Fuente: http://www2.fices.unsl.edu.ar/~kairos/k04-d06.

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EL USO DE INTERNET EN LA PRESTACIN DE

SERVICIOS AL CIUDADANO
Daniel Alberto Cravacuore[*]

El objetivo de esta ponencia ser analizar las potencialidades de los sitios oficiales de
los gobiernos locales en funcin de su capacidad para favorecer una mejora en la
eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios al ciudadano.

Esta reflexin tiene su origen en un relevamiento de los ochenta y cinco sitios oficiales
de municipios de la Argentina [1]. En l constatamos que slo un 15% de los mismos
posean alguna capacidad interactiva, como la consulta en lnea de la situacin
impositiva del contribuyente, el envo de reclamos sobre la calidad de la prestacin de
servicios o las guas de trmite. Sin embargo, podramos suponer que, sin grandes
erogaciones,

podran

ofrecerse

ms

mejores

servicios

que

permitan

simultneamente, una mejora en la eficacia y eficiencia de la administracin a la par

de fomentar la mayor transparencia de la gestin.

Una de nuestras hiptesis ser que los gobiernos locales no han evaluado an las
potencialidades que ofrecen las nuevas tecnologas de la informacin para la gestin y
que, generalmente, los sitios oficiales no poseen una organizacin en funcin de los
procesos de mejoramiento de la calidad de gestin, sino que suelen ser planteados
como formas de ocupacin del espacio virtual con el fin de indicar un supuesto papel
innovador de la gestin.

1. Por qu los sitios Web no contemplan la utilizacin de herramientas de

gestin

Actualmente en la mayora de los sitios municipales de Amrica Latina los ciudadanos

que tienen acceso a Internet no pueden ejecutar acciones que habitualmente deberan
hacer fsicamente en dependencias municipales. Sin embargo, con la tecnologa
actualmente disponible en la mayora de los municipios podra avanzarse

sustancialmente en la gestin en lnea. El por qu no se hace ser motivo de una

primera reflexin.

Una primera razn explicativa puede relacionarse con la produccin de los sitios.
Generalmente los mismos son el resultado de la accin de empresas o consultores
informticos, que habitualmente no poseen experiencia en la gestin pblica, que se
acercan al municipio con el fin de ofrecer el desarrollo y mantenimiento de un sitio de
carcter institucional [2]: as la propuesta es aceptada por el intendente; o el
responsable del rea informtica en algunos casos; con el fin de fortalecer la
reputacin del gobierno local y de sus miembros, buscando demostrar en el imaginario
social un perfil innovador de la gestin municipal, dado que la ocupacin del espacio
virtual es valorada an por la sociedad como elemento de prestigio.

Esta tercerizacin del desarrollo y mantenimiento de los sitios genera un conjunto de

problemas que podran resumirse en estos trminos:

- Muchos sitios poseen una excelente calidad tcnica en el diseo de las pginas pero
como los contenidos suelen ser sugeridos por quienes producen el sitio, generalmente
prestadores informticos, no incluyen la racionalidad de la administracin local. Esto
se manifiesta en una falta de claridad, entre los productores y entre los funcionarios
municipales, respecto de para qu el municipio tiene que tener su sitio oficial, ms all
de los intereses comerciales en un caso y de imagen en el otro.

- La falta de actualizacin de los sitios de los municipios. En la Argentina, si bien

poseen antigedades variables, la media del perodo de actualizacin es de un ao.
Creemos que este es un problema derivado de la desconexin existente entre los
productores de informacin de todas las reas del municipio y los profesionales
encargados de la actualizacin del sitio. Generalmente es baja o nula la participacin
del conjunto de los funcionarios municipales en las decisiones vinculadas a cmo debe
estructurarse el sitio. Y muchas veces las mismas se reservan para algn funcionario
en particular, generalmente el rea informtica, pero sin concebir que el sitio Web es
verdaderamente el Estado en lnea.

- Un segundo aspecto tiene que ver con la relacin Estado municipal - ciudadana que
existe en Amrica Latina. Si bien en los ltimos aos se ha difundido un discurso
favorable a invitar al ejercicio activo de la ciudadana en el marco del gobierno local,
favoreciendo la apertura a la participacin, a la transparencia en la informacin, y a la

eliminacin de toda accin tendiente a la exclusin, con el fin de reconocer las

demandas de la comunidad y apuntar hacia ellas la accin estatal; esto an no
caracteriza las prcticas del gobierno municipal en Amrica Latina: creemos que el
incremento de la participacin ciudadana en los asuntos del gobierno local no es un
tema primordial en la agenda municipal, ms all de notorias excepciones. Por lo
tanto, el Estado municipal sigue concibiendo a sus ciudadanos como sujetos pasivos
vinculados a l a travs de una amplia malla de reclutadores de clientes polticos que
detectan las demandas y comunicando los logros de la gestin. Esto hace que los
sitios no tengan una capacidad interactiva porque son ms pensados como un
mecanismo de propaganda institucional para informar al electorado en lugar de
favorecer la participacin en la toma de decisiones y la fiscalizacin ciudadana.

- Un tercer aspecto es la falta de encadenado con otras acciones del Estado municipal.
Tal como han sido concebidos los sitios su desarrollo est desarticulado del resto de
las polticas municipales. Un ejemplo est representado por la desarticulacin entre las
acciones de descentralizacin y el desarrollo del sitio municipal, si bien el mismo
puede transformarse potencialmente en un centro de gestin y participacin de
carcter virtual con an mayor alcance que los instalados en los barrios. A travs de
los sitios podran obtenerse los mismos beneficios que se postulan para los programas
de descentralizacin.

- Un ltimo aspecto es el desconocimiento respecto de los incrementos de la eficiencia

y la eficacia que podran darse en la administracin. Si la incorporacin de las
herramientas

informticas

tradicionales

permiti

simultneamente

una

mejor

vinculacin de las organizaciones estatales con su ambiente, un incremento

substancial en la capacidad de procesamiento de la informacin y un aumento en la
capacidad de respuesta, tambin gener un contexto favorable para la innovacin y la
creatividad [3], creemos que la utilizacin de Internet podra abrir nuevas
oportunidades respecto del mejoramiento de la eficacia; la eficacia y la efectividad en
la gestin municipal. Por ejemplo, el envo y recepcin de correo electrnico, el trabajo
en equipo a travs de aplicaciones cooperativas de comunicacin permanente y los
foros de debate a travs de chat son elementos que permitiran incrementar el flujo de
comunicacin entre los miembros de las organizaciones estatales con los beneficios
antes citados. Sin embargo, para tratar de paliar esta falencia, debera darse un
proceso de conocimiento de los funcionarios respecto de los beneficios implcitos en
esta tecnologa de bajo costo.

Creemos que estos cuatro aspectos, en cierta forma, explican por qu los sitios no
poseen herramientas de gestin interactivas que presten servicios al ciudadano.

2. Elementos a considerar en el desarrollo de herramientas de gestin por

Internet

En el desarrollo de herramientas de gestin con el fin de prestar servicios al

ciudadano, deberan tomarse en cuenta distintos aspectos que se pueden condensar
en dos grandes temas.

El primero de ellos es definir el perfil del usuario del sitio Web municipal. Tal como
hemos sealado anteriormente, la mayora de los sitios poseen actualmente una
concepcin donde no slo el ciudadano es pasivo, sino que tampoco es definido ni su
rol ni sus intereses especficos. En la actualidad, los sitios poseen un desarrollo
homogneo que no contempla al residente en el distrito que busca un nmero
telefnico de una dependencia municipal, al turista que busca conocer las
comodidades hoteleras, al inversor que examina al municipio con el fin de radicar una
empresa o al estudiante que busca obtener informacin. Un buen ejemplo es el sitio de
la ciudad canadiense de Victoria (http://www.city.victoria.bc.ca), que brinda distintas
pginas en funcin de los intereses del usuario. Sin embargo, la mayora de los sitios
poseen

ciertos

tpicos;

presentacin

institucional,

historia,

turismo,

perfil

socioeconmico, estadsticas; que se repiten con regularidad. Creemos que los sitios
deberan incorporar el perfil del usuario con el fin de permitir la correcta navegacin en
funcin de los intereses.

Tambin respecto del perfil del usuario se articula otro problema central: el del usuario
no residente. Este es un tema importante en especial en municipios tursticos, donde
los sitios deberan desarrollarse especialmente para que el usuario pueda resolver
todas sus gestiones a travs de esta va no presencial. Un buen ejemplo al respecto lo
brinda el Municipio de la Costa (http://www.costa.mun.gba.gov.ar), que permite
conocer estado de deuda municipal en lnea: el municipio cuenta con treinta y siete mil
habitantes pero setenta y dos mil viviendas, lo que muestra un gran nmero de
propietarios no residentes en el distrito.

Este tema se relaciona estrechamente con lo amigable que resulta el entorno para el
usuario. Muchos sitios son de difcil consulta por su extensin, poseen pginas en
construccin o con ingreso mediante una clave, no estn actualizados y no explican al

usuario cmo realizar las consultas. Creemos que muchos sitios estn en funcin de
los tiempos y de las estructuras del productor y no del usuario, generalmente no
habituado a la utilizacin de herramientas de gestin municipal: por ejemplo, no
siempre se utiliza un vocabulario sencillo para el usuario medio [4], para que no pierda
su tiempo y su dinero en la bsqueda del tema que le ocupa.

Otro aspecto fundamental es el diseo, que debe ser atractivo en trminos visuales
pero evitando los excesos, dada la tendencia actual al uso de fotografas -inclusive
algunas animadas- y enlaces: el resultado es que an conectado a 33.600 baudos por
segundo, la pgina tarda una eternidad en bajar a la computadora. Segn algunos
estudios, los usuarios ms impacientes soportan quince segundos de espera y los ms
pacientes, treinta, y si en este tiempo no aparece una parte significativa de la pgina,
terminar por molestarse. Por lo tanto el diseo es importante siempre que est
equilibrado con el contenido y no se convierta en un obstculo para navegar o llegar
rpidamente a la consulta requerida con el fin de que la poblacin no rechace su uso
en su vida cotidiana.

Otro asunto a considerar en los sitios que desarrollen herramientas de gestin

interactivas es el tiempo de respuesta. La confiabilidad del sitio depende de la
velocidad de respuesta que tenga el propio Estado en responder al ciudadano y eso se
relaciona estrechamente con la articulacin entre los procedimientos habituales de la
gestin y el funcionamiento del sitio, vinculada como hemos visto, a la unin entre
productores del sitio y de la informacin del municipio. Sin embargo, esto es ms un
problema de racionalidad de la administracin ms que de equipamiento informtico
en red.

Todo esto implica que los sitios tienen que tener por principal caracterstica cautivar a
cada perfil de usuario, incentivndolo para que consulte habitualmente el sitio a travs
de la sorpresa, lo consulte, enve mensajes y comience a interactuar con el Estado a
travs de estas herramientas.

El segundo de los problemas es la articulacin entre la gestin habitual del municipio y

las herramientas de gestin por Internet. Es verdad que los sitios pueden incorporar
nuevas herramientas no habituales -correo electrnico, ferias virtuales, mapas
virtuales en lnea, sesiones de chat- pero ms importante es cmo pueden
transformarse los procedimientos administrativos habituales a travs de la gestin por

Internet. Un aspecto muchas veces desconsiderado es la oportunidad que brindan las

nuevas herramientas para la modernizacin del Estado municipal.

El uso de Internet en la prestacin de servicios al ciudadano genera dos grandes

grupos de potencialidades para la modernizacin de la gestin municipal: por un lado,
como ya hemos sealado, la incorporacin de las herramientas informticas podra
generar el mejoramiento de la eficacia, la eficacia y la efectividad en la gestin
municipal, as como crear un ambiente favorable a la creatividad y la innovacin. Por
otro, permitira generar una nueva forma de relacin entre el Estado y el ciudadano a
partir de:

a) El incremento de la transparencia a partir de la fiscalizacin directa de la gestin

pblica por parte de los ciudadanos [5];

b) Un mayor flujo de comunicaciones entre el Estado y la sociedad civil: el municipio

brindando mayor informacin sobre planes, programas y proyectos de gobierno, as
como detectando las tendencias en la demanda de la poblacin, en forma individual o
a travs de redes ciudadanas [6];

c) La mejora de la calidad de los servicios que presta el gobierno local, a travs del
desarrollo de trmites en lnea, acelerando el tiempo de tramitacin y resolucin de
asuntos, as como disminuyendo los costos de produccin de expedientes para el
Estado y la disminucin de los tiempos y costos de traslado para el ciudadano.

Este segundo grupo est obstaculizado por las dificultades originadas en el limitado
acceso a computadoras -que ha nuestro entender no resuelve con la instalacin de
centros comunitarios accesibles-, los niveles de analfabetismo informtico son
elevados y los costos de acceso a Internet estn alejados de la mayor parte de la
poblacin. Sin embargo, la desregulacin telefnica, el ritmo de crecimiento del
nmero de abonados a Internet y el propio ritmo del cambio tecnolgico hace suponer
que cada vez ms ciudadanos tendrn acceso a esta tecnologa, con lo cual el Estado
podra, a bajo costo, realizar acciones anticipadoras de las tendencias futuras.

3. Prestacin de servicios es igual a democracia virtual?

Fomentar el desarrollo de herramientas de gestin a travs de Internet puede ser un

importante mecanismo de impulso al crecimiento de la participacin ciudadana en los

asuntos pblicos. Sin embargo, ello exige que exista la voluntad de incorporarlas como
instrumentos de transformacin del modelo de gestin municipal.

Es cierto que los sitios Web podran tener potencialmente consecuencias positivas
para la democracia y los derechos individuales al impulsar el pluralismo y el acceso a
la informacin pblica y permitir una mayor participacin del ciudadano en el proceso
de toma de decisiones pblicas. Sin embargo, esta renovacin de las prcticas de la
democracia incorporando al ciudadano a los procesos de toma de decisiones y
dndole la posibilidad de examinar ms de cerca las acciones de gobierno, debe
necesariamente prever las posibilidades de incrementar en exceso la representacin
de los intereses de los sectores sociales, que poseen acceso a esta tecnologa
respecto de otros que carecen de ella.

Adems podra suponerse que el uso de las herramientas por Internet no implica un
cambio en las conductas ni del propio Estado ni de los propios ciudadanos, si bien se
mejorara la accesibilidad a la informacin, esto no significa que se cree en el mediano
plazo un nuevo tipo de ciudadano, sino ms bien que este encontrar una nueva
herramienta. (Hemos visto que los sitios son originados con la finalidad de incrementar
el prestigio de la gestin municipal, un inters tradicional de los funcionarios).
Ello implica desde nuestra perspectiva, que la modernizacin del Estado y el
incremento de la participacin comunitaria no debe basarse en la utilizacin de las
nuevas herramientas informticas sino apoyarse en ella pero manteniendo los
mecanismos existentes de recoleccin de las demandas ciudadanas, lase delegados
barriales, buzones de queja, servicio telefnico gratuito u otras modalidades
implementadas por los gobiernos locales y de participacin comunitaria.

El uso de los sitios debe complementar las acciones de descentralizacin que

desarrollen los municipios pero no constituirse en la base para el desarrollo de
democracias virtuales, como en pases desarrollados donde la accesibilidad universal
no existe an pero donde se supone que en un plazo relativamente cercano se
alcanzar. Como ha sealado Manuel Castells en una entrevista a la revista
electrnica En.red.ando (http://enredando.com) "Lo que debemos hacer es utilizar el
enorme potencial de Internet, por ejemplo, para revivir la democracia, no en cuanto
sustitucin de la democracia representativa por medio del voto, sino para organizar
grupos de conversacin, plebiscitos indicativos, consultas sobre distintos temas,
proporcionar informacin a la poblacin". [7] Es decir, usar estas herramientas para
transformar el Estado municipal, mejorando su eficiencia y eficacia, y simultneamente

ofreciendo mejores servicios que permitan mejorar la calidad de vida del ciudadano y
mejorando su relacin con el Estado.

4. Las potencialidades del uso de Internet

Los obstculos para la difusin de Internet como herramienta de prestacin de

servicios al ciudadano son grandes: la mayor parte de la poblacin posee dificultades
en el acceso a computadoras, los niveles de analfabetismo informtico son elevados,
los costos de acceso a Internet estn alejados de la mayor parte de la poblacin, por lo
que el impacto de esta tecnologa es an bajo. Cmo hemos sealado, cierto tambin
es que la desregulacin telefnica, el ritmo de crecimiento del nmero de abonados a
Internet y el propio cambio tecnolgico hace suponer que cada vez ms ciudadanos
tendrn acceso a esta tecnologa.

Sin embargo, podra avanzarse en el desarrollo de un conjunto de herramientas que

podran adaptarse a los procedimientos administrativos habituales de los municipios
sin mayores inconvenientes:

Acceso a datos catastrales o planos, a travs de sistemas de informacin

geogrfica en lnea;

Agenda de correo electrnico de los funcionarios, permitiendo el envo de

mensajes

de

reclamo

sobre

la

prestacin

de

servicios

pblicos,

complementando otros mecanismos de monitoreo del grado de satisfaccin del

ciudadano;

Bibliotecas virtuales y acceso a bases de datos remotas;

Comercio electrnico, como el pago electrnico de tasas municipales, o ferias

virtuales de productos elaborados por micro, pequeas y medianas empresas
que no puedan tener sus propios sitios;

Consultas de estado impositivo en lnea;

Digesto de ordenanzas y decretos;

Educacin no formal en lnea, a travs de campus virtuales;

El control en lnea de las cuentas pblicas;

Informacin sobre planes, programas y proyectos de gobierno, tanto en las

fases de ejecucin como de planificacin. En este caso, podran ponerse a
consideracin las caractersticas generales con el fin de recibir sugerencias de
los vecinos, complementando las acciones de descentralizacin;

Promocin de redes ciudadanas o cvicas;

Guas de vecinos;

Servicios mdicos y sociales en lnea;

Transmisin de sesiones de Concejo Deliberante . o Municipal -;

Sesiones en lnea entre funcionarios estatales y ciudadanos, con el fin de

establecer con precisin cules son las reales necesidades sociales a cubrir y
detectando las tendencias en la demanda de la poblacin con las precauciones
que antes desarrollamos;

Trmites en lnea acelerando el tiempo de tramitacin y resolucin de asuntos.

En sntesis, se trata de acciones que requeriran una inversin baja en vistas a los
incrementos de la eficiencia, la eficacia y la efectividad que podran darse. Ello no
implica

que

sostengamos

que

los

gobiernos

locales

debieran

incorporar

simultneamente todas estas herramientas de gestin, sino ms bien que las mismas
deberan adecuarse a las prcticas administrativas habituales de los municipios as
como a las caractersticas de los mismos - localizacin territorial, poblacin, grado de
desarrollo -, como a las disponibilidades de recursos tcnicos y humanos existentes.

REFERENCIAS
[*] Programa Prioritario de Investigacin "Aldea XXI". Universidad Nacional de
Quilmes. Argentina

NOTAS:
1- Cravacuore, Daniel "Los sitios Web de los municipios argentinos". Ponencia
presentada en el Congreso Virtual Iberoamericano "El Municipio hacia el siglo XXI" ,
organizado por el Red de Informacin Municipal (RIM - CESEM) y la Red de
Investigadores

Locales

Mexicanos.

al

de

octubre

de

1999

(Ver:

http://www.rim.uam.mx/CONGVIR/Congvir.htm)

2- En el caso de la Argentina, de los sesenta y cuatro sitios municipales oficiales que

tienen identificado su webmaster, sesenta fueron producidos bajo la modalidad de
tercerizacin y slo cuatro fueron producidos por personal del rea informtico de los
propios municipios. Ver: Cravacuore, Daniel op. cit.

3- Ciborra, Claudio. Teams, Markets and Systems. Business Innovation and

Information Technology. Cambridge University Press, Boston, 1993.

4- Por ejemplo, el uso de la palabra digesto es habitual para una persona que
desarrolla sus actividades en la gestin pblica pero una persona de cultura media
seguramente slo tendra una idea vaga de lo que realmente significa.

5- Esta es la potencialidad de Internet ms reconocida por el discurso poltico. Por

ejemplo, ver: . Los candidatos frente al futuro de Internet. En: Suplemento Informtica
del Diario Clarn N 113, 11/08/1999; . Transparencia. En: Suplemento Informtica del
Diario Clarn N 115, 25/08/1999;

6- Susana Finquelievich las ha definido como "sistemas informticos on line

concebidos para promover y estimular el uso social de las nuevas tecnologas: la
comunicacin, la cooperacin, la participacin y el intercambio de informacin,
experiencias, bienes y servicios entre los ciudadanos y los actores pblicos y privados
de una comunidad (ONGs, instituciones gubernamentales y empresas privadas),
mientras simultneamente abre la comunidad local a la comunicacin en red con la
comunidad global". Ver: Finquelievich, Susana (1997). Las comunidades electrnicas.
, en: TELOS, Revista de pensamiento sobre tecnologa y sociedad, N 50, Julio setiembre de 1997; Wellman, B. y Gulia, M. (1996) "Net surfers dont ride alone: virtual

communities as communities", en: Communities in Cyberspace, Ed. P. Kollock, M.

Smith, University of California Press, Berkeley.

7- Castells, Manuel " La izquierda europea tiene una actitud retrgrada respecto de
las tecnologas de la informacin" (Entrevista de Luis ngel Fernndez Hermana) En:
Revista electrnica En.red.ando., 21/10/1997 (Ver: http://enredando.com/cas/cgibin/entrevista/plantilla.pl?ident=15)