A ADMINISTRAO PBLICA

MUNICIPAL E OS DESAFIOS
CONTEMPORNEOS

PerSe Editora

www.perse.com.br
Rua Turiass, 390. 17 andar.
Cj 176. Bairro das Perdizes.
So Paulo-SP. CEP 05005-000.

FELIPE DALENOGARE ALVES

FABIANO DE OLIVEIRA BECKER
SILOMAR GARCIA SILVEIRA
Organizadores

A ADMINISTRAO PBLICA
MUNICIPAL E OS DESAFIOS
CONTEMPORNEOS
1 Edio
Autores/Colaboradores
Alberto Barreto Goerch
Aneline dos Santos Ziemann
Carlos A. Michaello Marques
Cleize Carmelinda Kohls
Denise Bittencourt Friedrich
Felipe Dalenogare Alves
Fernando Roberto Schnorr Alves

Francieli Freitas Meotti

Guilherme Estima Giacobbo
Ianai Simonelli da Silva
Juliana Machado Fraga
Mrcio Bonini Notari
Mnia Clarissa Hennig Leal
Monique Pereira

So Paulo
PerSe Editora
2014

Ttulo
A administrao pblica municipal e os desafios contemporneos.
Todos os direitos reservados aos organizadores. Proibida a
reproduo no todo ou em parte, salvo em citaes com a indicao
da fonte.
Printed in Brazil/Impresso no Brasil
ISBN 978-85-8196-624-3
Capa
Gian Felipe Duarte Reinoso
Diagramao
Felipe Dalenogare Alves
Os autores dos respectivos textos se responsabilizam pela autoria e
originalidade dos mesmos.
Ficha Catalogrfica:
A866a

Alves, Felipe Dalenogare; Becker, Fabiano de Oliveira; Silveira, Silomar

Garcia. (Orgs).
A Administrao pblica municipal e os desafios contemporneos /
Felipe Dalenogare Alves; Fabiano de Oliveira Becker; Silomar Garcia
Silveira. So Paulo: Perse, 2014.
214 p. ; 14x21 cm
ISBN 978-85-8196-624-3
1. Direitos sociais, polticas pblicas e oramento. 2. Direito
Urbanstico. 3. Polticas Pblicas no Brasil. 4. Poder Local e Oramento
Participativo. 5. A Administrao Pblica e o princpio da publicidade. 6.
A boa gesto pblica e os mecanismos legais sobre o endividamento
municipal. 7. Conhecendo as polticas pblicas. 8. Corrupo. I. Ttulo.
CDD: 340
ndice para catlogo sistemtico:

Direitos sociais, polticas pblicas e oramento : Direito Urbanstico : Polticas Pblicas

no Brasil : Poder Local e Oramento Participativo : A Administrao Pblica e o
princpio da publicidade : A boa gesto pblica e os mecanismos legais sobre o
endividamento municipal : Conhecendo as polticas pblicas : Corrupo.
340

CONSELHO EDITORIAL
Prof. Ms. Alberto Barreto Goerch UFSM
Prof. Dr. Caroline Mller Bittencourt UNISC
Prof. Ms. Civana Silveira Ribeiro URCAMP
Prof. Ms. Isin Schffer Stahlhfer ULBRA
Prof. Ms. Iuri Bolesina IMED
Prof. Dr. Janri Rodrigues Reck UNISC e UFPel
Prof. Ms. Joo Alexandre Netto Bittencourt ULBRA
Prof. Dr. Joo Aparecido Bazolli UFT
Prof. Ms. Lige Alendes de Souza UNIFRA e AMF
Prof. Dr. Mnia Clarissa Hennig Leal UNISC
Prof. Ms. Tssia Aparecida Gervasoni FADISMA

APRESENTAO
A concretizao desta obra resulta de um grande
esforo, na busca de uma produo slida, desenvolvida por
estudiosos que se dedicaram a investigar os desafios
contemporneos que se apresentam na administrao pblica
municipal, aproximando da academia os atores envolvidos no
trato da coisa pblica.
Precedido pelo livro Os Novos Paradigmas na
Administrao Pblica Municipal, tambm por ns organizado
em 2013, este trabalho compe-se de pesquisas, em sua maioria,
realizadas junto ao Centro Integrado de Estudos e Pesquisas em
Polticas Pblicas CIEPPP, vinculado ao Programa de PsGraduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da Universidade
de Santa Cruz do Sul UNISC, todas previamente selecionadas
e avaliadas pelo Conselho Editorial composto por Professores
Mestres e Doutores atuantes em instituies de ensino superior
de diferentes locais do pas.
A obra, alm de se destinar ao pblico geral, objetiva a
difuso dos estudos acadmicos propagados e incentivados pela
Unio dos Vereadores do Rio Grande do Sul UVERGS, onde
os organizadores atuam construo de uma administrao
pblica tica e eficaz, seja por seu Presidente, seja pelos seus
docentes colaboradores.
Contemporaneamente, atitudes e instituies forjadas ao
longo dos sculos esto em crise, submetendo-se cotidianamente
a teses em busca do progresso social. Estas tenses se
apresentam nos mais diversos campos, seja social, econmico,
moral, educacional, ambiental, etc.
A superao destes desafios impe ao poder pblico, em
especial ao poder local, em grande parte do territrio nacional, o
nico contato entre Estado e Sociedade, prticas fundamentais,
estruturadas sob a aura Constitucional Contempornea, vistas a
seguir.

No basta a adoo dos valores intrnsecos aos novos

desafios: justia, incluso, democracia, solidariedade, diversidade
e pluralidade. Ao poder municipal cabe dar concretude ao novo,
como ocorre na consecuo dos direitos fundamentais,
conforme abordado ao longo da obra.
Os objetivos estabelecidos pela Constituio Cidad
tero que ser alcanados sob um contexto de escassez de
recursos, sejam financeiros, materiais ou humanos. Se assim no
for, transcender-se- ao caos, atingindo a completa desordem
institucional do Estado brasileiro e os governos perdero a
legitimidade pela incapacidade de articular respostas s
demandas da sociedade, vindo literalmente a falir.
Para adquirir novas capacidades necessrias sua
sobrevivncia, importante que o Estado saiba, ou comece a
constatar, que se torna indispensvel potencializar estes
recursos. Esta potencialidade no est, entretanto, simplesmente
dada, mas necessita ser realizada, libertada, desenvolvida. O
ncleo vital da pessoa humana encontra-se, em grande parte,
aprisionado, condicionado formao tradicional, pela
inflexibilidade que submete a papis fixos, e pelas prticas
gerenciais que cerceiam a criatividade.
por este motivo que se buscou o carter
interdisciplinar ao livro, no se esgotando em aspectos jurdicos,
mas tratando de aspectos administrativos, pois de nada valeria
ao seu propsito, se fossem apresentados valores
exclusivamente tericos, sem lhes dar aplicao prtica.
O ponto alto deste trabalho o de ser uma reflexo
conceitual e prtica a respeito de caminhos possveis para o
desenvolvimento poltico essencial ao trato de temas atuais na
Administrao Pblica, em especial a Municipal.
Por fim, no obstante as lacunas que possa apresentar,
este um fruto resultante de pesquisas que objetivaram subsidiar
elementos de aplicao que certamente ter resultados no campo
da gesto pblica.
Os Organizadores

Sumrio
DIREITOS
SOCIAIS,
POLTICAS
PBLICAS
E
ORAMENTO: um controle jurisdicional pela reserva do possvel
no sentido do que razovel se exigir do Estado ............................... 9
Mnia Clarissa Hennig Leal & Felipe Dalenogare Alves
DIREITO URBANSTICO: os desafios do novo paradigma
jurdico-ambiental para o gestor pblico municipal.......................... 35
Carlos Alexandre Michaello Marques
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: uma breve reflexo terica
sobre as polticas pblicas e a concretizao dos direitos sociais no
mbito local ............................................................................................. 61
Cleize Carmelinda Kohls & Juliana Machado Fraga
PODER LOCAL E ORAMENTO PARTICIPATIVO:
ferramentas para o fortalecimento da democracia participativa e
melhora na gesto de polticas pblicas .............................................. 79
Francieli Freitas Meotti & Fernando Roberto Schnorr Alves
A ADMINISTRAO PBLICA E O PRINCPIO DA
PUBLICIDADE: uma anlise jurisprudencial do controle social
quanto lei de acesso informao .................................................. 109
Alberto Barreto Goerch
A BOA GESTO PBLICA E OS MECANISMOS LEGAIS
SOBRE O ENDIVIDAMENTO MUNICIPAL: um paralelo entre
a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 73/2013 das Autarquias
Locais Portuguesas ............................................................................... 137
Guilherme Estima Giacobbo & Mrcio Bonini Notari
CONHECENDO AS POLTICAS PBLICAS: aspectos
conformadores e a relao entre a solidariedade e o Capital Social
................................................................................................................. 161
Aneline dos Santos Ziemann & Monique Pereira
UMA
ANLISE
DA
CORRUPO
ENQUANTO
FENMENO POLTICO E SOCIAL A PARTIR DO
PRINCPIO DA JUSTIA COMO EQUIDADE DE JOHN
RAWLS .................................................................................................. 187
Denise Bittencourt Friedrich & Ianai Simonelli da Silva

A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

DIREITOS SOCIAIS, POLTICAS PBLICAS E
ORAMENTO: um controle jurisdicional pela reserva
do possvel no sentido do que razovel se exigir do
Estado
Mnia Clarissa Hennig Leal1
Felipe Dalenogare Alves2
Introduo
O presente trabalho expe o resultado de uma
pesquisa bibliogrfica, utilizando-se dos mtodos dedutivo,
para fins de abordagem, e monogrfico, a ttulo
procedimental, sobre a temtica dos direitos sociais, polticas
pblicas e a relao entre o oramento pblico e o controle
jurisdicional, tendo por objetivo principal analisar, sob os
contornos do constitucionalismo contemporneo, como um
controle fundamentado na reserva do possvel (tomada em
seu sentido original de razoabilidade, ou seja, daquilo que
Ps-Doutora em Direito pela Ruprecht-Karls Universitt Heidelberg, Alemanha.
Doutora em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos Unisinos, com
pesquisa realizada junto Ruprecht-Karls Universitt Heidelberg, na Alemanha.
Professora do Programa de Ps-Graduao em Direito Mestrado e Doutorado
da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Coordenadora do Grupo de
Pesquisa Jurisdio Constitucional Aberta, vinculado e financiado pelo CNPq,
desenvolvido junto ao Centro Integrado de Estudos e Pesquisas em Polticas
Pblicas CIEPPP (financiado pelo FINEP), ligado ao Programa de PsGraduao em Direito Mestrado e Doutorado da UNISC. Bolsista de
produtividade em pesquisa do CNPq.
2 Mestrando em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
Especialista em Direito Pblico pela Universidade Cndido Mendes UCAM.
Ps-graduando lato sensu (Especializao) em Gesto Pblica Municipal pela
Universidade Federal de Santa Maria UFSM e Direitos Humanos pela Universidade Federal do Rio Grande FURG. Membro do Grupo de Pesquisa Jurisdio
Constitucional aberta, vinculado ao CNPq e coordenado pela Prof. Ps-Dr.
Mnia Clarissa Hennig Leal.
1

-9-

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

possvel se exigir do Estado em termos de prestao) pode
auxiliar na minimizao dos impactos oramentrios.
Os direitos fundamentais sociais, na ordem
constitucional
contempornea,
constituem-se
como
indispensveis para a existncia humana com dignidade. Por
sua vez, exigem prestaes positivas por parte do Estado
(sejam elas fticas ou normativas), estando intimamente
relacionados noo de Estado Social e Democrtico de
Direito, voltado a garantir o bem estar geral, garantia das
necessidades bsicas e a minimizao das desigualdades.
A principal forma de dar concretude a estes direitos
por intermdio das denominadas polticas pblicas. Estas
devem ser pensadas, debatidas e elaboradas na arena poltica,
entre os Poderes Legislativo e Executivo, englobando
momentos distintos, que vo desde a percepo e a definio
dos problemas sociais, passando por sua insero na agenda
poltica, at chegar-se formulao, implementao e
avaliao da poltica.
indiscutvel que, sem oramento pblico, no h
concretizao destas polticas pblicas e, consequentemente,
efetivao dos direitos sociais. Dito de outra forma, o Estado,
para realiz-las, necessita de dinheiro. Em meio escassez, o
planejamento do Poder Pblico, com a correta alocao de
recursos, principalmente s polticas pblicas constitucionais
vinculantes, demonstra-se ponto fundamental prpria
concretizao do Estado Democrtico de Direito.
Diante da necessidade de efetivao destes direitos e
da incapacidade dos Poderes polticos em acompanhar os
anseios sociais, cada vez mais imediatos, o cidado, agora
dotado de instrumentos jurdicos eficazes (a exemplo das
aes constitucionais), acompanhado de tutores cada vez mais
bem aparelhados, como a Defensoria Pblica e o Ministrio
Pblico, passa a bater porta do Poder Judicirio, como um
grito de socorro, o que desencadeia (dentre outras causas)

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

uma maior atuao jurisdicional no controle das polticas
pblicas.
Como argumento de Estado, muitas vezes, se invoca a
reserva do possvel, em uma distoro brasileira,
associada s questes oramentrias, em grande parte uma
alegao vazia, desprovida de qualquer elemento probatrio,
com o simples propsito de fugir da obrigao constitucional
e se abster de dar efetividade aos direitos sociais.
Ao passo em que se torna importante um estudo
ligado ao processo oramentrio, uma vez que este no pode
ser desconsiderado pelos trs Poderes, se vislumbra na
reserva do possvel, tal como concebida na Alemanha,
associada proporcionalidade, no sentido daquilo que se
demonstra razovel exigir do Estado e da prpria sociedade,
um fundamento de atuao do Poder Judicirio, o qual
poder contribuir construo de uma reserva do possvel
construda pela racionalidade em substituio a ideia de
disponibilidade de recursos.
Diante deste contexto, a pesquisa justifica-se pela
necessidade de desenvolvimento de um estudo que esclarea
pontos importantes acerca desta temtica, como a seguinte
questo: possvel uma convivncia harmoniosa entre
polticas pblicas e oramento, a fim de que sejam
concretizados os direitos sociais?
Para isso, se analisar a relao entre Polticas Pblicas
e oramento, demonstrando-se a importncia deste
efetivao dos direitos fundamentais sociais e como a reserva
do possvel, constituindo-se em fundamento de atuao do
Judicirio no controle de polticas pblicas, poder, da mesma
forma, contribuir efetivao destes direitos, se tomada em
seu sentido de razoabilidade.

- 11 -

Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

2 Direitos sociais e Polticas Pblicas: o oramento
pblico como elemento concretizador
Os direitos fundamentais sociais, tidos como de
segunda dimenso, relativos igualdade, so cognominados
de direitos positivos ou prestacionais, uma vez que exigem
uma prestao positiva por parte do Estado para que se atinja
sua consecuo3. Eles nascem vinculados ao Estado Social,
voltados a garantir o bem estar geral, para garantir as
necessidades bsicas e minimizar as desigualdades4.
Em outras palavras, necessrio que se tenha em
mente que estes direitos de natureza prestacional pressupem
um direito de prestao em sentido lato, que se reveste em
uma pretensin de prestacin estatal, implicando acciones de
los poderes pblicos para dar respuesta a dicha pretensin5.
Significa dizer que eles no so direitos contra o Estado, mas
sim direitos atravs do Estado, exigindo do poder pblico
certas prestaes materiais6.
Mesmo que, atualmente, no se possa admitir
entendimento diferente de que as normas referentes aos
direitos sociais no representam meras recomendaes ou
preceitos morais com eficcia tico-poltica meramente
diretiva, mas constituem Direito diretamente aplicvel7,
decorrente da aplicao imediata conferida aos Direitos
Fundamentais, necessrio que se reconhea que nem
Embora existam aqueles que no necessariamente sejam prestacionais, apenas
pressuponham prestaes normativas do Estado, como as normas trabalhistas
(frias, 13 salrio, etc.).
4 CARA, Juan Carlos Gavara de. La dimensin objetiva de los derechos sociales.
Barcelona: Bosch Editor, 2010. p. 11.
5 Ibidem. p. 18.
6 KRELL, Andreas Joachim. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha:
os (des)caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Fabris Editor,
2002. p. 19.
7 Ibidem. p. 20.
3

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

sempre este foi o entendimento da doutrina brasileira e, ainda
hoje, existem controvrsias:
Embora aparentemente estejamos diante de uma obviedade, o
fato de existirem segmentos da doutrina, ainda que bem
intencionados e mesmo amparados em argumentos de relevo,
que estejam negando a condio de autnticos direitos
fundamentais dos direitos sociais (existe at quem negue a
prpria existncia dos direitos sociais!) torna oportuna a
lembrana de que ao se tratar de direitos fundamentais na
Constituio no h como abrir mo de uma perspectiva
dogmtico-jurdica (mas no necessariamente formal-positivista)
da abordagem, reafirmando-se, de tal sorte, a necessidade de uma
leitura constitucionalmente adequada da prpria fundamentao
(inclusive filosfica) tanto da assim designada fundamentalidade
quanto do prprio contedo dos direitos sociais. 8

Assim, eles no podem ser vistos como meios de

reparar situaes injustas, nem so subsidirios de outros
direitos. No se encontram, portanto, em situao
hierarquicamente inferior aos direitos civis e polticos.9 Isso
porque os direitos sociais entendidos como igualdade
material e exerccio da liberdade real exercem no novo
paradigma, aqui proposto, posio e funo, que incorpora
aos direitos humanos uma dimenso necessariamente
social10.
Os direitos de segunda dimenso esto intrinsecamente relacionados ao Estado Social, qual seja, um Estado voltado ao bem estar da sociedade, para a qual deve garantir direitos como sade, educao, saneamento, trabalho, habitao,
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais como direitos fundamentais: contributo para
um balano aos vinte anos da Constituio Federal de 1988. In: SOUZA NETO, Cludio
Pereira de, SARMENTO, Daniel, BINENBOJM, Gustavo (Coords). Vinte Anos
da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 482-483.
9 BARRETO, Vicente de Paulo. Reflexes sobre os direitos sociais. In: Revista Quaestio
Iuris. v. 1. n. 6-9. Rio de Janeiro: UERJ, 2012. p. 3.
10 Idem.
8

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

lazer, previdncia, segurana, dentre outros. por meio deles
que se conseguir diminuir a pobreza, esta no apenas vista
como a falta de dinheiro, mas como uma condio de privao de capacidades indispensveis para que uma pessoa possa
ser livre e usufruir dos benefcios que a sociedade proporciona11.
Mesmo que se admita alguma diferena terminolgica
entre Estado Social e Estado de bem estar12, h de se afirmar
que se trata de um Estado voltado realizao e
concretizao dos direitos de igualdade, que tem, inclusive,
outorgado uma nova dimenso democracia, visando
garantizar la igualdad de oportunidades y uma cierta
redistribucin de la renta13, o que, indubitavelmente,
ocasiona reflexos vultosos, principalmente no tocante a
alocao dos recursos pblicos.
Torna-se necessrio destacar que, em nvel de direitos
fundamentais, com um captulo prprio, na Constituio
Federal de 1988 que os direitos sociais surgem pela primeira
vez14, ou seja, petrificados como valores eleitos pelo
Constituinte como integrantes do topo da Ordem
Constitucional, como garantias prpria vida humana com
SCHMIDT, Joo Pedro. Excluso, incluso e Capital Social: O capital social nas aes
de incluso. In: LEAL, Rogrio Gesta; REIS, Jorge Renato dos. Direitos Sociais e
Polticas Pblicas. t. 6. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2006. p. 1779.
12 Snchez destaca que os termos tm sido utilizados de forma indistinta, como
sinnimos. Para o autor, o Estado Social a frmula pela qual legisladores
constituintes tm materializado a vontade de interveno social de rgos pblicos
e que, em alguns pases, possou a ter reconhecimento constitucional, outorgando
ao Estado a interveno em determinados mbitos sociais e econmicos. J o
Estado de bem estar utilizado para se referir a mbitos de interveno estatal
mais reduzidos que no Estado Social. SNCHEZ, Jordi. El Estado de Bienestar.In:
BADIA, Miquel Caminal. (Coord). Manual de Ciencia Poltica. Madrid: Tecnos,
2006. p.259.
13 SNCHEZ, Jordi. El Estado de Bienestar.In: BADIA, Miquel Caminal. (Coord).
Manual de Ciencia Poltica. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006. p. 258.
14 KELBERT, Fabiana Okchstein. Reserva do Possvel e a efetividade dos direitos sociais no
direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011. p. 75.
11

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

dignidade, podendo ser elevado prpria conditio sine qua non
do Estado constitucional democrtico15.
Como visto, cabe ao Estado efetivar, por meio de
diferentes formas, os direitos sociais. Um dos instrumentos
para que esta efetivao reside nas denominadas polticas
pblicas, que, embora no possuam um conceito pronto e
acabado, podem ser vistas como uma ao estratgica (de
instituies ou pessoas de direito pblico) que visa atingir fins
previamente determinados por finalidades, objetivos e
princpios de natureza pblica16.
O conceito de polticas pblicas se torna algo
complexo, principalmente nos pases de lngua originria
latina, uma vez que, enquanto nos de origem anglo-saxnica
se faz a distino entre politics y policies, sendo que usan la
primera expresin para referirse a la poltica entendida como
construccin del consenso y lucha por el poder, mientras la
segunda se utiliza para denominar las actividades
gubernamentales ms concretas en campos especficos17, nos
de origem latina existe um s termo para se referir ao
conjunto de todas estas atividades18.
Pode se afirmar que elas so o Estado em ao, o
resultado da poltica institucional e processual. As polticas se
materializam em diretrizes, programas, projetos e atividades
que visam resolver problemas e demandas da sociedade19,
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos Direitos Fundamentais. 8. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2007. p. 70.
16 LEAL, Rogrio Gesta. O controle jurisdicional de polticas pblicas no Brasil:
possibilidades materiais. In: Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo. v.
5. n. 9. Montevidu, 2006. p. 58.
17 FERNNDEZ, Antoni. Las Polticas Pblicas. In: BADIA, Miquel Caminal.
(Coord). Manual de Ciencia Poltica. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006. p. 499.
18 Idem.
19 SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
metodolgicos. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta. (Orgs). Direitos
sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. t. 8. Santa Cruz do Sul:
EdUNISC, 2008. p. 2311.
15

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

consubstanciando-se nas providncias para que os direitos se
realizem, para que as satisfaes sejam atendidas, para que as
determinaes constitucionais e legais saiam do papel e se
transformem em utilidade aos governados20.
Schmidt identifica cinco fases no processo de
elaborao e execuo das polticas pblicas, quais sejam: a) a
percepo e a definio dos problemas; b) a insero na
agenda poltica; c) a formulao; d) a implementao e e) a
avaliao21, sendo possvel classificar as trs primeiras na
etapa de implantao e as duas ltimas na etapa de
implementao da poltica pblica22.
Na fase de percepo e definio dos problemas, se
transforma uma situao de dificuldade em um problema
poltico. Significa dizer que esta fase o momento em que
uma situao problema (entre inmeras) se torna objeto de
ateno da sociedade e do governo, estando apta a ser
includa na agenda poltica23 (como exemplo, pode-se destacar
a acessibilidade de cadeirantes nas vias pblicas municipais,
que ensejaro uma reposta poltica, por parte dos Poderes
constitudos).
Percebendo-se e definindo-se o problema, este
adentra agenda poltica, que se constitui no elenco de
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2006. p. 251.
21 SCHMIDT, Op Cit. p. 2315.
22 Ao se tratar de polticas pblicas, embora a maior parte da doutrina,
terminologicamente, no faa distino (entre implantao e implementao),
vislumbra-se a existncia de duas fases principais: a previso ou formulao
(implantao) e a execuo (implementao), o que ter valor no momento do
estudo do controle jurisdicional das polticas pblicas, principalmente no tocante
discricionariedade. ALVES, Felipe Dalenogare; LEMOS, Mait Dam Teixeira. O
controle jurisdicional de polticas pblicas relativas educao. In: Anais do X Seminrio
Internacional de Demandas Sociais e Polticas Pblicas na Sociedade
Contempornea & VI Mostra de Trabalhos Jurdicos Cientficos. Santa Cruz do
Sul: EdUNISC, 2013. p. 7-9.
23 SCHMIDT, Op Cit. p. 2315-2316.
20

- 16 -

A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

problemas e assuntos que merecem a ateno dos cidados e
do governo. No se trata de um documento formal/escrito,
mas de um conjunto de questes importantes (de
repercusso) debatidas pelos atores sociais, em constante
construo24.
A formulao a fase em que se define a forma de
solucionar o problema poltico, escolhendo-se as alternativas
a serem adotadas (estabelecem-se diretrizes, objetivos e
metas). Este momento, ocorrido na arena poltica envolve
conflitos, acordos e negociaes entre os diversos grupos
sociais interessados e os agentes responsveis pela tomada de
deciso25.
J na fase de implementao, d-se concretude
formulao, a qual ocorre por intermdio de aes/atividades
que materializam as diretrizes, os programas e os projetos de
governo e, geralmente, ficam sob responsabilidade da
Administrao. Importante destacar, entretanto, que esta fase
no exclusivamente prtica, demandando, muitas vezes,
novas decises e a redefinio de pontos formulados
inicialmente26.
A ltima fase a avaliao da poltica pblica, que se
constitui no momento de aferir a efetivao, os resultados
obtidos, o custo e a aceitao. O Brasil ainda criticado pela
falta de avaliaes criteriosas (as internas apresentam pouca
credibilidade por suspeita de comprometimento poltico e as
externas porque, geralmente, so contratadas pelos
governantes na expectativa de receberem o aval de suas
realizaes). Em suma, deve-se buscar uma avaliao de
efetividade, eficcia, eficincia e legitimidade27, o que se
demonstra tarefa difcil, principalmente pela descontinuidade
Ibidem. p. 2316.
Ibidem. p. 2317-2318.
26 Ibidem. p. 2318.
27 Ibidem. p. 2320-2321.
24
25

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

que caracteriza o governo em todos os nveis:
[...] o aparato governamental tambm objeto de loteamento
poltico-partidrio e de grupos de interesse. Todas as estruturas,
em todos os nveis de governo e a cada governo, a cada nova
gesto, so novamente loteadas para os partidos e para os grupos
de apoio. Desse modo, cada uma dessas fatias que j campo
de uma dada corporao e de um grupo de interesses que
extrapola a corporao setorial passa por um novo loteamento
poltico-partidrio. Todos os setores, como Educao, Obras,
Sade etc., so campos de interesse de fornecedores, de
produtores, de corporaes e de grupos poltico-partidrios.28

Assim, aps ser implementada e avaliada, a poltica

pblica passa pela deciso que ir optar por la continuidad, la
redefinicin o el cese de una poltica o programa pblico29.
Em grande parte, tal deliberao depender do oramento
pblico e de todo o processo oramentrio (com uma ateno
especial correta alocao dos recursos necessrios) que se
encontra intimamente relacionado ao (in) sucesso da poltica
pblica.
Se possvel afirmar que as polticas pblicas so
programas de ao governamental visando a coordenar os
meios disposio do estado e as atividades privadas para a
realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados30, do mesmo modo h de se dizer que o Constituinte estabeleceu o que Leal denomina de polticas pblicas constitucionais vinculantes, as quais no estariam dentro
do juzo de convenincia e oportunidade do poder pblico
em execut-las ou deixar de promov-las, alm de se tornaINOJOSA, Rose Marie. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social
com intersetorialidade. In: Cadernos Fundap. n. 22. So Paulo: FUNDAP, 2001. p.
104.
29 FERNNDEZ, Op Cit. p. 516.
30 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 241.
28

- 18 -

A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

rem prioridades, especialmente na alocao oramentria31.
Neste cenrio, cresce de importncia a questo do
oramento pblico, pois no h polticas pblicas de
efetivao dos direitos sociais sem a prvia dotao
oramentria. Isso porque a concepo contempornea de
oramento pblico est diretamente relacionada noo de
polticas pblicas. Afinal, a partir do Estado Social que
surge, por meio de polticas pblicas e do oramento a
interveno positiva do Poder Pblico na ordem econmica e
na ordem social32.
Qualquer poltica pblica implica em uma despesa
pblica, que nada mais representa do que a utilizao de
recursos do Estado no custeio das atividades por ele
desenvolvidas, seja na manuteno de suas instalaes e
O autor expe que, dentre as Polticas Pblicas Constitucionais Vinculantes,
destaca-se o disposto nos seguintes dispositivos constitucionais: (art.5, XXXIV
poltica pblica que viabilize a obteno de certides em reparties pblicas, para
defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; art.5,
XLVIII, XLIX e L polticas pblicas prisionais, a fim de garantir que a restrio
da liberdade se d de maneira a dar guarida s prerrogativas de que a pena seja
cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a
idade e o sexo do apenado, assegurando-lhe o respeito integridade fsica e moral,
e que, s presidirias, sejam asseguradas condies para que possam permanecer
com seus filhos durante o perodo de amamentao; art.5, LV polticas pblicas
jurisdicionais, por exemplo, a fim de dar efetividade ao comando constitucional
que determina aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral, que sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes; art.23 e incisos, quando determina as
competncias comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios). Leal ainda aponta que tais exemplos poderiam se prolongar por
outros temas constitucionais, passando pela ordem social e econmica dos
arts.170, 194, 196 e 197, 201, e tantos outros, haja vista o alcance que possuem em
face das demandas sociais e interesses da cidadania. LEAL, Rogrio Gesta. O
Controle Jurisdicional de Polticas Pblicas no Brasil: Possibilidades Materiais. In: Revista de
Derecho de la Universidad de Montevideo. v. 5. n. 9. Montevidu, 2006. p. 59.
32 MNICA, Fernando Borges. Teoria da reserva do possvel: direitos fundamentais a
prestaes e a interveno do Poder Judicirio na implementao de polticas pblicas. In:
Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico. n. 25. Salvador: IBDP,
2011. p. 2.
31

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

equipamentos, seja na prestao de servios para a
sociedade33. Ocorre que esta despesa s poder ser realizada
se houver prvia dotao e autorizao legislativa por meio da
lei oramentria anual (art. 167, incisos I e II da Constituio
Federal).
Assim, atendendo-se aos requisitos, procede-se
despesa e, importante ressaltar, a deciso de gastar ,
fundamentalmente, uma deciso poltica. O administrador
elabora um plano de ao, descreve-o no oramento, aponta
os meios disponveis para seu atendimento e efetua o gasto34,
dentro daquilo que deve ser a prioridade do governo, sem
deixar de lado, obviamente, as polticas vinculantes.
Em outras palavras, significa dizer que a relao
polticas pblicas/oramento dialtica, ou seja, ao passo que
a lei oramentria prev e autoriza as despesas necessrias
implementao das polticas pblicas, estas ficam limitadas
pelas possibilidades financeiras, objetivando-se manter o
equilbrio oramentrio35, achando-se, pois, vinculadas ao
crdito oramentrio ou adicional.
por estas razes que, procedimentalmente, o oramento, no Estado Social, cresce de importncia em mesmo
nvel que o planejamento, com a correta alocao oramentria nas reas prioritrias. Frente a isso, a Constituio de 1988
previu, respectivamente no Art. 165, incisos I, II e III, trs
instrumentos oramentrios36, para que o Poder Pblico
pudesse planejar e executar as despesas com responsabilidaALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, Mrcio Bastos;
SILVA, Paulo Henrique Feij da. Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e prticas de
planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade fiscal. 2. ed. Braslia:
Finanas Pblicas, 2008. p. 37.
34 OLIVEIRA, Op Cit. p. 243.
35 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio: o
oramento na Constituio. v. 5. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 110.
36 Assim ocorre na Constituio Alem, que prev, no Art. 109, 3, o plano
plurianual e, no Art. 110, o plano oramentrio e a lei oramentria.
33

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

de37, dando-se destaque ao plano plurianual (PPA), lei de
diretrizes oramentrias (LDO) e lei oramentria anual
(LOA).
Desta forma, o PPA dever contemplar as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica s despesas de
capital e outras delas decorrentes, alm das relativas aos
programas de durao continuada, a longo prazo (Art. 165,
1 da Constituio). A LDO compreender, principalmente,
as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as
despesas de capital, para o exerccio financeiro subsequente,
orientando a elaborao da LOA (Art. 165, 2, da CF/88).
A lei oramentria anual, por sua vez, compreender o
oramento fiscal referente aos Poderes, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, o
oramento de investimento das empresas em que o ente
federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto e o oramento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico
(art. 165, 5, da CF/88).
O Constituinte, ao estabelecer as polticas pblicas
vinculantes, em algumas delas, a exemplo da educao e sade
(arts. 212 e 198, 2, da Constituio Federal,
respectivamente), estabeleceu previses oramentrias em
percentuais mnimos, causando uma transformao no modo
de agir do Poder Pblico, pois o que era uma atividade
Torna-se oportuno destacar que, conforme prev o Art. 85, inciso, VI da
Constituio, constitui-se crime de responsabilidade o ato do Presidente da
Repblica que atentar contra a lei oramentria. De igual monta, vedado a
qualquer ordenador de despesas, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade, a
realizao de qualquer compra sem a indicao prvia dos recursos oramentrios
para seu pagamento (Art. 14, da Lei n 8.666/93).
37

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

discricionria, que ensejava opes ao poltico na escolha e
destinao das verbas, passa a ser vinculada38.
A partir desta previso, somada a questes como a
disponibilidade de remdios jurdicos (mandado de segurana,
ao popular, ao civil pblica, etc.) e aparelhamento de
instituies como o Ministrio Pblico e Defensoria Pblica,
passa a surgir com maior intensidade o controle judicial das
polticas pblicas, no sentido de dar efetividade aos direitos
fundamentais. Em meio a uma alocao de recursos escassos,
surgem, por sua vez, por parte do Estado, argumentos como
uma reserva do possvel brasileira, fundada numa noo
de disponibilidade oramentria, destoando, assim, de sua
verso original, mais associada noo de razoabilidade,
como se ver a seguir.
3 A reserva do possvel (como razoabilidade) enquanto
fundamento de atuao do Poder Judicirio no controle
das polticas pblicas: um contributo para a harmonia
entre os Poderes
Caso o Poder Pblico no venha a implantar as
polticas pblicas necessrias, deixando de elabor-las (ou
elaborando de maneira inadequada), ou, ainda, se abstendo de
cumpri-las (ou cumprindo de forma ineficaz), surge a
possibilidade de interveno do Poder Judicirio no mbito
da tutela dos direitos sociais prestacionais.
O Judicirio, quando acionado, no pode se abster de
decidir, fazendo valer o Direito, e, mais do que isto, dar
concretude prpria Constituio. Cabe ao Estado (como um
todo) a realizao de aes positivas (relacionadas ao dever
de proteo decorrente da dimenso objetiva dos direitos
fundamentais) com a finalidade de efetivar os direitos sociais,
38

OLIVEIRA, Op Cit. p. 315.

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

sendo passvel, em caso de omisso ou ineficincia dos
demais Poderes, de controle jurisdicional. Este controle acaba
influenciando na prpria noo das funes dos Poderes, pois
a ascenso do Poder Judicirio que, na qualidade de ltimo
intrprete da Constituio, acaba por atuar como regente
republicano das liberdades positivas39, torna-se inevitvel.
inegvel que o controle judicial das polticas pblicas traz reflexos, em especial ao Executivo, uma vez que
todas as aes prestacionais acarretam despesas que devem,
como estudado, possuir previso oramentria e disponibilidade financeira. Por outro lado, no raramente, se observa
que o Poder Pblico no cumpre os objetivos mnimos (principalmente as polticas pblicas constitucionais vinculantes), a
exemplo da sade e da educao, priorizando outras frentes,
como gastos em publicidade governamental, dentre outras,
ou, simplesmente, investe os percentuais mnimos (obrigatrios) sem concretiz-los.
Diante disso, h de se perguntar: a obrigao do Estado de fim (proteo suficiente e adequada) ou de meio
(observncia do critrio objetivo de destinao de recursos)?
neste ponto, que a razoabilidade/proporcionalidade desempenha um papel estratgico, no sentido de funcionar
como parmetro para que as aes estatais sejam razoveis
em face dos fins postos (razoabilidade entre meios e fins).
Esta interveno do Judicirio geralmente ocorre
diante da m gesto das polticas pblicas pelo Executivo,
que, encoberta pelo manto da escassez de recursos, seleciona
uma poltica em detrimento de tantas outras prioritrias ou,
ainda, na forma como elas so implementadas. De outra
LEAL, Mnia Clarissa Hennig; BITENCOURT, Caroline Muller. A funo e a
legitimidade do Poder Judicirio no constitucionalismo democrtico: um ativismo necessrio?. In:
REIS, Jorge Renato dos; COSTA, Marli Marlene Moraes da. (Orgs). As Polticas
Pblicas no Constitucionalismo Contemporneo. t. 2. Santa Cruz do Sul:
EdUNISC, 2010. p. 310.
39

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

sorte, h de se dizer que esta atuao deve ocorrer de forma
responsvel, considerando-se os aspectos oramentrios, sob
pena de se terem decises judiciais dotadas de ineficcia, eis
que chegar mo de um administrador que no lhe dar
cumprimento, simplesmente, por, de forma comprovada,
no ter de onde tirar.
possvel verificar que a atuao jurisdicional tem
ocorrido em ambas as etapas da poltica pblica (implantao
e implementao). Na primeira, ela atua como um indutor de
polticas pblicas40, determinando a alocao oramentria
para determinadas polticas (reserva de recursos construo
de uma escola, por exemplo). Na segunda, atua como um
corregedor da Administrao, concretizando in casu o direito
(determinando a concesso de medicamentos, vagas em
escolas, dentre outras).
Embora se entenda que na primeira etapa da poltica
pblica a interveno seria menos danosa relao entre os
Poderes, esta a que causa maiores controvrsias,
principalmente por se entender que um momento de
deciso estritamente poltica, atendendo a critrios de
convenincia e oportunidade discricionariedade (embora se
faa necessrio registrar o posicionamento oscilante do
Superior Tribunal de Justia, que ora entende ser possvel e
ora se manifesta pela impossibilidade de controle
jurisdicional)41.
Para tanto, independente da etapa de interveno, fazse necessria a observncia de alguns limites atuao
LEAL, Mnia Clarissa Hennig; LEMOS, Mait Dam Teixeira. O Judicirio como
indutor de polticas pblicas: cumprimento do dever constitucional ou ativismo judicial? uma
anlise a partir da jurisprudncia do Supremo Tribunal federal. In: COSTA, Marli Marlene
Moraes da (et al). As polticas pblicas no constitucionalismo contemporneo. t. 4.
Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2012. p. 838.
41 A exemplo, os Recursos Especiais que, respectivamente, reconhecem e
desconhecem a possibilidade de controle jurisdicional: REsp n 493811/SP e
REsp n 208893/PR.
40

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

jurisdicional, pois, ao formular polticas pblicas que
atendem a suas prioridades pessoais, atravs da interpretao
adequada da Constituio, os juzes se lanam em verdadeira
aventura poltica, no possuindo real controle sobre suas
consequncias no processo42, o que acaba servindo como
argumento contra a prpria causa.
A exemplo disso, para fins de ilustrao, possvel
visualizar crticas a essas decises judiciais, como na
reportagem do jornal O Estado de So Paulo intitulada
Justia obriga Estados a fornecerem xampu, esmalte,
Viagra43, a qual aponta que o Judicirio tem dado sentenas
favorveis a pedidos de itens nada essenciais ou que sequer
so remdios, como xampu anticaspa, protetor solar francs e
at esmalte para as unhas.
por estes motivos que no se pode desconsiderar a
lgica da reserva do possvel (no em sua verso associada
disponibilidade de recursos, fruto de um direito
constitucional comparado equivocado44, mas sim aquela
vinculada concepo original formulada pelo Tribunal
Constitucional Alemo), no sentido de se avaliar o que
possvel, dentro de critrios de proporcionalidade e de
razoabilidade, exigir-se do Estado em termos de prestao45.
A teoria da reserva do possvel surgiu na Alemanha,
onde foi utilizada pelo Bundesverfassungsgericht para solucionar a
restrio do nmero de vagas numerus clausus em algumas
APPIO, Eduardo. Controle Judicial de Polticas Pblicas no Brasil. Curitiba: Juru,
2006. p. 71.
43 Jornal O Estado de So Paulo. 15 mar 06. Disponvel em: <http://www.estadao
.com.br/arquivo/vidae/2006/not20060315p69319.htm>. Acesso em: 23 nov 13.
44 KRELL, Op Cit. p. 51.
45 A propsito, ver: LEAL, Mnia Clarissa Hennig; ALVES, Felipe Dalenogare.
Direitos sociais e controle jurisdicional de polticas pblicas na ordem constitucional
contempornea: a reserva do possvel e o mnimo existencial como fundamentos para a atuao do
Judicirio. In: ALVES, Felipe Dalenogare; BECKER, Fabiano de Oliveira;
SILVEIRA, Silomar Garcia. Novos Paradigmas na Administrao Pblica
Municipal Contempornea. So Paulo: Letras Jurdicas, 2013. p. 13-34.
42

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

Universidades daquele pas (BVerfGE 33, 303).46 Nessa
deciso, analisou-se o art. 12, 1, da Lei Fundamental, o qual
prev que todos os alemes tm o direito de eleger livremente
a sua profisso, o lugar de trabalho e o local de sua formao,
frente aos princpios de igualdade e do Estado Social47.
Buscando solucionar questes como os critrios de
admisso ao ensino superior e a situao dos candidatos que
se inscreveram em mais de um curso de graduao ou mais de
uma universidade, aquela Corte decidiu que algumas
prestaes estatais sujeitam-se quilo que o indivduo pode
exigir da sociedade dentro dos limites da razoabilidade,
ficando adstritas reserva do possvel.48 Assim, assentou-se
que o Estado deve prover os meios concretizao do direito
educao superior, mas dentro dos limites do razovel.
A demanda fora proposta por estudantes que no
haviam sido admitidos para o ensino superior, os quais
pleiteavam o aumento do nmero de vagas, suficientes para
alocar todos os candidatos, sob a alegao de que o Estado
teria que proporcion-las no local de formao livremente
escolhido (Universidades de Munique e Hamburgo, no caso)
e para a profisso eleita (Medicina)49.
Hberle, por sua vez, antes mesmo da deciso, j havia estabelecido os primeiros passos no sentido do que viria a
se constituir a reserva do possvel. Para ele, a presso normativa efetivao dos direitos fundamentais subsistiria, no se
podendo, todavia, exigir do Estado o impossvel. Segundo o
autor, o direito de acesso universidade um direito na
medida de, ou seja, condicionado reserva do Estado presO julgado pode ser consultado em lngua alem no site: <http://www.servat.uni
be.ch/dfr/ bv033303.html>. Acesso em: 1 mai 13.
47 Havia sido instituda uma poltica de limitao do nmero de vagas em cursos
superiores. KELBERT. Op Cit. p. 69-70.
48 Idem.
49 MNICA, Op Cit. p. 11.
46

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

tacional, dentro das suas possibilidades de efetivao50 (seria
possvel criar vagas para todos os candidatos aos cursos de
medicina?).
A questo que se coloca vai alm, pois se compreende
que o critrio determinante oscila entre a possibilidade e a
razoabilidade de se criarem mais vagas. Assim, vislumbra-se
que a deciso do Tribunal Constitucional Alemo adotou o
sentido do razovel, razo de que, mesmo sendo possvel,
seria razovel determinar ao Estado a criao de vagas para
todos os candidatos aos cursos de medicina?
Ao se realizar o transplante da reserva do possvel
para o sistema brasileiro, contudo, acabou-se criando uma
verdadeira teoria da reserva do possvel brasileira51. Ao se
fazer a transposio de conceitos oriundos de diferentes
sistemas jurdicos, esta no pode, porm, ser mope e
desvirtuar caractersticas e limites prprios da teoria52, pois
o condicionamento da realizao de direitos econmicos,
sociais e culturais existncia de caixas cheios do Estado
significa reduzir a sua eficcia a zero53.
por isso que os direitos a prestaes positivas
(Teilhaberechte) esto sujeitos reserva do possvel no sentido
daquilo que o indivduo, de maneira racional, pode esperar da
sociedade54, do contrrio, haver decises esvaziando os
cofres pblicos para cumprir prestaes de objetos como
esmalte e Viagra ( proporcional se exigir estes objetos do
Estado?). Este o argumento estatal que se coaduna ao
Estado Democrtico de Direito e deve servir como parmetro
HBERLE, Peter. Grundrechte im Leistungsstaat. In: VVDStRL n. 30. Berlin:
Walter de Gruyter, 1972, p. 114.
51 LEAL; BOLESINA, Op Cit. p. 13.
52 Idem.
53 KRELL, Op Cit. p. 54.
54 KRELL, Andreas Joachim. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na
Alemanha: os (des)caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Fabris
Editor, 2002. p. 52.
50

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

para o controle jurisdicional de polticas pblicas, pois, como
reflexo, far com que os recursos sejam empregados naquilo
que h de prioritrio.
O que se observa atualmente, todavia, a invocao,
unssona e genrica, da reserva do possvel em casos que vo
de uma simples extrao dentria at casos mais complexos,
como tratamentos de sade experimentais, o que faz com que
ela acabe sendo vista como uma alegao vazia de defesa
processual, invocada por um Estado que busca, por meio de
discursos ligados a escolhas e limites econmicos e
financeiros, fugir de suas obrigaes constitucionais55.
De outro lado, tambm possvel perceber que no
h um consenso sobre a natureza jurdica da reserva do
possvel. Seria um princpio, ou seja, teria natureza
normativa? Ou seria uma condio de realidade, um elemento
lgico extrajurdico, mas que exerce sua influncia na
aplicao das normas jurdicas?.56 No Brasil, por exemplo,
ela chamada de princpio57, doutrina58, teoria59 e clusula60.
O que h de se ter em mente, contudo, que,
independentemente de sua natureza, ela no pode ser
invocada para fraudar, frustrar e inviabilizar a implementao
de polticas pblicas definidas na Constituio61.
LEAL; BOLESINA. Op Cit. p. 15.
OLSEN, Ana Carolina. A eficcia dos direitos fundamentais sociais frente reserva do
possvel. (Dissertao). Curitiba: UFPR, 2006. p. 209.
57 BRASIL. STF. ADI 3768-4/DF. Rel: Min. Carmem Lcia. Tribunal Pleno.
Julgamento em 19 set 07. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/pagina
dorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=491812>. Acesso em: 1 mai 13.
58 ROCHA, Manoel Ilson Cordeiro. A doutrina da reserva do possvel e a garantia dos
direitos fundamentais sociais. In: Revista Cincia et Praxis, v. 4. n. 7. Passos: FESP,
2011.
59 LEAL; BOLESINA. Op Cit. p. 14.
60 BRASIL. STF. ARE 639.337 AgR/SP. Rel: Min. Celso de Melo. 2 Turma.
Julgamento em 23 ago 11. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/
noticiaNoticiaStf/anexo/ARE639337ementa.pdf>. Acesso em: 1 mai 13.
61 Idem.
55
56

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A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

Por fim, se bvio que o Judicirio tem que atuar, a
fim de concretizar os direitos fundamentais, tambm
indispensvel que as questes oramentrias sejam levadas em
considerao na apreciao judicial. Decises que
simplesmente desconsideram o processo oramentrio
tornam-se inconsequentes e vazias62.
Concluso
Diante de todo o exposto, conclui-se que no h
como desassociar as polticas pblicas do oramento pblico,
pois este quem d o substrato para sua realizao. O
processo oramentrio deve ser levado em considerao pelo
Poder Judicirio, ao mesmo tempo em que aprimorar o
planejamento das aes estatais, com a alocao correta de
recursos nas reas principais, se torna imperioso.
Ao estabelecer as polticas pblicas constitucionais
vinculantes, o Constituinte estabeleceu prioridades atuao
dos Poderes polticos, razo pela qual, antes de qualquer outra
frente (publicidade governamental, por exemplo) h de se
realizar a efetivao destas; caso contrrio, estar legitimado o
Poder Judicirio a realizar a concretizao do direito,
exercendo o controle das polticas pblicas.
Dentre os argumentos estatais, como fundamento de
atuao jurisdicional, a reserva do possvel, associada noo
de proporcionalidade, ou seja, no sentido daquilo que se torna
razovel exigir do Estado em termos de prestao e, em
consequncia, da prpria sociedade, torna-se um ponto de
grande importncia para que os recursos sejam empregados
naquilo que fundamental.
Qualquer alegao de reserva do possvel associada
exclusivamente s questes oramentrias, principalmente
62

Ibidem.

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Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

quando desprovidas de elementos probatrios, torna-se vazia,
devendo ser desconsiderada.
Por ltimo, necessrio afirmar que, se verdade que
a implantao e implementao das polticas pblicas cabe aos
Poderes polticos, no menos verdadeira a afirmao de que
o Judicirio no pode se abster de efetivar o direito.
Assim, uma atuao jurisdicional que leve em
considerao o processo oramentrio e a reserva do possvel
em sua lgica de razoabilidade tem muito a colaborar no
apenas na concretizao dos direitos, mas tambm para o
prprio fortalecimento do Estado Democrtico de Direito,
no sacrificando a sociedade com a destinao de recursos
quilo que no se demonstra razovel dela se exigir, alm de
se tornar menos drstica, uma vez que acompanhar a
realidade social qual deve se coadunar.
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