polticas pblicas
Antonio Oliveira
A relao entre implementao das polticas, organizao e burocracia relevante porque ela ilumina
a face de um problema crucial: o porqu de polticas serem bem-sucedidas ou fracassarem. As anlises
dessa relao indicam que o poder discricionrio dos burocratas do nvel da rua um fator decisivo
na distribuio de bens e servios pblicos; portanto, a ao desses agentes uma varivel relevante
para o sucesso das polticas. Este artigo pretende discutir a discricionariedade dos burocratas do baixo
escalo na aplicao das polticas pblicas, usando como referncia os argumentos apresentados na
literatura especializada da implementao, da burocracia e da organizao. A concluso assinala questes que so importantes para o controle do poder discricionrio dos agentes pblicos, sublinhando
que essa discrio condio necessria execuo das polticas, mas que ela ameaa a accountability
e a responsiveness.
P a l av r a s - c h av e : implementao de polticas; burocracia da linha de frente; accountability; resposiveness; discricionariedade.
Los burcratas de la lnea de frente: ejecutores y los responsables de las polticas pblicas
La relacin entre la ejecucin de la poltica pblica, la organizacin y la burocracia es importante porque
ilumina un problema crucial: porqu las polticas tienen xito o fallan. Los anlisis de esta relacin
indican que la discrecin de los burcratas del nvel de la calle es un factor crucial en la ejecucin de
los servicios pblicos; por lo tanto la accin de estos agentes es importante para el xito de la poltica
pblica. Este artculo discute la discrecin de los burcratas del nvel de la calle en la ejecucin de la
poltica pblica y examina las discusiones en la literatura especializada: ejecucin de la poltica pblica,
burocracia, organizacin. La conclusin seala las preguntas que son importantes para el control de
la discrecin de los agentes, subrayando que esta discrecin es condicin necesaria a la ejecucin de
la poltica pblica, pero que l amenaza la accountability y la responsiveness.
P a l a b r a s c l av e : ejecucin de la poltica pblica; burocracia del nvel de la calle; accountability;
responsiveness; discrecin.
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1. Introduo
A relao entre implementao das polticas, organizao e burocracia relevante para o
debate acadmico e pblico porque ela ilumina a face de um problema crucial: o porqu de
polticas serem bem-sucedidas ou fracassarem. As anlises desta relao indicam que o poder
discricionrio dos burocratas do nvel da rua decisivo na distribuio de bens e servios
pblicos; portanto, a ao desses agentes uma varivel relevante para o sucesso das polticas. A discrio do burocrata da base um importante tema para a gesto pblica, porque a
qualidade e a quantidade dos servios prestados dependem dela, logo os esforos para compreenderem-se seus determinantes e consequncias deveriam ser um objetivo relevante nas
pesquisas da administrao pblica.
Este artigo discute a discricionariedade dos burocratas do baixo escalo na aplicao
das polticas pblicas, usando como referncia os argumentos apresentados na literatura
especializada da implementao, da burocracia e da organizao. Essa literatura mostra
que a anlise da discricionariedade dos burocratas do nvel da rua no pode deixar de lado
as ambiguidades e imprecises dos objetivos das polticas pblicas, e esse tema debatido
no primeiro item. Na segunda seo, discutem-se a monitorao dos burocratas da linha de
frente e os empecilhos a ela, destacando-se as controvrsias sobre a eficincia do emprego
de incentivos para promover a regulao. Na terceira, analisam-se algumas caractersticas
da organizao policial e as falas de oficiais policiais militares da Bahia para ilustrarem os
argumentos apresentados nos tpicos anteriores acerca das dificuldades no controle de burocratas que executam seus misteres na ponta do sistema. A concluso assinala questes que
so importantes para o controle do poder discricionrio dos agentes da base, sublinhando
que esse poder ao mesmo tempo condio necessria aplicao das polticas e um desafio a accountability e a responsiveness.
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de que frequentemente as polticas tm objetivos e significados vagos, dbios e contraditrios e que isso ocorre algumas vezes porque os legisladores resolvem as controvrsias que
surgem durante o processo decisrio mediante uma linguagem de compromisso e de reticncias. Quando a esfera legislativa no consegue solucionar os conflitos entre os objetivos
das polticas ou apresentar esses fins de modo claro, ela transfere o problema para a rea
administrativa.
Os programas com propsitos vagos, gerais ou inconsistentes no so raros e frequentemente, qualquer esforo para torn-los claros resulta na produo verbal sem significado
ou na exposio de discordncias profundas (Wilson, 2000:26). Estas evidncias sugerem
que os executores das polticas tm de ir alm da deciso de aplic-las ou no e isso inclui o
julgamento sobre o que elas significam e que resultados elas almejam. As regras e os procedimentos formais da organizao no fornecem a referncia para esse juzo, porque no podem
estabelecer ou esclarecer os fins dos programas, ento os aplicadores agem frequentemente
de acordo com sua discricionariedade para fixar esses objetivos e, consequentemente, o modo
mais adequado para atingi-los, ou seja, alm de outros fatores examinados adiante, a vagueza
dos fins na elaborao das polticas exige e amplia a ao discricionria dos executores imediatos.
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pender largamente das decises dos funcionrios. A administrao do posto pode estabelecer
a cota diria, mas no tem como assegurar a qualidade do atendimento na enfermaria ou no
consultrio. Os administradores sabem que a adoo de medidas que sofram srias restries
dos trabalhadores da base pode provocar uma reao que atinja a qualidade do servio e que
ponha os gestores e os polticos sob a luz do pblico.
No se pode esquecer de que os funcionrios no necessitam violar as regras para no
cumprir as ordens oriundas de cima. Ao contrrio, basta que eles se apeguem a elas para justificar sua resistncia. Se a norma obriga, ela protege tambm o agente na ponta do sistema.
Como as condies reais de trabalho esto geralmente aqum no s das ideais como das
necessrias, legitimamente os atores podem se recusar a trabalhar sob as condies existentes
na agncia ou, outro recurso disposio, podem realizar as tarefas de acordo com a letra da
lei. a conhecida operao-padro e que os franceses chamam de greve de zelo.
O texto de Michael Lipsky (1980) sobre a burocracia do nvel da rua (street-level bureaucracy) tornou-se a referncia no debate da importncia das agncias e dos agentes que concretizam o Estado perante o cidado individual, no dia a dia. Mas a relevncia dos atores do baixo escalo j havia sido indicada duas dcadas antes. David Mechanic (1962) sublinhou que,
nas organizaes complexas, os participantes da base possuem amplo poder e influncia que
no esto associados s suas posies formais. Ele argumentou que as organizaes podem
ser muito dependentes de seus membros da linha de frente, porque eles podem obter, manter
e controlar informaes, pessoas e instrumentos que so importantes para o funcionamento
delas e isso d aos agentes poder informal, pois os superiores hierrquicos esto destitudos
daqueles recursos e no podem regular o uso deles pelos subalternos, a no ser ao custo de
reduzir a eficincia da organizao, o que criaria problemas para eles prprios.
Todavia coube a Michael Lipsky realizar a primeira anlise sistemtica do que a partir
de ento ficaria conhecida como street-level bureaucracy:
Eu argumento que as decises de burocratas do nvel da rua, as rotinas que eles estabelecem e os
artifcios que eles inventam para tratar com as incertezas e as presses do trabalho efetivamente
tornam-se as polticas pblicas que eles executam. Eu sustento que a poltica pblica no mais
bem compreendida como feita nas legislaturas ou nas sutes dos administradores do alto escalo
no ltimo piso. Estas arenas decisrias so relevantes, claro, mas elas no representam o quadro
completo. combinao dos lugares onde as polticas so constitudas, devem-se adicionar os
escritrios lotados e os encontros dirios dos trabalhadores do nvel da rua (Lipsky, 1980:xiii;
nfase no original).
O Estado torna-se concreto para a maioria dos cidados por meio desses funcionrios,
porque das mos deles saem os benefcios ou as punies que aqueles recebem do governo e
que delimitam as vidas e as oportunidades deles. E, como ensinado pela teoria das organizaes, no parece que se possa confiar nas normas e procedimentos formais como garantia de
que os agentes pblicos seguiro os objetivos declarados nas polticas e de que atendero s
exigncias de accountability, de equidade e de responsiveness na aplicao dos programas. O
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fator fundamental para essa dvida a ampla discrio de que os atores da base usufruem na
execuo de seus misteres.
Os burocratas do nvel da rua carecem de tempo, de informao e de outros recursos
necessrios a uma apropriada tomada de deciso. Se a escassez desses recursos crucial em
qualquer processo decisrio, ela o ainda mais nas burocracias em que os atores tm de tomar
decises de pronto em situaes imprevistas e/ou marcadas pela ambiguidade, no calor do
momento, sob a presso direta e imediata do pblico e eles tm de decidir o que fazer por si
mesmos, sem a ajuda dos supervisores, dos guias de procedimentos ou de precedentes. Os imperativos da situao ajudam a explicar por que, apesar de os agentes terem pouca autoridade
formal, eles dispem de considervel discrio sobre as regras e os procedimentos que sero
aplicados e sobre os bens e as sanes que sero distribudos.
Apesar de o funcionrio da esquina exercer seu ofcio sob o constrangimento das normas e dos procedimentos, ambos proveem dbil limitao e frgeis parmetros para os julgamentos na linha de frente: o trabalho ao nvel da rua , ironicamente, saturado de regras,
mas no obrigado por elas (Maynard-Mood e Musheno, 2000:334). H fatores que influenciam a discricionariedade: as tarefas a serem executadas; o contexto da tomada de deciso;
as presses da carga de trabalho; a cultura da organizao; as regras e os constrangimentos;
o ambiente externo da organizao (Furlong, 1998; Balla, 2000).
O exerccio da discrio inevitvel e necessrio, porque as regras formais no podem
dar conta de todos os casos concretos e, em geral, os recursos da agncia esto aqum dos necessrios para atender aos cidados, e, devido a isso, o poder discricionrio do agente da base
torna-se imprescindvel para que a organizao se amolde realidade, funcione e atenda s
pessoas. Mas reconhecer isso no implica negar os problemas que esse poder acarreta para o
cidado e para a democracia, porque, nesse regime, os eleitores escolhem as autoridades que
devero formular as polticas e listar os elegveis. No entanto, os burocratas do baixo escalo
comumente tornam-se os fazedores das polticas, sem que tenham de responder aos concidados do mesmo modo que as autoridades eleitas. A ampla margem de manobra deles pe a
interrogao sobre seu controle.
Para evitar mal-entendidos, deve-se sublinhar que os burocratas da linha de frente no desfrutam todos eles o
mesmo grau de discricionariedade, pois ela depende do tipo de servio prestado pela agncia.
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Primeiro, existe o problema da accountability ou controle fazer com que a burocracia sirva aos
objetivos que tm a concordncia nacional. Segundo o problema da equidade fazer com que
a burocracia trate de modo igual os casos similares e sob a base de regras claras e conhecidas
(...) Quarto o problema da responsiveness induzir os burocratas a irem ao encontro, com
disposio e compaixo, dos casos que no podem ser postos numa regra singular e que parecem
requerer, pelos padres comuns de justia e benevolncia, que uma exceo seja feita (Wilson,
1967:4-5).
As dificuldades comeam quando se percebe que esses valores nem sempre so compatveis entre si. A equidade pode se chocar com a responsiveness, porque essa exige o tratamento diferenciado, que sejam levadas em conta as necessidades especficas de cada cidado,
enquanto aquela postula o tratamento igualitrio. Do mesmo modo, a responsiveness pode se
chocar com a accountability, pois se o burocrata deve agir de acordo com as necessidades de
cada pessoa, ele talvez tenha de se afastar dos objetivos declarados do programa, porque esses
fins formulados no alto no contemplam os casos particulares. Em resumo, em certas circunstncias algum desses princpios ter que ser sacrificado em favor dos outros e a deciso sobre
quando isso deve ocorrer fica merc sobretudo dos burocratas da linha de frente. Como
lembrado por Michael Lipsky (1980), as burocracias do nvel da rua incorporam o paradoxo
de ter de realizar estritamente os objetivos que tm origem no processo poltico e, ao mesmo
tempo, o trabalho requer improvisao e responsiveness.
Alm do problema de eventuais choques entre os princpios que norteiam a prestao
de servios pblicos numa democracia, o debate da monitorao dos burocratas da base tem
de incorporar um elemento definidor de sua ocupao, que o de enfrentar as reaes diretas
e imediatas das pessoas s suas decises. Diferente das autoridades polticas e da alta administrao, os atores na ponta do sistema no veem os cidados como abstraes, mas como
indivduos concretos, nos encontros face a face. Como sublinha a literatura, os polticos e os
administradores do topo falam da abstrata delinquncia juvenil, o policial tem de confrontar
o adolescente armado; eles discorrem abstratamente sobre a dificuldade de aprendizado, o
professor tem sua frente o aluno que no consegue acompanhar o curso (Lipsky, 1980; Maynard-Mood e Musheno, 2000).
Esta situao faz com que os agentes da base enxerguem por vezes seus superiores
como elaboradores de programas que so distanciados da realidade e impraticveis e, por
conta disso, os burocratas de linha passam a duvidar de que as autoridades estejam realmente
preocupadas em solucionar os problemas da sociedade. Essa percepo uma varivel que
impe obstculos regulao desses agentes, porque ela abala a legitimidade da hierarquia.
No h por que supor que esses trabalhadores duvidem todo o tempo da legitimidade dos
gestores, contudo, medida que, aos olhos deles, as diretrizes da hierarquia afastam-se das
condies reais de trabalho, ameaam seus interesses privados ou ignoram as caractersticas
dos cidados individuais, eles tendem a desobedec-las parcial ou totalmente. Como eles no
so vigiados de perto pelos supervisores, eles tm a oportunidade de executar suas tarefas de
acordo com suas preferncias e com suas concepes do pblico a que servem.
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posto, porque o executor estaria sob a superviso imediata e, como regra, o debate do controle
refere-se s situaes em que a vigilncia no imediata.
Alm disso, a falta de clareza dos objetivos contribui para os obstculos impostos avaliao da performance. A ausncia dessa nitidez no rara na formulao das polticas, como
discutido na primeira seo. Quando os fins da organizao e das polticas so imprecisos, o
desempenho como um todo e o do agente no so fceis de serem aferidos. A polcia e a escola
tm objetivos vagos: assegurar a ordem pblica e educar as crianas. Os valores conflitantes
numa sociedade muito heterognea fazem com que haja discordncias entre os cidados acerca da definio de ordem pblica e de educao.
Torna-se difcil monitorar os atores a partir de seu desempenho quando os critrios de
sucesso so obscuros. At se podem conhecer os inputs e os outputs do sistema, mas pode-se
saber muito pouco sobre o processo de transformao de um em outro, alm do que h efeitos
que s podem se manifestar muito depois de o processo ter sido concludo (Bouchard e Carrol,
2002; Friedberg, 1993). A aferio inadequada do desempenho reduz o poder regulador dos
resultados, porque os atores podem consider-los invlidos ou injustos e desprez-los. O recurso para se evitarem as dificuldades da teoria da agncia, o conhecido todas as outras coisas
sendo iguais, pode no ser de grande valia porque, como lembra James Q. Wilson, raramente
todas as outras coisas permanecem iguais. E ele completa:
(...) sob as condies de vagueza e de objetivos conflitantes no surpreendente que os economistas no tenham feito muito progresso em encontrar at mesmo soluo terica para o problema do shirking. Surpreendente que os burocratas trabalhem como um todo, apesar de todas
as oportunidades que eles tm para no fazerem as tarefas que lhes so assinaladas (Wilson,
2000:156).
No se deve esquecer de que os incentivos encontram seus limites em outros fatores que
tambm influenciam a discrio: a expectativa dos pares e as normas profissionais (Wilson,
2000; Evans, 2011). A expectativa dos pares mais relevante para se compreender o comportamento dos agentes do que suas atitudes. Os incentivos podem concorrer com as atitudes
e venc-las, mas tendem a perder quando se confrontam com as expectativas dos parceiros,
isto , h maior probabilidade de os atores preocuparem-se mais com a reao dos colegas
ao seu comportamento do que com prmios ou punies. As normas profissionais so outra
importante varivel que influencia a discrio. Elas e a expectativa dos pares contribuem para
monitorar os agentes, mas reduzem o poder da organizao sobre eles.
Estas ressalvas dirigidas regulao dos burocratas seguindo-se a teoria da agncia no
so para negar que possvel controlar via medio dos resultados e recorrendo-se aos incentivos seletivos, mas sim para sublinhar seus limites, sobretudo se se quiser aplic-la s burocracias em que o processo de execuo das tarefas pode ser mais importante que os produtos
ou cujo resultado final no pode ser atribudo exclusivamente a elas e a seus atores.
Se essas observaes sobre a fiscalizao na ponta do sistema podem ser vlidas para as
burocracias pblicas e privadas, h um fator importante que acentua os obstculos quando se
trata das primeiras: o carter involuntrio de seus clientes (Lipsky, 1980; Downs, 1967).
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Todos os dados empricos da PMBA so oriundos de nossa tese de doutorado. As falas selecionadas para ilustrar este
artigo foram obtidas atravs de entrevistas semiestruturadas e em profundidade, com 41 oficiais policiais militares de
todos os postos (Oliveira, 2005). Deve ser lembrado de que essa polcia responsvel pelo policiamento ostensivo,
portanto as anlises que seguem no podem ser transpostas automaticamente para o policiamento investigativo.
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A polcia uma tpica burocracia do nvel da rua, talvez a mais tpica, pois seus agentes trabalham literalmente nas ruas, 24 horas por dia, longe do olhar dos supervisores e seu trabalho
primordialmente o processamento de pessoas.
Apesar de no pas existirem trabalhos empricos bem qualificados sobre a fora pblica,
na academia brasileira o debate em torno dela mais normativo do que emprico, ou seja, discorre-se mais sobre o que a polcia deveria ser em vez de tentar compreender as existentes no
Brasil as caractersticas organizacionais da agncia, o que seus agentes fazem no cotidiano,
como eles fazem isso e por que eles fazem isso do modo que fazem , comparando-as com as
de outras democracias. Analisar a polcia como burocracia pode ajudar a entenderem-se mais
e melhor suas tarefas concretas, seus recursos reais, seus conflitos internos e os interesses privados de seus membros e, por conseguinte, pode ser mais til para discutirem-se as questes
normativas como a de seu controle.
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dependente daqueles, o que lhe confere, na prtica, ampla autonomia diante das instncias
que lhe so superiores e que tm o poder formal de limitar sua discrio.
Outras observaes sobre a agncia policial so necessrias para que se possa melhor
compreender sua relao com o pblico. Ela age na fronteira do Estado com a sociedade e,
para efetivar essa mediao, ela pode recorrer violncia e a outros meios de ao no negociveis, isto , meios que no dependem do consentimento dos cidados. O recurso a esses
instrumentos gera tenso duradoura na interao entre a agncia e o coletivo social. Os conflitos entre o pblico e os burocratas da base so crnicos, porque aquele alimenta expectativas
que esses no podem atender (Lipsky, 1980). Na burocracia policial esse conflito agravado
pelos meios a que seus agentes podem recorrer em seus contatos com os cidados. A polcia
um aparelho que suscita reaes e julgamentos contrastados, fortemente influenciados por
reaes afetivas mais ou menos conscientes e por preconceitos ideolgicos (Loubet del Bayle,
1981:541).
A natureza da atividade policial por si s causa constrangimento a uma sociedade que
se apresenta como pacificada. Para eliminar a violncia privada como meio tolervel de resoluo de conflitos que emergem do convvio social, a sociedade moderna criou uma corporao cuja especialidade o gerenciamento da fora coerciva que ela mesma abomina e isto faz
com que ela apresente seu instrumento de violncia de forma que ele seja assimilvel por seu
ideal de pacificao, a exemplo de afirmar que o papel do policial proteger o cidado. As
pessoas parecem esquecer que a proteo de algum implica, algumas vezes, a necessidade de
agredir fisicamente, at mesmo matar, outro cidado: nada mais enganoso que a distino
entre a boa polcia que protege oposta m polcia que reprime (Monjardet, 1996:9), pois
a mesma agncia que pratica as duas aes no mesmo movimento, contudo para reconciliar
a si prpria com sua polcia, a sociedade moderna a envolve em ocultao e circunlquios que
promovem a aparncia de que a polcia alguma outra coisa alm do que ela realmente [um
instrumento de distribuio de fora no negocivel] (Klockars, 1991a:541).
Se a impreciso das leis a serem aplicadas, a natureza da atividade policial e os recursos
que se podem empregar na resoluo de conflitos so por si mesmos geradores de problemas
na interao da polcia com o pblico, a fluidez do mandato policial manter a ordem pblica agrava essa situao.
Os especialistas enfatizam tanto a dificuldade para se definir a funo da polcia Pblico e polcia sofrem da ausncia de uma clara, no ambgua e universal concordncia na
declarao do mandato policial em nossa sociedade (Skolnick e Fyfe, 1993:242) como o
poder discricionrio de seus agentes police discretion , que seria o determinante primrio
do policiamento onde ele realmente conta, isto , nas ruas (Bittner, 2003; Reiss, 1971; Muir,
1977). Eles sublinham que o policiamento no uma prtica que possa ser bem compreendida a partir dos cdigos formais que prescrevem a atuao do agente, porque a conduta desse
primariamente condicionada por sua interao com o pblico. Anthony Downs (1967) argumentou que, quando o meio ambiente muito incerto e cambivel, as organizaes tendem a
agir mais sob os procedimentos e as estruturas informais. A incerteza e a mutabilidade so a
realidade das ruas, onde os policiais executam seus ofcios.
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Pode-se argumentar que nenhuma ocupao bem compreendida a partir das normas
formais para ela prescritas, mas no se deve esquecer de que o trabalho policial marcado
pela imprevisibilidade dos eventos, pela falta de contedo prvio das tarefas a serem realizadas nas ruas e pela invisibilidade dos encontros entre o agente e as pessoas. Esse conjunto
no caracteriza outras atividades, por conta disso o policiamento mais difcil de ser compreendido a partir das regras institucionais do que outras ocupaes. Como sublinhado por
outros autores, isso se deve, sobretudo, fluidez do mandato da agncia preservar a ordem
pblica , o que faz com que ela lide com uma variedade de temas que nenhuma teoria pode
servir de guia para estabelecer previamente o modo de execuo do ofcio (Monjardet, 1996;
Manning, 1997).
Essa caracterstica do policiamento o contedo malevel no permite hierarquia
prescrever o modo como os agentes devem executar as tarefas com que eles se confrontam nas
ruas, ela apenas pode emitir formulaes genricas sobre a realizao do ofcio na via pblica,
portanto haver obstculos avaliao dos agentes a partir de seu desempenho nos afazeres.
Logo, pode-se presumir que a polcia uma burocracia do nvel da rua com srias dificuldades
para monitorar seus atores.
No debate da regulao da fora pblica deve ser lembrado de que ela apresenta uma
caracterstica rara entre as organizaes: produzir os prprios agentes. A regra o profissional
ser gerado por uma organizao distinta da que ele vai atuar. Mas, na polcia, o processo de
socializao do profissional ocorre integralmente dentro da agncia. Outro dado relevante
o de a administrao ser constituda exclusivamente pela profisso, o que torna impossvel
aos executores imediatos alegarem ingerncia indevida dos leigos quando os supervisores
intervierem em suas prticas de trabalho. Em contrapartida, como os gestores experimentam
a condio policial, eles podem tender a desqualificar as crticas dirigidas aos seus subordinados pelos que no conhecem a realidade do policiamento, ou seja, os agentes da ponta do
sistema podem contar com a cumplicidade corporativa da direo. Esse estado de coisas gera
um vnculo especial entre os profissionais e a organizao: a profisso s existe dentro dela
(fora dela, pode-se ser agente de segurana privada, mas no policial) e sua administrao
est exclusivamente nas mos da profisso. Essa caracterstica organizacional uma importante varivel na resistncia dos atores s aes de reformas vindas do exterior e s de reviso
externa de sua conduta.
Apesar das dificuldades para se regular o aparelho policial e que derivam de suas
caractersticas organizacionais, seu controle essencial, porque seus agentes esto autorizados a usar o constrangimento fsico e eles interferem direta e imediatamente nas liberdades
civis. H o argumento de que a natureza do trabalho na linha de frente especialmente
problemtica, porque as decises e as aes ao nvel da rua so guiadas menos por regras
formais e treinamentos e mais por crenas e normas informais, que so mais resistentes s
mudanas (Maynard-Mood e Musheno, 2000). Os trabalhos empricos sobre a polcia oferecem indcios que confirmam essa assero. No entanto, nem os estudos da burocracia, em
geral, nem os da fora pblica, em particular, descartam a possibilidade de regulao dos
agentes do baixo escalo.
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O debate do controle dos funcionrios que tratam diretamente com os cidados tem que
incorporar a concepo que aqueles elaboram de sua interao com estes, ela relevante para
se compreenderem as aes na linha de frente (Lipsky, 1980), inclusive as aes dos supervisores imediatos, dos que tm a incumbncia de fiscalizar os executores na ponta. No caso da
Polcia Militar da Bahia eles so o major, o capito e o tenente.
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Na hora que voc coloca a farda e vai pra rua, voc sabe que j t sendo bem-visto por algum e
recriminado por outra pessoa, e, a, complicado. Chega o ponto que voc entra no estabelecimento comercial, porque voc t com fome e voc quer comprar comida, e as pessoas ficam lhe
olhando com desconfiana. Eu fao questo, por exemplo, quando eu t fardado e entro num restaurante, coisa parecida, eu fao questo de sair com a nota fiscal na mo, bem visvel, porque
muito difcil, voc se sente rejeitado, diminudo. Se voc no tiver boa educao domstica, uma
base domstica, uma autoconfiana desenvolvida, uma boa estrutura, voc vai se sentir escria,
resqucio, resto da sociedade (Cap. A).
Tem gente que quer desfazer de voc, porque voc policial. A primeira coisa que a pessoa diz
: policial no estudou; no estudou, ora, vai ser policial, mas isto hoje diferente. Voc t
vendo a concorrncia no vestibular pra se entrar na Academia (Ten. I).
No fcil, companheiro, passar uma noite de 12 horas trocando tiros, correndo atrs pra dar
segurana a uma populao que no reconhece. O cara toma na cara e continua fazendo todo
dia, mas se ele no reconhecido por fora, mas ele reconhecido aqui dentro. Ns temos que
valorizar nosso soldado, porque, por incrvel que parea, quem trabalha na parte operacional
ganha menos, visto como resto pela Instituio. Eu posso falar porque j senti na pele, t ali
pra combater: combateu certo, bem; combateu errado, pau (Maj. C).
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5. Concluso
O poder discricionrio dos operadores que atuam nos guichs, nas enfermarias, nas salas
de aula e nas ruas decisivo na execuo das polticas pblicas. Os recursos oferecidos pela
organizao esto em geral aqum dos necessrios para o bom desempenho das tarefas e as
regras formais no do conta de todos os casos concretos, o que exige a interveno discricionria dos atores do baixo escalo para que a agncia funcione, distribua os bens e preste
os servios, ou seja, esta discricionariedade condio necessria para que a poltica pblica
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seja concretizada. A questo que se pe a de como estabelecer os limites dela, a fim de que
a accountability e a responsiveness sejam asseguradas.
O exame das condies sob as quais a discrio exercida e dos fatores que a influenciam pode ajudar a informar a discusso de sua regulao. No caso das burocracias do nvel
da rua, as perguntas que mais importam so: em que extenso elas so atenciosas com as
demandas e denncias iniciadas pelos indivduos nos contatos do dia a dia; se elas so mais
sensveis a certos tipos de solicitaes e a certos pblicos-alvo; que papel os fatores como a
carga de trabalho e os recursos concretos desempenham na responsiveness.
Todas essas questes so empricas, e as solues produzidas a partir das respostas sero
difceis de ser generalizadas. Os mecanismos que contriburem para aumentar a responsiveness
nas organizaes em que o processo de trabalho pode ser acompanhado e/ou o produto final
pode ser mensurado dificilmente sero transpostos sem dificuldades para as agncias onde o
processo de trabalho no pode ser seguido e mais relevante do que o produto.
H tambm a accountability, que no debate pblico muitas vezes apresentada de modo
abstrato. A accountability no abstrata, -se accountable perante algum. Quanto mais definida
for a autoridade a quem prestar contas e mais claros forem seus poderes reais, mais resultados
positivos podem ser obtidos no controle. A multiplicidade de atores a quem prestar satisfao
tem impacto negativo na regulao de condutas. Mas, quando se trata de implementao de
polticas pblicas, h um problema crnico: no incomum o envolvimento de mais de uma
agncia. A governana pode ser importante para ampliar a participao do cidado, mas ela
dilui a accountability, por conta dos objetivos e interesses conflitantes dos indivduos, grupos
e organizaes nela envolvidos, criando obstculos regulao dos atores. Como apresentado
pela literatura, a transposio da accountability governamental para a accountability da governana no resolve os problemas introduzidos pela discrio, como no o fazem tambm outras
variaes de accountability: profissional; participativa (Hupe e Hill, 2007).
Se a organizao, sobretudo por meio de seus gerentes na ponta do sistema, pode agir
sobre a discricionariedade dos agentes, essa ao encontra limites nos interesses individuais,
profissionais e de grupo dos servidores da base, e no ser suficiente declar-los esprios
para que eles desapaream; eles resistiro e sobrevivero. O desafio maior permanece sendo
a produo de mecanismos de regulao que no apenas punam os desviantes, mas que detenham a conduta indevida, sem que inibam o poder de iniciativa do ator, ou seja, sem que
o desestimulem a agir de acordo com seu prprio juzo. Caso contrrio, os impasses gerados
pelos conflitos entre accountability, responsiveness e equidade e pela crnica escassez de recursos ficaro sem as solues empricas dadas pelo burocrata da linha de frente, e os cidados
sero os prejudicados.
Referncias
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