Aula 02
Ol, pessoal!
Esta a segunda aula de polticas pblicas para EPPGG-MPOG. Nela, veremos
o seguinte contedo:
Aula 02 27/03:
2. Anlise de Polticas Pblicas. 4. As perspectivas do neoinstitucionalismo na anlise das estratgias e dos resultados
das polticas pblicas.
Boa Aula!
Sumrio
1.
2.
PRESCRITIVO X DESCRITIVO.................................................................................... 3
1.2.
1.3.
NEOINSTITUCIONALISMO ................................................................................. 14
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
3.
4.
5.
6.
5.1.
5.2.
5.3.
GABARITO ....................................................................................................... 46
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Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar
problemas concretos em poltica pblica.
A anlise de poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica.
Segundo Thomas Dye, fazer anlise de poltica descobrir o que os governos
fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, anlise de poltica a
descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo.
Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da cincia
poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
as causas e consequncias da ao governamental, os cientistas polticos tmse concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco se
registrando um deslocamento para um enfoque comportamental.
O escopo da anlise de poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises
dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics).
Na cincia poltica, podem-se diferenciar trs tipos abordagens, considerando
os problemas de investigao que so levantados. No primeiro, o foco est
sobre qual seria ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo
e qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou
da sociedade. No segundo, analisam-se as foras polticas cruciais no processo
decisrio. Por fim, as investigaes so centradas nos resultados que um dado
sistema poltico vem produzindo. J vimos uma definio de polticas pblicas
muito prxima desta ltima abordagem. Segundo Maria das Graas Rua:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.
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Estudo do
contedo
da poltica
Estudo do
processo de
elaborao
de poltica
Estudo dos
resultados
da poltica
Avaliao
Informao
para a
formulao
de polticas
Defesa de
processos
Analista
como ator
poltico
Estudos de poltica
(conhecimento do processo de
elaborao de polticas)
Defesa de
polticas
Ator poltico
como
analista
Anlise de polticas
(conhecimento no processo de
elaborao de polticas)
a)
Institucionalismo
As atividades polticas geralmente giram em torno de instituies governamentais especficas, como o Congresso, a Presidncia, os Tribunais, etc. Essas instituies oficialmente estabelecem, implementam e fazem cumprir as polticas
pblicas. A relao entre instituies governamentais e polticas pblicas
muito ntima. Uma poltica no se transforma em uma poltica pblica antes
que seja adotada, implementada e feita cumprir por alguma instituio governamental. Segundo Dye, as instituies governamentais do s polticas pblicas trs caractersticas:
Legitimidade: o governo empresta legitimidade s polticas, que so
consideradas obrigaes legais que cobram lealdade dos cidados;
Universalidade: somente as polticas governamentais dizem respeito a
todas as pessoas na sociedade;
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b)
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d)
Teoria da Elite
A poltica pblica pode tambm ser vista sob o prisma das preferncias e valores da elite governante. Ainda que frequentemente afirmemos que a poltica
reflete as demandas do povo, isto parece refletir mais uma aspirao do que a
realidade. Em todas as sociedades, desde as mais primitivas at as sociedades
mais evoludas, est presente a diviso entre classes dos governantes e dos
governados. A primeira sempre menos numerosa, cumpre todas as funes
pblicas, monopoliza o poder e goza as vantagens que a ela esto anexas. A
segunda, mais numerosa, dirigida e regulada pela primeira, de modo mais ou
menos legal ou de modo mais ou menos arbitrrio e violento, fornecendo a ela,
ao menos aparentemente, os meios materiais de subsistncia e os que so
necessrios vitalidade do organismo poltico.
A teoria da elite sugere que o povo aptico e mal informado quanto s polticas e que a elite molda, na verdade, a opinio das massas sobre questes
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e)
Racionalismo
Vamos dar uma olhada melhor no modelo racional daqui a pouco. Agora, vamos ver o que Dye resume sobre ele.
A poltica vista como o mximo ganho social, isto , governos devem optar
por polticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor, ou seja,
a alternativa que seja a mais eficiente. Os custos no podem superar os benefcios.
Para selecionar uma poltica racional, os formuladores das polticas devem:
Conhecer todas as preferncias valorativas da sociedade e seus
respectivos pesos relativos;
Conhecer todas as propostas disponveis de polticas;
Conhecer todas as consequncias de cada proposta alternativa;
Calcular os quocientes entre benefcio/custo de cada proposta;
Selecionar a proposta poltica mais eficiente.
Assim, configura um mtodo detalhado de anlise, que busca se cercar do
mximo de informaes possvel para que a deciso seja a mais racional. H,
entretanto, muitos obstculos formulao racional, h uma srie de dificuldades que faz com que ela praticamente nunca acontea no governo. Mas, o
modelo ainda importante, pois ajuda a identificar as barreiras racionalidade.
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Incrementalismo
V a poltica pblica como uma continuao das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificaes incrementais. Essa teoria surgiu inicialmente junto a uma crtica ao modelo racional, afirmando que os tomadores
de deciso no reveem anualmente todo o conjunto das polticas existentes e
propostas, nem identificam os objetivos da sociedade, nem pesquisam os custos e benefcios das propostas alternativas, nem escalonam as preferncias em
relao a cada alternativa poltica, em termos de mximos benefcios lquidos.
Ao contrrio, restries de tempo, informao e de custos impedem que os
formuladores de polticas pblicas identifiquem o leque de todas as propostas
alternativas e suas consequncias.
O incrementalismo prev um mtodo mais conservador de tomada de decises, no sentido de que os atuais programas, polticas e despesas so considerados como ponto de partida, e a ateno concentrada sobre novos
programas e polticas e sobre acrscimos, decrscimos ou modificaes nos
programas em vigor. Os formuladores de polticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade s polticas anteriores.
Os formuladores de polticas aceitam a legitimidade das polticas anteriores por
causa da incerteza quanto s consequncias de polticas completamente novas
ou diferentes. mais seguro manter os programas conhecidos quando as consequncias de programas novos no podem ser previstas.
O incrementalismo politicamente mais conveniente. mais fcil chegar a um
consenso quando o que est sendo discutido envolve apenas acrscimos ou
decrscimos nos oramentos ou de modificaes nos programas existentes.
Quando as mudanas so radicais, os conflitos tendem a ser maiores.
g)
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i)
Teoria Sistmica
A poltica vista como o produto de um sistema, como a resposta de um sistema poltico s foras que o afetam a partir do meio ambiente. As foras geradas no meio ambiente e que afetam o sistema poltico so conhecidas como
inputs, ou entradas. O meio ambiente qualquer condio ou circunstncia
definida como externa s fronteiras do sistema poltico. O sistema poltico o
conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, que exerce as funes
oficiais de alocar valores para a sociedade. Os outputs, ou sadas, do sistema
poltico so as alocaes oficiais de valores do sistema; essas alocaes, por
sua vez, constituem as polticas pblicas.
Podemos observar esta teoria na definio de poltica pblica de Maria das
Graas Rua. Vamos rev-la:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.
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Ficar Quieto
Confessar
Ficar Quieto
1 ano / 1 ano
10 anos / livre
Confessar
Livre / 10 anos
5 anos / 5 anos
Prisioneiro B
A contradio do jogo que, se cada prisioneiro busca seu autointeresse isolado, todos terminam com um resultado menos satisfatrio do que se lhes tivesse sido possvel colaborar uns com os outros e sacrificar os interesses
individuais. Essa situao pior para todos chamada de contrafinalidade.
Neste problema, como em outros muitos, supe-se que cada jogador, de modo
independente, quer aumentar ao mximo a sua prpria vantagem sem lhe
importar o resultado do outro jogador.
Olson generaliza essa situao para toda e qualquer organizao que tente
mobilizar um grande nmero de indivduos movidos por interesse prprio. Em
situaes nas quais o grupo a ser organizado amplo e os benefcios so coletivos ou pblicos, no podendo ser limitados a indivduos especficos, no haver unio e cooperao entre as pessoas.
Olson analisa a diferena entre grupos grandes e pequenos. Aqueles, tais como
sindicatos e partidos polticos, so mais vulnerveis ao carona. Neles, a contribuio de cada indivduo faz pouca diferena para o resultado. O autor afirma
que os membros de uma classe social esto particularmente propensos a tirar
proveito, uma vez que se beneficiaro com as aes da classe, quer ou no
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2. Neoinstitucionalismo
Segundo Elster, existem duas formas principais de explicar as aes humanas:
a escolha racional e as normas sociais. Segundo o autor:
Uma nas controvrsias mais persistentes no interior das cincias sociais a
que ope duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus;
de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus guiado
pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus
ditado pelas normas sociais; o primeiro "puxado" pela perspectiva de recompensas futuras e o segundo "empurrado" por foras quase inerciais. O
primeiro adapta-se mudana de circunstncias e est sempre espera de
melhorias; o segundo insensvel s condies do momento e adere ao
comportamento prescrito, mesmo quando esto disponveis outras opes
aparentemente melhores.
Assim, de um lado, temos a perspectiva de que as aes dos homens so definidas de acordo com a racionalidade entre meios e fins, ou seja, a escolha dos
meios mais eficientes para se alcanar um determinado objetivo. De outro
lado, entende-se que as aes dos homens so motivadas por regras de comportamento definidas pela sociedade, determinados valores que estabelecem
os parmetros a serem seguidos nas escolhas que tomamos.
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Vimos que a teoria dos jogos envolve o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faa. Nas polticas pblicas, aplica-se quando
no podemos falar em uma escolha que seja melhor que as outras de forma
independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro
fazer.
O dilema do prisioneiro, que vimos acima, uma situao enquadrada dentro
da teoria dos jogos. A escolha de cada um dos atores feita levando em considerao como os demais atores iro se comportar. Se um deles sabe que o
outro jamais confessaria, teria maior facilidade em optar por confessar, pois
teria uma maior probabilidade de sair livre.
Se fossem alteradas as regras do jogo, permitindo, por exemplo, a comunicao ou a repetio da situao diversas vezes, as escolhas feitas pelos participantes seriam diferentes. Neste caso, portanto, as instituies afetam
significativamente as escolhas polticas.
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A literatura acerca da ao coletiva preocupou-se em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao. A no ser que haja algum mecanismo de
interao, os resultados dos esforos para a satisfao dos interesses individuais sero sempre, coletivamente, subtimos. Dito de outra forma, haver sempre um resultado melhor se houver cooperao. Para Douglas North, as
instituies tm como papel:
A reduo da incerteza pelo estabelecimento de uma estrutura estvel
mas no necessariamente eficiente de interao humana.
Vamos tentar resumir o que foi dito at aqui. Os atores buscam maximizar
os seus prprios interesses. Quando estamos diante de escolhas que envolvem as decises de outros atores, a busca pela maximizao do interesse
pode levar a uma situao pior para todos. O papel das instituies reduzir
as incertezas e fazer com que as decises gerem resultados positivos para
os vrios atores.
Hall e Taylor identificaram quatro caractersticas da abordagem do Institucionalismo na Escolha Racional:
Em primeiro lugar, esses tericos empregam uma srie caracterstica de
pressupostos comportamentais. De modo geral, postulam que os atores
pertinentes compartilham um conjunto determinado de preferncias ou de
gostos (conformando-se habitualmente a condies muito precisas, como o
princpio da transitividade) e se comportam de modo inteiramente utilitrio
para maximizar a satisfao de suas preferncias, com frequncia num alto
de estratgia, que pressupe um nmero significativo de clculos.
Em segundo lugar, os tericos da escola da escolha racional tendem a
considerar a vida poltica como uma srie de dilemas de ao coletiva,
definidos como situaes em que os indivduos que agem de modo a
maximizar a satisfao das suas prprias preferncias o fazem com o risco
de produzir um resultado sub-timo para a coletividade (no sentido de que
seria possvel encontrar outro resultado que satisfaria melhor um dos
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associadas
ao
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Questes
Perspectiva Cultural
Como os atores
se comportam?
Clculo estratgico,
Maximizao da satisfao.
O que fazem as
instituies?
Reduzem a incerteza,
proporcionam estabilidade.
No so objeto de decises
individuais. Estruturam as decises
Perspectiva Calculadora
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O neoinstitucionalismo da escolha racional corresponde perspectiva calculadora e o sociolgico cultural. Vimos que uma das caractersticas do institucionalismo histrico conceituar a relao entre as instituies e o comportacomportamento individual em termos muito gerais. Isso por que ele recorre a
ambas essas perspectivas quando tratam da relao entre instituies e aes
na sua anlise. A tendncia seria o institucionalismo histrico deixar de existir
como uma corrente separada, com seus autores seguindo ou a perspectiva
calculadora ou a cultural.
3. Questo Dissertativa
Diferencie as perspectivas racional, histrica e sociolgica do neoinstitucionalismo quanto ao conceito de instituies e ao seu papel nas polticas
pblicas.
A resposta dessa questo deve ser direta. Devemos explicar as trs perspectivas quanto aos pontos solicitados. Procurem no falar de outras coisas no
importantes para a questo, pois o examinador pode tirar pontos por desconhecimento da problemtica, ou mesmo fuga parcial ao tema. Por outro lado,
eu sempre gosto de usar exemplos, acho que enriquece muito o texto:
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5. Questes Comentadas
1. (ESAF/CGU/2012) Na abordagem tradicional das polticas pblicas, as
aes do governo seriam produzidas por formuladores benvolos. Com base
nessa perspectiva, as polticas pblicas seriam determinadas exogenamente
ao sistema poltico e concebidas e implementadas de forma predominante-
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A letra A foi dada como errada. Ela ficou muito confusa, mal escrita, confundindo acerca do seu significado. Parece que foi copiada de algum texto, retirada de seu contexto e alterada em algum ponto para ficar errada. Porm, sem o
contexto, no conseguimos compreender o que ela realmente quer dizer. Para
o neoinstitucionalismo, as instituies possuem sim papel preponderante na
explicao das diferentes entre as taxas de crescimento econmico, como est
na letra E, que certa. O neoinstitucionalismo estuda importncia das instituies para o funcionamento da economia, visto que as imperfeies do mercado requerem o estabelecimento de normas que organizem a ao coletiva.
Nesse sentido, as instituies e organizaes afetam o desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as interaes humanas,
reduzam as incertezas e induzam a cooperao, diminuindo os custos das
transaes. Nesse sentido, no vejo erro na letra A, mas essa no era a nfase do neoinstitucionalismo.
A ESAF afirmou o seguinte no parecer que manteve o gabarito da questo:
Os candidatos alegam que a afirmativa A) deveria ser considerada verdadeira ou no pode ser julgada adequadamente por problemas de redao.
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Gabarito: E.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neoinstitucionalismo comporta um conhecido conjunto de perspectivas, entre elas, a teoria das organizaes. Identifique quais dos conceitos abaixo so prprios da abordagem
neoinstitucionalista na perspectiva organizacional e marque a opo correta.
1 - Ciclo de preferncias;
2 - Estruturas interpretativas;
3 - Risco de resultados sub-timos ou nenhum resultado;
4 - Racionalidades alternativas;
5 - Roteiros da Lata de Lixo (Garbage Can).
So prprios da abordagem neo-institucionalista na perspectiva organizacional.
a) Todos os conceitos.
b) Os conceitos nmeros 2 e 5.
c) Os conceitos nmeros 1 e 3.
d) Os conceitos nmeros 1 e 5.
e) Os conceitos nmeros 2 e 4.
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O risco de resultados sub-timos est no neoinstitucionalismo da escolha racional, quando as decises individuais em contexto de interao com outros
agentes podem levar contrafinalidade, ou seja, uma situao que ruim para
todos.
As racionalidades alternativas esto no neoinstitucionalismo histrico. Segundo
Ellen Immergut:
Esses acadmicos esto interessados em racionalidades alternativas. Indivduos e coletividades podem desenvolver interpretaes de seus interesses
e metas vises globais , que divergem daquelas predicadas pela racionalidade de meios e fins.
Assim, eles buscam uma racionalidade alternativa instrumental, da burocracia, para explicar as aes.
Vimos que o modelo garbage can uma das teorias que se enquadram no
neoinstitucionalismo sociolgico.
Gabarito: B.
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A primeira afirmao certa, pois fala que as instituies (regras do jogo, regras de deciso) condicionam as decises. Como as instituies no so neutras, os atores buscam tirar proveito disso.
A segunda afirmao errada, traz a descrio do racionalismo, de que os
atores conseguem avaliar as alternativas e consequncias.
A terceira afirmao certa. As instituies no so neutras, pois so formadas pela interao entre os atores. Porm, lembrem-se que elas no apenas
influenciadas pelos atores, elas tambm influenciam suas preferncias.
A quarta afirmao errada. As instituies, como a cultura e as autoridades,
so sim muito importantes nas decises.
Gabarito: C.
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Vimos na aula que para Hogwood e Gunn h, pelo menos, sete perspectivas
para analisar uma poltica:
1.
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9. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educao de determinado municpio idealizou um programa indito de democratizao da gesto
escolar. Organizada em gerncias, a secretaria assumiu a responsabilidade
pela implantao e conduo dos projetos e programas de democratizao
da gesto escolar. Ressalta-se que as propostas no tiveram suporte de
pesquisas ou percepes da sociedade, ou grupos especficos desta. Assinale
a opo que identifica o modelo gerencial adotado na situao hipottica
acima.
(A) Modelo institucional: as instituies governamentais so os responsveis
oficiais pelo estabelecimento, pela implantao e pela gesto de polticas.
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2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Um dos pontos de partida da abordagem neoinstitucionalista a crtica anlise comportamentalista (behaviorista), segundo a qual seria possvel explicar todos os fenmenos de governo em termos do
comportamento humano observado e observvel. postulado do neoinstitucionalismo na anlise das polticas pblicas:
a) as preferncias manifestas de um sujeito so seus verdadeiros interesses.
b) as preferncias individuais de uma coletividade de sujeitos podem ser agregadas, dando origem ao que se define como interesse pblico.
c) na democracia, os mecanismos de agregao de interesses so eficazes
para expressar o interesse pblico.
d) na democracia, a disputa entre mltiplos interesses opera como um mecanismo de controle sobre a tendncia das instituies a enviesar as preferncias
coletivas.
e) os mecanismos de decises coletivas impem limites ao processo poltico,
permitindo a tomada de decises at mesmo onde no h consenso evidente.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O neoinstitucionalismo comporta um conhecido conjunto de perspectivas, entre elas, a teoria das organizaes. Identifique
quais dos conceitos abaixo so prprios da abordagem neoinstitucionalista na
perspectiva organizacional e marque a opo correta.
1 - Ciclo de preferncias;
2 - Estruturas interpretativas;
3 - Risco de resultados sub-timos ou nenhum resultado;
4 - Racionalidades alternativas;
5 - Roteiros da Lata de Lixo (Garbage Can).
So prprios da abordagem neo-institucionalista na perspectiva organizacional.
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(CESPE/MCTI/2012) Com relao aos modelos de tomada de deciso e ao neoinstitucionalismo, julgue os itens seguintes.
5. De acordo com a teoria neoinstitucionalista, existem regras gerais e formas de entendimento predominantes em cada sociedade, as quais influenciam
decisivamente sobre as formas de agir e de interpretar das pessoas.
6. Na abordagem racional de tomada de decises, a definio dos meios e
fins uma etapa que ocorre simultaneamente ao processo de escolha.
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5.3. Gabarito
1. E
4. C
7. B
2. E
5. C
8. B
3. B
6. E
9. A
6. Leitura Sugerida
As trs verses do neo-institucionalismo. Peter Hall e Rosemary Taylor.
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264452003000100010
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