialmente entre
familias y tribus, se subdividieron conforme iba creciendo la poblacin
en localidades, ciudades, barrios y zonas.
Otra forma de apropiacin fsica del territorio es la que se da entre
espacios pblicos (dedicados a actividades colectivas de carcter religioso,
ceremonial, espectculos; lo mismo que a vas de trnsito libre, mercados,
baos pblicos.) y espacios privados (destinados a la vivienda y a las
explotaciones econmicas particulares).
Cada forma de apropiacin fsica del territorio da lugar a asentamientos e
infraestructuras segn los modos como la poblacin se ubica en razn de
sus ingresos, expectativas, gustos y necesidades y determina la calidad y
conexin con las redes de comunicaciones, movilidad y transporte, energa,
agua potable; el acceso a otros servicios (comercio, salud, educacin,
esparcimiento y bienes culturales).2
Igualmente en lo que respecta a anlisis de los componentes fsicos, las
comunidades limitan las acciones transformadoras sobre el entorno por
ejemplo, la prohibicin de levantar edificaciones que lesionen el paisaje,
las rondas protectoras de yacimientos acuferos.
De ese modo, las alternativas de desarrollo de una sociedad sobre un
2. Toynbee, Arnold. La Historia. Pgina 149.
28
territorio, suponen la adquisicin de usos, comportamientos y ocupaciones

del suelo, que se cien a ordenamientos particulares y dinmicos.
COMPONENTES NORMATIVOS
La regulacin territorial contempornea incluye cuestiones como la
participacin ciudadana, la equidad, la integracin y coordinacin de
polticas sectoriales, la adaptacin a las condiciones especficas de cada
regin y la prospectiva.
En lo tcnico, las normas territoriales se proponen lograr consistencia
entre la realidad objetiva de un territorio y las demandas sociales, a fin
de garantizar mantener y mejorar las condiciones de vida, en mbitos
territoriales que van desde lo local, lo municipal y lo regional, hasta lo
nacional y lo global.
Desde el punto de vista administrativo, la regulacin territorial se define
como una funcin pblica orientada a garantizar el crecimiento equilibrado
tanto en lo econmico como en lo fsico; para lo cual la administracin
pblica tiene la responsabilidad de elaborar e impulsar planes sectoriales
enmarcados con un modelo de desarrollo territorial.
Entre otras materias relacionadas con el desarrollo territorial estn los
instrumentos de ordenacin y gestin de que trata el titulo XI de la
Constitucin Poltica de 1991, los planes de desarrollo y la legislacin
sobre la propiedad inmobiliaria.
A los municipios, en su condicin de unidades bsicas de la divisin polticoadministrativa del Estado colombiano les corresponde, segn el artculo
311 de la Constitucin, prestar los servicios pblicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes.3
3. Constitucin Poltica de Colombia. 2da. Edicin, enero de 1992. Contralora de Santa Fe de Bogot D.C.
Pgina 115.
29
Mientras las competencias de Estado, conforme la Ley 338, buscan

garantizar la igualdad de los ciudadanos, la legislacin civil y ordenacin
de registros pblicos, as como las bases y coordinacin de la planificacin
general de la actividad econmica, las bases del rgimen jurdico de las
administraciones pblicas, y la legislacin bsica del medio ambiente; las
competencias de ejecucin en lo relativo al urbanismo, pertenecen a la
administracin distrital.
La ordenacin urbanstica de los municipios ha de ceirse, pues, por los
planes generales urbansticos y por normas complementarias subsidiarias
asimilables tcnicamente a criterios de calificacin y clasificacin del suelo
para la ordenacin urbanstica.
Los criterios de calificacin urbanstica se refieren al suelo urbano ya
transformado, con acceso rodado, abastecimiento y evacuacin de agua y
suministros de electricidad; al suelo urbanizable (sin condicin de urbano
pero susceptible de ser objeto de transformacin: es el suelo apto para
urbanizar equiparable al urbanizable, salvo en lo que respecta al rgimen
de utilizacin de suelos) y el suelo no urbanizable, que es incompatible
con la transformacin urbana, conforme los planes de ordenamiento
territorial.
Por su parte, los criterios de clasificacin urbanstica se enfocan en la
asignacin de usos, niveles de intensidad, tipologas edificatorias y destinos
urbansticos atribuibles al terreno: definen los usos dotacionales pblicos,
los usos dotacionales privados y los usos lucrativos no dotacionales.
Los suelos urbanizables y no apto para urbanizar se dividen en sectores o
unidades de planteamiento parcial desagregados de planes parciales cuando
no se haya aprobado, con anterioridad, un plan general de ordenacin
urbana.
Los contenidos de los planes parciales se relacionan con desgloses del uso
global mediante la divisin en polgonos de actuacin y zonificacin del
territorio, trazados y caracterizacin de la red de comunicaciones, fijacin
de las reservas para dotaciones locales, caractersticas y trazado de galeras
y redes de servicios urbansticos.
30
Finalmente, los planes especiales sobre instrumentos de ordenacin tienen,

por lo general, un carcter derivado y su objetivo es el establecimiento
y coordinacin de infraestructuras bsicas o de proteccin de espacios
naturales, paisaje, medio rural, urbano y vas de comunicacin.
Un sistema consolidado de planeacin urbana es condicin indispensable
para la eficacia de la Gestin Territorial.
La planeacin aporta instrumentos que permiten clasificar el suelo
segn el rgimen jurdico bsico al que deben sujetarse diversas acciones
relacionadas con los usos del suelo.
En otros trminos, la planeacin urbana define la normatividad que rige
las construcciones y sus caractersticas incluidas los bienes inmuebles, las
obras pblicas, vas, equipamiento urbano, espacio pblico y las zonas de
proteccin y reserva territorial.
En estos casos, los planes de escala mayor (normas internacionales sobre
proteccin ambiental, por ejemplo), constituyen elementos de referencia
para los de escala menor (los parmetros que debe cumplir una industria
sobre emisin y disposicin de residuos).
Los resultados de una poltica o plan que se asiente en anlisis tcnico de la
informacin territorial y se sustente en el conocimiento de los componentes
fsicos, sociales y culturales relacionados con la poblacin; sern tanto ms
exitosos en cuanto prevean soluciones posibles y aceptables por parte de
las comunidades destinatarias o usuarias de dicha poltica o plan.
En conclusin, una adecuada GestinTerritorial permite el aprovechamiento
racional de todos los componentes dado que observa condiciones como
clima, atmsfera, redes hidrogrficas, suelo y subsuelo; la fauna y la
flora, el paisaje, la luminosidad, el ruido y la densidad de la poblacin,
la movilidad y la capacidad de acogida del territorio, etc. y expresa, en
trminos cartogrficos, la informacin requerida por quienes interactan
en el espacio geogrfico.
31
CAPTULO DOS
Sistemas de informacin
geogrfica
(2)
Redes y lenguaje
comn
La eficacia de los procesos que una colectividad
realiza sobre un territorio estn cada vez ms
relacionados con la informacin disponible y
no limitada al mbito geogrfico particular.
Incorpora parmetros de reas circunvecinas
e inclusive de zonas alejadas pero con las que
tiene elementos en comn: as, por ejemplo
la formulacin de las polticas regionales de
competitividad de Bogot-Regin Central
demand estudios sobre capitales de la Regin
Andina y Santiago de Chile, Sao Paulo, Buenos
Aires y Ciudad de Mxico, entre otras.4
Plaza de Banderas. Sitio

emblemtico del desarrollo
hacia el occidente en los
aos sesenta.
La realizacin y acceso a ese tipo de estudios

es posible gracias a la existencia de redes de
informacin que conectan bases de datos,
documentos, comunidades de prctica y
expertos en los diferentes temas relacionados
con la Gestin Territorial.
En un contexto de comunicacin y cooperacin
4. Consejo Regional de Competitividad. Bogot y Cundinamarca,
hacia una Ciudad-regin competitiva. Bases del plan regional de
competitividad 2004-2014. Pgina 11 y ss.
33
entre diversas fuentes, es preciso contar con lenguajes expertos que

permitan la lectura, interpretacin y descripcin de objetos, relaciones
y modelos; de modo que se faciliten el entendimiento y la comprensin
entre usuarios involucrados.
Tales lenguajes,5 son resultados de construcciones identitarias en las
participan los implicados en las diversas categoras de conocimiento
(urbanismo, ambiente, transporte, servicios pblicos, etc.), quienes
establecen mecanismos, estructuras y referencias geo-espaciales
concomitantes tanto con los modelos de informacin que usan, como con
los fines de cada actividad.
Es as como las Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones
estn contribuyendo a transformar muchos conceptos, y reglas aplicadas
a la Gestin Territorial. En ese sentido, dichas tecnologas se convierten
en un elemento estratgico que permite un discernimiento ms preciso
del territorio y el diseo de acciones destinadas a marcar su evolucin
econmicamente viable y ambientalmente sostenible.
Vale decir que las redes de informacin territorial -soportadas por
tecnologas adecuadas-, estn impulsando la transformacin de las ciudades
y del territorio al tiempo que coadyuvan a la bsqueda de respuestas a los
retos impuestos por la misma realidad sobre la evolucin, el crecimiento
y la sostenibilidad del espacio geogrfico.
CARACTERSTICAS DE LA INFORMACIN TERRITORIAL

Un primer rasgo caracterstico de la informacin territorial es su
crecimiento exponencial (especialmente cuando se refiere a centros
urbanos y regiones avanzadas), acompaado del prodigioso despliegue de
5. No nos referimos exclusivamente a los binarios o digitales, que permiten la comunicacin entre ordenadores
o entre stos y las personas a travs de las interfases.Tambin se hace referencia a los significados que construyen
los miembros de una comunidad de prctica a travs de la comunicacin fluida e informal que las identifica.
34
herramientas digitales de fcil uso y acceso prcticamente universal.

Desde 1991 (cuando David Gelernter, cientfico de la Universidad de
Yale desarroll un simulador del mundo fsico para trazar mapas desde un
computador personal) hasta hoy, con el funcionamiento de aplicativos como
Google Earth,Virtual Earth y MapPoint; los progresos en geo-informacin
no han cesado de producir asombro.6
Esa informacin condensa infinidad de datos estructurados en forma
digital y permite reconocimientos del territorio a travs de la cartografa,
las ortofotos, las imgenes satelitales, los atributos alfanumricos y otros
tipos de datos como coordenadas GPS y simuladores.
Una segunda caracterstica de la informacin territorial est definida por la
localizacin, cada vez ms precisa, de los datos geogrficos y sus relaciones
con otros elementos, todo lo cual permite compartir, combinar y utilizar
dicha informacin de manera mucho ms verstil y dinmica, conforme
las necesidades de los diferentes tipos de usuarios.
Dicha informacin representa el territorio no como el continuo fsico que
es en realidad (no hay lmites en el territorio, sino representaciones de
ellos), sino como partes que se pueden detallar hasta unidades pequeas.
Ese fraccionamiento permite visualizar particularidades de porciones
territoriales (una calle, manzana, sector, barrio o localidad) en su
emplazamiento: a travs de imgenes satelitales se pudieron localizar
lanchas de salvamento en Nueva Orlens, despus del paso del huracn
Katrina.
Las facilidades de acceso a la informacin territorial mediante imgenes,
lenguajes y convenciones universalmente aceptados, reducen los esfuerzos
requeridos para convertir la informacin en conocimiento que es
6. Markoff, John. Geografa del futuro adquiere forma hoy .The New York Times-El Tiempo. 24 de julio
de 2005.
35
compartido por diversos usuarios y agentes.

Lo cual permite, como sealan diversos estudios sobre el impacto de las
tecnologas informacionales en el conocimiento del territorio, pasar de una
situacin en que pocas personas u organizaciones tenan acceso a escasos
recursos de informacin territorial, a otra en la que muchos puedan acceder
a esa informacin en tiempo real.7
Para que la informacin contribuya efectivamente a la Gestin Territorial
es preciso interconectar las bases a travs de redes e infraestructuras
que distribuyan los datos con denominaciones, interfases y protocolos
confiables y veloces.
Sitios de Internet verticales (especializados en contenidos georeferenciados), mapas electrnicos y directorios digitales (comerciales y
residenciales), permiten descargas e integracin de datos espaciales por
sectores para un mbito o comunidad de usuarios concreta (por ejemplo
centros mdicos, establecimientos educativos, estaciones de servicio y
rutas de transporte).
Esos mecanismos (que diversifican la informacin territorial por capas,
tipos de demanda y ubicacin geogrfica), integran diversas fuentes
(cmaras de comercio, catastro, centros de informacin al ciudadano,
trnsito y transporte, etc.) en un solo dominio de gestin, bajo formatos
accesibles y veloces y agregan continuidad a la informacin.
Condicin indispensable es contar con ambientes polticos, institucionales,
sociales y econmicos dispuestos a promover el aprovechamiento de la
informacin en mbitos territoriales que van desde una ciudad-regin y
sus reas de influencia hasta un punto concreto: una farmacia abierta, o
una estacin de TransMilenio.
7. Guimet, Jordi Internet, informacin y territorio en http://www.icc.es
36
Sin embargo, las caractersticas de la informacin territorial sern

visiblemente atractivas para la poblacin cuando, efectivamente, sean
accesibles a todos sin exclusin.
TCNICAS DE INFORMACIN TERRITORIAL

Como sealamos anteriormente, la existencia de diferentes lenguajes y
protocolos usados para describir aspectos territoriales similares, reclaman
cdigos comunes para facilitar la comprensin de las representaciones y
el intercambio de informacin.
Los sistemas de informacin geogrfica (SIG, en adelante), sirven para
el procesamiento de datos correspondientes a descripciones espaciales
especficas y su relacin con temas geogrficos.
Para construir una base de datos geogrficos es preciso representar los
hechos del mundo real de forma que sean accesibles a lenguajes grficos y
digitales. Ese proceso comienza, por lo general, con la estructuracin de
los datos primarios en capas definidas temticamente, tal como se presenta
en la siguiente ilustracin:
37
La estructuracin de la informacin espacial en capas requiere el manejo de

tcnicas de graficacin que abstraen los datos y los simbolizan en puntos,
lneas y polgonos.
En consecuencia, las relaciones entre los datos geogrficos y su
representacin grfica (lo que se denomina topologa), obedecen a
esquemas lgico-matemticos a fin de simplificarlas de modo que, por
ejemplo, el trazado de una va corresponde a un conjunto de lneas
contenidas en varios polgonos.
Segn la forma en que se establezca la relacin dato-representacin del
hecho real-informacin geogrfica se existen varios tipos de SIC siendo los
ms comunes los vectoriales, los Raster y los orientados a objetos. La mayor
parte de los sistemas existentes en la actualidad son vectoriales y Raster.
38
SIGVECTORIALES Y RASTER
La topologa que basa la estructuracin de la informacin geogrfica en
pares de coordenadas, como unidad bsica de informacin, se denomina
vectorial: un par de coordenadas define un punto, dos o ms puntos definen
una lnea y varias lneas definen un polgono.
As, una base de datos vectoriales opera como una especie de tabla cuyas
columnas se relacionan con otras a travs de identificadores comunes.
Por su lado, los SIG Raster basan su funcionalidad en una concepcin
implcita de las relaciones de vecindad entre objetos geogrficos. Para crear
una base tipo Raster se empieza por dividir la zona en retculas o mallas
constituidas por pequeas celdas de dimensiones iguales (o pxeles) cada
una de las cuales tiene asignado un valor numrico como representacin
de su valor temtico.
Dado que el tamao de los pxeles es el mismo y como quiera que su
posicin respecto del centro de cada celda se conoce de antemano, se
afirma que todos y cada uno de los pxeles est geo-referenciado.
Desde luego, para una mejor descripcin de los objetos geogrficos se
requiere mayor esfuerzo en la captura de informacin a fin de obtener
una mayor resolucin. Sin embargo, ese esfuerzo se ve compensado con
nitidez en la definicin de los contornos.
Pese a las divergentes definiciones acerca de los SIG orientados a objetos,
existe acuerdo en cuanto a las caractersticas que debe tener un modelo
de informacin de este tipo.
Los SIG orientados a objetos plantean un cambio en la concepcin de la
estructura de las bases de datos geogrficas: mientras, como se vio, los SIG
de datos vectorial y Raster estructuran su informacin mediante capas,
39
los sistemas orientados a objetos organizan la informacin geogrfica a

partir del objeto geogrfico mismo y en su relacin con otros.
De este modo, los objetos geogrficos siguen una serie de procesos de
agrupamiento que hacen dinmica la informacin, contraria al carcter
esttico de los datos vectoriales y Raster. De ah la conveniencia de los datos
orientados a objetos, para situaciones en las que la informacin cambia
constantemente en el tiempo o en el espacio, como sucede con vientos y
tormentas que pueden progresar hasta convertirse en huracanes.
En estos casos, los atributos temticos de un objeto resultan de aplicar
determinadas variables, segn las relaciones del objeto de referencia con
su entorno.
El vertiginoso desarrollo de las Tecnologas de la Informacin y la
Comunicacin permite que con inversiones relativamente bajas, las bases de
informacin vectorial y Raster se puedan actualizar, obtener simulaciones
y anticipar posibles cambios.
FOTOGRAMETRA
La Candelaria,
un barrio
colonial. En
la plazoleta
del Chorro de
Quevedo fue
fundada Bogot,
el 8 de agosto
de 1538.
40
En el primer trimestre de 2004 y con el fin de actualizar la base cartogrfica,

el DACD contrat la toma de fotografas areas con vuelo cinemtico de
toda el rea del Distrito Capital. Este trabajo sirvi, igualmente, para
disponer de fotografas areas en color que se incorporaron al mapa digital
actualizado del Distrito. As mismo, se realiz el fotocontrol del rea
urbana, los Cerros Orientales y el rea rural de Sumapaz.8
Pero qu es la fotogrametra y como se utiliza sta tcnica? Consiste
en la utilizacin de fotogramas areos de eje vertical tomados desde un
avin sobrevolando una zona determinada. Posteriormente, mediante el
contraste con resultados de trabajos topogrficos de campo, se pueden
trazar mapas con altos mrgenes de exactitud.
Un proyecto de fotogrametra empieza con la toma de fotografas areas
de un territorio. Los fotogramas obtenidos se superponen longitudinal y
transversalmente para cubrir un rea completa.
Las cmaras utilizadas para este tipo de trabajos tienen un funcionamiento
similar a las convencionales, pero con una calibracin lo ms exacta posible
de los parmetros pticos.
An as, ante el hecho de que las fotografas areas no tienen siempre
una escala exacta (pues son resultado de una perspectiva cnica que vara
con el vuelo y a consecuencia de las ondulaciones del terreno), hay que
establecer una escala media de los fotogramas que mantiene aproximados
factores como la distancia focal y la altura media del vuelo.
Esta es fundamental al momento de planificar un vuelo: segn sea la focal
de la cmara que se utilice y la escala media de los fotogramas que se
quieren obtener, se establece diversas alturas.
En muchos casos, la finalidad del vuelo es formar cartografa a partir de la
8. Las fotografas que se reproducen en la portada y en las pginas interiores de este documento hacen parte
de ese trabajo de actualizacin del Mapa Digital.
41
restitucin fotogramtrica, en cuyo caso hay que tener en cuenta la escala

de la cartografa que pretendemos.
Aunque no hay una frmula fija que relacione la escala media de las fotos
con la escala de la cartografa a restituir, se puede decir que normalmente
esta es de la escala media de los fotogramas, pero no tiene por qu serlo
as necesariamente.
Es recomendable que adems de la informacin grfica del territorioobjeto, se incluyan datos de identificacin tcnica y las referencias para
calcular el centro geomtrico de la misma.
La ltima fase de un trabajo fotogramtrico se denomina restitucin y
consiste en el trazado del mapa propiamente dicho. Mediante la orientacin
de imgenes y la extraccin de las imgenes obtenidas, stas se incorporan
(actualmente en formato digital), al SIG.
Sustentado en el desarrollo de las tcnicas que hemos descrito, un
sistema de informacin geogrfica presenta importantes prestaciones
en la interrelacin de variables de informacin relevante, la elaboracin
de modelos de simulacin y mapas de riesgo, estudios y anlisis sobre el
territorio y su evolucin.
De igual manera, un SIG gestionado con amplitud permite incorporar e
integrar datos e informacin de diversas fuentes e incrementar la utilidad
de bases grficas geo-referenciadas mediante su incorporacin a redes de
informacin territorial, lo cual permite para visualizar y consultar grandes
acopios de informacin alfanumrica y grfica.
En ese sentido, un SIG puede entenderse como componente de un conjunto
ms grande y complejo (el de informacin territorial geo-referenciada)
que l contribuye a articular sin otros requisitos que la confiabilidad, el
suministro a los usuarios en tiempo real y la integralidad.
42
Las redes de informacin no admiten jerarquas que obstaculicen los

procesos de intercambio. La provisin de la informacin territorial dispersa
en diferentes agencias pblicas y privadas, nacionales e internacionales,
municipales y regionales, es una tarea en la que el SIG juega un papel
preponderante.
Numerosas evidencias permiten sealar que muchos funcionarios de rango
alto -en entidades pblicas, empresas y centros acadmicos- guardan la
creencia de que vincularse a una red implica despojarse de la informacin
propietaria. Los riesgos en seguridad son ms controlables cuando se trabaja
en red que de manera aislada.
Los administradores del SIG deben realizar grandes esfuerzos encaminados
a hacer comprender a las dems entidades que la puesta en comn de la
informacin los favorece a todos pero, en particular, a la sociedad, a los
usuarios finales de la informacin.
43
CAPTULO TRES
La evolucin histrica
del catastro
(3)
Instrumento de la
modernizacin
La Gestin Territorial, en los trminos descritos
en los captulos precedentes, requiere de
un catastro involucrado en los procesos
informacionales, orientado hacia la produccin
de conocimientos pertinentes, relevantes
y efectivos, que contribuyan al desarrollo
econmico, social y cultural.Tal tipo de catastro
ser resultado de un proceso complejo de
construccin social.
La nocin moderna de Catastro surge en el
perodo que marca el fin del modo de produccin
feudal y la emergencia del modo de produccin
industrial en Europa occidental aunque,
paulatinamente, las reformas trascendieron
su mbito de origen e impactaron al resto del
mundo.
Monumento a los Hroes.
Marc durante algunas
dcadas la frontera norte
de Bogot.
Ese profundo cambio histrico se reflej, en lo

econmico, en el crecimiento de la produccin
dedicada a atender las demandas, tambin
45
crecientes, de la poblacin asentada fuera del dominio de los antiguos

seoros.
La utilizacin de tcnicas novedosas de agricultura y ganadera y el
aprovechamiento intensivo de productos agropecuarios y sus derivados
dieron lugar al aumento de talleres manufactureros y gremios artesanales,
estimularon el intercambio de excedentes, consecuentemente, la formacin
de mercados y una nueva mentalidad: la de producir para el comercio.
El debilitamiento de los rgidos controles ideolgicos de la Iglesia Romana
(en crisis por la Reforma), favoreci propuestas ms acordes con los
intereses de mercaderes, artesanos y propietarios libres, pero tambin
agudiz las contradicciones territoriales que habran de permitir la
conformacin de los estado-nacin.
Una institucin arraigada en el derecho romano, la del tributo, entr en
crisis ante el dilema de quines y cmo deban sufragar las obras pblicas
que requera la nueva situacin.
Entonces, el catastro surgi como medida que permita, al mismo tiempo,
superar el creciente dficit de los erarios pblicos, equilibrar las cargas
tributarias y medir los territorios de un mismo estado.
La actividad catastral sirvi igualmente para actualizar los formatos de
tributacin, sostener la construccin de vas, puertos e infraestructura de
las urbes y para saldar los faltantes producidos por las guerras.
La Guerra de Sucesin con que Espaa inici el siglo 18 llev al Emperador
Carlos VI a ordenar un registro de propiedades prediales en Silesia, 1713.
En 1718 se hizo lo propio en Miln.
Felipe V orden el catastro, en 1715, de Catalua. En 1728,Vctor Amadeo
II decreta el catastro de Saboya. Esos episodios permiten afirmar que el
46
catastro ilumin las luces del Despotismo Ilustrado en el Siglo de las Luces
con esos intentos de catastros nacionales.
Adems del antes citado catastro de Catalua, en Espaa se intentaron el
de Castilla (Ensenada, que se proyect para casi 10 aos), y la planimetra
general de Madrid entre 1749 y 1752.
El de Catalua y el de Madrid se pueden calificar de exitosos dado que,
mediante el primero se racionaliz el erario del Principado y el segundo
convirti un impuesto medieval, el de regala de aposento, en el primer
impuesto de inmuebles urbanos con el que, adems, se dot a Madrid de
una cartografa que, an hoy, merece reconocimientos.9
Sin embargo, el catastro de Ensenada (que no se complet, ante la
imposibilidad de vencer las fuertes resistencias que se le opusieron) por
su rigor tcnico, por las dimensiones propuestas y jams alcanzadas y por
la equidad social que procuraba, constituye un digno antecedente de la
Gestin Territorial.
UN DIGNO ANTECEDENTE
Entre finales del siglo 17 y comienzos del 18 la situacin del erario
castellano era insostenible.
El rgimen fiscal era prolijo, abusivo e injusto. Infinidad de
impuestos, desequilibrio entre la propiedad, las rentas y las
contribuciones, exenciones feudatarias e incapacidad administrativa
de la Real Hacienda de Castilla que se vio obligada a entregar en
arriendo la actividad recaudadora.
9. Juli, Santos, et. al. Madrid, historia de una capital, pgina 227.
47
Los ingresos se redujeron como consecuencia de las guerras y la

ineptitud de los funcionarios coloniales en Amrica, adems de la
creciente resistencia de los criollos.
Para cubrir los crecientes gastos militares y burocrticos se recurri
a los prestamistas, a la enajenacin de derechos y a la emisin de
deuda pblica, con lo que se conseguan recursos al corto plazo,
pero se aminoraban los ingresos anuales ordinarios.
La crisis aflor en 1739. La mayor parte de la renta nacional, en
manos de la nobleza y el clero, estaba exenta y cargaba la mayor pare
de las contribuciones al pueblo llano, mientras vastos territorios
y edificaciones quedaban por fuera del mercado y libres de
impuestos: los bienes de manos muertas (en cabeza de comunidades
eclesisticas), que crecan con herencias y donaciones regias.
El desequilibrio fiscal afecta por igual a individuos, familias, ciudades
y aldeas: unos privilegiados, exentos de tributos y favorecidos por
los caprichos reales y los ms, pagando segn datos de poblacin
y predial acomodados a los intereses de los poderosos de turno.
Mientras los territorios de Castilla soportaban la mayor parte del
fisco, Aragn contaba con menos carga y el Pas Vasco y Navarra
estaban prcticamente exentos.
Ensenada propuso un modelo de autntico catastro orientado
a averiguar todo de todos, para que la averiguacin catastral
permitiera un gravamen nico y equitativo, segn la propiedad
de tierras y edificaciones y de las rentas que percibiera cada quien
y conforme un porcentaje sobre las necesidades financieras del
Estado.
48
A los fines tributarios del proyecto se agregaron otros con la

intencin de obtener informacin sobre el territorio, ampliar el
conocimiento del mismo y llevar a cabo las reformas estructurales
del estado.
CATASTRO EN EL PERODO COLONIAL

El modelo catastral de Ensenada no se pudo aplicar en su totalidad por
cuanto afectaba los intereses de nobles, eclesisticos y ricos, opuestos a
la tributacin directa y equitativa. Desde luego, la carencia de un catastro
tcnicamente elaborado constitua una ventaja para los propietarios
privilegiados y la Iglesia.
Durante su mandato, el ministro Ensenada comision a Jorge Juan y
Antonio Ulloa para incorporarse a la expedicin hispano-francesa que
entre 1735 y 1742 se desplaz a Sudamrica para, entre otras actividades,
medir el meridiano ecuatorial y calcular la extensin de algunos territorios
coloniales.10
Es de mencionar que la metrpoli espaola mantuvo desde el comienzo
el monopolio de la explotacin y colonizacin de las Indias a travs de la
Casa de Contratacin de Sevilla.
Dicha oficina guarda los registros de todas las personas, naves, viajes y
exportaciones hacia Amrica, lo mismo que los ingresos provenientes del
Nuevo Mundo.
En la misma Casa sevillana, o en su sucursal de Cdiz, otros reinos europeos
que comerciaban con Amrica se hacan representar por cnsules.
10. Los resultados de esos trabajos se compendiaron en la Relacin histrica del viaje a la Amrica meridional
y las Observaciones astronmicas y fsicas publicadas originalmente en 1748. En 1826 se publicaron las
Noticias secretas de Amrica, con importantes datos sobre las dimensiones y caractersticas geogrficas del
territorio sudamericano.
49
El monopolio comercial de Castilla limitaba la produccin de manufacturas

en las colonias y las obligaba a importar lo necesario de origen castellano.
Pero all, las industrias estaban en ruinas como consecuencia de la ineptitud
gobernante. Para proveer a Amrica, la corona aprob la adquisicin de
productos extranjeros, lo cual elev los precios y afect, an ms, la
crisis fiscal.
Todos esos factores concurrieron a alentar las ideas emancipadoras en el
siglo 19. Las colonias espaolas de Amrica no soportaban ms impuestos,
ni tributos rentsticos atados (rentas de destinacin especfica), que
contradecan la propuesta de tributacin general y directa de Ensenada
aunque servan para paliar provisionalmente el persistente dficit
econmico espaol.
Las estructuras fiscales espaolas se mantuvieron durante varias dcadas
despus de la Independencia en la mayora de los pases y pese a los
esfuerzos de los sectores republicanos progresistas. Bien pronto los
regmenes republicanos calcaron los vicios heredados de la monarqua.11
LA COMISIN COROGRFICA
Aunque la Ley de 30 de septiembre de 1821 del Congreso de Villa del
Rosario de Ccuta, contiene la primera decisin legislativa para adelantar
el catastro general, la reglamentacin expedida slo en 1825 por el general
Francisco de Paula Santander le asign un papel eminentemente fiscal:
obtener tributos para sostener la guerra de independencia en los pases
hermanos.
La Ley orgnica de hacienda nacional de 1832 busc atender los problemas
econmicos de la incipiente repblica colombiana a travs de medidas
como la eliminacin de gravmenes que impedan el desarrollo agrcola,
11. El Secretario de Hacienda de Colombia seal que slo un 15por ciento del total de los ingresos fiscales en
1870 corresponda a rentas de libre disposicin. Arboleda, Gustavo. Historia Contempornea de Colombia.
50
las artes y el comercio: la primicia y el diezmo eclesistico, la incorporacin

de tierras sujetas a capellanas, cofradas, conventos y monasterios y el
levantamiento de un censo de tierras.12
En 1847 se public un proyecto de ley que estableca una contribucin
para los gastos del culto en reemplazo del diezmo, que se eliminaba. All
mismo se propona la formacin de un registro de todas las propiedades
en cada distrito parroquial. Los prrocos, intendentes (responsables de la
educacin pblica) y administradores de hacienda eran los responsables
de elaborar el registro catastral en su respectiva jurisdiccin.
El vicepresidente Obalda present en 1855 propuso un plan de
recuperacin para la economa agobiada por las guerras civiles en el que
se buscaba simplificar el sistema tributario, ordenar el territorio en 9
provincias y daba cuenta de los trabajos de la Comisin Corogrfica que
en un lustro levant las cartas geogrficas de veinte de las treinta y seis
provincias en que antes estaba dividida la Repblica.
La Comisin, encabezada por el coronel Agustn Codazzi sent las bases
del conocimiento del territorio nacional. Durante ms de diez aos
recorri la mayor parte de la geografa y representa, por sus dimensiones
y caractersticas, una tarea ms ambiciosa, inclusive, que la propuesta por
Ensenada para Espaa.
La Comisin visit todos los asentamientos de la antes llamada Nueva
Granada, (ha) subido a sus ms altos nevados, atravesado sus cordilleras,
navegado sus principales ros, medido sus grandes desiertos y las ms
elevadas crestas de todos los Andes.13
Pero quizs lo ms significativo de este descomunal esfuerzo en lo que
respecta al conocimiento geogrfico, tiene que ver con la insistencia en
12. Arboleda, Gustavo. Historia Contempornea de Colombia. Tomo I, pgina 161.
13. Ibid. Tomo X, pgina 12.
51
publicar la geografa, los atlas, mapas, trazados y lminas que ilustraban

el paisaje.
Antes de emprender mi ltimo viaje (se refera al que adelantara en
Bolvar y Magdalena para culminar el recorrido), he credo que es mi
deber recomendar al Gobierno las medidasque deberan adoptarse para
la publicacin de la obra, a fin de que no quede olvidada en el polvo de
los archivos despus de haber costado tantos trabajos y tanto dinero a la
Nacin, expres Codazzi.
Entre el 1 de enero de 1850, cuando inici actividades la Comisin y el
31 de diciembre de 1859, el pas pag por sueldos la suma de $77.408.
Este gasto, reiter Codazzi, sera intil si no se hiciera un nuevo sacrificio
para la impresin de la obra, por cuyo medio es que puede llegar a ser
conocida, no slo en la Nueva Granada sino fuera de ella.
La insistencia en la divulgacin de los trabajos de la Comisin encontr
eco, por fortuna, en el gobierno central y algunas provincias de modo que
Park Way.
Una diagonal
arbolada que
atraviesa la zona
tradicional de
Teusaquillo y
Soledad.
52
el propsito fundamental, que era producir informacin geogrfica para

el conocimiento pblico, se cumpli.
Al organizarse la Repblica Federal de los Estados Unidos de Colombia,
se expidi la Ley 70 de julio de 1866 que dio origen a los Decretos
Reglamentarios del 10 y 23 de agosto de este ao, con los cuales el
gobierno del General Mosquera orden la formacin del catastro de
tierras baldas.
La reglamentacin legal condujo a establecer normas para un catastro de
edificios, terrenos y minas, muebles y tiles de propiedad de la Repblica
con base en la ubicacin, destino y estado actual de los inmuebles; esta tarea
fue adscrita a la Oficina de Agrimensores que se cre para tal efecto.
En la Repblica Unitaria, con la expedicin del Cdigo Fiscal o Ley 48
de 1887, se previ el establecimiento de gravmenes sobre los bienes
races, con el fin de fortalecer los fiscos departamentales (4 x 1.000) y
municipales (2 x 1.000).
Los departamentos vieron complementada su accin fiscal con la
expedicin de la Ley 149 de 1888 que les dio facultades para establecer
una contribucin directa sobre capitales muebles e inmuebles hasta el 6
x 1.000.
Con la expedicin de la Ley 20 de 1908 y el Decreto reglamentario No.
1.227 de mismo ao, el gobierno del General Reyes complet las bases
para el catastro de la riqueza raz en toda la Repblica.
El catastro se defini como un conjunto de informacin geogrfica que
servira de base para el cobro del impuesto predial, la estadstica del valor
de la propiedad raz de la Nacin y de los bienes pblicos.
Las normas de ese Decreto se reprodujeron en algunos departamentos que
generaron, a su vez, su propia normatividad catastral y los mecanismos
53
anexos de valoracin y tasacin. La Ley 4 de 1913 que promulg el cdigo

de rgimen poltico y municipal, asign a las asambleas departamentales la
facultad de reglamentar el impuesto sobre la propiedad raz.
No obstante su importancia, los avances descritos atrs tuvieron una
evolucin contradictoria y descuidada. Las leyes y normas slo se
llevaron a la prctica parcialmente, con frecuencia las decisiones polticas
y administrativas contrariaban la informacin tcnica acopiada o la
desconocan por completo y la estadstica pblica que tuvo su propia ley
en 1858-, no se adelant conforme lo esperado.
Slo algunos distritos cumplieron la orden que mandaba conformar
una comisin de diez individuos elegidos entre los ms inteligentes y
conocedores del distrito, para que suministraran los datos estadsticos
relacionados con poblacin y migracin, caractersticas del suelo,
explotaciones agropecuarias, minas, predios y construcciones.14
CATASTRO NACIONAL
La dcada de los aos veinte fue uno de los periodos ms convulsionados
de la historia moderna. Las secuelas de la Primera Guerra Mundial, el
auge industrial en Europa, los Estados Unidos, Japn y Rusia y la crisis
de 1929 fueron acontecimientos que impactaron la economa colombiana
empeada en abrirse paso en los mercados internacionales con su producto
bandera: el caf.
En ese contexto de agudas preocupaciones, el Ministerio de Hacienda
Pblica encarg a la Misin Kemmerer, en 1930, la elaboracin de un
proyecto encaminado a modernizar y racionalizar el sistema impositivo.
La Misin propuso, entre otras medidas, crear un organismo catastral
encargado de definir los parmetros de avalo predial para todo el pas,
14. Ibid. Tomo X. Pgina 98.
54
Portal de la 80.
Transmilenio se
funde en esta
toma con la
imagen urbana
del siglo 21.
en reemplazo de las oficinas departamentales y municipales encargadas

hasta entonces de esa funcin la que, por lo general, desempeaban de
acuerdo con los vaivenes polticos locales.
El mismo organismo se encargara de la elaboracin de planos que
permitieran conocer la situacin, extensin, rea y otros detalles
topogrficos de los predios; de obtener la informacin predial por
declaracin de los propietarios y la revisin quinquenal de los avalos,
entre otras funciones.
En 1932 se expidi una ley que obligaba a los municipios a adelantar la
nomenclatura urbana. Tres aos despus el Congreso aprob la 1978 de
Reforma Tributaria que autoriz al Gobierno para organizarla Seccin
Nacional de Catastro y dispuso que una vez obtenidos los avalos prediales,
los impuestos municipales deberan ceirse a la informacin suministrada
por el Catastro Nacional.
55
Desde su inicio, el gobierno de Eduardo Santos se dio a la tarea de crear

el Catastro Nacional. Para tal fin cre en 1938 la seccin preparatoria y
al ao siguiente cre el Servicio Tcnico del Catastro como seccin del
Instituto Geogrfico Militar.
La Ley 65 de 1939 confiri al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
por intermedio de la Seccin Nacional de Catastro la direccin tcnica y
el control de la actividad en todo el pas al tiempo que orden la apertura
en las ciudades capitales de departamentos, intendencias y comisaras, de
una oficina catastral costeada con el presupuesto nacional.
En noviembre de 1939 se aprob el plan de trabajo definitivo. Las labores
tuvieron un primer tropiezo debido a que la Segunda Guerra Mundial
retras la adquisicin de instrumental en Alemania y Suiza. Se opt por
seguir utilizando, de la forma ms eficiente posible, los equipos que ya
posea el Instituto Geogrfico Militar al que Catastro se fusion para dar
origen al Instituto Geogrfico Militar y Catastral.
Simultneamente se abrieron las oficinas en once departamentos y se
form el personal conforme los fundamentos cientficos vigentes en el
momento.
DESCRIPCIN DEL TERRITORIO NACIONAL

Si el sistema de catastro que se adopte llega a ofrecer una descripcin
ms o menos completa de los elementos fsico, econmico y jurdico
de la propiedad inmueble, habida consideracin, claro est del valor e
importancia relativos de las distintas regiones, sus datos y documentos
podrn utilizarse no slo en las oficinas fiscales sino en otros campos
de trascendental importancia, seal en su informe el ministro de
Hacienda, Carlos Lleras Restrepo, impulsor del Catastro Nacional entre
1938 y 1942.15
15. Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda. Tomo II. Pgina 177.
56
Acorde con esa visin multi-funcional del catastro, se plante ir ms all

de las recomendaciones de la Misin Kemmerer de modo que el catastro
sirviera para establecer la carta general del territorio nacional, estudiar
las modificaciones en la estructura de los suelos y su clasificacin de
acuerdo con los usos, resolver problemas relacionados con la colonizacin,
la parcelacin de latifundios y el agrupamiento tcnico de minifundios;
la racionalizacin de los trazados de vas de transporte y comunicacin,
redes de acueducto y electricidad, estadstica econmica, otorgamiento
de crditos hipotecarios y edificacin de viviendas, saneamiento de la
titulacin de los predios, etc.
Con esa visin estratgica, el Catastro Nacional se fij como objetivos
concretos la implantacin de normas tcnicas para el reconocimiento y
avalo de los inmuebles, la conservacin y consolidacin de la informacin
catastral, el levantamiento de un inventario general o censo aproximado
de la propiedad territorial y la confeccin de los mapas y cartas agrcola
y militar del territorio nacional.
Ambiciosa pero realista, avanzada y pragmtica al mismo tiempo, esa
poltica impuls la actividad catastral moderna en Colombia. Cosa distinta
es el que muchas metas fueron frustradas por los avatares de la Violencia
que, por esos mismos aos, se empezaba a incubar en muchos puntos de
la geografa nacional.
Es evidente que los alcances de la actividad catastral dependen de las
circunstancias econmicas, polticas y sociales del momento. Justamente,
para obtener la continuidad de un programa de las magnitudes que
se propusieron entre 1938 y 1942, se establecieron mecanismos de
coordinacin entre las oficinas de catastro, las de registro de instrumentos
pblicos y privados y las notaras. 16
15. Para tal fin, el departamento jurdico del Instituto Geogrfico Militar y Catastral tena a su cargo el control
del servicio de registro y notariato en la Repblica. Ese control es perfectamente posible hoy, mediante una
red de informacin.
57
UN DILEMA APARENTE
Desde sus orgenes, la Repblica de Colombia se ha debatido en un
dilema, aparentemente irreconciliable, entre el centralismo, que concede
preeminencia a los organismos del orden nacional y el federalismo, que
otorga autonoma a las diversas regiones que conforman la Nacin.
La historia (incluida la historia del catastro que aqu estamos esbozando),
registra numerosas confrontaciones y tambin frmulas para abordar tal
disyuntiva.
En la reglamentacin de la Ley 128 de 1841 se estableci que las oficinas
seccionales de catastro de algunos departamentos funcionaran como
dependencias del rgano ejecutivo, a travs del Instituto Geogrfico Militar
y Catastral.
Para el caso de Bogot se estableci que mientras no medie disposicin
en contrario, la Oficina del Catastro de Bogot continuar siendo pagada
por este Municipio, y los respectivos desembolsos se abonarn al diez por
ciento del producto del impuesto predial que el Municipio tiene obligacin
de aportar para los gastos del Catastro 17
El esquema propuesto para el Catastro Nacional produjo importantes
resultados gracias, principalmente, al nfasis en el carcter tcnico que se
le otorg tanto a la entidad responsable como a la funcin misma. En lo
que respecta a la Gestin Territorial, cabe sealar el nfasis a la formacin
y capacitacin del personal encargado.
Los ingenieros directores de las oficinas seccionales adelantaron cursos
y ejercicios en terreno, con el encargo de trasmitir los conocimientos
adquiridos a sus equipos y la realizacin de prcticas, previas a la operacin,
en las zonas asignadas.
17.bid. Pgina 183.
58
Al mismo tiempo, se dio preparacin especializada a abogados (en registro),

agrnomos (en clasificacin catastral de suelos), operarios (en manejo
de aparatos de restitucin fotogramtrica, levantamiento de mapas) y se
publicaron dos tomos de El Catastro Nacional, las actas de las comisiones
de trabajo, los resultados de las redes geodsicas, el sistema de proyeccin
de la carta geogrfica y otros documentos y materiales de estudio.
AVANCES POSTERIORES
Mediante la Ley 182 de 1948 que reglament el rgimen de propiedad
horizontal, se impuso al Catastro la obligacin de disear un tratamiento
especial para la inscripcin catastral de las unidades inmobiliarias, a fin
de conservar y mantener la informacin acerca de dichas unidades con el
predio matriz.
El Decreto 2317 de 1953 orden el mecanismo de clculo para el aumento
automtico de los avalos y un ao despus se orden la creacin de
las juntas municipales especiales y se revis la tcnica catastral en la
determinacin del avalo.
En 1957 el Instituto Geogrfico Militar y Catastral fue re-estructurado
y pas a denominarse como Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
(nombre que mantiene actualmente, en honor al director de la Comisin
Corogrfica).
Finalmente, este captulo cierra con un tributo a la creacin, en 1978, del
programa de ingeniera catastral y geodesia en la Universidad Distrital
Francisco Jos de Caldas.
59
CAPTULO CUATRO
Sociedad y territorio en
Amrica Latina
(4)
Un territorio
diverso
De modo similar a como sucedi en Colombia,
en la mayor parte de Amrica Latina el catastro
deriv, por va del derecho colonial espaol,
en una profusa normativa contrastante con las
escasas realizaciones prcticas.
El sostenimiento de privilegios heredados,
el peso de los bienes de manos muertas, el
otorgamiento de latifundios como retribucin
por los servicios en las guerras de independencia,
la expropiacin y aniquilamiento de comunidades
indgenas y las pugnas polticas, aplazaron
hasta el siglo 20 el desarrollo de los catastros
nacionales.
Suba - La Conejera. Al noroccidente se integran los

paisajes rural y urbano de
Bogot.
Administraciones autocrticas, con una

dbil concepcin de lo pblico, proclives al
patrimonialismo y laxas frente a la responsabilidad
fiscal se acomodaron con facilidad a la tradicin
de cdigos elitistas y reglamentos anacrnicos,
referentes al manejo territorial.
Sin planificacin y al arbitrio de los cambios
61
partidistas, las ciudades fueron creciendo de modo espontneo y

catico. Slo algunas partes -favorecidas por ser asentamiento de las
elites dominantes-, respondieron a diseos (ms arquitectnicos que
urbansticos), de alguna significacin.
De ese modo, los pases y sus ciudades llegaron a la modernidad con un
profundo contraste entre opulencia y miseria, legalidad e informalidad,
imitacin y autenticidad.
En ese contexto se destaca una caracterstica comn a muchas urbes del
mundo: la magnitud y constancia de actividades ilegales, irregulares,
informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupacin de la
tierra.
Es escasa la tierra urbana en Latinoamrica? Si nos atenemos a lo dicho, s.
Pero si se analiza el hecho geogrfico, la disponibilidad de terrenos aptos
para asentamientos humanos, con acceso a los servicios bsicos y se cruzan
con estadsticas de poblacin, podemos concluir que abunda el territorio
idneo para esos fines. La carencia es, por tanto, de polticas orientadas a
responder a las demandas de la mayora de la poblacin.
En el imaginario cultural latinoamericano, el acceso a la propiedad
predial es percibido como seal de movilidad social y adquisicin de
plena ciudadana. De ah la persistencia de procesos que no se frenan
siquiera ante la normatividad, los riesgos naturales o los potenciales daos
ambientales.
Tales procesos ilustraron buena parte de la segunda mitad del siglo 20
y sirvieron para probar diversas alternativas de solucin. En trminos
generales podra inferirse que los casos exitosos se caracterizan por la
participacin social en la realizacin de las soluciones; mientras que el
fracaso radica en el influjo de modelos de desarrollo inadecuados para
nuestras condiciones.
62
El modelo de desarrollo econmico basado en la sustitucin de

importaciones mediante el impulso a las industrias locales, la explotacin
de los recursos naturales con miras a la exportacin, los desequilibrios
arancelarios y la independencia tecnolgica y financiera, que se propuso
como alternativa no produjo los efectos esperados, pese a las numerosas
reformas que se intentaron.18
REFORMAS PENDIENTES
La reforma urbana (al igual que la reforma agraria), sigue siendo una tarea
por cumplir en la mayor parte de Latinoamrica. Aunque se perciben
mayores preocupaciones en esferas gubernamentales y cvicas, persisten
los factores econmicos y polticos que obstaculizan las soluciones
requeridas.
Ha sido
vertiginosa la
expansin de
la ciudad a tal
punto que las
edificaciones
comparten
espacio con los
cultivos de flores
de exportacin
ubicados en La
Sabana.
18. La mayor parte de esas reformas est asociada a lo que se denomina el modelo cepalino, diseado por la
Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL bajo la direccin de Ral Prebisch.
63
Frente a la participacin comunitaria y las acciones civiles que han surgido

como respuesta a la necesidad de legitimar alternativas de acceso a la tierra
urbana para la poblacin de bajos recursos, se afirma la tendencia a seguir las
polticas de ajuste, privatizacin, apertura y miniaturizacin del estado.
La posibilidad de llevar a la prctica los propsitos enunciados en todas
las legislaciones latinoamericanas, depende, entre otros factores, de la
capacidad para equilibrar las cargas fiscales.
En muchas partes, los sistemas de tributacin inmobiliaria estn plagados
de fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de
recaudacin y prcticas de tasacin, fuertes influencias de valores histricos,
y dbiles marcos legales.
La administracin tributaria asociada a los inmuebles es cada vez ms
importante para las entidades territoriales locales (que han adquirido mayor
autonoma y fuerza en las ltimas dcadas), cuyos deberes en materia de
aprovisionamiento de servicios domiciliarios, movilidad y transporte,
viviendas de inters social y dems asociadas al mercado de la tierra; son
apremiantes.
El mejoramiento del recaudo de impuestos inmobiliarios se consigue
cuando se ampla la base tributaria (la legalizacin de asentamientos
irregulares es una forma automtica de crecimiento de esa base) y,
simultneamente, se equilibran las cargas, se opera eficientemente y se
reinvierte con pulcritud.
Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y de informacin, giros creativos a los impuestos sobre el
valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario
en pases donde actualmente no existe, lo mismo que instrumentos para
movilizar los incrementos en el valor de la tierra (plusvalas) hacia el
financiamiento de las responsabilidades de los gobiernos locales.
64
La cobertura de los servicios bsicos de acueducto, alcantarillado y

energa y telecomunicaciones tiene efectos directos sobre el proceso de
apropiacin del suelo y redefine los patrones de segregacin espacial al
tiempo que surge una amplia variedad de zonas, centros y sub-centros
comerciales, de negocios, etc. que transforman el perfil de las ciudades
latinoamericanas.
Las diferencias sociales y de uso del territorio se expresan visiblemente en
la coexistencia de reas residenciales para la clase adinerada y asentamientos
pauprrimos donde se confina la mayor parte de la poblacin urbana de
bajos recursos.
Esta segregacin econmica y social del uso de la tierra es atribuido a
factores tales como los desequilibrios del mercado, las polticas de exclusin
y las normativas legales y administrativas que favorecen a sectores con
recursos en detrimento de quienes no los posee.
CRECIMIENTO E INFORMALIDAD
La expansin de las grandes ciudades latinoamericanas adquiri dinamismo
a partir de la dcada de los sesentas, en forma de crecimiento espacialcontinuo o urbanizacin, propiamente dicha.
Es evidente que los procesos econmicos y sociales desatados despus
de la Segunda Guerra Mundial (particularmente los relacionados con la
confrontacin entre el modelo capitalista occidental y el modelo socialista
sovitico, la liberacin de los residuos coloniales y la conformacin del
tercermundismo), tuvieron impacto directo en la transformacin del
panorama urbano.
Aunque no simultneo ni con la misma intensidad, el crecimiento continuo
de las ciudades latinoamericanas se orient bsicamente hacia un esquema
de crecimiento compacto en el permetro del casco urbano.
65
Parque El
Tunal. Estas
56 hectreas
de zona verde
son el centro
recreativo ms
importante del
sur-oriente de
la capital.
Barrios, cada vez ms alejados del centro, que se edificaron como una
ampliacin urbana celular en la periferia, fueron bastiones de la frontera
urbana, espacialmente discontinua, de los asentamientos irregulares que
ocuparon el entorno sub-urbano.
Es decir, el crecimiento dio lugar a la sub-urbanizacin por la migracin
de la poblacin rural y de otras ciudades hacia las grandes ciudades y su
correspondiente entorno.
Esa dispersin present grandes espacios vacos entre el casco y los
nuevos asentamientos rompiendo, de ese modo, la idea de ciudad como
un continuo espacial geogrfico. Posteriormente, el crecimiento paralelo
de la ciudad clula y de los nuevos asentamientos sub-urbanos produjo el
66
crecimiento conjunto de la gran ciudad. Algunos barrios sub-urbanos se

conformaron como unidades completamente aisladas del rea urbana o
se mantuvieron conectados a pueblos o pequeas ciudades existentes en
los mrgenes de la metrpoli.
En las metrpolis latinoamericanas se diferencian, pues, diversos tipos de
influencia de los asentamientos o barrios en el crecimiento que hemos
descrito. Una es la influencia de los barrios de estratos altos, que la mayora
de las veces ocupa un sector del entorno suburbano exclusivo y excluyente
y que mantiene la distancia respecto del casco urbano.
Otro, el de los barrios de vivienda de bajo costo en muchos casos
promovidos por el propio estado, que se integran al casco en la medida en
que se construyan los terrenos circundantes con urbanizaciones similares
y, finalmente, los tpicos barrios informales numerosos y espacialmente
dominantes en la zona suburbana.
Estos tipos de influencia determinaron las condiciones polticas y econmicas
sobre el uso del territorio urbano en su conjunto; el crecimiento,
transformacin, renovacin o conservacin de las estructuras urbanas y
los mecanismos para ampliar las infraestructuras, las reas libres y espacios
pblicos, la vivienda de inters social y el manejo ambiental del territorio.
La irregularidad de los asentamientos es afrontada de diversas maneras que
comprenden programas adelantados en varios pases donde, para aliviar
la sub-normalidad, el estado intervino desde la compra de tierras hasta
la construccin y la entrega de viviendas a la poblacin. En Argentina,
donde prcticamente no existan restricciones al uso del suelo, no haba
un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales.
Por su parte en Per, desde 1961 los gobiernos han reconocido las tierras
ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales),
67
mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos

para el manejo de las ocupaciones informales.
TRIBUTACIN INMOBILIARIA
Las economas latinoamericanas llevan varios aos padeciendo una crisis
permanente sin que las recetas de los expertos hayan siquiera mitigado la
situacin: por el contrario, parecen agravarla a cada paso.
Las medidas conducentes a reducir el gasto pblico se han traducido en
reduccin de la inversin social e ineficiencia de la administracin pblica
por los continuos recortes de personal.
El desempleo endmico, las deficiencias en cobertura y calidad de la salud
y la educacin, los bajos ingresos y el deterioro de la calidad de vida se
reflejan en ms de la mitad de la poblacin latinoamericana por debajo de
la lnea de pobreza.
Los ajustes derivados de las recomendaciones de los organismos
internacionales inducen un debate sobre la efectividad de dichos esquemas
y, particularmente, sobre los mecanismos de tributacin existentes.
La sustitucin del tributo inmobiliario por otras fuentes de ingreso, como
recargos y tarifas es una entre tantas opciones exploradas por algunos pases.
No obstante, el impuesto predial sigue predominando como fuente de
financiacin pblica en la mayora de municipios de Amrica Latina.
Una caracterstica importante de dicho impuesto a la propiedad inmobiliaria
es la diversidad de formas que reviste su administracin en cada pas: por
ejemplo, en Brasil, Colombia y Ecuador es un impuesto exclusivamente
municipal, mientras que en Argentina es administrado por el gobierno
provincial.
En Mxico, el papel de las autoridades municipales se reduce a la
68
recaudacin del tributo predial que luego se remite a la tesorera de

cada estado. En Chile, es una importante fuente de ingreso para las
administraciones municipales, aunque el gobierno central administra los
sistemas catastrales, establece las tasas y efecta el recaudo.
En Centroamrica, El Salvador es el nico pas que nunca ha gravado la
propiedad inmobiliaria, aunque cada vez ms se plantea la necesidad de
hacerlo pues los ingresos tributarios constituyen apenas un 11 por ciento
del producto bruto interno (PIB).
Tambin se observan diferencias en los sistemas de tasacin. Por ejemplo,
en Colombia y Bolivia se utiliza la auto-tasacin, mientras que en Brasil,
Chile, Ecuador y Mxico es comn el mtodo de tasacin por costos.
Algunos municipios brasileos han instituido un mtodo de comparacin
El Barrio Gaitn
es muestra
del ambiente
popular, altivo
y festivo que
caracteriza
a la ciudad.
69
de ventas para la propiedad inmobiliaria: al aplicar el mtodo de tasacin

por costos, el valor del suelo se establece mediante frmulas que comparan
los precios vigentes en el mercado en un determinado momento.
POLTICAS DEL SUELO

Desde luego, las polticas del suelo en Latinoamrica presentan un abanico
de formas que van desde el modelo cubano (donde el estado es propietario
directo de ms del setenta por ciento del territorio mientras que otro
pas con una larga tradicin estatista como Mxico, aprob en 1992 una
ley que permite la privatizacin de las tierras mantenidas bajo el sistema
de ejido), hasta Chile, donde en 1979 se dio la liberalizacin total del
mercado del suelo.
Interesantes resultados presentan los programas cubanos de aprovechamiento
del suelo y de su valor con el fin de revitalizar fsicamente el territorio y
de articularlo a los retos del desarrollo independiente.
A consecuencia del derrumbamiento del sistema sovitico, el producto
interior bruto de Cuba se redujo a la mitad de su valor en solo seis aos,
entre 1989 y 1995. En el mismo perodo, la capacidad de compras externas
se redujo de ocho mil millones de dlares a dos mil millones de dlares
anuales.
La reforma, en 1992, de la Constitucin de 1976 abri cauces a nuevas formas
de propiedad no estatal, redujo el monopolio estatal del comercio exterior,
como ampli la presencia y la expansin de empresas privadas extranjeras y
suscit un clima de confianza que fue clave para superar la crisis.
En relacin con las polticas territoriales, la entrega en concesin de reas
para explotacin turstica acrecent la industria hotelera y el nmero de
pasajes crece anualmente a un ritmo superior al de cualquier otro destino
70
en el Caribe.
La entrega de antiguas posesiones estatales a trabajadores agrcolas y la
reestructuracin de los organismos de la administracin central del estado,
facilitaron el incremento de la productividad agropecuaria, la formacin
de canales comercializacin paralelos a los estatales.
La participacin cvica en la formulacin y ejecucin de polticas
territoriales es cada vez mayor en los pases latinoamericanos. Hay quienes
recomiendan integrar las comunidades a las tareas de actualizacin de la
informacin catastral mediante la apertura de canales para el suministro
de informacin.
71
CAPTULO CINCO
Crecimiento urbano y
territorio en Bogot
(5)
La ciudad y su
rea de influencia
Territorialmente Bogot se localiza en la
cuenca superior del Ro Bogot que cubre
en total 426.000 has. Veintisis municipios
cundinamarqueses ocupan en 80 por ciento
(339 mil hectreas de la cuenca), mientras
el resto (87 mil hectreas) corresponden al
Distrito Capital de Bogot.
Luego de la Batalla de Boyac Simn Bolvar se
dirigi a Bogot de donde haba huido el virrey.
De hecho, la ciudad se convirti en la sede del
Nuevo Gobierno y desde entonces no ha dejado
se tener esa preeminencia.
Avenida 68 con calle 63.

La zona del Salitre se ha
convertido en el centro
recreativo y cultural por
excelencia donde se
desarrollan los principales
eventos que ofrece Bogot.
En varias ocasiones se propuso un estatuto

especial para la ciudad hasta que el 1 de enero
de 1955 se constituy el Distrito Especial
de Bogot integrado, adems del municipio
original, por los municipios de Bosa, Engativ,
Fontibn, Suba, Usaqun y Usme.
73
El crecimiento urbano no slo absorbi rpidamente dichos municipios19

sino que conform un espacio continuo, un conglomerado territorial
urbano propiamente dicho en donde segn algunos clculos, se asiente
aproximadamente el 17 por ciento de los habitantes del pas.
En esa conformacin territorial urbana confluyen varios procesos de orden
demogrfico y poltico, como las migraciones que se produjeron a raz de
la Violencia de los aos cincuenta en varias regiones del pas con especial
intensidad en Boyac, Tolima, Santander, Valle y la Regin Cafetera los
cuales tienen relativamente acceso cercano a Bogot.
Simultneo con ese fenmeno, la economa colombiana se vio favorecida
por los ingresos provenientes de las exportaciones cafeteras lo que permiti
financiar el desarrollo industrial especialmente en renglones de consumo,
bienes intermedios y servicios.
Como Bogot y sus alrededores estuvieron exentos de hechos violentos20
y la confrontacin poltica encontraba aqu una especie de campo neutral,
es evidente que las inversiones encontraban aqu un clima atractivo.
Por lo dems, el paulatino crecimiento de la poblacin no slo en el caso
urbano sino en municipios cercanos motiv, como veremos enseguida, la
formacin de unas escalas de mercado que hacan viable la instalacin de
industrias en la ciudad.
Otro hecho asociado a la rpida urbanizacin de Bogot, adems de los
atractivos polticos, de las oportunidades de empleo y la disponibilidad
de suelos aptos para la construccin de asentamientos; se relaciona con
19. Hoy dichos municipios estn completamente integrados al rea urbana, mientras que la localidad de Sumapaz
mantiene intacta su condicin rural.
20. El asesinato de Jorge Elicer Gaitn el 9 de Abril de 1948 defini, trgicamente, el surgimiento de la
ciudad moderna. Incontables edificaciones de origen colonial fueron incendiadas y se considera que ese hecho
abri paso a la etapa culminante de la Violencia partidista. Pero la Violencia, como tal, tuvo otros epicentros
diferentes a Bogot.
74
la dotacin de servicios, no slo de los bsicos de acueducto, electricidad

transporte pblico y telefona, sino especialmente de aquellos relacionados
con el comercio exterior, la educacin, las finanzas, la atencin mdica
especializada y similares, los cuales son aspectos a considerar por los
inversionista cuando deciden dnde instalarse.
Estos atractivos se condensaron en el imaginario popular, presentado a
Bogot como La Ciudad, por excelencia, La Capital, por antonomasia. La
Ciudad Dorada, titul el Grupo de Teatro La Candelaria de Bogot, una
pieza dramatrgica que ilustra exactamente el fenmeno de la urbanizacin
de Bogot, y la migracin.21
MIGRACIN Y SUB-URBANIZACIN EN LA SABANA

La topografa plana predominante en la Sabana de Bogot favorece la rpida
expansin de construcciones y su comunicacin terrestre. La mayora de
las instalaciones industriales se ubica en ese territorio, con facilidades de
desplazamiento para los empleados que, sin vivir necesariamente cerca de
la fbrica, si pueden llegar con relativa prontitud a su trabajo.
De ese modo, entre 1951 y 1964 (cuando la ciudad acometi obras de
gran envergadura para atender el crecimiento), la tasa de crecimiento de
la poblacin super ampliamente el promedio de crecimiento nacional.
Simultneamente, los municipios que entonces conformaban lo que vendra
a ser un primer anillo metropolitano (Soacha, Mosquera, Funza, Cota y
Cha), recibieron emigrantes, en su mayor parte provenientes de otros
municipios de Cundinamarca y de Boyac, lo cual refleja una migracin
del campo a la ciudad impulsada por los fenmenos polticos y econmicos
que reseamos antes.
21. Es la historia de la familia Prez que decide emigrar del campo a la ciudad de Bogot en busca de una vida
ms llevadera. Radice, Giovanni. Sipario No. 329, Italia. Teatro La Candelaria. 1966-1996, pgina 64.
75
El periodo entre 1964 y 1973 est marcado por una masiva y progresiva
migracin desde las zonas rurales hacia las cabeceras municipales de esos
municipios, lo cual reduce la poblacin rural de casi todos ellos.
Se va conformando as una reserva de mano de obra presta para incorporarse
a las demandas de la industria y los servicios en expansin, al tiempo que
se estabiliza la oferta de productos agrcolas provenientes de las parcelas
colindantes con Bogot.
Slo algunas zonas rurales (casi todas situadas en el mencionado primer
anillo metropolitano), alcanzaron una tasa promedio nacional de
crecimiento poblacional del 3 por ciento anual.
Por otra parte, casi todas las cabeceras municipales mostraron en ese lapso
tasas claramente superiores, pero an no puede hablarse de un proceso
de sub-urbanizacin.
El territorio del Distrito Especial (sobre todo al suroeste, oeste y norte),
todava era suficiente para absorber las demandas del crecimiento espacialcontinuo de Bogot es decir, la urbanizacin propiamente dicha.
Entre 1973 y 1985 ocurre el proceso de sub-urbanizacin propiamente
dicho en la regin de Bogot.
La sub-urbanizacin presenta tres tipos de orientacin migratoria
claramente identificables y con sus rasgos especficos: la emigracin
desde Bogot, la inmigracin desde otros municipios del departamento
de Cundinamarca as como de otros departamentos, principalmente de
Boyac y la migracin intra-municipal que va desde las zonas rurales, hacia
las cabeceras de los municipios cercanos a Bogot.
Esas corrientes migratorias habrn de incidir fuertemente en la
configuracin territorial de Bogot mediante la urbanizacin de la Sabana,
por una parte y la estructura predial, por la otra.
76
De esa manera los barrios que surgen en las sub-urbanizaciones y la

mayora de los asentamientos espontneos e irregulares que levantan los
inmigrantes de bajos recursos presentan peculiaridades similares a los de
las zonas de origen (la intencin, por ejemplo, de guardar distancia con
los predios vecinos a travs de franjas desocupadas entre ellos, es propia
de la parcelacin campesina).
Hay tres direcciones principales claramente identificadas y que corresponde
a condiciones sociales y econmicas definidas: hacia Cota, Tenjo, Cha,
Cajic, Tocancip y La Calera, emigran familias con niveles alto y medioalto de ingresos.
Las razones para esa migracin se manifiestan en la poca disponibilidad de
tierras apropiadas para la construccin de altas especificaciones.
Los conjuntos para estratos altos se venden antes siquiera de iniciar la
construccin (aumentan las ventas sobre planos) y otros usos en zonas
residenciales exclusivas, como comercio, sedes de oficinas y de negocios, etc.
copan rpidamente las zonas internas susceptibles de urbanizacin cara.
Paralelamente, resulta ms conveniente acondicionar parcelas existentes
en las inmediaciones de esos municipios que urbanizar la ladera occidental
de la cordillera donde, por lo dems, en este perodo se intensifica la
construccin de edificios de apartamentos.
Por contraste, la existencia de reas disponibles, al margen de las cabeceras
municipales o en las reas rurales, acelera el crecimiento de poblacin,
sobre todo en las parcelas mejor ubicadas con relacin a las vas del trnsito,
que rpidamente atraen el inters de inversionistas inmobiliarios dispuestos
a atender los segmentos altos del mercado.
Finalmente, mejores condiciones de vida y calidad del ambiente, vas
de acceso rpidas, clubes e instalaciones para el esparcimiento, tambin
contribuyen a este tipo de migracin.
77
De otra parte, en el corredor nor-occidental (Fontibn, Mosquera, Madrid,

y Facatativ) predominan inmigrantes de los estratos medio y medio bajo.
Aqu influye la buena accesibilidad de Bogot por el eje que lleva al valle
del Magdalena-Bogot. Antiguas haciendas son loteadas y permiten obtener
precios bajos para la edificacin de viviendas.
En el corredor suroccidental (principalmente en Soacha, y con menos
intensidad en Sibat) es ms marcada la migracin de poblacin de bajos
recursos, que se desplaza hacia la ciudad en busca de proteccin y trabajo.
Soacha se convierte en una especie de suburbio enorme y, al mismo
tiempo, en la ciudad ms grande de Cundinamarca inclusive por encima
de Girardot, Zipaquir y Facatativa.
La migracin desde otros municipios del departamento de Cundinamarca
y desde otros departamentos, principalmente desde Boyac, se orienta
por un lado, hacia Soacha y hacia los corredores industriales a lo largo de
los ejes viales: el occidental de Fontibn, Mosquera, Madrid, Facatativa;
el del nor-occidente por Cha, Cajic, Zipaquir, Cogua y el nororiental
por Sop. En esas zonas se asientan empresas agroindustriales, industrias
qumicas, metalrgicas y farmacuticas, de materiales de construccin,
plstico, entre otros.
Durante el mismo perodo, entre 1973 y 1985, crecen vertiginosamente
los cultivos de flores para exportacin, lo cual incide en la migracin
(predominantemente hacia las cabeceras municipales) hacia Madrid,
Facatativ, Funza, Suesca, Tenjo y Cha.
En esos municipios aparecen, como consecuencia de este fenmeno,
barrios informales en las mrgenes del casco urbano aunque tambin en
algunas zonas rurales de Subachoque, Tocancip crece rpidamente la
poblacin, mientras las correspondientes cabeceras municipales decrecen
su poblacin.
78
ANTES DEL DESCUBRIMIENTO

A su llegada al nuevo continente, los conquistadores espaoles
encontraron cimentadas civilizaciones, particularmente la azteca
y la quechua con grandes asentamientos humanos, construcciones
monumentales y formas avanzadas de organizacin poltica y
territorial.
Sin embargo, la mayor parte de las tribus indo-americanas tenan
con el territorio un tipo de relacin ms profunda pero que, por
menos ostentosa, no mereci la atencin de los conquistadores.
Es el caso de la sociedad chibcha una de cuyas ramas, la muisca,
ocupaba el territorio de la altiplanicie cundi-boyacense en cuyo
borde oriental se ubicaba Teusaquillo, lugar de recreo del Zipa y
donde se fund Bogot.
La estructura socio-espacial precolombina en la regin estaba
constituida por comunidades -cuyo nmero que algunos calculan
en cerca de doscientas-, ubicadas a lo largo y ancho de la
altiplanicie, en el territorio que hoy ocupan los departamentos
de Cundinamarca y Boyac.
La abundancia de ros y lagunas, los bosques de plantas nativos,
la pureza del aire, la flora y la rica fauna y la fertilidad del suelo
eran las caractersticas ms relevantes del territorio muisca. No
hay indicios de confrontaciones territoriales antes de la presencia
europea y durante el perodo colonial e inclusive en la lucha por la
independencia, las confrontaciones blicas fueron escasas y siempre
por causas ajenas a la adquisicin de territorio.22
22. Paradjicamente, la Batalla de Boyac sell el perodo de la Independencia en la Nueva

Granada y fue la primera de la serie de pases liberados por Simn Bolvar.
79
La propiedad del suelo era comn aunque a cada familia se le

entregaba una parcela suficiente para el sostenimiento y excedentes
para el intercambio con otras comunidades. reas amplias estaban
destinadas al encuentro social, el esparcimiento y el culto.
La institucin de la Minga aseguraba la colaboracin de todos en
la edificacin y mantenimiento de las obras pblicas: templos,
caminos, puentes, etc. lo mismo que cuando algn vecino requera
el apoyo de los dems.
Es sobre esa estructura que los espaoles establecieron un esquema
urbano de manzanas cuadriculadas alrededor de la plaza mayor
donde se ubicaban las sedes de los poderes militar, eclesistico y
poltico.
Alrededor, de acuerdo con su proximidad a esos crculos de poder,
se establecan los comerciantes y familias notables, los funcionarios
de rango bajo quedaban ms alejados de la plaza mayor y, finalmente
los indios, despojados de su propia tierra, en los extramuros de la
villa.
Esa jerarqua reproduca el esquema espaol hasta en los detalles
salvo, por innecesarias, las murallas alrededor del permetro urbano.
Las ciudades tambin eran clasificadas de mayor o menor segn su
importancia econmica, poltica o militar.
URBANIZACIN Y ASENTAMIENTOS IRREGULARES

La urbanizacin y sub-urbanizacin de Bogot estn marcados por la
presencia de amplias zonas ocupadas por asentamientos que no cumplen
las normas urbansticas, cuyos predios han sido construidos de manera
informal, desconectados de las redes de servicios pblicos domiciliarios
o en reas no autorizadas para construir.
80
Ese tipo de desarrollo predial alcanz niveles crecientes en la ciudad.

Algunas cifras sealan cmo en un breve perodo de un lustro, entre 1986
y 1991 este tipo de desarrollo ocup cerca de dos mil trescientas nuevas
hectreas, lo que representa el 42 por ciento del total del crecimiento
territorial en el mismo lapso.
Cerca del 95 por ciento del rea correspondiente a esos asentamientos
se dio por fuera del permetro urbano. Otros clculos indican que
aproximadamente el 45 por ciento del rea total de la ciudad tuvo, en algn
momento, la condicin de asentamiento irregular. Esos datos reflejan cmo
la ciudad se expande principalmente por este tipo de actividades.
La consolidacin posterior de este tipo de desarrollos en terrenos aislados y
no urbanizables, depende de las inversiones paulatinas de los habitantes en
la autoconstruccin de sus viviendas, del logro de condiciones relativas de
habitabilidad, de la vinculacin a las redes de servicios bsicos domiciliarios
y del acceso a vas de transporte.
La capacidad de autogestin de las comunidades ubicadas en estos
asentamientos se mide por los avances en materia de regularizacin y
dotacin de servicios pblicos domiciliarios: al final, muchos asentamientos
que surgieron de forma irregular, presentan similitudes con barrios de
vivienda social o barrios populares tradicionales, en la medida en que
utilizan el terreno y recurren a elementos urbansticos y arquitectnicos
parecidos.
As, la vivienda de origen irregular se ha convertido en una opcin que
compite con la oferta formal de vivienda de inters social y popular nueva
y usada y que brindar una calidad a futuro que la hace accesible a amplios
grupos poblacionales de bajos recursos.
La legalizacin de estos asentamientos significa el reconocimiento de
situaciones de hecho, consolidadas en el tiempo y en la accin sobre el
territorio.
81
Al contribuir a subsanar las deficientes condiciones bsicas de habitabilidad

(como la carencia de servicios pblicos domiciliarios, reducido espacio
habitacional, estructuras y materiales inestables, mala calidad de la
construccin y falta de vas de acceso), el gobierno aporta soluciones
sociales incluyentes preferibles a las respuestas negativas y excluyentes
y que, paradjicamente, fueron aprovechadas por urbanizadores piratas
y estafadores.
DETERIORO DE LA PERIFERIA
Pese a que esos asentamientos irregulares respondan a un proceso
de urbanizacin no planificado, veloz y contradictorio (en trminos
constructivos y de planificacin) con los desarrollos formales; ambos
terminaron por configurar una misma forma de crecimiento en la
periferia.
En efecto, un estudio comparativo entre ambas formas de crecimiento
urbano formales de los aos setenta y los de las dos dcadas siguientes,
indica que el proceso de urbanizacin de los primeros obedeci a
formas distintas de racionalidad econmica y social. Las dimensiones, la
calidad de los materiales, la relacin con la malla urbana y la estructura
espacial respondan a procesos de urbanizacin planeada superiores a los
de las segundas.
Sumado a las caractersticas de la sub-urbanizacin que reseamos atrs
y a la construccin masiva de asentamientos irregulares, las deficiencias
en planeacin, normativa y diseo propias de muchos asentamientos
y programas masivos de vivienda popular explican el deterioro de la
periferia urbana, que hizo crisis al promediar la dcada de los noventas
en Bogot.
La construccin, por iniciativa individual, en predios de diversas formas y
tamaos y sin el cumplimiento de las normas establecidas por las entidades
82
distritales, consolid una periferia deficitaria en equipamientos y espacio

pblico, desconectada del resto de la ciudad.
Muchos programas formales entregaban soluciones de vivienda
incompletas, ineficientes en de rea y distribucin arquitectnica lo que
determin obras adicionales por parte de los propietarios con miras a
mejorar las deficientes condiciones de habitabilidad.
En sntesis, esos fenmenos influyeron, a escala de ciudad, en una forma
de crecimiento fragmentada, incompleta e inconexa, ubicadas en las franjas
perifricas durante los ltimos veinte aos.
Dicha forma de crecimiento, adems de confirmar la existencia de problemas
poltico-estructurales, incapacidad de administrativa y de planeacin de la
ciudad; permiti un manejo precario del suelo, ineficiencia en la generacin
rentstica, desequilibrios econmicos y ausencia de modelos alternativos de
distribucin y ocupacin del suelo, que permitieran el desarrollo integral
de la ciudad, en condiciones espaciales adecuadas.
La crisis puso en evidencia las falencias del sistema vial y de transporte
(particularmente en la articulacin de la malla intermedia), los graves
problemas de movilidad fsica desde y hacia los barrios perifricos y, en
general, la desconexin del sistema vial.
Esa situacin afect, obviamente, a los barrios irregulares pero tambin a
los asentamientos formales populares en la periferia pues, para disminuir
costos de urbanismo, se prefera reducir al mnimo la dotacin viaria
requerida para la conexin al sistema vial y el uso de vas resultantes
de la agregacin de otros barrios, con lo cual la malla vial reciba cargas
superiores a las establecidas y permaneca daada.
83
CAPTULO SEIS
Ordenamiento y
regulacin urbana
(6)
La planeacin
urbana
Un examen de la planeacin urbana en Bogot
durante los ltimos aos del siglo 20, revela la
preocupacin por encontrar soluciones efectivas
a los problemas de la ciudad y por gestionar el
territorio de una forma ms equitativa, eficiente
y productiva.
Hasta antes de la expedicin del Decreto 619
de 2000, por ejemplo, el tamao mnimo
de las nuevas urbanizaciones no era tema
de reglamentacin, lo cual impeda que los
procesos urbanizacin se diera por fuera de un
modelo de ciudad planeado y ordenado segn
las calificaciones y usos del suelo.
Country Club.
La conversin del club
privado en parque pblico
suscita interesantes
reflexiones sobre el
espacio y la propiedad.
Tales deficiencias (que como vimos en el

captulo anterior, explican la fragmentacin del
crecimiento de la ciudad e impidieron que vastos
sectores de la ciudad se articularan armnicamente
al conjunto), tambin hicieron indispensable que
la ciudad buscara los instrumentos necesarios
85
para mejorar las condiciones de la ciudad y a la poblacin por la calidad de

vida que sta demanda.
Particularmente graves eran las condiciones del espacio pblico. Ya
vimos como la red vial se reduca, en realidad, a un conjunto de avenidas
y calles desarticuladas, repletas de huecos y taponadas por vehculos
inmovilizados.
Ms all, como quiera que las normas de planeacin no contemplaban los
parmetros suficientes y reglas sobre el espacio pblico, los equipamientos
y las mismas vas, existan grandes deficiencias fsicas, tcnicas y operativas
con los consecuentes perjuicios para la calidad de vida, la comodidad y la
seguridad de los transentes.
A partir del estatuto urbano promulgado por el Acuerdo 7 de 1979,
se empez a exigir a las nuevas urbanizaciones el mantenimiento de la
continuidad vial. Sin embargo, la falta de definiciones tcnicas y de una
reglamentacin que hiciera operativo el mandato, impidi mejorar las
condiciones de conectividad vial.
Aunque tambin de tiempo atrs se haban estipulados porcentajes del rea
neta de construccin que se deberan destinar a espacios pblicos as como
la localizacin y algunas caractersticas; tales porcentajes se incumplan
impunemente por la tendencia a incrementar el rea til de construccin
en detrimento del espacio pblico o, como se dio el caso, por localizar las
cesiones de espacio pblico en pendientes, terrenos en zonas de riesgo,
entre otros.
En el caso de los equipamientos colectivos tambin era notoria la falta de
pautas de diseo y de la reglamentacin requerida. Se definan exigencias
solamente respecto al porcentaje de ocupacin de la zona de cesin,
sin ninguna precisin para la clasificacin de los usos, ni referencias de
manejo conforme las diferentes escalas de la ciudad, ni parmetros de
cobertura, por lo cual la provisin en las urbanizaciones perifricas, que
86
ms necesitaban los equipamientos colectivos, era deficiente debiendo, en

muchos casos atender esos costos a cuenta del presupuesto de la ciudad.
ALTERNATIVAS EFICACES
Frente a esos problemas de planeacin urbana, el Plan de Ordenamiento
Territorial representa una alternativa eficaz en cuanto introduce correctivos
tendientes a superar la situacin que la normativa urbana vena presentando
en muchos aspectos.
As, por ejemplo, el porcentaje de cesin para espacio pblico aument y
se exige su diseo bien sea por plan maestro o como parte del proyecto
mismo.
De otra parte, se prohbe su localizacin en zonas de riesgo o de pendiente
elevada. Sobre el sistema vial, su organizacin y definicin dimensional
(perfiles y distancias), establece normas de diseo importantes para mejorar
la conectividad.
En cuanto a los equipamientos, el POT precisa su provisin segn los
planes sectoriales, los que a su vez se definen segn el comportamiento
de la demanda, facilitando una dotacin adecuada para el desarrollo
equilibrado.
Sin embargo, frente a la tendencia de liberacin de las densidades, que
siempre se ha acompaado de una reduccin del tamao del lote que las
cesiones pblicas no logran compensar, el Plan de Ordenamiento Territorial
presenta, segn algunos especialistas, indefiniciones que es preciso resolver
para prevenir que se repitan anomalas del pasado por la falta de equilibrio
entre el espacio pblico y el privado.
Si bien se tiene que una caracterstica del patrn en el sistema de loteo
individual es el uso de la manzana en barra -sin importar cmo se estn
dando las relaciones entre lo pblico y lo privado-, tambin es notorio
cmo la adopcin del sistema de agrupacin, que ofrece la ventaja a los
87
promotores de vivienda de lograr unas mayores densidades y por ende una

rentabilidad ms elevada, define otra tipologa, seal al respecto uno de
los estudios consultados.
En todo caso, en salvaguarda del inters pblico, se requieren alternativas
garanticen el cumplimiento de la normatividad y superen prcticas del
pasado consistentes en rendir culto a la norma cuando conviene a los
intereses particulares, pero desconocindola cuando los limita en razn
al bien social.
USOS Y EXPLOTACIN ECONMICA DEL SUELO

Planta de
tratamiento
El Salitre. Esta
obra permite
el saneamiento
integral del Rio
Bogot.
88
Desde esa perspectiva que antepone lo social a lo particular como parte de

las responsabilidades de la administracin, el estado tiene la atribucin de
determinar las formas de uso y aprovechamiento del territorio y de sealar
qu partes del suelo se destinan a la expansin y la construccin de nuevas
urbanizaciones, cules a la explotacin econmica y cules proteccin de
los recursos ambientales.
Al mismo tiempo, establece los mecanismos de obtencin de recursos
para financiar las obras de mejoramiento urbano: el impuesto predial,
las contribuciones por valorizacin y el impuesto sobre la plusvala de la
tierra, que se establecen en funcin de la localizacin y caractersticas de
los predios, reflejados en los avalos catastrales.
En ese sentido, tanto las normas de ordenamiento territorial y como las
de regulacin del suelo comparten la finalidad de regular la explotacin
econmica del suelo por parte de la poblacin pero dentro de criterios
que cuidan el inters de la sociedad en su conjunto.
Tal concepcin se complementa con el principio segn el cual, parte de la
riqueza que se genera en razn a las actividades sobre el territorio, debe
retribuirse a la sociedad a manera de compensacin por los beneficios que
los propietarios obtienen de sus inmuebles.
Para que los mecanismos de obtencin de recursos fiscales sean eficientes,
equitativos y complementarios deben estructurarse formas de valoracin
del suelo los avalos catastrales-, que dan cuenta sobre cmo los bienes
incrementan su valor ya sea por accin de los propietarios en consonancia
con la normatividad-, por acciones administrativas o a consecuencia del
desarrollo de la ciudad.
De esa manera, existen nexos vinculantes entre los planes de ordenamiento
territorial, otras formas de regulacin, desarrollo y planeacin urbana y
la actividad catastral, que inciden tanto en la creacin de mecanismos de
tributacin, como en su operacin y recaudo.
89
Sin embargo, esos nexos vinculantes suelen alterarse cuando el

ordenamiento se circunscribe a definir el modelo de ciudad deseable y
a establecer las normas conducentes a que los predios individuales se
cian a ese modelo, sin abocar otras actuaciones pblicas sectoriales tales
transporte, dotacin vial y de servicios, entre otros.
Por su parte, la regulacin de la tierra suele limitarse a definir los
gravmenes sobre los predios con la finalidad de acrecentar los recursos
fiscales sin tener en cuenta las implicaciones sobre el ordenamiento
territorial ni el para el desarrollo urbano integral.
La transferencia de derechos de construccin procura el desarrollo
articulado de la ciudad como un todo, mediante el adelantamiento
de infraestructuras, equipamientos y dotaciones adecuadas en zonas
necesitadas; a cambio del otorgamiento de derechos de construccin en
otras zonas.
Quien obtenga el permiso para construir una urbanizacin nueva en zonas
con tratamiento de desarrollo definidas por el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogot sobre mnimo 20 hectreas debe destinar el
equivalente el 17 por ciento del rea neta urbanizable a parques, el 8 por
ciento a equipamientos y el 20 por ciento para la ejecucin de programas
de vivienda de inters social.
A travs de la transferencia, un constructor puede ceder esas reas
equivalentes, en una zona distinta a la que construye. De ese modo, obtiene
mayor ndice de construccin en el terreno propio, a cambio de la cesin
gratuita de terrenos no urbanizables.
Mediante las transferencias de derechos de construccin la ciudad puede,
por ejemplo, adquirir sin costo la tierra que requiere para construir la
estructura ecolgica principal (suelo protegido) y viabilizar la conservacin
del patrimonio urbano en todas sus facetas dado que los inmuebles
90
localizados fuera de las zonas catalogadas como de tratamiento especial,

pueden transferir sus derechos a zonas receptoras en otro sector.
La aplicacin de este mecanismo presenta obstculos debido a la diferencia
entre los derechos de construccin y los de desarrollo. Dado que no es
fcil establecer criterios comparativos, se dificultan los intercambios entre
propietarios del derecho de construccin y las entidades promotoras de
desarrollos.
Adicionalmente, la creencia de que un proyecto de construccin es
ms rentable en cuanto sea ms pequeo, la disminucin relativa de la
construccin de proyectos en escalas superiores a las veinte hectreas y la
obligatoriedad de adelantar programas de vivienda social, son otros factores
que frenan el mercado de transferencia de derechos.
RECUPERACIN DE PLUSVALAS
Como quiera que los mecanismos convencionales de tributacin
inmobiliaria resultan muchas veces precarios para satisfacer las necesidades
de la urbanizacin acelerada y las demandas sociales represadas, se
acrecientan opciones como la gravar la plusvala del suelo.
Ese mayor valor se genera usualmente cuando un rea rural se recalifica
como suelo urbano o de expansin urbana. Es evidente que, por la
naturaleza de las actividades econmicas, la concentracin de recursos y
oportunidades y los acumulados histricos, el suelo es ms valioso en las
urbes que en el campo.
El otorgamiento de mayor edificabilidad que la asignada por normas
anteriores a un rea influye, igualmente, en el mayor valor de la tierra; lo
mismo que la autorizacin de usos ms rentables.
La implementacin de instrumentos idneos para obtener ingresos de la
plusvala del suelo requiere exmenes tcnicos y econmicos, un ambiente
91
normativo consistente con los efectos sobre los patrones de uso del suelo,
las dinmicas urbanas y la gestin pblica, a fin de obtener parmetros
que impulsen el crecimiento econmico local y aborden el desafo de la
inclusin social, especialmente de los sectores urbanos ms pobres.
As mismo, aspectos como la seguridad de la tenencia, la incidencia en la
regulacin territorial y el mejoramiento urbano merecen especial atencin
en vas a producir resultados sostenibles y equitativos.
El medicin comparativa del valor de un predio antes y despus de la
decisin que genera la plusvala presenta dificultades operativas como
quiera que los avalos se efectan en dos momentos diferentes, lapso en el
que otros hechos pueden afectar el precio. De igual forma, los mecanismos
de cobro y recaudo, la inscripcin en los registros inmobiliarios, etc.
pueden generar tropiezos.
Pese a esas dificultades, los impuestos sobre la plusvala del suelo han
demostrado ventajas en la fiscalidad. Colombia posee una amplia tradicin
en materia de captura de plusvalas.
Desde 1921, cuando se introdujo la primera norma de este tipo, Bogot
y otras ciudades han desarrollado experiencias en el manejo de este
instrumento y por lo general la ciudadana las acepta como forma de
aporte. La contribucin de valorizacin y la contribucin de desarrollo
municipal establecida en la Ley 9 de 1989, son otros antecedentes del
actual instrumento de participacin en plusvalas.
En 1968 la contribucin de valorizacin alcanz el 16 por ciento de
los ingresos fiscales en Bogot y aproximadamente el 45 por ciento en
Medelln. A principios de la dcada de los ochentas en Cali, el recaudo de
valorizacin signific el 30 por ciento de los ingresos totales.
Estas experiencias llevaron a la expedicin de la Ley 388 de 1997 que
decret que todos los municipios deben disear y aprobar su respectivo
92
Plan de Ordenamiento Territorial, a diez aos y el cual, entre sus fuentes

de financiacin puede cobrar plusvala al suelo.
Conforme esa normativa, los recaudos por plusvalas deben utilizarse
principalmente en la provisin de infraestructura y vivienda dotada de
servicios bsicos para gente de bajos recursos y obras pblicas de inters
general.
La legislacin establece como condiciones administrativas para aplicar las
plusvalas en el marco del POT, los ya mencionados cambios de categora
de la tierra (especialmente cuando la tierra rural con bajo potencial de
desarrollo es incluida dentro de los lmites de crecimiento del plan maestro
y por consiguiente se designa como tierra para expansin urbana o como
tierra suburbana), la autorizacin de derechos adicionales de desarrollo en
un sector determinado y la conversin del uso de un sector, especialmente
de uso residencial a uso comercial.
Eje Ambiental
de la Jimnez.
Un ejemplo de
recuperacin en
el corazn de
la ciudad.
93
CATEGORAS DEL SUELO Y OTRAS VARIABLES

La Ley novena de 1989 incluy una categora de suelo suburbano que poda
ser desarrollado en densidades moderadas en la periferia de las ciudades.
Por ejemplo, toda la tierra desarrollable hacia el norte de Bogot cae en
esa categora suburbana, la cual permite densidades residenciales de 160
habitantes por hectrea.
Una nueva zonificacin aumenta las densidades entre 180 y 220 habitantes
por hectrea. Por su parte, la Ley 388 de 1997 estableci la posibilidad
de gravar la conversin del uso rural a urbano, pero sin contemplar la
categora suburbana, aun cuando el suelo suburbano ya posee fuertes
presiones para su desarrollo.
A fin de evitar litigios en la implementacin, algunas instancias
planificadoras en las ciudades dan trato flexible a la clasificacin entre suelo
suburbano y urbano con el propsito de superar periodos de recesin en
la construccin urbana.
Adems de la categorizacin, otros factores afectan el valor predial. La
heterogeneidad de los predios y unidades residenciales constituye toda una
gana de servicios de vivienda que influyen y dependen de las caractersticas
y calidad del espacio construido, su localizacin, su accesibilidad y
adscripcin de un determinado anillo.
La efectividad de los sistemas de transporte urbano esta determinada
por sus efectos sobre variables como: el volumen de pasajeros y de carga
movilizados, el tiempo ocupado en la movilizacin, la infraestructura, vial
y de equipo rodante y, fundamentalmente, la incidencia en los procesos
econmicos y sociales que ocurren en el territorio.
Un enfoque as, reconoce el carcter integrador de relaciones urbanas.
La ciudad es un tejido siempre que el transporte funciones como hilo
conductor: de ah su importancia en los procesos territoriales.
94
Las distancias entre los lugares de trabajo, estudio, vivienda, el acceso a

zonas comerciales, recreativas, etc. y los valores de uso complementarios
que permiten la reproduccin de la fuerza de trabajo y el consumo por
parte de la poblacin, establecen la condiciones de movilidad y acceso que
debe garantizar el transporte.
Una de las principales herramientas de anlisis en economa urbana, los
gradientes, para describir los valores del suelo recurren a la variable
explicativa de la distancia al Centro de Negocios de la Ciudad.
La expansin urbana vivida por Bogot en las ltimas dcadas, introdujo
una forma presente en muchas grandes metrpolis, la de los centros
comerciales, de negocios y servicios especializados, alrededor de los cuales
se dio el fenmeno del multicentrismo.
Ese hecho represent modificaciones a las estructuras convencionales del
transporte y de la accesibilidad que determina, ms que la distancia, las
diferencias en los precios del suelo: los predios prximos a un nuevo centro
que tiene facilidades de acceso se valorizan ms que los predios ubicados
alrededor del tradicional centro de negocios.
La nocin de anillos se utiliza para estimar el valor del suelo en relacin
con las distancias y la accesibilidad de los centros de negocios. Esa nocin
est asociada al reconocimiento de brechas o separaciones que segmentan
el continuo urbano: una avenida amplia (como en un tiempo la Caracas y
ms recientemente la NQS), un canal o cauce de agua.
Como consecuencia de esa segmentacin, que por lo general no obedece a
un diseo planeado, la ciudad deriva en una geometra variable que combina
formas, estructuras y actividades integradas en unidades territoriales
distintas a las convencionales de la calle, el barrio, la zona.
De otra parte, ciertos espacios construidos son extrados del comercio
inmobiliario (edificaciones pblicas, y de patrimonio histrico y cultural)
95
y, en relacin con ellos otros predios, que si pueden enajenarse, presentan

desviaciones respecto de los patrones de precio vigentes en un momento
determinado.
EN BUSCA DE LA EQUIDAD TRIBUTARIA

Los ajustes econmicos, en el marco de la crisis de las ltimas dcadas en
Latinoamrica, ha servido para justificar frecuentes reformas tributarias
que afectan de hecho al mercado inmobiliario, la construccin de obras
pblicas y la edificacin de vivienda y, en general, afecta los procesos
territoriales urbanos.
Es claro que en muchas partes la propiedad inmobiliaria no soporta un
impuesto ms. La gente acepta el impuesto predial local y el de patrimonio
anula como una especie de seguro a su vivienda. Pero contribuciones por
valorizacin y plusvala en ocasiones enfrentan la oposicin de la poblacin
de medianos y bajos ingresos.
Si bien hay experiencias exitosas de reformas fiscales a la propiedad
inmobiliaria en muchas partes, subsiste el reto de conseguir un equilibrio
las demandas del gasto pblico, el monto de los recaudos y la reinversin
en obras de desarrollo urbano que mejoren la calidad de vida, la
competitividad urbana y la productividad.
Pero, muchas barreras polticas, jurdicas y prcticas siguen contribuyendo
a mantener esquemas inequitativos e ineficaces del tributo inmobiliario
en algunas ciudades latinoamericanas.
Entre los problemas principales que afectan algunos sistemas de tributacin
inmobiliaria cabe mencionar los catastros obsoletos e incompletos que
derivan en prdidas irrecuperables de los ingresos; la subsistencia de
prcticas de tasacin deficientes que conducen a una falta de uniformidad
generalizada; la fuerte influencia de los valores de tasacin histricos,
96
no slo porque los avalos son poco frecuentes sino tambin porque la
aprobacin de cualquier nueva lista de valuacin suele ser difcil y las
deficiencias en el proceso de recaudacin de impuestos.
En algunas partes gana terreno la idea de establecer tasas progresivas, segn
las clases de valores de tasacin, e introducir como variable la capacidad de
pago, de modo que la carga impositiva para las propiedades ms costosas
sea mayor que la que afecta a propiedades de menor valor.
En contra de las tasas progresivas se observa que el tributo inmobiliario
debe mantenerse como un impuesto predecible, estable, de fcil clculo
y variaciones paulatinas. Pero los argumentos a favor de la progresividad
hacen nfasis en las enormes disparidades sociales y en el hecho de que los
gastos de vivienda de la poblacin pobre son, proporcionalmente, mayores
que los de la poblacin adinerada.
Las tasas progresivas podran conducir a una distribucin ms justa de
la carga impositiva. No obstante, la progresividad debe ser gradual, es
decir, se debe aplicar una tasa mayor nicamente a la parte del valor de
la propiedad que excede el lmite establecido en cada clase de valor de
tasacin, a fin de evitar grandes diferencias en la carga impositiva para
aquellas propiedades cuyos valores estn ligeramente por encima o por
debajo de los lmites en cada categora.
En Colombia, las mejoras en la recaudacin del tributo inmobiliario
permitieron que en los ltimos aos este recurso multiplicara por diez
su participacin en el PIB. Buena parte de este crecimiento se explica
como efecto de la implementacin y actualizacin del catastro en todo
el pas y a la introduccin del mecanismo de auto-avalos que permiti
superar la resistencia al incremento de la base tributaria y dificultades
administrativas.
Los contribuyentes, responsables por declarar el valor de tasacin de sus
propiedades, con la advertencia de que ese valor no podra ser inferior al
97
valor catastral registrado; respondieron positivamente a ese mecanismo. En

el caso de Bogot, ms adelante mostraremos el desarrollo de los avalos
catastrales y sus efectos sobre la tributacin inmobiliaria.
CIRCUITOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Gracias a los avances tecnolgicos de informacin y comunicacin hoy es
posible llevar a la prctica programas de actualizacin catastral, tasacin,
informacin geogrfica, nomenclatura y en particular de manejo de la
informacin predial de cara a la ciudadana.
Estrategias de comunicacin orientadas a prevenir contingencias, que
informen oportunamente a los ciudadanos el estado de sus predios, los
mecanismos de liquidacin y montos de tributacin, son recomendables
para sensibilizar a la poblacin, estimular su participacin y facilitar la
comprensin decisiones relacionadas con los bienes territoriales.
No de otra forma se completan los circuitos de la Gestin Territorial sino
con acciones comunicativas que incorporen la opinin de los responsables
en la administracin pblica, el sector privado, los agentes sociales y las
comunidades comprometidas en el desarrollo de la ciudad.
Tpicos como la regulacin del suelo, el ordenamiento territorial y el
desarrollo urbano son, evidentemente, complejos lo cual, lejos de impedir
el establecimiento de reglas claras, debe fomentarlas para lograr que las
decisiones sobre el suelo involucren efectivamente a la sociedad.
Hacer visibles las cosas mediante el despliegue de informacin sobre
las decisiones normativas del ordenamiento territorial y el mercado de
los suelos y articular el sistema impositivo sobre la tierra a los fines del
ordenamiento territorial son cuestiones en las que el catastro debe contarse
como protagonista.
Muchos casos demuestran que la informacin catastral es crucial cuando,
por ejemplo, seala la disponibilidad de tierras para desarrollos coincidentes
98
en el ordenamiento, su magnitud o localizacin; o cuando contribuye a

seleccionar terrenos aptos para vivienda social u otros segmentos de
mercado.
En este aspecto, es pertinente la pregunta acerca de si adecuado que la
Administracin actu como una especie de inmobiliaria (que recoge y
selecciona informacin para sus fines), mientras registra los cambios que
estn operando en el territorio a causa de la actividad privada.
La clave est en reconocer que la Gestin Territorial es, como lo sealamos
antes, un recurso fundamental para la conformacin de una ciudad
sostenible, productiva e incluyente.
La combinacin (adecuada a las realidades sociales, econmicas y tcnicas),
entre un rgimen normativo del suelo que identifica a quines tienen el
derecho de propiedad y cmo compensan a la ciudad por lo que reciben;
con la planeacin que identifica los beneficios y las cargas de un terreno
determinado permite adoptar instrumentos impositivos capaces de aportar
recursos permanentes al desarrollo urbano.
Al mismo tiempo, reconocer y emplear el impacto de las actividades
pblicas en la movilizacin de los recursos del suelo, a fin de procurar
el ordenamiento territorial y promoviendo, por ejemplo, la oferta de
terrenos, gravando usos que no son convenientes en ciertas partes y
promoviendo densificacin, entre otros.
Una evaluacin responsable de los patrones de usos de la tierra y de
acceso a los servicios pblicos debe contribuir a revertir tendencias que
encarecen la tierra en reas perifricas que antes parecan reservadas para
los sectores pobres.
99
CAPTULO SIETE
El Catastro en Bogot
(7)
Ley de desarrollo
territorial
Con la expedicin de la Ley 14 de 1983 se inici
la que muchos denominan nueva era de los
fiscos regionales. Dos aos antes, anticipndose
a esa normativa, se haba dispuesto la creacin
del Departamento Administrativo de Catastro
Distrital como entidad responsable de adelantar
los avalos prediales, la nomenclatura urbana y
de dar soporte tcnico a la tasacin del impuesto
predial local.
La intencin del Distrito de impulsar el
catastro en el territorio bogotano demandaba,
para ser realidad, respaldo legislativo en
aspectos relacionados con las competencias
jurisdiccionales.
El Centro de Alto
Rendimiento ofrece
la infraestructura y
la tecnologa para el
desarrollo integral de
los deportistas de alta
competencia.
El decreto 3496, reglamentario de la Ley

14 de 1983 otorg herramientas para que la
modernizacin del catastro como la creacin de
un nuevo procedimiento para la actualizacin de
la formacin, para corregir disparidades en la
informacin de los componentes fsico, jurdico
y econmico y para adelantar avaluaciones
101
masivas basadas en el anlisis estadstico del mercado inmobiliario por

zonas homogneas de precios y por unidad de superficie y construccin.
Igualmente, concedi facultades al gobierno para unificar los criterios de
registro, catastro y liquidacin del impuesto predial.
Al ao siguiente, el Decreto extraordinario 1711 de 1984, reglament
las relaciones entre el registro y el catastro y fij la adopcin de un
nmero nico de identificacin predial tanto en registro como en catastro.
Posteriormente, en 1988, se reglamentaron las funciones de formacin,
actualizacin y conservacin del Catastro Nacional.
Mientras el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi adelant - en cooperacin
con entidades suizas-, un programa de modernizacin tecnolgica con
el fin de digitalizar equipos y tareas que hasta entonces se trabajaban
manualmente.
Por su parte, Catastro Distrital precedi a asumir la administracin, el
recaudo y el control del impuesto predial unificado establecido por la Ley
44 de 1990 que fusion los tributos sobre predios en ese solo gravamen.
Para fines de equidad social el 10 por ciento del total del mencionado
impuesto se destin a la financiacin de un fondo de habilitacin de
viviendas para poblacin de bajos ingresos.
La Ley de Desarrollo Territorial, 338 de 1997, signific un avance al
establecer la elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT),
en todos los municipios, incluido el Distrito Capital, as denominado tras
la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991.
Esa medida fue acogida para el Distrito como una forma de afrontar
soluciones a la crisis que vena afectando el desarrollo urbano desde
los aos setentas, en tanto el POT permita garantizar la continuidad
de proyectos estructurales y dispensar racionalidad y efectividad a las
acciones administrativas orientadas a transformar las estructuras urbanas y
102
temas tan sensibles como los de provisin de vivienda, transporte urbano,

equipamientos y proteccin ambiental.
Otros elementos positivos del POT son los que tiene que ver con la
consideracin del ordenamiento territorial urbano en el contexto de la
regin, la proyeccin de polticas pblicas efectivas, los instrumentos de
Gestin Territorial y la compatibilidad entre el ordenamiento territorial y
la regulacin urbana que describimos en el captulo anterior.
Temas como los de la participacin en las plusvalas generadas en el
desarrollo urbano, la transferencia de derechos de construccin y desarrollo,
y la gestin asociada y estratgica del suelo adquieren alternativas viables
con el enfoque que suministr el POT: este defini los trminos para poder
canalizar recursos y definir prioridades, para promover la vinculacin
responsable de actores del sector privado y del tercer sector y para asegurar
la participacin cvica en los procesos de desarrollo y mejoramiento
territorial de la ciudad y su regin.
Desde luego, el que esos propsitos se realicen depende de la capacidad
de los gobiernos para actuar en consecuencia y armonizar los objetivos
de largo alcance del plan de ordenamiento, con la ejecucin de su propio
plan de desarrollo.23
DESCENTRALIZACIN
Ya hemos visto como Bogot, por su condicin de capital que mantuvo
desde la Colonia, fue durante mucho tiempo considerada un ejemplo claro
de centralismo poltico, administrativo, econmico y cultural.
En realidad, la ciudad era vctima ms que victimario del centralismo toda
vez que, por ejemplo, el Alcalde era agente del Presidente de la Repblica,
ms parecido a un ministro de despacho (pero con menos poder) que a un
mandatario local (an con menos autonoma).
23. Esa decisin consult el proyecto de competitividad para el Pas Vasco elaborado por Michel Porter casi
simultneamente con el estudio Monitor de competitividad para Bogot que registra demoras en completar
su implementacin.
103
En muchas ocasiones, como sucedi con la conformacin del Catastro

Nacional en 1938, la preocupacin por fortalecer ste se reverta en el
descuido del catastro de Bogot debido, segn argumentaban algunos,
que era ms importante aquel dado que permita obtener informacin
sobre los territorios agropecuarios y mineros, vitales para la economa
de entonces.
Adicionalmente la orientacin de los estudios geogrficos hacia temas
militares reclamaba un nfasis en lo nacional, en contra de lo urbano.
Con el auge urbanizador desde mediados del siglo pasado, el mayor peso
especfico de la economa urbana y la reforma de las estructuras polticas, la
descentralizacin gan terreno, se estableci la eleccin popular de alcaldes,
se ampli la autonoma y se fortalecieron las entidades territoriales.
Por su naturaleza integradora, el catastro es punto de confluencia horizontal
(distintas entidades a un mismo nivel jerrquico), vertical (entidades de una
misma rama pero de distinto nivel jerrquico) y trasversal (entidades de
distinta rama y distinto nivel jerrquico), lo cual permite que autoridades
de distintas instancias poltico-administrativas se relacionen a travs de la
informacin y la actividad catastral.
En el mbito nacional, las actividades catastrales se rigen por las normas
tcnicas establecidas en la Ley 14 de 1983 y siguen las directrices de
la Federacin Internacional de Agrimensores. El Instituto Geogrfico
Agustn Codazzi (IGAC) se define como entidad gubernamental del orden
nacional responsable de la administracin catastral de la nacin y con un
rea constituida por cerca de siete millones de parcelas.
Los catastros municipales de Cali y Medelln y el sistema departamental de
catastro de Antioquia constituyen, junto al Departamento Administrativo
de Catastro Distrital, las principales entidades catastrales del pas.
104
AL CONCLUIR EL SIGLO
En la actualidad, Bogot dispone de una base catastral compuesta por la
informacin sobre ms de un milln ochocientos mil predios urbanos.
Esa informacin da cuenta de los componentes fsicos (identificacin
de linderos de terrenos y edificaciones a partir de documentos grficos,
fotografas areas y ortofotografas); jurdicos (anotacin en los documentos
catastrales de la relacin entre el propietario y el bien) y econmicos
(avalo catastral del predio, obtenido por la adicin de los avalos parciales
practicados de manera independiente para el terreno y para cada una de
las edificaciones levantadas sobre l).
La actualizacin se realiza cada cinco aos, a fin de revisar los cambios
de los componentes antes sealados y con el propsito de eliminar las
posibles disparidades en el avalo catastral originadas por cambios fsicos,
variaciones de uso o de productividad, obras pblicas o condiciones locales
del mercado inmobiliario. Asimismo los avalos catastrales son revisados
anualmente para determinar la base gravable del impuesto predial.
En el ltimo lustro del siglo pasado (1995 a 1999), se desarroll una intensa
labor de reconocimiento predial, digitalizacin, transcripcin y estudio de
zonas fsicas geo-econmicas sobre ms de setecientos mil predios urbanos,
con el propsito de obtener la informacin correspondiente. Igualmente,
se adelant la actualizacin sobre aproximadamente trescientos mil predios
de los estratos 4, 5 y 6, formados hasta 1994.
En el mismo perodo se adelantaron las acciones de actualizacin y
ampliacin de la red geodsica en 988 puntos, la revisin y depuracin
del mapa digital en los 41 niveles que lo integran y se ampli la cobertura
del mapa en ms de cinco mil hectreas.
Estas acciones permitieron que al concluir el siglo pasado, Bogot
contara con una base cartogrfica en vas de consolidacin, para cualificar
105
Centro Comercial
Unicentro. Punto
habitual de
encuentro de los
capitalinos desde
hace 29 aos.
los procesos de georreferenciacin con informacin actualizada y

verificable.
La actualizacin y verificacin permanente de la informacin catastral es
crucial desde la perspectiva de las finanzas pblicas y tambin desde el
punto de vista tcnico, poltico y jurdico pues, como lo hemos visto, la
calidad y actualidad de esa informacin incide en la calidad de los procesos
de ordenamiento y desarrollo urbano, sustenta la toma de decisiones,
genera confianza y seguridad en la opinin ciudadana.
Por esas razones, Catastro Distrital presta, desde hace tiempo, especial
atencin a los temas de formacin y desarrollo de su capacidad tcnica
106
y operacional mediante la capacitacin de personal y el estudio de

experiencias catastrales en otros pases, con miras a adquirir competencias
y elevar su nivel de desempeo.
Bogot fue sede, en noviembre de 2003, del primer foro sobre metodologas
de actualizacin catastral, que permiti conocer experiencias adquiridas
en Espaa, Francia y los Estados Unidos acerca de la legitimidad y
simplificacin de la actualizacin, la integracin de los datos catastrales
y los desarrollos tecnolgicos para la actualizacin de las bases de datos
grficas.
TERRITORIO EN LA BOGOT SIN INDIFERENCIA

Sobre eso acumulados logrados por la ciudad y con un nfasis hacia lo
social, al Plan de Desarrollo 2004-2008 Bogot sin Indiferencia, aprobado
mediante acuerdo 119 de junio del 2004 le corresponde armonizar sus
objetivos, principios y polticas con las del plan de ordenamiento dado,
entre otras razones, que ste cubre el perodo completo de ejecucin de
aquel.
El objetivo general de desarrollo que plantea el Plan Bogot sin Indiferencia
es, precisamente, el de construir colectiva y progresivamente una
ciudad moderna y humana, incluyente, solidaria [] integrada local y
regionalmente, articulada con la Nacin y el mundo []
El mismo plan, al definir las polticas generales de desarrollo menciona, en
primer trmino la de intervencin social integral para procurar mejorar
la situacin socio-econmica y la habitabilidad del territorio.
Posteriormente define la poltica de integracin social para la sostenibilidad
as: La ciudad se abordar en una perspectiva sostenible a partir de
la descentralizacin y la desconcentracin en lo local, la integracin
urbano-rural y regional, y la articulacin con la dinmica nacional e
internacional.
107
Tres ejes tiene el Plan de Desarrollo Bogot sin Indiferencia, ellos son el
social, el urbano-regional y el de reconciliacin.
Las polticas del eje urbano-regional se refieren al hbitat, asociado a los
espacios donde transcurre la vida en tanto factor de identidad y orientador
de las polticas territoriales y a la ciudad-regin, como marco hacia la
integracin con el resto de la nacin y del mundo.
Otras polticas tienen que ver con la coo-petitividad y la competitividad y
la sostenibilidad ambiental en el territorio de la ciudad-regin.
Esas polticas de despliegan en estrategias como la de redistribucin
equitativa de los beneficios del desarrollo entre todas y todos, y el aumento
de los recursos distritales para inversin social mediante el ordenamiento
de los procesos de gestin, uso y ocupacin del territorio, y la coordinacin
de la accin distrital para lograr que el suelo cumpla con su funcin social y
ecolgica, y garantizar el equilibrio en el reparto de las cargas y beneficios
urbansticos entre el sector pblico y el sector privado.
Igualmente se incluyen estrategias relacionadas con la distribucin
equilibrada de la oferta y el acceso a bienes y servicios en el territorio;
el mejoramiento de la accesibilidad de las personas a los sitios de trabajo
y estudio, as como a bienes, servicios y equipamientos e informacin
mediante acciones de conectividad fsica y virtual y la consolidacin del
sistema de espacio pblico.
REALIZACIONES CRECIENTES Y DE CALIDAD

En lo que corresponde al DACD frente a los objetivos, metas y programas
del Plan de Desarrollo Bogot sin indiferencia, en lnea con el cumplimiento
de sus objetivos misionales y de sus compromisos con la ciudad; se resean
algunas realizaciones crecientes, significativas y verificables en materia de
informacin territorial.
108
De hecho, en tal slo quince aos transcurridos entre 1991 y 2005, Catastro
Distrital ha duplicado el total de predios registrados (de 990 mil a un milln
ochocientos cincuenta mil). El avalo de esos predios, por su parte, paso
de 3.630 billones de pesos a cerca de 95 mil billones de pesos.
De 1.833.994 predios registrados en la base catastral vigente a enero de
2005, la mayor parte (1.484.838), corresponda a predios residenciales;
133.134 a comercio tipo A, y 92. 847 a espacios urbanizados pero an
no edificados; mientras que se registraron 11.353 predios rurales en el
Distrito Capital.
Los estratos 3 y 4 agrupan, con 934.381 predios, el cincuenta por ciento
del total de predios existentes en la ciudad. El nmero de predios de estrato
3 (531.360) es cinco veces superior al nmero de predios de estratos 5
(10.175), estrato 6 (98.967) y estrato 1 (101.109), lo cual seala a las
claras que Bogot es, esencialmente, una ciudad de clase media.
El proceso de actualizacin catastral ha conseguido cifras sin precedentes
en la historia catastral del Distrito en los ltimos. En 2003 se actualizaron
697.750 predios cuyo avalo catastral ascendi a 33.5 billones de pesos,
suma equivalente al 41 por ciento del valor total de la base catastral de
ese ao.
Durante 2004 se actualizaron 855.827 predios y se incorporaron 63.254
predios nuevos para un total de 919.081 predios actualizados lo que
constituy un record histrico, el ms grande en la historia del Catastro
en Bogot.
De otra parte, esa actualizacin de los predios existentes en Catastro
represent un increment del valor de la base Catastral en 7.1 billones
de pesos equivalente al 19 por ciento de aumento, al pasar de 36.96 a 44
billones de pesos.
109
El valor de los nuevos predios incorporados ascendi a 1.9 billones de

pesos lo que signific un incremento del valor de la base catastral en 8.95
billones (24 por ciento) al pasar de 36.96 a 45.92 billones de pesos.
El proceso se adelant en 19 Localidades de las 20 existentes en el Distrito
Capital. Cerca del 80 por ciento de los predios actualizados entre 2003 y
2004 corresponde a uso residencial; el 12 por ciento a uso comercial y los
restantes a uso industrial e institucional. El 6.3 por ciento corresponde a
predios urbanizados no edificados y el 1.4 por ciento restante se distribuye
en otros usos como recreacional, lotes del estado, minero, entre otros.
Durante 2005 se viene adelantando la actualizacin de cerca de 30 mil
predios urbanos con caractersticas rurales y se espera que al culminar
la presente administracin en 2008, la actualizacin del sector rural del
Distrito Capital est concluida en su totalidad.
Por medio del proceso de actualizacin urbana que se lleva a cabo en
las localidades de Kennedy, Fontibn, Engativ y Suba, se han verificado
y revisado los datos de 140 mil predios, de los cuales 2.700 no estaban
reportados en la base de datos del DACD.
Tambin se ha detectado que las reas construidas de los mismos predios,
presentan un aumento de 800 mil metros cuadrados, con respecto a la
informacin registrada en Catastro Distrital lo mismo que un incremento
de 200 mil metros cuadrados en las reas prediales que se encontraban
mal sectorizados o no incorporados a la base catastral.
EXACTITUD DE LOS AVALOS DEL SUELO
La Ley 388 sugiri establecer julio de 1997 (cuando se aprob
la ley por parte del Congreso de la Repblica), como fecha de
referencia para establecer las ganancias en el precio de la tierra.
Sin embargo, no qued establecido ni el mtodo ni el momento
110
en que los municipios podran determinar el precio de la tierra en

los aos sucesivos.
El problema es que el valor base inicial se alter debido a la
suposicin de ciertos terrenos como partes principales de los planes
maestros. En vista de ello se plantean varias interrogantes sobre
el clculo del valor antes de los u sobre cambios urbansticos o al
momento de tomarse la decisin formal.
Cmo deberan las ciudades tratar los incrementos en el valor
del suelo atribuidos a acciones ejecutadas entre esa fecha base y la
aprobacin del POT? Cunto tiempo dura la validez del avalo?
Qu pasa despus de cierto tiempo (por ejemplo, 15 20 aos)?
Estas preguntas adquieren an ms relevancia si consideramos que
las normas del uso de la tierra establecidas en algunas ciudades, han
sido capitalizadas en precios de la tierra, y por ende han reducido
sustancialmente los mrgenes actuales para la aplicacin de la
participacin en plusvalas.
Adems, existen diferentes implicaciones legales acerca de los
valores relacionados que deben considerarse, es decir, el uso real
versus el mayor y mejor uso.
Algunos interrogantes planteados en torno a este tema son:
En qu debe basarse el aumento del valor del suelo? En el uso
potencial? En el real? Debera aplicarse la frmula definida por
la ley al rea potencialmente desarrollable, inclusive cuando el
constructor no est solicitando una autorizacin para desarrollar
el sitio hasta su mxima densidad admisible?
111
Qu pasa si una propiedad avaluada en cierta fecha no se

termina de construir? Aunque la ley define el concepto de zonas
con caractersticas geo-econmicas similares, no est claro si el
terrateniente puede solicitar legalmente que el avalo se haga
sobre la base de propiedad a propiedad o sobre la base de
zonas homogneas.
Otra fuente de preocupacin la constituyen las estrictas fechas
lmites establecidas por la ley para calcular los precios comerciales
antes del plan maestro y los nuevos precios de referencia despus
de la adopcin del plan.
BASES DE DATOS Y OBSERVATORIO INMOBILIARIO

Un hecho define la profunda transformacin que vive hoy el mundo:
el extraordinario desarrollo de las Tecnologas de la Informacin y la
Comunicacin TIC y su influencia creciente en los procesos claves de la
actualidad.
Consciente de esas repercusiones, el Departamento Administrativo de
Catastro Distrital asume la informacin territorial como un recurso, al
tiempo que una herramienta que debe disponerse idneamente al servicio
de la sociedad.
Justamente, con la finalidad de ampliar las aplicaciones y usos de la
informacin territorial que posee, Catastro Distrital cre el Observatorio
Inmobiliario Catastral (OIC) a fin de capturar, almacenar, analizar y
entregar informacin econmica de los predios georreferenciados.
El objetivo del OIC es servir de apoyo a los estudios sobre valoracin
econmica de la propiedad raz y el comportamiento del mercado
inmobiliario de Bogot. Este instrumento se encuentra en etapa de
mejoramiento con la incorporacin de nuevos registros.
112
Los propsitos y alcances del Observatorio se funden con la proyeccin

de las bases de informacin territorial que gestiona el DACD y
responden simultneamente a la visin catastral definida por la ONU y
por la Federacin Internacional de Catastro: desarrollar una moderna
infraestructura catastral que facilite un eficiente mercado de la tierra,
proteja los derechos de propiedad y soporte el desarrollo sostenible y la
administracin de la tierra.
EL MAPA DIGITAL
El liderazgo que posee Catastro Distrital en lo que se refiere a la
informacin cartogrfica del Distrito Capital se manifiesta en la informacin
georreferenciada por niveles de informacin, que se condensa y visualiza
en el Mapa Digital de Bogot.
Parque de la 93.
Epicentro de la
Bogot rumbera
y juvenil.
113
El mapa comprende el nivel catastral (sobre la malla vial, la nomenclatura,

el permetro de manzanas catastrales, entre otros), el nivel poltico
administrativo (permetro del distrito, lmite de localidad, barrios y
unidades de planeamiento zonal (UPZ); el nivel de comunicaciones (vas y
puentes), el nivel de servicios pblicos (postes, torres de energa, lneas de
alta tensin, pozos de alcantarillado, cajas de telfono), el nivel ambiental
(rboles, bosques, zonas verdes y parques), el nivel topogrfico (puntos
geodsicos, puntos topogrficos, puntos de control directo, curvas de
nivel, etc.) y el nivel de recursos hdricos (canales, hidrografa, humedales,
lagos y pantanos).
La primera versin del mapa digital fue elaborada en el ao 1991 por
procesos de restitucin fotogramtrica a parir de fotografas areas. Desde
el ao 1996 se han realizado actualizaciones parciales del mapa digital de
conformidad con el dinamismo y crecimiento de la ciudad.
El conocimiento de las nuevas tecnologas al alcance de los profesionales de
la Geodesia y la Cartografa, han trado un gran desarrollo en las tcnicas
de mapeo y georreferenciacin de datos espaciales.
Adicionalmente y para actualizar el Mapa Digital del Distrito Capital,
durante el primer trimestre de 2004 se realiz la toma de fotografas areas
con vuelo cinemtico sobre toda el rea del Distrito Capital incluidos los
Cerros Orientales y el rea rural de Sumapaz.
Esta enorme tarea permite a Catastro Distrital dar cumplimiento a lo
ordenado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi en la resolucin
45812 de febrero de en lo concerniente a adoptar, como datum oficial
de Colombia, el Marco Geocntrico Nacional de Referencia (MAGNA
SIRGAS).
Los trabajos de fotogrametra, adems de servir para el Mapa Digital,
son complementarios de la red geodsica conformada por veinte vrtices
materializados y ajustado a los parmetros estipulados por el IGAC que
114
se elaboraron en 2003.
El propsito del DACD es que, a partir de esta red, se elabore la versin
actualizada de la cartografa oficial del Distrito Capital y que todos los
levantamientos e incorporaciones se ajusten a los parmetros de MAGNASIRGAS para alinearse estrictamente a los criterios de la cartografa oficial.
Evidentemente, el desarrollo urbano desactualiza a diario la informacin
registrada en el Mapa Digital. El dinamismo del desarrollo urbanstico
operado desde 1999 en sectores como el nor-occidental y sur-occidental de
Bogot, la realizacin de obras de tanta envergadura como las troncales de
TransMilenio, etc. justifican, por lo dems, la actualizacin de las versiones
del Mapa Digital.
El Mapa Digital actualizado permite mantener y expandir la infraestructura
de la ciudad, administrar los sistemas de transporte, distribuir
eficientemente los recursos, tomar decisiones de inversin, administracin
y optimizacin de la produccin, eficaz proceso de planeacin, establecer
relaciones directas con los ciudadanos a travs de consulta va electrnica,
lo cual permitir la reduccin de tiempos en los trmites.
Adicionalmente, en 2005 Catastro Distrital adelanta la actualizacin para
el Mapa digital de aproximadamente 21 mil hectreas del rea urbana (a
escala 1:1.000) adems de las ya consolidadas 97mil hectreas rurales
correspondientes a las localidades de Usme y Sumapaz (escala 1:10.000)
y 15.500 hectreas rurales de los Cerros Orientales (escala 1:5.000).
SISTEMA DE INFORMACIN GEOGRFICA CATASTRAL SIGC

El desarrollo de los Sistemas de Informacin Geogrfica, facilita la
generacin de nuevas aplicaciones en los diferentes campos, tales como
la aeronutica, la navegacin, el transporte terrestre, la construccin o
desarrollo urbanstico y los sistemas militares entre otros.
Por esas razones, el Departamento Administrativo de Catastro Distrital
115
considera funcin indispensable atender las necesidades cartogrficas de

todos sus usuarios, independiente de su carcter pblico o privado, de su
tamao o importancia relativa.
Esta actitud corresponde a la idea de que es responsabilidad de Catastro
Distrital proporcionar informacin territorial, de cartografa base, ligada
a un marco de referencia global acorde a los lineamientos y parmetros
nacionales e internacionales.
De ah la importancia de ajustar la produccin informacional catastral a los
estndares internacionales de ltima generacin que permiten las TIC.
Debido a la creciente utilizacin e importancia de tcnicas de
posicionamiento por satlite o GPS (Sistema de Posicionamiento Global),
Catastro Distrital adquiri veinte puntos de red ligados al ya mencionado
Corferias.
Bogot es sede
de importantes
ferias comerciales
nacionales e
internacionales.
116
Marco Geocntrico Nacional de Referencia (MAGNA), a travs del

Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.
El SIGC consiste, fundamentalmente, en un desarrollo de informacin
experto, moderno y eficaz, que brinda informacin ptima, gil y eficiente
a los usuarios, sirve de soporte para un recaudo equitativo y eficiente del
impuesto predial y responde a los ltimos requerimientos de la actividad
catastral basada en tecnologas digitales.
A travs del SIGC se integra la informacin territorial en sus componentes
fsico, jurdico, econmico y fiscal; con la informacin cartogrfica del
distrito. De ese modo se constituye en una herramienta clave de gestin
de la informacin territorial, al tiempo que agiliza procesos de servicio a
la ciudadana y atencin al usuario.
PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIN

La esencia de la informacin est en su carcter de fluido: el conocimiento
que se obtiene de la informacin resulta de la manera como esta se
intercambie entre quienes la tienen y la necesitan.
Los flujos de informacin son tanto ms eficientes en cuanto sigan modelos
diseados de acuerdo con los estndares y realidades concretas de los
involucrados en la informacin misma.
Desde ese enfoque, Catastro Distrital cre el Modelo de Intercambio
de Informacin Espacial para la Actualizacin Dinmica de Catastro
MIIE, con el objeto de facilitar el intercambio dinmico en lnea de
informacin cartogrfica y alfanumrica entre la Secretara de Hacienda,
el Departamento Administrativo de Planeacin y el Departamento
Administrativo de Catastro Distrital.
Dado que la informacin que gestiona Catastro Distrital es vital para la
evolucin de Bogot y da a da son mas las entidades pblicas y privadas
que la utilizan como insumo bsico para sus actividades (y que generan
117
concomitantemente, ms informacin se necesita para retroalimentar la

base informacional del Distrito) el MIIE establece protocolos, enlaces y
estndares de optimizacin creciente.
IDEC@
La Infraestructura de Datos Espaciales del Distrito Capital IDEC@,
tiene como objetivo la produccin, el intercambio y administracin de la
informacin de todas y cada una de las entidades del Distrito.
El 19 de noviembre de 2004, el Concejo de Bogot en su sesin plenaria,
aprob el Proyecto de Acuerdo 140 por medio del cual se establece la
Infraestructura Integrada de Datos Espaciales para el Distrito Capital
y se dictan otras disposiciones. Con dicha aprobacin, la IDEC@, se
convirti en la primera infraestructura de datos espaciales con un marco
jurdico soportado tcnicamente por la autoridad territorial, a nivel
latinoamericano.
NOMENCLATURA
En lo que hace a su funcin de planear, desarrollar asignar y materializar
la nomenclatura vial y predial del Distrito Capital, en el actual perodo
Catastro adelanta los procesos de unificacin, ajuste y ordenamiento de
la nomenclatura vial y domiciliaria de localidades que presentan atraso
en la materia.
El crecimiento acelerado de Bogot en las ltimas dcadas y las obras de
gran envergadura que estn transformando la estructura territorial del
Distrito originan nuevas demandas en la asignacin de nomenclatura.
Otros factores asociados a la situacin de la nomenclatura tienen que
ver con la proliferacin de asentamientos irregulares y a las deficiencias
de planeacin en el Distrito que anotamos en captulos anteriores, la
incorporacin de municipios que contaban con nomenclatura propia (Suba,
Usaqun, Fontibn, Engativ, Bosa y Usme) y el desconocimiento de las
118
empresas de servicios pblicos domiciliarios, que no observan las normas

de Catastro y aplican criterios diferentes a los de la nomenclatura oficial.
En ocasiones, los urbanizadores y usuarios hacen lo propio, especialmente
en zonas sub-urbanas y asentamientos de origen irregular.
Debido a la importancia de la nomenclatura en el ordenamiento y la
planeacin urbana, Catastro Distrital (a partir de un estudio que defini
los ejes estructurantes a nivel de todo el territorio, en armona con los ejes
viales para y empalmar las zonas de desarrollo en las localidades), adelanta
un arduo proceso de consolidacin de la nomenclatura.
Los avances del proceso en las localidades de Fontibn y Engativ en el
ltimo perodo han permitido significativos avances en la numeracin de
las vas indicadas por el estudio antes mencionado.
A manera de ilustracin sobre lo que significa un trabajo de actualizacin
de la nomenclatura, describimos cmo se realiza la revisin y actualizacin
de la nomenclatura en la localidad de Suba:
1. Asignacin de Ejes viales intermedios a partir de los ejes
estructurantes.
2. Asignacin de nomenclatura domiciliaria, para todos los accesos
que tengan los predios.
3. Actualizacin de archivos en Catastro Distrital.
4. Instalacin de la placa domiciliaria principal y las placas viales,
segn los cambios que se realicen a la nomenclatura.
5. Entrega, predio a predio, de la certificacin de cambios.
6. Entrega de la nueva nomenclatura a las empresas de servicios
pblicos y a la Superintendecia de notariado y registro para los
ajustes correspondientes.
El proceso no hace necesario correr una escritura con la nueva nomenclatura.
La actualizacin en el folio de matrcula inmobiliaria se realiza mediante
intercambio de informacin entre Registro de Instrumentos Pblicos y
el DACD. La materializacin de las placas viales y domiciliarias necesarias
119
no tiene costo alguno para los ciudadanos.

Como un componente se adelanta el proceso de homologacin de la
nomenclatura el cual consiste en incorporar el Cdigo Homologado de
Identificacin Predial (CHIP) como llave principal de la informacin
correspondiente a los nmeros de cuenta Interna o de cliente de las
empresas de servicios pblicos domiciliarios (ESP), con el fin de facilitar
la actualizacin de la nomenclatura en los procesos de facturacin.
EL CAPITAL INTELECTUAL
La materia prima de la Gestin Territorial est constituida por el capital
intelectual en sus tres componentes fundamentales: el capital intelectual
humano (aquel que se representa en las capacidades, experiencias y
saberes de las personas que integran la organizacin), el capital intelectual
estructurado (representado en los procesos, recursos y elementos
presentes en las estructuras de la organizacin y que se moviliza por la
accin de las personas) y el capital intelectual relacional (compuesto
por las interacciones entre la organizacin y el entorno en que se
desempea).24
A lo largo de este estudio hemos descrito algunos de los componentes
y variables del capital intelectual de Catastro Distrital. Para efectuar sus
actividades, la entidad cuenta con una planta de 240 personas de las cuales
el cincuenta por ciento son profesionales, 62 poseen especializaciones en
diferentes reas del conocimiento y cinco cuentan con estudios a nivel
de maestra.
Se trata de un equipo tcnico, altamente comprometido con el servicio y
conciente de la delicadez de su tarea. Para complementar el desarrollo de
los proyectos misionales, se cuenta con la participacin de un centenar de
profesionales a contrato. El equipo directivo lo constituyen una direccin
24. Gutirrez-Cuevas, Carlos. Gestin del Conocimiento en la prctica. 2005, pgina 158.
120
general y las subdirecciones administrativa y financiera, informtica y

tcnica.
Tales son los responsables de llevar a la prctica los planes y programas
de Catastro Distrital que han merecido un reconocimiento, cada vez
mayor, como un precedente exitoso para los pases de Amrica Latina y
ms all.
En efecto, Catastro Distrital de Bogot ha logrado avances novedosos y
tangibles en la creacin, desarrollo y mantenimiento de un sistema catastral
considerado por muchos conocedores del tema como de gran dificultad
terica y prctica.
La visin y la tenacidad de su gente, el respaldo activo de las autoridades
y de entidades hermanas, del sector privado y de la ciudadana permite
afirmar que Bogot hoy cuenta con un sistema catastral moderno, confiable,
en pleno proceso de consolidacin y capaz de cumplir e inclusive de superar
las metas previstas en Catastro 2014 de la Federacin Internacional de
Catastro.
121
CAPTULO OCHO
Prospectiva: hacia la
Gestin del Conocimiento
(8)
Identidad para
afrontar el futuro
A lo largo de las pginas anteriores se ha
presentado una semblanza de la actividad
catastral como materia de inters general,
sobre la evolucin urbana de Bogot en tanto
escenario de desarrollo del Catastro Distrital y
un perfil institucional de sta entidad.
Los hilos conductores del anlisis son como
se indica en el ttulo-, las interacciones entre
la informacin, el territorio y la sociedad
(referidas al contexto especfico de Bogot en la
Sociedad Informacional), y la actividad Catastral
como dispositivo que, enlaza esas categoras.
Monserrate. La
espectacular vista que
ofrece este cerro oriental
hace de Bogot una ciudad
apreciada por los turistas.
En las pginas siguientes se proponen algunas

reflexiones que, con base en los aspectos
anteriores, permitan plantear la posibilidad de
hacer Gestin del Conocimiento Territorial en
Bogot.
123
La primera premisa con que proponemos abordar ese esbozo prospectivo

es la de que por encima de los cambios que estn ocurriendo y a los que
la ciudad debe acomodarse-, Bogot mantiene su identidad.
La identidad es un factor esencial en la actualidad. Ante el dinamismo de
los procesos, de las interacciones y de los intercambios, brinda arraigo en
lo que se es, ofrece confianza en lo que se tiene y multiplica la conviccin
en lo que se aspira a conseguir.
La segunda premisa es la de que por encima de las alteraciones sustanciales
producidas por la revolucin tecnolgica, no es la tecnologa la que
determina a la sociedad sino est la que determina las instituciones, la
economa y la cultura de la cual la tecnologa es un substrato material.
La identidad da sentido a la tecnologa en cuanto la dispone conforme a
una finalidad compartida por todos: la de mejorar la calidad de vida, la de
progresar en todos los campos, la de convivir en paz.
DISEAR ES PLANEAR
Muchas veces el crecimiento del valor del suelo urbano depende de
factores no evidentes a simple vista como sucedi, por ejemplo, con la
decisin que tomaron las autoridades de Bilbao de facilitar y cofinanciar
la construccin del museo Guggenheim en inmediaciones de un viejo
puerto abandonado.25
Algo similar sucedi con la antigua Drsena Sur del puerto de Buenos
Aires que en poco tiempo dej de ser una zona inhspita para convertirse
en un centro de moda de elite.
Muchas ciudades se vincularon a la construccin de edificios-espectculo,
diseados por arquitectos notorios, como Farnk Gehry, con el nico propsito
de atraer inversionistas y visitantes de alta capacidad de consumo.
25. Esa decisin consult el proyecto de competitividad para el Pas Vasco elaborado por Michel Porter casi
simultneamente con el estudio Monitor de competitividad para Bogot que registra demoras en completar
su implementacin.
124
El Eje Ambiental de la Jimnez y toda la recuperacin de la zona cntrica

de Bogot podr tener, guardadas proporciones, similitudes con estos casos
e impactar de manera que es impredecible por ahora, el valor de grandes
reas cercanas a esos desarrollos.
Sin embargo, el hecho de que tales obras se siten en el corazn de la zona
histrica, repleta de edificios institucionales, universidades y predios fuera
de mercado por su condicin de patrimonio histrico podra repercutir
en inversiones cuantiosas que difcilmente se pueden recuperar por la va
del impuesto a la plusvala.
La entidad catastral, en ejercicio de las funciones que legalmente les
competen es tambin productora de conocimiento e informacin que puede
ser utilizado no slo en situaciones que redunden en ganancias claras y
sustanciales sino en otras, como las sealadas, con efectos a largo plazo.
La utilizacin de las TIC en las actividades productivas est generando
mayor tiempo para el esparcimiento, el descanso y las actividades creativas:
por esa razn las industrias del entretenimiento y uso del tiempo libre
ganan terreno en las economas avanzadas.
Ese fenmeno se relaciona con los edificios-espectculo de los que hablamos
en el anterior apartado. Pero tambin con zonas como la Candelaria, con
paisajes y programas recreativos, deportivos y culturales.
De esa manera, las ciudades le prestan especial atencin a la infraestructura
que permita recorrer a pie, de modo confortable y seguro, aquellas zonas
dispuestas para ello.
Bogot cuenta con un sistema ejemplar de ciclo-vas y ciclo-rutas que
seguramente van a adquirir mayor preponderancia en el futuro. Es
previsible tambin que crezca el inters por convertir ciertas reas de la
ciudad en escenarios abiertos para festivales que atraen grandes cantidades
de visitantes.
125
Existe una disciplina profesional, la del diseo de escenarios, que estudia

y organiza estos eventos. John Thackara asesor de la Comunidad Europea
y del gobierno holands en temas de diseo e innovacin afirma que las
decisiones de hoy son el diseo del mundo del futuro.
Y es lo que hace a las ciudades, cuando se planea, ni ms ni menos, disear
el futuro.
Cementerio
Central. Un
monumento
nacional que
guarda los restos
de colombianos
ilustres y
annimos.
REDEFINIR EL DESARROLLO
Desde esa perspectiva, es indiscutible que la informacin con que ya cuenta
la ciudad (la que est en las bases de Catastro Distrital y en otras bases),
ya tiene en s los indicios del futuro.
126
Un anlisis cuidado de la informacin presente arroja tendencias.Y el diseo

exitoso se realiza sobre tendencias (no sobre hechos ya verificados), sobre
indicios que contiene la informacin.
Antes de cambiar, las estructuras sociales emiten seales de hacia donde
se van a dirigir y cmo van a hacerlo. Tales seales no son otra cosa que
tendencias.
Con la informacin pertinente y relevante a mano, se puede inferir
fcilmente qu hay que hacer. Pero el cmo y el para qu es algo que slo
puede resultar del cruce entre experiencias, saberes, anlisis y aprendizajes
sobre la accin misma.
Hemos dicho la informacin permite mejorar la toma de decisiones,
establecer las tendencias, perfeccionar los procesos de planeacin y
ordenamiento urbano, impulsar la participacin ciudadana e incrementar
las oportunidades de creacin de valor. De acuerdo.
El problema radica, por una parte, en cmo empezar a hacer que eso
ocurra. Quizs pidiendo al Alcalde que dicte una resolucin en ese
sentido, o consiguiendo que el Concejo apruebe un proyecto de acuerdo?
Distribuyendo, entre los interesados potenciales, un folleto que anuncie
la oferta de informacin? O, Tal vez con la presin de organizaciones
sociales comprometidas con los temas de la ciudad?
Desde luego, para que cada una de esas opciones tenga lugar es preciso que
alguien tome la iniciativa. Por qu habra de hacerlo? Slo por una razn
vlida: por que tiene algn inters legtimo, realizable y movilizador.
Los propietarios aceptan y pagan una contribucin por valorizacin cuando
entienden que su esfuerzo ser compensado con el aumento del valor de su
propiedad y el mejoramiento de la ciudad gracias a esa inversin pblica.
127
En Bogot, por ejemplo, la contribucin de valorizacin fue una de las

principales fuentes de financiamiento para la construccin de calles nuevas
desde 1969.
En comparacin, las plusvalas se aplican nicamente en situaciones en que
el aumento en el valor de la tierra puede atribuirse especficamente a una
decisin sobre el uso de tierra pblica definida en el POT.
En ambos casos, el para qu (los beneficios que se obtendran) y el cmo
(a travs de la inversin pblica), impulsaron el qu (establecimiento y
pago de las contribuciones).
La globalizacin y desregulacin del comercio internacional signific un
abrupto sobresalto para economas, como las latinoamericanas, pausadas
y acostumbradas a seguir el ritmo que otros les marcan.
Otros factores asociados a la nocin convencional de desarrollo (como el
crecimiento estable y seguro y la equidad creciente en la distribucin de
los ingresos), empezaron a ser cuestionados inclusive por quienes antes
de la globalizacin eran sus defensores.
Lo cierto es que los pases latinoamericanos viven una coyuntura entre el
proteccionismo moderado y la apertura gradual. Se busca pasar, con los
menores traumatismos posibles, del modo industrial-capitalista dependiente
al vertiginoso mundo informtico-tecnolgico con apenas unas leves
correcciones a las fallas que el mercado, caprichoso, insiste en cometer.
Hacia los aos ochentas, la crtica a los estados, planificadores y responsables
de las polticas pblicas se bas en la impotencia para resolver los problemas
del crecimiento. Las propuestas de prosperidad ms gobernabilidad
elaboradas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional
se abrieron paso con su larga cadena de ajustes y recomendaciones
para privatizar, liberalizar, des-regularizar y disciplinar (esto ltimo
exclusivamente en lo del gasto pblico y el dficit fiscal).
128
El concepto de Desarrollo Humano inspirado en las tesis de Amartya Senn,

Manfred Max Neef y Anwar Said, entre otros, destaca las capacidades de
la poblacin por encima de sus rentas, formul los principios del capital
humano o social (integrado despus al de capital intelectual), y seal que
el desarrollo tiene un fundamento holstico, un sentido integral, no parcial,
que involucra todos los aspectos de la sociedad (incluidos, agregamos, la
informacin y el conocimiento sociales).
El desarrollo, en sntesis, pas de ser un problema econmico, de acrecentar
la produccin para generar riqueza, a ser una oportunidad para el despliegue
de las capacidades y la ampliacin de las libertades humanas.
El desarrollo humano como campo de realizacin de los derechos y los
derechos como instrumento de promocin del desarrollo humano, estn
presentes en muchas formulaciones constitucionales y legales pero, sobre
todo, tienen vigencia en muchos procesos en Latinoamrica.
LOCALIZACIN Y CENTRALIDADES
Un enfoque prospectivo conduce a repensar la relacin entre las estructuras
urbanas y el desarrollo. De manera anloga, es importante examinar las
repercusiones del desarrollo en las estructuras y el crecimiento urbano.
En ese sentido, la informacin catastral podr convertirse en pieza clave
para comprender cmo ocurren las relaciones entre sociedad y territorio,
para conseguir el desarrollo humano.
ECONOMA Y LOCALIZACIN
La geografa econmica urbana asocia el crecimiento de las ciudades
fundamentalmente a tres factores: ventaja comparativa, economas
de escala y economas de aglomeracin.
Cuando hay diferencias de productividad entre varias regiones y
existe un patrn de especializacin en cada una, estamos ante una
129
ventaja comparativa. El uso e intercambio de los productos entre

esas regiones, ser factible si las diferencias permiten costear el
transporte interregional.
Las economas de escala permiten la aparicin de empresas que
producen a costos menores que los hogares. Estos comprarn a
aquellas siempre y cuando el costo (incluyendo costo de transporte)
de la produccin industrial sea menor que el costo de la produccin
domstica. El salario en las empresas deber ser suficiente para que
las personas prefieran trabajar en la industria que en su hogar.
Algunas reas urbanas crecen alrededor de la planta industrial
pues que sus trabajadores prefieren vivir cerca para ahorrar
costos y tiempo de transporte. Eso encarece la tierra cercana a las
instalaciones.
Conforme el precio de la tierra se encarece, los habitantes la
economizarn usando ms intensivamente el suelo cercano: as se
produce la aglomeracin urbana.
Las economas de aglomeracin se dan por la localizacin cercana
de insumos intermedios, fuerza laboral y, ltimamente, clusters o
cadenas para el fcil intercambio de informacin, conocimientos
y tecnologa.
En principio, los agentes econmicos buscan ubicarse cerca de un centro

de negocios cuando los nodos de comunicacin y transporte (puertos,
carreteras y ferrocarriles) se encuentran all o si dicho centro es el mejor
punto de encuentro, cuando se trata de una ciudad con estructuras viales
radiales.
La tendencia de empresas productoras, proveedoras de servicios y bienes
intermedios y trabajadores por situarse en el centro (o lo ms cerca
posible de l) se manifiesta en la disposicin a pagar por esa ubicacin.
130
A medida que la tierra se hace ms cara al acercarse al centro, se recurre

ms intensivamente a la edificacin en altura.
Las rentas que afectan el suelo urbano son primarias cuando estn asociadas
al proceso productivo de construccin. Mientras la renta primaria absoluta
garantiza un nivel mnimo de renta para un uso urbano (como el paso de
usos rurales a urbanos), la renta primaria diferencial est asociada bien a
caractersticas geomorfolgicas excepcionales, o bien al aprovechamiento
intensivo en edificaciones de mayor altura.
Por su parte, las rentas secundarias se relacionan con determinados atributos
particulares: el comercio inmobiliario (all hay mayor velocidad de rotacin
del capital), el prestigio (asociado a una localizacin determinada), el gasto
suntuario (que hace explcitas las diferencias sociales), entre otros.
Un anlisis prospectivo permite suponer que los estudios y consultas acerca
de la relacin entre comportamientos rentsticos y los atributos de las
distintas reas de la ciudad, sern materia de inters para inversionistas,
firmas urbanizadoras, planificadores y responsables de poltica pblica.
Decisiones que en la actualidad se basan en la intuicin requerirn en el
futuro de tcnicas e instrumentos conceptuales afinados y sistemticos. La
creciente oferta de estudios y consultoras para inversiones inmobiliarias
indica que estas materias tienen un gran campo de accin.
En este aspecto, habr que construir opciones para que la informacin
que suministra Catastro pueda circular en el mercado del conocimiento,
adems de la presencia, que ya tiene, en el mercado inmobiliario.
EL ESPACIO DE LOS FLUJOS

De acuerdo con Manuel Castells, la economa informacional en el contexto
global se estructura alrededor de centros de mando y control desde donde
se coordinan y gestionan las actividades entrecruzadas de vastas redes
corporativas.26
26. Castells, Manuel. La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura. Volumen 1.Pgina 412.
131
Dichos centros congregan [] servicios avanzados de finanzas, seguros,

inmobiliaria, consultora, legales, publicidad, diseo, mercadotecnia,
relaciones pblicas, seguridad y reunin de informacin y gestin de los
sistemas de informacin [] entre otros, aunque [] Todos pueden
reducirse a generacin de conocimiento y flujos de informacin.27
Nueva York, Tokio y Lndres dominan conjuntamente en las finanzas
internacionales y en los servicios de consultora y empresariales. Chicago y
Singapur en contratos de futuros, mientras Hong Kong, Osaka, Frankfurt,
Zurich, Pars, msterdam, Los ngeles y Miln compiten en algunos
rubros. Madrid, Sao Paulo, Buenos Aires, Mxico,Taipei, Mosc y Budapest
desarrollan mercados emergentes.
En consecuencia, la cuestin no se reduce a unos cuantos centros urbanos
sino que cada vez ms ciudades ingresan a ese circuito econmico. Bogot,
junto a ciudades como Bangkok, Taipei, Shangai y Mxico present un
importante crecimiento urbano, encabezado por el sector empresarial
que contrast con la recesin que vivieron Nueva York, Londres, Pars y
Madrid a comienzos de los aos noventas por la cada de los precios de las
propiedades inmobiliarias y el freno de nuevas construcciones.28
Contrario a la idea de que las grandes aglomeraciones urbanas supondran
un obstculo en la sociedad dominada por las tecnologas digitales, se
estn convirtiendo, segn esos hechos, en las principales bases para la
participacin en una red global de economas regionales.
Se configura as un nuevo espacio industrial fundado en las antiguas reas
metropolitanas (no fuera de ellas), conectadas con regiones de produccin
de alta tecnologa y valor agregado.
En otros trminos, sobre las economas localizadas territorialmente en
las grandes urbes se despliegan ahora las economas de la informacin sin
reducir aquellas sino, por el contrario, proyectndolas hacia mbitos ms
amplios que los anteriores.29
27. Cursivas nuestras.
28.Ibd., pgina 417.
132
Las expectativas respecto al despoblamiento de las ciudades por efecto del

uso de las tecnologas digitales en el hogar, la educacin, el tiempo libre
y el trabajo han sido inferiores a lo esperado.
El teletrabajo, en el que se cifraron las esperanzas de muchos para evitar la
catstrofe del trfico urbano, prcticamente en ninguna ciudad alcanza dos
dgitos y, por el contrario el desplazamiento fsico de trabajadores crece a
la par que las comunicaciones mviles: se viaja ms, se moviliza ms gente
y aumentan rpidamente las comunicaciones personales por telfonos
celulares y PCS, redes wi-fi y wi-max, computadores y equipos porttiles
que intensifican el trfico de voz, datos, msica e imgenes.
Sin embargo, aunque no hay muestra de reduccin del tamao de las
ciudades, s es visible la modificacin de la configuracin espacial.
Las transformaciones dependen de las caractersticas de los contextos
histricos, territoriales e institucionales.
En el caso de Bogot algunas transformaciones estn directamente
relacionadas con TransMilenio, otras con el crecimiento de las instalaciones
de algunas universidades en el centro-oriente y el norte.
Pero talvez el ms significativo impacto de las TIC en el espacio urbano
de Bogot se d en la ruptura de patrones espaciales de conducta: la
proliferacin de locutorios, cafs-Internet y ofertas de servicios de
comunicaciones en las calles y esquinas ms inesperadas. La apertura de
cajeros electrnicos, al paso que se trasladan las sucursales bancarias y
aumenta el nmero de transacciones telefnicas y por Internet. La atencin
en los Supercade, en los portales de las entidades distritales y nacionales
y los centros de llamadas que demuestra cmo la ciudad procura avanzar
en el contexto de la sociedad informacional. El xito del proceso depende
de cmo potenciar sus recursos y gestionar los vastos conocimientos que
posee.
29. Un caso reciente nos permite ilustrar esa tesis: la venta de la cervecera Bavaria no implica el traslado
de las instalaciones fsicas, ni su cierre ni su desaparicin. Pero, aunque es probable que las acciones dejen
de negociarse en los mercados burstiles colombianos, adquieren presencia en bolsas a donde no se hubiese
imaginado que llegaran.
133
Bibliografa
En desarrollo de la investigacin que sirve de base para esta publicacin
se consultaron numerosas fuentes bibliogrficas, textos y documentos
impresos y electrnicos y se efectuaron entrevistas con personal de
entidades pblicas y privadas, especialmente del orden distrital. Con
personal del Departamento Administrativo de Catastro Distrital se realiz
un taller que nos permiti confrontar algunas de las principales tesis que
se presentan en este libro.
Arboleda, Gustavo. Historia Contempornea de Colombia.
12 tomos. 1990.
Argandoa, Antonio. Empleo y trabajo: previsin de futuro. 1997
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Dureau, Francoise, et al. Transformaciones de los barrios en Bogot:
nuevas lgicas residenciales.1997.
Garza, Nestor y Montaa, John Crecimiento Urbano de Bogota en un
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Gaynor, Gerard. Manual de Gestin en tecnologa. 2 tomos. 1999.
Giraldo, Cesar et al. Crisis fiscal y financiera en Amrica Latina. 1999.
Gutirrez-Cuevas, Carlos. Gestin del conocimiento en la prctica. 2005
Jaramillo, Samuel y Parias, Adriana. Precios y sub-mercados de vivienda nueva

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Juli, Santos; Ringrose, David y Segura, Cristina. Madrid. Historia de una
capital. 1998.
Lee, Kiu Sik. Localizacin intra-urbana del empleo manufacturero. 1986.
Leer, Anne. La visin de los lderes en la era digital. 2000
Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda. 1940.
Misin de reforma institucional de Bogot. 7 tomos.
Ongallo, Carlos. Empresa y nueva sociedad. 2001.
Pachn, lvaro. Lecturas de Economa urbana. 1986.
Planes de Desarrollo de Bogot. Formar Ciudad: 1995-1997, Por la Bogot
que queremos:1998-2000, Todos del mismo lado: 2001-2003, Bogot sin
indiferencia: 2004-2008.
Rthschild, William. La ventaja competitiva. 1986.
Sarmiento, Eduardo. Apertura y crecimiento de la desilusin
al nuevo Estado. 1996.
Thompson, Michelle. Sistemas de informacin geogrfica 2003.
Toynbee, Arnold. La Historia. 1975.
Vila, Joaquim et. al. Compitiendo a travs de la tecnologa y
la informacin. 2000.
135
DISEO Y DIAGRAMACIN: KMCENTER.

Gutierrez Inf. y Catastro Libre

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Informacin Territorio Sociedad

Informacin Territorio Sociedad

Alcalda Mayor de Bogot D.C.

Datos de catalogacin bibliogrfica

El Departamento Administrativo de Catastro Distrital agradece a las autoridades distritales,

Lus Eduardo Garzn

Un enfoque tcnico al servicio de Bogot

Hernando Maldonado Pachn

-La visin sistmica

-Un territorio diverso

-Usos y explotacin econmica del suelo

-Ley de desarrollo territorial

-Identidad para afrontar el futuro

El Catastro y la Gestin Territorial Bogot

La tarea de gobernar una ciudad con las

Los cambios protagonizados por la poblacin

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eso la convierte en un organismo palpitante, animado y, por lo mismo,

ACCIN Y REFLEXIN COLECTIVAS

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La informacin catastral (y en general la informacin que produce y circula

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Para que una sociedad humana exista se requiere

Directamente ligada a esas disciplinas y

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enumerar datos con el objetivo de conocer los territorios que la

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agropecuaria y usos sub-urbanos como bodegas, centros de acopio,

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Finalmente, los planes especiales sobre instrumentos de ordenacin tienen,

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La realizacin y acceso a ese tipo de estudios

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entre diversas fuentes, es preciso contar con lenguajes expertos que

CARACTERSTICAS DE LA INFORMACIN TERRITORIAL

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herramientas digitales de fcil uso y acceso prcticamente universal.

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compartido por diversos usuarios y agentes.

7. Guimet, Jordi Internet, informacin y territorio en http://www.icc.es