Promotion Emile Zola

2008-2010

Cycle International Long

Master en Administration Publique

La rgulation tatique des monopoles naturels dans le domaine gazier

en Fdration de Russie et leur intgration dans le march europen

Mmoire prsent par

Mme Evgenia WOOG

Sous la direction de :

M. Francis KERN
Professeur
Universit Louis Pasteur, Strasbourg

 C'est grce au principe de la concurrence que l'conomie politique peut avoir

la prtention de se considrer comme une science .
John Stuart Mill

Le monopole, cest le dogme .

Georges Clmenceau

REMERCIEMENTS

Jexprime mes plus vifs remerciements au Professeur Francis KERN pour son soutien
et pour lorientation permanente quil a su donner ce mmoire.

SOMMAIRE

Introduction..

I. Les mesures de rglementation des monopoles en Russie..

1. La mise en place de la politique anti-monopole russe.

1.1 Fondement lgal de la politique anti-monopole

1.2 Le Service anti-monopole fdral (FAS), traducteur de la politique anti-monopole

18

1.2.1 La mise en place de lautorit de rgulation.

18

1.2.2 Des attributions et des comptences du FAS

24

2. Les mthodes et les domaines de la politique anti-monopole.

26

2.1 Les domaines de distorsion de la libre concurrence et le dploiement des mesures

restrictives..........................................................

28

2.1.1 Le prix monopoliste maximal / minimal.

28

2.1.2 Le contrle de la concentration conomique..

30

2.1.3 La prohibition de la concurrence dloyale..

33

2.2. Des principaux domaines de rgulation de la politique anti-monopole

36

2.2.1 La rgulation tarifaire..

36

2.2.2 La cration dune liste des usagers prioritaires et la dfinition du niveau

minimal de leur approvisionnement et du registre des entreprises monopolistes
2.3 Le rle de Gazprom, sujet du contrle anti-monopole, dans lconomie russe

40
41

II. Les perspectives de la coopration des monopoles nergtiques

russes avec le march europen..

46

1. Russie et Union europenne, dialogue entre partenaires conomiques ou rapports de

force gopolitique ?...........................................................................................................

46

1.1 La convergence des stratgies nergtiques adoptes par lUnion europenne et la

Russie ...

46

1.2 Les raisons du refus de la Fdration de Russie de signer le trait sur la Charte
europenne de lnergie et ses consquences

52

1.2.1 La vision de la Charte europenne de lnergie par les pays signataires

52

1.2.2 La Charte europenne de lnergie ne rpond pas pleinement aux intrts

nationaux de la Fdration de Russie...

55

2. Les reformes des monopoles naturels en Russie : condition de lintgration de la

Russie dans lconomie europenne et mondiale..

62

2.1 La question des monopoles et ladhsion de la Russie lOMC...

63

2.1.1 Les raisons des longueurs du processus dadhsion...

63

2.1.2 Le volet nergtique des ngociations

66

2.2 La prise de position par lOCDE sur le dveloppement de la politique antimonopole en Russie...

71

2.2.1 Les vellits de la Russie de rejoindre le club conomique des

puissances mondiales...

72

2.2.2 Ladhsion lOCDE implique les rformes en matire de monopoles

naturels.

74

Conclusion

77

Bibliographie.

81

Annexes

89

INTRODUCTION

La Russie qui sest engage dans les annes 1990 sur la voie des rformes librales, a
russi aprs dix ans de transformations progressives mettre en place des mcanismes du
march libre et crer ex nihilo le principe concurrentiel du fonctionnement de lconomie
nationale. La premire tape de cette transformation de lconomie sovitique a t la
suppression de la proprit publique, une forme de monopolisme dEtat, par le moyen des
privatisations massives des industries. Cependant, les principes de libre concurrence et de
libert dentreprise adopts par la socit russe, coexistent actuellement avec le phnomne
des monopoles naturels qui sont une sorte de vestige du pass sovitique. Ces monopoles
naturels exercent leur activit dans les domaines conomiques dits stratgiques , savoir
dans lindustrie des ressources nergtiques, dans les communications ou dans le transport
ferroviaire. Le fait que les monopoles naturels sont propritaires des rseaux spcifiques
leurs activits, explique leur raison dtre : lexploitation de lunique rseau cre des
conomies dchelle, mme si cette situation reprsente une entrave la libre concurrence.
Ces gigantesques compagnies, telles que Gazprom, Unified Energy System (RAO
UES) ou les Chemins de Fer de la Russie, qui ont hrit leurs actifs substantiels de leurs
prcurseurs de lpoque sovitique, ne sont privatises que partiellement. LEtat garde la
mainmise sur leurs activits, projets de dveloppement et politique tarifaire.
Le gant gazier Gazprom qui bnficie de sa position dun monopole naturel dans la
sphre dextraction, de transformation, de transport et de stockage du gaz naturel, nchappe
pas la rgulation dEtat. Sa position monopolistique dans le domaine dexportation du gaz
en dehors du territoire de la CEI fix par la loi fdrale, lui permet de jouer un rle de
transmetteur de la politique officielle de la Fdration de Russie dans le dialogue nergtique
avec lUnion europenne et le reste du monde.
Sur le march des ressources nergtiques, la Russie reste un partenaire
incontournable. Avec un stock de 47,6 milliards de m, la Russie possde quelque 30,5% des
ressources mondiales de gaz naturel ce qui la positionne comme le plus grand producteur
mondial de gaz et le plus grand exportateur1. Aujourdhui, 150 milliards de m de gaz naturel
sont imports annuellement de Russie, soit 27% de la consommation en gaz de lUnion
1

World Energy Outlook 2009, International Energy Agency / OCDE, 2008.

europenne. La Commission europenne estime que lUnion europenne importera 70% de

ses besoins en gaz naturel dici 2020, et jusqu 84% dici 2030 2. La Russie sera, sans
doute, lun des principaux fournisseurs en gaz de lEurope.
Mon travail sattache, dans cette perspective de la probable augmentation de la
dpendance europenne des approvisionnements en gaz russe, apprhender les tendances
qui rgissent la coopration de plus en plus grandissante dans le domaine gazier, ainsi qu
dfinir le cadre juridique de ces changes qui relvent du droit international. Lobjet de ce
mmoire porte sur les questions de rglementation du monopole naturel gazier et du degr
dingrence de lEtat dans son activit commerciale qui demeurent une pierre dachoppement
pour la Russie dans ses vellits de rejoindre la communaut conomique mondiale.

La premire partie du mmoire donne un aperu de la mise en place dans les annes
1990 de la politique de soutien la concurrence et de rglementation par lEtat des monopoles
naturels. Le lgislateur russe entame un travail de grande envergure qui consiste crer un
environnement lgale favorable la concurrence et rpondant aux principes du march libre.
Une srie de lois fdrales anti-monopoles introduisent dans le langage conomique et
politique les notions de position dominante ou de concurrence dloyale auparavant
inconnues. Cette premire partie vise expliquer le mcanisme administratif et lgal dploy
par lEtat russe pour effectuer le contrle et la rglementation des compagnies bnficiant de
la position dun monopole naturel. Elle donne des prcisions sur le fonctionnement de
lorgane rgulateur anti-monopole et explique des articulations de sa fonction avec des
activits dun des plus importants monopoles naturels russes, Gazprom.
La deuxime partie sinterroge sur le positionnement de la Fdration de Russie sur
le plan dapprovisionnement en gaz naturel et de dialogue nergtique par rapports ses
partenaires occidentaux. Elle analyse les dimensions politique et conomique que la partie
russe donne cette coopration. En effet, depuis des annes, la Russie cherche intgrer la
communaut conomique europenne et mondiale sans pour autant abandonner ses principes
de gestion des monopoles naturels, notamment, dans le domaine gazier. Il existe plusieurs
dcalages entre les principes de libre concurrence prns par la Commission europenne et les
monopoles nergtiques en Russie qui demeurent le pr carr de lEtat. Cette deuxime partie

COM (2002) 488 final ; COM (2007) 1 final.

dmontre dans quelle mesure ces sujets sensibles reprsentent un obstacle lventuelle
adhsion de la Fdration de Russie lOrganisation mondiale du commerce (OMC) et
lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE).

I. Les mesures de rglementation des monopoles en Russie

1. La mise en place de la politique anti-monopole russe

La mise en place de la lgislation antimonopoliste des pays dvelopps remonte la

fin du XIXme sicle o la forte croissance de la production industrielle qui a marqu
lconomie de toutes les puissances mondiales de lpoque, a dtermin la concentration de la
main duvre et des capitaux. La concentration de la production, son tour, a contribu la
monopolisation des marchs, y compris du march de la main duvre, par un cercle restreint
de cartels (selon la terminologie moderne, par les oligarques). A la fin du XIXme et au dbut
du XXme sicle, en Europe, la monopolisation a eu pour rsultat lobtention par ces derniers
non seulement du pouvoir conomique sur la socit, mais aussi du pouvoir politique.
Dans les conditions de monopolisation, les tensions sociales sont invitables, car les
caractristiques essentielles de la dictature conomique sont ltablissement des prix
monopolistes maximaux, la ngligence de la qualit de la production, la dure de la journe de
travail qui frle le maximum des capacits humaines, double dun salaire bas et dautres
phnomnes qui mnent vers la dgradation de la socit, comme ceci tait en Russie dans les
annes 1990.

1.1 Le fondement lgal de la politique anti-monopole

Dans les diffrents pays, les problmes des conflits sociopolitiques et conomiques
lis aux activits des monopoles ont t rsolu de manires diffrentes. Aux Etats-Unis, en
rponse aux abus du pouvoir conomique, les lois sociales antitrust ont t adoptes dont la
premire est la loi Sherman de 1890. Cette loi a protg des intrts des petits et moyens
propritaires.

En Russie, rgnaient dautres tats desprit.3 Les marxistes se sont empresss

dinterprter les processus de monopolisation comme le stade ultime et suprme du
capitalisme et la concentration du proltariat au sein des entreprises monopoles comme un
instrument efficace de la lutte des classes et de la rsolution rvolutionnaire de ce problme.
A cet gard, Vladimir Lnine et ses partisans ont ni la possibilit dune rglementation
lgislative de lconomie dEtat fonde sur le support du march libre et de la concurrence. Ils
entendaient que le monopole tait un passage du capitalisme vers un rgime mieux organis,
tout en insistant sur la ncessit de la concentration force de lindustrie et sur sa
nationalisation ultrieure.
Ainsi, au dbut du XXme sicle, deux conceptions du dveloppement ont merg,
celles de centralisation et de dcentralisation du rglement des rapports conomiques. La
Russie est devenue un terrain dessai pour la premire conception. Il parat maintenant vident
que si llite politique russe dantan navait pas ignor limportance de la rglementation antimonopole et avait entrepris des mesures ncessaires pour lutter contre les monopoles,
lhistoire mondiale probablement aurait t diffrente.
Aprs des annes dexprimentations conomiques et structurelles, les thoriciens de
la dictature du proltariat nont pas abouti llaboration dun modle du gouvernement de
lconomie adapt aux besoins de la socit qui aurait permis de remplacer la concurrence par
un stimulus adquat du travailleur, de lentrepreneur et du systme conomique en gnral.
La ncessit de rformer dune manire cardinale lconomie sovitique en prenant
cap sur le march libre sest avre cruciale vers les annes 1980 o limpasse de la voie
vers le communisme est devenue vidente. Dbut des annes 1990, les changements
politiques et conomiques en Russie prennent de la vitesse. La mise en place de la lgislation
anti-monopole russe remonte galement cette poque4.
Le systme de reformes, compte tenu du fait que lconomie russe sest dvelopp
depuis le monopolisme de lEtat sovitique, est fond sur deux lments essentiels : la
dmonopolisation de lindustrie et lempchement de monopolisation des marchs par de
nouveaux acteurs conomiques. Le premier lment comprend :
3

LOBANOVSKI P., Problemy antimonopolnoi politiki Rossii na sovremennom etape , Nalogi. Investitsii.
Kapital, 2005, no 1, 2, 3, p. 41-42.
4

LOBANOVSKI P.L., Problemy antimonopolnoi politiki Rossii na sovremennom etape , Nalogi. Investitsii.
Kapital, 2005, no 1, 2, 3, p. 44.

10

o la diminution du degr de lingrence dEtat dans lconomie ;

o le fractionnement et la privatisation des entreprises dEtat, autrement dit, la diminution
coercitive du niveau de la concentration conomique ;
o le soutien des PME ;
o le dveloppement de la concurrence.
La premire mesure de la restructuration de lconomie russe tendant la
rglementation anti-monopole, est la Dcision du Conseil des Ministres de lURSS no 835 en
date du 16.08.1990 Sur les mesures de dmonopolisation de lconomie nationale 5
adopte lpoque du prsident de lURSS Mikhal Gorbatchev. Cette Dcision mentionne
des difficults rsultant des rformes car elles sont lies au monopolisme institutionnalis, et
dfinit les principes gnraux de la dmonopolisation.
Les objectifs tactiques et stratgiques de la dmonopolisation sont plus amplement
dvelopps dans la Dcision du gouvernement de la Fdration de Russie no 191 du
09.03.1994 Sur ladoption du programme dEtat de la dmonopolisation de lconomie et du
dveloppement de la concurrence sur les marchs de la Fdration de Russie (les orientations
principales et les mesures prioritaires) 6. Cet acte dfinit des priorits de la politique de la
dmonopolisation :
o dveloppement de la concurrence ;
o suppression des obstacles pour le transport des marchandises ;

Il propose des mthodes de laugmentation du nombre des acteurs conomiques:

o facilitation de la pntration du march ;
o dveloppement des PME ;
o mise en place des bourses etc.

En ce qui concerne la politique anti-monopole comme linterdiction de

monopolisation des marchs par de nouveaux acteurs conomiques, la lgislation anti5

Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR O merakh po demonopolizatsii narodnogo khoziaistva no 835 du

16.08.1990, SP SSSR, 1994, no 24, p. 114.
6

Postanovlenie Pravitelstva RF "Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy demonopolizatsii ekonomiki i

razvitiia konkurentsii na rynkakh Rossiskoi Federatsii (osnovnye napravleniia i pervoocherednye mery)" no 191
du 09.03.1994.

11

monopole russe a adopt les principes fondamentaux antitrust labors par le lgislateur nordamricain. Le premier acte lgislatif russe est la Loi de la RSFSR no 948-1 du 22.03.1991
De la concurrence et de la limitation de lactivit monopoliste sur les marchs 7 qui deux
ans avant ladoption de la Constitution de la Fdration de Russie a dfini le soutien de la
concurrence en tant qulment incontournable du dveloppement conomique de la Russie.
Actuellement, la rgulation des processus de march en Russie est soumise la
politique fdrale cohrente et renforce par les garanties constitutionnelles du soutien de
linitiative entrepreneuriale licite et de la concurrence. Les garanties prvues larticle 8 de la
Constitution de la Fdration de Russie ont une importance prpondrante. Cet article fait
partie du chapitre 1 de la Constitution qui reprsente le fondement de lordre constitutionnel
de tout le systme lgislatif russe. Cet article garantit :
o l'unit de l'espace conomique ;
o la libre circulation des biens, services et moyens financiers ;
o le soutien de la concurrence, la libert de l'activit conomique.

Larticle 8 prvoit la reconnaissance de diffrentes formes de proprit telles que la proprit

prive, d'Etat, municipale et les autres formes de proprit8. La reconnaissance de lgalit
entre de diffrentes formes de proprit assure la possibilit de concurrence entre de diffrents
sujets de la gestion conomique9.
Lgalit des acteurs du march en tant que condition sine qua non est galement garantie par
larticle 34 de la Constitution de la Fdration de Russie. Le mme article proscrit lactivit
conomique dployant la monopolisation et la concurrence dloyale10. Linsertion de cette
dernire condition dans un article part sur les garanties des liberts conomiques tmoigne
de limportance qui est accord par le lgislateur aux impratifs anti-monopoles. Ces
impratifs sont une limitation constitutionnelle unique des liberts conomiques.

Zakon RSFSR "O konkourentsii i ogranichenii monopolisticheskoi deiatelnosti na tovarnykh rynkakh" no

948-1 du 22.03.1991
8

Constitution de la Fdration de Russie de 1993.

SAJINA M., TCHIBRIKOV G., Ekonomicheskaia teoria, Outchebnik dlia vouzov, 2me dition, Moscou,
Norma, 2005, p. 150-151.
10

Constitution de la Fdration de Russie, art. 34, p. 2.

12

Puisque le soutien de la concurrence loyale est dfini comme un des principes fondamentaux
des relations conomiques et appartient aux fondements constitutionnels de la Fdration de
Russie, aucune norme juridique indpendamment de lacte normatif qui linstaure ne doit
contredire ce principe.
Il peut paratre quavec ladoption des actes lgislatifs au niveau fdral qui traitent la
concurrence comme un lment incontournable de la structure conomique de la socit russe,
toutes les conditions ncessaires pour son bon dveloppement sont cres. Cependant, aprs
un certain temps aprs le dbut des rformes, est apparue une tendance contraire lesprit de
ces rformes, autrement dit, un retour la monopolisation des marchs.
Les dfauts de conception et de stratgie du systme de la rgulation lgislative de la
concurrence deviennent plus visibles grce lanalyse de la rgulation des domaines contigus.
A ces derniers appartiennent prcisment des relations Etat entreprise dans les domaines :
o du soutien dEtat aux PME ;
o du soutient dEtat aux investissements ;
o des appels doffres publics.11

Les objectifs principaux de la lgislation sur les appels doffres publics et municipaux,
sur le soutien des PME et sur les investissements vont dans le sens de la lgislation antimonopole puisque tous ces domaines sont appels stimuler le dveloppement de linitiative
entrepreneuriale licite, assurer aux acteurs conomiques laccs gal aux ressources du
budget dEtat, de contribuer la lutte contre la corruption. Cependant, en pratique, cause des
lacunes lgislatives, le silence des lois sur certaines situations ou bien la mauvaise lisibilit
des lois concernant les sujets de ces normes juridiques arrivent trouver des chappatoires et
tourner la situation leur profit.
Ainsi, le cadre lgislatif des marchs publics qui offre ses organisateurs des pouvoirs
discrtionnaires larges. Il leur permet galement dlaborer un dossier de consultation des
entreprises (DSE) qui donnerait la prfrence aux soumissionnaires pralablement identifis
par ladministration. De cette manire, les organisateurs des marchs publics augmentent la
concentration conomique, la soutiennent avec les deniers publics en contribuant la
11

BELYKH V., Pravovoe regulirovanie predprinimatelskoi deyatelnosti v Rossii, Moscou, TK Velbi,

Izdatelstvo Prospekt, 2005, p. 164-165.

13

monopolisation des marchs. Par exemple, en mois de dcembre 2004, ladministration de la

rgion de la ville de Tyumen a organis un march public dans le domaine de lassurance
sociale des chmeurs. Le dossier de consultation des entreprises rpondait aux intrts
conomiques des grandes compagnies dassurance et contenait le critre du nombre de
personnes assures. Cependant ce critre ninfluence aucunement lefficacit du placement de
largent du budget public. Dautant plus que ce critre, compte tenu du rgime juridique de
lassurance sociale obligatoire qui tait en vigueur sur le territoire de la rgion de Tyumen, a
permis didentifier au pralable les titulaires ventuels du march12.
Les barrires administratives ont des impacts des plus nfastes sur les entrepreneurs et
les PME. Les problmes que les grosses entreprises peuvent quant elles surmonter grce
leurs ressources internes et leurs capacits en matire de lobbying conomique et politique,
peuvent constituer pour un PME une menace relle de son bon fonctionnement, voire de son
existence. En Europe, la ncessit de soutien des PME est prise au srieux. Les PME, qui sont
dfinies comme des entreprises employant moins de 250 personnes et dont le chiffre
daffaires nexcde pas 50 millions deuros, sont considres comme le pilier de lconomie
europenne13. Elles reprsentent 99 % des entreprises europennes et prs de trois quarts de
tous les emplois du secteur priv. Celles-ci jouent un rle primordial pour le dveloppement
futur mais sont souvent confrontes d'normes obstacles bureaucratiques. Les PME mritent
d'tre mieux soutenues, afin qu'elles puissent librer leur potentiel pour une croissance
durable long terme et pour la cration d'emplois plus nombreux, ainsi quaugmenter leur
participation la commande publique.
En Russie, le systme daide aux petites et moyennes entreprises demeure insuffisant.
Par exemple, la part des ces entreprises au PIB de la Fdration de Russie est 7 fois infrieur
celle du PIB de lUnion europenne (10% contre 67%), le nombre de PME pour 1 000
habitants est 13 fois plus bas, quaux Etats-Unis (5,62 contre 74,2)14. Ainsi, linitiative de
lUnion europenne damliorer les conditions du march pour les petites et moyennes
entreprises, de leur faciliter laccs la commande publique et de stimuler lconomie connue

12

ALEKSEEV S.V., Marketingovoe pravo Rossii, Outchebnik dlia vouzov, Moscou, Norma, 2004, p. 417-418.

13

http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/sme_definition/sme_user_guide.pdf

14

OVETCHKINE A., Pravovoe regulirovanie tovarnogo rynka, Moscou, Sirine, 2002, p. 42-43.

14

sous le nom Small Business Act pour lEurope15 est-elle un exemple tudier par le
lgislateur russe.
De larges pouvoirs de ladministration rgionale en matire de dfinition du
dveloppement conomique du territoire lui permettent daccorder des avantages dans le
cadre de la politique du soutien des investissements. Ces privilges sont accords en fonction
du volume rel ou prsum de production fournie. Ainsi, le lgislateur rgional est-il enclin
soutenir les producteurs qui ont un potentiel conomique important en cartant de fait des
PME. A son tour, le soutien de grandes entreprises et, en mme temps, la discrimination de
ses concurrents plus faibles , comme nous avons dj not, favorise une tendance vers la
monopolisation des marchs.
Une tendance encore plus alarmante se manifeste dans le secteur de la gestion du
logement. Le rglement en cette matire est une tche prioritaire qui appartient aux
collectivits territoriales compte tenu de son importance sociale.
Le parc locatif municipal et la gestion du logement en Russie demeure sous le contrle de
lEtat qui nagit pas en bon manager. La qualit mdiocre du logement, de linfrastructure et
des services, la majoration des normes de consommation, le pillage des moyens budgtaires,
du combustible et du matriel constituent lhritage du monopole sovitique. Dans ces
conditions, il a t ncessaire dentamer en 1992 une rforme structurelle de ce domaine qui
permettrait de changer le mcanisme de son fonctionnement, de le rendre attractif pour des
investisseurs et des fournisseurs privs et douvrir ainsi la voie la concurrence entre eux.
Le Prsident de la Fdration de Russie Vladimir Poutine a soulign des enjeux suivants :
Le but principal de cette rforme est lamlioration des services avec la
diminution simultane des frais inhrents. Uniquement une telle approche
peut enlever des craintes de nos citoyens que toute la rforme du logement
se rsumera seulement laugmentation des tarifs Le monopolisme dans
le secteur du logement noffre pas aux citoyens une possibilit de choisir sur
le march un complexe ncessaire de services communaux et locatifs. Je
voudrais rappeler que lobjectif de laugmentation des tarifs nest
15

Communication de la Commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit conomique et social

europen et au Comit des rgions, Think Small First: Priorit aux PME Un Small Business Act pour
l'Europe, 25.06.2008.

15

possible quavec le dveloppement simultan de la concurrence et de laudit

des frais des gestionnaires communaux .16

Cependant, au lieu de dmonopoliser des segments concurrentiels des services communaux

qui constituent un monopole naturel et une niche dinvestissements tout fait considrable,
lEtat peine supprimer des obstacles bureaucratiques et accorder des avantages aux
investisseurs et aux nouveaux gestionnaires. Actuellement, la gestion de seulement 17% du
secteur du logement est assure par les entreprises prives17. Le poids de lEtat dans ce
domaine reste considrable.
Le problme de fond ne rside pas dans le fait quarrivent de nouveaux gestionnaires
privs du parc locatif, mais dans le fait que la reforme du domaine du logement suit la voie
qui exclut demble la concurrence sur le march des services communaux car du fait que ne
sont pas liminer les entraves la libralisation de ce march. La promotion et le soutien la
cration des condominiums, coopratives de logements gres par les dlgus des locataires,
pourrait constituer une alternative la croissante monopolisation de ce domaine.
Un autre exemple des distorsions dans le domaine de monopoles est la basse efficacit
de la politique dEtat de rglementation du march des boissons alcoolises. Ainsi, la
Dcision du Gouvernement de la Fdration de Russie no 1493 du 15.12.1998 De
ladoption des rgles daccrditation des organisations fournisseurs des boissons alcoolises
aux commerces en dtail et la restauration collective 18 tablit-elle que le commerant ou
le producteur de boissons alcoolises doit tre en possession non seulement dune licence
prvue cet effet, mais aussi dune attestation daccrditation. Cette dernire est dlivre dans
le cadre dun concours organis par un organe du pouvoir excutif local de la Fdration de
Russie. Les conditions de cette slection comprennent la prcdente exprience du fournisseur
dans le commerce dalcool, la prsentation des copies des contrats de vente de lalcool
conclus durant les 12 derniers mois etc. De ce fait, de nouveaux fournisseurs sont exclus du
16

Discours annuel du Prsident de la Fdration de Russie devant Vladimir POUTINE lAssemble fdrale en
avril 2002.
17

GRYZLOV B., Reforma JKKh : posmotrim pravde v glaza , Moscou, Vedomosti, no 42 (1323) du
11.03.2005.
18

Postanovlenie Pravitelstva RF no 1493 du 15.12.1998 Ob outverjdenii pravil akkreditatsii organizatsii,

osouchtchesvliayuchtchikh postavki alkogolnoi prodouktsii dlia roznichnoi torgovli i obchtchestvennogo
pitaniya .

16

march ce qui entrave, son tour, la possibilit dune concurrence, entrane laugmentation
des prix et dautres consquences ngatives.
La politique conomique de la Russie comporte un caractre contradictoire car, dun
ct, lEtat garantit lunicit des rgimes entrepreneuriaux sur tout son territoire, et de lautre
ct, il laisse le soin de raliser ces garanties aux pouvoirs locaux et municipaux. LEtat
dclare son soutien la concurrence et en mme temps instaure sur certains marchs les
rgimes juridiques qui lgitiment sa limitation, comme nous avons vu dans le cas du march
des boissons alcoolises19.
Ce qui prcde dmontre la dficience du systme de rglementation dEtat de
lconomie nationale. Il reprsente le cercle vicieux dans lequel lefficacit des
institutions publiques dpend de lexistence des ressources, en premier lieu, des ressources
financires qui font dfaut cause de linanit de ces institutions, comme dans le cas du
systme des services communaux. Il nest possible de rompre ce cercle vicieux quen
crant un march libre civilis qui nest pas imaginable sans le soutien de la concurrence.
Actuellement, lEtat russe est confront au problme li lmergence de nouveaux
monopoles suite la vague de privatisations des annes 1990. Ces privatisations de lpoque
post-sovitique ont permis de dmanteler lconomie planifie et en finir avec le
monopolisme dEtat. Cependant, la Fdration de Russie actuelle est confronte un objectif
encore plus compliqu et ambitieux, celui du dmembrement de nouveaux monopoles privs.
Afin dassurer le bon dveloppement de ce processus, merge la nouvelle lgislation antimonopole.
La loi fdrale Sur la protection de la concurrence de 200620 tablit que la
lgislation anti-monopole est compose de dispositifs de la Constitution de la Fdration de
Russie, du Code Civil de la Fdration de Russie, de la loi en question et dautres lois
fdrales prvues par son article 3. Il convient dy attribuer la loi fdrale Sur le leasing 21.
Cette base lgislative a servi de fondement llaboration du systme des organes
anti-monopoles.
19

GOUBINE E., LAKHNO P., Predprinimatelskoe pravo Rossiiskoi federatsii, Moscou, Iourist, 2006, p. 460461.
20

Federalnyi zakon no 135-FZ du 26.07.2006 O zachtchite konkourentsii .

21

Federalnyi zakon no 164-FZ du 29.10.1998 O lizingue .

17

1.2 Le Service anti-monopole fdral (FAS), traducteur de la politique antimonopole

Lintroduction de lconomie de march en Russie a mis les acteurs publics devant des
dilemmes importants : pour introduire la libert de concurrence, suffit-il de sappuyer sur le
march ou faut-il au contraire adopter des lois rgulatrices de la concurrence ? Si ladoption
de telles lois est choisie, que doivent alors tre leur contenu et la mcanique de leur mise en
uvre ? La Russie a opt pour la politique de concurrence et, subsquemment, des lois de
concurrence. Afin de donner plus de cohrence ces actions dans le domaine de concurrence,
le gouvernement russe cre lorgane rgulateur auquel incombe, entre autres, le contrle du
fonctionnement des monopoles naturels.
La lgislation russe dfinit le monopole naturel comme
ltat du march o la satisfaction de la demande est plus efficace dans les
conditions dabsence de la concurrence en raison des particularits
technologiques de lindustrie cause de la dcroissance substantielle des
frais dans la mesure de laugmentation des volumes de production .22

Un monopole naturel rsulte donc de lexistence dconomies dchelle telles que

seule une entreprise unique peut fournir, tout en tant plus comptitive que si elle avait des
concurrents. La structure de monopole naturel est ainsi associe la prsence de rendements
croissants, dinvestissements trs lourds relativement aux cots de fonctionnement et aussi de
rseaux de distribution (gaz, lectricit, eau etc.). Les secteurs de service public correspondent
souvent des monopoles naturels.

1.2.1 La mise en place de lautorit de rgulation

En 1990, pour la premire fois dans lhistoire russe, a t cr au sein du Conseil des
Ministres le Comit dEtat pour la politique anti-monopole et pour le soutien de nouvelles
22

Federalnyi zakon no 147-FZ du 17.08.1995 (en redaction du 25.12.2008) O estesvennykh monopoliyakh .

18

structures conomique23. Cette dcision est une preuve convaincante des intentions de lEtat
russe dabandonner la politique du plan qui sest discrdite durant des annes du socialisme,
et de se tourner vers le march libre. Ce nouveau maillon du pouvoir excutif a commenc
son activit en automne 1990. Cependant, le Rglement du Comit a t adopt par lOukase
du Prsident de la Fdration de Russie seulement en mois daot 1992, prcd par la
guerre entre les branches lgislative et excutive du pouvoir pour la prrogative de
nommer le chef de lorgane anti-monopole. Cest le Prsident de la Fdration de Russie, le
reprsentant suprme du pouvoir excutif, soutenu par la Cour constitutionnelle de la
Fdration de Russie qui remporte la victoire.
Conformment la dcision du Conseil des Ministres de la RSFSR no 515 du 8
octobre 199124, durant la priode du mois doctobre 1991 au mois de mars 1992, les
dpartements territoriaux on t cres dans toutes les entits de la Fdration de Russie. Ainsi,
le systme fdral des organes anti-monopoles a-t-il t constitu.
Le principe de lindpendance des organes anti-monopoles du pouvoir des sujets de la
Fdration de Russie et de leur subordination uniquement au Comit anti-monopole fdral
renforcent leur statut particulier. Les dispositifs de la loi de la Fdration de Russie no 948-1
du 22 mars 1991 Sur la concurrence et la limitation de lactivit monopoliste sur les
marchs de marchandises 25 dfinissent les modalits de dsignation des chefs des
dpartements territoriaux et, ce qui est important, le financement de leur activit du budget
fdral. De surcrot, seulement en labsence de telle dpendance la ralisation des tches du
Comit anti-monopole est devenue possible, tout dabord, la rpression des pratiques
anticoncurrentielles adoptes par les organes du pouvoir dEtat et des collectivits
territoriales. Nanmoins, la conservation de cette indpendance de facto demeure pour les
dpartements territoriaux un objectif primordial.
Lorgane fdral amen traduire la politique concurrentielle, a t cr au moment
o la lgislation anti-monopole en Russie faisait dfaut. Les fonctionnaires appartenant au
corps du Comit anti-monopole dEtat ont particip dune manire active llaboration des

23

ZAKON RSFSR du 14.07.1990 O Ministerstvax i gosudarstvennyx komitetakh RSFSR .

24

Postanovlenie Soveta Ministrov RSFSR no 515 du 8.10.1991

25

Zakon RF no 948-1 du 22.03.1991 O konkurentsii i ogranitchenii monopolistitcheskoi deyatelnosti na

tovarnykh rynkax .

19

projets des lois, tout dabord, de la loi sur la concurrence qui constitue le fondement de la
politique anti-monopole russe26.
La politique anti-monopoliste des annes 1990 a le caractre dune politique
proconcurrentielle. La premire priorit de cette priode post-sovitique est la cration des
conditions ncessaires pour le dveloppement de la concurrence qui suppose la dstatisation
de lconomie, autrement dit, la liquidation du monopole dEtat. La deuxime priorit de cette
politique est la cration du march libre et la relance des marchs de marchandises
endommags par des annes de lconomie de plan. La politique anti-monopoliste peut tre
alors dfinie comme une composante du programme complexe dEtat qui, moyennant le large
spectre dinnovations politiques et conomiques, cre le climat de concurrence et rprime des
formes non autorises du monopolisme (avant tout, les distorsions de la concurrence suite
lintervention des organes publics), perfectionne et rgularise les monopoles naturels
indispensables.
Les prmisses significatives de la mise en uvre de la politique proconcurrentielle
sont les suivantes :
o changements politiques suite au dmantlement du rgime politique totalitaire de
lUnion sovitique et sa transformation en un Etat dmocratique libral ;
o liquidation du monopole dEtat sur la proprit, privatisation, mise ne place et
dveloppement de la proprit prive, mergence de lentrepreneuriat et des pratiques
du march libre ;
o lgalisation dans la Constitution des nouvelles politiques conomiques librales de
march, conscration lgislative de lgalit de toutes formes de proprit, lgalisation
de lentrepreneuriat, adoption de lensemble des lois de march qui rglementaient
des relations conomiques inexistantes en Russie avant les annes 1990 ;
o volution de la mentalit des citoyens par rapport la libert dentreprendre, ducation
de la mentalit du propritaire.

En 1995, avec ladoption de la loi fdrale no 147-FZ du 17 aot 1995 Sur les
monopoles naturels qui prvoit la cration des services fdraux spciaux du pouvoir

26

JILINSKII S.E., Predprinimatelskoe pravo (pravovaya osnova predprinimatelskoi deyatelnosti, Moscou,

Norma, 2007, p. 636-638.

20

excutif pour la rgulation et le contrle des monopoles naturels dans les domaines du
transport, des communications et de lnergie, la structure et le fonctionnement du Comit
anti-monopole ont subi des changements. En mme temps, le contrle dEtat du respect des
normes lgislatives anti-monopoles par les monopoles naturels restait entre les mains du
Comit fdral anti-monopole et de ses dpartements territoriaux conformment la loi Sur
la concurrence .
Aprs huit ans de son existence, le Comit fdral a t transform en 1998 en un
Ministre. Le renforcement de son statut a pour consquences llargissement de ses
fonctions, ainsi que de ses pouvoirs. Conformment lOukase du Prsident de la Fdration
de Russie no 1142 du 22 septembre 1998 Sur la structure des organes fdraux du pouvoir
excutif 27, le nouveau Ministre de la politique anti-monopole et du soutien de
lentrepreneuriat acquit les fonctions des structures supprimes, telles que le Comit antimonopole dEtat de la Fdration de Russie, des Services fdraux de Russie du rglement
des monopoles naturels dans les domaines du transport et de la communication et du Comit
dEtat de la Fdration de Russie pour le soutien et le dveloppement des PME. Comme
lOukase le dit :
effectuer le transfert des fonctions vu la ncessit de renforcer le soutien
dEtat au dveloppement de lentrepreneuriat, surtout des PME .

Deux rformes conscutives de lorgane anti-monopole ont t suivie de ladoption en

1999 de la loi fdrale no 117-FZ du 23 juin 1999 Sur la protection de la concurrence sur le
march des services financiers 28. Cette dernire a tendu lactivit du Ministre de la
politique anti-monopole et du soutien de lentrepreneuriat sur les marchs financiers et a
largi et enrichi la lgislation anti-monopole russe.
Le changement suivant du statut de lorgane fdral anti-monopole est intervenu en
2004 suite lOukase prsidentiel no 314 du 9 mars 2004 Sur le systme et sur la structure
des organes fdraux du pouvoir excutif 29 qui a annonc la rduction du nombre des

27

Oukaz Prezidenta RF no 1142 du 22.09.1998 O strouktoure federalnykh organov ispolnitelnoi vlasti .

28

Federalnyi zakon no 117-FZ du 23.06.1999 O zachtchite konkourentsii na rynke finansovykh ousloug .

29

Oukaz Prezidenta RF no 314 du 9.03.2004 O sisteme i strouktoure federalnykh organov ispolnitelnoi

vlasti .

21

ministres dans le cadre de la rforme administrative. Le Ministre de la politique antimonopole et du soutien de lentrepreneuriat se transforme en Service fdral anti-monopole
(FAS).
A la diffrence des autres services fdraux voqus dans cet Oukase et dpendant du
Gouvernement de la Fdration de Russie, le FAS ne relve daucun ministre fdral ce qui
tmoigne de son statut singulier dans la structure du pouvoir. De surcrot, lorgane fdral
anti-monopole ne rpond pas objectivement la dfinition du service fdral, mais plutt
celle du ministre de par ltendue de ses comptences et pouvoirs.
LOukase traduit le projet du pouvoir fdral de dfinir les diffrences et de dlimiter
ces organes, tels que le ministre, le service et lagence fdraux, selon les fonctions
attribues. La diffrence principale entre un ministre fdral et un service fdral est le fait
que le premier est

un organe fdral du pouvoir excutif dot des fonctions dlaboration de

la politique dEtat et de rglementation normative dans son domaine
dactivit 30,

et le second

dans le cadre de ses comptences, tablit des actes juridiques individuels

et ne peut pas effectuer la rglementation normative dans son domaine
except des cas dfinis par les Oukases du Prsident de la Fdration de
Russie 31.

En mme temps, conformment au Rglement du Service anti-monopole fdral

adopt par la dcision du Gouvernement de la Fdration de Russie no 331 du 30 juin 2004, le
FAS est un organe fdral du pouvoir excutif exerant des fonctions dlaboration des
normes, de contrle et de surveillance de la lgislation dans le domaine de la concurrence sur

30

Oukaz Prezidenta RF no 314 du 9.03.2004 O sisteme i strouktoure federalnykh organov ispolnitelnoi

vlasti .
31

Idem.

22

les marchs de marchandises, de protection de la concurrence sur le march financier, de

lactivit des monopoles naturels et de la publicit.32
La question du contrle et de la rgulation des monopoles naturels a t rsolue par
lOukase prsidentiel no 314 du 9 mars 2004 de manire suivante. Le FAS sest vu attribuer
des fonctions du contrle et de la surveillance du Ministre de la politique anti-monopole et
du soutien de lentrepreneuriat except, comme nous lavons vu, les fonctions de la protection
des droits des consommateurs et du soutien des PME, ainsi que celles de la Commission
fdrale nergtique de la Fdration de Russie. Cette dernire, son tour, est transforme en
Service fdral des tarifs. Ses fonctions se rsument ltablissement des tarifs dans les cas
o la rglementation dEtat est prvue par le lgislateur. Cela signifie que le contrle et la
surveillance de tous les monopoles naturels sont effectus par le FAS, et la rgulation des prix
et des tarifs de leurs production et services est confie au Service fdral des tarifs.
La loi Sur les monopoles naturels prvoit deux mthodes de leur rgulation, la
rgulation des prix et la dfinition de la liste de consommateurs auxquels le service minimal
est garanti33. Lapplication de la premire mthode est une des tches du Service fdral des
tarifs. La dfinition de la mthode de rgulation par rapport au monopole naturel concret est
une tche de lorgane anti-monopole fdral, cest--dire, du FAS34. Les questions relatives
lintroduction, la rvision ou lannulation des mesures de rgulation des monopoles naturels
relvent du FAS. LOukase nexplique pas comment est effectue la coordination du travail
des deux organes fdraux.
Le Rglement du Service fdral des tarifs adopt par la dcision du Gouvernement de
la Fdration de Russie no 332 du 30 juin 200435 donne quelques claircissements sur ce
sujet. Il prvoit la cration dune direction de ce Service dont le chef du Service fdral des
tarifs et ses deux adjoints, les reprsentants du Ministre du dveloppement conomique et du
commerce de la Fdration de Russie, du Ministre du transport, du Ministre des
technologies informatiques et des communications, du Ministre de lindustrie et de lnergie,

32

DAOUROVA T., Antimonopolnyi organ Rossii : sozdanie, evolutsia, perspektivy, Zakonodatelstvo i

ekonomika, no 7, 2005, p. 42.
33

Loi fdrale no 147-FZ du 17.08.1995 Sur les monopoles naturels , article 6.

34

Loi fdrale no 147-FZ du 17.08.1995 Sur les monopoles naturels , article 10.

35

Polojenie o Federalnoi sloujbe po tarifam, outverjdennoe Pravitelstvom RF no 332 ot 30.06.2004.

23

ainsi que du FAS en font partie. Cette composition de la direction suppose une coordination
de lactivit de deux Services fdraux en question dans le domaine des monopoles naturels.
Le Rglement confie au Service fdral des tarifs des fonctions du contrle, ainsi que des
pouvoirs punitifs relatifs aux infractions la lgislation de la Fdration de Russie en matire
de dfinition des prix et des tarifs dans le domaine des monopoles naturels. Ainsi, le FAS est
il investi dans les fonctions de contrle et de surveillance et dot du pouvoir de rgulation
des monopoles naturels dans la partie de dsignation des consommateurs les plus vulnrables
bnficiant du service minimum garanti, ce qui est ralisable uniquement en tandem avec le
Service fdral des tarifs.

1.2.2 Des attributions et des comptences du FAS

Actuellement, le statut juridique du FAS est rglement par la dcision du

Gouvernement de la Fdration de Russie no 331 du 30 juin 2004 Rglement du Service
anti-monopole fdral 36. Conformment ce Rglement, le FAS est un organe fdral
mandat du pouvoir excutif qui effectue ladoption des actes normatifs, les fonctions de
contrle et de surveillance du respect des normes lgislatives dans le domaine de la
concurrence sur les marchs des marchandises, dans celle des services financiers, dans le
domaine des monopoles naturels, de la publicit.
Le FAS est subordonn au Gouvernement de la Fdration de Russie.
Lactivit du FAS est rgie par
o la Constitution de la Fdration de Russie ;
o les lois constitutionnelles fdrales ;
o les lois fdrales ;
o les actes du Prsident de la Fdration de Russie et du Gouvernement ;
o les accords internationaux signs par la Fdration de Russie ;
o le Rglement en question.

36

Polojenie o Federalnoi antimonopolnoi sloujbe, outverjdennoe Pravitelstvom RF no 331 ot 30.06.2004.

24

Le FAS effectue ses fonctions par lintermdiaire de ses dpartements territoriaux et en

collaboration avec dautres organes territoriaux du pouvoir excutif, des organes du pouvoir
excutifs des sujets de la Fdration de Russie, des organes des collectivits territoriales, des
associations et dautres institutions.
Le FAS propose au Gouvernement de la Fdration de Russie des projets des lois
fdrales relatives son domaine de comptence, des actes normatifs du Prsident de la
Fdration de Russie et du Gouvernement, dautres documents qui ncessitent la prise de
dcision du Gouvernement, ainsi que le projet du plan daction annuel et les donnes
prvisionnelles des indicateurs de lactivit du FAS.
Sur le fondement de la Constitution et dautres normes lgislatives susmentionnes, le
FAS tablit des documents normatifs relatifs la position dominante sur les marchs.
Le FAS contrle :
o le respect de la lgislation sur les monopoles naturels et sur la publicit par les
organisations but lucratif et non lucratif, par les organes fdraux du pouvoir
excutif, ceux des sujets de la Fdration de Russie et des collectivits territoriales ;
o des oprations effectues par les monopoles naturels o leur gard qui peuvent
ventuellement porter atteinte aux intrts des consommateurs, soit enfreindre la
concurrence ;
o le respect des conditions du libre accs sur les marchs assurs par les monopoles
naturels et leurs prestations dans les conditions non discriminatoires.

Le FAS tablit :
o des conclusions sur leffet produit sur le march intrieur russe et sur la concurrence
des mesures de protection, compensatoires ou anti-dumping ;
o des conclusions sur lexistence ou, le cas chant, sur labsence de limitation de la
concurrence sur le march des marchandises suite lintroduction, la modification ou
lannulation des tarifs douaniers ;
o des ordonnances dont les destinataires sont les organisations but lucratif et non
lucratif, par les organes fdraux du pouvoir excutif, ceux des sujets de la Fdration
de Russie et des collectivits territoriales, des personnes physiques y compris des
entrepreneurs individuels ;
25

o la liste dentreprises qui possdent plus de 35% de tel ou tel march ;

o lexistence de la position dominante des entreprises sur les marchs des marchandises
et des tablissements sur les marchs financiers ;
o les dispositifs du contrle et effectue le contrle du respect de la lgislation antimonopole par les entreprises, les organes fdraux du pouvoir excutif, ceux des sujets
de la Fdration de Russie et des collectivits territoriales.

2. Les mthodes et les domaines de la politique anti-monopole

Les rgles de concurrence sont soumises la rgulation de lEtat. Lobjectif principal

de celle-ci, et de la politique anti-monopole, est dviter la monopolisation du march par les
acteurs conomiques ou par les autorits publiques. Il convient danalyser et de classifier les
principales mthodes de rgulation anti-monopoles dployes en Fdration de Russie.
La rgulation administrative ou lgislative, o linstrument principal de la politique
anti-monopole dEtat est le mcanisme lgislatif, savoir la lgislation anti-monopole et le
systme mis en place par les organes du pouvoir lgislatif, excutif et judiciaire. La mise en
uvre de la lgislation anti-monopole est ralise tant sur le plan administratif que judiciaire.
Les organes y affrents agissent, en gnral, par voie judiciaire, puisque seul le tribunal est
susceptible de prendre une dcision de sanction en se fondant sur des preuves dinfraction
la lgislation anti-monopole.
Selon les normes lgislatives en matire de monopole, ladministration est en mesure
de dlivrer des autorisations de raliser telle ou telle transaction, deffectuer une veille sur la
situation dans le domaine relevant de sa comptence, de recevoir et d instruire les plaintes
des personnes qui se considrent lses suite ces transactions, rsoudre des conflits etc. Par
consquent, cette administration dispose des comptences dinstruction judiciaire dont les
autres administrations sont dpourvues. Les lois prvoient une procdure dinstruction des
dossiers, des rgles de mdiation en matire de solution des conflits, limposition damendes,
ainsi que la transmission des dossiers au tribunal si une solution dordre administratif na pu
tre trouve. Dans le cas dinfraction aux rgles de concurrence, les socits de droit priv
peuvent se constituer partie civile contre une autre socit ou contre ladministration antimonopole.

26

Les mesures normatives et dorientation. Outre la rgulation anti-monopole

lgislative, en Russie, sont dployes des mthodes normatives et des mthodes dorientation.
Ce sont des marchs publics, des impts, des taux dintrt, des subsides dEtat. A laide de
ces leviers conomiques, lEtat peut influencer le niveau de concurrence dans les diffrents
segments du march. La caractristique principale de la rgulation travers les mesures
normatives et dorientation est la stimulation de lactivit entrepreneuriale des firmes et des
individus. Dans cette perspective, lEtat a recours au systme de concours lors de la passation
des marchs publics et la conclusion des contrats, octroie des privilges fiscaux et des
subsides pour le dveloppement des domaines prioritaires de production. Ces derniers jouent
un rle significatif dans le soutien des firmes rcemment cres. Les jeunes firmes ont besoin
non seulement de soutien financier et matriel, mais aussi de consultations et de soutien
informatif.
Ainsi, par le biais de rgulation normative et dorientation, le gouvernement russe,
crateur de la norme, agt en tant quinstrument du soutien de lentrepreneur par lEtat, en
mme temps, en contribuant la stimulation de la concurrence dans le cadre de lconomie de
march.
Le contrle anti-monopole. Afin de prvenir et contrecarrer lactivit monopoliste,
lorgane rgulateur anti-monopole dresse un registre des holdings et des entreprises en
situation de monopole qui interviennent sur les marchs. Ce registre inclut les acteurs
conomiques dont la part de march relatif excde le pourcentage dfini par lEtat, ce qui
constitue, son tour, une infraction la lgislation anti-monopole. Le fait de figurer sur ce
registre signifie pour la firme quelle subira le contrle dEtat de son activit dfinie comme
monopoliste et rendra des comptes lorgane rgulateur anti-monopole sur ses volumes de
production, la satisfaction de la demande sur le march, sur la qualit de sa production. Elle
sera soumise, entre autres, la rgulation dEtat des prix de vente de sa production. Les
entreprises en situation de monopole sont tenues daccepter les commandes publiques afin de
rpondre aux besoins dEtat pour tel ou tel produit. Ces entreprises sont soumises des rgles
spcifiques lors de leur privatisation.37

37

BELYKH V.S., Pravovoe regulirovanie predprinimatelskoi deyatelnosti v Rossii, Moscou, TK Velbi,

Izdatelstvo Prospekt, 2005, p. 171-173.

27

2.1 Les domaines de distorsion de la libre concurrence et le dploiement des

mesures restrictives

2.1.1 Le prix monopolistique maximal / minimal

La fixation dun prix maximal ou minimal en tant quune des formes dutilisation
dloyale de la position dominante, est largement utilise par les entreprises russes en situation
de monopole. Le prix monopolistique maximal est fix par un agent conomique bnficiant
de sa position dominante afin de compenser ses dpenses non justifies causes par
lutilisation insuffisante des moyens de production ou afin dobtenir le bnfice
supplmentaire grce la baisse de la qualit du produit.
Larticle 6 de la loi fdrale Sur la protection de la concurrence 38 dfinit le prix
monopolistique maximal comme un prix de marchandise fix par lacteur conomique
bnficiant dune position dominante sur le march. Selon la lgislation russe, ce prix est
suprieur au prix sur le march similaire pour la mme priode et pour les mmes volumes de
marchandises fix par les acteurs conomiques non-monopolistes, ne bnficiant pas dune
position dominante et dont les acheteurs ne font pas partie du mme holding.
En mme temps, ce prix est suprieur aux ressources ncessaires la production et la
ralisation de ce type de marchandise, et correspond un niveau de rentabilit injustifi.
De mme manire, le lgislateur russe qualifie en tant que monopolistique un prix
minimal sil est infrieur celui fix par les agents conomiques en situation de nonmonopoles pour leurs acheteurs qui ne font pas partie du mme holding. Tout comme dans
lhypothse du prix monopolistique maximal, la loi prvoit une condition pour la dfinition du
prix minimal : il doit demeurer infrieur au montant des dpenses dployes la cration et
la ralisation de la marchandise.

38

Federalnyi zakon no 135-FZ du 26.07.2006 O zachtchite konkourentsii .

28

Ainsi, le prix minimal du produit tabli volontairement par un vendeur bnficiant

dune position dominante sur le march qui entraine des pertes suite la ralisation de ce
produit, a pour objectif dliminer du march ses concurrents.
Selon les donnes statistiques du FAS, les mesures de prohibition des prix
monopolistes sont assez efficaces. Tout particulirement, les Recommandations de mthode
provisoires relatives lidentification des prix monopolistes du 21 avril 199439 suggrent
dutiliser concomitamment le concept de limitation des bnfices et le concept de
comparaison des marchs. Le dploiement du premier concept est rendu difficile par le fait
quil est ncessaire de dfinir le niveau des dpenses du cycle de production en tenant compte
de lpuisement ventuel des puissances de production. Cependant, dans le cadre de la chute
de la production en Russie, cette mthode devient inapplicable. Par ailleurs, il est quasiment
impossible en pratique de dfinir le prix de revient rel, ainsi que les bnfices et la rentabilit
dune entreprise dans le cadre conomique o les acteurs oprent souvent des changes en
nature ( barter ) et des transactions en numraire. Pour cette raison, il serait probablement
plus opportun de recourir au concept de comparaison des marchs. Suivant cette logique,
lorgane anti-monopole naurait pas besoin danalyser les donnes financires de lentreprise
monopolistique. Il suffirait, sur le fondement des donnes relatives la ralisation du produit
fournies par le producteur, didentifier les prix monopolistiques minimaux ou maximaux.
Actuellement, en Russie, la diffrence des pays disposant dune concurrence
dveloppe pratiquant le dumping, la distorsion de la concurrence se rsume plutt en un
dploiement des prix monopolistiques maximaux. Le monopolisme russe se comporte dune
manire anticoncurrentielle gnralement avec les consommateurs et les fournisseurs, et non
avec les concurrents. Cependant, en raison du dveloppement de la concurrence, la probabilit
du dploiement des prix minimaux augmente. Les firmes puissantes travaillant dans plusieurs
secteurs de lconomie, grce notamment lautofinancement crois de certains secteurs,
bnficient dune possibilit de minorer des prix de produits des autres secteurs et rduire
ainsi la marge de manuvre de ses concurrents. Les groupes financiers et industriels
importants sont, dans cette optique, la cible privilgie des organes de rgulation antimonopole.

39

Vremennye metodicheskie rekomendatsii po vyiavleniyu monopolnykh tsen du 21 avril 1994.

29

2.1.2 Le contrle de la concentration conomique

Depuis les annes 1990, aprs la libralisation de lconomie postsovitique, lanalyse

de concentration des marchs et le monopolisme

inhrent ont attir lattention des

conomistes russes. Cet intrt croissant tmoigne de la nature des changements survenus
dans lconomie russe durant la priode de mise en place du march libre.
Selon lopinion des certains conomistes, laugmentation de la concentration de la
production mne invitablement vers la monopolisation des marchs de services et de
marchandises travers la concentration des volumes des ventes par un nombre restreint de
producteurs. Ces agents conomiques se dotent ainsi dun pouvoir sur le march et dun
pouvoir conomique en gnral.
Cependant, ce point de vue nous parat excessivement catgorique. Certes, la
concentration de la production aboutit dans certains cas lmergence des monopoles, mais
seulement dans certaines conditions. Il existe effectivement un lien entre la concentration et le
monopolisme, mais il nest pas pour autant si catgorique. Outre la gnration des conomies
dchelle et laugmentation des capacits dinvestissement des producteurs concentrs, la
concentration peut produire ainsi un effet bnfique pour la branche industrielle entire et
contribuer au progrs social.
La concentration est un des possibles prmices de lapparition du monopole et, par
consquent, tombe dans le domaine de rgulation dEtat des distorsions de la concurrence.
Lorgane rgulateur anti-monopole sintresse la concentration en tant quune des raisons du
renforcement de la position dominante des agents conomiques et de la limitation de la
concurrence sur les marchs concerns. La loi fdrale Sur la concurrence confre aux
organes anti-monopoles, le contrle dEtat sur les diffrents types de concentrations et la
prvention de lmergence des structures monopolistiques.
Les mesures de rtorsion prvues par la lgislation russe, visent uniquement les
accords ou les activits des agents conomiques dont les consquences ngatives pour la
concurrence sont plus importantes que lventuel bnfice social de la concentration. Ceci est
li au fait que, en labsence des barrires pour accder aux marchs, la concentration, dans la
majorit des cas, ne reprsente pas le danger vis--vis de la concurrence. Ce sont les

30

oprations de fusion et toutes les oprations de croissance externe qui donne un pouvoir la
firme sur le march.
Les organes anti-monopoles russes sintressent tout particulirement aux fusions qui
font partie des concentrations. Les fusions, selon la thorie conomique russe, se divisent en
trois catgories :
o horizontales ;
o verticales ;
o conglomrats
Une fusion horizontale implique une runification des organisations concurrentes
exerant sur le mme march. Ceci provoque laugmentation de la part du march contrle
par un agent conomique. Cette mesure mne la croissance de son rle conomique. Ainsi,
la concentration horizontale reprsente-t-elle un risque majeur pour le libre jeu de la
concurrence, mais, en mme temps, elle a pour effet daugmenter lefficience du secteur
concentr.
Les fusions verticales consistent en une runification dorganisations qui assurent les
diffrents stades du mme procs technologique de production des marchandises et leur
ralisation.
Les fusions du type conglomrat visent gnralement des organisations appartenant
des branches dindustrie diffrentes ou installes dans des rgions distinctes.
Outre la prohibition des accords entachant le principe de libre concurrence et dabus
de position dominante, lorgane fdral anti-monopole dploie des mesures de contrle de la
concentration conomique. Les possibles raisons de son apparition sont les suivantes :
o en tant que rsultat des fusions, de la rorganisation ou dune cration des entreprises ;
o quand existent des conditions favorables pour un groupe dentreprises de mener une
politique coordonne. Conformment la loi fdrale Sur la concurrence et sur la
limitation de lactivit monopoliste sur les marchs , si lentreprise atteint un certain
seuil du volume doprations, elle est contrainte dobtenir laccord de lorgane antimonopole pour poursuivre ses activits (le contrle ex ante) ou bien len informer (le
contrle ex post).

31

Le contrle ex ante est exig, premirement, lors de la cration, de la fusion ou de

lassociation des entreprises commerciales et industrielles, dans lhypothse o le montant de
leurs actifs dpasse lquivalent de 100 000 salaires minimaux40. Deuximement, lors de la
liquidation ou de la sparation des entreprises publiques et des entreprises municipales, dont
les actifs dpassent lquivalent de 50 000 salaires41, si cette situation aboutit lmergence
dune entreprise dont la part de march est suprieure 35% ( lexception des cas o la
liquidation rsulte dune dcision judiciaire).
Laccord pralable de lorgane anti-monopole est ncessaire, quand :
o une personne morale ou physique acquiert des parts (ou des actions) avec droit de vote
de lentreprise et si, par consquent, elle obtient le droit de disposer de plus de 20%
des parts ou des actions. Ce dispositif nest pas dploy lors de la cration dune
nouvelle socit, notamment par lactionnaire unique ;
o une entreprise (ou un groupe de personnes) acquiert des moyens de production ou des
actifs non corporels dune autre entreprise ou bnficie de leur usage, lorsque leur
valeur comptable est suprieure 10% des actifs de lentreprise cdante ;
o une personne (ou un groupe de personnes) acquiert des droits qui lui permettent de
dfinir les modalits de lactivit entrepreneuriale de lentreprise, ou bien les fonctions
de son organe de contrle.

Dans ces trois cas, laccord pralable de lorgane anti-monopole est exig lorsque la
valeur totale des actifs des participants la transaction est suprieure lquivalent de 100
000 salaires minimaux, ou bien au moins un des participants la transaction figure sur la liste
dentreprises en situation de monopole dont la part de march dpasse 35%, ou bien
lacqureur est un groupe de personnes morales ou physiques qui contrle lactivit de
lentreprise cde.
La notion de groupe de personnes, nouvelle dans la lgislation anti-monopole russe,
concrtise la nature des rapports entre la socit mre et sa filiale, cest--dire, lors du
contrle des transactions, lorgane anti-monopole examine les donnes non seulement des

40

En 2009, ce montant correspond 433 millions de roubles, soit approximativement 9,4 millions deuros.

41

En 2009, ce montant correspond 216,5 millions de roubles, soit approximativement 4,7 millions deuros.

32

parties qui participent directement la transaction, mais aussi des organisations qui contrlent
lacqureur, ou bien sont soumises son contrle.
La lgislation anti-monopole russe nautorise pas les oprations ou les transactions qui
conduisent au renforcement ventuel de la position dominante dune entreprise, si les
consquences ngatives anticoncurrentielles ne sont pas compenses par laugmentation de sa
comptitivit sur le march intrieur et international. Pour cette raison, ce type de contrle ne
reprsente pas un obstacle pour lintgration des socits russes dans le tissu comptitif
international.
En gnral, la fonction de contrle de lorgane anti-monopole russe souffre de sa
faible efficacit. Le manque de concertation entre le FAS et des ministres pose un problme
de cohrence de la politique anti-monopole au niveau fdral. Lobtention de renseignements
par le FAS en provenance des ministres se rvle assez problmatique. Les accords entre le
FAS et le Service public des impts restent en ralit sans effet. Les tribunaux peinent
dployer les dispositions du Code pnal selon lequel la personne responsable des distorsions
monopolistes de la concurrence encourt une peine de prison comprise entre 2 et 7 ans. Ce
dispositif du Code pnal nest pas utilis du fait que les entrepreneurs ne sont pas disposs
dposer plainte et cooprer avec des organes judiciaires, tandis que le FAS nappuie pas
suffisamment les actions en justice.

2.1.3 La prohibition de la concurrence dloyale

Selon le paragraphe 9 de larticle 4 de la loi fdrale Sur la protection de la

concurrence , sont qualifis de concurrence dloyale tous les actes entrepris par des agents
conomiques afin dobtenir des privilges lors de lexercice des activits concernes. Ces
actes, non conformes la lgislation de la Fdration de Russie, et contraires aux bonnes
pratiques des affaires, aux principes dhonntet, de raison et de justice, constituent un facteur
de risque pour les autres agents conomiques, ou peuvent nuire leur rputation.
Linterprtation, dun point de vue juridique, des notions d honntet , de
raison ou de justice demeure assez vague. Cependant, les actes qui sont contraires aux
principes dhonntet peuvent tre qualifis en tant que procds fonds sur le comportement
33

malhonnte, tandis que les actes non conformes aux principes de raison ou de justice
signifient un comportement injustifi et non opportun, illogique ou bien dmesur. Il
convient de prciser que les normes dhonntet et de justice dans le domaine de la
concurrence ne sont que le reflet des principes sociologiques, conomiques, moraux et
thiques de la socit. Ces principes peuvent se diffrencier en fonction du pays o ils sont
dployes, ou mme lintrieur dun mme pays. En outre, ces principes peuvent voluer
avec le temps. Mais pour autant, ce phnomne ne signifie pas que la notion de la concurrence
dloyale est peu efficace pour lapprciation objective des comportements dloyaux,
cependant, difficile valuer.
Le critre principal de la dfinition de la dloyaut dun acteur conomique est
constitu par la norme lgislative. En effet, le libre fonctionnement des mcanismes de la
concurrence (mme si cette libert absolue est purement thorique) peut rguler les
comportements dloyaux des entrepreneurs, puisque le consommateur disposant de son libre
arbitre, conserve la possibilit de faire son choix en faveur de tels ou tels marchandises,
travaux ou services fournis par des concurrents honntes. Nanmoins, avec la complication de
la situation conomique, ce rle rgulateur du consommateur devient moins signifiant, car
souvent, il ne dispose pas des moyens de ragir dune manire approprie face au
comportement dloyal des fournisseurs ; il lui est parfois impossible didentifier un tel
comportement. Cest dailleurs, le consommateur qui a le plus besoin dtre protg contre les
consquences des distorsions de la concurrence. Le contrle sur les comportements dloyaux
et leur prvention relvent du domaine dintrt public, dont le gardien est lEtat.
Ainsi, les normes juridiques de la loi Sur la concurrence dans le domaine de la
concurrence dloyale ont-elles un triple objectif :
o protection des intrts des concurrents ;
o protection des intrts et des droits du consommateur ;
o sauvegarde de la concurrence dans lintrt gnral.
En pratique, cela signifie que des faits prsums de la concurrence dloyale doivent tre
tablis et qualifis en fonction des intrts de tous les acteurs conomiques qui participent aux
transactions sur le march. Le trait commun de tous les comportements dloyaux est constitu
par la tentative dun acteur conomique dobtenir un avantage, non pas en augmentant la
qualit de sa production, mais en dnigrant ses concurrents ou bien moyennant les actes
induisant le consommateur en erreur.
34

Une des formes de distorsion de la concurrence la plus frquemment utilises en

Russie, est constitu par des accords entre les grands groupes concurrents ou bien des accords
entre ladministration locale et les entreprises. Parmi les ententes limitant la concurrence libre,
il convient de citer :
o les accords qui empchent la pntration sur le march dautres entreprises
concurrentes ;
o les refus de conclure des contrats avec certains acheteurs ou fournisseurs;
o les accords sur le repartage du march selon le principe territorial ou bien selon la
nature de la production ralise, selon la slection des fournisseurs ou des
acheteurs ;
o les accords sur les prix.

La lgislation de la Fdration de Russie condamne les actions des organes du pouvoir

local et des collectivits territoriales qui sont susceptibles dinfluencer la concurrence dune
manire ngative et peuvent tre qualifies de clientlisme. Le dveloppement des relations de
march libre suppose la suppression de lingrence directe de lEtat dans lactivit
entrepreneuriale des entreprises dont la libert est garantie par la Constitution de la Fdration
de Russie. La loi interdit dadopter des actes normatifs et deffectuer des actions qui peuvent
limiter lindpendance conomique et dcisionnelle des entreprises, crer des conditions
discriminatoires, favorables pour les uns et portant prjudice aux autres.
Cependant, les organes du pouvoir fdraux et les organes locaux transgressent parfois
ces rgles. Ils octroient des avantages injustifis, limitent la cration dentreprises,
introduisent des limites de leur activit, des ventes et des achats de la marchandise, instaurent
le rgime prioritaire pour des certains contrats, fixent dlibrment le montant des droits,
empchent la pntration sur le march local des entreprises installes dans les autres rgions
etc.
Un tel lobbying des organes du pouvoir rsulte dun double motif politique et
conomique. Les lus, ou des fonctionnaires, cherchent protger les entreprises qui
constituent pour eux soit un intrt personnel, soit qui ils ont promis un soutien financier
lors dune campagne lectorale. Nanmoins, la lgislation russe interdit aux fonctionnaires
de :

35

o mener une activit entrepreneuriale, tre propritaire des entreprises ;

o participer personnellement ou par intermdiaire dun tiers, aux votes lors des
assembles gnrales des actionnaires ;
o occuper des fonctions dans les organes du pouvoir excutif et des collectivits
territoriales, sils occupent par ailleurs des fonctions entrepreneuriales ;
Outre ces limites, il est interdit de crer des ministres, des comits publics etc. ayant pour
objet de monopoliser la production et la fabrication des marchandises, ainsi quoctroyer aux
organes dj existant des pouvoirs leur permettant de limiter la concurrence. Pour cette raison,
les dcisions des organes du pouvoir excutif et des collectivits territoriales en matire de
cration, de rorganisation et de liquidation des entreprises ou bien doctroi des avantages,
doivent tre approuves par le FAS, lorgane anti-monopole.

2.2 Les principaux domaines de rgulation de la politique anti-monopole

2.2.1 La rgulation tarifaire

Selon la doctrine conomique reconnue par le gouvernement russe, lEtat doit

dployer la rgulation des tarifs lorsque une certaine marchandise (ou un certain service) est
produit par un acteur conomique unique (donc, en situation de monopole) sous rserve que
dans cette hypothse, la concurrence entre les producteurs similaires, ne soit pas efficace pour
des raisons technologiques ou conomiques dune part, et la croissance de la production dun
monopole soit accompagne de la diminution des frais lis la production dautre part. Pour
illustrer ce principe, il convient de citer le cas de lutilisation du rseau du transport du gaz
unique qui appartient et est gr par Gazprom.
Nanmoins, la concentration de la production et la possibilit de dicter ses conditions
sur le march, contribuent souvent une hausse injustifie des prix du produit en raison du
monopole. Il existe galement un risque que le producteur monopolistique majore le volume
de ses dpenses dans lhypothse dune rgulation des tarifs par lEtat, impliquant ainsi une
discrimination au dtriment des autres acteurs conomiques, tant concurrents que
consommateurs. Souvent, lentreprise en situation de monopole, prfre conserver le silence
36

quant la situation relle de sa situation et sur le mcanisme de formation des prix de sa

production.
La ncessit pour lEtat de rguler les tarifs des monopoles parat vidente. Cependant,
cette rgulation constitue une parmi plusieurs formes dingrence de lEtat selon la loi
fdrale Sur les monopoles naturels . Au demeurant, la loi ne fixe pas les modalits dune
telle rgulation comme obligatoire42.
LEtat utilise le plus souvent le mcanisme de rgulation directe des prix des
monopoles dont les principaux objectifs sont les suivants :
o ltablissement dun quilibre entre les intrts des consommateurs et des monopoles
naturels afin dassurer laccessibilit du produit commercialis ;
o la dfinition de la structure des tarifs sur le fondement des principes de la rpartition
juste et efficace des frais entre les tarifs dploys aux diffrents consommateurs ;
o lincitation des monopoles naturels la diminution des frais et du gonflement inutile
du personnel ;
o lutilisation des possibilits des mcanismes de formation du prix conformment aux
principes de la politique macroconomique stabilisatrice mene par le gouvernement
russe.
Cependant, le fait dutiliser la rgulation directe des tarifs par lEtat ne signifie pas que
la politique publique dans le domaine des monopoles naturels demeure toujours efficace.
Lors de la rgulation administrative des tarifs, lintrt du monopole naturel de rduire
ses frais de production, est limit. Les monopoles se consacrent au lobbying afin dobtenir des
tarifs prfrentiels. En mme temps, la responsabilit des tarifs levs incombe lEtat. En
effet, dans le cas o lorgane rgulateur anti-monopole (FAS) naccepte pas les revendications
des monopoles naturels concernant la hausse des tarifs, ces derniers seront contraints de
rduire leurs frais de productions. Mais lexprience rvle que les monopoles procdent
cette baisse uniquement sous la contrainte de la part de lEtat.
Logiquement, la suppression de la rgulation directe des tarifs pourrait conduire une
rduction de leurs charges. Dans des conditions dgalit de traitement avec les autres acteurs
conomiques, les monopoles naturels qui obissent aux normes lgislatives anti-monopoles,
42

VARLAMOVA A., Estestvennye monopolii : ponyatie, olichie ot smehnyx institoutov, problema pravovogo
regoulirovaniya , Moscou, Zakonodatelstvo, 2006, no4, p.31-32.

37

opteront probablement pour la rduction des frais plutt que pour la hausse des tarifs, car cette
dernire mesure est susceptible des sanctions du FAS.
Par ailleurs, lefficacit du contrle des tarifs par les mcanismes du march libre peut
tre confirme non seulement par la rduction des frais engags par lEtat relatifs la
rvision et au contrle constants des tarifs, mais aussi avec le financement des autorits
responsables pour cette rgulation.
Les principaux dfauts de la rgulation des tarifs selon les principes du march libre
relvent des lacunes de la lgislation anti-monopole en vigueur. Il convient de prciser que
ces dfauts naffectent pas uniquement des monopoles naturels en tant quobjets du contrle
anti-monopole, mais aussi dautres secteurs de lconomie. Il savre donc ncessaire de
perfectionner la globalit de la lgislation sur la concurrence, y compris son volet qui rgit
lactivit des monopoles naturels.
Les monopoles naturels, quant eux, se trouvent dans une situation ambigu.
Dune part, le systme centralis de dfinition des tarifs rduit certains problmes. Ils
nassument pas de responsabilit dans le cas dune hausse des tarifs. Les entreprises en
situation de monopole sont pratiquement assures contre les investissements risque car les
charges en rsultant seront de fait inclues dans les tarifs qui seront supports au final par le
consommateur. En outre, les monopoles ne sont pas confronts la ncessit de rduire les
charges dune manire drastique dans lhypothse dune dtrioration de la conjoncture
conomique, comme, par exemple, dans le cadre de la crise financire.
Dautre part, il existe quelques contraintes majeures. Le contrle administratif ne
permet pas aux monopoles naturels de construire librement la stratgie de leur dveloppement
long terme.
La responsabilit devant lorgane de contrle dans le cas de rgulation par le march
libre constitue un dsavantage. Le contrle et la rgulation demeurent, sauf que les exigences
de lorgane du contrle public se rvlent plus transparentes et plus prvisibles. Par ailleurs,
mme si lentreprise en situation de monopole est sanctionne par lorgane de contrle, il
dispose toujours du recours de porter ce diffrend devant le tribunal.
En mme temps, la suppression de la rgulation par lEtat pourrait constituer un
avantage pour lconomie nationale du fait que les monopoles naturels seront ainsi confronts
38

 la ncessit de baisser le cot de leur production en dployant des mthodes progressives de

R&D.
Pour les consommateurs, il convient de mentionner lexistence davantages et
dinconvnients. Le rle social de lEtat constitue le principal avantage. Indpendamment de
la conjoncture conomique, lEtat prend gnralement en compte (surtout pendant les
priodes pr-lectorales) les capacits de la population dassumer les frais de gaz ou
dlectricit. Durant les priodes de crise, lEtat peut augmenter le degr de sa rgulation et
dployer des mesures radicales en imposant la baisse des tarifs pour pallier les consquences
de la crise. Cependant, comme le montre lexprience historique, la croissance des prix est
souvent suprieure leffet des mesures interventionnistes, ce qui tmoigne dune certaine
impuissance des pouvoirs publics. Nanmoins, court terme, les consommateurs peuvent
esprer la protection de lEtat de leurs intrts immdiats.
On peut aussi constater la dfaillance du systme de rgulation des tarifs par lautorit
publique. Durant toute la priode des rformes conomique en Russie ( lexception leur
dbut dans les annes 1991-1992), la croissance des tarifs des monopoles naturels augmentait
plus rapidement que le niveau des prix de la production dautres secteurs de lconomie russe.
Cela dmontre lincapacit de lEtat pour contenir la croissance proportionnelle des tarifs et
maintenir ainsi lquilibre des prix de consommation moyen et long terme. Ainsi, nous
pouvons constater qu partir de 1993, le consommateur a support indment le prix de la
croissance et du dveloppement des monopoles naturels43.
Il convient nanmoins dattirer lattention sur le fait que la rgulation dEtat ne laisse
pas la possibilit pour les consommateurs de contester les tarifs dploys devant le juge.
Tandis que dans les conditions de la rgulation par les mcanismes de march, subsiste une
possibilit de recours par voie judiciaire.
Du point de vue des consommateurs, le principal profit de linstallation du systme de
rgulation des tarifs par lEtat est le fait que les monopoles vitent daugmenter leurs tarifs en
raison dventuelles sanctions de la part de lorgane anti-monopole. Ainsi, lefficacit de la
rgulation par la main invisible du march se rvle moins vidente par rapport aux
avantages de la rgulation dEtat.

43

VARLAMOVA A., Pravovye aspekty reformirovaniya estestvennykh monopolii , Zakonodatelstvo, 2004,

no3, p. 47-48.

39

2.2.2 La cration dune liste des usagers prioritaires et la dfinition du niveau minimal de leur
approvisionnement et du registre des entreprises monopolistes

Lune des mthodes spcifiques dployes par lorgane anti-monopole FAS consiste
tablir une liste des consommateurs qui bnficient du service obligatoire et prioritaire, ou
dun niveau minimal obligatoire dapprovisionnement dans lhypothse dune dfaillance du
monopole naturel.
Lutilisation de cette mthode de rgulation est prconfigure par la nature des
monopoles naturels. Leur production est par excellence une ressource rare ou proche de la
disparition totale, par exemple, lpuisement des gisements du gaz ou bien la diminution des
volumes de son extraction. Cette distorsion de loffre permet aux monopoles naturels de
raliser une production de manire slective au profit de tels ou tels acheteurs, et en priver
ainsi certains autres consommateurs. Dans cette hypothse, lingrence de lEtat est ncessaire
afin de protger les intrts de tous les consommateurs.
Paralllement, le FAS dresse un registre des entreprises reconnues en tant que
monopoles. Les services du FAS effectuent une veille rgulire de ltat des marchs afin
dinclure ou au contraire dexclure de nouvelles entreprises de cette liste, en fonction des
rsultats de leur investigation. Le principal critre de linscription dune entreprise sur

ce

registre est constitu par sa part de march. Dans lhypothse o cette part est suprieure
35% du march, lentreprise est qualifie de monopole. Lobjectif de cette mesure est doffrir
lorgane rgulateur une information explicite sur les acteurs conomiques de poids et
damliorer ainsi le contrle anti-monopole.
Les entreprises, producteur unique de telle ou telle marchandise sur le march
intrieur, sont automatiquement inscrites sur la liste des monopoles. Le nombre dentreprises
susceptibles dtre inscrites sur la liste du FAS dpend des limites du march des
marchandises. Les organes anti-monopoles identifient les entreprises qui disposent dun
pouvoir important uniquement dans les domaines stratgiques de lconomie nationale, du fait
de leur vocation structurante et socialement importante.

40

Cependant, linscription dune entreprise sur la liste du FAS ne signifie pas pour
autant lattribution automatique du statut de monopole et le dploiement des mesures
restrictives de la part de lorgane rgulateur. Lexistence de grandes entreprises qui
fournissent une production unique ne signifie pas pour autant quelles abusent de leur position
dominante. De surcrot, leur activit monopolistique est peu probable si ltat du march se
caractrise par la rduction de la demande, par de la diminution de la solvabilit des clients
potentiels ou par le manque de ressources ncessaires pour le dveloppement de la
production. La dfinition du comportement monopolistique dune entreprise et des mesures
sanctionnant labus de position dominante est fournie par les articles de 5 8 de la loi fdrale
Sur la concurrence . La mme loi interdit la dfinition extensive de la notion de
monopole .

2.3 Le rle de Gazprom, sujet du contrle anti-monopole, dans lconomie russe

Le gant gazier et probablement le monopole naturel le plus connu dans le monde

entier, figure de plein droit dans le registre de lorgane rgulateur anti-monopole et fait objet
dun contrle approfondi.
Actuellement, une seule entreprise, socit anonyme Gazprom, domine lindustrie
russe du gaz naturel. Gazprom est une des plus importantes compagnies gazires mondiales.
Ses activits principales sont lexploration gologique, lextraction, le transport, le stockage,
la transformation et la ralisation du gaz et dautres hydrocarbures. LEtat russe est
propritaire du paquet de contrle daction de Gazprom (50, 002%).
Au sein de cette entreprise, sont employes prs de 400 000 personnes. Gazprom
dispose de la plus importante partie des richesses mondiales du gaz naturel (17% lchelle
mondiale, 60% lchelle de la Fdration de Russie) 44. Les rserves du gaz dont dispose
Gazprom slvent 29,85 billions m, soit une valeur actuelle de 182,5 milliards USD45.

44
45

Site Internet de Gazprom, www.gazprom.ru .

Les donnes de 2007.

www.gazprom.ru

Le prix rfrentiel appliqu par Gazprom (164 USD/1000 m). Source :

41

En 2006, la croissance du volume des rserves dcouvertes a substantiellement

dpass le volume de son extraction tant de 590,9 milliards m. En 2007, la croissance des
rserves dcouvertes slevait 585 milliards m, ce qui dpasse galement le volume
dextraction. Gazprom assure prs de 20% de lextraction mondiale du gaz et prs de 90% de
lextraction effectue en Russie.
La stratgie du dveloppement de Gazprom prvoit llargissement de ses activits
dans des domaines connexes, ceux de lextraction du ptrole et de la production dlectricit.
Gazprom a acquis le bloc de contrle de la compagnie ptrolire Sibneft , rebaptise en
Gazpromneft , ainsi que de certains producteurs dlectricit. Actuellement, Gazprom
exerce ses activits dans six domaines :
o extraction du gaz et exploration gologique ;
o fourniture du gaz sur les marchs tant interne quexterne ;
o transport du gaz ;
o extraction du ptrole et du gaz condensat et leur commercialisation;
o transformation du ptrole, du gaz et du gaz condensat et leur commercialisation ;
o production dlectricit ;
o autres activits : services financiers, construction, masses mdia etc.

Le plus vaste systme de transport du gaz lchelle mondiale appartient Gazprom.

Ltendue du Systme unifi de distribution de gaz de la Fdration de Russie est de 156 900
km. Il comprend la totalit des gazoducs magistraux haute pression de la Russie. Les
entreprises membres du groupe Gazprom assurent le fonctionnement de 514 200 km (80%) du
rseau du pays qui relient 79750 villes et villages. Laccs des producteurs du gaz
indpendants au Systme unifi de distribution de gaz est rglement par lEtat. Rcemment,
lattitude monopoliste de Gazprom vis--vis de ces concurrents a t sanctionne par le
Service fdral anti-monopole de Russie. En mois de janvier 2009, il a inflig Gazprom une
amende de 157,5 millions de roubles (3,7 millions d'euros) pour violation de la lgislation
anti-monopole. Selon le service de presse de FAS :

"Gazprom a empch conomiquement et technologiquement la compagnie

ptrogazire Trans Nafta d'accder au march des livraisons et de transport
du gaz au Tatarstan et a propos Trans Nafta des conditions inquitables
42

par rapport d'autres acteurs conomiques fournissant et transportant du

gaz vers le Tatarstan".46

Lindustrie gazire est un des rares domaines de lconomie russe qui a pu conserver
les volumes de sa production durant ces dernires annes. Gazprom assure lui seul prs de
8% du PIB de la Fdration de Russie et presque 25% de recettes fiscales du budget
fdral.47
Dans les conditions de crise mondiale actuelle, Gazprom ne renonce pas ses projets
dinvestissement et sengage ne pas rduire son financement en 2009. Le volume gnral
dinvestissements saccrotra en 2009 de 12% par rapport 2008, soit de 822 milliards de
roubles (17,9 milliards deuros) 920 milliards de roubles (20 milliards deuros)48.
Le projet phare de Gazprom est lexploitation de nouveaux gisements de la presqule
Yamal49. Le monopoliste a pour projet de construire 6 nouveaux branchements de gazoduc
avec une capacit de transport de 300 milliards de m par an. Rappelons que les richesses de
Yamal comptent 11 gisements de gaz et 15 gisements de ptrole. Le volume gnral de gaz de
ces gisements slve 104,4 billions m.
Les programmes dinvestissements de grande envergure des compagnies semipubliques reprsentent un des principaux instruments du soutien de lconomie nationale par
lEtat et une importante mesure anti-crise en matire de relance de la croissance.
En tant que monopoliste minent, Gazprom jouit de sa situation de lobbyiste auprs du
gouvernement de la Fdration de Russie puisque, en quelque sorte, il est une structure
publique. Sa position de force lui ouvre laccs aux gisements les plus prometteurs. Le soutien
de lEtat lui assure lissue favorable des ngociations au niveau international. La compagnie a
assez de poids politique et conomique pour influencer les amendements en matire de
lgislation fiscale.

46

Site officiel de FAS, www.fas.gov.ru .

47

KOUPRIANOV S., Otvet Gazproma : kritika effektivna, kogda ona obosnovana , Voprossy Ekonomiki,
2006, no 3, p. 104-110.
48

Site Internet de Gazprom, www.gazprom.ru .

49

Une vaste pninsule de 120 000 km2 avanant sur environ 700 km dans l'ocan Arctique depuis la Sibrie
occidentale.

43

En contrepartie, Gazprom est parfois amen raliser des projets dsavantageux, de cration
dinfrastructure rsultant dune commande dEtat.
Dans la consommation intrieure, la fraction la plus importante (deux tiers environ)
correspond la production de chaleur et dlectricit. Lindustrie et la clientle rsidentielle
absorbent environ 18% de la consommation intrieure chacune. Gazprom vend directement le
gaz des consommateurs industriels et des centrales lectriques mais, dans le secteur
rsidentiel, le gaz est vendu des prix rglements des distributeurs locaux qui le revendent
aux mnages.
Gazprom exporte le gaz vers 32 pays. La loi Sur lexport du gaz 50 octroie
Gazprom le droit exclusif de commercialiser le gaz russe ltranger. Dautres producteurs de
gaz naturel nont pas la possibilit dexporter leur production. Dun point de vue officiel,
cette mesure, qui ainsi limite laccs au march international aux fournisseurs dloyaux,
rpond la ncessit dassurer la stabilit de la fourniture du gaz. Rappelons que lEtat russe
dtient la majorit du capital de Gazprom. Conformment la loi fdrale Sur la
distribution de gaz 51, la partie du capital de Gazprom appartenant lEtat ne peut pas tre
infrieure 50% + 1 action. Durant les annes 1990, lors de la phase de privatisation active,
lEtat a perdu le contrle du capital de Gazprom. Cest seulement en 2004, que lEtat a repris
son contrle.
Environ 38% du gaz russe est export par Gazprom. Les pays de lEurope centrale et
orientale, tels que la Lituanie, la Slovaquie et la Bulgarie, dpendent 80%, voire 100%, des
approvisionnements russes52. Les exportations destination de lEurope, qui ne reprsentent
que 25% du volume de gaz vendu par Gazprom, reprsentent toutefois 73% de ses recettes
dclares au titre des ventes de gaz.
Gazprom nest pas seulement une puissance conomique qui bnfice dune position
dominante sur le march de gaz. Cest un monopole naturel qui appartient majoritairement
lEtat russe. De ce fait, Gazprom joue un rle de bras arm du Kremlin lors des
ngociations nergtiques entre la Russie et lUnion europenne, jouant la carte des priorits
dEtat souvent au dtriment de ses propres intrts commerciaux.

50

Federalnyi zakon 117-FZ du 18.07.2006 Ob eksporte gaza .

51

Federalnyi zakon 69-FZ du 31.03.1999 O gazosnabjenii .

52

Le Monde du 12 dcembre 2008.

44

45

II. Les perspectives de la coopration des monopoles

nergtiques russes avec le march europen

1. Russie et Union europenne, dialogue entre partenaires conomiques ou

rapports de force gopolitique ?

Au dbut du XXIme sicle, la communaut mondiale a t confronte la monte en

puissance de la Russie en tant que fournisseur principal dhydrocarbures, notamment
destination des pays de lUnion europenne, phnomne accentue du fait de linstabilit
politique au Proche Orient, autre fournisseur important du gaz naturel et du ptrole.
Lanalyse des lments des stratgies dans le domaine nergtique et tout
particulirement dans le domaine gazier, appliques par la Russie et lUnion europenne,
permettra didentifier les problmes et les approches communs qui posent le fondement du
dialogue entre le plus grand fournisseur du gaz lchelle mondiale et lUnion europenne,
consommateur dhydrocarbures important.

1.1 La convergence des stratgies nergtiques adoptes par lUnion europenne

et la Russie
Au dbut des annes 2000, la Russie et lUnion europenne, deux principaux acteurs
sur le march nergtique europen, ont abouti quasi simultanment llaboration des
programmes stratgiques en matire de dveloppement dans le domaine nergtique long
terme. Ces deux programmes, corriges au cours du temps et ajustes la conjoncture actuelle
rsultant de la crise financire, rgissent depuis la date de leur adoption les politiques
intrieure et extrieure de commerce de ressources nergtiques de ces deux puissances.
Le gouvernement de la Fdration de Russie a adopt en 2003 le document intitul
Les dispositions principales de la stratgie nergtique de la Russie pour la priode allant

46

jusqu 2020 53. Ce document fait ltat des lieux des capacits et des volumes de lindustrie
dextraction des ressources naturelles, fait lvaluation des perspectives de leur
dveloppement lhorizon de lanne 2020 et trace le schma de la stratgie dintgration de
lindustrie nergtique russe dans lensemble des marchs international et, notamment,
europen.
En 2000, La Commission europenne a abord les questions principales lies la
croissance continue de la dpendance nergtique europenne, telles que les dfis lis au
changement climatique et au march intrieur de l'nergie, actions sur l'offre ou sur la
demande de ressources nergtiques, place des nergies renouvelables et du nuclaire. Elle
publie le Livre vert du 29 novembre 2000 Vers une stratgie europenne de scurit
d'approvisionnement 54 qui dfinit les priorits communes pour les Etats membres de
lUnion europenne pour la priode 2000-2030.
La ncessit de telle prospective politique et conomique long terme est dicte par la
dure prolonge du cycle dinvestissement dans les secteurs dconomie ayant trait la
production, au transport, la transformation et la consommation de lnergie. Des
changements structuraux prvus pour le secteur nergtique, qui se caractrise par son inertie
conomique relative, peuvent induire

des consquences valuables long terme. Au

demeurant, le but de la politique nergtique est dmettre dun signal fort afin de montrer la
direction

et de donner une impulsion au dveloppement de lconomie nationale ou

communautaire, sil sagit de lUnion europenne. Lapprovisionnement en nergie joue un

rle cl dans le processus du dveloppement conomique et dans le renforcement de la
comptitivit des conomies respectives de la Russie et de lUnion europenne et, par
consquent, dans leur politique conomique globale.
Il convient de mentionner la divergence essentielle des situations conomiques qui ont
servi de fondement pour llaboration des politiques nergtiques de la Russie et de lUnion
europenne. Les Etats membres communautaires ne disposent pas, en gnral, de leurs
propres ressources nergtiques la hauteur de leurs besoins qui risquent daccrotre durant

53

Rasporiajenie Pravitelstva Rossiiskoy Federatsii no 1234-r du 28.08.2003 Osnovnye polojeniya

energueticheskoy strateguiii Rossii na period do 2020 goda .
54

COM(2000) 769.

47

les 30 prochaines annes de 35-40%55. Une forte interdpendance sest dveloppe puisque
dans le domaine nergtique, plus de 40 % des importations europennes de gaz, et un
cinquime des importations de ptrole, sont actuellement fournies par la Russie. A linverse,
prs de 70 % des exportations russes dhydrocarbures sont destination de lUnion
europenne56.
Le potentiel nergtique de la Fdration de Russie, au contraire, est excdentaire. La
Russie dispose dun niveau suffisant de ressources propres en ptrole, gaz, houille et uranium
pour satisfaire long terme la demande intrieure dnergie et pour assurer les volumes
considrables destins lexport. Dailleurs, llargissement probable de lUnion europenne
dans sa version EU-30 ne changerait rien son statut dimportateur majeur de ressources
nergtiques. Les nouveaux Etats membres prsums57, lexception de Norvge, sont
dpendants dans la mme mesure des approvisionnements de provenance extra europenne.
Cette diffrence cardinale des situations gopolitiques prdfinit la diffrence des
politiques nergtiques de lUnion europenne et de la Russie. Pour lEurope, la gestion des
risques lis la scurit des approvisionnements en gaz revt une importance majeure. En
revanche, lobjectif de la Fdration de Russie est de jouer un rle dexportateur minent des
principales ressources nergtiques, tout en comblant la demande sur le march interne et en
exportant le gaz en dehors de la CEI aux tarifs plus levs qui permettent de dgager une
marge commerciale plus importante.
Cependant, une telle diffrence entre les objectifs respectifs de la politique nergtique
cre un terrain propice la coopration dans les domaines de la gestion des ressources
nergtiques entre la Russie et lUnion europenne. La Russie peut et doit jouer un rle positif
dans la diminution des risques dune dpendance nergtique de lEurope. LUE-30, sans
doute, maintiendra sa position de consommateur majeur des ressources nergtiques et, en
premier lieu, du gaz russe. Les dcisions systmiques destines assurer lintgration
nergtique et commerciale de la Russie et des pays membres de lUnion europenne sur le
fondement de la minimalisation des risques lis aux exportations pour les uns et aux

55

COM(2000) 769.

56

Idem.

57

La Croatie, autres pays des Balkans occidentaux (lAlbanie, la Bosnie-Herzgovine, le Montngro, la Serbie,
et le Kosovo), lIslande.

48

importations pour les autres, peuvent ventuellement rpondre aux objectifs des politiques
nergtiques convergentes.
Une des composantes importantes des stratgies nergtiques est la gestion de la
demande nergtique, savoir lefficacit et les conomies dnergie. Premirement, elle
reprsente un instrument efficace daugmentation de la comptitivit des conomies
respectives de la Fdration de Russie et de lUnion europenne. Plus lefficience nergtique
de lconomie est performante, moins de ressources sont ncessaires pour la cration du
produit national, et plus les investissements sont rentables.
Deuximement, la rduction de la demande en nergie jusqu un niveau plus rationnel
est en soi une source de ressources supplmentaires. Ainsi, la cration du systme
conomique qui se caractriserait par son efficience nergtique valable autant pour la Russie
que pour lUnion europenne, est un objectif qui correspond aux intrts de ces deux acteurs
conomiques indpendamment de leurs modalits dapprovisionnement nergtique.
La politique de la formation des marchs nergtiques efficaces, tant en Russie quen
Europe, est li dans une large mesure leur libralisation. Ces mesures supposent louverture
de ces marchs, autrefois lapanage des acteurs de grande taille et des entreprises en situation
de monopole naturel, un nombre dacteurs plus importants, ainsi que la cration de
conditions pour le dveloppement de la concurrence dans le domaine de production et de
transport dnergie. Le niveau insuffisant de la concurrence sur les marchs nergtiques
russe et europen cre des obstacles structuraux pour le meilleur dveloppement conomique
et empche lutilisation efficace des ressources nergtiques. Ainsi, la libralisation des
marchs de lnergie et le soutien de la concurrence sont des lments cls des stratgies
nergtiques de la Russie et de lUnion europenne. Leur mise en uvre est un prmice de
lharmonisation ventuelle et ncessaire des conditions du commerce intrieur des ressources
nergtiques, et tout particulirement de gaz. Ce dveloppement est ncessaire pour
lenvisageable intgration commerciale de deux espaces conomiques, russe et europen.
Pour rsumer, les deux documents doctrinaux, le Livre vert europen et les
Dispositions principales de la stratgie nergtique de la Russie , se rejoignent sur
plusieurs points portant sur le dveloppement nergtique :

49

o malgr les diffrences de leurs objectifs dicts par ltat du potentiel nergtique, les
stratgies conomiques dans le domaine dapprovisionnement de lnergie posent un
fondement dune coopration sur la base dune rpartition du travail lchelle
internationale ;
o les mthodes et les instruments de laugmentation defficacit nergtique des
conomies respectives de la Russie et de lUnion europenne, ainsi que la rgulation
de la demande et des mesures dconomies de lnergie, sont proches du point de vue
de leurs approches idologique et organisationnel. Ils peuvent produire un effet
maximal grce aux changes rguliers des expriences et des mthodes ;
o la synchronisation des politiques de libralisation des marchs nergtiques,
lharmonisation des conditions du commerce international et la construction de
linfrastructure nergtique commune incluant des gazoducs internationaux rpondent
aux intrts mutuels dans le domaine de rduction des frais et laugmentation de la
rentabilit des infrastructures et des transactions ;
o les deux programmes prvoient la stimulation des mesures cologiques qui portent sur
la diminution de leffet nfaste du secteur nergtique sur lenvironnement et sur la
rduction des rejets du gaz effet de serre ;
o enfin, la politique de minimisation des risques de dpendance nergtique de lUnion
europenne de son fournisseur russe, doit tre fonde sur la recherche des solutions
mutuellement profitables pour les producteurs de lnergie et de leurs consommateurs.
Cette approche correspond aux projets russes dlargir la liste de ses clients europens
et daugmenter les volumes dhydrocarbures exports dans les pays europens.
Il convient de mentionner un sujet important soulev dans le Livre vert Vers une
stratgie europenne de scurit d'approvisionnement . Dans le contexte de recherches des
dcisions afin de minimiser le risque de dpendance nergtique, le lgislateur europen
exprime une certaine proccupation lie une part importante de la Russie dans le domaine
dapprovisionnement

nergtique

dans

la

structure

dimportations

europennes

dhydrocarbures. En effet, lEurope dpend fortement des importations dhydrocarbures.

Cette dpendance sest accrue au cours des dix dernires annes et elle devrait saccrotre
dici 2030. Le taux de dpendance nergtique de lUnion europenne tait de 56% en 2005 et

50

il devrait dpasser 65% en 2030. La dpendance lgard des importations de gaz passera de
67% actuellement 84% en 203058.
Nanmoins, la stratgie nergtique de lEurope conduit au constat quune garantie
dapprovisionnement fiable et stable ne suppose pas la maximisation de lautosuffisance
nergtique ou bien la minimisation de la dpendance. Laccent est mis sur la minimisation
des risques inhrents cette dpendance. Il convient de prciser cet gard que la stratgie
nergtique europenne ne prvoit pas des mesures destines rduire la croissance des
importations du gaz de provenance de la Russie. Au contraire, lEurope voit une solution
optimale dans la cration des conditions dapprovisionnement en gaz russe, favorables pour
lEurope, qui supposent la fiabilit et la continuit de lapprovisionnement, la politique
tarifaire juste et le respect des principes de la concurrence loyale. Le Livre vert relve que la
dpendance de limportation des hydrocarbures est une consquence normale des changes
commerciaux rciproques, et que les risques qui en dcoulent peuvent tre rduits par la voie
de ngociations entre les producteurs et les consommateurs des ressources nergtiques.
Leader mondial des ventes de gaz, la Russie peut dicter ou au moins influencer les
tarifs appliqus ses exportations en rduisant ou en augmentant les volumes du gaz export.
Cette situation ne peut pas ne pas provoquer la mfiance des Europens. La Russie, est-elle
nanmoins un fournisseur fiable des hydrocarbures et, en premier lieu, du gaz naturel ?
Lapprovisionnement constant et ininterrompu des ressources nergtiques de
provenance de la Russie na pas t un sujet dinquitude au temps de lUnion sovitique et
ne menaait pas la scurit nergtique europenne. Aprs le dmantlement de lURSS, qui
tait un fournisseur fiable mme durant la guerre froide , la dpendance des pays
europens du gaz russe, et surtout des nouveaux membres

de lUnion europenne, a

sensiblement augment. A lchance de lAccord de partenariat et de coopration (APC) qui

a expir en 2007, et dans le contexte du refus farouche de la Russie de ratifier la Charte
europenne de lnergie, lUnion europenne ne dispose plus daucun document rgularisant
ses relations avec la Russie, y compris dans la sphre nergtique. Les craintes quant la
scurit nergtique de lEurope se sont renforces suite aux incidents rptitifs entre la
Russie et ses pays voisins en matire dapprovisionnement en ressources nergtiques. Il

58

CHEVALIER J.-M., PERCEBOIS J., Gaz et lectricit : un dfi pour lEurope et pour la France, Paris, La
documentation franaise, 2008, p. 134.

51

suffit de rappeler la suspension par la Russie de lapprovisionnement du ptrole le 8 janvier

2007 par les oloducs bilorusses en rponse linfraction aux obligations de la Bilorussie
en matire des importations des hydrocarbures et de leur transit vers lEurope. La dernire
guerre du gaz entre la Russie et lUkraine qui a eu lieu en 2008 na pas rendu les relations
entre lEurope et la fdration de Russie plus confiantes.
Des relations conomiques internationales qui relvent du commerce du ptrole et du
gaz ne bnficient pas de limmunit contre les pripties politiques. Pour les consommateurs
europens dpendant de lapprovisionnement du gaz russe, cela signifie le basculement de la
situation actuelle de la sphre des relations conomiques dans la sphre politique et
diplomatique. Ces relations ne se trouvent pas en opposition avec la gopolitique et la
gostratgie, mais au contraire, sont troitement lies entre elles.

1.2 Les raisons du refus de la Fdration de Russie de signer le trait sur la

Charte europenne de lnergie et ses consquences

1.2.1 La vision de la Charte europenne de lnergie par les pays signataires

La Charte de lnergie est une notion qui comprend au moins trois volets.
Premirement, ce terme runit plusieurs documents juridiques qui rglementent lactivit
internationale dans le domaine nergtique. Deuximement, avec le concept de la Charte de
lnergie est lie insparablement lorganisation intergouvernementale traitant des questions
dnergie et disposant dun organe de direction et dun secrtariat. Enfin, troisimement, le
mcanisme de coopration entre les pays dans le domaine nergtique est communment
appel le processus de la Charte de lnergie.
Le document fondateur de ce processus est la Charte europenne de lnergie signe le
17 dcembre 1991 La Haye. Cinquante et un Etats, notamment la Russie, ont adopt la
Charte qui est devenue une dclaration politique dans laquelle les Etats de lEurope de louest
et de lest ont manifest leur volont de cooprer dans le domaine de lnergie. Afin de
donner une valeur juridique contraignante laccord, le 17 dcembre 1994, tous les tats
signataires de laccord, sauf les tats-Unis et le Canada, ont sign le Trait sur la Charte de
52

lnergie et le protocole sur lefficacit nergtique et les aspects environnementaux

connexes. En avril 1998, la Charte de lnergie et le Protocole entre en vigueur ayant t
ratifies par 30 des tats signataires. Au mme moment, un amendement du trait sur la
Charte europenne qui le rendait conforme aux rgles de lOMC a t adopt. Aujourdhui la
Charte compte cinquante trois tats membres dont la Communaut europenne et, avant
2007, Euratom. Seules la Russie, la Bilorussie, la Norvge et lIslande ont refus de ratifier
ce trait.
La participation au processus de la Charte de lnergie ne se limite pas lacte de
signature du trait sur la Charte. La Charte de lnergie reprsente non seulement le
fondement juridique de la rgulation du domaine nergtique, mais aussi le forum politique
multinational o les gouvernements des pays de lEurope et de lAsie svertuent de trouver
des solutions communes dans un dialogue sur les problmes ayant trait la coopration dans
le secteur nergtique.
Lobjectif principal du trait sur la Charte europenne de lnergie est le renforcement
des normes de droit dans les questions de lnergie en crant le champ des rgles communes
qui seront respectes par les gouvernements des Etats signataires. Cette approche, selon
lesprit de la Charte, peut rduire minimum les risques lis aux investissements et aux alas
commerciaux dans le domaine nergtique. Le trait reprsente un fondement multilatral de
la coopration dans la sphre nergtique qui est sans prcdent dans le cadre du droit
international. Selon lesprit de la Charte, la valeur stratgique de ces nouvelles normes du
droit augmentera dans le contexte du dploiement des efforts communs pour la cration du
fondement lgal de la scurit nergtique globale sur les principes du march commun,
concurrentiel et ouvert, et du dveloppement durable.
Le but principal des dispositifs du trait sur la Charte europenne de lnergie sur les
questions dinvestissements est la cration du terrain propice aux investissements dans le
secteur nergtique de tous les pays signataires de la Charte afin de rduire, voire supprimer,
des risques non commerciaux qui sont inhrents. De cette manire, ces investissements seront
protgs de nationalisations arbitraires.
Aprs lentre en vigueur du trait sur la Charte europenne de lnergie, elle a
commenc fonctionner en tant quune organisation intergouvernementale. Son organe de
direction est la Confrence des pays membres qui se runit deux fois par an. Son secrtariat se
53

trouve Bruxelles. La Charte nest plus strictement europenne, certains pays asiatiques y ont
adhr. A lheure actuelle la Charte de lnergie se compose des Etats Membres de lUnion
europenne et des Etats candidats, de tous les autres Etats des Balkans, des membres de la
Communaut des Etats Indpendants (CEI) ainsi que du Japon et de la Suisse. Parmi les pays
de la CEI, la Russie et la Bilorussie nont pas encore ratifi le Trait ; ils lappliquent
cependant provisoirement. 22 pays et 10 organisations internationales ont statut
dobservateur.
La Charte contient le Protocole spcial en matire du transit et dchanges. En tant que
membre, chaque Etat sengage appliquer les rgles de lOMC (par exemple, nondiscrimination, transparence) en matire dchanges dnergie. Cet engagement vaut
galement pour les pays non-membres de lOMC. La plupart des pays membres de la Charte
sont candidats lOMC. Le thme des changes dlectricit et de gaz est particulirement
intressant dans le cadre de la Charte de lnergie. Dans ce domaine, la Charte est en train
dlaborer des analyses substantielles. Le trait sur la Charge de l'nergie est un accord
juridiquement contraignant qui tablit un cadre juridique permettant de promouvoir la
coopration long terme dans le domaine de l'nergie en se basant sur les principes formuls
dans la Charte. Les principales dispositions du Trait concernent la protection des
investissements, lapplication des rgles de lOMC pour le commerce des matires et produits
nergtiques, en dautres termes la libralisation des prix, linterdiction dinterrompre ou
dinterdire le flux de matires premires ou de transit en cas de litige, ainsi que des procdures
trs rigoureuses de rglement de conflits entre tats membres. Le trait oblige notamment les
parties faciliter le transit des matires et produits nergtiques sans distinction quant
l'origine, la destination ou la proprit de ces derniers. Le document appelle en outre
n'imposer aucun retard, restriction ou taxe draisonnables. Chaque pays contractant reconnait
que le transit des produits nergtiques est une condition primordiale pour la libralisation du
commerce des produits nergtiques, y compris des hydrocarbures. Le transit doit tre
effectu dans les conditions qui assurent la rentabilit de ce commerce et rpondent aux
exigences cologiques.

Le trait porte sur les mcanismes de rsolution des diffrends internationaux. Chacun
de ces mcanismes juridiques rgit des litiges relatifs lobjet spcifique du trait. Deux
formes de rsolution obligatoire des diffrends sont
54

o larbitrage entre les tats membres sur les questions de lapplication et de

linterprtation des dispositifs du trait, sauf des questions de la concurrence et de
lenvironnement ;
o larbitrage entre les investisseurs et des pays membres sur les questions des
investissements.
Les dispositifs spciaux ont t labors pour la rsolution des litiges sur le fondement des
dispositifs de lOMC. Le trait prvoit galement une procdure de la rsolution lamiable
des litiges portants sur le transit des nergies.

1.2.2 La Charte europenne de lnergie ne rpond pas pleinement aux intrts nationaux de
la Fdration de Russie

Selon la Russie qui campe sur ses positions de principe concernant la perspective de la
signature du trait sur la Charte de lnergie, la scurit nergtique est la protection du pays
contre les menaces la rgularit de lapprovisionnement en hydrocarbures et en autres types
dnergie. Il existe plusieurs types de telles menaces qui sont dfinis par des facteurs
gopolitiques, macroconomiques et conjoncturels, tant intrieurs quextrieurs, ainsi que par
ltat du secteur nergtique du pays.
La doctrine de la diplomatie nergtique russe a adopt la notion de scurit
nergtique donne par les participants du sommet G8 Saint-Ptersbourg en 2006. Pour la
partie prenante russe, elle se rsume en cinq problmatiques :
o augmentation de la transparence, de la prvisibilit et de la stabilit des marchs
nergtiques ;
o amlioration du climat dinvestissements dans la sphre nergtique ;
o augmentation de lefficience et des conomies nergtiques ;
o diversification de lapprovisionnement en nergie, garantie de la scurit de
linfrastructure nergtique ;
o solution des problmes du changement climatique.

55

Lapproche russe des problmes ci-dessus cits se diffre de lapproche

occidentale , dfinie ainsi par le langage officiel russe qui y associe la position commune
europenne. Les dcideurs russes considrent que les europens donnent une trop grande
importance au processus de globalisation. Cependant, aprs la ratification par la Fdration de
Russie du protocole de Kyoto il ne reste plus de divergences de principe. En pratique, la
Russie a choisi une faon de raliser ses objectifs en privilgiant ses intrts nationaux russes
tout en cherchant rapprocher ses positions de celles de lUnion europenne. Selon la vision
officielle russe, les Europens cherchent assurer, en premier lieu, une garantie de livraisons
dhydrocarbures russes. Le but principal de la partie europenne est dobtenir des garanties
long terme, louverture du march nergtique intrieur russe et le dveloppement de
linfrastructure de transport. Le but de la partie russe dans ce jeu commercial et diplomatique
est dassurer la responsabilit de ses clients europens. Autrement dit, la Fdration de Russie
est intresse tablir un systme de contrats qui assurerait la responsabilit mutuelle du
fournisseur, du client et des pays qui pourvoient au transit. Cest seulement dans le cadre dun
systme contractualis, que la Russie peut envisager une scurit nergtique garantie.
LEurope veut sassurer que la Russie est un fournisseur de ressources nergtiques fiable et,
en mme temps, elle vise la diversification gographique de son approvisionnement en gaz,
par exemple, en privilgiant des fournisseurs norvgiens ou algriens. La Russie qui cherche,
son tour, diversifier les marchs de consommation et lorgner la rgion dAsie, par
exemple, la Chine, la Core du Sud ou le Japon, ragit sensiblement aux dclarations de
lUnion europenne qui expriment son inquitude quant aux volumes de gaz restants la
disposition de la Russie suite aux projets de la Russie de rorienter ses exportations. Les
propos des experts europens qui redoutent le dficit des gisements gaziers russes lhorizon
2015 et, par consquent, la rduction des volumes du gaz export vers lEurope, provoquent a
minima lirritation des partenaires russes, y compris de Gazprom qui dtient le monopole sur
les exportations gazires.
Pour la Fdration de Russie et pour Gazprom, son bras arm en matire de diplomatie
nergtique, ce positionnement jaloux des Europens par rapport aux ventuels
consommateurs asiatiques du gaz russe, reprsente un frein au dveloppement du business
gazier, car pour le budget national russe, Gazprom est une poule aux ufs dor . Ainsi,
Gazprom qui traduit la politique nationale en matire dhydrocarbures, incite ses
cocontractants renforcer leurs positions par la conclusion de contrat dapprovisionnement
long terme. Lexistence de tels contrats offrent une meilleure vision du possible
56

dveloppement des gisements gaziers, une possibilit de planifier des travaux dj engags ou
bien envisags, de calculer la puissance et surtout linsuffisance des systmes de transport du
gaz. Ces contrats long terme permettent de mieux planifier les recettes budgtaires
escomptes cet effet.
Ainsi, selon la position officielle russe, en labsence de la responsabilisation
contractuelle du fournisseur et de lacheteur, il nen va pas de la scurit nergtique.
Depuis 1994, o la Russie a sign le trait sur la Charte de lnergie, lagenda de la
Douma, chambre basse du parlement russe, ne contient pas la question de ratification de ce
trait. Ce refus tacite de ratification dun des plus grands producteurs des hydrocarbures ne
permet pas de considrer la Charte comme un document du droit international de plein
exercice permettant de crer des rgles du jeu claires et harmonisant le march nergtique de
lEurope.
La Fdration de Russie met au moins trois rserves sur la ratification du trait sur la
Charte de lnergie. Cette position officielle a t prsente en 2006 aux participants de la
Confrence nergtique Berlin par le Prsident adjoint de la Direction de Gazprom
Alexandre Medvedev59 :
o lors de la cration de la Charte, lUnion europenne y a introduit un dispositif sur
lorganisation de lintgration conomique rgionale des changes dhydrocarbures.
Plus prcisment, lUnion europenne est considre comme un sujet intgr de la
Charte, sans frontires intrieures. Par consquent, plusieurs pays de lUnion
europenne chappent aux dispositifs du Protocole spcial en matire du transit et
dchanges, car le pays de transit, selon la Charte, est un pays o le transit des
ressources nergtiques traverse deux frontires. Pour la partie russe, cette situation est
inacceptable puisquelle cre des conditions de la rupture dgalit par rapport la
Russie, car cette dernire, du point de vue de la Charte, est un pays de transit pour le
gaz de provenance dAsie. Au demeurant, certaines contraintes de la Charte savre
valables pour la Russie et non valables pour lUnion europenne.
o Pour la Russie, le problme du transit des ressources nergtiques est plus important
que pour nimporte quel pays fournisseur et signataire de la Charte. Si le part du
transit dans le commerce de gaz des Pays-Bas slve 24%, de Norvge 32%,
59

Kommersant, no 94/P (3425) du 29.05.2006.

57

dAlgrie 55%, en Russie ce chiffre atteint 95%. Les gazoducs russes traversent le
territoire de 14 pays60. De surcrot, la Russie, elle-mme, est un pays de transit. Cette
situation gopolitique explique lintrt qui est port par la partie russe, et surtout par
Gazprom, ltat de ngociations sur ce sujet. La pierre dachoppement de ces
ngociations est le droit de "premier refus" ne permettrait pas d'octroyer un
fournisseur qui a dj accs au gazoduc des avantages en signant un nouveau contrat.
Ce dispositif nest pas profitable Gazprom qui est, dans la plupart des cas, le matre
duvre de lexploitation des gisements et de la construction des gazoducs de par sa
position dominante sur le march. Il est logique que Gazprom souhaite conserver sa
prminence en matire daccs aux puissances du transit de gaz.
o L'tablissement des tarifs du transit exclusivement au moyen d'appels d'offres ne
rpond pas aux intrts de lconomie russe car ce mcanisme invoque le problme
dgalit des tarifs de transit du gaz destin la consommation lintrieur de la
Russie et lexportation. La Russie prne le systme des tarifs du transit du gaz fond
sur le calcul des frais dinvestissement plus des frais dexploitation major dun
bnfice raisonnable.

Les dispositions de la Charte avec lesquelles la Russie n'est pas d'accord sont des
dispositions de base et donc elles ne sauraient tre corriges par des supplments. Cela veut
dire que les principales dispositions de la Charte, trois au moins, doivent tre revues compte
tenu des intrts de la Russie en tant que plus grand producteur d'nergie et pays de transit
important.
La Fdration de Russie est prte laborer une nouvelle convention avec lUnion
europenne en matire de coopration dans le domaine nergtique. Elle remplacera la Charte
europenne de lnergie qui nest pas favorable aux fournisseurs russes et, tout dabord,
Gazprom qui sinvestit dans le lobbying anti-Charte.
Au mois de fvrier 2009, le vice-prsident de la Douma Valery Yazev a propos de runir en
juillet 2009 le forum international des producteurs, des consommateurs et des transitaires des
ressources nergtiques61. Laccent sera mis sur le commerce international du gaz.

60

KONOPLIANIK A., Tri voprosa po protokolou , Neftegazovaya vertikal, 2009, no 6.

61

Kommersant, no 32B (4097) du 24.02.2009.

58

Auparavant, le vice-prsident Yazev avait dj soulev la question de cration dun tel forum
sur la base de lONU, mais cette ide navait pas trouv de partisans. Cette fois-ci, le projet
ambitieux de Moscou a des chances de se raliser car aprs le sommet Russie-UE KhantyMansiysk en 2007 et Nice en 2008, il est devenu dsormais clair que la Russie na pas
intention de ratifier la Charte europenne de lnergie. Cependant, lUnion europenne a
besoin dun document qui pourrait fixer dans le droit international des droits et obligations
des participants du dialogue nergtique.
Globalement, Moscou refuse de ratifier la Charte car ce document porte prjudice aux
intrts de Gazprom. Ainsi, la Charte lui prconise douvrir laccs ses gazoducs aux
compagnies europennes, mais ne lui offre aucune contrepartie sur le march europen et ne
lui donne pas accs au consommateur europen final.
En plein milieu da la dernire guerre de gaz entre la Russie et lUkraine au dbut
2009, le prsident russe Dmitri Medvedev a dclar que Moscou navait pas besoin de la
Charte de lnergie, mais dun autre document qui pourrait rgulariser des rapports des
fournisseurs et des consommateurs. Selon Medvedev, lors de cette dernire crise nergtique,

nous nous sommes rendus compte que les rgulateurs internationaux,

actuellement en place, ne sont pas efficaces dans une telle situation, y compris
le droit international duquel elle relve 62.

Selon le quotidien russe Kommersant , dbut fvrier 2009, Bruxelles s'est mis
d'accord avec Moscou sur les conditions d'un compromis ventuel. Afin datteindre ce
compromis, la Russie a propos de crer un nouvel accord nergtique que la Commission
europenne jug acceptable sous rserve que soient maintenus tous les points principaux de
la Charte63.
Lorganisation des travaux relatifs la prparation du Forum nergtique euroasiatique a t confie au vice-prsident de la Douma et un des lobbyistes gaziers les plus

62

RIA Novosti du 17.01.2009.

63

Kommersant, no 32B (4097) du 24.02.2009.

59

puissants Valery Yazev64. Selon lui, le nouveau projet devrait runir les acteurs des marchs
gazier, ptrolier, houiller et lectrique. Le secteur gazier pourrait tre reprsent par Gazprom
et des compagnies nationales gazires du Turkmnistan, du Kazakhstan, de l'Ouzbkistan et
d'autres pays, le transit par Naftogaz d'Ukraine, Beltransgaz, Europolgaz etc., et les
consommateurs par E.ON Ruhrgas, OMV, ENI, Total et GDF Suez.
Le lobby gazier russe, constitu grosso modo de Gazprom et de ses filiales et
reprsent la Douma par Valery Yazev, a t lorigine de linitiative de cration auprs de
lONU dun forum de discussion pour les producteurs, les consommateurs et des transitaires
des ressources nergtiques. Cependant, cette initiative na pas t soutenue par lUnion
europenne, fidle la continuit du dialogue dans le cadre de la Charte de lnergie.
Le milieu gazier russe ne nie pas que ce nouveau forum doit concrtiser ltat actuel de
la demande et de loffre et ainsi acclrer la ralisation de tels projets internationaux de
Gazprom que le Nord Stream, le South Stream, Chtokmann et d'autres.
Le projet de la cration de ce forum international sinscrit dans une srie des
dmarches dans le domaine du commerce des ressources nergtique o la Russie, reprsente
par Gazprom, cherche jouer le rle principal et donner le la aux ngociations tarifaires
au niveau international. En effet, depuis quelques annes, la Fdration de Russie dploie les
efforts considrables pour devenir une sorte de fdrateur des grands producteurs du gaz
naturel. Le projet de la cration de lAlliance internationale des organisations nationales non
gouvernementales du gaz (en abrviation russe, MANNGO), initi en 2007, avait pour
objectif de fdrer les producteurs et de transitaires des pays comme Bilorussie, Kazakhstan,
Ouzbkistan, Tadjikistan, Turkmnistan, Ukraine et Moldavie sous la houlette de la
Fdration de Russie. La perspective de ladhsion de lIran pourrait promettre la cration
dun cartel qui contrlerait une partie considrable de ressources mondiales du gaz et, par
consquent, des tarifs et lacquisition des actifs de linfrastructure gazire. Dans cette
perspective, lOMC et lOCDE ont exprim leur dsaccord avec la cration de ce cartel
nergtique.
Nanmoins, ce projet dans le cadre du CEI a pein voir le jour et a cd sa place a un
autre projet fdrateur linstar de lOPEP, mais en matire gazire. Les pays membres du

64

Outre ses fonctions du vice-prsident de la Douma, il est membre du Comit de la Douma pour lnergie et
occupe par ailleurs le poste du Prsident de la Socit gazire russe.

60

Forum des pays exportateurs de gaz (FPEG), runis Moscou, ont approuv en dcembre
2008 les statuts de l'organisation et se sont mis d'accord pour coordonner leurs efforts sur
plusieurs axes, dont les changes d'information au sujet des prvisions et des programmes
d'investissement, les relations avec les pays consommateurs, la mise en uvre de nouvelles
technologies, et le dveloppement de la production de gaz naturel liqufi. Cependant, la
partie russe insiste sur le fait que cette organisation n'est pas un cartel et ne doit pas tre
confondue avec l'OPEP65. Le but n'est pas de fixer un quota de production et les membres du
FPEG ont insist sur ce point66. La Fdration de Russie, contrairement ses attentes, na pas
russi obtenir le contrle sur la nouvelle structure en proposant dinstaller le sige de la
nouvelle organisation Saint-Ptersbourg, ville natale de Vladimir Poutine. Les participants
du FPEG ont vot pour sa fondation Doha, capitale du Qatar.
A loccasion du Sommet de G20 qui a eu place en avril 2009 Londres, la Russie a
prsent son nouveau concept de la coopration internationale en matire nergtique. Le
document qui sintitule Une approche conceptuelle une nouvelle base lgale de la
coopration internationale dans le domaine nergtique : objectifs et principes 67, annonce la
ncessit de la refonte globale du cadre lgal de ces changes et labandon de la Charte de
lnergie. La Russie officielle ritre lassurance de sa fidlit aux principes du commerce
international de gaz sur le fondement des contrats long terme qui permettent de scuriser les
investissements dans le dveloppement des nouveaux gisements de ptrole et de gaz naturel.
Lactivit lgislative europenne vient de contrecarrer certains projets russes.
Quelques jours aprs la publication du nouveau concept russe en matire nergtique, le 22
avril 2009, le Parlement europen a adopt le troisime paquet nergie , le plan de
libralisation du march nergtique de lEurope. Le paquet comprend les textes suivants:
o

rglement instaurant une agence europenne de coopration des rgulateurs de

l'nergie ;

o directive lectricit remplaant la directive 2003/54 ;

o directive Gaz remplaant la directive 2003/55 ;
o rglement lectricit remplaant le rglement 1228/03 ;
65

Kommersant, no 235 (4052) du 24.12.2008.

66

Le Figaro du 23.12.2008.

67

Publi
sur
le
site
officiel
du
Prsident
http://www.kremlin.ru/eng/text/docs/2009/04/215305.shtml

de

la

Fdration

de

Russie,

61

o rglement Gaz remplaant le rglement.68

Ce troisime paquet nergie statue notamment sur la question cruciale de la sparation

patrimoniale. Le compromis vot prvoit pour les tats membres la possibilit de choisir entre
trois options pour dissocier les activits d'approvisionnement et de transport sur les marchs
de gaz et d'lectricit : dissociation intgrale des structures de proprits, existence d'un
gestionnaire de rseau indpendant, existence d'un gestionnaire de transport indpendant.
Aprs cette tape de libralisation, le systme prcdent des contrats gaziers long terme,
sujet du lobbying de Gazprom, ne sera plus dactualit car conformment aux nouvelles
rgles, les consommateurs pourront comparer les prix et changer de fournisseur durant les
trois semaines.
La ralisation de ce projet peut mettre fin aux tentatives de Gazprom davoir accs au
consommateur europen final et dobtenir le contrle les rseaux de distribution de gaz en
Europe. De surcrot, ce plan signifie que le gouvernement russe probablement natteindra pas
son but dchanger le gaz russe contre une influence politique en Europe mais conomique
certainement.

2. Les reformes des monopoles naturels en Russie : condition de lintgration

de la Russie dans lconomie europenne et mondiale

Depuis son engagement sur la voie du march libre dans les annes 1990, la Russie a
russi crer les bases solides du partenariat stratgique avec lOccident et lancer des
projets prometteurs dans le domaine conomique et commercial. La Russie, avec son
important potentiel dans de nombreux domaines, ne peut pas tre exclue des processus
conomiques mondiaux. D'o son aspiration rejoindre l'OMC et participer l'laboration
des rgles qui rgissent le commerce mondial.
L'Organisation de coopration et de dveloppement conomiques runit actuellement
30 pays industrialiss. La Russie a dpos une demande d'adhsion l'OCDE en 1996 et a

68

Communiqu de presse du Parlement europen Marchs du gaz et de l'lectricit : libraliser et protger les
consommateurs du 22.04.2009, rfrence no.: 20090421IPR54056.

62

troitement coopr avec elle pendant plus de dix ans. Le 16 mai 2007, l'issue d'une runion
de deux jours de l'OCDE Paris, elle a t invite engager des ngociations sur son entre
au sein de cette organisation.
Les questions du dialogue nergtique et la place de Gazprom dans son
dveloppement constituent un volet important des ngociations relatives ladhsion de la
Russie lOMC et lOCDE et son intgration dans le tissu conomique europen et
mondial.

2.1 La question des monopoles et ladhsion de la Russie lOMC

En 1993, la Fdration de Russie sest porte candidate ladhsion l'Accord gnral

sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) qui s'est transform en Organisation mondiale
du Commerce ds 1995. Le processus de ngociation concernant son adhsion lOMC a
commenc en 1995. A ses dbuts, sa teneur principale a t constitue de lanalyse dtaille
au niveau multilatral des mcanismes conomiques dploys par la Russie et de son rgime
politique et commercial, ainsi que de leur conformit aux normes et rgles de lOMC. En
1998, la Russie et lOMC ont russi harmoniser leurs positions concernant les changements
qui devaient tre apports aux tarifs de douane et les propositions sur le soutien de
lagriculture. En 1999, les ngociations ont abouti la cration de la premire rdaction de la
liste des engagements spcifiques dans le domaine des services et de la liste des retraits du
rgime de libre-change instaur auparavant avec certains pays. Depuis 1999, la Russie a
engag des ngociations bilatrales avec les pays membres de lOMC au sujet des conditions
de son adhsion et de labsence des rserves, comme le veulent les Statuts de cette
organisation. La question des monopoles naturels apparat souvent dans ces dbats.

2.1.1 Les raisons des longueurs du processus dadhsion

Prvue l'origine pour 1998, l'adhsion est sans cesse reporte. Ladministration du
prsident Vladimir Poutine, en place depuis 2000, a fait de la question de ladhsion lOMC
une affaire de principe l'un des objectifs les plus importants de son programme conomique
63

prsidentiel69. Sur le plan interne, ces retards s'expliquent d'abord par la division des milieux
d'affaires et politiques russes. Les plus optimistes, c'est--dire les autorits russes elles-mmes
et leurs allis du lobby puissant des grandes industries nationales, estiment que l'adhsion
l'OMC stimulera la restructuration de l'conomie russe et la rendra plus concurrentielle. En
revanche, les reprsentants des secteurs de lconomie peu concurrentiels craignent des
consquences nfastes si les ngociations mnent l'limination ou la diminution des
barrires tarifaires et une ouverture trop grande au capital tranger. Sur le plan externe, les
ngociations bilatrales sont ralenties par certaines exigences que mme les partisans russes
de l'OMC jugent inacceptables, comme c'est le cas pour la diffrence entre les prix intrieurs
de l'nergie et ceux qui sont pratiqus pour l'exportation.
Depuis les annes 1990, o la Russie, libre et libralise, a choisi de construire le
march libre, elle ne pouvait plus se contenter de son isolationnisme sur le plan conomique.
Il lui est impossible de dvelopper avec succs les liens conomiques et commerciaux avec
des partenaires trangers, surtout dans le contexte de la globalisation des processus
conomiques qui montent de plus en plus en puissance. Dans la perspective stratgique long
terme, la ncessit pour la Fdration de Russie dadopter les rgles commerciales et les
normes juridiques dployes par les acteurs conomiques les plus importants, est vidente.
Les arguments principaux des partisans de ladhsion de la Russie lOMC sont les
suivants :
o la Russie peut pntrer de nouveaux marchs des services et des marchandises ;
o les barrires tarifaires ainsi que non tarifaires qui freinent le commerce international
seront supprims ;
o

la Russie obtiendra accs au mcanisme de rsolution des litiges dans le cadre de

lOMC ;

o Ladhsion lOMC est un choix progressiste car la lgislation et les pratiques de

lactivit conomique au niveau international seront mises en cohrence avec les
normes internationales existantes ce qui les rendra plus transparentes et prvisibles.

69

POUTINE V., Tchelnstvo v VTO instrument zachtchity interessov Rossii na mirovykh rynkakh
(Lintgration lOMC : un instrument de dfense des intrts de la Russie sur les marchs mondiaux), discours
annuel au Conseil de la Fdration, 2002, www.kremlin.ru

64

Les adversaires de cette adhsion qui demande certaines contreparties de la part de la

Fdration de Russie sont moins enthousiastes quant aux avantages de ce choix autant
politique, quconomique. Cependant, certains dentre eux nexcluent pas cette possibilit,
mais long terme, sans prcipitation. Selon eux :
o les mesures protectionnistes au profit du producteur russe contre lexpansion de la
concurrence trangre seront contrecarres par les rgles de lOMC ;
o la libralisation des tarifs rendra plus avantageux limport des marchandises, et non
leur production sur le territoire russe, et diminuera lefficacit des mesures dEtat
destines la relance de lindustrie russe ;
o les recettes budgtaires diminueront suite la baisse des droits de douane sur les
importations des marchandises qui slvent 37% en 200770 ;
o ladhsion lOMC ne garantit pas lventuel dploiement par des certains pays des
mesures anti-dumping contre les exportations russes.

A ce jour, la Russie a achev toutes les ngociations bilatrales avec 60 pays

partenaires sans toutefois parvenir concerter une srie de positions de principe, concernant
notamment l'agriculture, les taxes l'exportation pour le bois et la rgulation de certaines
compagnies publiques, y compris Gazprom.
Dans le cadre de ces ngociations, lUnion europenne reprsente des intrts
concerts de tous les pays membres. A lheure actuelle, l'Europe est favorable l'adhsion de
la Russie l'Organisation Mondiale du Commerce, comme ceci a t dclar dbut fvrier
2009 par le prsident de la Commission europenne Jos Manuel Barroso lors de son
dplacement Moscou :
Nous avons attentivement examin les propositions mises par la Russie dans
le cadre du G20 concernant une rforme de l'architecture financire
internationale. Nous estimons que l'OMC est une bonne plateforme pour mener
de telles ngociations. L'Union europenne soutient l'adhsion de la Russie
l'OMC .71

70

Comit des statistiques de la Fdration de Russie, www.gks.ru

71

RIA Novosti du 06.02.2009.

65

Le dveloppement des ngociations russo-europennes sur les conditions et

lacceptabilit de lentre de la Russie lOMC a considrablement influenc le cours de ce
processus et des changements de lconomie et de la lgislation russes qui y ont rsult.

2.1.2 Le volet nergtique des ngociations

Lors de ces ngociations, lUnion europenne ne perdait jamais de vue ses propres
intrts dans la sphre nergtique. Fin 2001, lUnion europenne a exig, en tant que
condition pour ladhsion, lunification des prix intrieurs et extrieurs des ressources
nergtiques russes et, en premier lieu, du gaz naturel. Cette exigence a t ainsi argumente
par la partie europenne :
o conformment larticle XVII des accords du GATT de 1994, les entreprises
publiques qui prennent part aux changes commerciaux internationaux, dont Gazprom
fait partie, doivent prendre leurs dcisions conomiques uniquement sur le fondement
de leur ventuel bnfice commercial. Selon lavis de lUnion europenne, ltat
actuel o le gaz naturel est vendu sur le march intrieur aux prix infrieurs ceux qui
sont appliqus aux exportations, dmontre sa non-conformit larticle GATT cit cidessus ;
o lexistence des prix des ressources nergtiques artificiellement bas signifient les
subventions de lindustrie russe par lEtat qui ne paie pas le prix du march. Cette
situation nest pas conforme aux normes de lOMC ;
o selon les ngociateurs europens, suite la formation des prix qui chappe aux rgles
du march libre, les hydrocarbures russes sont vendus ltranger aux prix qui sont
plus bas que le prix normal de march ce qui peut tre considr comme dumping ;
o la suppression des subventions des hydrocarbures sera bnfique pour lconomie
russe car cette mesure peut assurer une distribution des ressources plus efficace et
stimulera des investissements dans le secteur nergtique russe.72

72

DYNNIKOVA O., O sootvetstvii razlichii v tsenakh prirodnogo gaza dlia otechestvennykh i inostrannykh
potrebitelei normam VTO, Moscou, NP Ekonomicheskaya ekspertnaya grouppa , 2002.

66

Comme le dit lhistoire, la partie russe na pas accept ces arguments, ainsi que les
revendications europennes concernant la suppression du monopole de Gazprom en matire
dexportation du gaz naturel. Le dveloppement ultrieur des ngociations sur les conditions
dchanges dans la sphre nergtique a pris une tournure envisage par la Fdration de
Russie et na pas suivi le schma europen qui prvoyait la baisse des prix du gaz.
La stratgie des ngociateurs russes rpondait aux intrts du gant gazier. Le
gouvernement de la Fdration de Russie traduit la politique qui permet deffectuer
lapprovisionnement en gaz naturel des consommateurs industriels intrieurs aux prix qui
assurent le remboursement des frais des producteurs et des distributeurs, ainsi que le bnfice
raisonnable. Ce principe nest pas valable pour conditions de vente du gaz aux mnages qui
sont subventionnes presque intgralement par lEtat.
La doctrine conomique russe dans le secteur nergtique et celui des monopoles
naturels nergtiques se rsume en argumentaire suivant :
o la notion dconomie de march ne prvoit pas lexistence dune concurrence parfaite
sur tous les types de march. Souvent, les marchs sont touchs par un certain degr
de monopolisation en fonction de leur nature comme, par exemple, le march gazier.
La situation de monopole implique la rgulation dEtat par moyen de discrimination
tarifaire afin de protger des consommateurs vulnrables.
Il est vident que le gant gazier russe est capable dinfluence des prix du gaz naturels,
tant intrieurs que mondiaux. Il est difficile dimaginer quune compagnie dont le but
est le bnfice vendra sa production aux prix du march concurrentiel, cest--dire,
avec un profit moyen. La politique du gouvernement russe qui cherche rgulariser
les prix sur les marchs monopolistique se prsente alors comme rationnelle et
rpondant aux principes de lconomie librale. Au demeurant, en labsence du
march concurrentiel intrieur, tout prix qui offre lentreprise en situation de
monopole un bnfice, ne peut pas tre considr comme un prix non libre (cependant,
il convient de noter que cette approche des pouvoirs publics russes est errone car le
march ntant pas concurrentiel donc il ny a pas de prix libre).
Le comportement conomique de Gazprom demeure rationnel dans la mesure o il
satisfait la demande du consommateur intrieur aux prix partiellement rglements par
lEtat et trouve un quilibre tarifaire pour sa production destine lexport. A

67

linverse, cette stratgie risquerait de causer des pertes en raison de la baisse des prix
du gaz au niveau mondial quil pourrait provoquer.
Par consquent, la diffrence entre les tarifs intrieur et extrieur pratiqus par
Gazprom ne peut pas servir de preuve que sa politique tarifaire est dicte par un autre
argument que le bnfice commercial.
o Les rgles de lOMC prohibent les subsides qui sont octroyes aux entreprises par
lEtat si leur production est destine lexportation, soit lEtat impose lutilisation des
matires premires produites localement. Il est vident que mme si la rglementation
des prix intrieurs du gaz par lEtat est considre comme subside, elle ne peut pas
tre considre comme prohibe au vue des normes de lOMC car elle est octroye
aux producteurs sans favoriser certains parmi eux.
o Larticle VI des accords du GATT de 1994 donne une dfinition du dumping, cest-dire, de lexportation aux prix infrieurs aux prix normaux. Il est convenu que la
marchandise est exporte aux prix infrieurs aux prix du march si le prix dexport est
infrieur au prix pour le consommateur intrieur. Puisque le grief des ngociateurs
europens et le niveau bas des prix sur le march intrieur, il parait douteux que cette
situation tarifaire puisse contribuer la formation des prix dumping lexport.
o Larticle III des accords du GATT dispose que les pays qui dploient le contrle
administratif des prix intrieurs doivent prendre en compte le fait que ses mesures
peuvent porter prjudice leurs partenaires commerciaux et entreprendre des mesures
afin de minimiser ce prjudice.
Il convient de prciser que la croissance des tarifs intrieurs sur les ressources
nergtiques pourrait avoir un effet nfaste pour lconomie nationale. En raison de
ltat obsolte de certaines industries et des conditions climatiques, lindustrie russe se
voit beaucoup plus nergivore que ses analogues europens. Par consquent, les tarifs
intrieurs influencent considrablement la rentabilit des entreprises russes et leur
comptitivit au niveau international. Le systme de rglementation des tarifs dploy
par le gouvernement russe galement prend en compte non seulement la norme du
bnfice raisonnable pour lentreprise en situation de monopole, mais aussi limpact
sur lenvironnement qui augmente avec la baisse des tarifs en labsence dincitation
aux conomies dnergie. Par consquent, lEtat rgularise les tarifs intrieurs du gaz
naturel en tenant compte des effets conomiques court et long terme.

68

Certaines concessions de la part de la Fdration de Russie lors du processus des

ngociations ont t obtenues par les europens qui ont t fixes par lAccord de 2004 relatif
l'accs au march dans la perspective de l'adhsion de la Fdration de Russie l'OMC. Cet
accord a rapproch la Russie de la communaut commerciale internationale, lOrganisation
mondiale du commerce, dont elle fait partie. Laccord a trait un certain nombre de questions
commerciales dans le secteur nergtique, en particulier le niveau des tarifs intrieurs
appliqus aux consommateurs industriels de gaz. Selon lAccord, le prix du gaz destin ces
usagers couvrira les cots, les bnfices et les investissements ncessaires lexploitation de
nouveaux gisements. Le prix du gaz russe factur aux industries sera progressivement relev
du niveau en 2004 de 27-28 USD une fourchette de 49-57 USD dici 2010. Cette mesure a
t conforme la stratgie nergtique nationale de la Russie. La hausse des prix intrieurs de
lnergie favorisera, selon cet Accord, une utilisation plus efficace des ressources
nergtiques en Russie, ce qui ira dans le sens des objectifs de Kyoto73. Cependant, la
question de la suppression du monopole de Gazprom dans le domaine dexportations du gaz
ne se posait plus et semble accepte par les partenaires europens.
Nanmoins, le statut spcifique de Gazprom continue de perturber le cours des
ngociations russo-europennes. Lors de leur dernier tour en juin 2008, lAllemagne a soulev
la question du statut de Gazprom en tant quorganisation commerciale publique dont la
politique commerciale est susceptible de contrle et de rgulation par lOMC74.
La ranimation des dbats sur le statut du gant gazier et son rle dans le
dveloppement du dialogue nergtique entre la Russie et lEurope nest profitable ni la
Fdration de Russie, ni Gazprom lui-mme. En effet, lactivit des organisations
commerciales publiques relvent du champ dapplication des normes de lOMC, plus
prcisment du GATT en 1994. Elles sont applicables aux structures qui appartiennent
lEtat ou sont sous son contrle, ainsi quaux organisations bnficiant des privilges spciaux
ou exceptionnels lors des oprations export-import. Lobjectif de lOMC est de contrler leur
politique tarifaire, les subsides publics dont elles bnficient, ainsi que les droits de douane
que lEtat applique leurs exportations. Les normes de lOMC prvoient une dclaration
73

Russie OMC: laccord UE-Russie rapproche la Russie de ladhsion lOMC - Bruxelles, 21 mai 2004,

http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/countries/russia/pr210504_fr.htm
74

Kommersant no 103 (3920) du 19.06.2008.

69

spciale de lEtat que les oprations export-import effectues par les organisations
commerciales publiques sont fondes uniquement sur les principes commerciaux. LOMC a
droit deffectuer les vrifications et la veille ncessaires.
La Russie ne reconnait pas le fait que Gazprom soit une organisation commerciale
publique malgr le fait que sa situation de monopole dexportation est fixe par la loi fdrale
Sur lapprovisionnement en gaz . Cette question freine les pourparlers car elle relve plutt
du domaine politique que du domaine purement conomique et demande lexpression de la
volont politique par le gouvernement russe.
Les conflits sur la scne internationale des ses dernires annes qui touchent davantage
des relations de la Russie avec les ex-rpubliques sovitiques tels que les tensions avec
lEstonie, la guerre de gaz avec lUkraine et le conflit arm avec la Gorgie,
compromettent galement ses relations avec lUnion europenne et les Etats-Unis. Ces deux
importants acteurs sur le plan politique et conomique ont une norme capacit de
nuisance en question de la future adhsion de la Russie lOMC et lOCDE.
La Russie a t accus par la communaut internationale davoir utilis son arme
gazire afin de faire pression sur ses partenaires et voisins afin daboutir ses fins
politiques. Suite aux vnements conflictuels, la Gorgie et lUkraine, membres de lOMC,
semblent vouloir utiliser leur droit de veto dans la question de ladmission de la Russie.
La riposte de la part des Etats-Unis a suivi immdiatement aprs le dclenchement des
hostilits en Gorgie sur le territoire de lOsstie du Sud. Le 18 septembre 2008, la secrtaire
d'Etat amricaine Condoleezza Rice a accus la Russie d'tre de plus en plus "autoritaire" et
"agressive", appelant les europens l'unit pour l'empcher de "tirer un quelconque bnfice
de son agression" en Gorgie75. Selon elle, la candidature de la Russie l'Organisation
mondiale du commerce est maintenant remise en cause. Son adhsion l'Organisation pour la
coopration et le dveloppement conomiques l'est aussi. Ces accusations fortes de la part de
Condoleezza Rice auraient d logiquement tre suivies par une annonce de possibles mesures
svres visant la Russie. La secrtaire d'Etat s'est cependant borne dire que Moscou avait
"dj pay pour ses actions", en repoussant la perspective de son adhsion l'OMC laquelle
sopposaient dsormais les Etats-Unis et la Gorgie.

75

RBC Daily du 19.09.2008.

70

A lheure actuelle, la position officielle russe relative ladhsion lOMC manque de

clart. Le premier ministre russe Vladimir Poutine qui tait un des fervents partisans de cette
adhsion lors de ses deux mandats prsidentiels, a dclar le 15 aot 2008 la dcision du
gouvernement russe de sortir de plusieurs accords signs dans le cadre des pourparlers avec
lOMC76 qui se rvlent contradictoires aux intrts nationaux russes. Selon le prsident
Poutine, la Russie ninterrompe pas le processus dadhsion, mais suspend les accords
dsavantageux quelle compte rintgrer aprs son admission dfinitive lOMC.
Malgr le processus dadhsion qui semble sterniser, la Russie officielle garde
lintention d'adhrer l'Organisation mondiale du commerce et espre pouvoir dployer en
2009 des dmarches importantes dans ce sens, a dclar le prsident russe Dmitri Medvedev
dans son discours l'universit d'Helsinki :
Nous n'avons pas abandonn l'intention d'intgrer l'OMC. Nous voudrions
participer aux activits de cette organisation et ce, non pas des conditions
humiliantes et discriminatoires, mais en tant que membre part entire .77

2.2 La prise de position par lOCDE sur le dveloppement de la politique antimonopole en Russie

Mi-mai 2007, le Conseil de l'Organisation de coopration et de dveloppement

conomiques a pris la dcision d'inviter la Russie participer des ngociations d'adhsion.
Cette dcision tmoigne de la reconnaissance de la qualit d'conomie de march de la Russie
et du succs de ses rformes.
Avec trente membres comptant parmi les pays dvelopps, l'OCDE est, juste titre,
considre comme le cerveau de l'conomie mondiale qui formule les rgles des relations
conomiques internationales. Ce n'est pas un hasard puisque ses membres produisent 60% du
PIB mondial.

76

Kommersant-Online du 25.08.2008, http://kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1016368&ThemesID=275

77

RIA Novosti du 20.04.2009.

71

2.2.1 Les vellits de la Russie de rejoindre le club conomique des puissances mondiales

La Russie compte parmi les dix premiers pays mondiaux en termes de PIB. L'adhsion
de la Russie l'OCDE sera une tape importante de son intgration dans le systme
conomique mondial, du renforcement de ses positions sur le plan international et un levier
efficient de la mise en uvre des rformes conomiques et politiques. Ladhsion lOCDE
permettra la Fdration de Russie de participer aux changes dexprience avec les pays
membres dans tous les domaines de comptences de lOCDE parmi lesquels comptent les
investissements et le commerce international, la rforme administrative, la corruption, le
systme fiscal, lanalyse et le pronostic conomiques, les questions des ressources
nergtiques, lagriculture et lducation. LOCDE reprsente par ailleurs un forum
international au sein duquel naissent les projets des conventions internationales multilatrales.
La Russie daujourdhui partage pleinement les objectifs de cette organisation
internationale qui vise la croissance stable et permanente du PIB, de lemploi et du niveau
de vie dans les pays membres, ainsi qu lassistance au dveloppement conomique des pays
non membres. Outre ces objectifs, lOCDE proclame sa fidlit au projet du dveloppement
du commerce mondial selon les principes galitaires et non discriminatoires.
LOCDE analyse et fait le pronostic du dveloppement socio-conomique des pays
membres et de lconomie mondiale en gnral en se focalisant sur des questions de la
rgulation de lconomie nationale par lEtat. Sur ce fondement, lOCDE effectue le travail de
recherches et rdactionnel sur les projets des conventions internationales et met des
recommandations destines aux gouvernements des pays membres et pays candidats
ladhsion en matire de la politique conomique.
La Russie sest porte candidate ladhsion en 1996 au moment o son conomie na
pas t reconnue comme conomie de march et son rgime politique souffrait de drives
antidmocratiques. Pendant les treize ans qui ont suivi cette dcision, les experts russes
pauls par les experts internationaux de lOCDE ont effectu un travail considrable portant
sur les rformes de la lgislation russe en matire dconomie suivant les recommandations de
lOCDE dans les domaines du droit commercial, anti-monopole, dinvestissement. LOCDE a
apport son expertise : plusieurs tudes de lconomie russe ont vu le jour78. Le rsultat
78

Site de lOCDE, www.ocde.org/russia

72

important de cette coopration est devenu la publication dune tude de la rforme de

rglementation publique79. Lexamen de la Russie adopte une dmarche pluridisciplinaire et
porte sur le contexte conomique gnral de la rforme de la rglementation, la capacit des
pouvoirs publics grer la rforme de la rglementation, la politique de la concurrence et sa
mise en uvre effective, ainsi que louverture des marchs. Cet examen traite aussi du cadre
rglementaire sectoriel du gaz, de llectricit et du transport ferroviaire.
Aprs son entre lOCDE, la Fdration de Russie prvoit

de continuer des

changes sur les questions de rglementation publique de lconomie ce qui reprsente une
pratique normale des pays membres. Ainsi, outre lexpertise internationale, la Russie
bnficiera dun accs la formation de lapproche commune la solution des problmes
actuels de lconomie mondiale et la ralisation de la politique cohrente en tenant compte
des intrts de la Russie. Cette participation sera sans doute un pas vers lintgration plus
acheve de la Russie dans le systme conomique mondial.
Lautre avantage que la Russie voit dans sa future adhsion est le fait que les pays
membres de lOCDE en raison des standards levs de leur politique conomique sont
considrs comme des conomies fiables et favorables aux investissements ce qui stimule la
croissance. Cette perspective a dj demand et exige davantage danalyser et rformer la
lgislation russe afin de la rapprocher aux critres adopts par lOCDE. Les normes de
lOCDE admettent certaines drogations qui sont ngocies au cas par cas avec le pays
candidat ladhsion. Ce mcanisme permet aux nouveaux entrants dassurer la prise en
compte de leurs spcificits nationales et la protection de leurs intrts au moment de la prise
des engagements.
Depuis le mois de mai 2007, la Russie est devenue candidate officielle et suit un
scnario de ladhsion selon lequel les autorits russes ont t destinataires dun plan de
droulement des ngociations qui porte le nom de feuille de route 80.

Ce processus

comprend deux volets, technique et politique. Lobjectif des ngociations sur le plan
technique qui se droulent au sein des comits thmatiques de lOCDE, est dassurer la
conformit de la lgislation russe aux exigences qui dcoulent des normes de lOCDE.

79

Examens de l'OCDE de la rforme de la rglementation. Russie : tablir des rgles pour le march, Paris,
OCDE, 2005.
80

http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkToFrench/NT0000486E/$FILE/JT03237384.PDF

73

LOCDE prvoit un mcanisme de rsolution des problmes sur le plan politique qui
se posent entre les Etats membres et la Russie. LOCDE se rserve le droit dvoquer, en
particulier, le respect par le pays candidat les principes de la libre concurrence, de la
dmocratie, de lEtat de droit, ainsi que dautres questions qui peuvent tre souleves
linitiative des pays membres intresss.
LOCDE et lOMC, tant toutes les deux des organisations internationales
conomiques, poursuivent des objectifs diffrents. A la diffrence de lOMC, lactivit de
lOCDE ne vise pas llaboration des engagements, mais a un caractre plutt analytique et
cherche laborer des recommandations. Cependant, dans certains domaines conomiques,
par exemple, des investissements, du commerce et des services la teneur de leurs activits se
rapproche. Pour la Russie, ce fait signifie que ses engagements pris lors des ngociations avec
lOMC seront pris en compte par les organes de lOCDE81.
Ces deux organisations ont pour but le dveloppement de lconomie mondiale par un
processus de libralisation, par la suppression progressive des limitations dans la sphre du
commerce international, par la transparence et la primaut des lois. Lors des travaux
prparatifs ladhsion lOMC entrepris ce dernier temps, la Russie a considrablement
rform sa lgislation et la pratique de lapplication des lois ce qui a cre un terrain favorable
pour son adhsion lOCDE.

2.2.2 Ladhsion lOCDE implique les rformes en matire de monopoles naturels

LOCDE a mis des recommandations au gouvernement russe en matire de rformes
des monopoles naturels82. Dans le collimateur des experts de lOCDE se sont retrouvs
lindustrie ferroviaire, les tlcommunications et, bien videmment, les ressources
nergtiques, savoir les industries dlectricit et de gaz. Ltude de lOCDE de 2004
ritre se critique faite par lEU et dautres et constate que la rforme cruciale du caractre
hautement monopolis de lindustrie gazire russe a t systmatiquement reporte, et il nest
prvu quune rforme substantielle soit entreprise dans un avenir prvisible. Selon lOCDE,
lindustrie du gaz naturel est peut-tre le secteur important le moins rform en Russie.

81

Impact of Russias WTO Accession on Economic and Trade Implications of WTO Accession, Paris, OCDE,
2004.
82

Droit et politique de la concurrence en Russie, Paris, OCDE, 2004.

74

Une question essentielle, pour lconomie russe, est celle de savoir sil convient ou
non de procder la sparation structurelle de Gazprom. LOCDE a prconis de stimuler la
concurrence en divisant en deux corps distincts lextraction du gaz et de son transport. La
concurrence devrait augmenter naturellement avec louverture aux investissements dans la
construction de nouveaux gazoducs par des compagnies autres que Gazprom.
La sparation des actifs du holding Gazprom relatifs ses activits en dehors de
lindustrie gazire telles que les mdias, les institutions financires et dassurance,
contribuerait la meilleure transparence des dpenses du holding et rendrait plus transparent
le principe des subventions croises dont bnficie Gazprom ce qui permet de brider la
croissance des prix intrieurs du gaz.
Le rapport de l'OCDE de 200683 exprime ses inquitudes quant la prsence
grandissante de l'Etat actionnaire en Russie dans l'ensemble des secteurs jugs "stratgiques",
et y voit une menace la croissance conomique. L'organisation voque notamment le secteur
du gaz tenu par Gazprom. La prsence grandissante de l'tat actionnaire doit tre considre
comme un recul , observe l'OCDE dans son Etude conomique de la Russie en 2006.
L'OCDE note une nette tendance l'expansion de l'tat actionnaire et des interventions
directes dans des secteurs stratgiques comme le gaz, le ptrole, l'aviation, les quipements de
production d'lectricit, l'automobile et la finance . Elle juge particulirement proccupant
(...) l'apptit apparemment insatiable du monopole gazier public Gazprom pour l'acquisition
de nouveaux actifs, souvent aux dpens d'un recentrage sur son cur de mtier . Mais le
bilan de l'tat en tant que propritaire de socits industrielles et financires est mdiocre ,
met en garde l'OCDE. Et en l'absence de restructuration du secteur, le maintien de la
production gazire russe est de plus en plus incertain , alors que Gazprom est critiqu pour la
faible modernisation de son rseau. La gouvernance de beaucoup d'entreprises contrles
par l'tat reste problmatique , note l'OCDE, qui souligne le problme de l'ingrence
tatique dans ces socits et leur peu de transparence.
L'organisation avait galement invit le monopole gazier d'tat Gazprom acclrer
lexploitation de ses rserves afin de satisfaire simultanment ses exigences domestiques et
la demande europenne en hausse.

83

Etude conomique de la Fdration de Russie en 2006, Paris, OCDE, 2006.

75

Actuellement, les experts russes poursuivent leur collaboration avec leurs collgues de
lOCDE conformment la feuille de route labore lors de la signature en 2007 de la
convention entre la Russie et lOCDE.

76

CONCLUSION

Etant une superpuissance nergtique , la Russie rserve une place part aux
questions de rgulation des monopoles naturels qui produisent et commercialisent des
ressources nergtiques. En effet, la majeure partie des recettes budgtaires de la Fdration
de Russie proviennent des ventes du gaz naturel ltranger. La mainmise de lEtat sur
lactivit du gant gazier russe Gazprom se rvle tre une garantie du contrle public sur ce
monopole naturel qui dtient et administre la principale richesse du pays.
La politique de contrle et de rglementation des monopoles a fait ses dbuts dans les
annes 1990, au moment de la libralisation de lconomie et de la mise en place des
conditions concurrentielles du march libre. Le lgislateur russe a produit une srie des lois
anti-monopoles et pro-concurrentielles. Ce travail lgislatif continue jusqu ce jour.
Cependant, dans le premier temps, lEtat svertuait dmanteler des monopoles publics
postsovitiques moyennant des larges mesures de privatisation. Dans le deuxime temps de la
rforme, lEtat a pour but de dconcentrer et de sparer en plusieurs units des monopoles
privs ou appartenant partiellement lEtat.
La notion de lgislation anti-monopole russe comprend des normes de droit des
diffrents niveaux et est dpourvue du caractre de foisonnement chaotique :
o Constitution de la Fdration de Russie ;
o Code civil de la Fdration de Russie ;
o lois fdrales Sur les monopoles naturels et Sur la concurrence ;
o autres lois fdrales qui traduisent la politique anti-monopole dans des diffrents
domaines

conomiques,

tels

que

les

marchs

financiers,

lassurance,

les

communications, les mdia

La lgislation anti-monopole prvoit la cration et le modle de fonctionnement dun

organe rgulateur (FAS, Service fdral anti-monopole). Le statut spcial des organes
territoriaux de FAS qui prvoit leur indpendance lgard des organes locaux du pouvoir
excutif des sujets de la Fdration de Russie, leur corrlation uniquement avec lorgane
fdral du FAS, peut servir dune garantie de leur impartialit et quit. La loi fdrale Sur
la concurrence renforce cette souverainet politique et oprationnelle par des modalits de
77

nomination des responsables des units territoriales de FAS et de leur financement du budget
fdral. Cette configuration des organes rgulateurs permet de raliser de leurs objectifs, et
tout dabord, la rpression du comportement anticoncurrentiel des organes du pouvoir public
et territorial. Mais en ralit, la sauvegarde de lindpendance des organes anti-monopoles
territoriaux demeure souvent improbable et demande le renforcement du contrle de lorgane
fdral.
LEtat russe effectue la rglementation de lactivit des monopoles naturels par des
moyens tarifaires en sappuyant sur FAS en vertu de la loi fdrale Sur les monopoles
naturels . Linstauration des normes tarifaires fixes par des textes lgislatifs est une mesure
de protection des consommateurs les plus vulnrables contre les drives ventuelles des
monopoles et contre labus de la position dominante.
Le dispositif de la loi fdrale Sur lapprovisionnement en gaz qui octroie
Gazprom le monopole sur les exportations du gaz naturel en dehors du territoire de la CEI,
est, en soi, une forme de contrle de lEtat de lactivit commerciale internationale du
monopoliste gazier. Ainsi, Gazprom devient une arme principale du Kremlin dans ses
ngociations avec les partenaires occidentaux. Dailleurs, Gazprom et lEtat russe parlent
dune seule voix lors du dialogue nergtique, et leurs rles dans cette diplomatie
nergtique finissent par se confondre.
Le dialogue nergtique entre la Russie et lEurope ne se passe pas sans difficults. Il
se heurte aux approches contradictoires de ses participants quant louverture des marchs
nergtiques :
o les marchs nergtiques europens aprs voir abandonn le principe monopolistique
se sont ouverts la libre concurrence et la libralisation. Tandis quen Russie, les
exportations de gaz demeurent toujours entre les mains de lEtat et sont confies
Gazprom, leur unique gestionnaire ;
o les oprateurs gaziers europens visent pntrer sur le march intrieur russe afin
davoir

accs

aux

ressources

nergtiques

en

amont

afin

de

scuriser

lapprovisionnement long terme. Gazprom est intress devenir le fournisseur cl

pour lUnion europenne et cherche avoir un accs direct au consommateur
europen final. Cependant, cette ouverture mutuelle ne peut se faire que sur le principe
de rciprocit et dquivalence.

78

Ces divergences sur des questions de coopration nergtique, ainsi que lattachement
farouche du gouvernement russe la primaut monopolistique de Gazprom en matire
dexportation de gaz, sont des sources dincomprhension et constituent un obstacle pour
lintgration de la Russie dans la communaut conomique europenne et mondiale. Ils
reprsentent un grave frein aux ngociations sur ladhsion de la Russie aux importantes
organisations conomiques, telles que lOMC et lOCDE. En effet, la Russie manifeste sa
vellit de rejoindre ces organisations conomiques internationales et en particulier lOCDE
qui constitue le club des pays riches, mais souhaite tout de mme conserver des avantages et
des privilges dont bnficie Gazprom dans le commerce international pour des raisons
conomiques mais aussi gopolitiques.
Malgr les atermoiements du processus de ces adhsions durant ces dernires annes,
la Russie nabandonne pas ces projets dadhsions et poursuit le dialogue nergtique, mais
insiste sur la refonte de ces principes fondamentaux. Selon la partie russe, la construction du
march nergtique commun doit tre btie sur les principes non-discriminatoires garantissant
la souverainet nergtique de la Russie, avec lutilisation honnte des moyens politiques et
conomiques, dans le cadre du droit international.
La Russie se trouve face un paradoxe, les rgles de libre circulation des capitaux et
de libre change impliqueraient que les firmes occidentales puissent investir librement dans
lexploitation des ressources nergtiques russes. Or ces principes risquent de remettre en
cause la souverainet de lEtat et son influence gopolitique dans les rpubliques de la CEI
comme en tmoignent les tensions en Ukraine, Bilorussie ou Gorgie et dans ses relations
avec lUnion europenne. En fait, la Russie pourrait se caler sur les relations quentretiennent
les membres de lOPEP qui sont propritaires de lexploitation de leurs ressources et vendent
aux firmes multinationales les produits ptroliers. Ces pays, y compris le Venezuela et
lArabie saoudite, exploitent leurs ressources par des socits nationales tout en tant
membres de lOMC. Lautre perspective serait un change crois avec les oprateurs
europens, ces derniers pourraient investir en Russie dans des joint-ventures, mais Gazprom
pourrait entrer dans le capital des oprateurs europens (ENI, Total, GDF-Suez) pour
assurer la distribution du gaz ou des produits ptroliers, mais ce scnario demanderait un
degr dintgration ente les deux entits et terme lentre de la Russie dans lUnion
europenne ce qui nest pas envisageable sur le plan conomique comme gopolitique.

79

La solution la plus plausible serait ds lors un accord de partenariat nergtique

Russie/UE qui permettent de prserver lautonomie des firmes europennes et russes mais
quun engagement long terme sur les prix et les quantits satisfassent les deux parties et
permettent de construire des partenariats qui ne reposent pas uniquement sur le march
international qui nest pas labri de fluctuations erratiques et de spculations.

80

SOURCES

I. Sources juridiques et documents officiels

1. Traits, accords internationaux

Accord de partenariat et de coopration (APC) entre l'Union europenne et la Russie, 1997

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< http://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/04-wto_f.htm >

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relations avec la Russie, COM(2004) 106 final, 10 fvrier 2004
Directive 2004/67/CE du Conseil du 26 avril 2004 concernant des mesures visant garantir la
scurit de l'approvisionnement en gaz naturel
Rglement (CE) n1775/2005 du Parlement europen et du Conseil du 28 septembre 2005
concernant les conditions d'accs aux rseaux de transport de gaz naturel
81

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Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europen, au Comit
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march intrieur du gaz et de l'lectricit", COM(2006) 841 final, 10 janvier 2007
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen "Une politique de
l'nergie pour l'Europe", COM(2007) 1 final, 10 janvier 2007
Plan d'action du Conseil europen (2007-2009) Une politique nergtique pour l'Europe,
Conclusions de la prsidence du Conseil europen des 8 et 9 mars 2007
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive
2003/55/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning
common rules for the internal market in natural gas, COM (2007) DRAFT, 19 septembre
2007

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Code

civil

de

la

Fdration

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Russie

du

30.11.1994

no

51-FZ,

<

http://www.consultant.ru/popular/gkrf1 >
Zakon RSFSR du 14.07.1990 O Ministerstvax i gosudarstvennyx komitetakh RSFSR
Federalnyi zakon no 948-1 du 22.03.1991 O konkurentsii i ogranitchenii
monopolistitcheskoi deyatelnosti na tovarnykh rynkax
Federalnyi zakon no 69-FZ du 31.03.1999 O gazosnabjenii
Federalnyi zakon no 117-FZ du 23.06.1999 O zachtchite konkourentsii na rynke
finansovykh ousloug
Federalnyi zakon no 147-FZ du 17.08.1995 (en redaction du 25.12.2008) O estesvennykh
monopoliyakh
Federalnyi zakon no 164-FZ du 29.10.1998 O lizingue
82

Federalnyi zakon 117-FZ du 18.07.2006 Ob eksporte gaza

Federalnyi zakon no 135-FZ du 26.07.2006 O zachtchite konkourentsii
Oukaz Prezidenta RF no 1142 du 22.09.1998 O strouktoure federalnykh organov
ispolnitelnoi vlasti
Oukaz Prezidenta RF no 314 du 9.03.2004 O sisteme i strouktoure federalnykh organov
ispolnitelnoi vlasti
Postanovlenie Soveta Ministrov SSSR O merakh po demonopolizatsii narodnogo
khoziaistva no 835 du 16.08.1990
Postanovlenie Soveta Ministrov RSFSR no 515 du 8.10.1991
Postanovlenie Pravitelstva RF "Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy
demonopolizatsii ekonomiki i razvitiia konkurentsii na rynkakh Rossiskoi Federatsii
(osnovnye napravleniia i pervoocherednye mery)" no 191 du 09.03.1994
Postanovlenie Pravitelstva RF no 1493 du 15.12.1998 Ob outverjdenii pravil akkreditatsii
organizatsii, osouchtchesvliayuchtchikh postavki alkogolnoi prodouktsii dlia roznichnoi
torgovli i obchtchestvennogo pitaniya
Rasporiajenie Pravitelstva Rossiiskoy Federatsii no 1234-r du 28.08.2003 Osnovnye
polojeniya energueticheskoy strateguiii Rossii na period do 2020 goda
Polojenie o Federalnoi sloujbe po tarifam, outverjdennoe Pravitelstvom RF no 332 ot
30.06.2004
Polojenie o Federalnoi antimonopolnoi sloujbe, outverjdennoe Pravitelstvom RF no 331 ot
30.06.2004
Vremennye metodicheskie rekomendatsii po vyiavleniyu monopolnykh tsen du 21 avril 1994

4. Documents officiels de lUnion europenne

Communication de la Commission au Conseil europen et au Parlement europen Une
politique de lnergie pour lEurope , COM(2007) 1 final
83

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen Le dialogue

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COM/2004/0777 final

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internationale

dans

le

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et

principes),

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rgulation / ENA, promotion 2000-2002 Copernic ; anim par Michel Romieu ; coord. Pierre
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conclusions, 2006
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www.gazprom.ru
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www.gazo.ru
www.ladocumentationfrancaise.fr
www.kommersant.ru
www.vedomosti.ru
www.rbc.ru
www.rian.ru
www.euractiv.com
www.lemonde.fr
www.lefigaro.fr

88

ANNEXE 1
GISEMENT DE YAMAL EXPLORE PAR GAZPROM84

La presqule Yamal est une rgion stratgique en matire de ptrole et de gaz. De nombreux
gisements offshore seront mis en exploitation par Gazprom aprs 2010.
Les extractions de gaz Yamal (lexploitation des gisements dans la mer de Kara dbuteront
partir de 2025) :

84

Anne

2011*

2015

2020

production de gaz (M m)

7,9

75115 135175

2025

2030

200250

310360

www.gazprom.ru

89

ANNEXE 2

GAZODUC BLUE STREAM85

Ce gazoduc transporte le gaz naturel en Turquie en passant par la mer Noire sans traverser les
territoires des pays tiers. Le gazoduc Blue Stream compltera le systme existant du transit
travers lUkraine, la Moldavie, la Roumanie et la Bulgarie. En 2006 et 2007, Blue Stream a
transport respectivement 7,5 millions m et 9,5 millions m de gaz naturel.

85

www.gazprom.ru

90

ANNEXE 3

GAZODUC NORD STREAM86

Le gazoduc Nord Stream liera la ville russe de Vyborg situe au bord de la mer Baltique la
rgion de Greifswald en Allemagne. La longueur de ce gazoduc sera de 1 200 km. Prt pour
2011, la premire ligne de Nord Stream aura une capacit de transit de 27,5 milliards de m de
gaz par an. La deuxime ligne qui sera construite vers 2012 transportera 55 milliards m de
gaz par an.

86

www.gazprom.ru

91

ANNEXE 4
La Russie a fourni 42% des importations de gaz naturel de l'UE27
et 32% des importations de ptrole brut en 2005 87

Importations de gaz naturel de l'UE27

2000

2005
% du total extraUE27

Terajoules

% du total extraUE27

Terajoules

Russie

4 539 709

50

4 952 879

42

Norvge

1 985 231

22

2 642 633

22

Algrie

2 203 075

24

2 256 826

19

429 276

1 972 323

17

9 157 291

100

11 824 661

100

Autres
Extra UE27

Importations de ptrole brut de l'UE27

2000

milliers de tonnes

2005
% du total extraUE27

milliers de tonnes

% du total extraUE27

Russie

117 700

22

188 000

32

Norvge

114 904

21

97 470

17

65 143

12

60 748

11

Autres

244 259

45

234 118

40

Extra UE27

542 006

100

580 336

100

Arabie saoudite

87

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/6-25102007-BP/FR/6-25102007-BP-FR.PDF

92

ANNEXE 5

La Charte de lnergie: membres et observateurs88

Les pays marqus en vert sont les pays signataires du Trait sur la Charte de lnergie et membres de la
Confrence de la Charte de lnergie.
Les pays marqus en bleu sont les observateurs.
MEMBRES DE LA CONFERENCE DE LA CHARTE DE LENERGIE
Albanie, Armnie, Autriche, Australie*, Azerbadjan, Bilorussie*, Belgique, Bosnie et Herzgovine, Bulgarie,
Croatie, Rpublique Tchque , Chypre, Danemark, Estonie, Communauts Europennes , Finlande, France,
Gorgie, Allemagne, Grce, Hongrie, Islande*, Irlande, Italie, Japon, Kazakhstan, Kirghizie, Lituanie,
Liechtenstein, Lettonie, Luxembourg, Malte, Moldavie, Mongolie, Pays-Bas, Norvge*, Pologne, Portugal,
Roumanie, Fdration de Russie*, Slovaquie, Slovnie, Espagne, Sude, Suisse, Tadjikistan, Macdoine,
Turquie, Turkmnistan, Ukraine, Ouzbkistan, Royaume Uni.
* - les pays qui non pas encore ratifi le Trait sur la Charte de lnergie
OBSERVATEURS DE LA CONFERENCE DE LA CHARTE DE LENERGE
Etats: Afghanistan**, Algrie, Bahren, Chine, Canada**, Iran, Core du Sud, Kuwait, Maroc, Niger, Oman,
Pakistan**, Qatar, Arabie Saoudite, Serbie**, Tunisie, mirats Arabes Unis, Les Etats-Unis dAmrique**,
Venezuela.
Organisations internationales: ASEAN, EBRD, IEA, OECD, UN-ECE, World Bank, WTO, CIS Electric Power
Council, BSEC, BASREC.
** - les observateurs qui ont sign la Charte de l'nergie en 1991

88

www.encharter.org

93