La ordenacin Urbana y la Expropiacin

fo rzosai*)
POR

JUAN

ENRIQUE

MARTINEZ-USEROS

MATEOS

CAPITULO PRIMERO
Introduccin. I. Generalidades. II. Antecedentes. III. Critica doctrinal. IV. Determinacin normativa. V. Sistemas de ejecucin de la Ordenacin Urbana. VI. Expropiacin como sistema de
actuacin. VII. Legitimacin de expropiaciones.

I.La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, vino a recoger

en un solo cuerpo legal toda la materia referente al planeamiento y ordenacin urbana, cuya regulacin, hasta entonces totalmente disgregada, estaba constituida bsicamente por la Leyes de Ensanche y Extensin de 26 de julio de 1892; de Saneamiento y Mejora Interior, de 18 de
marzo de 1895; de Solares, de 15 de mayo de 1945 y, finalmente, con
carcter general, por diversos artculos de la Ley de Rgimen Local.
Esta legislacin adoleca de una serie de defectos; tales como contemplar la accin urbanstica desde una perspectiva puramente local y
abandonar el rgimen del suelo a la ms amplia autonoma de la voluntad, imponiendo, por otro lado, el cumplimiento de unas obligaciones
urbansticas con cargo a fondos municipales, que aun resultando especialmente beneficiosas para cierto nmero de administrados, contribuan
en muy poca medida a su realizacin.
Todo ello motiv la falta de previsin en la formacin de reservas del
suelo, as como la irradiacin desmesurada del permetro de extensin
de las ciudades, favorecindose, igualmente, el proceso especulativo de
tan funestas consecuencias para la obra urbanizadora.
A todo esto se uni el gran fenmeno emigratorio de la poblacin
rural que, al no ser debidamente encauzado, concentra en algunas ciu(*) Este trabajo fue realizado por su autor como tesina para la revlida de
la licenciatura de Derecho.

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dades notables masas de poblacin, con posibles repercusiones de alcance nacional.

De estos sapuestos se parti, para elaborar nuestro Cdigo de Urbanismo, Ley de 12 de mayo de 1956, pretendindose con l que la accin
urbanstica precediera al fenmeno demogrfico, y, en vez de ser su consecuencia, lo encauzase hacia lugares adecuados, limitando el crecimiento de las grandes ciudades y utilizando los ncleos de equilibrado desarrollo.
Hoy, casi al cabo de 20 aos de vigencia de la Ley, vemos que slo
de forma muy relativa se han alcanzado las metas propuestas.
Evidentemente, para la solucin de los problemas planteados hubiera
sido ideal el que todo el suelo necesario para la expansin de las poblaciones pudiera llegar a ser de propiedad pblica, pero los condicionamientos socio-econmicos del pas no permitan pensar en tal solucin,
por lo que se hubo de acudir a una medida mixta, combinndose la crea
cin con carcter obligatorio para Capitales de Provincia, y Municipios de ms de 50.000 habitantes, de Patrimonio Municipal del Suelo,
con la traslacin del centro de actividad a la iniciativa privada debidamente dirigida y estimulada.
Como sistema de actuacin, para la ejecucin de la obra urbaniza
dora, la Ley del Suelo prev el Instituto de la Expropiacin Forzosa, el
cual, si bien en principio se instituy con carcter supletorio, dada su
enorme eficacia, se ha convertido en modo casi general de actuacin en
materia urbanstica.
II.El hecho de que la Ley de 12 de mayo de 1956 haya utilizado ^a
expropiacin forzosa como sistema de actuacin, no supone novedad, en
cuanto a la aplicacin del referido Instituto al urbanismo, pues nuestras
primeras e incipientes Leyes sobre el tema ya contemplaban y regulaban
el ejercicio de la potestad expropiatoria (1).
Sin embargo, la aplicacin que de la expropiacin forzosa se haca
anteriormente a la materia urbanstica, no difera sustancialmente de la
hecha para otros fines, por lo que no se presentaba con el carcter configurador y sustantividad que actualmente tiene la tratada en la Ley del
Suelo.
III.No obstante las considerables ventajas de orden prctico que
esta forma de ejecucin ofrece, su utilizacin ha sido duramente critica(1) As, la Ley de Ensanche de 26 de junio de 1864, y su modificacin de 22
de diciembre de 1876, las leyes d Ensanches de Madrid y Barcelona de 26 de julio 1892, y la Ley de Mejora, Saneamiento y Reforma interior de grandes poblaciones de 18 de marzo 1895, la Ley de Expropiacin de 10 de enero de 1879, Reglamento de Obras y Servicios Municipales de 14 de julio de 1924, Ley de Solares
de 15 mayo 1945, Ley de' Rgimen Local de 24 de junio 1955 y la vigente Ley de
Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre 1954.

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da por parte de la doctrina, que le imputa el haber desbordado el concepto clsico de expropiacin, estimndose que la expropiacin que ss
regula en nuestras Leyes de urbanismo difiere profundamente de la
que se regula en los textos generales sobre expropiacin forzosa (2).
Pero es lo cierto, que con este sistema de actuacin y expropiando
de forma masiva y generalizada, se permite a los poderes pblicos adquirir, sin dilaciones ni precios abusivos, las grandes extensiones de terreno requeridas por los planes de urbanismo y vivienda (3).
Y ello no nos parece en absoluto criticable, pues hay que tener en
cuenta, que no hay por qu seguir indefinidamente, y en todos los casos,
a los principios clsicos de la institucin expropiatoria, sobre todo, en
estos supuestos, en que la obra urbanizadora se refiere a grandes masas
de terrenos y afecta a vitales intereses pblicos y privados, no pudindose olvidar, por otro lado, que el derecho de propiedad no tiene hoy
da la misma configuracin que hace 50 aos.
Slo en lo que se refiere a las valoraciones urbansticas, pueden tener algn sentido las crticas realizadas, dado el procedimiento que a tal
efecto seala la Ley del Suelo y su inmediata repercusin en el justiprecio expropiatorio.
IV.La legislacin general de Expropiacin Forzosa trata de un tipo
de expropiacin ordinaria y varias especiales, entre las que destaca por
su importancia, la expropiacin urbanstica.
El artculo 102 del Reglamento de Expropiacin Forzosa, de 26 de
abril de 1957, al declarar que "las expropiaciones que se realicen por
razn de urbanismo se ajustarn a lo dispuesto en la Ley del Suelo y disposiciones viigentes o que puedan dictarse en lo sucesivo sobre dicha
materia", vino a poner en claro la confusin producida por lo dispuesto
en la Ley del Suelo, que haba entrado en vigor con posterioridad a la
Ley de Expropiacin Forzosa, y, que se atribua la competencia para regular la materia expropiatoria urbanstica, en contra de lo dispuesto por
la Ley General en su artculo 85.
Una vez sentado esto, la jerarqua de normas que regulan la expropiacin urbanstica es la siguiente:
1. Ley de Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 12 de
mayo de 1956.
2. Normas vigentes en 1957 sobre urbanismo y posteriores dictadas:
D. 21 agosto de 1956; Anexo sobre coeficientes.
L. 21 julio 1962. De valoraciones de terrenos sujetos a ex(2) V. Gonzlez Prez "Expropiacin forzosa por razn de urbanismo", p. 12
(3) Serrano Guirado: Planificacin territorial, Poltica del Suelo y Administracin Local. Madrid 1963. P. 74.

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propiaciones en ejecucin de los planes de viviendas y urbanismo, y su Reglamento aprobado por D. 4 febrero de 1963.
D. 5 marzo 1964. Por el que se aprob el Reglamento de
edificacin forzosa y Registro Municipal de solares.
D. 7 abril 1966. Por el que se aprob el Reglamento de Reparcelaciones de Suelo afectado por planes de Ordenacin
urbana.
D. L. de 27 junio 1970 sobre actuaciones urbansticas urgentes.
D. 24 febrero 1972 sobre liberacin de expropiaciones urbansticas.
3. Las normas de la Ley de Expropiacin Forzosa directamente
apHcables por remisin expresa de la Ley del Suelo o sus disposiciones complementarias.
4. La legislacin general de Expropiacin, por su carcter de
norma primaria.
V.Punto clave de la accin urbanstica es el referente a los modos
de ejecucin del Plan.
La Ley del Suelo, al establecer los sistemas de ejecucin, parte del
principio de que el propietario de los terrenos debe satisfacer los gastos
de la urbanizacin, como compensacin y dentro de los lmites que implica la plus vala determinada por la transformacin de terrenos en solares, o la mejora de sus condiciones de edificacin.
Sobre este punto de partida el artculo 113 establece cuatro sistemas
de ejecucin:
Cooperacin.
Compensacin.
Cesin de viales.
Expropiacin.
SISTEMA DE CESIN DE VIALES: Es el ms sencillo y se reduce a dos obligaciones positivas por parte de los administrados; ceder al
Ayuntamiento los terrenos viales y los destinados a parques y jardines y
costear la urbanizacin por el procedimiento de las contribuciones especiales (4).
SISTEMA DE COOPERACIN: Este sistema se basa en las imposiciones a los administrados de tres obligaciones fundamentales: cesin
gratuita de la superficie vial para parques y jardines; contribucin a las
obras de urbanizacin en proporcin al valor de los solares resultantes
de la reparcelacin, y edificacin de los solares en los plazos que se fijen.
(4) Artculo 129 y 130 Ley del Suelo.

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Para la implantacin de este sistema es requisito indispensable la

aceptacin suscrita por quienes representaran el 60% de la superficie o
valor de los terrenos. En caso de no aceptacin o incumplimiento de lo
pactado se puede acudir a la expropiacin forzosa (5).
SISTEMA DE COMPENSACIN -. Es aquel en el que los propietarios de terrenos, de uno o varios polgonos, se unen con fines de urbanizacin bajo ima gestin comn, a cuyo efecto constituirn una "Junta
de Compensacin" con personalidad propia y plena capacidad jurdica.
En este sistema, todos los terrenos afectados vienen a formar una
masa comn, y todos ellos quedan a las resultas de la gestin vnbanstica, soportando sus cargas y recibiendo los beneficios que se obtengan
como consecuencia de dicha gestin. En caso de incumplimiento por
parte de los propietarios, o por la propia Junta, de las obligaciones contraidas, la Administracin puede expropiar la totalidad o parte del polgono de compensacin (6).
VI.La expropiacin a que se ha hecho referencia al tratar de las
hiptesis de incumplimiento de los sistemas anteriormente expuestos, es
la que la doctrina ha llamado expropiacin-sancin, por no haber cumplido los compromisos contrados, de urbanizar o construir. Pero sta no
es la expropiacin que interesa a nuestro estudio, sino la expropiacin
como sistema de ejecucin de planes.
La expropiacin forzosa como medio de ejecucin de los planes es,
sin duda, el ms discutido de entre todos los previstos en la Ley del
Suelo. Con arreglo a este sistema, la Administracin expropia la totalidad de terrenos comprendidos en un polgono para urbanizarlos, por s
o a travs de empresa concesionaria. Dichos terrenos cumplirn dos objetivos : atender las necesidades inmediatas de solares, previa su urbanizacin y, procurar una resei-va de ellos con vistas al futuro.
Sin embargo, y pese a su eficacia como medio de ejecucin, la expropiacin en la Ley del Sualo, aparece como un sistema ms de entre los
anteriormente enunciados, por lo que han surgido grandes controversias
sobre la oportunidad de su aplicacin.
El artculo 113 de la Ley del Suelo, como acabamos de ver, determina los modos de ejecucin del Plan, y en su prrafo 2. dispone que el
Ayuntamiento u rgano gestor elegir el sistema o sistemas aplicables a la
poblacin y cada uno de sus sectores, segn las necesidades, medios econmicos-financieros con que cuente, colaboracin de la iniciativa privada
y dems circunstancias.
Gran parte de la doctrina ha querido ver, en este artculo, la conce(5)
(6)

Artculo 115 a 120 Ley del Suelo.

Artculo 124 a 128 Ley del Suelo.

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sin a la Administracin de la ms absoluta discrecionalidad en el orden

de la eleccin de los sistemas de actuacin. Sin embargo, segn se desprende del contexto del citado artculo, no parece que esa fuera la intencin del legislador, puesto que la eleccin del sistema se hace depender
de una serie de factores; a los cuales ha de atenerse la administracin.
La sentencia de 19 de enero de 1970 (A. 152) viene a corroborar esta
tesis:
"Ahora bien, si es cierto que el articulo 113 de la Ley del Suelo
faculta al Ayuntamiento u rgano gestor para elegir libremente el
sistema de actuacin de los previstos en el precepto, como tiene dicho
el T.S. y asimismo ha de tenerse en cuenta que discrecionalidad no
es arbitrariedad, y para este supuesto no slo el rgano habr de sujetarse a los principios de Derecho, sino que el mismo artculo 113-2, establece que la eleccin se har segn las necesidades, medios econmicos financieros con que cuente, colaboracin de la iniciativa privada, v
dems circunstancias y, esta previsin de circunstancias a tener en
cuenta que se encuentra en la Ley, no puede desconocerse a la hora de
optar por un sistema de actuacin para la ejecucin de un Plan...
... lo procedente es que el Ayuntamiento u rgano gestor se pronuncie de modo razonado sobre el sistema de actuacin para ejecutar
el Plan aprobado".

As pues, la eleccin del sistema est sujeta a una serie de presupuestos, y el rgano gestor cuando decida cual elegir habr de hacerlo razonadamente, explicando el porqu se ha escogido un sistema y se ha desechado otro.
Bajo este punto de vista, poco sentido tienen las crticas que alegan
la manifiesta contradiccin entre el artculo 113-2 y el artculo 4. de la
Ley del Suelo, en el que queda perfilado el principio de subsidian edad
que ha de prevalecer en toda accin urbanstica.
"La gestin urbanstica podr encomendarse a rganos de carcter
pblico, a la iniciativa privada y a entidades mixtas. La gestin pblica suscitar, en la medida ms amplia posible, la iniciativa privada y
la sustituir cuando sta no alcanzase a cumplir los objetivos necesarios, con las compensaciones que esta Ley establece".

Slo con una interpretacin parcialista de este artculo, en relacin

con el 113-2, puede mantenerse la contradiccin entre ambos.
Es cierto que el artculo 113-2, concede libertad al rgano gestor para
elegir el sistema de actuacin, pero esa libertad, como ya hemos dicho
anteriormente, no es tan amplia que invalide lo dispuesto en el artculo 4. (y que en el caso concreto supondra adoptar el sistema de expropiacin an cuando Jos particulares estuviesen dispuestos a cooperar en

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la tarea urbanizadora), pues no hemos de olvidar que en el artculo 113-2

se hace especial referencia a "la colaboracin de la iniciativa privada" y
esta alusin no puede ser entendida de otra forma que ponindola en
relacin con el artculo 4.". Por ello, pese a una praxis quiz diferente, lo
cierto es que se puede afirmar que el principio de subsidiariedad, que ha
de presidir la accin urbanizadora, se encuentra igualmente recogido en
las normas especficas relativas a la expropiacin forzosa, y que si no se
aplica no es por efecto de su falta de concrecin en la Ley; correspondiendo a los tribunales cuidar su puesta en prctica, pues fundamento
para hacerlo ya hemos visto que contiene las tantas veces citada Ley del
Suelo.
Otro sentido tienen las crticas basadas en la poca entidad de la tarea urbanizadora para justificar el empleo de la potestad expropiatoria (7).
Sobre este punto se ha de decir, que todo depende del alcance que
se Je quiera dar a la accin urbanstica, pues, configurado el Urbanismo
como ciencia que estudia las estructuras urbanas y su medio de influencia, para lograr una organizacin ms perfecta de la ciudad y de los pueblos (8), nos parece que la aplicacin de cualquier medio legal en base
a esta finalidad, est plenamente justificada.
VII.La Ley del Suelo en su artculo 52 atiibuye al acto de aprobacin de Planes, proyectos de ordenacin urbana y poHgonos de expropiacin, la declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad de
ocupacin de los terrenos afectados.
Con ello la Ley del Suelo, no hace sino aplicar a los planes de ordenacin urbana el principio general contenido en el artculo 10 de Ja Ley
de Expropiacin al disponer que "la utilidad pblica se entiende implcita en relacin con las expropiaciones de inmuebles, en todos los planes
de obras y servicios del Estado, Provincia o Municipio".
Sin embargo, lo dispuesto en la Ley del Sue'o excede un tanto de lo
sealado en la Ley General, puesto que atribuye la calificacin de uti(7) Es incuestionable la expropiacin para la construccin de una carretera,
un pantano, un puerto, etc. pues en todos estos supuestos el resultado es la adquisicin de un derecho por un ente pblico; el nacimiento de un bien de dominio pblico o el incremento de los bienes patrimoniales de la Administracin. Pero
la ejecucin de un plan de urbanismo no supone la adquisicin indefinida de un
determinado tipo de bienes por la Administracin. Supone, sencillamente, la ejecucin de unas obras de urbanizacin. Y el resultado ser la existencia de unas
calles, unas plazas, unas zonas verdes y de unos solares. Solares que en modo alguno han de permanecer en la propiedad de algn ente pblico, pues ninguna razn
de necesidad o utilidad pblica o inters social lo exige. Por lo que, en definitiva,
estos solares, consumada la ejecucin del plan, revertirn al trfico jurdico-privado y sern adquiridos por aquellos que hayan de utilizarlos segn las previsiones del plan de ordenacin. Gonzlez Prez. Expropiacin por razn de urbanismo. P. 19.
'
(8) V. Derecho Urbanstico espaol. Nez Ruiz. P. 19.

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Jidad pblica no slo a los planes, sino tambin a los proyectos de ordenacin y polgonos de expropiacin, y por otro lado dispone que implicarn la "necesidad de ocupacin", la cual dentro del procedimiento expropiatorio goza de autonoma propia respecto de la declaracin de utilidad pblica.
Consecuentemente con lo anterior, el artculo 121-2 de la Ley del
Suelo establece la necesidad de que los terrenos incluidos en un polgo
no de expropiacin habrn de corresponder a sectores comprendidos en
el P:Ian General de Ordenacin urbana, puesto que este Plan es el que
determina la declaracin de utilidad y necesidad de ocupacin.
La existencia del Plan General es, pues, elemento jurdico-urbanstico esencial para la actuacin por polgonos en la Ley del Suelo. Las
sentencias del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 1963, 20 de abril de
1964, 19 de junio de 1965 y 28 de abril y 1 de junio de 1967, as lo han
confirmado, al estimar la existencia del Plan General previo como presupuesto indispensable. Y en este sentido, se razona con gran precisin
su necesidad, considerando que el Plan General es inexcusable para conocer las partes edificables, las viales, las zonas verdes, los volmenes de
edificabilidad permitida, la naturaleza del suelo y sus condiciones urbansticas. En consecuencia, le atribuye el carcter de premisa obligada
de los estudios tcnicos, de las obligaciones de las partes afectadas y de
las decisiones del rgano administrativo (9).
Sin embargo, lo que no resulta exigible es la previa aprobacin del
Plan Parcial, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 121-1..
"Los Ayuntamientos y dems Corporaciones Pblicas y personas
privadas a quienes autoriza la Comisin Central de Urbanismo podrn

(9) Sin embargo, la jurisprudencia admite la posibilidad de expropiacin sin

Plan General, para el caso de que exista Plan Parcial sin Plan General: Sent.
19 enero 1970 (A. 152).
"Cierto que la falta de Plan General en el Mnicipio de L., y s que
en cambio exista un Plan Parcial aprobado definitivamente que afecta
al trmino municipal, crea una situacin equivocada, pero no puede olvidarse al interpretar el precepto aludido que el apt. 1." del artculo
121 est haciendo referencia a la actuacin para la urbanizacin de un
sector complejo expropiando uno o varios polgonos sin necesidad de
previa aprobacin de Plan Parcial, supuesto legal distinto al aqu contemplado, y que tambin tiene su proyeccin sobre el previsto en el
apt. 2.. Es decir que^ la Ley parte de la situacin normal en la cual P'
Plan General precede al Plan Parcial que lo desarrolla de conformidad
con su artculo 10 y entonces el artculo 121 concede la posibilidad de
actuar mediante expropiacin an antes de que haya sido aprobado el
Plan Parcial. Lo que no hace el Texto Legal, es prohibir la ejecucin
de un Plan Parcial por falta de Plan General, una vez que aqul hsido aprobado definitivamente por el organismo competente, y entonces, aquella falta de Plan General no es motivo suficiente para impedir
que el Plan Parcial se lleve a efecto".

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emprender o reservar la urbanizacin de un sector completo y expropiar uno o varios polgonos sin necesidad de la previa aprobacin del
Plan Parcial".

No obstante, lo anteriormente expuesto sobre la necesidad del Plan

General, existe en la legislacin urbanstica un sistema de excepcin que
admite la posibilidad de actuar por expropiacin sin Plan General Previo. Nos referimos al sistema previsto en el artculo 3." de la Lev de 21
de julio de 1962 (10).
a) La delimitacin de polgonos de actuacin, existan o no confeccionados y aprobados los respectivos Planes de Ordenacin Urbana, generales o parciales, ajustndose al procedimiento establecido en el artculo anterior.

El fundamento de esta excepcin est en la necesidad de no demorar

la ejecucin del Plan Nacional de la Vivienda de 1961-76, as como
cuando lo exijan los proyectos urbanos de inmediata realizacin, en ciudades que no disponen de Plan General, o que disponiendo de l sus
previsiones han de ser modificadas.
El cump'imiento de lo dispuesto en la Ley de 21 de julio de 1962, en
manifiesta contradiccin con lo dispuesto en la Ley de Suelo, ha dado
lugar a lo que Prez Ortiz ha llamado "sistema evasional", que permite
la actuacin por polgonos de expropiacin sin necesidad de Plan General, resultando as una situacin antidogmtica de urbanismo desplanificado (11).

(10) En las zonas o demarcaciones en las que haya de actuarse para la Ejecucin del Plan Nacional de Vivienda 1961-1976 y de las de Urbanismo, y cuando
lo exijan los proyectos de servicios urbanos de inmediata ejecucin, cuando no se
hubieran aprobado los ndices municipales de valoracin, el Gobierno, a propuesta
del Ministro de la Vivienda, y previo informe de la Comisin que se establece en
el artculo anterior, podr, mediante Decreto, acordar:
(11) V. Prez Ortz. Revista Derecho Urbanstico n. 2.

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CAPITULO

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SEGUNDO

Expropiaciones urbansticas. I. Consideraciones

generales.
II. Elementos subjetivos. A. Expropiante. B. Beneficiario. C.
Expropiado.

I.La expropiacin forzosa ha ido, progresivamente, ampliando sus

lmites, llegando a ser en !la actualidad algo muy distinto de lo que fue
en el Estado de Derecho Liberal; y es precisamente en su aplicacin a
la materia urbanstica donde ha sufrido una de sus ms hondas y expresivas mutaciones (12).
Es significativa la gran diferencia existente, por lo que se refiere al
objeto expropiable, entre la concepcin tradicional de la institucin ex
propiatoria, segn la cual el ejercicio de tal potestad slo poda ejercerse
respecto de Jo bienes inmuebles, y su posterior desarrollo, habindose
llegado, en la actualidad, a una ampliacin mxima de los lmites objetivos de aqulla.
De acuerdo con sto, el artculo 53 de la Ley del Suelo seala que
pueden ser expropiadas no slo las superficies que hayan de ser materialmente ocupadas por las obras previstas, sino tambin las que fueren
necesarias para asegurar el pleno valor y rendimiento de aqullas, considerndose unidades expropiables las zonas laterales de influencias e mcluso sectores completos sealados en el Plan (13).
Este precepto, est en ntima relacin con lo dispuesto en el artculo
15 de la Ley de Expropiacin, al seailar que podrn incluirse entre los
bienes de necesaria ocupacin los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra (14).
(12) V. Gonzlez Prez "Expropiaciones por razn de urbanismo".
(13) V. Carretero Prez. Revista Derecho Urbanstico n. 31.
(14) Artculo 15 L.E. "Declarada la utilidad pblica o el inters social, la Administracin resolver sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean extrictamente indispensables para el fin de la expropiacin. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrn incluirse tambin entre
los bienes de necesaria ocupacin los que sean indispensables para previsibles
ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate".

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117

No obstante, aunque la delimitacin de la zona a expropiar queda a

la discrecionalidad del rgano competente para aprobar el Plan, en el
caso de que se haga uso de la facultad de ampliacin, anteriormente sealada, habrn de darse los requisitos de necesidad de asegurar el valor
y rendimiento de la obra, y su indispensabilidad para futuras ampliacio
nes, pues si se comprobara que no era as, se habra demostrado la ilegalidad del acto legitimador y, por tanto, su anulabilidad.
Tambin son considerados como expropiables los terrenos y edificios
destinados en el Plan Parcial al establecimiento de servicios pblicos o a
la construccin de Iglesias, Mercados, Centros de Enseanza, culturales,
y otros anlogos con fines no lucrativos, segn lo dispuesto en el n. 3 del
artculo 53. Sin embargo, cabe dudar de la utilidad prctica de esta norma, pues el artculo 121-3, con un criterio mucho ms amplio, dentro del
cual quedan indludos los conceptos anteriormente reseados, indica
que, las edificaciones, aprovechamientos o servicios de cualquier gnero
existentes en el polgono quedan sometidos al rgimen de expropiacin.
Un hecho que viene a poner de manifiesto la fuerza y extensin de
la potestad expropiatoria, es el que no enerve su ejercicio, la circunstancia de que los terrenos a expropiar estn ya urbanizados o edificados,
pues tanto en un caso como en otro parece desaparecer, a priori, la utj
lidad pblica que justifica la actuacin expropiatoria.
Sin embargo, se ha de tener en cuenta que las aludidas urbanizaciones pueden no contener ila totalidad de los requisitos que la Ley del
Suelo exige para calificar a un terreno como urbanizado y, las edificaciones no responder a las condiciones mnimas, no teniendo, pues, otro
valor estas circunstancias que las de un dato ms a tener en cuenta en
la medicin del inters pblico que la mueve a expropiar, y cuya apreciacin corresponde a la propia Administracin. Por lo tanto, no existe
deretho subjetivo alguno que enerve la potestad expropiatoria, cualquiera que sea el estado fsico del bien de que se trate.
Intimamente ligado con la cuestin de la ampliacin del objeto expropiable, se encuentra el problema relativo a si los terrenos dedicados
a viales, han de ser tambin objeto de expropiacin o si, por el contrario, los propietarios de tales terrenos vienen obligados a su cesin, sin
indemnizacin.
El artculo 67 de la Ley del Suelo, establece que los propietarios del
suelo urbano debern ceder los terrenos viales, de parques y jardines y
costear la urbanizacin del modo y en la proporcin en que seala el artculo 114. Este artculo en su nmero 1, seala que dichos propietarios
deben subvenir a la urbanizacin en justa compensacin de los beneficios que su ejecucin habr de i'eportarles, mediante la cesin de terre-

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Martnez-TJseros

Mateos

nos libres de gravmenes y costeamiento de las obras ,del modo y proporcin establecidos en cada sistema de ejecucin de planes.
As pues, en base a lo anteriormente expuesto, hay cierto sector doctrinal que opina que los terrenos que no son expropiados experimentan
un aumento de valor, no debido al esfuerzo de los propietarios, que se
compensa con la prdida de los viales, en todo caso, sin necesidad de
que sean expropiados.
Por otra parte se ha mantenido, que la obligacin de ceder viales ne
es absolutamente gratuita en todos los casos, y slo es obligatoria cuando se adopte el sistema de cesin de viales, de modo que en el sistema
de expropiacin hay que pagar los viales mediante el justiprecio.
Creemos, sin embargo, que ninguna de las dos posturas, anteriormente sealadas, por su exf;esiva ligidez, estn en lo cierto. Una por propugnar la prdida de ;]os terrenos dedicados a viales, sin necesidad de indemnizacin, lo cual, evidentemente, supondra una infraccin al principio
de igualdad ante las cargas pbhcas; y otra, por restringir la cesin obligatoria, slo cuando se emplease el sistema de cesin de viales.
Por lo tanto, pensamos, que tal y como proclama el artculo 67, la
cesin es una carga que grava la propiedad urbana en todo caso, variando, nicamente, su alcance segn el sistema de actuacin adoptado (15).
En el caso concreto de que se adopte el sistema de expropiacin, 'a
solucin al problema nos la da el artculo 123-2: "En todo caso, ser a
cargo del beneficiario de la expropiacin la cesin de los terrenos viales
y los dedicados a parques y jardines". Lo cual da lugar a que carezca de
entidad tal obligacin en el caso de que la beneficiara sea la propia Administracin, que ejercita la potestad expropiatoria, pero si ser proce
dente en los dems supuestos.
II. A.El artculo 121 de la Ley del Suelo establece que los Ayuntamientos y dems Corporaciones pblicas y personas privadas, a quieaes autorice la Comisin Central de Urbanismo, podrn emprender o re
servar la urbanizacin de un sector completo, y expropiar uno o varios
polgonos sin necesidad de la previa aprobacin del Plan Parcial.
De lo anteriormente expuesto, parece que puede deducirse que se
atribuye el carcter de expropiante, y por lo tanto la titularidad de la
potestad expropiatoria, no slo a los Ayuntamientos y dems Corporaciones pblicas, sino tambin a las personas privadas. Sin embargo, esto no
puede admitirse as, pues el artculo 2 de la Ley General de Expropiacin dispone que la potestad expropiatoria slo corresponde a la Administracin territorial; Estado, Provincia y Municipio. Lo cual, pese a la
,(15) Gonzlez Berenguer. Teora y prctica de la Ley del Suelo p. 137-143.
Gonzlez Prez. Comentarios a la Ley del Suelo p. 416.

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desafortunada redaccin del artculo 121, ha sido unnimemente reconocido tanto por la doctrina (16), como por la jurisprudencia.
Una cuestin que se plantea, con referencia a la autorizacin de la
Comisin Central de Urbanismo exigida en el artculo 121, es si sta es
necesaria en el caso de que el expropiante sea el Estado, lo cual no parece lgico. Este punto ha sido resuelto por la jurisprudencia que en Sentencias de 13 y 23 de febrero y 10 de abril de 1965, as como en las de
28 de enero y 20 de diciembre de 1966, establecen el criterio de que el
prrafo 1. del artculo 121 slo es aplicable cuando se trata de autorizar
a Corporaciones pblicas o Ayuntamientos, pero no al ser la propia Administracin Estatal quien se reserve un sector o polgono para su urbanizacin.
B.Beneficiario de la expropiacin es la persona que representa el
inters pblico o social para cuya realizacin est autorizado a instar de
la Administracin expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria.
En lo referente a la expropiacin urbanstica, los beneficios de la expropiacin pueden extenderse a toda persona natural o jurdica subro
gada en las facultades del Estado, o de las Corporaciones locales para la
ejecucin de Planes u obras determinadas. La persona subrogada en es
tas facultades, deber realizar la urbanizacin y, en su caso, la edificacin, en el tiempo y modo previstos en el proyecto que haya legitimado
la enajenacin forzosa.
En caso de que no se cumpliera con lo estipulado, entrara en juego
el derecho de retomo previsto en el artculo 151 de la Ley del Suelo.
Para ello ser precisa la previa declaracin del incumplimiento de la
obligacin de edificar, que podr iniciarse de oficio o a instancia de
cualquier interesado. Dentro los dos meses siguientes a esta declaracin,
el propietario expropiado puede ejercitar el derecho de retorno (17), comprometindose a iniciar o seguir la construccin en el plazo de seis
meses, a contar desde que tomara posesin. Si el antiguo propietario no
ejercitara el derecho de reversin, el Ayuntamiento podr expropiar en
iguales condiciones (18).
C.Es el titular de los derechos afectados por la planificacin; per
sonas privadas o endidades pblicas que ostentan sobre los bienes derechos patrimoniales (19).
(16) "Slo tienen la potestad expropiatoria los Entes administrativos territoriales. Las personas jurdico privadas, solo pueden ser beneficiarios de la expropiacin. Lo que podrn bacer tanto estas personas privadas como las pblicas instituciones, es solicitar previa autorizacin de la Comisin Central de Urbanismo bien del Estado, bien de una Corporacin Local, que se expropie una zona,
y se declare al peticionario, beneficiario de la expropiacin". Ver Carceller. Ejecucin de los planes de urbanismo. P. 71,
(17) V. Martn Gamero. Expropiaciones urbansticas. P. 261.
(18) Ver artculo 44 y 45 del Reglamento de Edificacin forzosa.
(19) V. Martnez Useros. Derecho Adminstrativo. T. II, 9.- edicin. P. 467 y s.s.

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Juan Enrique Martnez-Vseros

Mateos

La Administracin considerar como titular de los derechos expro

piados, a quien con ste carcter figure en Registros pblicos que produzcan presuncin de titularidad que slo puede ser anulada judicialmente
o, en su defecto, a quien aparezca como propietario segn los registros
fiscales, o en ltimo caso, a quien lo sea pblica y notoriamente.
Los propietarios de los terrenos afectados por la expropiacin slo
podrn realizar sobre ellos obras de carcter provisional o pequeas reparaciones que exigieren la higiene, ornato y conservacin del inmueble.
En cualquier caso, ser necesaria la previa autorizacin administrativa y
debern de demolerse en el momento que lo acuerde el Ayuntamiento,
sin derecho alguno a indemnizacin.

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121

CAPITULO TERCERO
I. Procedimientos expropiatorios. II. Sistemas de preconstitucin del justiprecio. A. ndices Municipales de Valoracin del Suelo.
1.Generalidades. 2.Carcter obligatorio de la formacin de los ndices. 3.^Procedimiento de formacin. 4.Rgimen de recursos. 5.
Aumento y disminucin del justiprecio. Actualizacin. B. Precios
mximos y mnimos.

I.Una vez declarado un polgono dentro del sistema de la expropiacin forzosa, el rgano expropiante puede, de acuerdo con el artculo
122 de la Ley del Suelo, optar por el procedimiento de tratamiento individual, o bien aplicar el procedimiento de tasacin conjunta.
En caso de que la expropiacin se siga individualmente, no presenta
especialidad alguna, y se rige por la Ley de 16 de diciembre de 1954,
salvo en lo referente a los criterios de valoracin, que sern de aplicacin
los determinados en la Ley del Suelo, segn lo dispuesto en su artculo 85.
La utilizacin del procedimiento individual, para el caso de que haya
que expropiar gran cantidad de terreno, resulta excesivamente compleja,
dado el gran nmero de posibles expropiados, y los problemas de toda
ndole que conlleva la tramitacin de piezas separadas para cada uno de
ellos.
Con el objeto de superar estas cuestiones, la Ley del Suelo, introdujo, con carcter optativo para el rgano expropiante, el llamado sistema
de tasacin conjunta, especialmente indicado para el caso de expropiaciones urbansticas y que, si bien parece tener su antecedente en el sistema establecido en la Ley General para el supuesto de expropiaciones
por zonas o conjuntos de bienes, lo cierto es que se diferencia sustancialmente de ste (20).
(20) V. Pera Verdaguer. Expropiacin en la Ley del Suelo, p. 208 y Romay
Beccaria R.A.P. n." 38. Las diferencias esenciales entre el procedimiento de tasacin conjunta y la expropiacin por zonas o grupos de bienes son: A) La declaracin de utilidad pblica y necesidad de ocupacin, en la tasacin conjunta, est
implcita en el acuerdo aprobatorio de los Planes de ordenacin, mientras que en
el procedimiento de expropiacin por zonas o grupos de bienes de declaracin
referida compete al Consejo de Ministros mediante Decreto, y no va preceldf", da
informacin pblica especfica alguna. B) En cuanto a la determinacin del justi-

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Juan Enrique

Martinez-TJseros

Mateos

En el caso de que se adopte el procedimiento de tasacin conjunta (21), se ha de confeccionar un proyecto de expropiacin, que ser expuesto al pblico para que los interesados puedan formular observaciones y reclamaciones concernin entes a la valoracin de sus respectivos derechos. Esta informacin se practicar durante un mes mediante insercin de edictos en el Boletn Oficial de la Provincia, en el Tabln de
Anuncios del Ayuntamiento en que radiquen los bienes, y, en extracto,
en el Boletn Oficial del Estado y de )a Provincia.
Las reclamaciones presentadas sern informadas por el rgano expropiante, y, en su caso, por el beneficiario de la expropiacin, y posteriormente sern elevados a la Comisin Central de Urbanismo para que decida. El informe, al no disponerse nada en contrario, tendr carcter meramente facultativo, de acuerdo con lo establecido en el artculo 85 de
la Ley de Procedimiento Administrativo.
El Tribunal Supremo tiene admitida la posibilidad de tramitacin y
aprobacin simultnea del expediente de tasacin y delimitacin del polgono, siempre y cuando se cumplan todos los requisitos y trmites exigidos en cuanto a ellos, y a condicin de que el de valoracin no se
ultime antes que el de delimitacin, pues al comportar ste la declaracin de utilidad pblica, es condicin previa indispensable para la aprobacin de las valoraciones, producindose en otro caso, la nulidad (22).
El acuerdo aprobatorio de tasaciones ser impugnable mediante recurso contencioso administrativo, previo el de reposicin, ante la propia
Comisin Central.
As pues, el acuerdo de la Comisin Centi-al de Urbanismo, hoy Ministerio de la Vivienda, agota la va administrativa, ya que slo es susceptible de recurso contencioso administrativo; por lo tanto la Comisin
Central de Urbanismo tiene a estos efectos, en el caso de tasacin conjunta, las mismas funciones que el Jurado Provincial de Expropiacin.
precio, para la expropiacin por zonas, se hace una clasificacin segn la naturaleza econmica de los bienes a expropiar y teniendo en cuenta su situacin, calidad de los terrenos, cultivo, rendimiento, valor en rent^, cuota de contribucin '
dems caractersticas que le sean homogneas. Por lo que respecta a las norma?
valorativas contenidas en la Ley del; Suelo, es claro que en nada se parecen a estas, lo cual es lgico, dada la finalidad! d e las expropiaciones por zonas, en las que
se adquieren grandes cantidades de terrenos rsticos, generalmente para obras dp
colonizacin o construccin de pantanos. C) En cuanto a la tramitacin tambin
se observan diferencias esenciales: en la expropiacin por zonas, slo hay informacin pblica por el plazo de un mes y el Jurado Provincial de Expropiacin
que pone fin a la va administrativa; mientras que en la tasacin conjunta, adems de la informacin pblica, se abre un perodo de audiencia al Ajointamiento
y en cuanto al fin de la va administrativa, lo constituye el acuerdo de la Cor^isin Central de Urbanismo. D) Tambin existe diferencia en cuanto a la vigenci"
de las valoraciones, la Ley del Suelo seala una vigencia de 10 aos, mientra.''
que la Ley General slo concede 5 aos.
(21) Artculo 122 Ley del Suelo.
(22) Sentencia 13 marzo 1967 y 19 diciembre 1968 y 28 mayo 1969.

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La sustitucin del Jurado Provincial de Expropiacin por la Comisin

Central de Urbanismo, constituye, sin duda, la singularidad ms importante del procedimiento de tasacin conjunta.
Sin embargo, no ha tenido buena acogida esta innovacin que establece el artculo 122 de la Ley del Suelo, y. ello es justificado, pues tanto
en el sistema tradicional de la Ley de 1879 como en la Ley de 1954, la
pieza fundamental es el perito imparcial y el Jurado de Expropiacin, y
a ellos se atena, en la mayora de los casos, la jurisdiccin contencioso
administrativa cuando revisaba los actos de expropiacin. Pero con este
nuevo sistema, se ha perdido ese elemento dotado de imparcialidad e
independencia respecto de los rganos administrativos, lo cual hace que
sea todava ms difcil el encontrar el valor real, pues la jursidiccin no
tendr otro punto de referencia que, las tasaciones de la Administracin,
por un lado, y las de los interesados, por otro, y dada la casi constante
parcialidad de ambos, las Salas han de hacer de perito tercero o jurado y,
partiendo de esas posturas extremas, llegar al justo equilibrio.
En conclusin, creemos que el sistema de tasacin conjunta es acertado en su planteamiento, pues se presta ms a la objetividad al contemplar una pluralidad de parcelas con caractersticas semejantes, constituyendo una slida garanta, la exposicin pblica de los criterios de valoracin. Pero, en cualquier caso, el haber prescindido del Jurado de Expropiacin, no nos parece una medida oportuna, en cuanto supone la
prdida de un elemento de juicio de probado equilibrio e imparcialidad.
En otro sentido, se ha de tener en cuenta que, pese al error interpretativo a que se presta, el hecho de que se emplee la tasacin conjunta,
no quiere decirse que, los criterios y coeficientes de valoracin han de
ser los mismos para todas las fincas. No debe confundirse la tasacin
con el procedimiento para determinarla, y lo que establece la Ley de]
Suelo es un procedimiento de tasacin, simultnea para todas las fincas,
pero que no supone que todos los terrenos deban tasarse con el mismo
criterio, pues la Administracin reconoce en cada finca sus caractersticas y circunstancias, y aplica, en base a ello, el coeficiente oportuno, por
lo que se llega a una determinacin individualizada del justiprecio.
II.En la Ley del Suelo y legislacin complementaria se establecen
dos tcnicas especiales de constitucin del justiprecio, a las cuales, por
estar encaminadas a lograr una valoracin apriorstica y automatizada en
relacin con el procedimiento general, se las ha calificado como "sistemas de preconstitucin del justiprecio". Nos referimos a los ndices municipales de valoracin y precios mximos y mnimos.
La Ley del Suelo en su artculo 101, dispone la formacin de ndices
Municipales de Valoracin del Suelo; pero dado que, salvo una somera

124

Juan Enrique Martinez-Useros Mateos

referencia al modo de constitucin, no se haca en la Ley ninguna otra

alusin a esta institucin, su efectiva formacin se vio imposibilitada hasta la aparicin de la Ley de 21 de julio de 1962, y Decreto de 21 de
febrero de 1963.
Con la anterior legislacin qued concretada esta nueva tcnica de
fijacin de precios, que se aplica tanto en los casos en que se haya utilizado la tasacin individual como la conjunta, y, que consiste, fundamentalmente, en un procedimiento global de valoracin del suelo de un trmino municipal, mediante la divisin del territorio en cuatro clasificaciones a las que se aplican correlativamente los cuatro criterios objetivos de
valoracin establecidos por la Ley del Suelo en su artculo 85: inicial,
expectante, urbanstico y comercial.
La finalidad de los ndices se infiere del prembulo de la Ley de 21
de julio de 1962, segn el cual la normal ejecucin de los Planes de Vivienda y de la Ordenacin Urbana aconsejan, y exigen, un sistema de
valoracin de los terrenos necesarios que responda tanto a la mxima objetividad en la determinacin del justo precio de cada una de las fincas
sujetas a la expropiacin, como a Jos principios derivados de la funcin
social de la propiedad, y de igualdad de los administrados respecto de
sus obligaciones, en cuanto a los fines y servicios pblicos.
De otra parte trata de combatir las consecuencias de la especial sensibilidad de la propiedad del suelo con perspectivas urbanas, evitando
beneficios econmicos indebidos o la injusta distribucin de los que procede reconocer. No obstante lo anteriormente expuesto, este sistema de
determinacin de valores, ha sido duramente criticado por parte de la
doctrina, especialmente por Gonzlez Prez (23), para el cual, este procedimiento no contiene garantas suficientes de los derechos de los administrados, puesto que, de ordinario, ninguna intervencin, y ni siquiera conocimiento, tendrn los propietarios de la confeccin de los ndices,
que afectan nada menos que a la valoracin del suelo de todo un trmino municipal, pues no es presumible que los propietarios reaccionen
ante una amenaza de expropiacin realmente hipottica, por el momento, y que podra acarrearles desfavorables repercusiones de ndole fiscal;
aade el mismo autor, que este sistema supone un paso atrs en la lnea
de conquistas jurisdiccionales, al no haberse aplicado en el rgimen de
recursos un criterio similar al que ha prevalecido en la Ley de lo Contencioso de 1956, con respecto a la impugnacin de los actos de aplicacin individual, aunque no se hubiese impugnado directamente la disposicin en que estuviese basada, si tales disposiciones no son conformes a
Derecho.
(23) Gonzlez Prez. Ob. cit. p. 62.

La ordenacin

Urbana y la Expropiacin

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125

Sin embargo, en tales consideraciones, cabe apreciar un marcado sentido individualista, pues se parte de la base de un administrado situado
sistemticamente de espaldas a toda actividad pblica, hacindose, por
otro lado, total abstraccin de los principios de bien comn e inters
pblico prevalente.
2.De acuerdo con lo previsto en el artculo 101 de la Ley del Suelo,
los Ayuntamientos de capitales de Provincia, de Municipios de ms de
cincuenta mil habitantes y los designados por las Comisiones Provinciales de Urbanismo, formarn el ndice Municipal de Valoracin del Suelo, Con posterioridad, la Ley de 21 de julio de 1962, seal expresamente
la obligatoriedad de su formacin, si bien es cierto, que un tanto restrin
gida, en cuanto que se hace depender de un Plan de Ordenacin Urbana aprobado.
La obligatoriedad de la formacin de los ndices, en los casos expresados, es evidente, as como la gran importancia que a la redaccin de
los mismos se confiere, pues, incluso, se establece un sistema subsidiario
de confeccin para el caso de que los Ayuntamientos no cumplieran io
preceptuado (24). No obstante, la negligencia del Ayuntamiento en el
cumplimiento de esta obligacin, puede entraar cierta gravedad, pues
supone el abandono de una materia, que es especficamente suya, en
manos de un rgano estatal.
Pese a lo anteriormente expuesto, la realidad es que, slo muy parcialmente se ha procedido con arreglo a lo previsto, siendo, quizs, la
causa de ello el que la formacin de los ndices entraa una serie de
complejas y detalladas operaciones que, muchas veces, los Ayuntamientos, no estn preparados para realizar.
3.Segn hemos hecho referencia con anterioridad, la Ley de 21 de
julio de 1962, seala como requisito previo para la formacin de los ndices la existencia de un Plan de Ordenacin Urbana aprobado.
Al no especificarse concretamente que tipo de Plan es el que ha de
estar aprobado, se ha planteado la duda de si se trata del Plan General
o del Parcial, pues tanto uno como otro contienen previsiones suficientes
para condicionar el estudio y anlisis de las caractersticas del suelo. Sin
embargo, si consideramos que el artculo 121-1 de la Ley del Suelo concede validez legitimadora de expropiacin al Plan General y, la finalidad
de los ndices en cuanto sistema de determinacin del justiprecio expropiatorio, parece lgico afirmar que la sola existencia del Plan Genera),
(24) D. 23 febrero 1963: Cuando los Ayuntamientos no llevaran a cabo la redaccin "de ndices en tiempo y forma, el Ministerio de la Vivienda, designar el
rgano urbanstico que deba realizar dicha funcin. La Corporacin Municipal
afectada ha de estar representada en el rgano urbanstico designado y en el procedimiento de formacin regirn los mismos trmites que si lo confeccionara el
Ayuntamiento (Artculo 12 C. 23 febrero 1963).

126

Juan Enrique

Martinez-Useros

Mateos

sin necesidad de que se hayan aprobado los Planes Parciales respectivoi,

resulta suficiente a los fines de confeccin de los ndices Municipales de
Valoracin.
El procedimiento que ha de seguirse en la formacin y actualizacin
de ndices, se ajustar a lo dispuesto en el artculo 32 de la Ley del Suelo; siendo, por lo tanto, necesaria, la informacin pblica por espacio de
un mes, una vez que hayan sido aprobados los ndices inicialmente por
la Corporacin. La finalidad de este trmite de informacin pblica es
la sealada en el artculo 87, n." 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en el sentido de que todos cuantos tenga inters en el asunto
puedan examinar el expediente, o la parte del msmo que se acuerde, y
aduzcan lo que estimen procedente.
Una vez practicado este trmite de informacin pblica y consideradas las reclamaciones u observaciones realizadas, el Ayuntamiento proceder a la aprobacin definitiva de los ndices.
Posteriormente, se recabar informe de la respectiva Comisin Provincial de Urbanismo, que se entender en sentido positivo si no lo emitiese en el plazo de un mes, y por la misma se eleva el Proyecto al Ministerio de la Vivienda, a travs de la Direccin General de Urbanismo, el
cual lo somete a la aprobacin del Consejo de Ministros.
La aplicacin de los ndices, debidamente aprobados, a cada caso
concreto, tendr el valor del justiprecio.
4.El acto de aprobacin de los ndices Mimicipales podr impugnarse ante la jurisdiccin contencioso administrativa, previa utilizacin
del recurso de reposicin. El acto de aprobacin de las tasaciones individualizadas de los terrenos, slo podr enjuiciarse por defecto de procedimiento y aplicacin indebida de los ndices aprobados.
Este rgimen de recursos ha sido duramente criticado por Gonzlez
Prez, que estima que la Ley de 1962 supone un retroceso en la lnea
de garantas jurisdiccionales, pues en el acto concreto de la aplicacin
de los ndices no se admite el recurso en base a la incorrecta valoracin,
siendo as que este es el momento en que el administrado tiene verdadero conocimiento del quantum fijado por la Administracin.
Sin embargo, es lo cierto que el interesado ha tenido, en el trmite de
informacin pblica, una oportunidad para conocer los valores asignados y recurrir, por lo que no se puede enervar la eficacia de la accin
administrativa, en base a una sistemtica pasividad y desinters por la
misma del administrado (25).
(25) Adems, las razones que avalan la impugnabilidad de los actos de aplicacin de las normas administrativas ilegales, precisamente al amparo de dicha
ilegalidad, tienen una fundamentacin bien distinta; pues, 'de una parte, ningn
acto jurdico nulo puede convalidarse por el mero transcurso del tiempo, mientras

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

127

Contra el acto de la fijacin del justiprecio slo ser admisible el recurso contencioso adminisrativo, en el caso de valoracin de las plantaciones, obras y edificaciones que existieren en el suelo, cuyo precio ser
independiente del sealado al inmueble.
5.No obstante la rigidez con que parece fijada la aplicacin de los
ndices, el artculo 2-6 de la Ley de 21 de julio de 1962 permite que gl
justiprecio que resulte de la aplicacin individualizada de aquellos pueda aumentarse o disminuirse en un 15 por ciento, como mximo, con
carcter excepcional, y en consideracin de las particularidades especficas de los terrenos sujetos a expropiacin.
Con esta disposicin se sale al paso de la posibilidad de aparicin de
circunstancias que, surgidas con posterioridad a la aprobacin de los
ndices, hubiera sido injusto no tomarlas en consideracin en la aplicaciii de la valoracin individualizada.
Dado que el perodo de vigencia de los ndices es de 10 aos, segn
el principio general establecido en el artculo 99, y que la realidad hace
que este lapso sea excesivo, dando lugar a que las valoraciones establecidas lleguen a estar totalmente desfasadas, se impona un sistema de actuahzacin de ndices, tal y como se recoge en el artculo 2-n. 3 de la
Ley de 21 de julio de 1962.
Las Comisiones Provinciales de Urbanismo son las encargadas de
elevar al Ministerio de la Vivienda las propuestas de actualizacin, y su
efectiva formacin se ajustar a un programa aprobado por una Comisin presidida por el Ministerio de la Vivienda, e integrada por representantes de este Ministerio y de los de Hacienda, Gobernacin, Agricultura y de la Organizacin Sindical.
B.El sistema de precios mximos y mnimos contenidos en el artculo 3 de la Ley de 21 de julio de 1962, consiste en marcar para im polgono, debidamente delimitado, unos valores lmites al suelo que compren
que en esta hiptesis nuestra no se trata e supuestos de ilegalidad de los ndices
(que s admiten la impugnacin por defecto esencial en su procedimiento aprobatorio) sino de discrepancia de criterio con el quantum por los mismos fijados.
De otra parte, tampoco entra en juego el alegato de que la ignorancia de las
leyes no exime de su cumplimiento; pues en el problema que nos ocupa el administrado no se halla en una posicin abstracta y desinteresada, en principio, que
explique su pasividad, sino que, en conjunto, toda la colectiivdad implicada se
nos ofrece con un primer rango de inters que deber determinar su atencin por
el problema de la aprobacin de los ndices.
La invocacin fiscal, por su pragmatismo y diversidad de naturaleza de la
cuestin, en buena tesis no parece incidir verdaderamente en el tema. Y, por ltimo, es el caso de que si los ndices aprobados fueran susceptibles de impugnarse
al momento de su aplicacin concreta, sera el propio sistema el que perecera.
Todo lo expuesto, no, obsta a que haya de reconocerse como cierto que: el procedimiento que nos ocupa tiene por base los presupuestos de concienciacin y
sentido cvico de control de los actos de la adminisrtacin por los administrados,
lo cual en Espaa carece de tradicin y aplicabilidad inmediata, por lo que en
fondo pueden malograrse las finalidades pretendidas con el mismo.

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Juan Enrique Martnez-Vseros

Mateos

de, segn las calificaciones urbansticas extremas del mismo, lo que da

unos precios mximos y mnimos de los terrenos afectados. Las oscilaciones valorativas son deducidas de la aplicacin a los terrenos de los mdulos resultantes de los planes de vivienda, urbanismo o servicios urbanos de inmediata ejecucin.
Todo ello proporciona un cuadro de valoracin, y la determinacin
del justiprecio de cada finca queda reducida a una simple operacin de
catalogacin de la misma en funcin de ese cuadro de precios, seguida
de una multiplicacin de los metros cuadrados por el precio que tenga
asignado en aqul.
El sistema de precios mximos y mnimos tiene un carcter eminentemente subsidiario, segn se desprende de lo dispuesto en el artculo 3
de la Ley, pues slo se podr acudir a este procedimiento cuando no se
hayan aprobado los ndices municipales de valoracin, siendo, en otro
caso, stos de preferente aplicacin.
Se determinan como requisitos para la vialidad de la aplicacin del
sistema, el que ha de tratarse de actuaciones que sean necesarias para:
ejecucin del Plan Nacional de la Vivienda, Planes Generales, Planes
Parciales y Especiales de Ordenacin Urbana y Proyectos de Servicios
Urbanos de inmediata realizacin.
De otro lado, tampoco es preceptiva su aplicacin, pues el texto legal
se limita a conferir al Gobierno la facultad de su determinacin, pero no
establece su necesaria adopcin ni aplicacin.
Por lo que se refiere al procedimiento de elaboracin y rgimen de
recursos, los trmites son los mismos que se han sealado para los ndices Municipales, por lo que nos remitimos a lo expuesto en el apartado
anterior.

La ordenacin

Urbana

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forzosa

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CAPITULO CUARTO
El problema de las valoraciones. I. Generalidades. II. Calificacin del Suelo. III. Inaplicabilidad del artculo 43 de la Ley de
Expropiacin. IV. Criterios de valoracin en la Ley del Suelo.
A. Valor inicial. B. Valor expectante. C. Valor urbanstico.
D. Valor comercial. E. Valoracin de elementos distintos del suelo.

I.El tema de las valoraciones, en el caso de expropiaciones urbansticas, es, quizs, el ms controvertido y que ms duras crticas ha sufrido por parte de la doctrina.
La Ley de Expropiacin Forzosa, en su aspiracin de uniformidad
legislativa, sufri un grave quebranto con la aparicin de la Ley del
Suelo, al recabar sta para s la competencia en lo referente a las expropiaciones por razn de urbanismo.
La Ley del Suelo se aparta del rgimen ordinario no slo en el aspee
to procedimeutal, sino tambin en los sistemas de valoracin, llegndose,
en aplicacin de sus criterios, a unas valoraciones totalmente distintas de
las que resultan en otros procedimientos expropiatorios. Y, es esta diferencia la que ha sido causa de las ms fuertes censuras.
La Ley del Suelo, segn se indica en la Exposicin de Motivos, se
impuso el asegurar una utilizacin del suelo ms acorde con la funcin
social que tiene la propiedad. Para ello hubo de enfrentarse con tres problemas fundamentales.
a) La retencin de terrenos por propietarios que no urbanizan ni
edifican, ni acceden a enajenar sus terrenos para urbanizar y
constniir, a precios de justa estimacin (26).
(26) En la evaluacin del sueldo que circunda el ncleo prepondera la tendencia de hacer actuar las expectativas de uso o rentas futuras que se incorporan,
como valores adicionales, al valor actual del fundo; se computa indebidamente
la plus vala que, en su momento, ser el resultado principal de la inversin urbanizadora, sin tener en cuenta que, en rigor, debe estar ausente del clculo,
puesto que cuando, efectivamente, llega a producirse, como consecuencia de las
obras en proyecto, ha de revertir en gran parte a la comunidad, previa aplicacin
del tratamiento fiscal adecuado.

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Juan Enrique

Martinez-Useros

Mateos

b)

La imposibilidad de disponer de terrenos amplios para dedicarlos a espacios libres, en inters del embellecimiento y de las condiciones sanitarias de los ncleos urbanos.
c) La falta de distribucin equitativa del aurento de valor del suelo, que debe ser afectado, en primer lugar, a amortizar los terrenos necesarios para vas y espacios libres; en segundo trmino,
al pago de las obras de urbanizacin; y, por ltimo, atribuido
justamente a los pi'opietarios, de suerte, que desaparezcan, en lo
posible, las desigualdades actuales, derivadas de conceder la edificacin intensiva a unos, mientras se niega o se limita excesivamente a otros.

La utilizacin de la expropiacin forzosa como sistema de actuacin

para la solucin de los problemas anteriormente enumerados, hace
aumentar, todava ms la importancia que la valoracin del sue'o tiene
en todo planeamiento urbanstico.
Para establecer la valoracin con equidad, se dice en la Exposicin
de Motivos, han de desecharse los mdulos hasta ahora vigentes de capitalizacin del lquido imponible y del valor en venta, ya que el primero
no responde, por lo comn, a la realidad, y, el segundo favorece la especulacin. El trfico sobre terrenos no se opera, por otra parte, en un rgimen de competencia perfecta, en el que pueda decirse que la Ley econmica del mercado determina naturalmente un precio justo que excluya legtimamente toda intervencin. Procede, pues, apoyar las valoraciones en fundamentos objetivos, por lo que en la Ley se distinguen los valores inicial, expectante, urbanstico y comercial.
II.Presupuesto indispensable para la aplicacin de los criterios de
valoracin anteriormente expuesto, es la previa calificacin del suelo,
cuyo resultado se hace depender de la existencia del correspondiente
Plan de Ordenacin.
El artculo 62 de la Ley del Suelo, dispone que el territorio de los
Municipios en que existiere Plan de Ordenacin se clasificar en suelo
urbano, de reserva urbana y rstico.
A.^Suelo Urbano: Se considerar suelo urbano segn la Ley del
Suelo.
El beneficio que puede obtenerse de tarnsformar el terreno rstico en solar,
es perfectamente lcito, siempre que sea el propietario quien haya costeado la
urbanizacin determinante de aquella mejora, y subsiguiente incremento del valor.
Pero, en cambio, la caprichosa elevacin del precio cuando todava no se ha urbanizado ni desembolsado por los propietarios el coste de las obras correspondientes,
implica usurpacin de algo no perteneciente al dueo y que repercute en perjuicio de la comunidad (Exposicin de Motivos. Ley de 12 de mayo 1956).

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Urbana

y la Expropiacin

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1) Los comprendidos en el permetro que define el casco de la

poblacin (27).
2) Los que estn urbanizados y
3) Los que, an sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores
para los que ya existiere aprobado Plan Parcial de ordenacin.
No es necesario que concurran todas las circunstancias expuestas,
basta con que se d una sola para que el terreno pueda ser calificado
como urbano.
Los terrenos de suelo urbano, segn su destino en la ordenacin se
clasificarn en las siguientes modalidades:
a) Viales, dedicados a calle y plazas.
b) Parques y jardines.
c) Edificacin pblica.
d) Edificacin privada.
La calificacin de un suelo como urbano produce su revalorizacin,
l>ero a la vez comporta unos deberes o cargas.
No podr ser edificado hasta que la respectiva parcela merezca
la calificacin de solar (28).
Los propietarios de terrenos debern ceder los destinados a viales, parques y jardines.
Se deber costear la urbanizacin del suelo y en la proporcin
legalmente establecida (29).
Los terrenos considerados solares, debern ser edificados, bajo la
carga de expropiacin.
B) Suelo de Reserva Urbana: Constituirn el suelo de Reserva Urbana los terrenos comprendidos en un Plan General de Ordenacin para
ser urbanizados, que no puedan ser calificados como suelo urbano (30).
(27) Segn el artculo 12 de la Ley del Suelo, "el casco comprender los sectores urbanizados, a medida que la construccin ocupe dos terceras partes de la
superficie edificable en cada polgono".
(28) A los efectos de la Ley del Suelo tendrn la calificacin de solares, la.s
superficies de suelo urbano aptos para la edificacin y urbanizadas con arreglo a
las normas mnimas establecidas en cada caso por el Plan, y si este no las concretase, se precisar que la va a que la parcela d frente tenga pavimentada la
calzada, encintado de aceras y disponga de los servicios de suministro, agua,
desages y alumbrado pblico. Artculo 63-3.
(29) El artculo 114 de la Ley del Suelo, dispone que el propietario deber
contribuir al coste de las obras de urbanizacin, del sueld y en la proporcin establecida al regular cada sistema de ejecucin de planes.
(30) Artculo 6 4 - L e y del Suelo.

132

Juan

Enrique

Martnez-Useros

Mateos

Los propietarios de suelo de reserva urbana no podrn realizar obras

o instalaciones ni destinar los terrenos a usos o aprovechamientos distin
tos de los que determine el Plan General de Ordenacin (31).
C) Suelo Rstico: Constituirn el suelo rstico los terrenos que no
fueren incluibles en ninguno de los supuestos anteriormente menciona
dos, de suelo urbano y de reserva urbana.
Se trata de un concepto residual, pues se entiende que su aprove
chamiento ha de ser ms agrcola o forestal que urbanstico, por lo que
la Administracin, con respecto a l, slo se reserva la facultad de exigir
limitacin en cuanto a la edificacin (32).
En los Municipios que carezcan de Plan de Ordenacin, el territorio
se clasificar en suelo urbano y rstico.
Constituirn suelo urbano, los terrenos comprendidos en un permetro
edificado al menos en el 20 por ciento de su extensin superficial, y el
suelo rstico los dems terrenos no incluidos en la categora de urbano.
III.Como ya hemos dicho anteriormente, la Ley del Suelo estableci unos criterios objetivos de valoracin con la finalidad de ordenar y
regular los precios del suelo.
Sin embargo, estos criterios ordenadores estuvieron durante cierto
tiempo sin ser aplicados conforme al verdadero sentido que haban sido
creados.
En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, una vez vigente la
Ley del Suelo, consider que de la aplicacin de los criterios de valoracin contenidos en la misma no se obtena un justiprecio que se acercara
al precio del mercado, por lo que, al no estar expresamente prohibida la
aplicacin del artculo 43 de la Ley de Expropiacin Forzosa, que conceda la facultad de hacer uso d los criterios estimativos que se juzgasen
ms adecuados en caso que de la aplicacin de las reglas no resultara una
tasacin ajustada al valor real y tener, en cualquier caso, esta legislacin
el carcter de supletoria, vino a admitir la aplicabilidad de tal norma a
valoraciones practicadas en expedientes expropiatorios motivados por la
ejecucin de planes de viviendas o de urbanismo.
Con sto, se vulneraba, evidentemente, el espritu de la Ley del Suelo, y todos sus esfuerzos para lograr una valoracin del suelo objetiva quedaban sin efecto, pues, en ltimo caso, siempre caba la aplicacin del
sistema opuesto; de una libre y estimativa valoracin subjetiva con bass
en el citado artculo 43 de la Ley de Expropiacin.
(31) No obstante, con arreglo a los dispuesto en el artculo 47-2, podrn autorizarse sobre los terrenos, previo inorme de la Comisin Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de carcter provisional, que habrn de demolerse
cuando lo acuerde el Ayuntamiento y sin derecho a indemnizacin.
(32) Artculo 69 - Ley del Suelo.

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

133

Ante tal estado de cosas, y con el objeto de que los criterios valorativos de la Ley del Suelo cumplieran su finalidad, fue necesario que la Ley
de 21 de julio de 1962, en su artculo 1: n." 2, declarase, del modo ms
terminante, la inaplicabilidad del artculo 43 de la Ley de Expropiacin
en los expedientes y valoraciones de terrenos necesarios para la ejecucin
de los Planes de la vivienda o del Urbanismo, cualquiera que sea la entidad expropiante y el beneficiario; insistiendo en esta prohibicin, el artculo 5 del Decreto de 21 de febrero de 1963, dictado en ejecucin de la
Ley de 1962, dispone que el citado artculo 43 "no ser de aplicacin para
fines de aquella Ley, sin perjuicio de cuanto se establece en la Ley del
Suelo sobre criterios y normas de valoracin en cuanto se remite a la Ley
de 16 de diciembre de 1954, as como cuanto se dispone en los artculos
siguientes".
Despus de sto, ha quedado clara la inaplicabilidad del citado artculo a las expropiaciones urbansticas, y as ha sido declarado por la doctrina del Tribunal Supremo.
"En el acuerdo de autos se observ, ante todo, la sujeccin estricta
a la legalidad vigente en orden a la materia que nos ocupa, expropiacin urbanstica de terrenos que deben valorarse, por exigencia del artculo 85 de la Ley del Suelo, por las propias normas de la Ley, eludiendo las de la expropiacin forzosa, como as lo quiere el mencionado
precepto y con la prohibicin ms absoluta de utilizar el artculo 43 de
la Ley de 16 de Diciembre de 1954, como paladinamente declara el
artculo 1 de la Ley de 21 de febrero de 1962, determinativa de la aplicacin de los ndices de Valoracin de 12 de Mayo de 1956" (Sent. 22
Febrero 1965).

De este modo, es evidente la necesaria aplicacin de los sistemas valorativos de la Ley del Suelo. Slo en la determinacin del valor comercial,
como posterioi-mente veremos se aplicarn los criterios de la Ley de Expropiacin Forzosa.
IV.A. Se entiende por valor inicial de terrenos no urbanizados, el
intrnseco de los predios, determinado por su aprovechamiento en el momento de la valoracin, y se determinar por el rendimiento que le correspondiere en la explotacin rstica efectiva o de que fuere naturalmente
susceptible (Artculo 86 L.S.).
Sin embargo, este modo de determinacin del valor inicial, por un
lado, adoleca de una excesiva rigidez, por cuanto pareca identificar plenamente el valor inicial con el agrcola, y, por otro lado, no quedaba nada
claro en que consista, exactamente, esa referencia a la "explotacin de
que fuera naturalmente susceptible".

134

Juan Enrique

Martnez-Vseros

Mateos

El artculo 6 del Decreto de 21 de febrero de 1963 vino a resolver el

primero de los problemas planteados determinando expresamente que "er
el aprovechamiento rstico se comprenden y pueden estimarse: el agrcola,, forestal, ganadero, cinegtico, paisajstico y cualquiera otro semejante siempre que no tenga relacin directa l indirecta con la posible utilizacin urbana de los terrenos".
En el caso de concurrencia de varios de estos aprovechamientos, parece claro que deben valorarse conjuntamente todos los que se den; lo que
no queda suficientemente determinado es la forma en que se ha de fijar
el valor inicial, pues si bien para el supuesto de explotaciones agrcolas o
pecuarias, cabe obtener con relativa facilidad un valor aproximado, no
ocurre lo mismo con los restantes aprovechamientos posibles, para alguno
de los cuales es prcticamente muy difcil encontrar un criterio objetivo
de tasacin, mxime teniendo en cuenta la expresa prohibicin del artculo 6 del Decreto de 1963 que impide el que pueda tomarse como criterio
orientador el valor de fincas anlogas.
En cualquier caso, tampoco proceda acudir a la Ley de Expropiacin
Forzosa) (33), dado lo dispuesto en el artculo 85 de la Ley del Suelo, y el
expreso rechazo que, de las normas de valoracin de aqulla, se hace en
este ltimo. Por todo ello, el caso se presenta como eminentemente casustico y habr qu estar a cada supuesto concreto para determinar el criterio
a seguir (34).
Queda por resolver, todava, la cuestin de qu debe entenderse por
susceptibilidad natural del aprovechamiento: la docina que se ha ocupado de este supuesto (35), cree que no debe interpretarse el trmino "natural" como sinnimo de espontneo, sino de "potencial" : en el sentido,
de que el aprovechamiento de que fuere naturalmente susceptible la finca debe referirse a todo aprovechamiento o explotacin de que aqulla
sea susceptible dentro de su naturaleza inderogablemente rstica, cualquiera que sean los medios o elementos utilizables en la explotacin o usos
(33) V. Gmez Enteria R.A.P. n." 43: No parece ortodoxo acudir a la Ley de
Expropiacin Forzosa para obtener el valor inicial de los terrenos que deban ser
tasados con arreglo al mismo. En primer lugar no existe en la Ley del Suelo precepto que autorice el reenvo, adems los criterios del artculo 39 no podan ser
utilizados de acuerdo con lo dispuesto en la Exposicin de Motivos y el artculo 43, adems de haber sido expresamente desechado, es un criterio rectificable,
que no puede operar cuando no ha habido, como en este caso, valoracin anterior.
(34) La Sentencia de 15 de mayo de 1966, recurre al criterio estimativo, "n
la imposibilidad material de poder sealarle por una produccin rstica inexistente, ya que no se dedica a tales fines, ni por lo que fuera capaz de obtenerse con
la utilizacin del mismo, dada la multiplicidad de destinos que pudiera drsele y
lo incierto de su resultado, es preciso acudir a un criterio estimativo que ejecute
tal precepto legal, y como la Administracin acept lo resultante de aplicar lac
normas del arbitrio sobre solares e incremento, a ello debe estarse".
(35) V. Martnez Blanco. Trfico de bienes inmuebles en la Ley del Suelo
P. 135 y s.s.

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

135

de buen agricultor. Sin embargo, creemos que esta interpretacin es demasiado imprecisa e inconcreta, e incluso puede dar lugar a valoraciones
desproporcionadas con la realidad, al apreciarse en un detenninado terreno, unas circunstancias, que, si no concurren de hecho, es precisamente debido a la negligencia del propietario.
Segn el apartado a) del prrafo primero del articulo 90 de la Ley del
Suelo, se tasarn con arreglo al inicial: "los terrenos rsticos que segn el
artculo 87 no afrecieren expectativas de aprovechamiento o utilizacin
urbanstica".
Se exigen, pues, dos requisitos: que se trate de terrenos rsticos y,
que no ofrezcan las expectativas a que se refiere.
Para que se trate de terrenos rsticos habrn de darse los requisitos
que seala el artculo 65, de lo cual ya nos hemos ocupado en el apartado
relativo a la calificacin del suelo.
En cuanto a la no existencia de perspectivas urbansticas, habremos
de estar a las operaciones que seala el artculo 87, para la determinacin del valor expectante, que estudiaremos en el apartado siguiente.
La Ley tambin determina que se tasarn segn el valor inicial los
terrenos dedicados a viales, parques y jardines, en los planes de Ordenacin, salvo lo dispuesto en el artculo 97 (36).
No parece justo que el hecho de que los terrenos vayan a ser dedicados a viales, puede influir, de alguna manera, en la determinacin del
justiprecio, pues sta es una cuestin que queda al margen del administrado que sufre idntico perjuicio patrimonial, tanto si los terrenos que
se le expropian se dedican a solares como a viales. Convirtindose, en
este caso, la accin urbanstica es una verdadera lotera: si los terrenos
son expropiados para solares se aphcar el valor urbanstico o comercial,
y si se expropian para viales, el valor inicial.
La excepcin contenida en el artculo 90-1-b, en relacin con el 97, ha
sido, igualmente, objeto de duras crticas por parte de la doctrina, puesto
que se hace depender el criterio de valoracin, del sistema de actuacin
empleado. De forma que unos mismos terrenos se valoran de distinto
modo segn se haya actuado utilizando la expropiacin (en cuyo caso se
aplicar el valor inicial) o haya sido objeto de reparcelacin, (y en tal caso
se valorarn con arreglo al valor urbanstico, o comercial medio del polgono).
(36) Art. t97."Cuando, a efectos de reparcelacin o a los sustitutivos de indemnizacin en dinero, hubieran de valorarse los terrenos viales de parques y jardines, se justipreciarn sumando el valor urbanstico o comercial de cada una de
las parcelas del polgono o manzana, minorado, en su caso, por el importe de las
obras de urbanizacin costeadas o que deban abonar los propietarios, y dividindolo entre toda la superficie por partes iguales".

136

Juan Enrique

Martnez-Useros

Mateos

El artculo 90 establece para estos terrenos una posibilidad de reversin especial, si dentro de los treinta aos siguientes a la expropiacin se
destinasen a otro objeto. En este caso, quedarn sujetos al derecho de reversin instituido por la Ley de Expropiacin Forzosa (37), debiendo ser
tasados por el mismo concepto en que lo hubieren sido al enajenarse por
el primitivo propietario.
B.La Ley del Suelo, en su Exposicin de Motivos, seala que el valor expectante corresponde a las posibilidades reales de edificacin o de
utilizacin urbana, referidas al momento de la valoracin y atendida la
superficie que est en condiciones anlogas de ulterior aprovechamiento,
de modo que el aumento de precio, que legtimamente quepa admitir, se
distribuya proporcionalmente entre todos los propietarios en situacin similar.
Posteriormente, en el artculo 85-4 de la Ley, queda definido este valor como el potencial de los terrenos en razn a las perspectivas de aprovechamiento o utilizacin urbansticas (38)
Pese a que el concepto de valor expectante se presenta como una de
las grandes innovaciones de la Ley del Suelo (39), ha sido criticado por la
doctrina, llegndose, incluso, a propugnar por su eliminacin en una futura reforma legislativa.
Cuestin fundamental, en relacin con el valor expectante, es la concreccin de las perspectivas urbansticas a que hace refeiencia la Ley.
Estas perspectivas no las tienen los terrenos sujetos al valor inicial, ni
pueden ser, en teora, las mismas que las de los terrenos con valor urbanstico.
(37) Artculo 54 y 55 de Ley expropiacin y 63 a 70 del Reglamento.
(38) Ballb, en sus comentarios a la Ley del Suelo, hace una exposicin muy
grfica de lo que es el valor expectante P a r t e de la suposicin de que en una poblacin se calcule que, en un programa de 15 aos, se necesitarn diez hectreas
de terreno rstico, para ser transformados en solares. Estas hectreas deberan
tasarse segn el valor urbanstico, pero como en la misma poblacin existen otras
cuarenta hectreas que tienen la misma posibilidad y no puede precisarse fsicamente cuales, de ese total de" cincuenta, sern las diez aprobechables en realidad
durante el perodo considerado de quince aos, no es asegurable ese valor urbanstico a ninguna, pues pensar que cada hectrea de esas cincuenta tiene ya un
valor urbanstico, equivale a pensar que el da antes del sorteo de la lotera, cada
uno de los billetes acumula en s todas las expectativas de obtener el premio,
cuando evidentemente las espectativas de ser favorecidos con la suerte estn divididas entre todos los nmeros del sorteo. De la misma manera, la diferencia
entre el valor rstico y el urbanstico (valor expectante) de diez hectreas dentro del total de cincuenta, todas las cuales tienen las mismas expectativas de utilizacin, se ha de diluir entre las cincuenta, de forma que el conjunto formado
por eUas acumula las expectativas correspondientes a las diez hectreas que sern transformadas. El valor expectante, consistir por tanto, en caffcular la diferencia entre el valor rstico y el valo urbanstico correspondiente a diez hectreas totales. Esta operacin determinar las expectativas que en aquel momento
corresponden ai cada una de aquellas cincuenta hectreas.
(39) Gonzlez Prez, sita su antecedente en la "Town and Country Planning
Act" inglesa de 1947.

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

137

Seala Gonzlez Berenguer (40), y creemos que acertadamente, que

la expansin de las ciudades provoca alzas de precios al solo anuncio de
que pueda producirse en una determinada zona. Estas alzas, sin embargo, no pueden ser definidas, ya que es posible que un determinado terreno, an afectado por la ola urbana, sea a la postre parque o vial. No
obstante esta inseguridad, la plus vala, ya en este momento existe, y el
valor expectante corresponder a esa plusvala, ms el valor inicial.
Indudablemente, esta plus vala es distinta de la que se produce al
conocerse la existencia de un Plan y que caracteriza el valor urbanstico,
pero creemos que, en ltimo extremo, valor mbanstico y valor expectante pueden, tericamente, llegar a coincidir y esa posibilidad de coincidencia se encuentra recogida implcitamente en la propia Ley del Suelo, al
disponer el artculo 91-3, que las tasaciones realizadas con arreglo al valor expectante tendrn como lmite mnimo el valor inicial y como mximo el valor urbanstico.
Con an-eglo a esto, y considerando que tanto un valor como otro son
el resultado de sumar una determinada plus-vala al valor inicial, qu
diferencia podemos establecer? Indudablemente, como seala Martn
Camero (41) existe una diferencia de grado, segn la inminencia de la
posibilidad de edificar, pero si esa posibilidad es grande, coincidirn plenamente valor urbanstico y expectante.
Este criterio ha sido recogido por la sentencia de 24 de junio de 1967.
(Arnzadi 2859).
"como los supuestos 3. y 4." del nmero 1. del artculo 87 de la Ley
del Suelo, disponen que para la fijacin del valor expectante se proceder
a la determniacin de la superficie de terreno que normalmente necesite para la edificacin sealada como previsible en el plazo de 15 aos,
y a la estimacin de valor urbanstico de este terreno, la conclusin
obligada es que, cuando concurren estos supuestos, la expectativa se
confunde con dicho urbanstico valor".

Por lo tanto, dado que las determinaciones de ambos valores, son semejantes y, en ltimo extremo, incluso pueden llegar a coincidir, creemos
que la supresin del valor expectante en nada alterara la efectividad del
sistema de valoracin contenido en la Ley del Suelo, pues quedara encuadrado dentro del urbanstico: siempre y cuando se tenga presente que
dentro de este ltimo cabe establecer diversas categoras o grados, segn
las efectivas posibilidades de edificacin.
(40)

V. Gonzlez-Berenguer Urrutia. Teora y prctica de la Ley del Suelo,

p g . 179 y S.S4

(41)

V. Martn Camero. Expropiaciones Urbansticas, pg. 214 y s.s.

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Juan Enrique

Martinez-Useros

Mateos

Como ya hemos adelantado, el valor expectante se obtendr sumando

al valor inicial la plus vala resultante de la aplicacin de los datos contenidos en el artculo 87-n. 1.
As pues, el proceso de determinacin se descompone en las operacionesr
Fijacin del valor inicial con arreglo a los criterios anteriormente
sealados.
Fijacin de la plus vala.
Para la determinacin de la plus vala se tendrn en cuenta los siguientes datos;
1.) Demarcacin del conjunto de los terrenos que, en el sector de
que se trate, se encuentren en condiciones anlogas de poder ser objeto
de utilizacin urbana dentro del plazo mximo de quince aos (42).
2." Examen de estas posibilidades referidas a la totalidad de los terrenos demarcados, justificadas en razn de los siguientes factores:
previsiones del Planeamiento aprobado, en la parte que le afectare.
realizaciones en los quince aos anteriores y,
cualquier otra complementaria (43).
3.) DeteiTninacin de la superficie de terrenos que normalmente se
necesite para le edificacin sealada como previsible en el plazo de quince aos.
(42) En el primer Proyecto de Instrucciones para determinar los ndices Municipales de valoracin del Suelo, publicado por el Ministerio de la Vivienda en
1962, a travs de su Secretara Tcnica, se parte de las expectativas totales de la
ciudad en un plazo fijado, para repartirlas entre los distintos sectores, y determinar, finalmente, que proporcin corresponde al terreno concreto.
Las expectativas totales se determinarn teniendo en cuenta los siguientes
datos o elementos:
I Volumen de metros cbicos, por sectores, y en total de la ciudad, construdos en los ltimos 19 aos.
Crecimiento manual de la poblacin en los ltimos quince aos y el previsible para los 15 siguientes.
Clculo de metros cbicos edificados, por habitante, que a falta de otros
datos se admitir de 70 a 100 metros cbicos por habitante, teniendo en
cuenta viviendas, edificaciones complementarias e industrias.
Dficit o supervit en la construccin de viviendas, que es el resultado de
dividir el volumen total construido en los ltimos quince aos por el volumen unitario que corresponda por habitante, para determinar, en consecuencia, si ha habido dficit o supervit.
(43) Con arreglo al Proyecto de Instrucciones reseado en la nota anterior, las
expectativas totales de la ciudad han de repartirse entre los distintos sectores, a
cuyo efecto se precisan las siguientes operaciones:
1.Reparto de la expectativa total de la ciudad, en metros cbicos, proporcionalmente al volumen edificado en los ltimos quince aos.
2.Afectan esta expectativa proporcional por un factor de correccin, obtenido de la apreciacin de las circunstancias expuestas en el apartado anterior.
3.Hallar la superficie edificable libre de cada sector y determinar la proporcin existente entre los metros cuadrados de suelo necesario para los prximos
quince aos y la total disponible en el sector, lo que dar la expectativa en tanto
por ciento, factor utilizable para precisar el valor expectante.

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

139

4.) Estimacin del valor urbanstico de este terreno, con arreglo a

los artculos 88 y 86.
5.) Fijacin de la plusvala que resulte al deducir al valor urbanstico del rea a que se refieren los dos apartados anteriores, el valor inicial
de la misma, segn el promedio que corresponda a los incluidos en la
demarcacin, y sealamiento de dichas plusvalas por unidad de superficie, mediante divisin del importe total de la misma por la extensin
comprendida en el permetro demarcado conforme al apartado 1..
Lo que se pretende es llegar al resultado de una expectativa del tanto por ciento del valor inicial, referido a un momento en que no hay iea
edificable, pero que existir en los prximos quince aos, y la diferencia
entre el futuro urbanstico de la zona, as calculable, y el valor inicial, es el valor expectante.
El valor expectante implica el reconocimiento de unas perspectivas
urbansticas, por lo que, en principio, es un valor superior al inicial, en
cuanto que, partiendo de ste, admite incrementarle con las plusvalas en
que se concreten aquellas perspectivas. Y, normalmente, suele resultar inferior al urbanstico, pues en ste aquellas expectativas son de realizacin
ms inmediata.
Segn el artculo 91 se tasarn con arreglo al valor expectante;
A) Los terrenos que segn el artculo 87, ofrecieron perspectivas especiales de aprovechamiento o utilizacin urbansticas:
El Tribunal Supremo, segn seala Martn Camero se inclin a la
concesin del valor expectante en los casos de "proximidad a ncleo urbano", "existencia de edificaciones prximas", "facilidad de comunicaciones", "zonas de expansin de una ciudad", "demanda de terrenos para la
construccin", etc., etc. (44).
B) Terrenos calificados como reserva urbana segn el artculo 64 de
la Ley del Suelo.
C) De todos los valores regulados en la Ley del Suelo, el urbanstico
es el ms importante a efectos de esta Ley.
Su importancia, viene determinada, fundamentalmente, por la generalizacin de su uso, ya que ste es el valor que se estima como justo para
aplicarlo en todos los terrenos situados en los ensanches y extensin de
poblaciones. Podemos decir que la Ley est concebida para que un porcentaje muy elevado de valoraciones y expropiaciones, realizadas en aplicacin de la misma, se obtenga por el valor urbanstico.
Este hecho es lgico, puesto que las otras tres valoraciones restantes
(inicial, expectante y comercial) poca importancia tienen por s a afectos
de la Ley. As por ejemplo: el valor inicial slo es aplicable a terrenos
(44)

V. Martn Gamero. Expropiaciones urbansticas, pg. 307.

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Juan Enrique

Martnez-Useros

Mateos

rsticos, y tendiendo la Ley al fomento de la edificacin y urbanizacin,

escasa aplicacin tendr este concepto; con respecto al expectante, su nico sentido es ampliar el mbito de aplicacin del urbanstico, y, como
hemos visto anteriormente, incluso podra ser suprimido, y, por lo que se
refiere al valor comercial, poca aplicacin tiene en la Ley por tratarse del
valor de mercado.
En la Exposicin de Motivos de la Ley del Suelo se explica que el
valor urbanstico se aprecia en una proporcin del coste previsible de la
edificacin permitida en cada terreno, segn la naturaleza de las zonas
y el grado de urbanizacin; precisndose, por otra parte, en el texto legal,
este concepto, al decirse que se entender por valor urbanstico el que
tuvieren los terrenos en relacin con las posibilidades de edificacin resultantes del planeamiento.
El artculo 88 de la Ley del Suelo dice que el valor urbanstico se
deteraiinar por un coeficiente en relacin con el coste previsible de la
edificacin permitida en cada ten-eno.
Sin embargo, sobre ese coeficiente y su forma de determinacin, no
contiene la Ley precepto alguno, sino que en la disposicin final tercera
autoriza al Gobierno para que promulgue como anexo a la Ley del Suelo,
y formando parte integrante de ella, los coeficientes de referencia. De
acuerdo con esto, se public por Decreto de 21 de agosto de 1956 el
Anexo de Coeficiente y Normas paar su determinacin.
Estos coeficientes sern aplicables por la Autoridades y Organismos
a quienes corresponda, en cada caso, en cumplimiento de lo dispuesto en
las Leyes sobre Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana y de Expropiacin Foraosa, y podrn ser revisados por el Consejo de Ministros, a propuesta del Consejo Nacional de Urbanismo, de acuerdo con las modificaciones que recomiende la experiencia (45).
El valor urbanstico se determinar siempre con arreglo a las normas
contenidas en el Anexo de coeficiente, excluyndose totalmente cualquier
otro criterio de apreciacin, tal y como ha sealado la jurisprudencia:
"... la discrepancia que se observa en las valoraciones asignadas por la
Administracin y la pretendida por el propietario en cuanto al valor
de la finca expropiada, tiene por causa principal el que el mecanismo
que prev la Ley del Suelo para la aplicacin' de los valores inicial, expectante y urbanstico es aplicable por la parte actora sobre unos clculos y supuestos, derivados no de las clasificaciones que el Decreto de
coeficiente en relacin con la Ley del Suelo lo determina para fijarlo,
sino en apreciaciones derivadas de conceptos distintos, como son las
certificaciones que la Hermandad Sindical de Labradores y Ganaderos, un agente de la propiedad inmobiliaria y un perito agrcola, que
(45)

Art. 2 y 3 Decreto de 21' de agosto de 1956,

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

141

emiten a peticin de parte, en relacin con la posible valoracin de

la finca en funcin de un aprovechamiento ganadero, en forma de
encerramiento de ganado, por la proximidad de dicho terreno a las
ferias que semanal y anualmente se celebran en Cceres; pero, evidentemente, tal base de determinacin de los valores de la finca no
pueden servir con arreglo a la Ley del Suelo, para determinar su
valoracin, pues todo ello no puede enervar la calificacin de que los
terrenos hace la Administracin en un detallado anlisis, que pone en
evidencia la procedencia de su valoracin".

El valor urbanstico se obtiene multiplicando el coeficiente resultante

con arreglo al Anexo, por el producto de la edificabilidad multiplicado, a
su vez, por el mdulo o coste del metro cbico de edificacin.
As pues, el problema fundamental radica en la fijacin del coeficiente, y entre las normas para su determinacin, el anexo seala las siguientes circunstancias a tener en cuenta.
a) Tipo de ciudad en que se encuenti-an enclavados los terrenos (46).
b) Clase y calidad de las circunstancias urbansticas intrnsecas a
cada terreno (47).
c) Grado de urbanizacin (48).
d) Volumen de edificabilidad permitido (49).
(46) En atencin a los diferentes grados de desarrollo urbanstico, se agruparn las ciudades espaolas en la siguiente forma:
Primer grado: Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao.
Segundo grado: Ciudades de ms de cien mil habitantes.
Tercer grado: Resto de ncleos urbanos.
La Comisin Central de Urbanismo podr introducir modificaciones en esta
agrupacin, bien por oficio o a instancia de parte interesada. (Norma segunda).
(47) Segn la clase y calidad de las circunstancias urbansticas, intrnsecas a
cada terreno, pueden ser catalogadas tres categoras:
A) Aquellos que renen las mejores circunstancias urbansticas normales,
juntamente con algunas otras que las hacen especialmente provechosas.
B) Aquellos terrenos que renen circunstancias urbansticsa normales, entendindose por tales las buenas condiciones de salubridad, calidad de planeamiento, etc.
C) Terrenos cuyas circunstancias urbansticas son desfavorables.
Dentro de cada una de las categoras espresadas se distinguen a su vez tres
grados distintos, segn las circunstancias concurrentes. (Norma tercera).
(48) La parte de coeficiente correspondiente al grado de urbanizacin de los
terrenos se determinar en cada caso independientemente, por uno de los dos sistemas siguientes:
a) Cuando las obras de urbanizacin han sido realizadas a cargo de los propietarios de los terrenos o sus causantes, se determinar por su valor actual.
b) Cuando las obras de urbanizacin no se hayan realizado a cargo de los
propietarios o sus causantes se determinar, cuando se trate de una urbanizacin completa, por una cantidad igual al 10 por 100 del coste de la
edificabilidad permitida, siempre que sta no exceda de seis metros cbicos por metros cuadrado. (Norma cuarta).
(49) El volumen de edificabilidad permitido se determinar por el nmero
mximo de metros cbicos por metros cuadrado que el planeamiento autorice.
El mdulo o coste del metro cbico de edificabilidad ser determinado por los
rganos urbansticos competentes, teniendo en cuenta el coste real que en la localidad tenga el metro cbico de edificio destinado a vivienda, y distinguiendo
tres categoras segn los distintos sectores: Lujo, medio y econmico.

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Juan Enrique

Martnez-Useros

Mateos

Sin embargo, la aplicacin del coeficiente y sucesiva determinacin

del valor urbanstico resulta excesivamente compleja, debido, al extremado tecnicismo y regulacin, hasta casustica, del Anexo de coeficientes,
que hace que slo sea accesible a tcnicos especialistas, dando lugar, por
otro lado, a autnticas injusticias, al no permitir la apreciacin de circunstancias claramente diferenciadoras, pero no previstas en el Anexo
de coeficientes.
Se tasarn segn valor urbanstico aquellos terrenos que no puedan
ser objeto de valoracin segn valor comercial, y que se encuentren en
alguna de las situaciones siguientes:
a) Terrenos urbanos, sin urbanizar, con posibilidades de utilizacin
determinada en el planeamiento parcial.
Se trata, en definitiva, de los terrenos calificados como suelo urbano
en el apartado c) del prrafo primero del artculo 63. Es tambin requisito para su aplicacin que los terrenos tengan posibilidades de utilizacin determinada en el plan parcial.
Sin embargo, la Jurisprudencia admite la aplicacin de este valor sin
la exigencia extricta de existir un plan parcial. As la sentencia de 26 de
diciembre de 1964:
"... segn dice literalmente la Memoria que sirvi de base a la agrupacin, los terrenos comprendidos en la delimitacin del Polgono, se
hallan integrados en el rea urbana definida en el Plan General de
Ordenacin de Aviles, a la razn en vigor, cuyo Plan es lo suficientemente amplio para poder ser considerado como plan parcial a efectos
de aplicacin de valores urbansticos, por contener los extremos de
que se hace mrito a continuacin ...",

b) Terrenos urbanos, urbanizados por el Municipio o con aprobacin municipal.

El problema fundamental de este apartado radica en sealar cules
son los requisitos que ha de reunir un suelo urbano para poder estimar
que se halla urbanizado. Pera Verdaguer estima que para tal determinacin debe acudirse al artculo 63, prrafo 3 de la Ley del Suelo; criterio
este que se ha visto sancionado por la jurisprudencia:
"Al no mediar los requisitos que enuncia el artculo 63 de la Ley
del 12 de mayo de 1956, tampoco es correcta la opinin que se postula, en orden a la calificacin de suelo urbano de los terrenos a que
ambos se contraen, para asignarle el valor urbanstico que regulan los
artculos 88 y 92 de' la Ley del Suelo" (Sent. 23 Enero 1971).
El mdulo inferior, o sea, el coste real del metro cbico de construccin de
vivienda econmica de la localidad, ser siempre aplicable a la valoracin de terrenos destinados a edificios pblicos del Estado, provincia o municipio, y a terrenos destinados a construcciones, con fines sociales de carcter no lucrativo.

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

143

"... al no poderse justipreciar las fincas por el valor comercial, a pesar de sUi condicin real y fiscal de solares, por no tener esta conceptuacin a los efectos de la Ley del Suelo, procede examinar lo actuado administrativamente para la tasacin que se efecta de los mismos
segn el valor urbanstico, al entenderlos comprendidos en el apartado b) del artculoi 92 de la citada Ley de 12 del mayo de 1956, por tratarse de terrenos urbanos, urbanizados por el Municipio, o con aprobacin Municipal, y constituir suelo urbano segn el apartado b) del
articulo 63 de la propia Ley (Sent. 10 octubre 1964).

c) Terrenos sin urbanizar, pero edificados, respecto de los cuales, si

no se ajustaron a la ordenacin, se considerar como volumen mximo
edificable el de lo ya construido.
d) Parcelas procedentes de parcelaciones verificadas sin aprobacin
municipal que fueren incorporadas a la ordenacin.
En este caso, si bien el origen de la parcelacin es ilegal, se ve legitimada al aprobarse una ordenacin con posterioridad a la parcelacin,
pero en cualquier caso, esta ltima, para que pueda incorporarse a la
nueva ordenacin ha de ajustarse a las exigencias de sta.
e) Parcelas procedentes de planes o parcelaciones con aprobacin
municipal que, por modificaciones posteriores, quedasen fuera de ordenacin, durante un plazo de 10 aos, a contar desde la fecha en que resultaron as calificadas.
Evidentemente resulta irregular que se tasen con arreglo al valor urbanstico unos terrenos, que, por quedar fuera de ordenacin, han perdido
los requisitos esenciales para ser valoradas con arreglo a tal criterio. Debe
tratarse, como seala Pera Verdaguer, del reconocimiento legal de unos
derechos adquiridos; mantenimiento de un "status", derivado de una calificacin que se ha perdido, pero que el legislador quiere que perviva,
siquiera a estos fines de valoracin.
f) Terrenos sin urbanizar que durante cinco aos con anterioridad
a la vigencia de la Ley hubieran sido objeto de imposicin por cualquier
arbitrio sobre solares.
Es necesario delimitar de que tipo de arbitrios se trata, pues la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha admitido, como legitimadores de la
aplicacin del valor urbanstico con arreglo al supuesto que ahora tratamos, al arbitrio sobre incremento de valor de los terrenos, sobre solares y
sobre los insuficientemente edificados, rechazndose las contribuciones
especiales y mejoras.
En cualquier caso, dada la naturaleza de los arbitrios sealados (sobre
todo el de plus vala) y, pese a que de los trminos de lo expuesto parece
deducirse el criterio que los citados arbitrios hayan sido efectivamente
satisfechos, la Jurisprudencia, con especial referencia al arbitrio de plus

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Juan Enrique

Martnez-Useros

Mateos

vala, ha matizado esta cuestin en el sentido de estimar suficiente, como

legitimacin en la aplicacin de valor urbanstico, el que el terreno se
halle sujeto al arbitrio, sin necesidad de que se haya pagado cuota alguna.
D) En el prembulo de la Ley del Suelo, pese a su tendencia a valorar con arreglo a criterios objetivos, se reconoce, en determinados casos,
la necesidad de considerar valores comerciales fijados con arreglo a la Ley
de Expropiacin.
De esta manera, el artculo 85-6 de la Ley dispone que se entender
por valor comercial, al mayor que sobre el inicial, expectante o urbanstico puedan tener los terrenos por sus circunstancias de situacin, concentracin urbana u otras semejantes.
El valor comercial es el autntico valor de mercado o de especulacin
y constituye una excepcin en el orden de las valoraciones urbansticas por
la Ley de Expropiacin Forzosa.
Por todo ello parece congruente el que la Ley del Suelo pese a reconocerlo, trate de limitar su mbito, restringiendo al mximo los supuestos de
aplicacin.
Como ya hemos dicho, el valor comercial se determinar segn las normas y criterios de valoracin establecidos en la Ley de Expropiacin Forzosa (50).
Esta remisin a la Ley de Expropiacin Forzosa ha planteado serios
problemas, sobre todo en lo referente a la aplicacin del artculo 43 de la
citada Ley, siendo este un punto en el que la doctrina se encuentra totalmente dividida (51).
Los que se manifiestan contrarios a la aplicacin del artculo 43 fundamentan sus opiniones en lo dispuesto en el artculo 1-2 de la Ley de 21 de
julio de 1962, as como en los artculos 5 y 7 del Decreto de 21 de febrero
de 1963.
Si bien es cierto que el artculo 1-2 de la citada Ley prohiba la aplicacin del referido artculo 43 para los expedientes de expropiacin seguidos en ejecucin de los Planes de Vivienda y Urbanismo, con posterioridad
al artculo 5 del Decreto de 21 de febrero de 1963 seala:
"conforme a lo dispuesto en el prrao segundo del artculo primero
de la Ley de 21 de julio de 1962, el artculo 43, de la Ley de Expropiacin no ser de aplicacin a las valoraciones de terrenos para los
fines de aquella Ley, sin perjuicio de cuanto se establece en la Ley
del Suelo sobre criterios y normas de valoracin en cuanto se remite
a la Ley de 16 de diciembre de 1954".
(50) Art. 89. Ley del Suelo.
(51) Gonzlez Berenguer (Teora y prctica de la Ley del Suelo), Arregui
Lucea y Carretero Prez (R.D.V. n." 31) se muestran partidarios de la inaplicabilidad del citado artculo 43.

La ordenacin

Urbana

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forzosa

145

Esta ltima afirmacin nos parece fundamental, y creemos que da la

clave a la solucin del problema, pues si la inaplicabilidad del artculo
43 es con la salvedad sealada en el artculo 5 del referido Decreto, ia
remisin del artculo 89 no podemos interpretarla limitada a los artculos
38 a 42, con excepcin del 43, pues las normas que tratan de la inaplicabilidad de este artculo, hacen excepcin cuando es la propia Ley del
Suelo la que se remite a la de 16 de diciembre de 1954.
En relacin con lo dispuesto en el artculo 7 del Decreto del 21 de febrero de 1963, algunos autores han estimado que en el citado precepto se
creaba un procedimiento para la obtencin del valor comercial, que vena
a suplir los criterios estimativos del artculo 43; en efecto, se dispona, que
se tendrn en cuenta:
"las circunstancias de situacin, concentracin urbana y otras semejantes, como el producto ntegro o el lquido imponible de la contribucin territorial urbana, del arbitrio sobre incremento de valor de
los terrenos y los precios medios ponderados de venta de fincas anlogas".

Sin embargo, es obvio que el carcter de este precepto es mucho menos

amplio que el del artculo 43, por lo que no puede tener la virtualidad propugnada, y, en consecuencia, procede considerar como aplicable, como ya
hemos expuesto, el tan citado artculo 43.
Este criterio es el mantenido por la jurispradencia del Tribunal Supremo:
"pero es de ver que tal facultad del artculo 43, no es aplicable respecto a los criterios de valoracin de terrenos que se establecen en
el artculo 4 del Ttulo 2." de la Ley del Suelo, salvo en caso de que
se trate de terrenos susceptibles, segn la Ley, de ser tasados con
arreglo al valor comercial, ya que segn el artculo 89 de dicha Ley,
slo tal valor se determinar segn las normas y criterios de valoracin establecidos por la E-ey de Expropiacin Forzosa" (Sent. 14 diciembre 1963. Ar. 5033).
"al tratarse de expropiacin de un solar al que es aplicable el valor
comercial del nmero 6 del artculo 85 de la Ley del Suelo, tal valor
es preciso determinarlo segn las normas y criterios de valoracin establecidos en la Ley de Expropiacin Forzosa, a tenor del artculo 89
de dicha Ley del Suelo, y no siendo posible obtener un precio justo
conforme a los valores a que se refiere el artculo 38 de la Ley de
Expropiacin, por no resultar un valor real, es preciso acudir a los
criterios estimativos del artculo 43 de la misma Ley" (Sent. 4 febrero 1965).
"El Jurado competente, al hacer la valoracin de la parcela infringi
lo dispuesto en el artculo 85 de la Ley del Suelo, pues llev a efecto

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Juan Enrique

Martinez-Useros

Mateos

la misma prescindiendo de los criterios de la dicha Ley, aplicando el

artculo 43 de la Ley de Expropiacin, lo cual slo sera correcto si
procediese conforme al artculo 93 de la Ley del Suelo la tasacin con
arreglo al valor comercial, por ser solar todo el terreno, lo cual no se
ha probado" (Sent. 13 febrero 1969).

Se tasarn con arreglo al valor comercial, los terrenos que se encuentren en alguna de las situaciones siguientes:
a) Solares comprendidos en el casco de la poblacin.
b) Solares exteriores al casco y situados en polgonos donde el desarrollo de la edificacin suscita valores comerciales (52).
As pues, el primer requisito es que se trate de solares, y este concepto hemos de buscarlo en la propia Ley del Suelo, de acuerdo con lo sealado en el artculo 7 del Decreto de 21 de febrero de 1963,
"nicamente podrn tasarse, con arreglo al valor comercial los
terrenos comprendidos en el artculo 93 de la Ley, que se hallen completamente urbanizados con todos los servicios enumerados en el artculo 63, apartado tercero de la misma" y que adems no estn en
el caso sealado en el artculo 79, n." 4".

Por lo tanto, no tienen ninguna relevancia a estos efectos, los conceptos de solar dados en los artculos 499 y 590 de la Ley de Rgimen Local,
tal y como ha sido interpretado por declaraciones jurisprudenciales (53).
"... pretenden que se admita que la parcela expropiada tiene la condicin legal de solar y que en consecuencia se apliquen los artculos 88
y 93 de la meritada Ley del Suelo; todoi ello con remisin a las reglas
y criterios estimativos de la normativa comn expropiatoria, ms esto
no es posible legalmente por cuanto no se acredit que la finca reuna
los requisitos exigidos por el articulo 63 de la citada Ley de 12 de mayo
de 1956".

Creemos que la ltima alusin al artculo 79 era totalmente innecesaria, puesto que en el mismo se expresa tajantemente que:
"En ningn caso se considerarn solares ni se permitir edificar
en los lotes resultantes de una parcelacin o reparcelacin efectuados
con infraccin de las disposiciones de este artculo o el que antecede"

Por lo que, si en ningn momento se consideran como solares y el valor comercial slo es aplicable a stos, la aclaracin resulta ociosa.
En relacin con las fincas de gran extensin, se presenta el problema
de si ha de considerarse como solar la totalidad del predio, o, bien, nicamente, la parte que tenga fachada a la va dotada de los servicios requeridos.
(52) Art. 93. Ley del Suelo.
(53) Entre otras citamos la de 13 de mayo de 1968:

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

147

En este punto, la jurisprudencia no muestra una opinin unnime: as

la sentencia de 18 de marzo de 1968 (art. 1380), parece partidaria de la
divisin ideal de la finca a esos efectos:
"si bien en principio el concepto de solar no permite una divisin d.e
la parcela, sino que esta exige una estimacin unitaria, es preciso tener en cuenta que tal criterio general no puede seguirse en aquellos
casos singulares, como el ahora enjuiciado, en qu por la morfologa
d la finca slo una parte de la misma la ms prxima a la calle
est en condiciones de disfrutar de la ordenacin urbanstica ya establecida".

Sin embargo, la Sentencia de 24 de abril de 1964 (Art. 2646), mantiene

una tesis totalmente distinta:
"como no existe precepto alguno que autorice
con respecto al lmite de la calle a distancia
cluir que tal limitacin carece de fundamento
nocer a la parcela toda la condicin legal de

a fijar esa profundidad

alguna, es preciso conlegal y por ello, recosolar".

No obstante lo resuelto en esta ltima sentencia, creemos que la aplicacin generalizada de este criterio, dar lugar a evidentes injusticias,
pues podra atribuirse la condicin de solar a terrenos que en nada estn
afectados por la calle, en virtud de la cual se les otorgase semejante calificacin.
De cualquier modo creemos que, en estas hiptesis, se debe estar al
caso concreto y juzgar segn las particularidades reales de cada supuesto, pero bajo el principio de que porque una parcela tenga fachada a va
pblica, dotada de los servicios requeridos para ser calificada como solar, no tiene por qu concedrsele tal calificacin a la totalidad de la
misma.
Un segundo requisito para poder tasar con arreglo al valor comercial,
es el de que los solares estn situados en el casco de las poblaciones, o,
que, siendo exteriores a ste, se encuentren en polgonos donde el desarrollo de la urbanizacin suscita valores comerciales.
En lo referente al primer supuesto, tendremos que atenernos a lo dispuesto por el artculo 12-4 de la Ley, y as, se considerar casco urbano a
medida que la construccin ocupe las dos terceras partes de la superficie
edificable.
El segundo supuesto, dada su inconcreccin, es mucho ms difcil de
delimitar, por lo que habr de juzgarse en cada caso concreto. La Sentencia de 5 de diciembre de 1964 (Art. 5836), resulta indicativa de lo que ha
de tenerse en cuenta para proceder a la aplicacin del valor comercial,
en el supuesto de solares exteriores al casco.

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Juan Enrique

Martnez-Vseros

Mateos

"procede reconocer valor comercial cuando el solar con tres fachadas

a importantes vas de comunicacin, dotado de los servicios urbanos,
con gran cantidad de edificaciones en sus alrededores, en rpido crecimiento, con servicios sociales tales como escuelas, gasolineras, restaurantes, residencia sanitaria ..., con excelentes medios de comunicacin, como tranva urbano, de trnsito frecuentsimo, pues todo
ello hara forzoso estimar que el desarrollo de la edificacin habra
suscitado valores comerciales".

Especialmente excluidos de la tasacin con arreglo al valor comercial, se encuentran los terrenos que hayan sido expropiados por no edificarlos oportunamente sus propietarios, siendo de aplicacin, en este caso,
el artculo 145 que, en su prrafo 2., dispone que el justiprecio de los
solares, edificados o no, consecuencia de su inclusin en el Registro Muunicipal de Solares de edificacin forzosa, se fundar en su valor urbanstico, sin que en ningn caso sea aplicable el valor comercial.
E.Los criterios de valoracin establecidos en la Ley de 12 de mayo
de 1956, se refieren nica y exclusivamente al suelo. El artculo 85 dice:
"las valoraciones de los terrenos se efectuarn mediante el procedimiento
sealado en la Ley de Expropiacin y con arreglo a los criterios establecidos en la presente Ley".
Por lo tanto, el procedimiento de tasacin que la Ley prev slo ser
aplicable a los terrenos en s, pues cualquier otro elemento escapa a las
precisiones y finalidades de la propia Ley, y en el momento en que el
objeto de la expropiacin se ampla a elementos distintos de lo que es el
suelo, sern aplicables los criterios generales de la legislacin expropiatoria, segn la naturaleza del bien sujeto a expropiacin.
El artculo 85-7 de la Ley del Suelo dispone:
"las plantaciones, obras y edificaciones que existieren en el suelo se
justipreciarn con independencia del mismo, e incrementarn con su
cuanta el valor total del inmueble" (54).

Del mismo modo se manifiesta el artculo 8 del Decreto de 21 de febrero de 1963:

(54) Enrique de Salamanca discrepa sobre la conveniencia de separar las valoraciones del suelo de los otros elementos, estimando que ya que en el mercado
el suelo libre es ms caro que el ocupado con edificaciones, el resultado de la
expropiacin debera ser igual.
Sin embargo, olvida E. de Salamanca, el carcter indemnizatorio del justiprecio, que no puede dejar de tener en cuenta elemento ni derecho alguno, y si bien
es cierto lo que dice con referencia al mercado, la aplicacin de este criterio, dado
su patente carcter privatista, no resulta congruente con los principios a este respecto contenidos en la Ley del Suelo.

Lo ordenacin

Urbana y la Expropiacin

forzosa

149

"El justiprecio de los bienes a que se refiere el artculo 85 apartado 7, de la Ley del Suelo, se atender a los criterios sealados por
la legislacin general de expropiacin forzosa y deber concretarse
respecto de cada uno de ellos".

Es evidente, pues, que para la valoracin de elementos distintos del

suelo, nada tiene que ver la Ley de 12 de mayo de 1956 y que habremos
de atenemos estrictamente a lo dispuesto en la Ley General.
En este sentido, es necesario recordar, que tendremos que aplicar los
artculos 38 y siguientes de la Ley de Expropiacin, incluido el artculo
43, pues dado el carcter general de la remisin, no existe fundamento
alguno para considerarlo excluido. En este punto procede referirnos a lo
expuesto en el apartado anterior, sobre su eficacia en el caso de que se
aplique el valor comercial.
Pese a que el artculo 85-7, slo se refiere a las plantaciones, obras y
edificaciones, esta enumeracin ha de hacerse extensiva a todos los
diversos elementos que puedan concurrir en un determinado terreno; tales como, arrendamiento, industria, etc.
No obstante, los derechos reales, servidumbre, y fincas con cargas,
por ser tratados individualmente en el artculo 98, quedan fuera del mbito del artculo 85.
Vamos a referirnos a las edificaciones, industrias, derechos reales, y,
especialmente, las servidumbres.
1.Edificaciones
En cuanto a su tasacin se ha de tener en cuenta lo dispuesto en el
artculo 38-2 de la Ley de Expropiacin:
"Los edificios se justipreciarn en la
tare del valor actual en venta de otras
Municipio y de la capitalizacin al tipo
imponible sealado para la contribucin

media aritmtica que resulfincas anlogas en el mismo

de inters legal del lquido
urbana.

No tendr validez, a efectos de esta capitalizacin, todo aumento

del lquido imponible producido por declaraciones de renta realizadas
por el propietario con fecha posterior a la de la aprobacin del proyecto de reforma o urbanizacin que sea causa de la expropiacin".

La media aritmtica a que se alude, se ha de referir, efectivamente,

al valor de otras fincas anlogas, en el mismo Municipio, que se hayan
vendido, y que conste su precio. En modo alguno, puede referirse, necesariamente y directamente, a las valoraciones dadas por los Tribunales a
terrenos del mismo sector o a las realizadas por las partes o peritos.

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Juan Enrique

Martinez-Useros

Mateos

En cualquier caso, tal y como ha declarado la jurisprudencia, la Administracin est facultada para reconocer en cada finca, independientemente, una serie de circunstancias que pueden ayudar a fijar con precisin el justiprecio: valor de la construccin en el momento de iniciarse el
expediente, estado de vida del inmueble, rentas que produce, situacin,
tiempo transcurrido desde la fecha de la construccin, etc.
2.Industrias
En lo referente a la expropiacin de industrias, cabe distinguir dos
casos diferentes:
A) Que por la expropiacin del terreno, dadas las condiciones peculiares de la industria, suponga la extincin de la Empresa. En esta hiptesis ha de fijarse el valor total de la industria y ste representar el justo
precio.
B) Que la expropiacin del terreno, no suponga la imposibilidad de
que la industria contine en otros emplazamientos. En este supuesto la
indemnizacin debe recoger una serie de elementos que han sido determinados jurisprudencialmente.
"En cuanto a las cantidades que por daos y perjuicios seal el
jurado, debemos referirnos: a) Gastos de traslado, arranque y nueva
instalacin: b) Reestructuracin del proceso de trabajo y c) Perjuicios en produccin y venta" (Sent. 13 febrero 1969).
"Tal indemnizacin debe comprender todos los diferentes perjuicios que la expropiacin causa, como son los de desmontaje, transporte, y reinstalacin de la maquinaria y dems elementos de trabajo, transporte de materias primas y de existencias, almacenados, gastos de nueva apertura de la industria y de reposicin de elementos
deteriorados por el cambio de instalacin; paralizacin de la industria por consecuencia del traslado obligado con pago de salarios y obligaciones sociales correspondientes al personal, prdida de beneficios
durante el perodo de traslado e indemnizaciones por la diferencia de
renta a satisfacer en el nuevo emplazamiento de la misma" Sent. 16
marzo 1967).

3.Derechos reales.
En lo referente a la valoracin de derechos reales sobre inmuebles,
la Ley del Suelo se muestra especialmente poco clara e inconcreta. As el
artculo 98-1 dispone:

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

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"La valoracin de los derechos reales sobre inmuebles, a los efectos de su constitucin, modificacin o extincin, se efectuar con arreglo a las disposiciones sobre expropiacin que especficamente determinen el justiprecio d elos mismos; subsidiariamente, segn las normas del Derecho Administrativo o Civil que regule la institucin y,
en su defecto, por las establecidas para el Impuesto de Derechos reales y transmisiones de bienes".

As pues, la Ley del Suelo se limita a establecer un orden de prioridades en cuanto a las normas a utilizar, y es, precisamente, en la aplicacin de las referidas prioridades donde surgen los mayores inconvenientes.
En efecto (55) en primer lugar el artculo 98 remite a las "disposiciones sobre expropiacin que especficamente determinen el justiprecio de
los mismos". Sin embargo, la Ley General, slo contiene a este respecto,
el artculo 42, que a su vez remite a las normas de valoracin sealadas
por la vigente legislacin del impuesto de transmisiones. Pero, al admitirse, igualmente, la aplicacin de esta legislacin en el artculo 98, de la
Ley del Suelo, si bien en ltimo extremo y con carcter subsidiario a las
normas de derecho administrativo y civil, resulta imposible seguir el doble reenvo establecido, pues supondra la inaplicacin preferente de las
normas de Derecho Administrativo y Civil.
Por todo ello, parece poder estimarse que en la primera remisin de la
Ley del Suelo a las "disposiciones sobre expropiacin que especficamente determinen el justiprecio de las mismas", el legislador no quiso referirse a la Ley de Expropiacin Forzosa, sino que tal remisin la hizo pensando en algn nuevo texto legal, complementario, referente a expropiacin forzosa, que contuviera preceptos sobre asignacin de justiprecio a
derechos reales.
No obstante, dado que este hipottico texto no se ha publicado y que
las normas de Derecho Administrativo y Civil no dan pe para poder determinar el justiprecio, cabe concluir que no habr ms remedio que acudir a las normas de valoracin sealada por la regulacin del impuesto,
por lo que se habr de estar a lo prescrito en el artculo 150 de la Ley de
Refoi-ma Tributaria de 11 de junio de 1964 (56).
(55) Seguimos en la exposicin la interpretacin que de este articulo hace
Pera Verdeguer en "Expropiacin Forzosa en L.S." pg. 188.
(56) Articulo 150-2 de la Ley de 11 de junio de 1964 dice:
8.En la constitucin, reconocimiento, modificacin, redencin o extincin de
derechos reales servir de base el capital, precio o valor que las partes consignen,
si fuese igual o mayor que el que resulte de la capitalizacin al cuatro por ciento
de la renta o pensin anual o. ste si aqul fuere menor.
9.El valor del derecho de usufructo se estimar, a los efectos del impuesto,
en la forma siguiente:
En los usufructos temporales se reputar proporcional al valor total de los bienes
en razn de un diez por ciento por cada perodo de cinco aos, sin exceder nunca
del setenta por ciento.

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Juan Enrique

Martnez-Useros

Mateos

4.Servidumbres.
Por lo que se refiere a las servidumbres, la Ley del Suelo slo hace referencia a las que considera constituidas como consecuencia de una ordenacin que reduce el volumen mnimo edificable por bajo del que para
terrenos rsticos establece el artculo 69 (57).
Estas servidumbres, a los fines de constitucin o extincin, se justipreciarn por el valor que resulte de aplicar los coeficientes del artculo
88 al volvunen de edificacin a que se redujeren las posibilidades mnimas (58).

En los usufructos vitalicios se estimar que su valor es igual al setenta por

ciento del valor de los bienes cuando el usufructo cuente menos de veinte aos, y
que va decreciendo a medida que aumenta su edad en la proporcin de un diez por
ciento menos por cada diez aos ms. El lmite de esta regresin ser en todo caso el
diez por ciento.
El valor de derecho de nuda propiedad se computar en todos los casos por la
diferencia entre el valor del usufructo segn las reglas anteriores y el valor total
de los bienes sobre que recaigan dichos derechos. En los usufructos vitalicios que
a la vez sean temporales, la nuda propiedad se valorar aplicando de las reglas
anteriores aquella que le atribuye menor valor.
10.El valor de los derechos reales de uso y habitacin ser el que resulte de
aplicar el setenta y cinco por ciento de los bienes sobre los que fueron impuestos
las reglas correspondientes a la valoracin de los usufructos temporales o vitalicios, segn los casos.
11.En las hipotecas, prendas y anticresis la base se estimar en el valor de
la obligacin o capital garantizado, comprendiendo las sumas que se aseguren
por intereses, indemnizacin, pena por incumplimiento u otro concepto anlogo, y
si no constase expresamente el importe de la cantidad asegurada se tomar por
base el capital y tres aos de intereses.
(57) Ver artculo 69 y 70 de la Ley del Suelo.
(58) Artculo 98-2 Ley del Suelo.

La ordenacin

Urbana y la Expropiacin

forzosa

153

CAPITULO QUINTO
I. Caducidad de la expropiacin. A. Artculo 56 de la Ley del
Suelo. B. Procedimiento. II. Liberacin de expropiaciones.

I.

A.El artculo 56 de la Ley del Suelo dispone:

1. La expropiacin e imposicin de servidumbres sobre terrenos
que no resultaren edificables por sus propietarios particulares
habrn de llevarse a efecto dentro del plazo mximo de diez
aos, a contar de la fecha de entrada en vigor del Plan que los
motivare.
2. Si no se hubiere procedido a la expropiacin o imposicin de
servidumbre en el plazo indicado, el propietario podr requerir
a la Administracin para lO' que lo efecte en el de los tres meses
siguientes y, si no lo llevare a cabo, recobrar el libre ejercicio
de sus facultades dominicales".

La finalidad de este artculo es doble: de un lado, se concede a la Administracin un amplio plazo para la prctica de sus proyectos, evitando
un aluvin de expropiaciones que podran poner en peligro sus presupuestos; y, de otro lado, se crea un derecho a favor del administrado, evitando una situacin permanente de incertidumbre para su propiedad (59).
De estos dos aspectos, estimamos el segundo como innovacin ms
importante, puesto que, en cuanto al plazo concedido a la Administracin para el cumplimiento del Plan, ya exista en la Ley de Rgimen Local el artculo 153 (60), pero, precisamente, el no estar desarrollado este
precepto en relacin con la situacin del administrado, es lo que hace
acrecentar la importancia del artculo 56-2, pues de su aplicacin se derivan consecuencias que antes estaban sin determinar.
(59) Ver sentencia de 1 de junio de 1964. Art. 3726.
(60) Artculo 153 Ley de Rgimen Local. "En todos los planes y proyectos
que en lo sucesivo se aprueben, se fijar el plazo, que no podr exceder de 10
aos en que el Ayuntamiento ha de proceder a la expropiacin y realizar el pago
o depsito del valor de los inmuebles sujetos a ella".

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Juan

Enrique

Martinez-Useros

Mateos

La aplicacin del artculo 56 se presta a cierto confusionismo, de tipo

terminolgico. En efecto, gran nmero de autores, as como reiterada jurisprudencia, al tratar de este artculo, lo hacen considerndolo como un
supuesto ms de reversin, siendo as que no puede sostenerse que el derecho que aqul atribuye tenga esas caractersticas.
La reversin, esencialmente, supone el recobrar el dominio del que se
ha sido anteriormente privado. Sin embargo, esta nota fundamental no
se da en el ejercicio del derecho contenido en el artculo 56, por cuanto
que, en este caso, no ha llegado a haber privacin de dominio alguno,
sino simplemente del "libre ejercicio de las facultades dominicales", que
son las que se consideran recobradas segn el artculo 56.
As pues, no creemos que sea exacto hablar de reversin en este caso,
sino que ms bien cabra referirse a la caducidad del derecho de la Administracin a ejercitar la potestad expropiatoria, con respecto a determinas bienes, en virtud del Plan de Ordenacin anteriormente aprobado. Y
creemos exacta la aplicacin del trmino caducidad, por cuanto esta supone la decadencia de un derecho por su no ejercicio en el trmino que
viene prefijado por la Ley, sin que quepan interrupciones o moratorias del
mismo, como ocurre en la prescripcin (61),
De esta manera, queda justificada la titulacin de este captulo, dado,
la que creemos, exacta correspondencia entre el trmino empleado y la
esencia del artculo 56.
B) El procedimiento para obtener los beneficios derivados del artculo 56, comienza con el requerimiento a la Administracin para que
proceda a la expropiacin o imposicin de la servidumbre, en la forma
prevista en el Plan. El citado artculo, se refiere de modo genrico a la
Administracin, sin concretar ante qu rgano especfico ha de hacerse
el requerimiento, por lo que debemos entender que ha de realizarse ante
aquel que tuviere atribuida la facultad expropiatoria no ejercitada.
El requerimiento, segn disposicin expresa del artculo comentado,
ha de hacerse por el propietario del terreno que debi expropiarse o que
deba soportar la servidumbre.
En relacin con la legitimacin para efectuar el requerimiento, cabe
plantearse el problema del alcance, en el supuesto que tratamos, de los
artculos 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 276 del Regla(61) Este mismo criterio viene a sustentarlo, en cierto modo, la Sentencia de
14 de febrero de 1968 (Art. 1.765) "lo realmente establecido en el contexto legal,
es el alzamiento por caducidad de la suspensin afectante por razn de inters
pblico y limitativa de la disponibilidad literal en que el dominio como derecho
consiste y, por tanto, es, sencillamente, el establecimiento tasado del tiempo de
aquella limitacin en unas condiciones con plazo de afectacin determinado, restablecindose la situacin jurdico normal, dando jurdicamente por caducada la
limitacin en que estribara, por el simple hecho del transcurso del plazo y su
denuncia".

La ordenacin Urbana y la Expropiacin forzosa

155

ment de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Corporaciones Locales (62).

En est sentido, creemos que, dados los efectos que se desprenden
del artculo 56 y sus inmediatas consecuencias sobre el efectivo propietario, el requerimiento, que produce la incoacin del procedimiento, ha
de ser realizado por quien ostente el derecho de propiedad; tal y como
ha sido reconocido en la Sent. 31 de enero de 1971 (Art. 952).
"Sentado lo que antecede, que gira en definitiva sobre la aplicabilidad en el asunto litigioso del artculo 56 de la Ley de 12 de mayo de
1956, se hace ineludible destacar que despus de referirse el precepto en el prrafo 1. a los terrenos que no resultaran edificables por
sus propietarios, establece el n." 2 que si no se hubiere procedido a
la expropiacin en el plazo de 10 aos podr requerir a la Administracin para que lo efecte en los tres meses siguientes y de no llevarlas a cabo recobrar el libre ejercicio de sus facultades dominicales;
es por tanto patente por el contexto del artculo que la accin de liberacin se confiere de modo exclusivo al propietario".

As pues, los principios generales de legitimacin anteriormente referidos, tendrn, slo, efectividad en cuanto a la posibilidad de comparecencia, por parte de otros interesados, en el expediente incoado por el
propietario de la finca.
Otra cuestin que se plantea, es la referente al grado de inactividad
administrativa necesaria para estimar procedente la aplicacin del artculo 56.
En este sentido la Ley es un tanto inconcreta, pues slo hace referencia a que "no se hubiese procedido a la expropiacin o imposicin de servidumbres", lo cual nos lleva a considerar, si la mera iniciacin del expediente expropiatorio en el plazo sefaJado, enerva el ejercicio del derecho
concedido en el artculo 56.
El artculo 153 de la Ley de Rgimen Local, precedente del ahora
comentado, exiga que dentro del plazo sealado se hubiera procedido a
(62) Articulo 23 Ley de Procedimiento Administrativo: "Se considerarn interesados en el Procedimeinto Administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derecho o intereses legtimos.
b) Los que sin haber iniciado el procedimiento ostente derechos que puedan
resultar directamente afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legtimos, personales y directos puedan resultar
afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recurrido resolucin definitiva.
Artculo 296 del Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Corporaciones Locales: 1) Toda persona natural o jurdica que invoque un inters en el asunto que pueda resultar afectado por la cuestin que se
est sustanciando en un expediente, podr comparecer en l mientras no haya
recado resolucin definitiva para formular las alegaciones que estime convenientes a su defensa.

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Juan Enrique

Martinez-Useros

Mateos

la expropiacin y pago de los inmuebles afectados, por lo que resultaba

concluyente el que el proceso expropiatorio deba haberse llevado a
cabo en su totalidad; sin embargo, dados los trminos del artculo 56, no
podemos llegar a la misma conclusin, an reconocindose que slo en
el caso de que fuera posible esa interpretacin existira una verdadera
garanta, pues, de otro modo, resulta fcil burlar la finalidad de la norma.
El Tribunal Supremo en Sentencia de 30 de marzo de 1966 (Art. 1987)
mantiene una postura contraria a lo que creemos representa la verdadera finalidad del artculo, pero que dada su inconcrecin resulta difcil de
llevar a la prctica. As dice:
"No es atendible entender, apegado a las palabras "si no la llevase
a cabo", que lo que el precepto exige es la consumacin de la expropiacin".

Otra cuestin, es la referente a la duracin de la inactividad administrativa, a que nos hemos referido. El artculo 56 seala un plazo de 10
aos, a contar de la fecha de entrada en vigor del Plan que las motivaren, y as ha sido reconocido jurisprudencialmente (63). Sin embargo, lo
que plantea cierto problema es la aplicacin de esta norma a planes aprobados antes de entrar en vigor la Ley del Suelo. Sobre este tema, hay
franco desacuerdo entre las posiciones mantenidas por la doctrina y la
jurisprudencia.
As, Martn Blanco y Roca Roca se muestran contrarios a la retroactividad del artculo 56, por entender que slo a partir de la vigencia de la
Ley han podido aprobarse los Planes de acuerdo con sus previsiones, y
no encontrarse el citado artculo en los supuestos de aplicacin intertemporal que expresamente establece la Ley.
Sin embargo, el mantenimiento de este criterio coloca en situacin de
permanente inseguridad a los propietarios de terrenos afectados por un
Plan anterior a la Ley del Suelo, as como de desigualdad respecto de los
que encontraban sus derechos limitados por Planes posteriores por lo
que, pese a las dificultades tcnicas que tiene el mantener la reti'oactividad del artculo 56, nos parece lgico el criterio seguido por el Tribunal
Supremo en su sentencia de 11 de abril de 1964, que refirindose al citado artculo dice:
"precepto que, como acertadamente se aprecia, guarda relacin tanto
con los proyectos futuros, como con los anteriormente aprobados,
puesto que es la entrada en vigor del Plan a lo que la Ley se refiere
y no a la vigencia de la Ley propiamente dicha".
(63)

V. Sent. 7 octubre 1966 y 18 abril 1964.

La ordenacin

Urbana

y la Expropiacin

forzosa

157

Una vez practicado el requerimiento, la Administracin dispone de

tres meses para pronunciarse. Si en este plazo no se procede a la expropiacin, el propietario recobra el libre ejercicio de sus facultades dominicales; sin embargo, para la extincin del derecho del propietario, no es
suficiente la mera resolucin, en cualquier sentido, de la Administracin,
sino que tiene que proceder, efectivamente, a la expropiacin o imposicin de servidumbres, bastando, en cualquier caso, como hemos dicho
anteriormente, la mera incoacin del expediente para enervar la accin
del propietario.
Por lo que se refiere a los efectos que produce la aplicacin del artculo 56, la Ley slo hace alusin a la "recuperacin del libre ejercicio de las
facultades dominicales", pero no expresa exactamente su alcance, por lo
que la cuestin ha tenido que ser matizada por la jurisprudencia. A estos
efectos resulta concluyente la sentencia de 30 de marzo de 1965 que declar que "la Ley del Suelo establece un plazo, transcurrido el cual el
propietario recobra las facultades limitadas por el Plan, de tal suerte que
si la facultad limitada, cual ordinariamente acontece, es la "facultas edificandi", podr el propietario edificar, como si el terreno no estuviera
afectado de expropiacin, ms no una edificacin anrquica, fuera de
toda norma jurdica, o una edificacin sometida a un derecho derogado,
sino justamente de acuerdo con las normas de edificacin vigente, como
si el terreno dejara de estar afecto al fin para el que se previo la expropiacin". (Sent. 30 marzo de 1966).
De igual modo, ha tenido la jurisprudencia que delimitar el mbito
de aplicacin del citado artculo, estableciendo los terrenos a que resulta aplicable:
"en razn de lo dispuesto en el artculo 36 de la Ley del Suelo, sobre
vigencia de los Planes de Ordenacin, y en funcin de las clases de
terrenos que a efectos de su edificacin en relacin con el Plan aprobado se contiene en el artculo 63, se Uega a la conclusin de que la
nica clase de terrenos a que puede entenderse referida la facultad
recuperatoria es a las del apartado c) del artculo 63".

En efecto, el artculo 63 de la Ley del Suelo, clasifica los terrenos urbanos en: viales, parques y jardines, de edificacin privada y de edificaci npblica. Por otro lado, la Ley se refiere a terrenos que "no resulten
edificables por los propietarios", por lo que el citado artculo 56, no puede referirse a terrenos dedicados a viales y jardines, pues estos no slo
no son edificables por sus propietarios, sino que tampoco por l Administracin.
De igual modo, no puede referirse el artculo 56 a los terrenos de edificacin privada, por cuanto que se hace referencia a terrenos que an

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Juan Enrique

Martnez-Useros

Mateos

siendo edificables, no lo pueden ser por sus propietarios, y los de edificacin privada son los nicos que s que resultan edificables por stos.
Por todo lo anterior, cabe concluir, de acuerdo con la sentencia citada, que slo a los terrenos de suelo urbano destinados a edificacin pblica resulta aplicable el derecho contenido en el artculo 56.
II.Los particulares, afectados en expedientes de expropiacin por
razn de urbanismo, pueden liberarse de ella conservando la propiedad
de sus terrenos, para lo cual habrn de ofrecer la colaboracin que su
propiedad representa y someterse a las normas generales del Plan sealado en el polgono.
Estos principios fueron enunciados por el Decreto de 26 de noviembre de 1959 sobre liberacin de expropiaciones en los expedientes promovidos por razones urbansticas, que conceda al particular la posibilidad
de liberarse de la expropiacin, siempre que se atuviera al Plan.
Este precepto ha sido posteriormente derogado, y, en la actualidad,
rige, en esta materia, el Decreto de 24 de febrero de 1972, que si bien
responde a los mismos principios que el derogado, establece una nueva
tcnica que hace todava ms inconcreto este derecho del administrado.
Las diferencias fundamentales, entre el antiguo y nuevo rgimen de
liberaciones, esencialmente son dos: la objetivacin de los supuestos de
liberacin y la simplificacin e individualizacin del procedimiento.
Con referencia al primer punto, hemos de hacer constar que mientras
que en el antiguo rgimen cualquier propietario poda pedir la liberacin, siempre que se comprometiera a cumplir determinados requisitos,
en el nuevo sistema se tiene tambin en cuenta la situacin y condiciones de los bienes o derechos afectados.
"Podrn liberarse determinados bienes de propiedad privada o que
tengan el carcter de patrimoniales, teniendo en cuenta las siguientes
circunstancias: importancia de las obras realizadas o en construccin,
de los planes aprobados o en tramitacin y, cualquiera otras".

De todas formas, la objetivacin de los supuestos de liberacin no es

todo lo concreta que sera de desear, lo cual unido al carcter eminentemente discrecional que preside la actividad administrativa, en este sentido, hace que la posibilidad de que la liberacin se lleve efectivamente
a cabo sea muy relativa.
Por otro lado, en la nueva regulacin no se predetermina las condiciones a las que ha de someterse el propietario hberado, sino que la Administracin las establece individualmente para cada caso concreto, con
lo cual tiene en su mano totalmente la posibilidad de realizacin de la
liberacin, pues en ltimo extremo bastara con imponer unas condiciones que se supieran inconvenientes para el propietario.

La ordenacin Urbana y la Expropiacin forzosa

159

En lo referente a las garantas para caso de incumplimiento, por el

particular, de lo convenido, se prev el que las condiciones que tuvieran
carcter econmico se puedan exigir por va de apremio, o en otro caso,
la posibilidad de expropiar los bienes o derechos objeto de liberacin.
Creemos que la posibilidad de liberacin, dada la regulacin a que se
encuentra sometida, se muestra excesivamente dificultosa, pues en cualquier caso, siempre es la Administracin quien decide y, debido a los inconcretos trminos del precepto regulador, con la discrecionalidad ms
absoluta.

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Juan Enrique

Martnez-XJseros

Mateos

CAPITULO SEXTO
Derecho comparado: I. Derecho Italiano. A. Planteamiento
general. B. Supuestos expropiatorios. II.Derecho Francs. A.
Planteamiento general. B. Supuestos expropiatorios.

Un hecho que viene a poner de manifiesto la importancia que la

aplicacin de la institucin expropiatoria al urbanismo ha alcanzado, es
el que su utilizacin, como forma habitual de gestin, ha llegado a formar parte de la poltica general de actuacin en todos los pases, variando, en cada caso, la solucin adoptada sobre la suerte ulterior de la propiedad as adquirida (propiedad pblica, socializacin, concesin, mercado libre, etc.).
En este trabajo vamos a hacer referencia nicamente a la legislacin
francesa e italiana, por ser las que ms influyeron en el momento de la
redaccin de mjestra Ley de Rgimen de Suelo y Ordenacin Urbana de
12 de mayo de 1956.
I.A. (64).En el derecho italiano el planeamiento urbanstico se
apoya en dos bases de distinto nivel: los planes reguladores, de carcter
general, y los planes parciales de ejecucin.
La Ley de 19 de noviembre de 1948, n. 1.187, especifica cul debe
ser el contenido de los planes reguladores, en orden a los dos problemas
que tienen que resolver: la localizacin y la zonificacin refirindose la
primera a las obras pblicas y la segunda a la edificacin privada.
En este sentido, la expropiacin, dentro del cuadro de la gestin urbanstica, tiene un carcter instiumental, pues ms que transferir el bien de
un sujeto a otro, sirve para obtener una utilizacin positiva de los bienes,
predeterminada por el ordenamiento.
B.La expropiacin se utiliza instrumentalmente en la gestin urbanstica en una gran variedad de casos. Nos vamos a limitar a mencionar
los previstos por la Ley de Urbanismo de 17 de agosto de 1942, puesto
(64) V. Testa. Disciplina Urban.-itica. Edit. Giuffre Milano, 1966, pg. 227 y
s.s. Spantigati. Manual de Derecho Urbanstico. Edit. Montecorvo 1973, pg. 375
y s.s. Silva. Elementi di economa urbanstica, Edit. Giuffre Milano, 1964, pg. 416.

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Urbana

y la Expropiacin

forzosa

161

que, al no ocuparse de esta materia de Ley de 6 de agosto de 1967, sigue

vigente la normativa anterior.
a) "La aprobacin de los planes parciales equivale a una declaracin de utilidad pblica en las obras en ellos previstas". (Artculo 16).
Doctrinalmente se ha entendido que tales obras son nicamente las
obras pblicas o de utilidad pblica, pero no las particulares.
b) En las zonas de expansin del ncleo urbano, de acuerdo con las
indicaciones del plan regulador general, el municipio puede expropiar
las reas sin edificar, y las construcciones que tengan carcter provisional y, posteriormente, una vez llevada a cabo la urbanizacin de la zona
de expansin, ceder nuevamente a los particulares las reas destinadas a
la edificacin.
El que hubiese sido propietario con anterioridad tiene un derecho de
opcin, y el precio por el que el Municipio debe ceder el bien al propietario primitivo es equivalente al precio de la expropiacin con adicin de
una cuota proporcional a los gastos causados por las obras del plan regulador y a la importancia del destino dado a la zona.
De este modo, la preparacin de suelo destinado a la edificacin privada, no grava de ninguna forma a la comunidad, al tiempo que se le
dan plenas garantas en cuanto a la eficacia de la urbanizacin, a la imposibilidad de establecimientos en condiciones insuficientes y la correspondencia entre la utilizacin del suelo y las prescripciones urbansticas
establecidas.
Sin embargo, este precepto ha resultado prcticamente inaplicable
debido a la falta de medios financieros de los municipios, as, como a la
inexistencia de una disposicin que estableciere la subordinacin de la
edificabihdad del suelo a una previa urbanizacin a costa del propietario.
c) El artculo 20 de la Ley de 1942, establece la expropiacin, por
el Municipio, de las propiedades privadas cuando en ellas no se lleven a
cabo las sistematizaciones previstas por el plan parcial.
Esta posibilidad expropiatoria ha sido combatida como anticonstitucional, ya que el artculo 42 de la Constitucin, si bien admite la posibilidad de determinaciones negativas al goce de los bienes, es decir, limitaciones a la propiedad, no admite la posibilidad de determinaciones
positivas, o sea, de obligaciones de hacer.
Sin embargo, se ha dicho por otro sector, que la posicin del particular en el artculo 20 es la de ser titular de un derecho de propiedad predeterminada en cuanto a los modos de goce y uso; y esta situacin no es
anticonstitucional, ya que no se trata de una Hmitacin impuesta al derecho, sino de una determinacin de su contenido, prevista en el artculo
42 de la Constitucin en la parte que establece, de un lado unos fines es-

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Juan Enrique

Martnez-JJseros

Mateos

pecficos a la propiedad, y de otro una configuracin de su estructura interna con predeterminaciones en cuanto a los modos de goce.
En esta predeterminacin de los modos de goce se incluye la posibilidad de prescribir positivamente, un uso determinado al dueo.
En cuanto al poder de expropiacin del Municipio, se trata del poder
de sustitucin en la titularidad del derecho, el cual puede ser ejercitado
cuando el ejercicio privado del derecho no se ajuste a las condiciones
predeterminadas en el correspondiente Plan.
d) El cuarto caso de expropiacin, que contempla la Ley de 1942, es
3I de su utilizacin a fin de realizar rectificaciones de linderos de las propiedades, para adaptar los bienes a las determinaciones de uso establecidas por las normas urbansticas.
Se contemplan tres hiptesis diferentes; porciones de reas pblicas
c[ue deben pasar a los particulares; porciones de reas de propiedad privada que deben pasar a otro particular; porciones de reas de propiedad
privada que deben pasar a propiedad pblica.
e) Finalmente, el quinto supuesto es el de la exprociacin para formacin de conjuntos urbanos.
La formacin de conjuntos o polgonos municipales de expropiacin
se encuentra regulada en el artculo 23 del siguiente modo: "el Ayuntamiento puede proceder a la formacin de conjuntos que constituyan
unidades edificables y comprendan reas que no hayan sido edificadas
todava u otras construcciones que deban ser objeto de transformacin
de acuerdo con prescripciones especiales".
El Alcalde instar a los propietarios a declarar, dentro de un plazo, si
para llevar a cabo las edificaciones del sector, segn lo previsto en ordenacin del polgono o conjunto, van a actuar independientemente cada
uno, o bien reunidos en consorcio. Para la constitucin del consorcio bastar la concurrencia de los propietarios que representen las tres cuartas
partes del valor de la zona y este consorcio podr expropiar a los propietarios que no se hayan adherido a l. Si los propietarios no constituyen
el consorcio, o el propietario singular no se declara dispuesto a transformar su propiedad, el Ayuntamiento citar a licitacin a los propietarios
expropiados para entregar la zona con la obligacin de preveer a las
obras de edificacin de acuerdo con las normas previstas. Si el concurso
se declara desierto, el Ayuntamiento -podr designar el poKgono mediant subasta abierta al pbHco o mediante venta directa.
El precio al que el Ayuntamiento puede vender o asignar el polgono ser equivalente a la indemnizacin de expropiacin que se deba pagar a los propietarios, aumentada por una suma proporcional al incremento de valor derivado de la aprobacin del plan regulador.

La ordenacin

Urbana y la Expropiacin

forzosa

163

II.A.(65).Desde la Ordenanza nmero 58-992, de 23 de octubre de 1958, que refundi y codific la legislacin expropiatoria francesa, ha habido una serie de disposiciones posteriores que han retocado o
modificado tal institucin de cara, fundamentalmente, a las peculiaridades de la legislacin urbanstica, as las Leyes de 26 de julio de 1962, la
de 11 de julio de 1965 y la Ley de Orientacin inmobiliaria de 30 de diciembre de 1967.
La expropiacin, como medio de gestin de la actividad urbanizadora, es utilizada en multitud de ocasiones, una veces como instrumento
subsidiario y oti-as directamente, esta ltima, sobre todo, en las grandes
promociones urbansticas estrechamente ligadas con la poltica del suelo,
y esencialmente con la lucha anti-especulativa.
Intimamente relacionado con el derecho de expropiacin, est el llamado derecho de preferencia, concedido a favor de las colectividades
pblicas o un concesionario, para ser adquirentes de todo terreno situado en una determinada zona, a un precio fijado de similar modo al que
se utiliza en la expropiacin.
B.Los supuestos en los que entra en juego la institucin expropia-!,
toria son los siguientes:
1.Planes Generales de alineacin de carreteras nacionales y de vas
municipales
Aprobados estos planes, se afectan los terrenos necesarios para las
carreteras y vas, as como las propiedades contiguas en una determinada
profundidad. El derecho de los propietarios se resuelve mediante una
indemnizacin estipulada de mutuo acuerdo, o bien fijada por las reglas
de la expropiacin.
2.Remodelaciones y Reparcelaciones
Segn el artculo 46 de la Ordenanza nmero 58-997 de 23 de octubie
de 1958, se pueden presentar dos modalidades de esta institucin.
a) La reparcelacin consiste en remodelar las propiedades territoriales que, como consecuencia de la ejecucin de obras pblicas, hayan
sido sensiblemente modificadas en su estructura por encontrarse en inmediata vecindad con la obra proyectada.
b) La reparcelacin se pone en marcha, mediante un Decreto del Consejo de Estado, que permite delimitar un permetro en el interior del cual
se proceder a la reparcelacin de las propiedades con vista a su utihza(65) Auby y Ducos-Ader: Droit Administratif. Dalloz. Pars, 1967, pg. 542
y s.s. Jacquignon. Le droit d'urbanisme. Ed. Eyrolles, 1969.

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cin, conforme a los datos del plan de urbanismo y, llegado el caso a la

creacin de asociaciones sindicales, que agrupen obligatoriamente a los
propietarios de las fincas comprendidas en el interior de la delimitacin,
con miras a su participacin en los tiabajos.
La Administracin en falta de acuerdo amistoso puede expropiar y recuperar de los propietarios una parte de las plusvalas de las que se benefician las fincas como consecuencia de la operacin, imponindoles soportar, en parte, las costas de los trabajos realizados.
3.Supresin de aglomeraciones y su reorganizacin.
Cuando en ejecucin de una operacin de obras pblicas, la expropiacin suponga la dispersin de la poblacin de una aglomeracin urbana, debe disponerse por Decreto del Consejo de Estado un programa
de reinstalacin. Este Decreto fijar las medidas relativas a la reorganizacin de los territorios afectados por los trabajos, con el fin de permitir,
sobre todo, el restablecimiento del dominio pblico de las colectividades
locales, la reinstalacin de los servicios pblicos y la devolucin de los
bienes de dominio privado de los Municipios que pudiesen ser suprimidos.
Los propietarios que ocupen personalmente las construcciones expropiadas pueden optar entre la entrega de la indemnizacin expropiatoria
o bien la de unas cantidades destinadas a la nueva construccin del bien
expropiado, que sern entregadas a medida que efectivamente se vaya
construyendo.
4.Las grandes operaciones territoriales.
a)

Formacin de reservas territoriales.

La Ley de Orientacin Inmobiliaria de 30 de diciembre de 1967 dispone que, las colectividades locales, las comunidades urbanas y los sindicatos de colectividades locales, que tengan competencia urbanstica, pueden adquirir terrenos, si es preciso por va expropiatoria para constituir
reservas de suelo, en previsin de la expansin de las aglomeraciones
urbanas, para la ordenacin de los espacios naturales en tomo a las aglomeraciones y para la creacin de ciudades nuevas o estaciones tursticas.
b)

Zonas de Ordenacin concertada.

Son aquellas en las que una corporacin pblica decide intervenir para
realizar la ordenacin de los terrenos, especialmente de aquellos que esta

La ordenacin

Urbana y la Expropiacin

forzosa

165

corporacin o entidad hayan adquirido con nimo de cederlos ulteriormente a usuarios pblicos o privados.
c) Zonas a urbanizar prioritariamente.
Estas zonas permiten la creacin de grandes conjuntos residenciales
y se llevan a cabo a travs de la expropiacin y del llamado derecho de
preferencia. Su finalidad fundamental es luchar contra la especulacin.
d)

Zonas de ordenacin diferida.

Este tipo de zonas interesa a los sectores urbanos que se vayan a crear
o renovar. Su finalidad es preparar una poltica territorial de largo alcance y luchar contra la especulacin existente en los terrenos vecinos a una
zona a urbanizar prioritariamente.
e) Renovacin urbana.
La expropiacin se convierte en instrumento subsidiario para el supuesto de que existan propietarios en una zona a renovar que no acepten
asociarse en la operacin, o no se llegue a un acuerdo amistoso.

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Mateos

E P I L O G O

La utilizacin de la expropiacin forzosa como sistema de actuacin

para la ejecucin de los Planes de Ordenacin Urbana, ha dado lugar, como
hemos visto, a fuertes controversias doctrinales referidas no slo a los problemas de tipo tcnico, que su efectiva aplicacin dio lugar en un principio (y que se fueron solventando por medio de las interpretaciones jurisprudenciales y legislacin complementaria), sino tambin a la oportunidad, eficacia e incluso justicia de su aplicacin.
Creemos que no puede dudarse de la objetividad y realismo con que
el legislador se plante la situacin urbanstica de nuestro pas en la Ley
del Suelo y Ordenacin Urbana de 12 de mayo de 1956. Si en ese momento se hubiese contado con una mayor libertad en cuanto a los medios de
actuacin, no dudamos que los resultados, en este momento, seran muy
distintos. Pero no se puede olvidar que los condicionamientos socioeconmicos del pas, influyeron de manera decisiva.
Indudablemente, para la consecucin de. los fines previstos en la Exposicin de Motivos, hubiese sido ideal el poder llegar a una socializacin
total del terreno necesario para la obra urbanizadora. Pero ello resultaba
imposible, por lo que hubieron de adoptarse soluciones intermedias que
han dado lugar a evidentes desigualdades.
Un tpico ejemplo de lo que sucede cuando se emplea estos criterios
intermedios, lo constituye la aplicacin de la institucin expropiatoria al
urbanismo.
Lgicamente, no se poda utilizar la expropiacin forzosa siguiendo los
mismos criterios que en la Ley General, pues con este sistema no se habra
obtenido solucin alguna a los problemas planteados, por lo que hubo de
revestirse a la referida institucin de ciertas especialidades, an con el
riesgo de ir contra el principio de unidad legislativa pretendido. Y, es precisamente en la cuestin referente a las valoraciones de terrenos donde ese
principio resulta ms duramente vulnerado.
Es criterio general de la Ley de Expropiacin Forzosa, el que el justo
precio debe suponer una equivalencia de valor entre el patrimonio del

La ordenacin Urbana y la Expropiacin forzosa

167

que se priva al particular de manera coactiva y la indemnizacin con que

se le sustituye. Sin embargo, del resultado de la aplicacin de los criterios
valorativos de la Ley del Suelo, vemos que solamente se obtiene ese ideal
justiprecio en el supuesto de que se aplique el valor comercial, lo cual sucede en contadsimas ocasiones.
Como hemos visto con anterioridad, el propsito fundamental de la
Ley del Suelo fue acabar con la especulacin del teneno; y la consideracin de que el valor en venta contena principios especulativos, motiv que,
dada la finalidad de la Ley, no pudiera tenerse en consideracin. Originndose, de esta manera, un justiprecio que estaba en franca discordia con
los principios generales de la Ley de Expropiacin Forzosa.
As pues, si bien es cierto que los criterios valorativos de la Ley del
Suelo son perfectamente coherentes con los principios de la misma, por otro
lado se encuentran en evidente contraposicin frente al resto del Ordenamiento.
Si realmente la Ley del Suelo quera terminar con la especulacin de
terrenos, tena que haber procedido de una maenra mucho ms generalizada, pues en otro caso se producen manifiestas injusticias. En efecto, si
lo que se trata es de no valorar una plus valas no ganadas por el propietario del ten-eno, la expropiacin, al referirse a zonas determinadas, hace
que el propietario expropiado sufra un evidente perjuicio, mientras que el
vecino no expropiado experimenta un aumento de valor en sus terrenos
en virtud de la urbanizacin que va a llevarse a cabo.
nicamente, en el caso de c]ue se hubiera optado por una socializacin
general del terreno, podra admitirse la manera de proceder en la Ley del
Suelo, pues la expropiacin dejara de ser un perjuicio singular para integrarse en una minusvala general de un determinado tipo de bienes y que
afecta a todos los interesados en este sector econmico; pero actuando de
la forma prevista en la Ley lo nico que se produce es una quiebra evidente del principio de igualdad ante las cargas pblicas.
Otro sentido tendra la expropiacin si se utilizase nicamente en el
supuesto de que el propietario no cumpliera sus obligaciones como urbanizador. En este caso, la administracin, en virtud del principio de subsidiariedad, podra expropiar sancionando el incumplimiento de estas fmiciones sociales obligatorias, con la privacin de aquella parte del precio
de sus terrenos que es imputable a la actuacin de los dems.
En cualquier caso las medidas referidas han servido de poco, pues es
evidente que el proceso especulativo no solamente no se ha detenido, sino
que ha alcanzado grados insospechados, lo cual evidencia la falta de idoneidad del sistema empleado.

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Juan Enrique Martnez-Useros

Mateos

Sin embargo, es lo cierto que el legislador no pudo implantar otro sistema de actuacin, y que incluso pas largo tiempo hasta que la expropiacin con sus especiales caracteres fuese llevada a la prctica.
As pues, frente a los buenos propsitos de la Ley del Suelo, vemos que
no ha habido justa correspondencia con el resultado, lo cual lo achacamos
fundamentalmente a la insuficiencia de los medios utilizados; y aunque
en pginas anteriores hayamos defendido en ocasiones concretas la utilizacin del sistema expropiatorio, lo hemos hecho consciente de que, en
pura teora, y, valor absoluto, no es el ms apropiado.
En las circunstancias actuales, vemos an ms difcil una solucin al
problema especulativo, dado fundamentalmente el nivel econmico alcanzado por las empresas inmobiliarias; sin que pueda pensarse en una solucin de tipo fiscal, pues los empresarios particulares no renuncian a lo que
creen su justo beneficio, haciendo repercutir las referidas cargas en el precio del solar. Indirectamente, pues, se coopera en el fenmeno especulativo.