Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo.

Hacia el
Consenso Post-Washington
Por Joseph E. Stiglitz
Sumario
1 Introduccin.
2 Algunas lecciones de la crisis financiera del Este Asitico.
3 Haciendo que los mercados funcionen mejor: 3.1 Alcanzando la estabilidad
macroeconmica; 3.2 El proceso de reforma financiera; 3.3 Estimulando la
competencia; 3.4 El Gobierno como complementador de los mercados; 3.5
Haciendo ms efectivos a los gobiernos.
4 Ampliando las metas del desarrollo: 4.1 Alcanzando mltiples metas mediante
el mejoramiento de la educacin; 4.2 Alcanzando mltiples metas a travs de la
implementacin conjunta de la poltica medioambiental; 4.3 Reconociendo los
equilibrios implicados por la inversin en tecnologa; 4.4 Reconociendo los
equilibrios entre proteger el medio ambiente e incrementar la participacin.
5 Observaciones para concluir.
1 Introduccin
Me gustara discutir algunas mejoras en nuestro entendimiento del
desarrollo econmico, en particular la aparicin de lo que se ha venido a llamar
el "Consenso post Washington". Mis observaciones recaen sobre dos temas. El
primero es que hemos llegado a un mejor entendimiento de lo que hace que los
mercados funcionen mejor. El Consenso Washington sostuvo que el logro de
unos buenos resultados econmicos requera de la liberalizacin comercial, de
la estabilidad macroeconmica y de la correcta fijacin de precios (ver
Williamson 1990). Una vez que el gobierno haya tratado satisfactoriamente
estas cuestiones -especialmente, una vez que "el gobierno es apartado del
camino"- se asume que los mercados privados distribuirn eficientemente los
recursos y generarn un fuerte crecimiento.

Ciertamente, todas estas cuestiones son importantes para que los

mercados funcionen bien: es muy difcil para los inversores tomar buenas
decisiones si la inflacin est alrededor del 100% anual y resulta adems
altamente variable. Pero las polticas derivadas del Consenso Washington son
incompletas y, a veces, equivocadas. Hacer funcionar bien los mercados
requiere algo ms que una baja inflacin; requiere regulacin fiscal, polticas
para la competencia, polticas que faciliten la transmisin de tecnologa y

Traduccin de Joan Prats para el Instituto Internacional de Gobernabilidad. El Instituto Internacional de Gobernabilidad
agradece al Instituto Mundial para la Investigacin en Economa del Desarrollo (WIDER) de la Universidad de las
Naciones Unidas la autorizacin para la traduccin y difusin en espaol de este artculo que corresponde a la
Conferencia Anual para 1998 de WlDER (Helsinki).

promuevan la transparencia, por slo citar algunos aspectos no tratados en el

Consenso Washington.
Nuestro entendimiento de los instrumentos necesarios para promover
mercados que funcionen correctamente tambin ha mejorado, y hemos
ampliado los objetivos del desarrollo para incluir otras metas distintas del
crecimiento, tales como el desarrollo sostenible, el desarrollo equitativo y el
desarrollo democrtico. Hoy en da, una parte muy importante del desarrollo
consiste en buscar estrategias complementarias que sirvan para avanzar todas
estas metas simultneamente. No obstante, en nuestra bsqueda de este tipo
de polticas no debemos olvidar los inevitables y difciles equilibrios y
compensaciones entre las metas perseguidas. Este es el segundo tema que
tratar.
2 Algunas lecciones de la crisis financiera del este asitico
Antes de discutir los dos temas enunciados, me gustara hacer
referencia a las implicaciones que para el pensamiento sobre el desarrollo
conlleva la crisis que actualmente vive el Este Asitico. La observacin del
exitoso, incluso algunos dicen que milagroso, desarrollo vivido por el Este
Asitico fue una de las motivaciones para ir ms all del Consenso
Washington. Despus de todo, un "cluster" regional de pases que no haba
seguido estrictamente las recetas dictadas por el Consenso Washington, se las
haba arreglado de algn modo para obtener el ms exitoso desarrollo de la
historia. Ciertamente, muchas de sus polticas -como la baja inflacin y la
prudencia fiscal- estaban perfectamente en lnea con el Consenso. Diversos
aspectos de la estrategia de estos pases, como el nfasis en las polticas
igualitarias, aunque no eran totalmente extraos al Consenso Washington
tampoco haban sido enfatizados por el mismo. La poltica industrial de estos
pases, diseada para acercarse tecnolgicamente a los pases ms
avanzados, era, de hecho, contraria al espritu del Consenso Washington.
Estas observaciones fueron la base para el estudio del Banco Mundial sobre El
Milagro del Este Asitico (BM 1993) Y animaron una nueva forma de pensar
sobre el papel que juega el estado en el desarrollo econmico (Stiglitz 1996).
Desde su crisis financiera, las economas del Este Asitico han sido
ampliamente acusadas por sus errneas polticas, a las que ahora se considera
responsables del barullo en que se encuentran. Algunas ideologas han
aprovechado la coyuntura para sugerir que la raz del problema radica en el
sistema de intervencin estatal activa. Las crticas apuntan a los prstamos
dirigidos por el gobierno y a las estrechas relaciones entre el gobierno y el
amplio "chaebol" en Corea. De esta forma, se olvida rpidamente el xito de las
tres dcadas precedentes, al cual el gobierno, pese a fallos ocasionales, ha
contribuido ciertamente. Sin duda, estos logros, que no slo incluyen grandes
aumentos del PIB per cpita, sino tambin incrementos en la esperanza de vida
en el nivel de educacin, y en una gran reduccin de la pobreza, son mejoras
reales y ms duraderas de lo que resultar ser la presente crisis financiera.
Incluso cuando los gobiernos emprendieron medidas por s mismos, los

logros alcanzados fueron notables. El hecho de que crearan las plantas de

acero ms eficientes del mundo desafa a los idelogos de la privatizacin que
sugieren que tales xitos son, en el mejor caso, un golpe de suerte y, en el
peor, imposibles. Estoy, desde luego, de acuerdo en que el gobierno debe
concentrarse en lo que slo l puede hacer y dejar la produccin de otros
bienes como el acero al sector privado. Pero la raz del problema actual en
muchos casos no es que el gobierno haya intervenido demasiado en muchas
reas, sino lo poco que lo ha hecho en otras. En Tailandia el problema no
fueron las inversiones del gobierno en bienes inmuebles, sino que los
reguladores gubernamentales no las supieron detener a tiempo. Similarmente,
la Repblica de Corea tambin sufri problemas al prestar en exceso a
compaas con altos niveles de riesgo y dbil gobernacin corporativa. Pero el
error no estaba en que el gobierno dirigiera equivocadamente el crdito -el
hecho de que la reciente crisis fuera causada por crditos de bancos
estadounidenses, europeos y japoneses sugiere que las entidades "de
mercado" tambin pueden dirigir equivocadamente el crdito.
El verdadero problema fue la falta de intervencin gubernamental, la
subvaloracin por el gobierno de la importancia de la regulacin financiera y de
la gobernacin corporativa1.
La crisis actual del Este asitico no es una refutacin del milagro del
Este Asitico. Los hechos bsicos permanecen: ninguna otra parte del mundo
ha visto crecer sus ingresos tan espectacularmente ni salir a tanta gente de la
pobreza en tan corto lapso de tiempo. Las versiones ms dogmticas del
Consenso Washington no proveen el marco conceptual correcto para entender
el xito de las economas del Este Asitico ni sus actuales problemas. Las
respuestas a la crisis del Este Asitico basadas en estas visiones del mundo
sern, en el mejor de los casos, defectuosas y, en el peor, contraproducentes.
3 Haciendo que los mercados funcionen mejor
El Consenso Washington se bas en la experiencia vivida por los pases
latinoamericanos durante los ochenta. En ese tiempo, los mercados de esta
regin no estaban funcionando bien, en parte como resultado de polticas
pblicas disfuncionales. El PIB declin durante tres aos consecutivos. Los
dficits presupuestarios fueron elevados -algunos de entre el 5 y el 10 por
ciento del PIB2 - y el gasto que lo causaba era utilizado no tanto para realizar
inversiones productivas como para subsidiar al enorme e ineficiente sector
pblico. Con fuertes variaciones en las importaciones, y con relativamente poco
nfasis en las exportaciones, las empresas no tenan suficientes incentivos
para incrementar su eficiencia o para mantener estndares internacionales de
calidad. En un principio, los dficits fueron financiados con prstamos
-incluyendo prstamos muy duros provenientes del exterior-. Los banqueros,
tratando de reciclar petrodlares, prestaban ligero y los bajos tipos de inters
1

La crisis tiene, ciertamente, muchas otras dimensiones. Polticas de cambio equivocadas y el potencial de
inestabilidad poltica son otros temas significativos que discuto ms extensamente en Stiglitz (1988).
2

Argentina, por ejemplo, tuvo un dficit superior al 5 por 100 en 1982 y del 7 por 100 en 1983. El dficit presupuestario
de Colombia fue superior al 4 por 100 desde 1982 a 1984. El dficit de Brasil se increment del 11 por 100 en 1985 al
16 por 100 en 1989 (Banco Mundial, 1997d).

real hicieron del endeudamiento una opcin muy atractiva, incluso para
inversiones con bajos beneficios. No obstante, despus de 1980, el aumento
de la tasa de inters real en los Estados Unidos restringi la oferta de
prstamos y elev la carga por pago de intereses, forzando a muchos pases a
forzar el flujo monetario para financiar la brecha entre el continuado nivel de
alto gasto pblico (aumentado con el pago de intereses de la deuda crecientes)
y la menguante base fiscal. El resultado fue una inflacin alta y
extremadamente variable. En este contexto, el dinero result ser un medio de
intercambio mucho ms costoso, el comportamiento econmico se dirigi hacia
la proteccin de valores ms que hacia las inversiones productivas, y la
variabilidad de los precios relativos, causada por la alta inflacin, min una de
las funciones primarias del sistema de precios: la facilitacin de informacin.
El llamado Consenso Washington, producido por los funcionarios
econmicos estadounidenses, del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del
Banco Mundial, se forj a la sombra de estos problemas. Hoy es un buen
momento para reexaminar este Consenso. Muchos pases, como Argentina o
Brasil, han conseguido estabilizaciones exitosas. Los retos que ahora enfrentan
son los propios del diseo de una segunda generacin de reformas. Otros
pases han mantenido siempre polticas relativamente buenas o han tenido que
enfrentar problemas diferentes a los de Amrica Latina. Los gobiernos del Este
Asitico, por ejemplo, tienen supervits presupuestarios, la inflacin es baja y,
antes de las devaluaciones, estaba cayendo en muchos pases (ver figuras 1 y
2). Los orgenes de las actuales crisis financieras se encuentran en otra parte y
sus soluciones no se hallarn en el Consenso Washington.
La focalizacin en la inflacin -el principal defecto macroeconmico de
los pases latinoamericanos que suministr la base de apoyo para el Consenso
Washington- ha llevado a defender polticas macroeconmicas que quizs no
son las mejores para lograr un crecimiento econmico a largo plazo y ha
distrado la atencin de otras fuentes de macroinestabilidad, principalmente de
la debilidad del sistema financiero. En el caso de los mercados financieros, la
focalizacin en la liberalizacin de los mercados puede tener el efecto perverso
de contribuir a la inestabilidad macroeconmica a travs del debilitamiento del
sector financiero. Generalizando an ms, al concentrarse en la liberalizacin
comercial, la desregulacin y la privatizacin, los formuladores de polticas
ignoraron otros ingredientes, y muy notablemente la competencia, requeridos
para avanzar hacia una economa de mercado efectiva. Dichos ingredientes
pueden ser, por lo menos, tan importantes como las prescripciones econmicas
estndar en la determinacin del xito econmico a largo plazo 3.
El Consenso Washington tambin olvid o infraestim otros ingredientes
esenciales. Uno de ellos, la educacin, ha sido ampliamente reconocido por la
comunidad de pensadores sobre el desarrollo; otros, como las mejoras en
tecnologa, no han recibido la atencin que merecen.

Vase Vickers y Yarrow (1988) para una discusin ms completa de la privatizacin, la competencia de mercado y
los incentivos.

El xito del Consenso Washington como doctrina intelectual se basa en

su simplicidad: las polticas recomendadas pueden ser administradas por los
economistas utilizando poco ms que simples marcos contables. Unos pocos
indicadores econmicos -inflacin, crecimiento de la oferta de dinero, tipos de
inters, dficit presupuestario y comercial pueden servir para fijar una serie de
recomendaciones polticas. De hecho, en algunos casos, los economistas
volaran a un pas, miraran e intentaran verificar estos datos, y haran
recomendaciones macroeconmicas para reformar las polticas, todo ello en un
par de semanas4.
Fig.1 Dficits del Sector Pblico: Amrica Latina versus Este Asitico

Nota: Clculos basados en datos procedentes del FMI International Financial Statistics
Database. Los datos de Tailandia corresponden al 1995

Estas cuestiones emergieron en la gestin de la economa norteamericana. A pesar de que muchas investigaciones
mostraban que los Estados Unidos podan operar con niveles ms bajos de desempleo sin una aceleracin de la
inflacin, informes de algunas instituciones internacionales, utilizando modelos supersimplificados de la economa
estadounidense, recomendaron polticas monetarias ms estrictas. De haber seguido esta recomendacin, se hubiera
diluido la notable expansin econmica y la baja tasa de desempleo resultante que ha incorporado a los grupos
marginados en la fuerza de trabajo, reducido la pobreza y contribuido substancialmente a la reduccin del gasto del
bienestar (Vase el Captulo 2 del Economic Report of the President 1997).

Nota: Medias regionales no ponderadas basado en los datos del World Development
Indicators, 1997

Hay importantes ventajas en la forma en que el Consenso Washington

aconseja polticas. Se concentra en aspectos que tienen una importancia de
primer orden, establece un marco simple y fcilmente reproducible que puede
ser utilizado por grandes organizaciones preocupadas por recomendaciones
basadas en puntos de vista de individuos particulares, y es franco limitndose
nicamente a establecer los prerequisitos para el desarrollo. Pero el Consenso
Washington no ofrece respuestas a todas las cuestiones importantes sobre
desarrollo.
Las ideas que presento aqu, desgraciadamente, no son tan simples. No
son fciles de articular como dogma ni de implementar como polticas. No hay
termmetros de la salud de la economa fciles de leer, y, peor an, pueden
existir compensaciones y equilibrios en los que los economistas, especialmente
los extranjeros, quizs deberan limitar su papel a describir las consecuencias
de las alternativas polticas. El proceso poltico puede tener un papel
importante en la eleccin de la direccin econmica. La poltica econmica
puede no ser slo una cuestin para expertos tcnicos! Todos estos aspectos
se vuelven muy importantes cuando ampliamos los objetivos del desarrollo, tal
y como hacemos al final de este artculo.
3.1 Alcanzando la estabilidad macroeconmica
3.1.1 El Control de la Inflacin
Probablemente la receta ms importante del paquete de medidas
estabilizadoras propuesto por el Consenso Washington es el control de la
inflacin. El argumento para sostener una lucha agresiva contra la inflacin se
basa en tres premisas. La ms fundamental es que la inflacin es costosa y
que por tanto debe ser eliminada o reducida. La segunda es que una vez la
inflacin empieza a crecer tiene tendencia a acelerarse y a quedar fuera de
control. Esta creencia proporciona una fuerte motivacin para combatir la
inflacin, descompensndose la atencin prestada al riesgo de incremento de

la inflacin y al de los efectos adversos sobre el producto y el empleo. La

tercera premisa sostiene que los efectos de la inflacin son muy costosos de
revertir. Esta lnea de pensamiento implica que an si el mantener un bajo
desempleo fuera ms valorado que el mantener una baja inflacin, deberan
tomarse medidas para evitar que crezca la inflacin, con el propsito de evitar
la induccin de largas recesiones que seran necesarias para volver a reducirla.
Estas tres premisas pueden ser contrastadas empricamente.
He tratado este tema con ms detalle en otros artculos (Stiglitz 1997a).
En ste me gustara resumirlos brevemente. La contrastacin emprica
demuestra nicamente que la alta inflacin es costosa. Bruno y Easterly (1996)
descubrieron que cuando los pases sobrepasan el umbral del 40 por ciento de
inflacin anual, caen en la trampa de la alta inflacin y el bajo crecimiento. No
obstante, por debajo de este nivel hay pocas evidencias que demuestren que
la inflacin es costosa. Barro (1997) y Fischer (1993) tambin confirman que
una elevada inflacin es, por lo general, nociva para el crecimiento, pero
tampoco ellos son capaces de proporcionar ninguna prueba del hecho de que
los bajos niveles de inflacin sean costosos. Fischer llega a las mismas
conclusiones acerca de la variabilidad de la inflacin 5. Recientes
investigaciones de Akerlof, Dickens, y Perry (1996) sugieren que bajos niveles
de inflacin pueden incluso mejorar los resultados econmicos en relacin a los
que se obtendran con tasa de inflacin nula.
La evidencia de la hiptesis aceleracionista (tambin conocida como
"sacar al genio de la botella", "la pendiente resbaladiza" o la "teora del
precipicio") no muestra signos de ambigedad: no hay ningn indicio de que el
aumento de la inflacin guarde relacin con pasados aumentos. Evidencias en
la lucha contra la inflacin sugieren que la curva de Phillips puede ser cncava
y que los costes de reducir la inflacin pueden por tanto ser menores que los
beneficios obtenidos cuando la inflacin est subiendo 6.

Como el nivel y fa variabilidad de fa inflacin estn correlacionados, Fisher encontr gran dificultad en desenmaraar
sus efectos separados en cualquier nivel/varianza de inflacin. Este punto tiene gran generalidad: cualquier estudio de
las consecuencias de la inflacin probablemente recoger tambin los costes asociados con fa variabilidad de la
inflacin. La fuerza de no Iinealidad en las relaciones entre la inflacin y el bienestar social se ha aclarado desde los
resultados de la investigacin conducida por el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos. A pesar de los
esfuerzos de sus economistas de primera fila -algunos de ellos trabajando a tiempo completo sobre los costes de la
inflacin-la Reserva Federal no ha podido encontrar hasta hoy evidencias definitivas sobre los costes de la inflacin en
los Estados Unidos. Pero si tuvieran xito en su propsito, probaran slo que la persecucin de los datos funciona, no
que la inflacin sea costosa.
6

Vase Stiglitz (1997c) donde se discute la evidencia para los Estados Unidos. Investigaciones tentativas en el Banco
Mundial discutidas en Stiglitz (1997a) extienden los resultados a otros pases, incluyendo Australia, Canad, Francia,
Alemania, Italia, Japn y Brasil. Mxico fue elnico pas con informacin adecuada para fa verificacin donde fa curva
de Philfips result convexa.

Fig. 3 Tasas de Inflacin en los Pases en Desarrollo 1985, 1995

Fuente: World Development Indicators 1997

Nota: 121 de los 158 pases con rentas bajas y medias

Desde mi punto de vista, la conclusin que se deriva de estas

investigaciones es que el control de la inflacin elevada o mediana debera ser
una prioridad poltica fundamental, pero que llevar la ya baja inflacin a niveles
todava ms bajos no va probablemente a mejorar el funcionamiento de los
mercados.
En 1995 ms de la mitad de los pases en desarrollo tenan inflaciones
de menos del 15 por ciento anual (Figura 3). Para estos 71 pases el control de
la inflacin no debera ser una prioridad fundamental. El control de la inflacin
s es probablemente un componente importante de la estabilizacin y la
reforma en los 25 pases, casi todos ellos en frica, Europa del Este y la
antigua Unin Sovitica, cuyas tasas de inflacin son superiores al 40 por 100.
Centrarse nicamente en la inflacin no slo puede distorsionar las
polticas econmicas -impidiendo a la economa alcanzar su crecimiento pleno
y su producto potencial- sino que tambin puede llevar a una serie de arreglos
institucionales que disminuyan la flexibilidad econmica sin conseguir a cambio
beneficios importantes de crecimiento7.
3.1.2 Manejando el dficit presupuestario y por cuenta corriente
Un segundo componente para la estabilidad macroeconmica ha sido la
reduccin del tamao del gobierno, el dficit presupuestario, y el dficit por
cuenta corriente. Volver a tratar el tema del tamao del gobierno ms
adelante; ahora me gustara concentrarme en los dficits gemelos. Son
7

Algunos han argumentado que los bancos centrales deberan tener por exclusivo mandato el mantenimiento de la
estabilidad de los precios. Esta perspectiva ha sido introducida en los programas del Fondo Monetario Internacional en
economas tales como la Repblica de Corea que no tiene tradicin alguna de problemas inflacionarios. No hay
evidencia de que tales constricciones (ya incorporadas a la legislacin o a compromisos formales de metas legislativas)
mejoren el desempeo econmico real medido en trminos de crecimiento (vase Alesina y Summers, 1993). Tales
resultados son consistentes con la evidencia emprica originaria concerniente a los efectos reales de la inflacin. Ms
importante todava, estas cuestiones envuelven juicios polticos fundamentales, valores y equilibrios, adems de
experticia tcnica. Por ejemplo, yo mismo, como otros miembros del equipo econmico de la Administracin Clinton,
me he opuesto fuertemente a las propuestas de modificar la carta de la Reserva Federal dirigidas a hacer de la
estabilidad de precios su primer y nico mandato.

numerosas las evidencias que muestran que los sostenidos dficits

presupuestarios elevados y duraderos deterioran el desempeo econmico
(Fischer 1993; Esterly, Rodrguez, y Schmidt-Hebbel 1994) 8. Todos los mtodos
existentes para financiar el dficit tienen desventajas: la financiacin interna
incrementa los tipos de inters domsticos, la financiacin externa puede ser
insostenible, y la creacin de dinero produce inflacin 9.
El dficit presupuestario ptimo no puede ser determinado por una
frmula simple. El dficit ptimo -o la serie de dficits sostenibles 10- depende de
ciertas circunstancias, que incluyen el estado cclico de la economa, las
perspectivas de crecimiento econmico, la utilizacin del gasto gubernamental,
el asentamiento de los mercados financieros, y los niveles de inversin y ahorro
nacional. Los Estados Unidos, por ejemplo, tratan actualmente de equilibrar su
presupuesto. He argumentado durante mucho tiempo que la baja tasa de
ahorro privado y la entrada en aos del baby boom sugieren que los Estados
Unidos deberan probablemente intentar supervits presupuestarios. En
contraste, el mantenimiento de supervits presupuestarios para enfrentar las
dificultades econmicas es mucho menos constringente en el Este Asitico
donde la tasa de ahorro privado es alta y el endeudamiento pblico en relacin
al PIB relativamente bajo.
La experiencia de Etiopa enfatiza otro determinante del dficit ptimo: la
fuente de financiamiento. Durante los ltimos aos, Etiopa ha experimentado
un dficit en torno al 8 por ciento del PIS. Algunos consultores externos
gustaran que Etiopa redujera ms su dficit. Otros han argumentado que el
dficit est financiado por una firme y continua entrada de asistencia
internacional altamente concesional, la cual viene dirigida no por la necesidad
de compensar la brecha presupuestaria sino por la disponibilidad de altos
retornos para la inversin. En estas circunstancias -y dados los grandes
beneficios de las inversiones gubernamentales en reas tan cruciales como la
educacin primaria y las infraestructuras fsicas, (sobre todo en carreteras y
energa)- tiene sentido para mi que el gobierno trate a la ayuda internacional
como una legtima fuente de ingresos, asimilable a los impuestos, y equilibre el
presupuesto incluyendo esta ayuda.
El nivel ptimo del dficit por cuenta corriente es difcil de determinar.
Los dficits por cuenta corriente ocurren cuando un pas invierte ms de lo que
ahorra. No son inherentemente ni buenos ni malos, pues depende de las
circunstancias y sobre todo del uso a que se destinen los fondos. En muchos
pases la tasa de retorno sobre la inversin sobrepasa de largo el coste del
8

La literatura terica sobre la equivalencia ricardiana (Barro, 1974) critica el punto de vista de que el dficit por s solo
tenga efectos econmicos significativos. El Consenso Washington no se bas en modelos que explcitamente
enfrentaran la cuestin de la equivalencia ricardiana.
9

Easterly y Fischer (1990) resumen el anlisis de los efectos macroeconmicos de los dficits presupuestarios.

10

Utiliz los trminos ptimo y sostenible de manera suelta. En este contexto, "sostenible" no significa necesariamente
"sostenido" indefinidamente a un alto nivel. Mas bien se refiere a situaciones tales como cuando dficits considerables
son utilizados para estimular la economa en una situacin de revs que se espera sea de corta duracin. "ptimo" ha
de definirse en relacin a objetivos claramente articulados tales como el de maximizacin en una funcin de bienestar
social intertemporal. Hay circunstancias y funciones sociales razonables que producen valores marcada mente
diferentes para los niveles de dficit ptimo del momento -uno no puede asegurar el nivel de dficit ptimo sin conocer
ambos factores-o La misma observacin es aplicable a la discusin que sigue sobre el nivel de dficit ptimo en la
cuenta corriente.

capital internacional. En estas circunstancias los dficits por cuenta corriente

son sostenibles11.
La forma de financiacin tambin es importante. La ventaja de la
inversin extranjera directa no slo reside en el capital y el conocimiento que
provee, sino tambin en el hecho de que tiende a ser muy estable. En
contraste, el 8 por ciento de dficit por cuenta corriente que Tailandia tena en
1996 no solamente era grande, sino que proceda de deuda a corto plazo
denominada en dlares, que se utiliz para financiar inversiones denominadas
en moneda local y a largo plazo, aplicadas a menudo en usos excesivos e
improductivos como los bienes inmuebles. Generalizando, los flujos de cartera
y la deuda a corto plazo pueden acarrear costes de alta volatilidad sin los
beneficios procedentes de la difusin de conocimientos 12.
3.1.3 Estabilizando el producto y promoviendo crecimiento a largo plazo
Irnicamente, la estabilidad macroeconmica -tal como es concebida en
el Consenso Washington- suele jugar un mal papel para estabilizar el producto
o el desempleo. Una de las mayores metas de la poltica debera ser minimizar
o evitar las contracciones econmicas. A corto plazo, el desempleo involuntario
a larga escala es claramente ineficiente -en trminos puramente econmicos
representa recursos improductivos que podran ser utilizados ms
productivamente-. Los costes econmicos y sociales de estas recesiones
pueden ser devastadores: vidas y familias se ven alteradas, se incrementa la
pobreza, diminuye el nivel de vida, y, en los peores casos, los costes
econmico-sociales se transforman en desrdenes de todo tipo.
Ms an, el ciclo de vida de los negocios puede tener importantes
consecuencias para el crecimiento a largo plazo (ver Stiglitz 1994). La dificultad
de endeudarse para financiar I+D (investigacin y desarrollo) significa que las
empresas necesitarn reducir drsticamente sus gastos en I+D cuando su
estado de tesorera decrezca en momentos difciles. El resultado ser un
crecimiento ms lento de la productividad de todos los factores. Este hecho
parece haber tenido importancia en los Estados Unidos. Saber si es o no
importante tambin en pases donde el gasto en I+D juega un papel menos
importante requerira ms estudio. No obstante, en general, casi se puede
asegurar que la variabilidad del producto provoca incertidumbre y desincentiva
por tanto la inversin13.

11

El dficit por cuenta corriente es una variable endgena. Apreciar si es demasiado alto depende de la fuente de su
tamao. Si, por ejemplo, la causa se encuentra en polticas de cambio equivocadas, ser evidentemente demasiado
alto.
12

Las polticas macro gubernamentales tradicionales se centran en agregados tales como los flujos de capital y los
dficits presupuestarios y no tratan directamente con estas cuestiones. Si la madurez de la estructura del
endeudamiento externo conduce a riesgos significativos, otras restricciones de capital o intervenciones pueden resultar
necesarias.
13

Hay otros canales por los que los reveses econmicos conducen a un legado adverso a largo plazo: la atraccin de
capital humano ha sido enfatizada, por ejemplo, en la literatura sobre el efecto histrico y puede ser un factor en los
sostenidos niveles de alto desempleo en Europa (ver Blanchard y Summers, 1986). Como desarrollo en la seccin
siguiente, los reveses econmicos, cuando son suficientemente severos, pueden socavar la fuerza del sistema
financiero.

Fig.4 Volatilidad del Crecimiento del PIB 1970-1995

Fuente: Clculos basados en tasas reales de crecimiento anual segn World

Development Indicators 1997

La variabilidad del producto es especialmente pronunciada en los pases

en desarrollo (ver Pritchett 1997). La mediana de los pases de renta alta tiene
una desviacin estndar del crecimiento anual del 2'8 por 100 (figura 4). Para
los pases en desarrollo la desviacin estndar es del 5 por 100 o ms alta,
implicando fuertes desviaciones en la tasa de crecimiento. El crecimiento es
especialmente voltil en Europa del Este y Asia Central, el Oriente Medio y el
Norte de frica, y en el frica Subsahariana.
Cmo promover la estabilidad macroeconmica en el sentido de
estabilizar el producto o el empleo? La respuesta tradicional a esta pregunta es
una buena poltica macroeconmica, que incluya una poltica monetaria
anticclica, y una poltica fiscal que permita operar a los estabilizadores
automticos. Estas polticas son ciertamente necesarias, pero una literatura
creciente, tanto terica como emprica, ha subrayado la importancia de la
microeconoma como sostn de la estabilidad macroeconmica. La literatura al
respecto enfatiza la importancia de los mercados financieros y explica las
recesiones a travs de mecanismos como la racionalizacin del crdito y los
fallos del sistema bancario y empresarial14.
En el siglo XIX la mayora de las recesiones en los pases
industrializados se dieron como resultado de pnicos financieros que a veces
eran precedidos por, e invariablemente conducan a, declives en el precio de
14

Durante la gran depresin, la carda de los precios combinada con los pagos de intereses fijos redujo la tesorera
neta de las empresas, erosionando su valor neto, y disminuyendo su inversin y debilitando con todo ello la economa..
Como resultado, estos modelos, algunas veces son llamados modelos deflacin-deuda. Ver Greenwald y Stiglitz (1988,
1993a, 1993b).

los activos as como a fallos generalizados en el sistema bancario. En algunos

pases las mejoras en la regulacin y supervisin, la introduccin de mejoras en
el aseguramiento de los depsitos, y la creacin de incentivos para
instituciones financieras, redujeron la propensin y la severidad de los pnicos
financieros. Pero las crisis financieras siguen ocurriendo, y hay algunas
evidencias de que son ms frecuentes y severas en aquellos tiempos (Caprio y
KlimgebieI1997). Incluso despus de ajustadas a la inflacin, las prdidas de la
notoria debacle de los ahorros y los prstamos en los Estados Unidos eran
varias veces mayores que las prdidas experimentadas durante la Gran
Depresin. Todava hoy, medida en relacin al PIB, esta debacle no entrara en
la lista de las 25 mayores crisis bancarias registradas a nivel internacional
desde los aos 80 (tabla 1).
Tabla 1 - Costes fiscales de las crisis bancarias en pases seleccionados
(porcentaje del PIB)

Pas (Fecha)

Coste (porcentaje
del PIB)

Argentina (1980-82)
Chile (1981-83)
Uruguay (1981-84)
Israel (1977-83)
Costa de Marfil (1988-91)
Senegal (1988-91)
Espaa (1977-85)
Bulgaria (1990s)
Mjico (1995)
Hungra (1991-95)
Finlandia (1991-93)
Suecia (1991)
Sri Lanka (1989-93)
Malasia (1985-88)
Noruega (1987-89)
Estados Unidos (1984-91)

55,3
41,2
31,2
30,0
25,0
17,0
16,8
14,0
13,5
10,0
8,0
6,4
5,0
4,7
4,0
3,2

Fuente: Caprio y Klingebiel 1996.

Las crisis bancarias tienen severas consecuencias macroeconmicas,

afectando al crecimiento durante los siguientes cinco aos (Figura 5). Durante
el perodo 1975-94 el crecimiento aument lentamente en pases que no
haban experimentado crisis bancarias; los pases con crisis bancarias vieron
reducido su crecimiento en 1.3 puntos porcentuales durante los cinco aos
siguientes a la crisis. Claramente, construir un robusto sistema financiero es
una parte crucial de la promocin de estabilidad macroeconmica.

Fig. 5 Crecimiento del PIS antes y despus de las crisis bancarias,

1975-94

Fuente: Caprio 1997

3.2 El proceso de reforma financiera

La importancia de crear un robusto sistema financiero va ms all de
simplemente evitar crisis econmicas. El sistema financiero puede asimilarse al
cerebro de la economa. Juega un importante papel en la recoleccin y
agregacin de los ahorros de los agentes que disponen momentneamente de
un exceso de recursos. Estos recursos son distribuidos a otros -como
emprendedores o constructores de casas- que pueden hacer un uso productivo
de los mismos. Los mercados financieros que funcionan bien hacen un buen
trabajo a la hora de seleccionar a los receptores ms productivos de esos
recursos. En contraste, los mercados financieros que funcionan pobremente
normalmente dirigen los recursos hacia inversiones de baja productividad.
Seleccionar proyectos es slo el primer paso. El sistema financiero debe
continuar monitoreando el uso de los fondos, asegurndose de que sean
utilizados productivamente. En el proceso, los mercados financieros sirven a
muchas otras funciones, incluyendo la reduccin del riesgo, el incremento de la
liquidez, y la transmisin de informacin. Todas estas otras funciones son
esenciales tanto para el crecimiento del capital como de la productividad de
todos los factores.
Dejados a su propia suerte, los sistemas financieros no realizarn un
buen trabajo en el desempeo de estas funciones. Los problemas de
informacin incompleta, mercados incompletos y contratos incompletos son
particularmente severos en el sector financiero, resultando en un equilibrio que
ni siquiera est constreido por la eficiencia paretiana (Greenwald y Stiglitz
1986)15.
15

La expresin eficiencia paretiana constreida significa que hay (en principio) intervenciones gubernamentales que
pueden beneficiar a cierta gente sin empeorar a nadie, que respetan las imperfecciones de informacin y la
incompletud de los mercados -y ms generalmente-los costes de compensar estas imperfecciones.

La importancia que se le ha dado a la transparencia en las recientes

discusiones sobre el Este Asitico demuestra nuestro reconocimiento creciente
de la importancia de la buena informacin para el funcionamiento efectivo d
los mercados. Los mercados de capital, en particular, requieren estndares de
auditora acompaados de sistemas legales que desincentiven el fraude,
provean a los inversores con informacin adecuada sobre los activos y pasivos
de las empresas, y protejan a los accionistas minoritarios 16. Pero la
transparencia por s misma no es suficiente, en parte porque inevitablemente la
informacin es imperfecta. Un buen marco legal combinado con regulacin y
supervisin resulta necesario para mitigar estos problemas informacionales y
fomentar las condiciones para que se den mercados financieros eficientes.
La regulacin en los mercados financieros exitosos est al servicio de
cuatro propsitos: mantener la seguridad y la robustez (regulacin prudencial),
promover la competencia, proteger a los consumidores, y asegurar que los
grupos desfavorecidos tienen algn acceso al capital. En muchos casos la
prosecucin de objetivos sociales -como asegurar que las minoras y las
comunidades pobres reciben fondos, como hace la Community Reinvestment
Act en Estados Unidos, o asegurar fondos para hipotecas, misin esencial de la
Federal National Mortgatge Association- puede, si se hace bien, fortalecer los
objetivos econmicos. Igualmente, proteger a los consumidores no es slo una
buena poltica social, tambin construye confianza social en los mercados
econmicos. Sin tal confianza esos mercados sern estrechos e inefectivos.
A veces, sin embargo, los formuladores de polticas enfrentan difciles
equilibrios entre objetivos en conflicto. Las restricciones financieras adoptadas
por algunas economas del Este Asitico, por ejemplo, incrementaron el valor
de franquicia de los bancos, desincentivndolos para tomar riesgos no
garantizados que de otro modo podran haber desestabilizado al sector
bancario. A pesar de que hubo ciertos costes econmicos asociados con estas
decisiones, las ganancias derivadas de una mayor estabilidad seguramente
compensaron aquellos costes. Como comento ms adelante, la remocin
reciente de muchas de estas constricciones ha contribuido en no poca medida
a la inestabilidad actual que estos pases estn experimentando. El Banco
Mundial y otros han tratado de crear mejores sistemas bancarios. Pero cambiar
los sistemas -a travs del desarrollo institucional, de transformaciones en la
cultura del crdito, y de la creacin de estructuras reguladoras que reduzcan la
probabilidad de toma de riesgos excesivos 17- se ha evidenciado como algo ms
intratable que encontrar soluciones de corto plazo tales como la
recapitalizacin del sistema bancario. En los peores casos los fijos temporales
pueden haber socavado incluso las presiones para una ulterior reforma. Como
los problemas fundamentales no se enfrentaron, algunos pases han requerido
una y otra vez de asistencia.
El Consenso Washington se desarroll en un contexto de sistemas
financieros altamente regulados, en el que muchas de las regulaciones se
orientaban a limitar la competencia ms que a promover alguno de los cuatro
16

Para una discusin detallada del papel de estas protecciones como una parte de la arquitectura bsica del
capitalismo moderno ver Greenwald y Stigltz (1992).
17

Esto es algunas veces referido como el problema del azar moral

objetivos legtimos de la regulacin antes reseados. Pero demasiado a

menudo el dogma de la liberalizacin devino un fin en s mismo, no un medio
para alcanzar mejores sistemas financieros. No tengo espacio para tratar todas
las facetas implicadas por la liberalizacin, que incluye la descongelacin de
depsitos y tasas de prstamo, la apertura del mercado a los bancos
extranjeros y la remocin de las restricciones a los prstamos de bancos y a las
transacciones contables de capital. Pero s quiero fijar unas pocas posiciones
generales.
Primero, la cuestin clave no debera ser la liberalizacin o
desregulacin sino la construccin del marco regulador que asegure un sistema
financiero efectivo. En muchos pases esto requerir cambiar el marco
regulador mediante la eliminacin de regulaciones que slo sirven para
restringir la competencia, pero acompaando estos cambios con regulaciones
incrementadas para asegurar la competencia y el comportamiento prudente (y
para asegurar que los bancos tienen los incentivos apropiados).
Segundo, incluso una vez se ha puesto en pie el diseo del sistema
financiero deseado, deber hacerse la transicin con mucho cuidado. Los
intentos de iniciar desregulaciones de la noche a la maana -a veces conocidos
como "big bang"- ignoran los problemas muy sensibles de la secuenciacin.
Tailandia, por ejemplo, sola tener restricciones sobre los prstamos bancarios
a la propiedad inmobiliaria. En el proceso de liberalizacin se deshizo de las
mismas sin establecer un rgimen regulador ms sofisticado basado en el
riesgo. Esto, unido a otros factores, produjo el resultado de una mala
asignacin de gran escala que aliment una burbuja de propiedad inmobiliaria,
sin duda un factor importante en la crisis financiera.
Es importante reconocer lo difcil que resulta establecer un sistema
financiero vibrante. Incluso economas con instituciones sofisticadas, altos
niveles de transparencia, y buena gobernacin corporativa como los Estados
Unidos y Suecia han enfrentado serios problemas con sus sectores financieros.
Los desafos que enfrentan los pases en desarrollo son todava mayores,
mientras que la base institucional de la que parten es mucho ms dbil.
Tercero, en todos los pases un objetivo primario de la regulacin
debera ser asegurar que los participantes enfrentan el tipo de incentivos
correcto: el gobierno no puede y no debera implicarse en el monitoreo de cada
transaccin. En el sistema bancario, la liberalizacin no funciona a menos que
la regulacin cree incentivos para los propietarios de los bancos, los mercados
y los supervisores, para que usen su informacin eficientemente y acten
prudentemente.
Tambin debe tratarse el problema de los incentivos en el mercado de
valores. Debe ser ms provechoso para los gerentes crear valor econmico
que privar de sus activos a los accionistas minoritarios: la captura de rentas es
cada vez ms un problema tanto del sector pblico como del privado. Sin el
marco legal apropiado, los mercados de valores pueden simplemente fracasar
en el desempeo de sus vitales funciones -en detrimento del crecimiento
econmico del pas a largo plazo-. Se requieren leyes para proteger los

intereses de los accionistas, especialmente de los minoritarios.

La concentracin en los aspectos microeconmicos -sobre todo en el
financiero- que subyacen a la macroeconoma tiene tambin implicaciones
sobre las respuestas a dar a los reveses monetarios. En particular, si el revs
monetario es la consecuencia de un sector financiero falente, la respuesta
poltica tradicional, consistente en subir las tasas de inters, puede resultar
contraproducente18. La madurez y estructura de los activos y pasivos
corporativos y de los bancos son frecuentemente muy diferentes, en parte por
los fuertes incentivos de los bancos para usar deuda a corto plazo con el fin de
monitorear e influir en las empresas a las .que prestan, y de los depositantes
para usar depsitos a corto plazo con el fin de monitorear e influir en los
bancos (Rey y Stiglitz 1993). Como resultado, los incrementos en la tasa de
inters pueden conducir a reducciones substanciales del valor neto de los
bancos, exacerbando la crisis bancaria 19. Estudios empricos de los
economistas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional han
confirmado que las elevaciones en la tasa de inters tienden a incrementar la
probabilidad de las crisis bancarias, y que las devaluaciones monetarias no
tienen efectos significativos (DernirgucKunt y Detragiache 1997) 20.
Los partidarios de las polticas de elevados tipos de inters han
estimado que tales polticas son necesarias para restaurar la confianza en la
economa y por tanto para detener la erosin del valor de la moneda. Disminuir
la erosin de la moneda es importante, por lo dems, tanto para restaurar la
fuerza subyacente de la economa como para prevenir una explosin de la
inflacin debida al aumento del precio de las importaciones 21. Esta receta est
basada en asunciones sobre reacciones del mercado -por ejemplo, sobre lo
que restaurar la confianza- y sobre fundamentos econmicos.
En definitiva, la confianza y los fundamentos econmicos se encuentran
inexorablemente entrelazados. Son las medidas que debilitan la economa, y
especialmente al sistema financiero, restauradoras de confianza? Para estar
18

Quienes apoyan estas polticas, aunque reconocen estos problemas, argumentan que un incremento temporal en la
tasa de inters es necesario para restaurar la confianza y que en la medida en que las medidas sobre la tasa de inters
son a corto plazo, poco dao puede resultar de las mismas. Si los incrementos en la tasa de inters restaurarn o
deberan restaurarla confianza es tema que ha sido muy debatido. La evidencia de la experiencia reciente no es
plenamente favorable. Tailandia e Indonesia han estado aplicando polticas de tasas de inters elevadas desde el
verano de 1997.
19

Muchos anlisis de la crisis de prstamos y ahorros en los Estados Unidos sitan la culpa ltima en los cambios
grandes e inesperados en los tipos de inters que empezaron a finales de los 70 bajo la presidencia de Paul Volcker en
la Reserva Federal. Estos incrementos causaron el desplome del valor de sus activos, quedando muchos sin valor o
con valor negativo. Los intentos de permitir a los prstamos y ahorros individuales la solucin de sus propios
problemas fracasaron, empeorando la eventual debacle.
20
Hay otra razn parla que el gobierno debera ser ms sensible a los cambios en el tipo de inters que a los cambios
en la tasa de cambio: mientras que los desencuentros de madurez tienen una lgica econmica, no existe una
justificacin correspondiente para los desencuentros en la tasa de cambio. Existe un coste real asociado a obligar a las
empresas a reducir los desencuentros de madurez. En contraste, los desencuentros en la tasa de cambio representan
simplemente comportamientos especulativos. En la prctica, la poltica necesita mirar cuidadosamente a la situacin en
el pas en crisis. Es posible que los desencuentros monetarios sean mucho ms amplios que los de madurez y
mientras que futuras acciones pueden dirigirse a corregir tales especulaciones y sus efectos sistmicos, la poltica
actual debe tratar con las realidades de hoy.
21

La persistencia de los efectos inflacionarios de una devaluacin plantea cuestiones sutiles. He argumentado
anteriormente contra la teora "precipicio" de la inflacin. Se puede argumentar que un incremento en el nivel de
precios asociado a una devaluacin es incluso menos probable que de lugar a una inercia inflacionaria que otras
fuentes de incremento de los precios, particularmente cuando pueda haber la percepcin de que la tasa de cambio se
ha sobrepasado.

seguros, si una economa est inicialmente haciendo frente a altos niveles de

inflacin causados por altos niveles en su demanda agregada, el incremento de
los tipos de inters reforzar los fundamentos econmicos restaurando la
estabilidad macroeconmica. Para una economa con poca evidencia de que
existan desequilibrios macroeconmicos pero con una predecible gran cada
exgena de la demanda agregada, los altos tipos de inters llevarn a un
declive econmico y este declive, combinado con los tipos de inters, minar el
sistema financiero.
3.3 Estimulando la competencia
Hasta aqu he argumentado que la poltica macroeconmica necesita
expandirse ms all de la limitacin que supone concentrarse simplemente en
la inflacin y el dficit pblico: el conjunto de polticas que sostiene el Consenso
Washington no es suficiente para garantizar la estabilidad macroeconmica o el
desarrollo a largo plazo. La estabilidad macroeconmica y el desarrollo a largo
plazo requieren buenos y adecuados mercados financieros. Pero la agenda
para crearlos no debera confundir medios y fines: redisear el sistema
regulador, y no la liberalizacin financiera, debera ser la cuestin.
Quisiera argumentar ahora que la competencia es central para el xito
de una economa de mercado. En este punto tambin ha habido mucha
confusin entre medios y fines. Polticas que deberan haber sido vistas como
medios para alcanzar unos mercados ms competitivos fueron vistas como
fines en s mismas. Como resultado, en algunos casos fracasaron en la
obtencin de sus objetivos.
Los teoremas fundamentales de la economa del bienestar, los
resultados que establecen la eficiencia de una economa de mercado, asumen
la existencia en la economa tanto de propiedad privada como de mercados
competitivos. Muchos pases -especialmente las economas en transicin y en
desarrollo- carecen de ambos. No obstante, hasta hace muy poco el nfasis se
concentraba casi exclusivamente en la creacin de propiedad privada y en la
liberalizacin comercial - confundindose esta ltima con el establecimiento de
mercados de competencia-. La liberalizacin comercial es desde luego
importante, pero no podrn obtenerse todos los beneficios de la misma sin
crear una economa de competencia.
3.3.1 Promoviendo el libre comercio
La liberalizacin como camino hacia el libre comercio era una parte
clave del Consenso Washington. El nfasis en la liberalizacin del comercio era
natural dado el estancamiento causado por las barreras proteccionistas 22 que
sufran los pases latinoamericanos. La sustitucin de importaciones demostr
ser una estrategia de desarrollo altamente inefectiva. En muchos pases la
produccin industrial tena valor aadido negativo y la innovacin haba sido
22

Los defensores de la sustitucin de importaciones destacan que durante ciertos perodos determinados pases que
han seguido polticas proteccionistas, como Brasil y Taiwn en los aos 50, consiguieron un fuerte crecimiento
econmico.

ahogada. El argumento usual de que el proteccionismo en s mismo ahoga la

innovacin resultaba en cierto modo confuso. Los gobiernos podran haber
creado competencia entre las empresas domsticas, lo que hubiera procurado
incentivos para importar nueva tecnologa. Fue el fracaso en la creacin de
competencia interna ms que la proteccin del exterior lo que produjo la
estagnacin. Desde luego, la competencia exterior habra provisto una
importante fuente de competencia. Pero es posible que en la carrera slo de un
lado las empresas domsticas tiendan a evitar la competencia antes que a
entrar en la lucha. Los consumidores pueden resultar beneficiados. Pero los
efectos en el crecimiento pueden haber sido ms ambiguos.
La liberalizacin comercial puede que cree competencia, pero no lo hace
automticamente. Si la liberalizacin tiene lugar donde existe un monopolio de
importacin, las rentas pueden ser simplemente transferidas del gobierno al
monopolista, con poco descenso en los precios. La liberalizacin comercial por
tanto no es una condicin ni necesaria ni suficiente para crear una economa
competitiva e innovadora.
Tan importante al menos como crear competencia en el sector
anteriormente protegido frente a las importaciones resulta hacerlo en el sector
exportador. El xito de las economas del Este Asitico es un poderoso ejemplo
de este punto. Permitiendo a cada pas aprovechar su ventaja comparativa, el
comercio incrementa los salarios y aumenta las oportunidades de consumo.
Durante los ltimos 15 aos el comercio ha estado haciendo precisamente eso
con un crecimiento del comercio mundial del 5 por 100 anual, casi dos veces la
tasa de crecimiento del PIB.
Es interesante el hecho de que el proceso por el cual la liberalizacin del
comercio conduce a un aumento de la productividad no se halle plenamente
comprendido. El modelo _estndar de la teora de Heckser-Ohlin predice que
los pases cambiarn intersectorialmente movindose a lo largo de su frontera
de produccin potencial, produciendo ms de aquello en lo que son mejores y
comprando ms de aquello en lo que son peores. En realidad, las mayores
ganancias del comercio parecen venir intertemporalmente, como resultado de
un cambio externo de la frontera de produccin potencial causado por un
incremento de la eficiencia, con poco cambio sectorial. Entender las causas de
este incremento de la eficiencia requiere del entendimiento de las relaciones
existentes entre comercio, competencia y liberalizacin. Esta es un rea que
necesita ser desarrollada ms en extenso23.
3.3.2 Facilitando la privatizacin
Los monopolios estatales en algunos pases han obstaculizado la
innovacin. Pero el nfasis en la privatizacin durante la pasada dcada se ha
desprendido menos de la preocupacin por la falta de competencia que de la
focalizacin en los incentivos de beneficios. En cierto sentido era natural que el
23

Los efectos adversos asociados con el proteccionismo pueden proceder ms de su impacto en la competencia y de
la induccin de comportamientos de captura de renta. Estas fuerzas son tan poderosas que incluso cuando podra
haber argumentos similarmente potentes para justificar intervenciones comerciales selectivas, la mayora de los
economistas contemplan la intervencin en la poltica comercial con considerable escepticismo.

Consenso Washington se centrara ms en la privatizacin que en la

competencia. No slo eran ineficientes las empresas estatales, sus prdidas
contribuan adems al dficit presupuestario del gobierno, reforzando la
inestabilidad macroeconmica.
La privatizacin vendra a matar dos pjaros de un tiro al mejorar la
eficiencia econmica y reducir a la vez el dficit fiscal 24. La idea era que si
podan crearse derechos de propiedad, el comportamiento maximizador de
beneficios de los propietarios eliminara el derroche y la ineficiencia. Al mismo
tiempo, la venta de empresas producira rentas muy necesarias.
Aunque desde una visin retrospectiva el proceso de privatizacin en las
economas en transicin ha sido (en algunos aspectos) defectuoso, en aquellos
momentos pareca razonable a muchos. Aunque la mayora de la gente
hubiese preferido Una reestructuracin ms ordenada y el establecimiento de
una estructura legal ms efectiva (contratos de cobertura, quiebra, gobernacin
corporativa, y competencia), antes o al menos simultneamente a las
promulgaciones, nadie saba por cuanto tiempo permanecera abierta la
ventana de la reforma. En aquellos momentos, privatizar rpida y lo ms
ampliamente posible pareca un juego razonable. Desde el punto de vista
actual, los partidarios de la privatizacin pueden haber sobrestimado los
beneficios e infraestimado los costes de la privatizacin, particularmente los
costes polticos del propio proceso y los impedimentos que han supuesto para
futuras reformas. Hoy, con siete aos ms de experiencia, el mismo juego
resulta mucho menos justificado.
Incluso en aquellos tiempos muchos de nosotros avisamos del peligro de
llevar a cabo privatizaciones precipitadas sin crear la necesaria infraestructura
institucional, incluyendo mercados competitivos y cuerpos reguladores. David
Sappington y yo mostramos en el teorema fundamental de la privatizacin que
las condiciones bajo las cuales la privatizacin puede lograr los objetivos
pblicos de eficiencia y equidad son muy limitadas y muy similares a las
condiciones bajo las que los mercados competitivos obtienen resultados de
eficiencia paretiana (Sappington y Stiglitz 1987). Si, por ejemplo, falta
competencia, la creacin de un monopolio privado no regulado resultar
probablemente en precios incluso ms altos para los consumidores. Hay
algunas evidencias de que, sin competencia, los monopolios privados pueden
sufrir diversas formas de ineficiencia y pueden no ser altamente innovadores.
De hecho, tanto las empresas pblicas como las privadas a gran escala
comparten muchas similitudes y enfrentan retos organizativos muy parecidos
(Stiglitz 1989). Ambas necesitan delegar responsabilidades substanciales -ni
los legisladores ni los accionistas controlan directamente las actividades diarias
de las organizaciones que supervisan-. En ambos casos la jerarqua de
autoridad termina en gerentes que ejercen tpicamente una gran autonoma y
24

Los impactos a corto plazo en los dficits fueron, sin embargo, a menudo frecuentemente diferentes de los impactos
a largo plazo. En los casos en que las empresas estatales estaban razonablemente bien gestionadas, los impactos a
largo plazo podan ser despreciables o incluso negativos mientras que los impactos a corto plazo podan ser
substanciales. En respuesta a ello, algunos gobiernos no permitieron la inclusin de las transacciones de capital en el
presupuesto anual-una prctica contable consistente con el punto de vista de que tales reorganizaciones financieras
del sector pblico pueden tener poco impacto en el comportamiento macro, o al menos efectos muy diferentes.

discrecin. La captura de rentas ocurre tanto en las empresas pblicas como

en las privadas.
Shleifer and Vishney (1986) y Edlin y Stiglitz (1995) han mostrado que
existen fuertes incentivos no slo para la captura privada de rentas por parte de
la gerencia, sino tambin para tomar decisiones que aumenten el mbito para
tal captura de rentas. En la Repblica checa el audaz experimento con los
bonos de privatizacin parece haberse planteado teniendo en cuenta estas
consideraciones as como otras ms amplias tales como las de si, sin las
estructuras institucionales y legales apropiadas, los mercados de capital
pueden proveer la disciplina necesaria para los gerentes adems de asignar
eficientemente capitales escasos.
Las organizaciones pblicas normalmente no proveen incentivos
efectivos y a menudo imponen una variedad de restricciones adicionales.
Cuando estos problemas son tratados efectivamente, cuando las empresas
estatales estn embebidas en un ambiente competitivo y basado en el
desempeo, las diferencias de desempeo pueden reducirse (Caves y
Christenson, 1980).
Las diferencias entre empresas pblicas y privadas son desvanecientes
y hay un continuo de arreglos entre unas y otras. La corporatizacin, por
ejemplo, mantiene la propiedad gubernamental pero mueve a las empresas
hacia ms duras restricciones presupuestarias y hacia la autofinanciacin;
organizaciones gubernamentales basadas en el desempeo utilizan
indicadores de desempeo orientados al producto como base para los
incentivos. Algunas evidencias sugieren que muchas de las ganancias
resultantes de la privatizacin se producen antes de la privatizacin como
resultado del proceso de poner en marcha incentivos organizativos e
individuales efectivos (Pannier 1996).
La experiencia de las economas rusa y china demuestra vivamente la
mayor importancia de la competencia que de la propiedad. China extendi la
competencia sin privatizar las empresas del estado. Las empresas pblicas
tienen desde luego un gran nmero de problemas, pero tales problemas podrn
ser tratados en las posteriores etapas de la reforma. Rusia, por su parte, ha
privatizado la mayora de su economa sin haber promovido la competencia. La
disparidad de los resultados de ambas economas no podra haber sido mayor,
como lo demuestra el hecho de que el producto ruso se encuentra por debajo
del conseguido diez aos atrs mientras que China ha conseguido mantener un
crecimiento de dos dgitos durante casi dos dcadas. Aunque estos contrastes
puedan ser explicados slo parcialmente por las polticas seguidas, tanto la
experiencia china como rusa plantean dudas a las teoras econmicas
tradicionales.
En particular, la magnitud y la duracin de la vuelta abajo de Rusia
constituye en s misma una especie de puzzle: la economa sovitica estaba
ampliamente considerada como plagada de ineficiencias y con una parte muy
substancial de su producto dedicada al sector militar. La eliminacin de estas
ineficiencias tendra que haber aumentado el PIB y la reduccin de los gastos

militares tendra que haber aumentado ms an el consumo personal 25. Nada

de esto parece haber ocurrido todava.
La magnitud del xito de la economa china durante las dos dcadas
pasadas tambin supone un puzzle para la teora estndar. Los formuladores
de poltica en China no slo renunciaron a privatizar los derechos de propiedad
sino tambin a muchos otros elementos del Consenso Washington. La reciente
experiencia china es uno de los mayores xitos de la historia de la economa.
Si las treinta provincias chinas fueran tratadas separadamente -muchas de
estas provincias con poblaciones superiores a las de la mayora de pases con
baja renta per cpita- las veinte primeras economas de mayor crecimiento
entre 1978 y 1995 hubiesen sido todas provincias chinas (Sanco Mundial 1997
a). Aunque el PI S de China en 1978 representaba solamente una cuarta parte
del PIS agregado de los pases con renta per cpita baja y su poblacin
supona nicamente el 40% del total, entre 1978 y 1995 casi dos terceras
partes del crecimiento agregado del total de pases de renta per cpita baja fue
debido al aumento del PIB chino.
Aunque hay problemas de medicin que dificultan el establecimiento de
comparaciones entre Rusia y China con la debida precisin, el cuadro general
se mantiene claro: los ingresos reales y el consumo han cado en los pases
que formaban la Unin Sovitica y los ingresos reales y el consumo han
aumentado rpidamente en China.
Una de las lecciones importantes del contraste entre China y Rusia es
para la economa poltica de la competencia y la privatizacin. Ha resultado
difcil prevenir la corrupcin y otros problemas en la privatizacin de los
monopolios. Las grandes rentas creadas por la privatizacin animarn a los
emprendedores a asegurar las empresas privatizadas ms que a invertir en la
creacin de sus propias empresas. En contraste, la poltica de competencia a
menudo socava las rentas y genera incentivos para la creacin de riqueza. La
secuenciacin de la privatizacin y la regulacin es tambin muy importante.
Privatizar un monopolio puede crear un poderoso entramado de intereses que
socave la posibilidad de regulacin o competencia en el futuro.
El Consenso Washington tiene razn: la privatizacin es importante. El
gobierno tiene que destinar sus recursos escasos a las reas en que el sector
privado no lo hace y en las que probablemente no entrar. No tiene sentido que
el gobierno siga ocupndose de las fundiciones de acero. Pero hay cuestiones
crticas acerca de la secuenciacin y el mbito de las privatizaciones. Hasta
cuando las privatizaciones incrementan la eficiencia productiva, puede resultar
difcil asegurar que los objetivos pblicos ms amplios sern alcanzados,
incluso con regulacin. Deberan privatizarse las prisiones, los servicios
sociales, o la fabricacin de bombas atmicas (o de los ingredientes centrales
de las bombas atmicas como el uranio altamente enriquecido) tal como han
defendido algunos en los Estados Unidos? Ms actividad del sector privado
puede introducirse desde luego en las actividades pblicas (mediante la
25

Esto puede ser pensado o como un movimiento hacia la curva de posibilidades de produccin o como un cambio
externo de la curva de posibilidades produccin (un mejoramiento tecnolgico, en el que la curva ha embebido las
constricciones institucionales que reflejan como la produccin y la distribucin estn organizadas).

contratacin, por ejemplo, y mediante mecanismos basados en incentivos

como las licitaciones).
3.3.3 Estableciendo la regulacin
La competencia es un ingrediente esencial de toda economa exitosa.
Pero la competencia no es viable en algunos sectores -los llamados
monopolios naturales-. Pero incluso en stos, la extensin y la forma de la
competencia actual y potencial se encuentran cambiando constantemente. Las
nuevas tecnologas han expandido el mbito para la competencia en muchos
sectores que histricamente han estado fuertemente regulados, tales como las
telecomunicaciones y la energa elctrica.
Las perspectivas reguladoras tradicionales, con sus rgidas categoras
de regulacin versus desregulacin y competencia versus monopolio, no han
sido guas tiles para las polticas en estas reas. Las nuevas tecnologas no
abogan por una desregulacin total, porque no todas las partes de estas
industrias son igualmente susceptibles de competencia. En realidad, abogan
por cambios apropiados en la estructura reguladora para poder enfrentar los
nuevos desafos. Tales cambios debern reconocer la existencia de reas
hbridas de la economa, parte de las cuales encaja en la competencia mientras
que otras resultan ms vulnerables a su dominacin por unos pocos
productores. Permitir a una empresa con poder de mercado en una parte de la
industria regulada ganar una posicin de estrangulamiento sobre las otras
partes de la industria comprometer seriamente la eficiencia econmica.
3.3.4 Forjando polticas de competencia
Aunque el mbito de competencia viable se ha expandido, la
competencia es normalmente imperfecta, sobre todo en los pases en vas de
desarrollo. La competencia puede ser suprimida de varias maneras que
incluyen la colusin implcita y los precios predatorios. El control del sistema de
distribucin puede limitar efectivamente la competencia, incluso aunque haya
muchos productores. Las restricciones verticales pueden minar la competencia.
Las nuevas tecnologas han abierto tambin nuevas oportunidades para los
comportamientos contrarios a la competencia, como han revelado los recientes
casos en las aerolneas estadounidenses y en la industria de computadoras.
El establecimiento de leyes antimonopolio efectivas para los pases en
desarrollo es un tema que no ha sido examinado adecuadamente. Las
sofisticadas y complicadas estructuras legales e institucionales de los Estados
Unidos puede que no sean apropiadas para muchos pases en desarrollo, que
pueden tener que apoyarse ms en reglas per se.
La poltica de competencia tambin tiene implicancias importantes para
la poltica comercial. Actualmente, muchos pases tienen reglas separadas para
regular la competencia domstica y la competencia internacional (Australia y
Nueva Zelanda son excepciones). Con poca, si alguna, justificacin, las reglas
de la competencia en el comercio internacional (como las provisiones
antidumping y los aranceles compensatorios) son substancialmente diferentes

de las reglas antimonopolio domsticas (ver Stiglitz, 1997b); mucho de lo que

consideramos domstica mente como saludable competencia de precios sera
clasificado como dumping26. Los pases industriales fueron los pioneros de
estos abusos en el comercio internacional, que ahora se han extendido tambin
a los pases en desarrollo, los cuales sobrepasaron a los pases
industrializados por primera vez en 1996 en cuanto al nmero de acciones
antidumping iniciadas ante el GATT y la Organizacin Mundial del Comercio. La
mejor manera de atajar estos abusos sera integrar en un solo bloque las leyes
de competencia y comercio justo, en base a una comprensin de la naturaleza
de la competencia ms adecuada que la que las autoridades antimonopolio y
los economistas de la organizacin industrial han desarrollado a lo largo del
siglo.
3.4 El Gobierno como complementador de los mercados
Durante gran parte de este siglo la gente ha pedido al gobierno que
gaste e intervenga ms. Consiguiente mente el gasto del gobierno en relacin
al PIS ha tenido que subir (figura 6). Las polticas del Consenso Washington se
basaban en el rechazo del papel activista del estado y en la promocin de un
estado minimalista y no intervencionista. La premisa implcita era que los
gobiernos son peores que los mercados. Por consiguiente cuanto menos
estado mejor estado.
Es verdad que los estados se implican a menudo en demasiadas cosas
y de manera poco focalizada. Esta falta de focalizacin reduce la eficiencia.
Conseguir que el gobierno se centre en las cuestiones fundamentales -polticas
econmicas, educacin bsica, salud, carreteras, ley y orden, proteccin
medioambiental- es un paso crtico. Pero focalizarse en lo fundamental en
absoluto equivale a recetar un gobierno minimalista. El estado tiene un rol
importante que jugar en la produccin de regulaciones apropiadas, la
proteccin y el bienestar social. La discusin no debera ser si el estado debe
implicarse, sino cmo debe implicarse. La cuestin central no sera as el
tamao del gobierno, sino las actividades y mtodos del gobierno. Los pases
con economas exitosas tienen gobiernos implicados en una amplia gama de
actividades.
Durante varias de las dcadas pasadas, hemos dispuesto de un marco
dinmico que permita tratar el tema del rol del estado: el reconocimiento de
que los mercados pueden producir resultados que no siempre son eficientes
-sin considerar ahora las distribuciones socialmente aceptables- condujo a la
aproximacin de los "fallos del mercado" 27. Se formularon una serie bien
definida de fallos del mercado, asociados con externalidades y bienes pblicos,
que justificaban la intervencin gubernamental. Esta lista de fallos del mercado
se fue expandiendo subsiguientemente para incluir la informacin imperfecta y
los mercados incompletos. No obstante, la aproximacin de los fallos del
mercado continuaba centrndose en la divisin de sectores y actividades entre
26

Lester Thurow ha notado que. "si la ley antidumping se aplicara a las empresas domsticas, dieciocho de cada
veinte de las 500 mayores empresas de Forfune habran sido halladas culpables de dumping en 1982" (Thurow, 1985.
p. 359).
27

Ver Stiglitz (1989) para una extensa discusin del rol del Estado desde esta perspectiva

los que deberan corresponder al gobierno y los que deberan permanecer en

manos del sector privado. Recientemente, ha habido un reconocimiento
creciente de que el gobierno y el sector privado se encuentran mucho ms
ntimamente entrelazados. El gobierno debera servir como complemento de
los mercados, emprendiendo acciones que hagan que los mercados funcionen
mejor y corrigiendo los fallos del mercado.
Fig. 6 Gasto gubernamental en pases seleccionados
(como porcentaje del PIB)

Nota: Datos procedentes del FMI Government Financial Statistics

En algunos casos el gobierno se ha mostrado como un catalizador

efectivo -sus acciones han ayudado a resolver el problema de la escasez de
oferta de innovacin (social), por ejemplo-. Pero, una vez ha desempeado su
rol cataltico, el estado debe retirarse28.
No puedo exponer todas las reas en que el gobierno podra servir como
un complementador importante de los mercados. Me referir brevemente slo a
dos: la construccin de capital humano y la transferencia de tecnologa.
3.4.1 Construyendo capital humano
El papel del capital humano en el crecimiento econmico viene siendo
apreciado desde hace tiempo. Por ejemplo, los beneficios derivados de un ao
adicional de educacin en los Estados Unidos han sido estimados en a 5-15
por ciento (Willis, 1986; Kane y Rouse, 1995; Anshenfelter y Krueger, 1994). La
tasa de retorno es todava ms alta en los pases en desarrollo: 24 por ciento
para la educacin primaria en frica Subsahariana, por ejemplo, y un promedio
del 23 por ciento para la educacin primaria en todos los pases de renta baja
(Psachgaropoulos, 1994). La contabilidad del crecimiento tambin atribuye una
28

El Gobierno de los Estados Unidos, por ejemplo, estableci un sistema nacional de hipotecas de bajo coste que
permiti el acceso al crdito hipotecario de millones de americanos. Pero hecho esto, puede que sea ya el momento de
que esta actividad regrese al sector privado.

porcin substancial del crecimiento producido en los pases en desarrollo a la

acumulacin de capital humano29. Las economas del Este Asitico, por
ejemplo, enfatizaron el rol del gobierno en la provisin de educacin universal,
lo que constitua una parte necesaria de su rpida transicin desde una
economa agraria a otra industrial.
Dejado a s mismo, el mercado tender a infraproveer capital humano.
Es muy difcil tomar prestado con la garanta de las ganancias futuras, pues el
capital humano no puede ser colateralizado. Estas dificultades resultan
especialmente severas para las familias ms pobres. Los gobiernos tienen que
jugar entonces un papel importante en la provisin de educacin pblica,
haciendo la educacin ms soportable y fortaleciendo el acceso a los fondos.
3.4.2 Transfiriendo tecnologa
Estudios sobre los retornos de la investigacin y el desarrollo (I+D)en los
pases desarrollados han hallado consistentemente retornos individuales del
20-30 por ciento y retornos sociales del 50 por ciento o mayores -que exceden
de lejos los retornos de la educacin (Nadiri 193)-.La contabilidad del
crecimiento generalmente atribuye la mayora de los incrementos registrados
en la renta per capita al mejoramiento del factor de productividad total -el
anlisis pionero de Solow (1957) atribuy 87'5 por 100 del incremento del
producto de la hora/hombre entre 1909 y 1949 al cambio tcnico-. En base a
una funcin de produccin Cobb-Douglas estndar, la renta per capita de la
Repblica de Carea en 1990 habra sido slo de 2.041 US$ (en dlares
internacionales de 1985) si se hubiera apoyado slo en la acumulacin de
capital, mucho ms baja que la renta per capita de ese ao que fue de 6.665
US$. La diferencia procede del incremento de la cantidad de producto por
unidad de insumo, lo q-ue se debe en parte al mejoramiento de la tecnologa 30.
Dejado a s mismo, el mercado subprovee tecnologa. Igual que las
inversiones en educacin, las inversiones en tecnologa no pueden ser
utilizadas como colaterales. Las inversiones en I+D son tambin
considerablemente ms arriesgadas que otros tipos de inversin y hay muchas
ms asimetras de informacin que pueden impedir el funcionamiento efectivo
de los mercados31. La tecnologa tiene tambin enormes externalidades
positivas que el mercado no premia. En realidad, en ciertos aspectos, el
conocimiento es como un bien pblico clsico. Los beneficios derivados para la
sociedad de un aumento de la inversin en tecnologa sobrepasan de lejos los
beneficios obtenidos por los empresarios individuales. Como Thomas Jefferson
dijo, las ideas son como una candela que puede usarse para alumbrar otras sin
disminuir la llama original. Sin la accin del gobierno habr demasiada poca
29

Mankin, Romer y Weil (1992)

30

Aunque algunos estudios ms recientes (Young, 1994, por ejemplo) han cuestionado la solidez de estos resultados
y algunos ejercicios de contabilidad del crecimiento para los Estados Unidos sugieren poco aumento en el factor de
productividad total durante el ltimo cuarto de siglo, la observacin de que los cambios en la tecnologa han jugado un
papel fundamental en el mejoramiento de los estndares de vida parece incontrovertible.
31

El innovador puede ser renuente a describir su innovacin a un proveedor de capital, por temor a que le robe su
idea; pero el proveedor de capital ser renuente a proveer capital sin una adecuada informacin. Se necesita una
estructura reguladora clara para proteger los derechos de propiedad, aunque se trata de una condicin necesaria y no
suficiente para resolver este tipo de problemas.

inversin en la produccin y adaptacin de nuevas tecnologas.

Para la mayora de los pases que no se encuentran en la frontera
tecnolgica, los beneficios asociados con la facilitacin de la transferencia de
tecnologa son mucho mayores que los derivados de la inversin en
investigacin y desarrollo originarios. Las polticas para facilitar la transferencia
de tecnologa constituyen, pues, la clave del desarrollo. Un aspecto de estas
polticas es la inversin en capital humano, especialmente en educacin
terciaria. El financiamiento de la Universidad est justificado no porque
incremente el capital humano de individuos particulares sino en razn de las
mayores externalidades que provienen de capacitar a la economa para la
importacin de ideas. Desde luego, las tasas de desempleo de los graduados
universitarios son altas en muchos pases en desarrollo, y muchos graduados
universitarios tienen empleos improductivos en el servicio civil. Estos pases
han sobredimensionado probablemente la educacin en las artes liberales 32. En
cambio, la Repblica de Carea -y Taiwn han reducido la brecha de
productividad que los separa de los pases ms avanzados a travs del
entrenamiento de cientficos e ingenieros (figura 7).
Fig.7 Estudiantes de nivel terciario en el campo tcnico
(porcentaje sobre la poblacin)

Fuente: UNESCO, Statistical Yearbook 1995; Gobierno de Taiwan,

Taiwan Statistical Yearbook, 1994, Ministry of Education (Singapore)

Otra poltica que puede promover la transferencia de tecnologa es la

inversin extranjera directa. Singapur, por ejemplo, fue capaz de asimilar
rpidamente el conocimiento que vena con sus grandes flujos de inversin
extranjera directa.
Las polticas adoptadas por los lderes tecnolgicos tambin importan.
Puede surgir una tensin entre los incentivos para producir conocimientos y los
beneficios de su mayor diseminacin. Recientemente se han expresado
32

Puede darse tambin una ausencia de factores complementarios, tales como las condiciones requeridas para que se
desarrollen nuevas empresas que utilicen estas habilidades.

inquietudes acerca de si el equilibrio alcanzado en los pases industriales -a

menudo bajo la presin de grupos de intereses especiales- relega la
diseminacin. Las consecuencias pueden ralentizar el ritmo general de
innovacin y afectar adversa mente a los estndares de vida tanto de los
pases ricos como de los pobres33.
3.5 Haciendo ms efectivos a los gobiernos
Cmo pueden disearse polticas que incrementen la productividad de
la economa? De nuevo, los fines no deben confundirse con los medios. Los
elementos acentuados por el Consenso Washington pueden haber sido medios
razonables para tratar la serie de problemas que enfrentaban las economas
latinoamericanas en los 80, pero pueden no ser los elementos nicos, o ni
siquiera los centrales, para formular polticas que enfrenten problemas en otras
circunstancias.
Parte de la estrategia para una economa ms productiva consiste en
perfilar el rol apropiado para el gobierno, identificando, por ejemplo, las
maneras en que el gobierno puede resultar ms efectivo para complementar a
los mercados. Quiero volver ahora a otro elemento esencial de la poltica
pblica, principalmente, cmo podemos conseguir que los gobiernos sean ms
efectivos en el cumplimiento de cualquier tarea que puedan emprender.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 muestra que un estado
efectivo es vital para el desarrollo (Banco Mundial 1997c). Utilizando datos de
94 pases a lo largo de tres dcadas, el estudio muestra que no son slo las
polticas econmicas y el capital humano sino la calidad de las instituciones de
un pas lo que determina los resultados econmicos. Las instituciones
determinan, en efecto, el entorno en que operan los mercados. Un entorno
institucional dbil permite mayor arbitrariedad por parte de las agencias
estatales y los funcionarios pblicos.
Dados puntos de partida diferentes, debidos a historias nicas, culturas
y factores sociales especficos, cmo puede el estado devenir efectivo? Parte
de la respuesta es que el estado debera ajustar sus roles a sus capacidades.
Lo que el gobierno hace y cmo lo hace debera reflejar las capacidades del
gobierno -y tambin las del sector privado-. Los pases de baja renta tienen a
menudo mercados dbiles e instituciones gubernamentales todava ms
dbiles. Es especialmente importante, por consiguiente, que se centren en
cmo pueden complementar los mercados del modo ms efectivo.
Pero la capacidad actualmente disponible no es el destino. Los estados
pueden mejorar sus capacidades fortaleciendo sus instituciones. Esto significa
no slo construir capacidades administrativas o tcnicas sino instituir reglas y
33

El conocimiento es un insumo clave en la produccin de conocimiento. Un incremento en el precio del conocimiento

(como resultado de unos estndares de propiedad intelectual ms estrictos) pueden consiguientemente reducirla
produccin de conocimiento. Inquieta tambin que una cantidad excesiva del gasto en investigacin se dirija a tratar de
convertir el "conocimiento comn" en una forma que pueda ser individualmente apropiada. Aunque en principio los
estndares de "novedad" se han establecido para impedir esto, en la prctica la lnea nunca resulta perfectamente
clara, y regmenes de propiedad intelectual ms estrictos tienen ms probabilidad de producir "errores" de privatizacin
del conocimiento pblico, creando as! incentivos para el direccionamiento errneo de las energas.

normas que provean a los funcionarios de los incentivos para actuar en inters
de la colectividad restringiendo a la vez la accin arbitraria y la corrupcin. Un
poder judicial independiente, frenos y contrapesos institucionales a travs de la
divisin de poderes, y una supervisin efectiva, pueden restringir la accin
arbitraria del estado y la corrupcin. Salarios competitivos para los funcionarios
pblicos pueden atraer gente ms preparada e incrementar el profesionalismo
y la integridad.
Quizs algunos de los ms prometedores y menos explorados caminos
para mejorar el funcionamiento del gobierno consistan en la utilizacin de
mecanismos de mercado y de quasimercado. Hay diversas vas para que el
gobierno pueda hacer esto:
puede usar licitaciones tanto para comprar bienes y servicios como
para asignar recursos pblicos.
puede contratar con agentes externos buena parte de la actividad
gubernamental.
puede usar contratos de desempeo, incluso en los casos en que la
contratacin externa no parece factible o deseable.
puede disear arreglos que hagan usar la informacin de mercado. Por
ejemplo, puede apoyarse en los juicios del mercado sobre la calidad de sus
compras; puede utilizar la informacin sobre las tasas de inters pagadas a la
deuda subordinada de los bancos para precisar la prima de riesgo para la
seguridad de los depsitos.
Al mismo tiempo, los gobiernos son ms efectivos cuando responden a
las necesidades e intereses de los ciudadanos procurndoles sentido de
pertenencia y de implicacin en las polticas. Michael Bruno ha enfatizado la
importancia de la construccin de consensos para terminar con la inflacin. La
razn debera ser obvia: si los trabajadores creen que no sern ms justamente
tratados, pueden imponer salarios inflacionarios y otras demandas, haciendo
que la resolucin de las presiones inflacionarias sean casi imposibles (ver
Bruno 1993).
A nivel microeconmico, las agencias de ayuda de los gobiernos y las
organizaciones no gubernamentales han venido experimentado con diversas
vas para la provisin de apoyo descentralizado y estimulando la participacin
comunitaria en la seleccin, diseo e implementacin de proyectos.
Investigaciones recientes apoyan esta aproximacin: un estudio de Isham,
Narayan y Pritchett (1995) encontr que la tasa de xito de los proyectos de
agua rurales que implicaban participacin era substancialmente ms alta en
relacin a los que no la implicaban. No se trata slo de que la informacin
localizada sea puesta a disposicin de modo ms efectivo, sino tambin de que
el compromiso con el proyecto proporcione un apoyo a ms largo plazo (o un
sentido de "propiedad" en lenguaje popular) que ser necesario para su
sostenibilidad.

IV

AMPLIANDO LAS METAS DEL DESARROLLO

El Consenso Washington abog por el uso de una pequea serie de

instrumentos (que incluan la estabilidad macroeconmica, liberalizacin
comercial y las privatizaciones) para alcanzar una meta relativamente estrecha:
el crecimiento econmico. El post-Washington Consenso reconoce tanto que
necesitamos una serie ms amplia de instrumentos como que nuestras metas
de desarrollo son mucho ms amplias. Pretendemos incrementos en los
estndares de vida -comprensivo de una educacin y salud mejoradas- y no
slo incrementos en la medida del PIB. Perseguimos desarrollo sostenible, que
incluye la preservacin de los recursos naturales y el mantenimiento de un
medio ambiente saludable. Buscamos desarrollo equitativo que asegure que
todos los grupos de la sociedad, y no slo los de arriba, disfrutan los frutos del
desarrollo. Y perseguimos desarrollo democrtico, para que todos los
ciudadanos participen por multitud de vas en las decisiones que afectan a sus
vidas.
El conocimiento no se ha mantenido a la altura de esta proliferacin de
metas. Comenzamos solamente a entender las interrelaciones entre
democratizacin, inequidad, proteccin ambiental y crecimiento. Lo que
sabemos levanta la promesa de desarrollar estrategias complementarias que
nos muevan hacia la realizacin de todos aquellos objetivos. Pero tenemos que
reconocer que no todas las polticas contribuirn a todos los objetivos. Muchas
polticas implican equilibrios difciles entre objetivos en conflicto. Es importante
reconocer este dato y hacer opciones sobre prioridades. Concentrarse
solamente en polticas en que todos ganan de todo puede conducir a los
formuladores de polticas a ignorar decisiones importantes sobre las polticas
en que unos ganan y otros pierden.
4.1
Alcanzando mltiples metas mediante el mejoramiento de la
educacin
Promover capitales humanos es el ejemplo de una poltica que puede
ayudar a promover el desarrollo econmico, la equidad, la participacin y la
democracia. En el Este Asitico la educacin universal cre una sociedad ms
igualitaria, facilitando la estabilidad poltica, que es una condicin para el
desarrollo econmico exitoso a largo plazo. La educacin -especialmente del
tipo que enfatiza el pensamiento crtico y cientfico- puede ayudar tambin a
formar a los ciudadanos para participar ms efectiva e inteligentemente en las
decisiones pblicas.
4.2 Alcanzando mltiples metas a travs de la implementacin conjunta
de la poltica medioambiental
Para minimizar el cambio climtico global, las naciones del mundo
necesitan reducir la produccin de gases de efecto invernadero, especialmente
de dixido de carbono que se produce principalmente por combustin. La
reduccin de las emisiones de carbono constituye verdaderamente un
problema global. A diferencia de la polucin atmosfrica (asociada con el
dixido sulfrico o dixido nitrognico), que principalmente afecta al pas

contaminador, todas las emisiones de carbono entran en la atmsfera,

produciendo consecuencias globales que afectan al conjunto del planeta.
La estrategia de implementacin conjunta da a los pases
industrializados (o a sus empresas) la oportunidad para la reduccin de
emisiones que de otro modo no hubieran emprendido. Puede constituir un
primer paso factible hacia el diseo de sistemas eficientes de reduccin de
emisiones porque requiere compromisos slo por parte de los pases
industrializados. No implica por tanto resolver las grandes cuestiones
distributivas incluidas tanto en los sistemas de licencias comercializables como
en la asuncin de obligaciones por parte de los pases en desarrollo.
La premisa de la implementacin conjunta es que el coste marginal de la
reduccin de carbono puede diferir marcadamente entre pases. Como los
pases en desarrollo son por lo general menos eficientes que los
industrializados en el uso de la energa, el coste marginal de la reduccin de
carbono en los pases en desarrollo puede ser substancialmente menor que en
los pases industrializados. El Banco Mundial se ha ofrecido para establecer un
fondo de inversin especializado que permitira que los pases y empresas que
necesiten reducir sus emisiones pudieran invertir en proyectos de reduccin de
carbono en los pases en desarrollo. Este plan ofrecera a los pases en
desarrollo flujos de inversin incrementados y transferencia de tecnologa
proambiental. Estos proyectos podran contribuir probablemente a reducir el
dao medioambiental causado por el aire contaminado. La implementacin
conjunta permite a los pases industrializados reducir las emisiones de carbono
a costo ms bajo. Esta estrategia tambin beneficia a los pases en desarrollo
en la medida que en mejora el medio ambiente global.
4.3 Reconociendo los equilibrios implicados por la inversin en
tecnologa
Un ejemplo importante de un equilibrio o intercambio potencial entre
objetivos viene constituido por la inversin en tecnologa. He expuesto antes la
manera en que la inversin en educacin tcnica terciaria promueve la
transferencia de tecnologa y por lo tanto el crecimiento econmico. Los
beneficiarios directos de estas inversiones, sin embargo, son casi
inevitablemente los que ya tienen un nivel de bienestar por encima de la media.
El resultado es un probable incremento de la desigualdad. La transferencia de
tecnologa puede incrementar tambin la desigualdad. A pesar de que algunas
innovaciones benefician a los que estn peor, gran parte del progreso
tecnolgico eleva la productividad marginal de quienes ya son ms productivos.
Incluso cuando no es as, el coste de oportunidad de la inversin pblica en
tecnologa podra ser cargado a la inversin en programas de lucha contra la
pobreza. Aumentando el producto, sin embargo, estas inversiones pueden
beneficiar al conjunto de la sociedad. Este efecto potencial no es, sin embargo,
necesariamente rpido ni de alcance universal.
4.4 Reconociendo los equilibrios entre proteger el medio ambiente e
incrementar la participacin

Un segundo ejemplo de estas compensaciones o equilibrios entre

objetivos viene representado por la eleccin entre objetivos medioambientales
y participacin. La participacin es esencial. No es, sin embargo, un sustituto
del conocimiento experto. Diversos estudios han demostrado, por ejemplo, que
las visiones populares sobre el rango de riesgo de los diversos riesgos para la
salud ambiental no guardan correlacin con la evidencia cientfica (Agencia de
Proteccin Medioambiental de los Estados Unidos, 1987; Slovic, Layman y
Flyann, 1993). Al formular y poner en prctica polticas medioambientales
pretendemos que la gente se sienta mejor acerca del medio ambiente o
queremos reducir los azares reales para la salud medioambiental? Aqu se da
un equilibrio delicado, pero por lo menos una mayor diseminacin del
conocimiento puede resultar en una participacin ms efectiva en la
formulacin de polticas ms efectivas.
5 OBSERVACIONES PARA CONCLUIR
La meta del Consenso Washington fue proveer una frmula para la
creacin de un sector privado vibrante y para estimular el crecimiento
econmico. Vistas en retrospectiva, sus recomendaciones polticas registran
mucha aversin al riesgo. De hecho se basaron en el deseo de evitar los
peores desastres. A pesar de que el Consenso Washington procur algunos de
los fundamentos para el buen funcionamiento de los mercados, lo hizo de
modo incompleto y en algunos casos induciendo a errores.
El proyecto del Banco Mundial sobre el milagro del Este Asitico
constituy un cambio brusco de direccin en las discusiones sobre desarrollo.
Demostr que el asombroso xito de las economas del Este Asitico dependa
de mucho ms que de las simples, estabilizacin macroeconmica y las
privatizaciones. Sin un sistema financiero robusto -en cuya creacin y
mantenimiento juega el gobierno un papel muy importante- resulta muy difcil
movilizar el ahorro o asignar eficientemente el capital. A no ser que la economa
sea de verdadera competencia, los beneficios del libre comercio y de la
privatizacin sern disipados en la captura de rentas, y no dirigidos a la
creacin de riqueza. Y si la inversin pblica en capital humano y transferencia
de tecnologa es insuficiente, el mercado por s solo no llenar la brecha.
Muchas de estas ideas -y otras ms que no he tenido tiempo de discutirconstituyen la base de lo que veo como un consenso emergente, un consenso
post-Washington. Un principio que emerge de estas ideas es que, sea de
donde fuere, el nuevo consenso no puede ya basarse en Washington. Si las
polticas han de ser sostenibles, los pases en desarrollo tienen que reivindicar
su propiedad sobre las mismas. Es relativamente ms fcil monitorear y
establecer condiciones para las tasas de inflacin y el dficit por cuenta
corriente. Hacer lo mismo para la regulacin del sector financiero o para la
poltica de competencia no es ni factible ni deseable.
Un segundo principio del consenso emergente es que debemos invocar
un mayor grado de humildad y reconocer que no tenemos todas las respuestas.
La investigacin y discusin continuada no slo entre el Banco Mundial y el

Fondo Monetario Internacional sino en todo el mundo resulta esencial si

queremos entender mejor cmo alcanzar nuestras muchas metas.