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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

UNIFORMIZANDO CONCEITOS E
EXPECTATIVAS
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova disciplina no Curso de
Especializao em Gesto Pblica. Nosso trabalho extenso
e, alm disso, a especificidade de alguns temas e a
utilizao de palavras, que podem no ser comuns no seu
dia a dia, vo exigir de voc certo esforo, mas, certamente,
valer a pena.
Nesta seo, vamos abordar aes da Gesto Operacional,
no contexto de nossa disciplina, para entender o significado
de alguns termos empregados, compreender o escopo, a
abrangncia e onde so realizadas as atividades
operacionais de prestao de servios pblicos. Em paralelo,
voc participar desenvolvendo algumas atividades de
aprendizagem que preparamos para voc.
Vamos comear?

Para incio de conversa, vamos pensar: qual o papel da


disciplina Gesto Operacional? Voc concorda que vivenciando muito
tempo um trabalho temos dificuldade para analis-lo de determinada
distncia e de desenhar representaes ou esquemas que nos mostrem
no somente as partes que o compem, mas tambm as suas interrelaes e estas com o meio ambiente externo.
Como decorrncia, temos dificuldade para explicitar o
objetivo principal e a servio de quem ou de que esto sendo dirigidos
esforos e energias. Isto , perdemos a viso sistmica do trabalho.
Isso ocorre quanto mais repetitivo, normatizado e estruturado
for esse trabalho, como no caso da Gesto Operacional. Por esse

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Gesto Operacional

motivo que o modelo pedaggico do Curso de Especializao em


Gesto Pblica programou um conjunto de disciplinas que visam a
colocar o trabalho do gestor pblico em perspectiva mais abrangente,
o que facilitar a voc formular crticas e sugestes para melhoria
da prestao de servio pblico.
Nesse contexto, nossa disciplina Gesto Operacional est
configurada como um espao integrador das competncias que um
gestor pblico deve possuir para exercer uma efetiva gesto da
prestao de servios pblicos, por um rgo do Estado ou mesmo
por uma entidade no estatal.

Para melhor entendimento dessa discusso, vamos analisar os


dois termos que compem o ttulo desta disciplina Gesto
Operacional? Vamos iniciar por gesto?

Voc pode ainda estar se perguntando qual a diferena entre


os termos administrao e gesto; pois saiba que esta dvida
muito comum, e sempre levantada, nas literaturas especficas
produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmente este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto
novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na academia, ser difcil assumir algumas constataes. (PARRA
FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).

Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto


sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios,
de normas e de funes que tm por fim ordenar os fatores de
produo e controlar a sua produtividade e a sua eficincia, para
obter determinado resultado. A gesto ser ainda representada por
um modelo explicativo abrangendo quatro etapas:

planejamento;

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execuo;
avaliao; e
controle.
Para ilustrar, vamos usar o ciclo de gesto criado por Walter
Shewhart e muito empregado por Demin nos programas de gesto
pela qualidade, conforme Walton (1989). Veja a Figura 1 e procure
entender o que significa cada etapa do ciclo.

(A) Avaliao A

P
Ao:
Corretiva
Preventiva
Melhoria

Planejamento (P)

Definir meta

Definir mtodo

Educar e treinar
Checar
METAS x RESULTADOS

Executar
Coletar
dados

(C) Controle

Execuo (E)

Figura 1: Do Ciclo PDCA ao Ciclo PEAC


Fonte: Adaptada de Campos (1990)

Agora que voc j conhece o ciclo PDCA, vamos explic-lo


com o entendimento da finalidade principal de cada etapa.
A etapa de planejamento visa a fornecer orientaes
diretivas, definindo metas ou normativas, mtodos, tcnicas e
ferramentas para que a prxima etapa de execuo seja realizada.
A etapa de e x e c u o compreende as atividades
preparatrias para capacitar as pessoas, educando-as e treinandoas, a fim de que sejam capazes de executar o que foi programado
na etapa de planejamento. A etapa de execuo gera produtos,
tambm denominados resultados, e sobre esses produtos e o modo
como foram obtidos sero coletados dados relevantes da etapa.
Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,

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Gesto Operacional

isto , monitorados; ou de forma aleatria e pontual, conforme


normatizados na etapa de planejamento.

Voc poder encontrar


ainda a atividade de
monitoramento na
prxima etapa de

avaliao conforme

acrescentam alguns
autores.

A etapa de avaliao tem como objetivo fornecer dados


para a prxima etapa, o controle, comparando o que foi planejado
com o que foi realizado; valorando os desvios encontrados e
identificando as respectivas causas; e, at mesmo, sugerindo
alternativas de caminhos para que, o que foi planejado, volte a ser
executado e os produtos e os resultados sejam obtidos.

A ltima etapa, a de controle, tem carter decisrio e


executivo, pois contempla atividades no somente de tomada de
deciso acerca de como corrigir as disfunes apontadas na etapa
de avaliao e, s vezes, de como rever o planejamento anterior,
papel preventivo, mas, tambm, executando as aes corretivas e
de melhorias.
Fazendo uma correlao entre os processos de abordagem
funcional da administrao (planejamento, organizao, direo,
controle PODC) e o modelo de quatro etapas (planejamento,
execuo, avaliao, controle PEAC), o qual vamos usar nesta
disciplina, temos o Quadro 1.

Proposta para gesto


F
U
N
C
I
O
N
A
L

Planejamento Execuo

Avaliao

Controle

Planejamento
Organizao
Direo
Controle

Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto


Fonte: Elaborado pela autora

Como voc pode notar no Quadro 1, os dois modelos explicativos,


de gesto e de administrao, tm perspectivas distintas, mas como
vamos usar o modelo PEAC, vamos destacar dois aspectos crticos:

No modelo PEAC, a funo organizao tanto


participante do P (planejamento definir mtodos)
como do E (execuo educar e treinar).

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No modelo PEAC, a funo controle tanto participante


da A (avaliao checar metas x resultados) como do
C (controle, propriamente dito).
Outro entendimento importante que, para alguns autores e
gestores, a funo ou a etapa de planejamento no faz parte da gesto;
essa conveno, porm, no ser considerada neste livro-texto.

Agora que j definimos o termo gesto, vamos ver qual o


entendimento para o termo operacional, presente no ttulo
da disciplina.

Para fins desta disciplina, vamos considerar que o objeto da


Gesto Operacional o conjunto de todas as aes que foram
planejadas e so executadas no processo direto de prestao de
servios pblicos.

As atividades de Gesto Operacional so realizadas em


qualquer organizao estatal de prestao de servios pblicos, nas
trs instncias federal, estadual e municipal , e em organizaes
no estatais que tm essa atribuio e so realizadas no espao de
execuo do modelo de Mintzberg (2003), conforme mostra a Figura
2 a qual voc j analisou na disciplina Comportamento
Organizacional.

Esse entendimento ser


esclarecido com o

detalhamento dos ciclos


de gesto da

Administrao Pblica,

que ser apresentado na


prxima seo desta
Unidade.

Figura 2: Os cinco espaos organizacionais


Fonte: Adaptada de Mintzberg (2003)

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Gesto Operacional

Com essas consideraes podemos compreender melhor os


conhecimentos de natureza tcnica instrumental, no mbito
da problemtica do f u n c i o n a m e n t o o p e r a c i o n a l de
organizaes prestadoras de servios pblicos, com
particular destaque para as atividades de execuo dos planos,
programas e aes. Essas aes podem ser caracterizadas como
contnuas, sazonais ou situacionais.
Vamos analisar os termos e as expresses, anteriormente
colocados em negrito, para continuarmos nosso processo de
uniformizao de conceitos.

O que significa dotar de conhecimentos de natureza


tcnica instrumental?

A Figura 3 apresenta um esquema bastante simplificado para


auxiliar-nos no entendimento desse significado. Observe-a.
Contribuies da academia para
prtica

a) Ambiente
acadmico

c) Trabalho
prtico
interface entre
ambientes

b) Ambiente de
trabalho

Contribuies da prtica para


academia

Figura 3: Integrao entre ambiente acadmico e prtico


Fonte: Elaborada pela autora

Como voc pde observar, procuramos, neste livro-texto,


trazer contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de
Gesto Pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a

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Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

necessidade de integrao dos dois tipos de conhecimento e de sua


atualizao.
A Gesto Operacional da prestao de servios pblicos se
valer de tcnicas e de instrumentos de domnio das cincias da
Administrao e da Engenharia de Produo. Mas as aplicaes
exigiro uma contextualizao no ambiente especfico das
organizaes prestadoras de servios pblicos, isso significa que
conceitos de Direito Administrativo so imprescindveis.

Por que restringir o contexto da disciplina ao mbito do


funcionamento operacional?

Restringir a disciplina ao mbito do funcionamento


operacional indica que ela ter seu foco limitado organizao
em ao e no s questes ligadas ao desenho de estruturas
organizacionais, por exemplo, uma vez que elas foram tratadas na
disciplina de Comportamento Organizacional e sero consideradas
como pressupostos. Voc tambm observar que no abordaremos
a formulao de planos diretores ou plurianuais, que sero
entendidos como orientadores prvios de ao operacional e
respectiva gesto, pois j foram estudados na disciplina Plano
Plurianual e Oramento Pblico.

E como entender organizaes de prestao de servios


pblicos face s denominaes de organizaes pblicas e
organizaes estatais?

Embora os termos organizaes pblicas e organizaes


estatais sejam usados como sinnimos, apenas as organizaes
estatais so integrantes da estrutura do Estado. H outras
organizaes que prestam servios pblicos alm das organizaes
estatais. Elas no so da estrutura do Estado, como as Organizaes

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Gesto Operacional

No Governamentais (ONGs) e as organizaes privadas


concessionrias de servios pblicos. Para melhor compreenso,
construmos para voc a Figura 4, analise-a com ateno.

Em caso de dvida

Pblica.

Competncia da Ao

Privado na Gesto

Estatal

disciplina O Pblico e o

No Estatal

retorne ao contedo da

Restrito

Amplo

Pblico
Figura 4: Organizaes: posicionamentos estatal x no estatal e restrito x amplo
Fonte: Elaborada pela autora

Como voc pode ver, existem, de forma simplificada, pelo


menos quatro posicionamentos bsicos de organizaes para os
quais apresentamos exemplos nas esferas federais, estaduais e
municipais. Vamos a alguns exemplos:

Competncia da Ao Estatal com Pblico Restrito


(Espao 1)

Federal: licenciamento ambiental Instituto Brasileiro


do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama).

Estadual: licenciamento de veculos Departamento


de Trnsito (Detran) do Estado de Minas Gerais.

Municipal: pagamento do Imposto sobre a Propriedade


Predial e Territorial Urbana (IPTU) Prefeitura de
Manaus.

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Competncia da Ao Estatal com Pblico Amplo


(Espao 2)

Federal: policiamento de rodovias federais.


Estadual: manuteno da rede hidroviria estadual
Estado do Par.

Municipal: servio de gua e esgoto Prefeitura de


Olinda.

Competncia da Ao no Estatal com Pblico Restrito


(Espao 3)

Federal: atendimento educacional populao indgena


x ONG A.

Estadual: servio de proteo ao consumidor Estado


de Santa Catarina.

Municipal: atendimento ao idoso em situao de risco


da cidade de Xu ONG B.

Competncia da Ao no Estatal com Pblico Amplo


(Espao 4)

Federal: operao de organizao de tev a cabo


Concessionria.

Estadual: operao da Rodovia Castelo Branco (So


Paulo) Concessionria.

Municipal: operao da linha amarela (Rio de Janeiro)


Concessionria.

Todas as aes de uma prestao de servio pblico fazem


parte de um plano? Existe algum motivo para que na expresso
execuo de planos, programas e aes, o termo aes
seja considerado como uma atividade distinta? No seria mais
adequado usar apenas planos e programas de aes?

Na prtica das organizaes prestadoras de servios


pblicos, em qualquer instncia, sejam elas federais, estaduais

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Gesto Operacional

ou municipais, observamos que, mesmo no constando de


planos e programas, um conjunto de aes deve ser executado
por exigncias legais.
Alm disso, ocorrem aes que, por serem eventuais, no
constam dos planos, exigindo apenas a disponibilidade de recursos
oramentrios e financeiros para a execuo. Para melhor
entendimento, observe a Figura 5; que foi elaborada para voc com
o intuito de mostrar os quatro tipos de aes bsicas das
organizaes prestadoras de servios pblicos.

Figura 5: Espaos de aes de uma organizao prestadora de servios


pblicos
Fonte: Elaborada pela autora

*Discricionria que procede, ou se exerce, discrio, sem restries,


sem condies; arbitrrio, caprichoso, discricional. Fonte: Elaborado
pela autora.

Quem exerce o cargo de gestor operacional deve estar


preparado para atuar nessas condies, isto , do trabalho gerencial
com aes discricionrias e legais previstas ou no em planos de
ao, tendo em mente que existem princpios a serem observados,
conforme analisado na disciplina: O Pblico e o Privado na
Administrao Pblica, que voc estudou no mdulo bsico do nosso
Curso de Especializao.
Existe na Figura 5 uma ao de natureza discricionria*,
que pode ser uma ao no prescrita em leis e normas, mas
prevista no arcabouo legal. Esse espao para ao discricionria
est sujeito a questionamentos dos rgos de controle, que sero

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

tratados no prximo item desta Unidade. A seguir, so apresentados


exemplos de cada tipo:

Espao 1 (legal plano de ao) lanamentos de


impostos anuais.

Espao 2 (legal eventual) fiscalizao a partir de


denncias.

Espao 3 (discricionrio plano de ao) vacinaes


peridicas.

Espao 4 (discricionrio eventual) aes de defesa


civil para eventos no previstos.

Continuando nossos esclarecimentos, por que estabelecermos


categorias para aes como contnuas, sazonais ou
situacionais (pontuais)?

Observando o funcionamento de uma organizao


prestadora de servios pblicos, estatal ou no, durante um
determinado perodo, maior que um ano ou na vigncia de um plano
diretor ou plurianual, notamos que algumas aes so permanentes
no tempo, isto , so contnuas e, a essas, denominamos rotinas.
Outras se repetem de tempos em tempos, comportando pequenas
variaes de um perodo de execuo para outro e, nesse caso, so
chamadas de aes sazonais.
Por fim, destacamos aquelas que so executadas apenas uma
vez para resolver um problema na prestao de servio a fim de
atender segmentos dos pblicos-alvo, cujas especificidades devem
ser respeitadas, e para as demandas eventuais.
Voc, agora, pode perceber a variedade de aes que podem
vir a ser de sua responsabilidade como gestor. Isso vai exigir um
conjunto de sistemticas de gerenciamento de processo e de projeto,
ou sistemticas hbridas, especialmente desenhadas. Esse assunto
ser tratado de modo mais detalhado na Unidade 2 Gestes
Operacionais Crticas.

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Gesto Operacional

CICLOS DE GESTO NA
ADMINISTRAO PBLICA
Para darmos incio a esta seo, apresentamos para sua
reflexo trs situaes-problema noticiadas com certa frequncia
em diversos veculos de comunicao (jornais, rdios, televises e
at internet).

Hospitais pblicos e postos de sade sem medicamentos


para atendimentos de urgncia.

Estradas e pontes destrudas pelas chuvas com as obras


de recuperao paralisadas.

Operaes de fiscalizaes ambientais suspensas por


determinao do poder judicirio.

Voc pode estar se perguntando: o que essas situaesproblema tm em comum?

Perceba que elas ocorrem no mbito do que denominamos,


na Administrao Pblica, de Gesto Operacional. Algumas vezes
essas situaes so causadas por um conjunto de fatores sobre os
quais os gestores envolvidos podem atuar, mas existem casos que
s podem ser resolvidos com decises e recursos externos.
Os responsveis podem ter elaborado planos de contingncia
para enfrentar diversos imprevistos, mas no foram liberados
recursos financeiros, ou seja, no houve repasse de valores ou prazo

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

estabelecido para tal; ou porque na reviso oramentria foram


reduzidas as dotaes para essas aes ou, ainda, porque na
formulao das polticas pblicas as prioridades podem ter sido outras.
Por esses fatos, dentre vrios outros, que se torna muito
importante a compreenso de que a Gesto Operacional sempre
realizada no contexto da gesto de polticas pblicas e da gesto
dos planos e programas, e os resultados decorrentes vo, em grande
parte, depender de condicionantes definidos nessas gestes de nvel
superior, estudadas em duas disciplinas: Polticas Pblicas e Plano
Plurianual e Oramento Pblico.
Estudar a gesto das aes operacionais, contextualizadas
nas gestes de nvel superior, nosso objetivo nesta Unidade 1; e,
para atender a esse desafio, vamos resgatar aspectos importantes
trabalhados nas duas disciplinas citadas no pargrafo anterior,
analisando-os em conjunto com os temas bsicos da Gesto
Operacional.
Como a realidade da Gesto Pblica bastante complexa,
vamos buscar um modelo* que nos ajude a compreender o assunto.
Escolhemos o modelo denominado ciclo de gesto aplicado ao
contexto do trabalho do gestor pblico, quando da prestao de
servios pblicos.
Inicialmente, vamos entender o que um ciclo de gesto
para, depois, compreendermos quais as principais caractersticas
dele nos trs nveis da Gesto Pblica e, ainda, perceber como eles
se interligam na prtica.

*Modelo representao simplificada de uma


realidade para uma utilizao especifica. Fonte:
Elaborado pela autora.

CARACTERSTICAS DOS CICLOS DE GESTO NA


ADMINISTRAO PBLICA
O modelo de ciclo de gesto prev que a gesto seja
executada em quatro etapas contnuas, quais sejam: o Planejamento
(P), a Execuo (E), a Avaliao (A) e o Controle (C). No papel

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Gesto Operacional

proativo, o controle pode rever o que foi planejado definindo


medidas que reduzam a possibilidade de ocorrncia de disfunes
similares s identificadas anteriormente.

Podemos ter em uma Gesto Pblica: um ciclo de


Gesto PEAC para a gesto de polticas pblicas, outro
ciclo PEAC para a gesto de planos e programas e
ainda outro para a gesto das aes operacionais.

Para mostrar como os ciclos interagem, vamos recorrer a um


novo modelo para trabalhar as gestes mencionadas, considerando
o posicionamento de uma gesto relativamente s outras gestes.
Inicialmente, com apoio dos modelos hierrquicos, usados
h dcadas na rea da Administrao para a Gesto Pblica,
podemos compreend-la em trs nveis:

Gesto Estratgica: tem como objeto as polticas


pblicas.

Gesto Ttica: enfoca os planos diretores e os planos


plurianuais com os respectivos programas.

Gesto Operacional: objetiva as aes operacionais


de prestao de servios pblicos para seus usurios e
beneficirios.
Em uma representao piramidal, alocamos na base, a
gesto de aes (ou operacional); na parte intermediria, a gesto
dos planos e programas; e, no pice, a gesto de polticas pblicas.
Mas esse modelo, embora ainda preponderante na Administrao
Pblica, vem sendo substitudo por outros modelos de organizao,
a exemplo dos modelos matriciais, processuais e em rede, nos quais
a lgica hierrquica no utilizada.
Nesse esforo de encontrar modelos no hierrquicos e
usando os ciclos PEAC que estamos estudando, construmos para
sua anlise a Figura 6.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Figura 6: Inter-relacionamento dos ciclos de Gesto Pblica


Fonte: Elaborada pela autora

Perceba, por meio desse esquema, que qualquer ao,


executada no ciclo operacional, faz parte de um programa, de um
plano e de uma poltica pblica. Veja que responsabilidade do gestor
operacional: trabalhar com a parte sem esquecer o todo!
Assim, as interaes que apresentamos na Figura 6 visam
somente contextualizar o ciclo de Gesto Operacional face aos
outros ciclos, usando o modelo PEAC; porm, precisamos
compreend-lo de forma mais detalhada.
Tomando como referncia um ciclo de gesto PEAC
genrico, podemos ainda imaginar que cada uma das etapas pode
ser representada tambm por outro ciclo PEAC, e assim
sucessivamente. A Figura 7 nos mostra uma forma de representar
uma viso mais detalhada da Gesto Operacional.

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Gesto Operacional

Figura 7: Inter-relacionamento das etapas em tempo real


Fonte: Elaborada pela autora

Com base na Figura 7, podemos afirmar que cada etapa do


ciclo operacional pode comportar o planejamento, a execuo, a
avaliao e o controle de vrias aes. Isto , em um determinado
momento podemos estar avaliando uma ao a, executando o
controle de outra ao b, e assim por diante. Conviver com a
operao simultnea de todas essas etapas de vrias aes vai exigir
do gestor operacional um grande senso de prioridade e viso global
do seu trabalho de gestor.
Tendo estudado os trs ciclos de gesto PEAC da
Administrao Pblica, conhecido seus focos e o modo como
interagem, sugerimos que voc analise novamente as situaesproblema que apresentamos no incio desta seo, procurando
identificar como as gestes de nvel superior esto causando
impactos na Gesto Operacional.
Para melhor entendimento, vamos examinar as principais
caractersticas de cada um dos ciclos de gesto (poltica pblica; planos

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

e programas; aes operacionais) utilizando variveis que permitem


uma percepo comparada entre eles. Sero objetos de anlise:

a importncia relativa das etapas do ciclo;


o modelo de gesto especfico preponderante;
as metodologias e instrumentos usados como indicativos
da institucionalizao;

o modelo de processo decisrio mais praticado; e


os sistemas informacionais de apoio mais encontrados.

O CICLO DE GESTO DAS POLTICAS PBLICAS


Esse ciclo de gesto foi intensivamente abordado na
disciplina Polticas Pblicas, tema ao qual dedicamos parte da
Unidade 1 e a totalidade da Unidade 2.
No que se refere ao uso do nosso modelo explicativo para
ciclos de gesto, as etapas do ciclo de gesto de polticas pblicas,
de forma simplificada, podem ser correlacionadas com os estudos
daquela disciplina. Veja a seguir:

Planejamento (P): construo de agenda; formulao


da poltica e comunicao da poltica das decises
estratgicas.

Execuo (E): implementao da poltica.


Avaliao (A): avaliao das polticas; apreciao
dos efeitos atribudos ao do governo.

Controle (C): correo de trajetrias e aes.

Agora, vamos refletir sobre cada um dos objetos de anlise.

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Gesto Operacional

Importncia Relativa das Etapas


Nas esferas federal, estadual e municipal, e mesmo nas
organizaes no estatais, os gestores costumam dedicar esforos
diferenciados a cada uma das quatro etapas do ciclo de gesto de
polticas pblicas, porm, como voc pode ter observado, a ateno
maior dedicada s etapas de formulao e de implementao de
polticas pblicas.
Esse ciclo de gesto bastante longo, no que se refere ao
tempo decorrido entre a formulao e o controle, e pode abranger
mais de um mandato de governo. Ento, em caso de descontinuidade
administrativa, as etapas de avaliao e de controle podem deixar
de ser realizadas, impedindo a retroalimentao do ciclo.
A avaliao de polticas, pelas prprias organizaes ou por
avaliao externa, , naturalmente, dispendiosa; uma das razes
pela qual no seja realizada de forma to frequente.
Queremos chamar sua ateno para uma questo que ir
afetar os ciclos de Gesto Operacional: quando a avaliao de
polticas pblicas setoriais indica dficits de implementao, o foco
das revises costuma voltar-se para o contedo dos planos e dos
programas, que so objeto dos prximos ciclos de gesto a serem
analisados, e no para reviso do conjunto de polticas.

Mesmo quando os objetivos so alcanados


importante que a sociedade seja informada quanto ao
fim ou a suspenso do ciclo poltico, para dar
transparncia s aes pblicas e permitir o controle
social, tema que ser abordado ainda nesta Unidade.

Voc pde deduzir que as etapas de avaliao e de controle


so imprescindveis para a aprendizagem poltica (PRETTWITZ,
1994, p. 60), mas como j explicitado, temos dificuldades de
executar essas etapas; gerando, assim, desgastes para as
organizaes e para seus gestores, responsveis pela execuo das
aes operacionais.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Modelo de Gesto
A gesto de polticas pblicas normalmente adota modelos
de gesto pouco prescritivos*, isto , as metodologias usadas
prescindem de normas ou de manuais, mas exigem nveis
significativos de participaes de agentes e de intervenientes
externos em todas as etapas do ciclo. Alm desses, so necessrios
especialistas que aportem conhecimentos dos diversos setores e de
temas relacionados aos objetos da poltica a ser gerenciada para
que sejam realizadas as etapas de formulao, de avaliao e de
correo de trajetrias.

*Prescritivos indicados com preciso, determinados e fixos. Fonte:


Elaborado pela autora.

Indicativos de Institucionalizao
Considerando uma perspectiva bastante simples da palavra
institucionalizao, podemos conceitu-la conforme Oliveira
(1991), como um processo atravs do qual so criados e utilizados
instrumentos para implementao (concepo, difuso e
continuidade) de prticas, que conduzem s mudanas necessrias
ao processo de desenvolvimento das organizaes prestadoras de
servios pblicos.
Sendo assim, podemos afirmar que essa varivel para o ciclo
de gesto de polticas pblicas apresenta muita dificuldade para
ser viabilizada.
A descontinuidade administrativa ao longo do ciclo nas
trs esferas da federao , as especificidades, a natureza dos
contedos e dos processos de gesto de polticas pblicas explicam,
em parte, as dificuldades.
Contar apenas com documentos formais que explicitam e
comunicam decises relativas s gestes de polticas pblicas no
garantia de continuidade e de aprendizado poltico. Por isso, a
ampliao da participao de atores externos interessados tem sido
considerada por especialistas como fundamental para melhorar o
nvel de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Processos Decisrios
Os processos decisrios do ciclo de gesto de polticas
pblicas abordam problemas no estruturados, com poucas rotinas
e regras, o que direciona os processos decisrios para "modelo
poltico" na classificao dos problemas de deciso que adotamos
neste livro-texto. Para melhor identificar essa classe face s demais,
analise atentamente a Figura 8.

Figura 8: Classificao dos problemas de deciso


Fonte: Adaptada de Choo (1998)

Sistemas Informacionais Usados como Suporte


Os sistemas de informao de apoio para o ciclo de gesto
de polticas pblicas precisam disponibilizar uma grande variedade
de informaes, normalmente de mltiplas fontes, para anlise de
cenrios, de contextos diversos e dos impactos da interveno
realizada.

Voc pode estar se perguntando: onde encontrar as informaes


necessrias?

Informaes fundamentais constam de bases de dados


oficiais, conforme voc estudou na disciplina Indicadores
Socioeconmicos na Gesto Pblica. Recentemente, organizaes

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

no estatais esto produzindo informaes para setores estratgicos


de desenvolvimento poltico, social e ambiental, entre outros; e
informaes bastante adequadas avaliao e ao controle da
gesto do ciclo de polticas pblicas.
Encerrando este item, que tratou das principais caractersticas
do ciclo de gesto de polticas pblicas, devemos, ainda, destacar que
as relaes diretas com a Gesto Operacional deveriam ser incentivadas.
A Gesto Operacional poderia fornecer insumos importantes para
avaliao e para o controle das polticas pblicas, decorrentes do
relacionamento intensivo com os pblicos-alvo. Essa prtica poderia
tambm contribuir para o aprendizado e para a institucionalizao dos
processos do ciclo de gesto de polticas pblicas.

O CICLO DE GESTO DOS PLANOS E PROGRAMAS

Tal como vimos para o ciclo de polticas pblicas, os objetos


planos e programas foram abordados na disciplina Plano Plurianual
e Oramento Pblico.

Usando tambm o ciclo de gesto como modelo explicativo,


a correlao de etapas do ciclo com a linguagem de uso comum
dos gestores pblicos a seguinte:

Planejamento (P): formulao de planos diretores e


plurianuais; aprovao de leis oramentrias e de leis
organizativas do uso de bens comuns.

Execuo (E): implementao de planos, programas


e oramentos.

Essa disciplina dedicou a


primeira parte da

Unidade 1 ao Sistema
Brasileiro de

Planejamento e

Oramento e ao Plano
Plurianual (PPA). Em caso
de dvida, faa uma
releitura dessa
disciplina.

Avaliao (A): monitoramento e avaliao dos planos,


programas e oramento.

Controle (C): controle de planos e de oramento.

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Gesto Operacional

As etapas E, A, C contemplam tambm a gesto dos


arcabouos legais oramentrios e a gesto das leis organizativas
vigentes.
Esse ciclo exerce impactos mais diretos na Gesto
Operacional do que o ciclo de polticas pblicas, por isso
fundamental que voc considere o que apresentamos a seguir.

Participaes Relativas das Etapas do Ciclo de Gesto


De forma diversa do anotado para o ciclo de gesto de
polticas pblicas, os gestores alocados no ciclo de gesto, de forma
geral, dedicam-se igualmente s quatro etapas nele envolvidas.

Convm destacar uma categoria de componentes do


ciclo de gesto para a qual no so executadas de
forma sistemtica todas as etapas. Estamos nos
referindo aos instrumentos legais, em particular as leis
organizativas, cujas vigncias transcendem exerccios
e at mandatos de governos. Esse comportamento no
se apresenta com diferenas significativas entre as
esferas federais, estaduais e municipais.

Pelas informaes veiculadas nas mdias de maior circulao


como o caso do jornal, da televiso e da internet, voc percebe
que os rgos de controle: interno, externo e social, como
controladorias, Tribunais de Contas e procuradorias, em todas as
esferas, analisam de forma intensiva os contedos e os instrumentos
de gesto desse ciclo.

O Modelo de Gesto
Por contemplar o ciclo do oramento pblico nas trs
instncias, e por estar vinculado ao controle financeiro de despesas,

32

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

esse ciclo tem um modelo de gesto normativo com alto nvel de


prescrio. Porm, a gesto dos planos diretores e plurianuais, a
exemplo do ciclo de polticas pblicas, dedica, com frequncia,
maior ateno formulao e execuo do que s avaliaes e
aos controles.

Os Indicativos de Institucionalizao
No que se refere institucionalizao, esse ciclo o que
apresenta indicativos formais em maior quantidade, com as
metodologias e as ferramentas preconizadas em dispositivos legais.
No entanto, existe uma grande variao no nvel de
institucionalizao entre as esferas de governo no que tange a
instrumentos implementados para a etapa de planejamento, pois
apenas os municpios, por determinao legal, devem apresentar
um plano diretor.

Tambm vimos que os instrumentos oramentrios e


financeiros se apresentam de forma mais detalhada do que os
instrumentos diretivos, a exemplo dos planos diretores e plurianuais.

A disciplina Plano

Plurianual e Oramento
Pblico procurou

retratar um nvel de
institucionalizao

relativamente grande na
esfera federal.

Os estados da federao tambm apresentam


comportamento similar ao observado na esfera federal, mas na
esfera municipal a situao se mostra bastante diferenciada de um
municpio para outro.
Dados atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE)/Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC), mostram frequncia maior dos instrumentos de natureza
oramentria, relativamente aos instrumentos relacionados ao
arcabouo legal, em especial para as reas sociais. Porm, as
mobilizaes, os movimentos sociais e as atuaes das
procuradorias municipais tendem a mudar esse comportamento a
mdio e a longo prazo, exigindo maiores nveis de
institucionalizao do ciclo de gesto de planos e programas no
mbito local.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

33

Gesto Operacional

Os Processos Decisrios do Ciclo


Por comportar instrumentos formalizados com alto grau de
detalhamento e prescrio, os problemas decisrios do ciclo de
gesto se enquadram como modelo processual para as questes
oramentrias e modelo poltico para os demais instrumentos
diretivos e normativos. Caso julgue necessrio, retorne Figura 8 e
localize esses dois modelos.

Os Sistemas de Informao de Apoio


Os rgos de planejamento e de oramento da esfera federal,
estadual e dos grandes municpios, contam com alguns sistemas de
informao de apoio bastante elaborados, alm de fazerem uso, de
for ma sistemtica, de indicadores para planejamento,
monitoramento e controle dos planos e programas.

Voc se lembra das siglas SIAFI (Sistema Integrado de


Administrao Financeira do Governo Federal), SIAFEM
(Sistema Integrado de Administrao Financeira de Estados e
Municpios) e SIGA Brasil, abordadas na disciplina que tratou
de oramento pblico? E a sigla SIGPLAN (Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento)?

Esses so alguns exemplos de sistemas de informao que


usam as tecnologias de informao e comunicao de forma
intensiva; mas voc pode conhecer outros.
Esperamos que com a anlise de algumas caractersticas
desse ciclo voc tenha compreendido sua importncia como tradutor
dos contedos das polticas pblicas, sempre muito descritivos, para
orientaes diretivas e normativas, to importantes para as aes
dos gestores operacionais.
O ciclo de Gesto de Planos e Programas, por contar com
um nvel de institucionalizao significativo, garante para o ciclo

34

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

de Gesto Operacional condies mnimas de trabalho, face s


descontinuidades administrativas comuns nas trs instncias:
federal, estadual e municipal.
Um grande desafio na melhoria da qualidade dos ciclos de
gesto de planos e programas e do de aes operacionais o
desenvolvimento de sistemas de informao integrados que
contemplem no somente informaes oramentrias e financeiras,
mas tambm aquelas relativas a aspectos crticos dos processos de
prestao de servios pblicos.

CICLO DE GESTO DE AES: PROJETOS E PROCESSOS


Esse ciclo Gesto de Aes: Projetos e Processos o
objeto do nosso estudo e ser abordado de forma mais detalhada
nas trs Unidades deste livro-texto. Porm, para obtermos uma
perspectiva comparada entre os trs ciclos de gesto, vamos analisar
as mesmas variveis que selecionamos para sumarizar as
caractersticas dos dois ciclos de gesto anteriores.
Assim, usando o modelo explicativo de ciclo de gesto de
quatro etapas temos:

Planejamento (P): modelagem das aes operacionais e cronogramao dessas aes.

Execuo (E): execuo de aes operacionais.


Avaliao (A): monitoramento e avaliao das aes
operacionais.

Controle (C): controle das aes operacionais.


importante lembrar que, com a descentralizao prevista
na Constituio de 1988, grande parte da etapa de execuo do
ciclo de Gesto Operacional est sendo transferida das estruturas
federais para os Estados e para os municpios.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

35

Gesto Operacional

A Participao Relativa das Etapas do Ciclo


A presso sobre a etapa de execuo do ciclo de Gesto
Operacional sempre crescente, pois quanto mais o cidado usurio
percebe seus direitos relativamente qualidade, pontualidade e
aos custos dos servios a ele prestados, mais esse ciclo deve ser
executado com dinmica compatvel com as exigncias das
demandas da sociedade.
O ritmo observado para a etapa de execuo deveria ser
transmitido as demais etapas, porm temos observado que as etapas
de planejamento e de avaliao, muitas vezes, so preteridas face
ao deslocamento de recursos, quase sempre insuficientes, para
atendimentos s demandas da fase de execuo. Essa conduta gera
um processo de fazer e de refazer contnuos, sem tempo para avaliaes
e revises, com impactos significativos nos resultados operacionais.

O Modelo de Gesto
importante que voc, futuro gestor pblico, tenha sempre
em mente que apenas o que estiver escrito ou formalizado pode ser
executado na Administrao Pblica. Assim, a etapa de controle no
pode deixar de ser executada, principalmente porque as atividades
de controle so, em grande parte, executadas por rgos e por
entidades externas execuo. O modelo de gesto configura-se para
esse ciclo como prescritivo e fortemente centrado nos controles.
Vamos a algumas questes iniciais sobre o controle,
analisando as trs tipologias:

O controle interno, como habilitador da aprendizagem operacional, executado quase de forma automtica no s pela exigncia da prestao de servio,
mas por determinaes legais.

Embora implantado h dcadas, somente a partir da


Constituio de 1998, o controle externo foi
estruturado para exercer suas atribuies legais, de
forma mais efetiva.

36

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

A participao da sociedade e o fortalecimento das


procuradorias esto viabilizando, mesmo de forma lenta
relativamente s expectativas dos cidados, o chamado
controle social.
A etapa de controle operacional ser tratada com mais
detalhe ainda nesta Unidade 1 no item Controle Operacional e as
Demandas do Estado e da Sociedade e voc entender a
importncia relativa dessa etapa no Ciclo de Gesto e como ela ir
impactar o seu dia a dia como gestor.

Os Indicativos de Institucionalizao
O nvel de institucionalizao, verificado por meio de leis,
normas e demais instrumentos que condicionam e apoiam o ciclo,
bastante relevante.
Existe, todavia, um espao significativo para desenvolvimento
de mecanismos e de instrumentos relativos aos processos de trabalho.
Essa matria ser trabalhada com grande nfase na Unidade 2,
quando estudaremos as Gestes Operacionais Crticas.
nesse ciclo que toda a fora da burocracia se torna visvel,
para facilitar ou dificultar a prestao de servios pblicos e observar
as dificuldades na Gesto Operacional das aes de natureza
discricionria.

Os Processos Decisrios
No que se refere aos modelos de processos decisrios, embora
variando por causa do tipo de servio pblico prestado, o modelo
racional o caracterstico desse ciclo, em que o gestor tem espaos
discricionrios muito restritos, em especial para aes exclusivas
do Estado. Porm, na prestao de servios pblicos de carter
tecnolgico ou social, o modelo processual pode ser encontrado,
pois o arcabouo legal e normativo prev situaes em que esses
tipos de deciso podem ser encontrados.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

37

Gesto Operacional

Finalmente, importante adiantar o papel fundamental que


os mecanismos implementados no relacionamento com os diversos
pblicos-alvo desempenham para a institucionalizao da prestao
de servios pblicos.

Os Sistemas de Informao
Podemos observar facilmente nos dias de hoje, apesar do
alto grau de prescrio, que as etapas desse ciclo no so atendidas
por sistemas de informao de suporte no mesmo patamar que o
ciclo de gesto de planos e programas.
Para a execuo de servios de apoio: financeiros, pessoais
e servios globais, existem, porm, sistemas informatizados para
apoio s etapas do ciclo, bastante adequados dinmica exigida
pelo alto grau de nor matizao, caractersticos dos temas
anteriormente citados.
Outros setores privilegiados, quanto ao suporte
informatizado, so aqueles voltados para a receita dos rgos, isto
, cadastros, lanamento de impostos, contas correntes e multas.
Tambm so observados, em alguns Estados e em algumas
prefeituras, investimentos em sistemas de informao prprios para
sade, educao e segurana pblica, mas a grande maioria dos
municpios brasileiros depende de sistemas informatizados federais
para apoio execuo de prestao de servios nesses setores.
Essas caractersticas do ciclo de Gesto Operacional
sinalizam que seu maior desafio compatibilizar as demandas de
prestao de servios pblicos, no atendimento s solicitaes
diretas dos pblicos-alvo e do controle social, s restries impostas
pelos ciclos de gesto de nvel superior.

Para encerrar esta seo, realize a Atividade 1, Contextualizando


a Gesto Operacional face s gestes de nvel superior, ao
final desta Unidade, cujo objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas
no ciclo de Gesto Operacional.

38

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

CONTROLE OPERACIONAL E
AS DEMANDAS DO ESTADO E
DA SOCIEDADE
Considerando nossa discusso at aqui, podemos afirmar
que todas as etapas do ciclo de gesto das aes operacionais, isto
, da Gesto Operacional, so muito importantes: a etapa de
planejamento a qual gera programaes operacionais com o desafio
de atender as demandas crescentes com recursos limitados; a etapa
de execuo na qual se realizam todas as aes de atendimento,
das demandas s ofertas e s entregas; a etapa de avaliao na
qual se verificam os eventuais desvios e se identificam as alternativas
de ajustes dos cursos de ao; e, finalmente, a etapa de controle
em que se decidem e se implementam aes corretivas e preventivas
nos processos de prestao de servios pblicos.
Escolhemos a etapa de controle para iniciar nosso desafio
de compreender a Gesto Operacional porque acreditamos ser esta
atividade fundamental para que as prestaes de servios pblicos
sejam operacionalizadas com dinmica e qualidade exigidas pelos
usurios e beneficirios desses servios.
Como vimos, as trs situaes-problema, apresentadas no
incio desta Unidade, resultaram na interrupo dos atendimentos
aos usurios. Restabelecer os atendimentos e cuidar para que os
problemas no voltem a ocorrer uma das tarefas do controle
operacional.
Outro motivo que nos levou seleo dessa etapa do ciclo
de Gesto Operacional para nossos trabalhos iniciais, diz respeito

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

39

Gesto Operacional

importncia dos controles nos ambientes operacionais de prestao


de servios pblicos, caracterizados por forte impacto das restries
legais e normativas e da atuao dos chamados rgos de controle,
delimitando os espaos de poder dos gestores pblicos.
Corroborando com nossa escolha, temos tambm a
relevncia do controle quando pensamos em ao do controle estatal
que aparece sistematicamente abordada em jornais e em outros
veculos de comunicao, com notcias e anlises sobre paralisaes
de obras ou mesmo de contrataes de servios as quais foram
identificadas como ir regulares por Tribunais de Contas e
procuradorias da Unio, Estados e municpios.
Assim, vamos iniciar nesta seo os estudos dos tipos de
controle que ocorrem na Administrao Pblica; dos agentes
responsveis pelo exerccio dessa tarefa to importante; das formas
com que a sociedade e os Estados podem juntar foras para que os
servios pblicos sejam prestados com qualidade; e da relao custo
versus benefcio da atuao desses entes para que seja vantajosa
para o contribuinte.

DE QUE CONTROLE ESTAMOS FALANDO?


Com a anlise do modelo explicativo tratado na seo anterior,
voc pde constatar que o controle se caracteriza como uma das
quatro etapas do ciclo e responsvel pelos aprendizados polticos,
estratgicos, tticos e operacionais em todos os ciclos de gesto:

polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Nesse contexto, podemos definir a etapa de controle como o
conjunto de atividades ou de procedimentos que realizado depois
de constatadas irregularidades pela etapa de avaliao e, que, em

40

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

princpio, deve reconduzir o objeto de controle ao que foi planejado,


viabilizando o aprendizado da gesto.
O controle, entretanto, pode ser entendido de diversas formas,
tanto pelos gestores pblicos e pelos agentes de controle como pelos
usurios de servios e pela sociedade em geral. Por esse motivo e
para orientar nossos estudos, tentaremos compreend-lo melhor.

Voc concorda que a etapa de controle traz uma conotao


bastante pejorativa vinculada ao poder de algum sobre outra
pessoa ou objeto?

Na Administrao Pblica, essa caracterstica do controle


ainda percebida de forma mais negativa, pois vem associada a
restries e a punies. Por exemplo:

O Tribunal de Contas municipal suspendeu a licitao


para contratao de organizaes do ramo de
alimentos para a merenda escolar.

O governador do Estado dever ressarcir os cofres


pblicos por conta de uma obra de manuteno de
estrada, sob responsabilidade estadual, avaliada como
superfaturada.

Um fiscal foi punido por emitir multas de forma


inadequada em uma determinada ao fiscal.
Contudo, na Administrao Pblica, o controle
imprescindvel j que os recursos que so usados no so
particulares, e sim pblicos. O controle deve estar comprometido
com os interesses e com os objetivos de toda a nao. Isto , qualquer
controle tem origem na sociedade e a ela que devem se reportar
todas as entidades criadas para represent-la.
Sendo assim, mesmo para os usurios da prestao de
servios pblicos, muitas vezes o controle confundido com
burocracia no sentido negativo, apenas servindo para emperrar ou

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

41

Gesto Operacional

para dificultar o andamento dos processos de prestao de servios,


causando prejuzos aos usurios.

Aproveitar os pontos positivos do controle e minimizar


seus impactos, as consequncias negativas, um
desafio de todos, do Estado e da sociedade, e em
especial do gestor operacional, pois, nesse nvel que
as aes de controle so mais efetivamente visveis
aos diversos pblicos-alvo.

Alm do desafio colocado em destaque, trs consideraes


precisam ser feitas quanto a determinadas interpretaes
encontradas em publicaes e artigos que tratam do controle sobre
organizaes que prestam servios usando recursos pblicos. Vamos
consider-las como abordagens e descrev-las a seguir.

Abordagem Centrada nas Etapas Decisrias


Nessa abordagem, as etapas de controle e as de planejamento
so apresentadas de forma integrada, pois so as duas etapas que
agregam valor gesto, uma decide o qu, como quando e onde
fazer e a outra decide sobre correes do curso da ao operacional,
respondendo a essas questes apenas nos momentos de ajustes.
Assim, teramos um ciclo com trs etapas: planejamento e
controle, execuo, e avaliao, isto , o Ciclo PEAC seria entendido
como P/C, E, A. Essa abordagem pode ser usada para cada um
dos trs ciclos de gesto: polticas pblicas, planos e programas e
aes operacionais.

Voc concorda que essa abordagem faz mais sentido no ciclo


de gesto das aes operacionais do que nos outros dois? Por qu?

42

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

A principal razo o tempo mais curto do ciclo operacional,


s vezes sendo executado em tempo real, ao passo que o controle
do ciclo de gesto de planos e programas pode ser executado at
um ano aps o planejamento e o controle do ciclo de gesto de
polticas pblicas, geralmente, realizado ao termino de mandatos
dos governos.

Abordagem Centrada em apenas Dois Ciclos de Gesto:


Estratgico e Operacional
Essa abordagem apresenta o ciclo de gesto de planos e
programas como de natureza operacional. Essa perspectiva
normalmente utilizada pelos atores estratgicos, em especial os
formuladores de polticas pblicas, e considera o controle
operacional englobando, alm do controle das aes operacionais,
o controle de planos e programas.

Abordagens Centradas no Controle Interno


A terceira abordagem considera uma relao de equivalncia
entre o controle operacional e o controle interno, denominados de
controle administrativo; mas, para fins desta disciplina,
entenderemos controle interno como um tipo de controle
operacional, conforme ser mostrado a seguir.
Voc pode ter observado, pelas abordagens analisadas, que
o sentido da palavra controle assume diversas conotaes
dependendo da forma e do contexto em que utilizada, o que nos
leva a explicitar um entendimento que ir orientar nossos estudos.
Essa abordagem mostrada na Figura 9.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

43

Gesto Operacional

Figura 9: Controle operacional viso global


Fonte: Elaborada pela autora

Com base na Figura 9 e para fins de nossa disciplina,


podemos perceber claramente que o controle operacional contempla
o controle dos planos e programas e o controle das aes
operacionais, conforme a abordagem centrada em apenas dois ciclos
de gesto: estratgico e operacional, e mostra que o controle interno
apenas um tipo de controle pelo Estado.
Vamos ento esclarecer aspectos importantes da relao do
controle operacional, analisando as demandas do Estado e da
sociedade para essa etapa do ciclo de gesto.
Primeiramente, vamos estudar os tipos de controle e as
entidades que os implementam, iniciando pelo controle pelo Estado
e, depois, analisaremos o controle pela sociedade.

44

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

O CONTROLE PELO ESTADO E SUAS DEMANDAS PARA O


CONTROLE OPERACIONAL
O controle pelo Estado ocorre de vrias formas, com atuao
sobre as entidades do mercado, da sociedade e sobre as organizaes
do Estado. Nesse caso, do controle do Estado pelo Estado, essa
atuao ampla efetivada pelo ordenamento jurdico brasileiro,
definida a separao dos poderes e a sua independncia, conforme
previsto no artigo 2 da Constituio da Repblica Federativa de
1988 (CF/88).

Alm desse controle em sentido amplo, existem diversos


dispositivos constitucionais que tm o objetivo de controlar as aes
do Estado e dos gestores pblicos, no exerccio de suas atribuies.
Esse controle abrange no apenas os atos do Poder Executivo, mas
todos os atos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio quando
atividades administrativas so exercidas.

Conhea mais da CF/88


acessando <http://

tinyurl.com/56mypb>.

Acesso em: 18 nov. 2010.

Assim, podemos adotar para definio de controle pelo


Estado, o texto a seguir:
O poder de fiscalizao que sobre elas (organizaes) exercem os rgos do poder judicirio, legislativo e o executivo,
com o objetivo de garantir a conformidade de suas atuaes com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico. (DI PIETRO, 1998, p. 478).

Voc, eventualmente, pode ter conhecimento de algumas


prticas de controle pelo Estado. Vamos explicitar algumas, nos
pargrafos seguintes, a ttulo de exemplos.

A disciplina Plano
Plurianual e Oramento
Pblico abordou essa
discusso com detalhes,
chamando ateno
tambm para a Lei de

No ordenamento jurdico brasileiro, o controle viabilizado


pela elaborao do oramento federal, prevista na CF/88, artigo
165, Captulo Das Finanas Pblicas.

Outro instrumento de controle a Lei de Licitaes e


Contratos da Administrao Pblica, ou Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993. A CF/88 estabeleceu que obras, servios, compras

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

Responsabilidade Fiscal.
Em caso de dvida,

retorne ao livro-texto

dessa disciplina e faa

uma releitura cuidadosa.

45

Gesto Operacional

e alienaes fossem contratados mediante processo de licitao


pblica (art. 37, XX). Com base nesse artigo foi editada a Lei
n. 8.666/93 que estabelece normas gerais para esses casos. Essa
lei busca assegurar, em ltima instncia, a proposta mais vantajosa
para a Administrao Pblica, procurando dessa forma maior
controle no gasto dos recursos pblicos.
Como o assunto contempla um grande conjunto de
conhecimentos e de prticas, selecionamos alguns tpicos
importantes para o exerccio do controle operacional, definidos para
a Administrao Pblica, quais sejam: os objetivos, as reas de
resultados, os tipos de controle do Estado e como eles evoluram ao
longo do tempo. Vamos analisar, mesmo que de forma sucinta, cada
um deles.

Objetivos do Controle pelo Estado


Com base no conceito de controle, podemos explicitar, a partir
do posicionamento de vrios autores, trs objetivos principais das
aes de controle do Estado sobre as organizaes prestadoras de
servios pblicos, a saber:

Proteger os ativos pblicos: as aes de controle


devem estabelecer um conjunto de normas que impea
o uso indevido de recursos pblicos ou, pelo menos,
assegure a rpida deteco dessas situaes.

Diminuir o risco de tomadas de decises


incorretas: as aes de controle devem implementar
um sistema de informaes que apoie a tomada de
deciso correta nos trs ciclos de gesto: polticas
pblicas; planos e programas; e aes operacionais.

Conseguir adeso s polticas pblicas: as aes


de controle devem ser implementadas de modo a
indicar, aos diversos nveis da organizao prestadora
de servios pblicos, a forma como polticas pblicas,
planos e programas e aes operacionais esto
alinhados.

46

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Relativamente a esses objetivos mencionados, importante


voc lembrar sempre que:

O conjunto de normas mencionado no primeiro objetivo


considera os princpios do Direito Pblico e do Direito
Administrativo e est subordinado s definies da
Constituio Federal vigente.

A deciso correta implica considerar os princpios da


Administrao Pblica, conforme definido na CF/88,
no artigo 37, que consiste em: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

O alinhamento dos trs objetivos de controle deve


tambm ser indicado sociedade, isto , deve visar
transparncia dos atos dos gestores pblicos.
As aes de controle de que tratam os trs objetivos
explicitados so organizadas sob a forma de um sistema, por esse
motivo voc pode ter cincia dos chamados sistemas de controle.

Vamos tratar desse


assunto, de forma

Sobre controle, apresentamos uma definio inicial na


introduo desta seo. E sobre sistema? Voc sabe defini-lo?
J ouviu falar desse termo?

detalhada, na Unidade 3,
mas no momento
importante que
tenhamos um

entendimento inicial
sobre ele.

Voc, certamente, j deve ter lido reportagens a respeito dos


desafios relativos aos sistemas de sade, aos sistemas de educao,
aos sistemas de segurana etc. Entendemos aqui, numa definio
geral do termo, sistema como um conjunto de objetos com afinidades
e atributos que interage com o meio ambiente e se comporta como
uma entidade unitria global para a qual a compreenso do
problema depende da visualizao do todo.
Com base nessa definio, elaboramos um conceito de
sistemas de controle para uso em nossa disciplina. Desse modo,
descrevemos esse conceito como o conjunto integrado de
organizaes, do Estado e da sociedade, e os correspondentes

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

47

Gesto Operacional

mecanismos e ferramentas que orientam e apoiam a realizao de


atividades e de procedimentos de ajustes de condutas, das
orientaes e dos gestores pblicos, face aos desvios identificados
entre o que foi previsto e a situao real, no contexto dos trs ciclos
de gesto:

polticas pblicas;
planos e programas; e
aes operacionais.
Contudo, no se limite a essa nossa definio. Voc poder
ter acesso a outras definies ou mesmo construir uma como
referencial pessoal para seu estudo, mas o importante no esquecer
que todo sistema tem um objetivo, no caso presente, os trs
explicitados anteriormente.
importante tambm destacar que o sistema de controle
pode ser visualizado em duas perspectivas, a perspectiva normativa
abrangendo o previsto nos arcabouos legais da Unio, Estados e
municpios, e a perspectiva diretiva abrangendo os objetivos e metas
estabelecidos nas atividades de planejamento nos trs nveis de
gesto que temos considerado.

Voc notou que est faltando explicitar claramente um objetivo


que trate do aprendizado, da organizao e de todos os atores
envolvidos, viabilizado pelas aes de controle? Voc seria
capaz de formul-lo para o controle pelo Estado?

Os resultados de aprendizado da etapa de controle sero


estudados, no contexto das aes operacionais de prestao de
servios pblicos, na Unidade 2. Vamos agora abordar um segundo
aspecto to importante quanto a necessidade de entendimento dos
sistemas de controle pelo Estado so os critrios ou as reas de
resultados.

48

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

reas de Resultados do Controle pelo Estado


Conforme voc pde observar na leitura dos materiais deste
curso, as palavras objetivos e resultados so empregadas, s
vezes, como sinnimos. Mas, para esta nossa disciplina, os objetivos
esto relacionados etapa de planejamento formulao ou
definio de objetivos , e os resultados so relativos aos produtos
gerados nas aes implementadas, considerados a partir dos
objetivos planejados.

Tanto as etapas de avaliao quanto as etapas de


controle do ciclo PEAC relacionam os objetivos aos
resultados para identificao de desvios e a
consequente implantao das respectivas aes de
ajustes.

Leia o parecer, a seguir, referente anlise de um controle.


uma situao fictcia que estamos usando como recurso didtico
para esclarecer o entendimento do termo resultados.
Nos ltimos trs anos, a Autarquia conseguiu cumprir 100%
das metas fixadas para o Programa de Vacinao,
apresentando, no entanto, reexecues de 5% dos
atendimentos realizados por conta de erros diversos ocorridos
nos processos de prestao de servios. Houve, mesmo assim,
uma reduo de casos da doena superior a 30% do esperado.
Tambm foram observadas implantaes de novas rotinas nos
processos de trabalho, as quais reduziram as reexecues de
20% para os atuais 5%. Sugere-se manter os investimentos
no programa de melhoria dos processos de trabalho.

Perceba que vrios resultados foram alcanados em reas


ou em segmentos distintos. O primeiro resultado que cumpriu
100% das metas fixadas refere-se rea que denominamos de
eficcia, em que se relaciona o que foi previsto ou programado
com o que foi executado.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

49

Gesto Operacional

O segundo resultado reexecuo de 15% dos atendimentos


faz referncia rea que denominamos de eficincia e nela
relaciona-se o que foi produzido com os recursos utilizados. Se as
reexecues forem reduzidas, a produtividade do uso de recursos
aumentar.
O terceiro resultado reduo superior a 30% dos casos da
doena diz respeito rea que denominamos efetividade, isto ,
aos efeitos ou aos impactos das aes de vacinao realizadas.
J o quarto resultado diminuio de reexecues por conta
da implementao de novas rotinas refere-se rea de relevncia
do aprendizado, ou seja, a organizao aprendeu com seus erros e
com seus acertos.
Sendo assim, podemos definir o Sistema de Controle a partir
dos pressupostos que os resultados devem ser obtidos internamente e
externamente organizao (dimenses intrnseca e extrnseca) e
devem abordar os aspectos das dimenses substantivas e da dimenso
instrumental, o que de certa forma contemplaria as quatro reas de
resultados que abordamos, conforme mostramos na Figura 10.

Figura 10: reas de resultados critrios


Fonte: Adaptada de Sander (1982)

Para avanar na compreenso da Figura 10, leia com


ateno as definies, a seguir, para algumas palavras que no so
de uso comum.

50

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Intrnseca interna.
Extrnseca externa.
Substantiva essencial, fundamental, bsica.
Instrumental meio, recurso para uma utilidade.
Quanto ao melhor entendimento dos resultados de eficincia,
de eficcia, de efetividade e de relevncia, esses sero obtidos a
partir de estudos mais aprofundados que sero realizados na
Unidade 3.
Voc deve estar achando o tema controle importante ou
interessante, mas, com certeza, muito complexo. Concordamos
como voc e, por esse motivo, o assunto continuar sendo estudado
nas Unidades 2 e 3 desta disciplina.
Vamos continuar com o que programamos para esta seo,
abordando os tipos de controle operacional pelo Estado.

Tipos de Controle Operacional pelo Estado


Os rgos do Estado que exercem o controle dos recursos
pblicos por meio de fiscalizaes contbeis, financeiras,
oramentrias e patrimoniais, esto determinados nos artigos 70 a
74 da CF/88.

Esto previstos, expressamente, dois nveis de controle


pelo Estado: o controle interno de cada Poder e o
controle de carter externo realizado pelo Poder
Legislativo e pelo Poder Judicirio.

Existem, todavia, outras tipologias para o controle operacional


na Administrao Pblica; algumas mais abrangentes, outras mais
profundas. A que vamos utilizar prev o exerccio de trs tipos de
controle: o controle interno ou administrativo; e, os controles externos,
legislativo e judicial, que so de uso mais frequente.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

51

Gesto Operacional

Controle Interno ou Controle Administrativo


De acordo com Meirelles (1998, p. 548) o controle
administrativo:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias
atividades, visando mant-las dentro da lei, segundo as
necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.

Na esfera do Poder Executivo federal, esse controle


denominado superviso ministerial e se processa por meio da
orientao, coordenao e controle das atividades dos rgos
subordinados ou vinculados ao ministrio.
Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva
so predominantemente de dois tipos:

a fiscalizao hierrquica, que [...] exercida pelos


rgos superiores sobre os inferiores da mesma
Administrao, visando a ordenar, coordenar, orientar
e corrigir suas atividades e agentes (MEIRELLES,
1998, p. 549); e

o controle dos recursos administrativos, que so [...]


todos os meios que podem utilizar os administradores
para provocar o reexame do ato pela prpria
Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 589).
A Constituio de 1988 previu, em seu artigo 74, Ttulo IV,
Captulo I, Seo IX, que os trs Poderes deveriam manter, de forma
integrada, um Sistema de Controle Interno com as seguintes
finalidades:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;

52

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto


eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. (BRASIL, 1988).

No mbito do Poder Executivo federal, o Sistema de Controle


Interno foi inicialmente regulamentado pela Lei n. 10.180, de 6 de
fevereiro de 2001, sendo integrado Secretaria Federal de Controle
Interno, como rgo central, e pelos rgos setoriais vinculados ao
Ministrio das Relaes Exteriores, ao Ministrio da Defesa,
Advocacia-Geral da Unio e Casa Civil. Vrios ajustes legais
esto sendo realizados desde ento para adequar o sistema s
demandas do Estado.
Os Estados e municpios podem implementar os respectivos
sistemas de controle interno, mas esse processo ainda se mostra
com evoluo mais lenta e desigual nessas esferas de governo.

Controle Externo Legislativo


Segundo Meirelles (1998), o controle legislativo ou
parlamentar caracteriza aquele exercido pelos rgos legislativos
(Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras de
Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados
atos do Poder Executivo, na dupla linha da legalidade e da
convenincia pblica, caracterizando-se como um controle
eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado
e da comunidade.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

53

Gesto Operacional

No campo do controle legislativo, duas instncias


assumem posio de relevo pelo potencial que suas
aes tm de favorecer o controle da administrao:
as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e os
Tribunais de Contas, nas trs esferas.

Nos termos do artigo 71 da Constituio Federal, Ttulo IV,


Captulo I, Seo IX, o Congresso Nacional exerce parte desse
controle [...] com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Por
essa singularidade, muitos autores dividem o controle legislativo
em duas vertentes: o controle poltico, realizado pelas casas
legislativas; e o controle tcnico, que compreende as fiscalizaes
financeiras, patrimoniais, oramentrias, contbeis e operacionais
realizada com apoio dos Tribunais de Contas, e tendo por finalidade
apreciar os atos pblicos de gesto quanto aos aspectos da
legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficincia e da
eficcia.

Controle Externo Judicial


O controle judicial ou judicirio aquele [...] exercido
privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos
administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio
quando realiza atividade administrativa (MEIRELLES, 1998, p. 576).
No direito brasileiro adotado o sistema de jurisdio una,
segundo o qual o Judicirio detm o monoplio da funo
jurisdicional. O fundamento desse sistema est no artigo 5, inciso
XXXV, da Constituio Federal, ao determinar [...] que veda lei
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito
[...] (BRASIL, 1988). Portanto, [...] qualquer que seja o autor da
leso, mesmo o poder pblico, poder o prejudicado ir s vias
judiciais (DI PIETRO, 1998, p. 603).
Podem ser usados, para reparao ou anulao de atos da
administrao, os vrios tipos de ao previstos na Legislao
Ordinria. Entretanto, a Constituio prev as seguintes [...] aes
especficas de controle da Administrao Pblica, s quais a

54

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais


(DI PIETRO, 1998, p. 612): o habeas corpus, o habeas data, os
mandatos e as aes.
Como voc pode concluir, as especificidades do controle pelo
Estado e a utilizao de conhecimentos dos preceitos legais exigiro
dos gestores pblicos, em particular daqueles que atuam no nvel
operacional, competncias que nem todos, individualmente, possuem.

Para apoiar os responsveis pela execuo, as


organizaes pblicas, sempre que possvel, instalam
reas de assessoramento jurdico, que devem ser
acionadas pelos gestores de forma sistemtica, para
evitar problemas futuros.

Evoluo Histrica dos Controles


Convm destacar que existem outras tipologias para o
controle, a exemplo daquela que considera a origem dos
controladores, assim teramos:

Controle parlamentar exercido pelos polticos.


Controle processual exercido pelos burocratas.
Controle social exercido pela sociedade.
Essa classificao se torna til quando a inteno analisar
a evoluo histrica dos controles, conforme a seguir.
O primeiro controle da ao do governo foi o controle
parlamentar e seu principal desafio era, e continua sendo, obter
um tipo de sistema de governo que equilibre os Poderes.

Essa forma de controle pode ficar prejudicada caso


haja um exagerado predomnio do Executivo, o que
poderia exigir o fortalecimento dos instrumentos de
controle do Legislativo e do Judicirio.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

55

Gesto Operacional

Em seguida, vemos crescer o espao do poder dos burocratas


com o controle processual, que fundamental na fiscalizao dos
governos com: o controle das constitucionalidades das decises e
das garantias dos direitos dos cidados frente aos governantes, a
fiscalizao e as auditorias das contas pblicas e a ao de
promotores no controle da poltica. Os controladores so
habitualmente burocratas do Executivo e com status diferenciado
dos controladores do Legislativo e do Judicirio.
Apesar de ter sua existncia garantida h dcadas, o controle
pela sociedade ganha espao com a Constituio Federal de 1988
A Constituio Cidad.
O controle social exercido por mecanismos de participao
popular independe dos poderes pblicos; faz dos cidados
controladores dos governantes, no apenas em perodos eleitorais
como, tambm, ao longo do mandato dos representantes eleitos.
Trataremos a seguir desse tipo de controle, com algum detalhamento
e, desse modo, iremos conhec-lo melhor.

CONTROLE PELA SOCIEDADE E SUAS DEMANDAS PARA O


CONTROLE OPERACIONAL
O controle pela sociedade ou controle social, de forma ampla,
deve ser entendido como uma parte do processo administrativo,
pois partindo da concepo de democracia representativa, o
processo de planejamento, de execuo e de controle administrativo
do Estado poderia ser examinado com a seguinte sequncia de
etapas: anseios da sociedade; proposta do candidato/gestor pblico;
eleio/designao; planejamento (PPA, LDO, LDA); execuo;
controle e atuao por vias democrticas (SILVA, 2002).

56

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Integrao: Controle pelo Estado e Controle pela Sociedade


O entendimento anterior traz a ideia de que os controles pelo
Estado e pela sociedade no somente so complementares, mas
devem atuar de forma integrada. Silva (2002) mostra essa viso
por meio da Figura 11, a qual apresentamos para sua anlise.

Figura 11: Esquema de controle social na Administrao Pblica


Fonte: Adaptada de Silva (2002)

Observe no modelo esquemtico da Figura 11 a execuo


e veja o carter central e o papel estratgico da Gesto Operacional,
que estamos estudando.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

Controle Social: Transparncia e Accountability


Desde 1988, tem se mostrado cada vez mais claro, e sobre
isso h certo consenso, que um dos princpios bsicos que nortear
o Estado Futuro implica a exigncia de que o segmento poltico
preste contas de suas aes ao pblico, garantindo maior
transparncia dos atos dos governantes e de suas estruturas
burocrticas.
Em outros termos, as instituies estatais e as demais
organizaes que operam com recursos pblicos teriam um
desempenho melhor se suas aes fossem acompanhadas e
controladas. A utilizao efetiva de diferentes formas de avaliao
e de monitoramento das polticas e dos decorrentes planos e
programas e das aes operacionais seriam ampliadas, transparentes
e garantiriam o surgimento de formas alternativas de controle.
O conceito de accountability foi inicialmente estudado por
Frederic Mosher, citado por Campos (1990), nos anos de 1980,
como sinnimo de responsabilidade objetiva ou a obrigao de uma
pessoa ou de uma organizao de responder perante outra pessoa
por alguma coisa. Seria, numa verso livre da ideia, a
responsabilidade tica de prestar contas.
E o conceito de transparncia em princpio constitui parte
dessa responsabilidade tica de prestar contas, mediante a
facilitao do acesso informaes para que a tomada de contas
possa ser efetiva.

Transparncia e Accountability so conceitos


interdependentes, pois o exerccio do controle social
somente pode ocorrer quando forem implementados, de
forma ampla, instrumentos informacionais de divulgao
das aes de governo e estruturas para receber e para
processar as reclamaes da populao.

58

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Sendo assim, podemos perceber que o controle social, a


transparncia e a accountability no podem ser consideradas
questes totalmente equacionadas, pois as discusses sobre
estratgias, oportunidades e custos envolvidos nas suas
implementaes continuaro em discusso por longo tempo.

Para encerrar esta Unidade e verificar seu entendimento desta


seo, realize a Atividade 2. Nela, voc ter que identificar os
fluxos de recursos fsicos informacionais ou organizacionais
mais crticos no Sistema de Controle Pblico, disponvel no
final desta Unidade, cujo objetivo analisar a forma mais efetiva
de alocar recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

59

Gesto Operacional

Resumindo
Considerando o que apresentamos at aqui, esperamos que o entendimento, a identificao e a caracterizao
dos trs ciclos de gesto estejam mais claros para voc. Vamos deixar registrado, no Quadro 2, um resumo dos principais aspectos das variveis analisadas para cada um dos trs
ciclos de gesto.
CICLO DE GESTO DE:

VARIVEIS

POLTICAS PBLICAS

PLANOS E PROGRAMAS

AES OPERACIONAIS

1. Importncia relativa das etapas


no ciclo.

Formulao e Implantao.

Todas as Etapas.

Execuo.

2. Modelo de gesto preponderante.

Descritivo e
Participativo.

Prescritivo e
Participativo.

Prescritivo.

3. Indicativos de
institucionalizao.

Documentos legais
e de Divulgao.

Mltiplos e Variados:
- Arcabouo legal e
normativo.
- Planos e programas.

Leis, Normas, Manuais.

4. Modelo dos processos decisrios.

Poltico.

Processual e Poltico.

Racional e Processual.

5. Sistemas
informacionais de
apoio.

Sistemas de Monitoramento do Ambiente e Indicadores de


Bases Pblicas, Estatais e ONGs.

- Sistemas para oramento e finanas.


- Sistemas de acompanhamento de planos.

- Sistemas para as
reas de apoio
administrativo e
financeiro.
- Sistemas para a
receita pblica.

Quadro 2: Variveis dos ciclos de gesto


Fonte: Elaborado pela autora

Perceba que o ciclo de gesto das aes operacionais


obrigatrio, pois sem ele no se concretiza a prestao de servios pblicos em qualquer esfera do Estado e nas organiza-

60

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

es no estatais, mas sua interdependncia dos ciclos de gesto de nvel superior exige dos gestores operacionais habilidades importantes para acompanhar e atuar junto aos gestores
de outras instncias, com seus modelos de gesto prprios.
Sendo proativos, os gestores operacionais podem contribuir para que as situaes-problema, as quais mostramos
na introduo desta Unidade, sejam minimizadas. Voc concorda?
V imos tambm nesta Unidade que o controle
operacional na prestao de servios pblicos tema estratgico pelo seu papel no alcance dos resultados de eficincia, de eficcia e de efetividade das organizaes que prestam esses servios. Essas organizaes, por usarem recursos
pblicos, esto sujeitas s restries definidas em
arcabouos legais e normativos prprios, o que torna a legalidade tambm uma rea de resultados crtica, monitorada
e avaliada continuamente pelos sistemas de controle.
Evidenciamos ainda que dos vrios tipos de controle
operacional praticados pelo Estado, ganha espao, com a Constituio Federal de 1998, o controle pela sociedade, colocando
como reas de resultado a transparncia e o accountability, esta
ltima indicando a necessidade de prestar contas.
Por fim, vimos que a etapa de controle operacional,
para as organizaes e para os gestores pblicos, pode caracterizar uma oportunidade de aprendizado importante para
o desenvolvimento e a institucionalizao da prestao de
servios pblicos; transcendendo, assim, o tradicional papel repressivo e, s vezes, punitivo das aes de controle.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

61

Gesto Operacional

Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento, procure realizar as
atividades que foram elaboradas com o objetivo de
reforar os contedos expostos nesta Unidade; de apoiar
sua participao nos processos de construo conjunta
do conhecimento que planejamos; e de ajud-lo na
aproximao das situaes prticas de Gesto Pblica no
que se refere ao tema: Gesto Operacional. Em caso de
dvidas, no hesite em consultar seu tutor.

Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:

Valide e ajuste estas atividades de aprendizagem com


seu tutor ou professor.

Estas atividades foram previstas para serem executadas


medida que forem assinaladas na leitura das sees
Uniformizando Conceitos e Expectativas, Ciclos de Gesto na Administrao Pblica, e Controle Operacional e
as Demandas do Estado e da Sociedade. Se voc precisar de aprofundamentos ou de conhecimentos adicionais, consulte as Referncias.

Escolha as aes-alvo considerando a facilidade que voc


tem para coletar informaes sobre elas; por exemplo:
entrevistas, leituras de documentos legais, planos e
relatrios e acesso a sites especficos etc.

62

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Introduo Gesto Operacional

Lembre-se de que todas as atividades so simulaes


de anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos temas abordados, empregadas em situaes reais.

Todas as atividades tm respostas abertas, no existe


apenas uma resposta considerada verdadeira ou correta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos
como percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade vamos contextualizar a Gesto Operacional face
s gestes de nvel superior. O objetivo analisar o impacto dos
ciclos de gesto de polticas pblicas e de planos e programas no
ciclo de Gesto Operacional.
Orientaes especficas

Responda s questes a seguir.


Em caso de dvida, faa uma releitura da primeira seo
Uniformizando Conceitos e Expectativas.

Para complementar sua pesquisa, busque pelo tema:


Campanhas de Vacinao contra Poliomielite,
acessando sites de sade: federal, estadual e municipal; jornais ou revistas.

Registre suas respostas para discuti-las com seu tutor,


ou mesmo com seus colegas.
a) Qual poltica pblica de nvel federal trata do tema?
b) Qual programa do PPA contempla a ao nacional?
c) Quais papis dos Estados e dos municpios na prestao
desse servio pblico tm a caracterstica de nacional?

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Gesto Operacional

2. Vamos agora identificar os fluxos de recursos fsicos informacionais


ou organizacionais mais crticos no sistema de controle pblico.
O objetivo desta atividade analisar a forma mais efetiva de alocar
recursos escassos no Sistema de Controle Pblico.
Orientaes especficas

Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Controle


Operacional e as Demandas do Estado e da Sociedade,
na Unidade 1.

Analise novamente a Figura 9, Controle Operacional


viso global.

Identifique trs fluxos crticos para o Sistema de Controle Pblico: um fsico, um informacional e um
organizacional.

Responda s proposies elencadas a seguir.


Registre suas respostas no AVEA a fim de discuti-las com
seu tutor, ou mesmo com seus colegas.
a) Por que o recurso fsico selecionado crtico? Se insuficiente, qual o impacto?
b) Por que o recurso informacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?
c) Por que o recurso organizacional selecionado crtico?
Se insuficiente, qual o impacto?

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