La autonoma constitucional

LA AUTONOMIA CONSTITUCIONAL
Luis Cordero Vega .
I.

INTRODUCCIN.

Desde hace un tiempo ya, el debate pblico institucional ha estado centrado

sobre los alcances y conceptos de lo que es una autonoma constitucional, y hasta
donde esta se extiende. Ejemplo de esta situacin ha sido los alcances de las
medidas del Banco Central, las contiendas de competencia entre la Contralora
General de la Repblica y las Cortes de Apelaciones, las competencias del
Ministerio Pblico, etc.
Por ello creemos indispensable reflexionar sobre el contenido y redaccin de esta
autonoma, as como la extensin que le podemos dar a la misma.
II.

LA DEFINICIN CONCEPTUAL.

1. Antecedentes.
Histricamente, los vnculos organizacionales se caracterizaron por la
dependencia, para los rganos centralizados, y por la supervigilancia, para los
descentralizados.
En efecto, la centralizacin administrativa, se caracteriza porque los rganos que
se encuadran en este modelo se distinguen por lo siguiente:
a.

Por carecer de personalidad jurdica propia, pues actan bajo la

personalidad jurdica del Estado Fisco. Por lo tanto, su representante
extrajudicial es el Presidente de la Repblica y su representante judicial es
el Presidente del Consejo de Defensa del Estado.

b.

Carecen de patrimonio propio.

Publicado en La Semana Jurdica N 34, de 2001.

Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad

de Chile.

Prof. Luis Cordero Vega.

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c.

Su personal se rige por un Estatuto Administrativo.

d.

Son dependientes, es decir, estn sometidos al poder jerrquico del

Presidente de la Repblica.

Por su parte, la descentralizacin administrativa, se caracteriza:

a.

Por tener personalidad jurdica propia de Derecho Pblico Administrativo.

b.

Por tener patrimonio propio.

c.

Su personal se rige por un Estatuto Administrativo.

d.

Son autnomas, es decir, gozan de independencia de gestin para

administrar su patrimonio y adoptar las decisiones que corresponda dentro
de su competencia, relacionndose con el Presidente de la Repblica, a
travs del respectivo Ministerio, por un vnculo de supervigilancia o tutela.

Sin embargo en el deambular de nuestra tradicin jurdica, particularmente en la

dcada del 60, comenzaron a nacer una serie de organismos denominados
autnomos. Estos comenzaron a configurarse como organizaciones
administrativas que tenan por objeto relacionarse o configurarse
organizacionalmente de manera distinta a la descentralizacin o a la
centralizacin. La CPR de 1980 los trat de sistematizar.
2. El aporte de la Constitucin del 80: Sistematizar las autonomas
constitucionales.
La Constitucin Poltica de 1980 estableci una nueva categora de rganos
pblicos, y en consecuencia un nuevo sistema de organizacin administrativa: las
autonomas. Este status se les aplic a los rganos de rango constitucional que
ella misma cre con esas caractersticas, como una categora diametralmente
distinta a los organismos descentralizados.
Estos servicios autnomos estn al margen de los vnculos jurdicosadministrativos, pues escapan a la lnea jerrquica y no admiten sobre ellos el
ejercicio de facultades de supervigilancia o tutela; se autodeterminan, funcional y
administrativamente, y sus directivos son autoridades inamovibles.
As, se da origen a lo que en propiedad se denomina acentralizacin. Son
acentralizadas -se ha dicho- las organizaciones pblicas que no dependen del
Gobierno, no se relacionan con l por un vnculo de supervigilancia o tutela. Se
hallan, por ende, en un plano de extraordinaria independencia jurdica, tengan o
carezcan de personalidad jurdica propia (Pantoja, Bauz, Rolando, Curso de
Derecho Administrativo, 1973, Pg. 62).

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Siendo as, bien puede sostenerse que son rganos autnomos para la
Constitucin los organismos que presentan especiales caracteres de
independencia frente a los poderes del Estado, hallndose sometidos slo a la
Constitucin Poltica y a la ley que conforme a ella regula su organizacin,
funcionamiento y atribuciones.
La autodeterminacin es el efecto de la autonoma. Es el vnculo que define a los
sistemas organizativos acentralizados, de modo que independiente de su
personalidad jurdica, sobre ellos existe total independencia en su funcin y
organizacin, que se singulariza a travs del nombramiento de sus mximas
autoridades, que siempre sern de generacin mixta y de carcter inamovibles.
De este modo, es posible sostener que en los sistemas de acentralizacin no
existe vnculo jurdico con otra autoridad que limite sus competencias.
3. Reconocimiento de la doctrina.
La existencia de rganos autnomos no debe extraar, ya que desde la poca de
la Constitucin de 1925, el Constituyente, inspirado en el principio de la
descentralizacin funcional de la Administracin del Estado, ha facultado al
legislador para crear rganos descentralizados autnomos e, incluso, empresas
del Estado, cuya administracin se rige por sus respectivas leyes.
Bajo el texto de la Constitucin de 1925, Alejandro Silva Bascun comentaba el
concepto de descentralizacin administrativa diciendo: "dentro de ese conceptos
se persigue transferir a otras entidades parte de la autoridad antes ejercida por los
rganos centrales del gobierno supremo del Estado, en lo relativo a dictar y
aplicar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para
conservacin de los interese pblicos y resolver las reclamaciones a que d lugar
lo mandado".
Manuel Daniel Argandoa, en su obra "La Organizacin Administrativa de
Chile", citado por el Tribunal Constitucional, reconoce la existencia de rganos
descentralizados. Sobre el particular expresa: "Lo que hay, pues, es que cuando el
Estado decide crear entes o personas jurdicas diferenciadas de la suya para
acometer determinadas tareas especficas cuya idnea realizacin requiere mayor
flexibilidad administrativa, aparecen rganos personificados que reciben de la ley
poderes de decisin autnoma incompatibles con un rgimen jerrquico integral,
como tradicionalmente ha sido entendido" (La organizacin administrativa en
Chile, bases fundamentales, Edit. Jurdica de Chile, 1982, p. 103 y104) (STC 216;
C6).

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Daniel seala luego, que desde el momento en que a un rgano se le sustrae de la

jerarqua y se le descentraliza personificndolo, es porque se le entrega la
responsabilidad de los intereses que deben ser realizados por su medio; los
poderes de tutela no se presumen, sino que han de ser expresados por el
legislador."
Sin embargo, como lo seala el profesor Pantoja, los servicios autnomos que
habla la Constitucin de 1980- no son los organismos de la administracin
autnoma de la dcada de 1950, ni los servicios descentralizados a los cuales se
refera con esa expresin la jurisprudencia administrativa del ao 1970: son
entidades acentralizadas. (Pantoja Bauz, Rolando, La organizacin de la
Administracin del Estado, Edit. Jurdica de Chile, 1998, p. 307 y 308).
En efecto, lo que caracteriza a estas autonomas es que nacen de la Constitucin,
se rigen por disposiciones en ellas contenidas y en sus leyes orgnicas
constitucionales, y se encuentran al margen de los vnculos jurdicoadministrativos establecidos en la doctrina clsica: escapan a la lnea jerrquica y
no admiten sobre ellos el ejercicio de facultades de supervigilanca o tutela, se
autodeterminan, funcional y administrativamente. Son, en definitiva, organismos
acentralizados. (Pantoja Bauz, ob. cit., p. 311 y 312).
4. Trmino y concepto de "autonoma".
En relacin a la autonoma, Manuel Daniel seala que: "suele haber imprecisiones
derivadas de su significado etimolgico y semntico. En verdad, "autonoma"
significa el poder de darse su propia ley o norma, poder que, aplicado a un
rgano administrativo, puede resultar equvoco, puesto que la administracin est
subordinada a la ley y sus rganos slo pueden estar regidos por las normas que
sean o deriven de la ley. Como la competencia que se radica en los rganos o
servicios descentralizados es para administrar determinados intereses sin la
jerarqua del Poder Central, sera ms bien una situacin de "autarqua" la de
estos entes: autarqua significa la atribucin de administrar por s mismo" (Ob.
cit., p. 120) (STC Rol 216; C.7).
Tambin Enrique Silva Cimma, en su obra "Derecho Administrativo Chileno y
Comparado", dice, refirindose a la autonoma de ciertos rganos del Estado:
"De all es que, tratndose de los entes o servicios autnomos que el legislador
crea para satisfacer una funcin pblica determinada, el principio de jerarqua
administrativa desaparece en relacin al Supremo Administrador del Estado, y
aquellas actividades pasan a desarrollarse con independencia ms o menos
amplia, segn sea el mbito espacial y legal de esa autonoma.

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Naturalmente que, siendo doctrinariamente esta denominacin de ndole general,

pueden quedar comprendidas dentro de ella las instituciones personificadas de la
ms diversa ndole. En otras palabras, hablamos de "entes autnomos" en
oposicin a "servicios dependientes de la Administracin Central"; y es por eso
que podrn ubicarse dentro de aquella terminologa tanto los servicios que se
denominan establecimientos pblicos, como los que en Chile son llamados
servicios o instituciones fiscales, semifiscales y empresas del Estado. Y todos
ellos son rganos de administracin autnoma, porque con ms o menos
extensin, disponen de atribuciones administrativas que han de ejercer con
independencia del Poder Central y sin quedar -insistimos- subordinados a l."
Agrega, adems: "En general, se habla de autonomas administrativas o de entes
autnomos, cuando nos encontramos en presencia de rganos que se crean para
satisfacer una funcin administrativa, que se realiza con independencia del Poder
Administrador Central, y que se gobiernan o dirigen por sus propias normas".
Si las instituciones son autnomas en lo administrativo, el autor agrega: "El
Poder Central carece en este caso de intervencin alguna en la marcha
administrativa del ente autnomo" (Silva Cima, Enrique, Derecho Administrativo
Chileno y comparado, El servicio pblico, Edit. Jurdica de Chile, 1995, p.166)
(STC Rol 216; C.8).
5. Sentido.
Ninguno de los organismos autnomos que contempla o permite la Constitucin
puede decirse que estn plenamente sometidos al gobierno y administracin del
Estado que compete al Presidente de la Repblica. Ellos se rigen por sus
respectivas leyes (STC Rol 78; C.18).
Pretender que los rganos autnomos estn sujetos al poder jerrquico del
Presidente de la Repblica, sera inconstitucional, pues la Constitucin los crea
como entes autnomos (STC Rol 78; C.19).
En cuanto a la extensin de su autonoma y a la relacin que debe existir entre la
independencia de este rgano con la autoridad o Poder Central, le corresponde al
legislador orgnico establecer las normas que permitan una adecuada
compatibilizacin de estos principios (STC Rol 216; C. 12), pero no significa, tal
como se ver, autonoma respecto del legislador.
La autonoma que se otorga a determinados rganos consiste, como bien lo dice
una sentencia del Tribunal Constitucional, en que estas entidades no pueden
quedar sujetas al poder jerrquico del Presidente de la Repblica. Si as fuera, la

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norma que los estableciera sera inconstitucional "pues la Constitucin los crea
como entes autnomos." (STC Rol 216; C.16).
6. La autonoma se traduce en un sometimiento a la Constitucin y la ley.
En efecto, segn lo que hemos dicho, la circunstancia que determinados
organismos de la administracin del estado sean autnomos, no significa que
queden al margen de ella.
La autonoma solo tiene como efecto desvincular al rgano de un centro de
decisiones que condicione, dirija o planifique las funciones. Estas ultimas slo las
deciden ellas mismas.
Sin embargo, al ser autnomas del Estado, ellas se encuentran sometidas a la
Constitucin y a la ley. Es decir, el hecho que un organismos sea autnomo, no
significa que tenga un poder de autorregulacin equivalente al legislador.
El legislador es el que condiciona, dirige o planifica la actividad de dichos
organismos, siempre y cuando no vulnere el ncleo de inmunidad del
Constituyente.
El hecho que la Constitucin declare a un organismo como autnomo, significa
que no quedan sometidos a ordenes de otros rganos que no sea el legislador.
7. Las consideraciones anteriores
Constituyente derivado.

lo

confirma

la

actividad

del

En efecto, las definiciones conceptuales sealadas son las que ha considerado el

Parlamento al debatir en dos oportunidades las cuestiones relativas a las
autonoma constitucional de determinados rganos.
a. Reforma Constitucional N 19.097, de 1991, sobre Gobierno y

Administracin Regional y Provincial, y Administracin Comunal.

i.

En lo relativo a las municipalidades.

Se seal, como consta del informe de la Comisin de Constitucin del
Senado, de 05 de agosto de 1991, que la autonoma que se encomendaba a
las municipalidades tenan por objeto que ellas se autoregularan dentro del
marco de sus funciones y atribuciones que le fijen la Constitucin y las
leyes, y si ello lo consagra la Constitucin, no podr le ley posterior, por
ejemplo someter a los municipios a la fiscalizacin del intendente o del
gobernador. Lo anterior no supone que estas entidades tengan facultades
legislativas. Antes bien como otro rgano pblico, debern sujetarse su
accin a los lmites que le seale la constitucin y las leyes (p. 117 y 121).
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A propsito de este debate, se contextualiza a otros rganos autnomos en

la Constitucin como el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central
y la Contralora General de la Repblica, sealando que lo que caracteriza a
esas autonomas, al igual que a las municipalidades, es que cumplen sus
funciones sin supeditacin a otros organismos del Estado (p.118).
ii.

En lo relativo al Intendente.
Segn consta de la sesin del Congreso Pleno aprobatoria de la reforma
Constitucional, celebrada el 9 de noviembre de 1991, el carcter autnomo
que asumen las municipalidades, no les alcanza para que las facultades
coordinadoras, de supervigilancia y fiscalizacin que el actual artculo 101
encarga al Intendente sobre los servicios pblicos que actan en la regin
puedan ser ejercidas respecto de ellas.
En efecto, el H. Senador Diez seal, a propsito de esta norma, que las
facultades del Intendente a los organismos creados por la Constitucin,
como el Poder Judicial, Contralora General de la repblica, Fuerzas
Armadas, Banco Central, y tambin a las Municipalidades, sin perjuicio de
que la ley orgnica pueda darle un rol especfico que siempre ha de serde carcter distinto a la coordinacin, supervigilancia y fiscalizacin.

b. La Reforma Constitucional N 19.519, de 1997, que cre al Ministerio

Pblico.

Dicha reforma agreg un capitulo VI-A a la Constitucin, nuevo, denominado

Ministerio Pblico, establecindolo como un rgano constitucionalmente
autnomo.
Segn consta en el informe de la Comisin de Constitucin del Senado, de 8 de
abril de 1997, se concluy que la autonoma es la potestad para dirigirse a si
mismo, sin intervencin de terceros; ella tiene una dimensin funcional, consiste
en el libre y expedito cumplimiento de las funciones otorgadas y una operativa
que hace cumplir las decisiones adoptadas. En definitiva la autonoma hace
referencia a la libertad de accin respecto del entorno social y poltico en que se
inserta el organismo. (p. 22).
III.

La autonoma se proyecta, en definitiva a una independencia

funcional que entrega la Constitucin.

Segn se ha dicho, la autonoma se ejerce respecto de las funciones y atribuciones

que les encomienda la Constitucin a cada uno de los rganos que tengan ese
carcter. En efecto, el control preventivo de los actos administrativos que la

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Contralora realiza, lo efecta sin control de otro ente; nadie ms puede intervenir
en las actividades financieras que realiza el Banco Central, etc. Un elemento,
entonces, es la autonoma; otro es el ejercicio exclusivo de su competencia. Pero
el ejercicio independiente de esta ltima es el ncleo de dicha autonoma. Ah
radica el vnculo entre autonoma y competencia. Lo anterior tambin se proyecta
a las municipalidades. Nadie se puede involucrar, dirigir, planificar o coordinar a
estas, sino ella misma de acuerdo a las funciones que la Constitucin le entrega.
De modo, que para definir el mbito de la inmunidad constitucional, o su
autonoma, debemos remitirnos a las funciones y atribuciones que la
Constitucin les encomend, de modo que esta facultad se extiende slo al
mbito expresamente descrito por la Carta Fundamental.

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