DE ADMINISTRACIN PBLICA
Serie
N UEVAS LECTURAS DE POLTICA y
GOBIERNO
Coordinada por
MAURICIO MERINO
MANUEL QUUANO
Traduccin de
PASTOR JESS COVIN ANDRADE
BARRY BOZEMAN
Estudio introductorio de
JUAN MIGUEL RAMREZ ZOZAYA
Mil
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLTICAS
Y ADMINISTRACIN PBLICA, A. C.
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO
Ttulo original:
ISBN 968-16-4962-1
Impreso en Mxico
Uno de los cambios ms notables que han tenido lugar recientemente en la teora de la administracin pblica es la fuerza
que ha tomado la discusin en torno a las "organizaciones
pblicas". Sorprendentemente, desde hace poco ms de 10
aos un grupo considerable de acadmicos han puesto en un
lugar privilegiado el concepto de organizaciones pblicas en
artculos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por
supuesto, este concepto tambin se ha introducido de lleno en
los mapas curriculares que forman administradores pblicos
en las escuelas de administracin pblica en los pases desarrollados.
En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones
pblicas como concepto "relevante" ha pasado desapercibido
por diversos autores, lo que refleja que stos han tomado
dicho concepto ms por la influencia de la moda, es decir,
porque el trmino "organizaciones pblicas" anda en "boca
de todos", y no porque exista una reflexin crtica de por qu
las organizaciones pblicas irrumpen en el escenario.
Lo anterior nos llevara a preguntarnos si el concepto de "organizaciones pblicas" es slo uno entre muchos ms, o si ha
venido a desplazar a algn otro que antes era "protagnico'l.?
Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a explicar el fenmeno en su conjunto. En mi opinin, la aparicin
Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic Reinterpretation ofContemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey,
1992, pp. 12.
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ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologas administrativas como los crculos de calidad total, la planeacin estratgica y la reingeniera de procesos, entre otras. 10
En sntesis, quiz lo ms importante de las organizaciones
hbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tipos
arriba mencionados, stas renen en sus procesos y estructuras objetivos de carcter pblico.U sta es la peculiaridad
principal de las organizaciones hbridas.
Desde el punto de vista histrico, el origen y el auge de las
organizaciones hbridas reflejan un momento fundamental en
el desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la
creciente expansin de las organizaciones no lucrativas se
debe a que el Estado ha abandonado sus funciones de asistencia social. De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizaciones
no lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el papel del Estado de bienestar debido a los recortes presupuestales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dos
ltimos periodos de gobierno. Las organizaciones no lucrativas se han convertido en una especie de organizaciones intermedias entre las polticas pblicas y los servicios pblicos distribuidos. 12
Por otro lado, tambin muchas organizaciones privadas
estn asumiendo cada vez ms funciones de proteccin social a
travs de formas vinculadas a la prctica de la beneficencia, la
caridad y la filantropa. Para Richard Rose, la contribucin
"privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos formas
distintas: "la primera se encuentra en el sector de mercado de
la economa [ ... ] la segunda gran fuente de bienestar fuera del
10 Aun cuando las organizaciones hbridas comparten los enfoques de
administracin, tambin es cierto que stas resultan ser "mezclas extraas
de procesos y formas diversas que incorporan elementos premodernos, modernos y posmodernos": vase William Bergquist, The Posmodern Organization.
Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1993, pp. 173-174; en particular, el captulo 8: "The Hybrid
Organization: Linking Diverse Forms and Dynamics".
11 Robert Backoff y Paul Nutt, Strategic Management 01' Public and Third
Sector Organizations. A Handbook [or Leaders, Jossey-Bass Publishers, San
Francisco, California, 1992, p. 9.
12 Vase Michael Lipsky y Steven Srnith, Non-Profits [or Hire. The Welfare
State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge,
Massachusetts, 1993.
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lizado sobre el Policy Analysis, la evaluacin y la implementacin, la productividad y la coordinacin poltica e institucionaP6
En su caso, Laurence Lynn elabora un recuento del nuevo
campo, desde sus orgenes hasta la poca actual. Un aspecto
plausible en esta investigacin es que el autor plante la viabilidad terica y metodolgica de la gerencia pblica como un
problema de "jurisdiccin" disciplinaria entre dos comunidades cientficas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades de
acadmicos -por un lado, los estudiosos que se cobijan en
la Asociacin para la Gerencia y el Anlisis de la Poltica Pblica y, por otro, los acadmicos reunidos alrededor de la
Asociacin Nacional de Escuelas de Administracin y Asuntos
Pblicos- distorsiona el estudio de la gerencia pblica.
Pese a estos problemas, Lynn piensa que la gerencia pblica, como la funcin ejecutiva en el gobierno, sera ms fuerte
y tendra mayor identidad como un terreno de actividad profesional y de aprendizaje si sus contribuyentes y practicantes:
a) establecieran bases intelectuales en aquellos campos y subcampos acadmicos que puedan iluminar el papel ejecutivo
en el gobierno; b) desarrollaran hbitos de razonamiento
crtico y un intercambio intelectual apropiado a un campo
acadmico, yc) aplicaran adecuadamente sus habilidades intelectuales para contestar las interrogantes centrales de la
gerencia pblica.27
Uno de los problemas centrales de la gerencia pblica radica en que los estudios que se producen para el anlisis de las
organizaciones pblicas slo tocan aspectos empricos, de
modo que, en el mejor de los casos, se convierten en recetas
de cmo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importancia de estos estudios se ha concentrado sobre todo en los estudios de direccn.P que destacan particularmente las caractersticas de los gerentes pblicos. Esto ltimo ha hecho que
Garson y Overman, op. cit., pp. 17-18.
Lynn, op. cu; p.7.
28 Vanse, entre otros trabajos de este corte: Jamil Jreisat, Managing Public
Organizations. A Development Perspective on Theory and Practice, Parangon
House, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for the
Common Good. Tack1ing Public Problems in a Shared Power World, JosseyBass Publishers, San Francisco, 1992.
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los estudios de la gerencia pblica se preocupen ms por formar gerentes pblicos de excelencia, en detrimento del contexto global en el cual tiene lugar la actividad del funcionario
pblico de alto nivel.
La contribucin de Bozeman va en sentido contrario, pues
es un esfuerzo por construir categoras de anlisis para entender el comportamiento de las organizaciones pblicas. El trabajo de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusin
sobre cul es el perfil ideal que el gerente pblico debe lograr
para dirigir eficientemente una organizacin, sino que enfoca
la lente en la necesidad de generar herramientas conceptuales
para entender por qu varan las organizaciones pblicas
respecto de las privadas.
Aunque un nmero cada vez mayor de tericos se refiere al
concepto de "organizaciones pblicas", Barry Bozeman es el
terico al que se le reconoce la invencin del concepto de
"teora de las organizaciones pblicas", el cual plante en
"Public Organization Theory: The Significance of Publicness"
(Boston, Allyn and Baconj.s?
De cualquier manera, ahora la gerencia pblica busca dejar
en claro su relacin con la administracin pblica. Primero,
no est separada de la administracin pblica, es parte de
ella. La gerencia pblica es un campo disciplinario de gran
riqueza porque en su construccin y desarrollo estn participando "refugiados" de las escuelas de las ciencias de las polticas 30 y de la teora de la organizacin. No es que la administracin pblica -la gran disciplina- se colapse, sino que en
su matriz terica experimenta reajustes, dando como resultado el predominio cientfico de la gerencia pblica.
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El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podramos decir-, tiene el mismo significado que le asignan los latinoamericanos al trmino "lo pblico". Con todos los problemas
que representa su traduccin, quizs lo ms importante del concepto no es la envoltura sino el contenido. En este sentido, el
contenido del libro es bastante ntido y una sola leyenda expresa el mensaje: "algunas organizaciones son gubernamentales,
pero todas las organizaciones son pblicas".
Segn Bozeman, hoy en da las sociedades son tan complejas que aun cuando existen organizaciones gubernamentales
-que se ocupan de acciones de carcter pblico, de inters
general o del bien comn- la interaccin tan complicada en
que se hallan inmersos amplios sectores sociales hace que "lo
pblico" sea competencia de todos. As, por ejemplo, el problema de la contaminacin ambiental es tan grave en algunas
ciudades que la "autoridad poltica" (el Estado) interviene en
los procesos esenciales-! de las organizaciones (privadas) y
las afecta en su quehacer global.
Por ello, la preocupacin central del autor se halla en saber
qu tanto tienen de pblico las organizaciones. Para enfrentar este problema, el autor plantea la necesidad de construir
enfoques analticos que nos permitan discernir el efecto de la
autoridad poltica en los procesos organizacionales esenciales
de las empresas y de las organizaciones no gubernamentales.
El concepto de "publicness" intenta desarrollar esa funcin.
Sin embargo, sta no es una tarea fcil, ya que, segn Bozeman, lo pblico presenta problemas de ambigedad conceptual porque las organizaciones gubernamentales y privadas
son muy parecidas en sus funciones, enfoques administrativos
y su presencia pblica. Esta confusin organizacional simulara una especie de "rompecabezas de lo pblico".32
31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organizacin
incluyen: 1) establecer y mantener la organizacin; 2) estructurarla; 3) obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
32 El concepto de "publcness", en la perspectiva de Bozeman, debe supe-
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Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organizaciones son pblicas porque la autoridad poltica afecta parte
del comportamiento y los procesos de todas las organizaciones. sta es la base de una teora de lo pblico, lo que implica
que lo pblico concierne a los efectos de la autoridad poltica.
Las organizaciones pueden ser ms pblicas en relacin con
ciertas actividades y menos pblicas con respecto a otras, y
todas las organizaciones son pblicas, pero algunas lo son
ms que otras.
De lo anterior se deduce que una teora multidimensional
supone que las organizaciones modernas, independientemente del sector o tipo, estn influidas tanto por la autoridad
poltica como por la econmica y ejercen simblicamente
ambas formas de actividad.
Las categoras diseadas por el autor permiten identificar a
lo pblico como una mezcla de lo pblico como autoridad.
Una organizacin es pblica, segn el principio anterior, en la
medida en que ejerce una autoridad poltica o es restringida por ella. En consecuencia, una organizacin es privada en
la medida en que ejerce autoridad econmica o se ve limitada
por ella. Por lo tanto, el enfoque multidimensional de lo pblico ayuda a evitar la confusin sectorial y es un avance en la
concepcin tradicional de lo pblico como gobierno.
Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de
lo pblico es que funciona como indicador del grado de composicin pblica-privada de las organizaciones. Con esta desagregacin se puede observar que las organizaciones individuales no son totalmente pblicas o privadas, sino ms o
menos pblicas de acuerdo con aspectos particulares de su
actividad.
Para llevar adelante su empresa terica, Bozeman destaca
algunas virtudes del "publicness": el enfoque es aplicable a
cualquier organizacin; ayuda a enfrentar los problemas del
desvanecimiento sectorial, de privatizacin y organizaciones
hbridas, y explica por qu las organizaciones ms pblicas
deberan diferir de las ms privadas.
Las pretensiones intelectuales de Bozeman son llevar el
concepto de "publicness" al campo de la investigacin, la educacin gerencial y la administracin eficiente, e incluso con-
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BIBLIOGRAFA
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BIBUOTECA
. . . 'ANTONIO CARRlllO FLORES'
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"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las
organizaciones son pblicas." Si hubiera que condensar
las siguientes pginas a su mnima expresin, yo escogera
esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo pblico
es una clave para entender el comportamiento y manejo de
una organizacin, no slo en dependencias del gobierno, sino
virtualmente en todas las organizaciones.
Consideremos antes que nada el significado de "lo pblico".
El trmino pblico se ha empleado de maneras distintas y en
muchos contextos diferentes. Uno de los usos ms comunes
identifica lo pblico con lo gubernamental. El prrafo anterior deja en claro que la acepcin pblico = gobierno no es la
que yo comparto. Como aqu se utiliza, lo pblico se refiere al
grado en que la organizacin se ve afectada por la autoridad
poltica. (De momento, demos por sentada la naturaleza de
sta.) Una primera implicacin, quiz la ms importante, es
que prcticamente cualquier organizacin -del gobierno,
empresarial o no lucrativa- tiene aspectos pblicos significativos. Muchas organizaciones estn tanto limitadas como facultadas por la autoridad poltica. Cualquiera que sea el estatuto legal o el contexto institucional de una organizacin, lo
pblico deja en ella una marca indeleble y afecta su comportamiento de manera importante.
La idea de que todas las organizaciones son pblicas a uno
u otro nivel (y de que lo pblico es una cuestin de grado) me
parece bastante clara. Pero la teora corporativa tradicional
ofrece amplia evidencia de que no hay un acuerdo unnime al
respecto. La teora de la organizacin genrica, de llegar a
tratar lo pblico, lo entiende como sinnimo de gobierno. Del
mismo modo, gran parte de la teora de la administracin
pblica, si bien otorga importancia a la distincin entre lo
pblico y lo privado, identifica las organizaciones pblicas
con las dependencias oficiales. Considero que ste es un enfo31
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PREFACIO
PREFACIO
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En el captulo II se revisa gran parte de la literatura comparativa de las organizaciones pblicas y privadas. Los estudios citados en esta seccin tratan de las diferencias entre los
sectores mencionados en cuanto a estructuras organizativas,
coordinacin y sistemas de personal y contexto de trabajo; en
otras palabras, la casi totalidad de las diferencias, con excepcin de las concernientes al mbito del mercado o de la autoridad poltica y jurdica. La mayor parte de los estudios sobre
investigacin han abordado el ambiente interno por una
razn comprensible: es ms fcil concebir un buen diseo de
investigacin, para examinar, digamos, las diferencias en las
tasas de ascenso entre las organizaciones pblicas y privadas,
que para estudiar temas ms fundamentales de lo pblico
como las variaciones en la percepcin de la legitimidad del
Estado y los consiguientes efectos sobre el grado de penetracin gubernamental en la sociedad.
El captulo III fue escrito para los tericos corporativos y las
personas dedicadas a investigar los efectos de lo pblico. El
objetivo principal del captulo es identificar algunos de los
problemas que implica la investigacin comparativa sobre las
organizaciones pblicas, as como las posibles estrategias para
atenuarlos. Un propsito secundario es procurar un marco
para clasificar los numerosos enfoques que pretenden explicar
las diferencias entre las organizaciones pblicas y privadas.
Factores econmicos y polticos ms amplios, que constituyen las bases esenciales de lo pblico (y de lo privado),
reciben atencin en los dos siguientes apartados. En el captulo IV se argumenta que la dotacin de autoridad econmica,
en particular los derechos de propiedad privada, explica
muchos aspectos de las organizaciones y de su administracin. Existe un cuerpo terico bien desarrollado en cuanto a
la economa (denominado en forma general teora de los
derechos de propiedad) que examina las diferencias entre las
organizaciones pblicas y privadas y que ofrece explicaciones
plausibles sobre el porqu sus comportamientos deberan
diferir. No hay una teora de la autoridad poltica similar en
cuanto a coherencia y buen desarrollo, por lo que el captulo
V rene ideas discordes y presenta un modelo de los efectos
de la autoridad poltica en las organizaciones.
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PREFACIO
Espero que los administradores lean este libro. Tengo expectativas realistas: los estudios sobre el tiempo que los gerentes
"eficientistas" dedican a la lectura de textos no relacionados
directamente con su trabajo muestran que los autores enfrentamos una dura competencia. Aun as, creo que este ensayo
merece su atencin y su tiempo. La obra resultar especialmente til para: 1) gerentes de empresas cuyas responsabilidades incluyen enfrentar restricciones del gobierno, procurar
recursos del mismo o tratar de entender la responsabilidad
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poltica; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empresas en calidad de reguladores, con socios de empresas de riesgo y con solicitantes o proveedores de recursos; 3) directores
de organizaciones no lucrativas del "tercer sector"; 4) gerentes en organizaciones hbridas o mixtas, como empresas
patrocinadas por el gobierno o instalaciones propiedad del
mismo, pero administradas por contratistas.
Qu obtendran del libro? No mucho en lo que respecta a
prescripciones administrativas directas. En la gerencia pblica existe manifiesta necesidad de pautas con fundamento
terico. Sin embargo, esta obra se ocupa ms bien de ayudar
a desarrollar las teoras sobre las que eventualmente podran
basarse dichas pautas. Aun as, contiene algunas lecciones.
En particular, el libro tiene algo que decir sobre la asignacin
de recursos y responsabilidades entre organizaciones y sectores. Por regla general, tales decisiones polticas estn
englobadas en la teora microeconmica y determinadas por
la poltica temporal. El marco institucional y las cuestiones
organizativas suelen recibir poca atencin. Los resultados y
discusiones que aqu presentamos sugieren que la gerencia
pblica y los problemas organizacionales demandan mayor
atencin al tomarse las decisiones de asignacin. El lector
puede hallar incluso algunas pistas sobre la forma en que los
problemas de direccin pblica influyen en el xito de las
polticas adoptadas.
El principal valor de este libro para los administradores no
es, sin embargo, el de las "sugerencias tiles". Las ideas que
aqu se exponen debern ayudarlos a ordenar su pensamiento
en tomo de su trabajo, su organizacin y aqullas con las que
interactan. Muchos supuestos gerenciales de aceptacin
general y aun de vieja reputacin estn comenzando a resquebrajarse a causa de la edad. En un mbito en el que algunas organizaciones empresariales reciben la mayora de sus
fondos del gobierno y tiemblan ante la perspectiva de entrar a
mercados desprotegidos, el viejo estilo "gerencial de crditos
y deudas" pierde significado. En un medio donde algunas
organizaciones del gobierno buscan beneficios y contratan
personal de mercadeo y publicidad para promover su imagen
pblica, las panaceas de la administracin pblica tradicional
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PREFACIO
tienen menor relevancia. Este libro ayudar a los administradores a entender mejor una de las grandes fuentes de complejidad en los ambientes corporativos: la mezcla y constantemente cambiante de las fuerzas polticas y de mercado que
moldean a las organizaciones.
Espero que los tericos de la organizacin y los estudiosos
de la administracin pblica lean este libro. Los primeros
casi siempre sermonean a los conversos. Algunos sienten que
una organizacin es una organizacin y que el contexto pblico tiene poca importancia. No es de extraar que la gente
en las escuelas de comercio tienda a mantener esta opinin y
lea libros que confirman el evangelio gerencial genrico. Sin
embargo, algunos tericos perciben que las organizaciones
del gobierno tienen tan poco en comn con otras organizaciones, que la teora corporativa genrica resulta ingenua y
poco valiosa para la gerencia pblica. Tampoco debe sorprender que algunas personas de los programas de administracin
pblica, polticas pblicas y ciencias polticas tiendan a
sostener esta visin y lean libros que confirman el evangelio
de la singularidad del sector pblico. Mi libro no apoya ninguna de las dos opiniones.
Espero que los estudiantes lean este libro. Resulta adecuado para varios cursos de administracin empresarial y pblica, as como para algunos de ciencia poltica. La principal
caracterstica que atraer a los estudiantes es su carcter
provocativo. Dado que ya utilic un borrador de esta obra
como parte de los textos para mi curso de teora de la organizacin pblica en la Maxwell School, puedo sealar que su
contenido ha generado acaloradas discusiones. Invariablemente, los estudiantes de administracin pblica han mostrado cierto inters en la naturaleza de lo pblico. sta es, despus de todo, la cuestin neurlgica en la enseanza de la
administracin pblica. Acostumbro comenzar mi curso con
una pregunta: Por qu no est usted en una escuela comercial? La interrogacin no solamente despierta chistes deliciosamente sarcsticos -"detesto el dinero" o "no podra
vestirme como exige el reglamento"-, sino que tambin activa la discusin.
Asimismo, he utilizado dicho borrador como texto para un
PREFACIO
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Mis ideas sobre lo pblico y su papel en la teora de la organizacin y administracin han sido influidas por diversas personas. Stephen Loveless, de la Universidad Internacional de
Florida, y Michael Crow, de la Universidad Estatal de Iowa,
han escrito disertaciones donde han aplicado algunas de la
ideas aqu desarrolladas. Su pensamiento ha sido tan central
para mi trabajo que cada uno es coautor de un captulo de
este libro. Hal Rainey, de la Universidad Estatal de Florida,
ha hecho gran cantidad de comentarios sobre el libro y ha
ejercido gran influencia en mi opinin (yen la de todos los
dems) sobre la naturaleza de las organizaciones pblicas.
Robert McGowan, de la Universidad de Denver, ley un borrador del manuscrito e hizo muchas sugerencias de gran utilidad. Agradezco la gua de Jeffrey Straussman (Universidad
de Syracusa), William Starbuck (Universidad de Nueva York),
Richard Hall (Universidad Estatal de Nueva York en Albany),
Howard Aldrich (Universidad de Carolina del Norte), Stuart
Bretschneider (Universidad de Syracusa), Todd Holden
(Universidad de Syracusa), Ralph Shangraw, Jr. (Universidad
de Syracusa), Mark Emmert (Universidad de Colorado) y
Gary Wamsley (Instituto Politcnico y Universidad Estatal de
Virginia), todos ellos ofrecieron comentarios sobre uno o varios captulos.
Asimismo, tuve la fortuna de contar con la asistencia de
excepcionales estudiantes graduados de la Maxwell School,
entre ellos Joe Dale, Marc Nicole y William Burke. Estoy en
deuda con Eleanor Sheridan, quien mecanografi gran parte
del manuscrito.
Finalmente, agradezco a mi esposa, Judith Bozeman, por
sus provechosas crticas ("Todo me parece demasiado obvio"),
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EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
Los
INTERESES
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y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organizaciones pblicas tienen ambientes ms turbulentos que las privadas (Whorton y Worthley, 1981), pero, por qu deberamos esperar diferencias en cuanto a turbulencia ambiental?
Ms an, en qu forma difieren los ambientes de las organizaciones pblicas de aqullos de las organizaciones privadas?
(Segal, 1974; Wamsley y Zald, 1973; Whetten y Bozeman, de
prxima publicacin).
Quiz el problema ms importante que podra aclararse a
medida que avancemos en la solucin del rompecabezas de lo
pblico es la cuestin bsica de la asignacin de funciones y
responsabilidades entre los sectores. La experiencia poltica
reciente ha demostrado que los arreglos institucionales para
el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi
cualquier funcin es susceptible, al menos potencialmente, de
"privatizacin" (Savas, 1982). Estos mismos cambios dramticos en el lugar de la prestacin del servicio rara vez han contado como impulsora con una teora gerencial o corporativa.
Las decisiones se toman, en cambio, con base en criterios
econmicos normativos (como la teora de la opcin pblica
o la economa de oferta), conviccin ideolgica o conveniencia poltica. La asignacin de bienes y servicios rara vez se
determina por la evidencia de que una funcin sea mejor
administrada en un sector que en otro. Una mayor comprensin de los efectos de lo pblico en el comportamiento de las
organizaciones podra introducir otro importante trmino en
los criterios, complejos pero quiz incompletos, que sirven
como base para tomar decisiones sobre la asignacin de servicios. No hay una razn clara para que la ideologa y la teora
econmica debieran tener hegemona en tales decisiones; los
problemas administrativos y organizacionales pueden ser
igual de importantes.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
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EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
autoridad, que son la base de prcticamente todas las organizaciones: la autoridad econmica y la autoridad poltica. Es
de suponerse, por razones que sern elaboradas ms adelante, que la autoridad, base de la organizacin, tiene un
impacto significativo y penetrante en el comportamiento de la
organizacin. La segunda premisa es que es preferible representar ambos tipos de autoridad como dimensiones, por lo
que una organizacin no es totalmente "pblica" o "privada",
sino que es una u otra en mayor o menor grado. Puede ser
incluso ms pblica en relacin con algunas de sus actividades y ms privada respecto de otras. En resumen, cualquier
organizacin, sea del gobierno, empresarial o mixta, puede
ser vista en trminos de las"dimensiones de lo pblico".
LA INFLUENCIA DE LO PBLICO
Con slo una pequea hiprbole, el ttulo de este libro sintetiza muy bien su argumento central; y los captulos v, VI y VII
desarrollan y defienden la idea de que todas las organizaciones son pblicas. A estas alturas, sera til ilustrar el componente pblico de las organizaciones y cmo la politicidad
influye en su comportamiento. Pero, por dnde comenzar?
Casi cualquier aspecto del funcionamiento organizacional
puede ser afectado por la autoridad poltica.
Como punto de partida, resultara til circunscribir la discusin a los procesos esenciales presentes en toda organizacin. Pero, qu es un proceso esencial? Naturalmente,
aqu cabe el desacuerdo. Cabra sealarse que un proceso
esencial es aqul sin el cual una organizacin no existira. En
cierto sentido, ste es un diagnstico caracterstico para
cualquier organismo. Por ejemplo, sin tejido celular, una
planta no es una planta; sin una bolsa, un marsupial no es un
marsupial. Pero, cules son las caractersticas que definen a
las organizaciones? Cul es el conjunto de atributos y actividades sin los cuales el concepto organizacin comienza a
perder su significado?
Si logramos formular una definicin satisfactoria de organizacin, se podrn inferir los procesos esenciales. Muchas de
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excepcional. Ms notable an es la dependencia de la industria en cuanto a los recursos gubernamentales para financiar
su capitalizacin. En muchos casos, las decisiones corporativas sobre la construccin de nuevas instalaciones son tomadas y financiadas de manera independiente. En la industria
aeroespacial, sin embargo, el gobierno ha apoyado nuevas
construcciones, y en algunos casos se ha reservado el derecho
sobre las instalaciones arrendadas a compaas aeroespaciales. En sntesis, lo pblico invade casi cualquier aspecto de
los procesos de obtencin de recursos en esta industria.
Lo pblico y ciclos de vida corporativa en la industria aeroespacial. El efecto ms comn de lo pblico en la industria
aeroespacial es la intervencin del gobierno para apoyar a las
firmas que han sufrido traspis en el mercado. El rescate
financiero de la Lockheed por parte del gobierno federal es un
caso bien conocido y ampliamente documentado (Fowlkes,
1971). La mayora de los observadores coinciden en que la
garanta federal por 250 millones de dlares en prstamos
bancarios evit la bancarrota de la Lockheed, firma que solamente unos aos antes haba sido responsable de la desastrosa extralimitacin del presupuesto en la produccin del
avin C-5A (Rice, 1971).
El papel de lo pblico fue tambin tan importante en la
creacin de la industria aeroespacial como lo ha sido en su
mantenimiento. De todos es sabido que la industria de la
aviacin naci con la primera Guerra Mundial, pero son
menos conocidos los extraordinarios esfuerzos (en especial
para la poca) del gobierno federal para lograr su alumbramiento. Los contratos del gobierno no slo financiaron la
industria, sino que tambin se instituyeron procedimientos de
patente excepcionales, convenios de autorizacin recproca
sin precedentes y asistencia tcnica. Como resultado, una
industria que haba atrado poco inters de los inversionistas,
cuando estaba sujeta a las vicisitudes normales del mercado,
logr decuplicar las inversiones en un solo ao. En fecha
prxima, o sea en 1914, se produjeron solamente alrededor de
50 aviones; con los incentivos del gobierno, esa cifra se elev a
ms de 14 mil unidades tan slo cuatro aos despus (Simonson, 1968). En las cinco dcadas siguientes, el creci-
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miento masivo de costos y, en algunos casos, casi la bancarrota. Para la industria aeroespacial, lo pblico haba alterado en
forma radical la operacin tradicional del mercado.
Otro ejemplo de la influencia de lo pblico est en el manejo de las instalaciones. Durante la segunda Guerra Mundial,
no menos de 92% de la expansin de instalaciones en la
industria aeroespacial estuvo bajo el financiamiento del gobierno federal. En 1944, ste era el titular de 90% de la infraestructura para la fabricacin de aviones (Cunningham,
1951). Esto planteaba un interesante problema al trmino de
la guerra: cmo despachar miles de millones de dlares en
equipo excedente sin desmantelar la industria. Debido a su
componente pblico, la enajenacin de excedentes no era un
mero problema de mercado. Un informe de la poca (Cleveland y Graham, 1946, p. 94) adverta: "ya que las lneas
completas de montaje para la produccin [de aeronaves civiles] constan de herramientas y equipo propiedad del gobierno, los fabricantes no pueden proseguir con la construccin hasta que no haya un traspaso de estas herramientas.
Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, es necesario que la venta se lleve a cabo conforme a lneas democrticas; es decir, que todas las partes interesadas reciban oportunidades iguales para participar en la licitacin de equipos del
gobierno. Por ello, el problema de la enajenacin de excedentes, tanto de aviones como de instalaciones, es una cuestin compleja, que nicamente puede resolverse mediante el
establecimiento y ejecucin de una poltica amplia y de conjunto".
El problema de los excedentes de posguerra ilustra algunas
de las ramificaciones de lo pblico en la estructura y las prcticas administrativas de las compaas. Si bien el ejemplo de
la posguerra es extremo, la industria aeroespacial sigue dependiendo en gran medida de las instalaciones y el equipo del
gobierno. Asimismo, esta industria no es la nica susceptible
a la influencia de lo pblico en cuanto a contratacin, obtencin, manejo de instalaciones, procedimientos contables y
prcticas de personal.
Lo pblico y procesos de objetivos: metas compartidas en la
industria aeroespacial. A partir de la segunda mitad de la
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
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EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
como resultado de las nuevas y estrictas normas sobre emisiones y ruido dictadas en 1978 por la Agencia de Proteccin
Ambiental, las aerolneas se vieron obligadas a comprar nuevos aparatos o reajustar los viejos con una serie ms moderna
de motores ms silenciosos y de mejor calidad de combustible. Esto produjo una ola de pedidos de aviones en 1979
(Bluestone, J ardan y Sullivan, 1981).
Es la industria aeroespacial un caso singular? Quiz esta
industria parezca un blanco fcil. Sus nexos con la autoridad
poltica son bien conocidos y muy publicitados. Pero si bien
sta representa un caso especial, hay tambin otros "casos
especiales". Qu podemos decir de las universidades? Muchas grandes universidades privadas que realizan investigacin reciben un alto porcentaje de fondos gubernamentales
(algunas mucho ms que la tpica universidad estatal) y estn
sujetas a un sinnmero de polticas y procedimientos gubernamentales similares a los que se aplican en instituciones de
educacin pblica superior. Algunas universidades privadas
incluso reciben, de acuerdo con frmulas establecidas, una
asignacin estatal por estudiante. Qu hay de los hospitales
privados y los vnculos Medicare-Medicaid [programas de
asistencia mdica a los ancianos y a los pobres, respectivamente]? Qu hay de la industria automotriz y de los prstamos del gobierno a la Chrysler Corporation? Ms recientemente, qu hay de los efectos publicitados y polmicos de la
autoridad poltica en la industria agrcola? En algn aspecto,
los "casos especiales" comienzan a sumarse a las generalizaciones.
RESUMEN
En este captulo se ha presentado el rompecabezas de lo pblico y se ha argumentado que esto, entendido corno una derivacin de la autoridad poltica, influye prcticamente en
cualquier organizacin. Para ilustrar la penetracin de lo
pblico, hemos examinado los procesos esenciales de las
organizaciones a la luz de su componente pblico. Asimismo,
se han sugerido implicaciones tanto tericas como administrativas de lo pblico.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
S3
alcance
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organizaciones privadas y las restricciones polticas de las organizaciones pblicas. Los captulos IV y V abordan la autoridad econmica y la autoridad poltica, respectivamente.
Dentro de los lmites autoimpuestos ya mencionados, la literatura comparativa de ambos tipos de organizaciones puede dividirse en tres categoras: 1) comparaciones de empleados y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y de
contexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones y
de su estructura. La primera categora contiene la preponderancia de la investigacin emprica sobre las diferencias pblico-privado; la segunda se compone en gran medida de
reportes informales y de estudios casusticos, y la tercera es
quiz ms notable por su diversidad e indeterminacin.
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quiz un testimonio de las diferencias inherentes a la administracin de personal pblica y privada (Rosen, 1986). Hay
cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de
que los empleados pblicos, en contra de los estereotipos prevalecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente a
las evaluaciones basadas en el mrito. Y los directores pblicos pueden tener incluso una mayor orientacin hacia los logros que los gerentes privados (Guyot, 1962), pero no deja de
preocupar la aplicacin de procedimientos particulares y subjetivos de evaluacin de personal, en especial aqullos que parecen politizar el servicio civil (Lynn y Vaden, 1980; Schmidt y
Abrarnson, 1983).
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nizaciones del sector pblico. Pero, por otro lado, se necesitaran diseos de investigacin muy complejos (y costosos)
para determinar, por ejemplo, con exactitud cmo la sucesin
ejecutiva de base electoral en el sector pblico difiere en sus
efectos de la sucesin ejecutiva en las organizaciones privadas. En pocas palabras, resulta predecible que el dilogo
sobre las diferencias en el contexto laboral depender de
ancdotas, analogas y relatos de experiencias personales.
Marco temporal y ritmo de trabajo. Bruce Adams (1979, p. 546)
resume con gran precisin un aspecto que distingue a la administracin pblica de la privada y que se menciona con frecuencia: "En Washington, lo urgente desplaza a lo importante. Las demandas de corto plazo para los principales niveles
decisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, nuestros altos funcionarios pblicos en el Congreso y en la rama
ejecutiva se convierten en prisioneros de otros".
El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega a
ser agobiante, pero, por qu suponer que los altos ejecutivos
corporativos son objeto de menor presin? Hay por lo menos
un par de "aceleradores de ritmo" que los funcionarios pblicos experimentan con mayor frecuencia que los privados. En
primer lugar, el funcionario pblico est por lo general ms
expuesto al escrutinio de los medios de comunicacin y de
amplios grupos de presin que tienen algo que ganar o perder
con las decisiones del mencionado empleado (Blumenthal,
1983; Lau, Newman y Broedling, 1980). Esta visibilidad (que
trataremos con ms detalle en una seccin subsecuente) es
uno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajo
del sector pblico. Cuando la gente est mirando, en especial
si se trata de millones de personas, resulta dificil meditar. El
pblico y los medios pueden interpretar fcilmente la meditacin como inaccin; por eso con frecuencia parece mejor
hacer algo -algo visible- que ponerse a reflexionar. En ocasiones, ese algo consiste tan slo en nombrar una comisin
de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos;
pero hacer nombramientos deja huella histrica, no as pensar (a menos que los pensamientos sean compartidos).
Quiz las diferencias ms importantes en los marcos temporales de los directivos tanto del sector pblico como del
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privado estn relacionadas con los ciclos polticos de gobierno. El proceso de asignacin presupuestal opera generalmente sobre una base anual. El Congreso se renueva cada dos
aos, y la Presidencia est sujeta a cambio cada cuatro.
Existe una presin constante para alcanzar resultados rpidos, los que pueden ayudar a que la agencia reciba mayor
cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados
posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan
atrincherados, y que pueden influir en la reeleccin de un
presidente. Las urnas electorales no son tan veloces como las
evaluaciones de Neilsen, pero s ms seguras. Si nadie "sintoniza" con una poltica pblica durante sus primeras fases,
existe gran probabilidad de que ni la poltica ni su diseador
renueven su opcin. A veces los funcionarios electos y los
directores pblicos tratan de ganar tiempo para la realizacin
de sus programas. Tomemos como ejemplo la frecuente
alusin del presidente Reagan a los "30 aos de mala administracin demcrata de la economa", claro pretexto para
darle a su propio programa ms tiempo para surtir efecto.
Desde luego, tales intentos suelen resultar intiles.
Con mucha frecuencia, los funcionarios pblicos acortan
las de por s menguadas posibilidades al hacer demandas desorbitadas para sus programas (Califano, 1981). Esta es una
respuesta "racional", al menos en el corto plazo. Los legisladores y los superiores ejecutivos deben ser convencidos del
valor de los nuevos programas, y con tantos proyectos aparentemente importantes compitiendo por fondos escasos es
raro el funcionario pblico que pueda resistir el impulso de
hacer peticiones exageradas para un programa acariciado.
La organizacin del gobierno tambin crea presiones. Puesto que las agencias suelen estar organizadas conforme a una
misin poltica y que las especializaciones en cada poltica
tienen prioridad sobre las funciones directivas en general, la
delegacin de autoridad es ms complicada y a menudo ms
difcil. Esta cuestin est muy bien planteada en un ensayo
(Kogod y Caulfield, 1982, p. 983) que compara los roles de los
sectores pblico y privado: "En el sector privado, una organizacin bien dirigida permite que las decisiones se tomen en el
nivel donde est la informacin, delega la mayora de las fu-
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Si bien los estudios aqu revisados ciertamente han comenzado a hacer embonar algunas de las piezas del rompecabezas
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adecuada, escoger el enfoque ms significativo de la agregacin y desarrollar diseos de investigacin capaces de separar los efectos independientes de lo pblico. El problema causal, en su nivel ms bsico, se relaciona con la incapacidad de
muchos estudios de investigacin para sugerir siquiera por
qu las organizaciones pblicas y privadas (cualquiera que
sea su conceptualizacin) deberan comportarse de manera
distinta. El problema sinttico tiene que ver con la variabilidad de las propias organizaciones. La multiplicacin de stas,
como resultado de cambios en su funcin y carcter, presenta
problemas para el investigador. El nmero de organizaciones
hbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento
de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenmeno retroalimenta el problema analtico, planteando una
dificultad adicional en la clasificacin y medicin de lo pblico de las organizaciones. Del lado positivo o por lo menos
alentador, los problemas de la teora de la organizacin pblica son epidmicos, no pandmicos. Como se expone a continuacin, los investigadores y tericos han comenzado a
lograr algunos avances.
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estn comenzando a asumir caractersticas por lo general asociadas con las firmas comerciales. Una prctica de evidente
corte empresarial es fijar tarifas al usuario (Straussman,
1981), pero tambin es un hecho que las agencias del gobierno
se adentran cada vez ms en la publicidad y el mercadeo
(Yarwood y Enis, 1982; Kotler y Sidney, 1969; Bozeman y
Straussman, 1983), as corno en enfoques "empresariales" de
compensacin (Smith, 1982; Wheat, 1982), negociacin colectiva (Shaw y Clark, 1972) y gerencia financiera (Methe, Baesel
y Schulman, 1983).
Un hecho relacionado con la convergencia de atributos y
prcticas empresariales y gubernativas es el surgimiento de
organizaciones hbridas en parte pblicas y en parte privadas.
La empresa gubernamental es la principal variedad de organizacin hbrida (Walsh, 1978). Aunque la estructura, el
estatuto legal y las funciones de estas empresas muestran
muchas variaciones, prcticamente en todos los casos se hacen aun ms tenues las fronteras tradicionales entre lo pblico y lo privado.
Las empresas patrocinadas por el gobierno (GSE) y las multiorganizacionales (MOE) son dos hbridos que han contribuido a la ambigedad sectorial. Desde 1960, la proliferacin de
GSE ha sido extensiva, con no menos de 25 establecidas slo
por el Congreso de los Estados Unidos. Estas organizaciones
son difciles de clasificar, debido en parte a que una GSE
puede tener cualquiera de los siguientes estatutos legales: 1)
corporacin privada con fines de lucro; 2) corporacin privada con patrocinio del gobierno; 3) empresa totalmente en manos
del gobierno; 4) corporacin privada no lucrativa; 5) empresa
multiorganizacional; 6) corporacin pblica; 7) institucin
independiente, y 8) agencia de los Estados Unidos. Esta multiplicidad de estatutos legales, junto a una serie de procedimientos operativos y fuentes de financiamiento, desafa
la clasificacin convencional. En algunos casos, las GSE compiten en el mercado; en otros, no permiten la competencia.
Mazzolini (1979) ha sealado que en Europa, donde las GSE
son aun ms prolficas, estos tipos de organizacin poseen
dos rasgos distintivos importantes. Primero, en la fase de adquisicin de recursos, las GSE pueden obtener mayor finan-
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ciamiento y asumir mayores riesgos que las no GSE que operan en el mismo sector empresarial. Adems, las relaciones
laborales en las GSE han mostrado ser un obstculo para el 10gro de metas financieras.
La MOE es con frecuencia una respuesta estructural a las
tareas o los problemas de gran escala y de carcter tecnolgico (Horwitch, 1979). El desarrollo de estas empresas parece
ocurrir en aquellas reas donde una organizacin individual
es tcnica, financiera, poltica o gerencialmente incapaz de
manejar todo un proyecto. Algunos ejemplos recientes incluyen: el Super Phoenix Breeder Project (Francia), el desarrollo
de combustibles sintticos en los Estados Unidos y el desarrollo espacial europeo y el de las SST. Horwitch y Prahalad
(1981) han identificado cinco caractersticas principales generalmente exhibidas por las MOE: 1) orientacin de funciones; 2) conglomeracin de organizaciones con diversas culturas, motivaciones y metas organizacionales; 3) participacin
de organismos tanto pblicos como privados; 4) las redes corporativas de los miembros de la MOE por lo general siguen
conservando una identidad separada, y 5) las MOE casi siempre son organizacionales grandes y complejas que exigen recursos de todos los miembros. El uso extendido de estructuras multiorganizacionales para enfrentar nuevos problemas
contribuye an ms a que se desvanezcan los lmites tradicionales entre lo pblico y lo privado.
Si bien en muchos casos an es posible identificar y comparar un conjunto de organizaciones de "esencia pblica" y
de "esencia privada", se necesita una teora que aborde de
frente la confusin de sectores, la penetracin del gobierno
en las organizaciones privadas, las caractersticas empresariales de las organizaciones gubernamentales y la ambigedad en el estatuto legal de las organizaciones hbridas.
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como organizacin pblica, servicio pblico o incluso gubernamental. Los tericos e investigadores suelen emplear estos
trminos de una manera que no slo es contradictoria con el
uso que otros les dan, sino tambin entre ellos mismos. Esta
ambigedad no es el simple resultado de un descuido en la
utilizacin de conceptos. Muchos aspectos en el comportamiento de las organizaciones pblicas parecen demandar el
modificativo "pblico" (Benn y Gaus, 1983). A continuacin
se exponen brevemente algunos de los usos ms familiares
del trmino.
Pblico como gobierno. El trmino organizacin pblica se
emplea a menudo para referirse a los organismos del gobierno; describe la posicin legal formal de una organizacin.
sta es una de las acepciones ms significativas del trmino
para el efecto de conducir una investigacin, y muchos de los
estudios comparativos entre lo pblico y lo privado (por
ejemplo, Rainey, 1979; Buchanan, 1975a) lo emplean de esta
manera. Uno de los problemas de esta conceptualizacin es
que por lo regular no hace una distincin entre las organizaciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posibles
diferencias entre, digamos, firmas comerciales y organizaciones no lucrativas. Asimismo, esta conceptualizacin es
inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, como
las empresas gubernamentales o las formas multiorganizacionales.
A pesar de sus limitaciones, la conceptualizacin pblico
como gobierno posee elementos que la hacen recomendable
para investigadores y tericos. Rainey, Backoff y Levine
(1976) argumentan en forma convincente que la investigacin
comparativa de las organizaciones pblicas y privadas puede
avanzar al identificar "ncleos" de organizaciones del gobierno y compararlos con sus contrapartes empresariales, haciendo a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es ms
complicado y difcil de clasificar. El apoyo de dicha conceptualizacin rebasa la simple conveniencia en cuanto a medicin, y parece probable que mucha gente piense ya en estos
trminos. Entre los diseadores de polticas, la discusin
sobre los sectores pblico y privado suele implicar una connotacin de "ncleo gubernamental" y "ncleo empresarial".
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a promover su eficiencia -para muchos, el gobierno funciona ms como una empresa cuando es eficiente, y, por lo
mismo, menos cuando es "poltico"-. Con frecuencia, los intentos para dirigir el gobierno como si fuera una empresa
han conducido a reformar movimientos tendientes a disminuir la influencia de la poltica partidista y electoral o a separar la poltica de la administracin (Kaufman, 1956).
Puede parecer que la eficiencia econmica es un asunto no
ideolgico que cualquiera estara dispuesto a apoyar. Del mismo modo, podra semejar, en especial para los promotores
del gobierno de perfil empresarial, que la eliminacin de la
poltica en favor de mayor eficiencia econmica es un paso al
que slo se opondran las personas ms irracionales o egostas. Sin duda, la idea de que la poltica (al menos la electoral)
es enemiga de la eficiencia resulta una verdad parcial. Si la
eficiencia es la produccin de una determinada unidad de
fuerza til con un mnimo de energa consumida, la poltica
es a menudo su anttesis. Pero si la eficiencia es la minimizacin del desperdicio, entonces su relacin con la poltica
no es tan clara. La poltica es con menor frecuencia una
fuente de dispendio que un conjunto adicional (esto es, no
econmico) de criterios asignativos (Fitch, 1974). Las demandas de equidad, redistribucin de recursos y regulacin de
prcticas y productos peligrosos suelen entrar en pugna con
los objetivos de eficiencia. El reclamo de eficiencia en el gobierno, y a veces el de un gobierno ms prctico, por lo general se acompaa de supuestos desarticulados pero fuertemente ideolgicos. En la medida que un gobierno de perfil
empresarial significa inclinar los platillos de la balanza de la
"eficiencia" poltica a la econmica, este tipo de gobierno
servir a menudo a intereses elitistas (Schiesl, 1977). De igual
manera, es ms probable que un gobierno de esta ndole (econmicamente eficiente) tienda a ampliar el papel de los gerentes pblicos profesionales y de los tcnicos y a minar la
influencia de los funcionarios electos (Dutton y Kraemer,
1977; Rose, 1977; Olsen, 1979).
El tema del gobierno "gerencial" es slo un ejemplo de la
intrusin de filtros normativos e ideolgicos en los intentos
por resolver las diferencias empricas entre las organiza-
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agregacin (Freeman, 1978). Estos problemas son especialmente intrincados cuando se trata de establecer las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas. Con altos niveles
de agregacin, es ms probable que surjan patrones generales
y que en contraste con stos puedan evaluarse las organizaciones particulares. Pero con bajos niveles de agregacin (la
organizacin individual tomada como el ms bajo) las propiedades singulares de las organizaciones individuales se
hacen ms evidentes. No es de extraar, entonces, que los
investigadores abocados a casos particulares sean probablemente ms sensibles a esos atributos singulares, mientras que
aqullos que agregan organizaciones sean ms sensibles a los
patrones generales. Sin embargo, hay anlisis de literatura
comparativa sobre organizaciones pblicas y privadas que no
alcanzan a distinguir de manera sistemtica los trabajos realizados en diferentes niveles de agregacin. Los estudios de
casos particulares son considerados junto con los de cientos
de organizaciones. Podra suponerse que los investigadores
que trabajan con diferentes niveles de agregacin llegasen a
conclusiones distintas en cuanto a la importancia de lo pblico, y que esas conclusiones podran deberse en gran parte a
dichos niveles. Entre los estudios que han encontrado diferencias significativas en las organizaciones pblicas, el anlisis casustico es una metodologa comn. Sin embargo, los
estudios que hallan pocas diferencias sobre la base de lo
pblico han tomado en consideracin un gran nmero de
organizaciones y han tendido a agregar sus comportamientos. En suma, si nos centramos en lo singular, encontraremos
lo singular, y si nos enfocamos en los grupos, hallaremos
patrones y comportamientos comunes.
Organizadores, organizar y organizaciones. Es importante
mantener la distincin entre organizadores (la gente que trabaja en organizaciones), organizar (dirigir) y las propias
organizaciones. De nuevo, esto parece una obviedad, pero las
discusiones sobre las diferencias entre lo pblico y lo privado
a menudo oscilan entre diferentes focos sin notar la variacin. Decir que existen diferencias entre las organizaciones
pblicas y privadas no es lo mismo que decir que las hay
entre gerentes o estilos gerenciales en ambos sectores. Esto
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GRFICA
en la investigacin organizacional
Bsqueda de
generalizacin
Ideogrfico
I
Profesional
I
Marco
terico
Estudios
de casos
Agregado
Binario
Genrico
Comparativo
L...-
Incidental
'--!
Implcito
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miento de lo pblico en la mayora de los estudios de comparacin sectorial y unisectorial. Son binarios en el sentido
de que las organizaciones son separadas en una o dos categoras (propiedad pblica contra privada, sector pblico contra privado, gobierno contra empresa, mercado contra no
mercado). En el caso de los estudios unisectoriales, las distinciones no se basan en comparaciones empricas, sino que
estn implcitas. Es decir, se presentan resultados para un
conjunto (por ejemplo, el sector pblico) de organizaciones.
Los enfoques agregados no hacen tal distincin. En vez de
ello, las organizaciones se estudian juntas sin considerar su
componente pblico. Tanto el enfoque genrico como el de lo
pblico incidental son agregados en el sentido de que "una
organizacin es una organizacin" (al menos por lo que atae
a la posicin pblico-privado).
La grfica m.i presenta una tipologa de los enfoques con
base en su tipo de explicacin (ideogrfica y en pos de la generalizacin) y la manera en que abordan (u optan por no
abordar) lo pblico.
Cualquiera de los dos enfoques -binario o agregadopuede resultar til y adecuado, siempre que la premisa central sobre la relevancia (o irrelevancia) de lo pblico sea correcta. En aquellos casos en que lo pblico es vital para determinar el comportamiento de una organizacin, el enfoque
binario es til y eficiente. Cuando este supuesto no se sostiene, se pierde tiempo al partir de una premisa incorrecta.
Del mismo modo, el enfoque agregado es eficaz cuando lo
pblico tiene poca o ninguna importancia en la explicacin
del comportamiento, pero es menos efectivo cuando lo pblico es un factor determinante.
Algo fundamental para la teora de la organizacin pblica
es minimizar los errores Tipo A (agregado) y Tipo B (binario);
el primero es la probabilidad de suponer incorrectamente que
lo pblico carece de importancia explicativa, y el segundo es
la probabilidad de suponer incorrectamente que s la tiene.
Desde luego, una cosa es sugerir que la reduccin de los
errores Tipo A y Tipo B es una tarea til para la investigacin
corporativa, y otra muy distinta sugerir cmo debe llevarse a
cabo esa tarea.
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un motor de la economa capitalista y, lo que es ms importante para el tema que nos ocupa, una piedra angular de la
autoridad econmica. El inters econmico personal es un
prerrequisito para inducir la conformidad en las organizaciones de carcter mercantil. Aun las interpretaciones ms
simplistas de las diferencias entre lo pblico y lo privado
identifican con facilidad un importante factor: la presencia o
ausencia de un mvil de lucro. Las explicaciones ms sencillas se reducen a observar que en el gobierno no hay "lnea de
fondo". Pero aun los tratamientos sofisticados que reconocen
la complejidad en cuanto al significado y el efecto de los
mviles de ganancia, ofrecen la misma leccin bsica. Sin
embargo, algunos economistas discrepan respecto de la importancia de dicha motivacin como un elemento distintivo
entre las organizaciones pblicas y las privadas. Esto se debe,
por un lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las
organizaciones, pblicas o privadas, que se guan nicamente
por razones de lucro, y por otro, a las opiniones divergentes
sobre el papel del gobierno en una sociedad capitalista.
Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un modelo "rninimalista", es la de soporte para el mercado. Quiz el
principal defensor de este modelo de accin gubernativa sea
Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de
actividad gubernamental debera limitarse a definir y reforzar
la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades
delictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia
(como la legislacin antimonoplica). Segn este punto de
vista, el papel del gobierno es mantener la competencia y, por
lo tanto, la soberana del consumidor.
Un rol gubernamental mucho ms activo es planteado por
algunos planificadores econmicos, como Galbraith (1967),
quien sostiene que el carcter de la tecnologa industrial y la
produccin es tal que muchos proveedores no son deseables,
debido a las economas de escala. El uso eficiente de la tecnologa moderna requiere de gran capacidad para anticipar el
cambio, y esto a su vez exige la mayor planificacin posible
en un ambiente de mercado sin trabas. Si bien la planificacin en las corporaciones privadas asegura cierta capacidad de previsin, tal planificacin resulta atomstica y nada
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ciertamente es imprctico. Los costos de transaccin son tales que el mercado no sera eficiente.
El criterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como
podra parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempre
existen en cierta medida. La cuestin de fondo no es, por lo
tanto, si hay una falla del mercado, sino si ella basta para justificar la intervencin del gobierno. Asimismo, es un error
comparar el suministro de bienes y servicios por parte de
mercados ineficientes con el que hara una entidad del gobierno idealmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en forma convincente que deben considerarse las posibilidades de
una "ineficiencia no mercantil". Factores como las desigualdades de poder, el desplazamiento de objetivos pblicos por
metas privadas y la incapacidad de controlar los costos, pueden hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y servicios.
BIENES PBLICOS
Segn algunos economistas tericos, los bienes y los servicios deberan ser proporcionados por organizaciones del sector pblico cuando hay imperfecciones en el mercado o
cuando pueden clasificarse como pblicos. Hay varias definiciones de bien pblico. Algunos economistas se refieren a
todos los productos y servicios proporcionados por el gobierno va financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asignaciones) como bienes pblicos. sta no es una definicin
particularmente til, porque se centra en el modo de financiamiento ms que en el carcter de los propios bienes.
Herber (1971, p. 32) ofrece una definicin ms convencional,
centrada en las caractersticas de exclusin y consumo colectivo de los bienes: "La principal caracterstica del consumo
colectivo es el hecho de que los bienes econmicos 'consumidos en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algunos o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el mercado. En el caso extremo de que todos sus beneficios sean
indivisibles, el bien es normalmente llamado 'bien pblico
puro'. Si ste es surtido en la economa, es consumido en
igual cantidad por todos los consumidores. Nadie puede ser
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Los
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relaciona con la eficiencia econmica. Los economistas consideran la propiedad como un insumo productivo que funciona para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial
(Peltzman, 1971). En las organizaciones pblicas, el riesgo (al
menos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de
existir (Cheung, 1969). El hecho de que en el sector privado
se considere el control gerencial como un insumo productivo
implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente
en el mercado; en el sector pblico, la distribucin de la
capacidad directiva entre organizaciones tiene poca correspondencia con su valor como insumo productivo (Jensen y
Meckling, 1976; Clarkson, 1980).
Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propiedad son transferibles existe una conexin clara entre decisin
y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay
una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las
regulaciones burocrticas y los mecanismos de vigilancia son
promulgados como un sustituto inadecuado pero costoso de
los sistemas de valoracin y recompensa basados en esos mismos derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas o
empleos, estructuras salariales, licitaciones selladas y partidas presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), pero
ninguno de estos controles es necesario cuando los propietarios tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser eficientes.
Ante la falta de intereses financieros directos, la misin de la
agencia pblica es ms fcilmente subvertida. Consideremos
la observacin de Bower (1977, p. 132) sobre la dilucin de
propsitos en el sector pblico: "Qu significa propsito en
el sector pblico? Al igual que en el sector privado, el mvil
de la administracin es el inters propio; no asi el motivo organizacional declarado [... ] El administrador que encuentra
un 'producto' para mantener viva la Administracin de Electrificacin Rural es calificado de burcrata recalcitrante, de
preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivar el xito administrativo, el inters propio es venal. Adems, el director general de una organizacin pblica puede no tener derecho presuntivo alguno para establecer un propsito; ste
puede ser dado por legislacin" .
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propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares pblicos (los contribuyentes) de acumular intereses adicionales y
las restricciones en la distribucin de beneficios residuales.
La propiedad en la organizacin pblica no es voluntaria.
El titular puede librarse de ella slo si se muda, pues no puede vender o transferir su parte. En consecuencia, su capacidad de recaudar los beneficios de la riqueza acumulada y el
ingreso futuro de la organizacin es muy reducida, al igual
que su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo
grupo de propietarios tome el control queda efectivamente
eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigilar
a los gerentes pblicos. Cualquier beneficio derivado de una
mayor eficiencia se distribuye por igual entre todos los propietarios (los que vigilan y los que no vigilan), mientras que el
costo de la vigilancia recae en el individuo.
En resumen, los tericos sealan que las diferencias en los
derechos de propiedad -en particular el de vender acciones- constituyen el principal rasgo distintivo entre las organizaciones pblicas y privadas. El dueo de una organizacin
privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transferir
su propiedad. Esta transferbilidad, combinada con el derecho a la ganancia y al valor de capital, le da al propietario un
incentivo para supervisar las operaciones y llevar al mximo
la eficiencia tcnica de la organizacin. El titular de la organizacin pblica no puede vender o transferir acciones de su
propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las
ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen
menos incentivos para vigilar las operaciones organizacionales, para llevar al mximo el desempeo presente y futuro,
as como para optimizar la eficiencia tcnica, minimizando la
evasin de responsabilidades.
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riedad de metas que va ms all de sus objetivos como propietario. Su propsito puede consistir en servir a comunidades aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para
minoras o subsidiar el turismo. Tal como lo reconoce la
teora de los bienes pblicos, las actividades estn con frecuencia destinadas al sector pblico, porque se reconocen
externalidades importantes o porque un bien o servicio que
no puede "traducirse en ganancia" produce, sin embargo, un
valor social significativo. En el sector pblico, las metas de
eficiencia de costos se ponderan frente a preocupaciones
como igualdad de empleo, representatividad y equidad distributiva. As pues, la comparacin que slo se basa en la eficiencia tcnica y en criterios mercantiles es, en el mejor de
los casos, limitada.
Quiz la limitacin ms importante en la investigacin
sobre los derechos de propiedad sea que la teora casi nunca
se somete a una prueba vlida. En vez de esto, la teora se
presenta, se determinan las diferencias entre las organizaciones y se presupone que tales diferencias son resultado de
los efectos especificados en la teora. En general hay poco
inters en hiptesis rivales y poca resistencia a dar saltos
deductivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de limpia privado es menor que el pblico no explica el porqu. Las
pruebas de la teora de los derechos de propiedad tan slo
han afirmado que el flujo causal hacia la menor eficiencia
tcnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hay
unos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Frech,
1980) que llegan al extremo de examinar los vnculos entre el
comportamiento y la eficiencia tcnica de la organizacin (en
vez de simplemente tratar sta, en el fondo, como una caja
negra). Pero ninguno de los estudios aqu revisados hace algo
ms que aseverar simplemente que estas diferencias se deben
a las disparidades en el nivel de preocupacin gerencial por
los intereses privados. stos, a su vez, estn determinados
por un vnculo entre los intereses particulares y gerenciales,
producto de los derechos de propiedad otorgados a los propietarios. Los vnculos quedan sin comprobacin.
La falta de una comprobacin cabal de la teora es importante, porque hay algunas dudas sobre la existencia de las
103
104
!O(i
comportamiento organizacional. Lo llamaremos modelo ternario de autoridad poltica, porque describe tres tipos diferenciados por la respectiva fuente de autor-idad de la que cada uno
de ellos emana. Una tesis central de este libro es que una teora de la organizacin pblica. como algo distinto a una
teora de las organizaciones del gobierno, debe basarse en un
concepto de lo pblico que considere su carcter dimensional. que pueda hacer frente a la dilucin de sectores y que, en
principio, sea aplicable a cualquier organizacin compleja
moderna, Un concepto de lo pblico como el nivel de autoridad poltica emanada y limitante de la organizacin cumple
con estos requisitos.
lO?
108
109
110
estn influidas directamente por las percepciones de legitimidad no slo del Estado, sino tambin de la organizacin. Por
ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados
de los Estados Unidos] es responsable de proporcionar servicios pro bono publico (para el bienestar pblico) a los abogados y de promulgar regulaciones que afectan directamente el
funcionamiento del sistema de justicia gubernamental. De igual
modo, los consejos de mdicos tienen responsabilidades similares con la salud pblica.
Los innumerables grupos de asesores del gobierno son otro
caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actan
con carcter pblico. Por ejemplo, el National Science Board
[Consejo Nacional de Ciencia], constituido por un grupo de
particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades
en cuanto al diseo de polticas en ciencia y tecnologa. Las
percepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden
afectar directamente su capacidad de realizar en forma eficiente sus funciones pblicas. As pues, las cuestiones clsicas sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad
poltica ejercida por organizaciones tanto privadas como del
gobierno. Es la legitimidad de un consejo mdico revisor en
gran medida una cuestin de designacin legal, y por lo tanto
est prescrita legalmente su responsabilidad pblica? es
su responsabilidad pblica una cuestin de "ttulo autntico"? Si la legitimidad consiste en tolerar el desafo a la autoridad, entonces, qu dice esto sobre el papel del profesionalismo y la pericia tcnica en el rea pblica?
Si bien muchas de las preguntas clsicas de la teora poltica son pertinentes para una teora del comportamiento de la
organizacin pblica, no es posible dirigir simplemente las
"respuestas" ms amplias de la teora poltica hacia las "preguntas" ms estrechas del comportamiento de la organizacin. Esto se debe a que la teora poltica ha sido ms valiosa
en cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto a
ofrecer respuestas. Muchas de las preguntas fundamentales
sobre la autoridad poltica permanecen sin respuesta. Por
ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de la
coercin poltica legtima es completamente satisfactoria. La
teora del consentimiento contiene una apelacin moral, pero
111
La autoridad poltica puede caracterizarse de muchas maneras, pero resulta particularmente til examinar la fuente de
la que emana y las dotaciones (derechos, prerrogativas) consiguientes. Puede decirse que toda autoridad poltica dimana
en esencia de cada ciudadano, pero aun si se adopta esa perspectiva es posible seguir hablando de la autoridad como algo
influido por las instituciones (Lipset, 1963). El modelo temario aborda tres tipos diferentes de autoridad poltica. Antes de
articular el modelo, conviene describir cada uno de ellos.
112
113
de forma y sustancia. En los Estados Unidos la autoridad secundaria est obviamente restringida por la Constitucin y por
leyes acumuladas, pero no se fundamenta de manera exclusiva
en polticas pblicas formales. De hecho, es errneo definirla
slo en trminos de polticas. Existe otro elemento de vital
importancia para desarrollar un concepto de lo pblico aplicable a las organizaciones: el trmino estructura de gobierno, que
se emplea aqu en referencia a los patrones relativamente estables del sistema poltico que conforman la conduccin de los
asuntos pblicos tanto en el sector pblico como en el privado.
Este tema se desarrolla en una seccin posterior.
Mientras que las autoridades primaria y secundaria radican
en el ciudadano y en las instituciones oficiales del gobierno,
respectivamente, la autoridad poltica terciaria pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares. Se
trata de una potestad delegada en segundo grado. Los funcionarios pblicos son vistos como delegados de los ciudadanos particulares, y estos delegados a veces dotan a las organizaciones privadas (incluyendo las empresariales, no lucrativas
y "mixtas") de autoridad poltica para actuar en nombre del
pblico. La investidura de autoridad poltica en las organizaciones privadas difiere de la investidura mucho ms comn de
intereses econmicos (Roy, 1981). En este ltimo caso, la
agencia representa en forma activa (pero indirecta) el inters
de organizaciones y grupos privados; en el primer caso, la
parte privada de hecho est dotada de autoridad poltica formal, la cual es ejercida de manera directa.
As pues, algunas organizaciones privadas estn al mismo
tiempo limitadas por la autoridad poltica secundaria (mediante regulaciones y reglamentos del gobierno, etc.) y dotadas de autoridad poltica terciaria. En situacin similar se
encuentra la mayora de las organizaciones gubernamentales
-dotadas de autoridad secundaria, pero a la vez sujetas a
restricciones dictadas por instancias superiores-o Este paralelismo resulta til para desarrollar una teora de lo pblico
basada no solamente en el estatuto legal de las organizaciones, sino en los efectos de la autoridad poltica. En el captulo VI se explica la relacin entre restricciones y facultades
polticas.
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nativas del gobierno federal. La fragmentacin intragubernamental resultante del principio constitucional de separacin
de poderes tendr efectos directos e inmediatos en la corporacin. Al menos respecto de las actividades bajo el contrato
del DOD, la corporacin no slo adquiere obligaciones con
funcionarios de este departamento, sino quiz tambin
con los auditores de la GAO, las normas de adquisiciones de la
Administracin de Servicios Generales (GSA) y las regulaciones de la Oficina de Control y Presupuesto (OMB) sobre
contratos y procedimientos de informacin. Adems, puede
convertirse en objeto de atencin de los "guardianes" del congreso y ser llamada a declarar en actuaciones congresionales
o del presupuesto ejecutivo. La fragmentacin del gobierno
federal fracciona a su vez la autoridad de la corporacin.
Estructuras de gobierno y rutinas polticas. Algunas rutinas
polticas pueden considerarse como resultados directos de los
elementos del sistema poltico. Por ejemplo, la fragmentacin
intragubernamental que surge del principio constitucional
del federalismo da forma a las rutinas polticas concernientes
al sistema tributario, ya su vez influye en el comportamiento
de todas las organizaciones que pagan impuestos. Otras rutinas se han desarrollado en forma ms o menos independiente. Sharkansky (1970, p. 29) define las rutinas como "procedimientos, hbitos y conductas aprendidas evidentes en los
procesos de decisin de individuos, grupos sociales yorganizaciones formales". Por lo general, las rutinas surgen como
mecanismos simplificadores o estabilizadores, pero una vez
institucionalizadas cobran un impulso que rebasa cualquier
justificacin inicial (Tolbert y Zucker, 1983).
Como ejemplo del impacto que tienen las rutinas en el
comportamiento organizacional, consideremos las numerosas rutinas que intervienen en el proceso presupuestal federal. Mientras que las organizaciones que operan por entero
con base en la autoridad econmica son libres de gastar
recursos a discrecin, adquirirlos de cualquier fuente y desarrollar sus propios registros contables y presupuestales, las
organizaciones sujetas a las rutinas del presupuesto federal se
ven afectadas por factores como los ciclos presupuestales, la
periodicidad anual de la mayora de los procesos de asig-
123
nacion, el lapso entre autorizacin y asignacin y la naturaleza incremental del ejercicio presupuestario. Estas rutinas
no slo influyen en las agencias del gobierno, sino tambin en
las organizaciones empresariales dependientes de asignaciones, subsidios y contratos del gobierno. En el caso de las universidades privadas cuyas investigaciones dependen de recursos del gobierno estatal y de concesiones federales, las rutinas
polticas influyen en los presupuestos universitarios y polticas contables, en el manejo estratgico de los recursos y procedimientos de planificacin. Un fuerte "sabor" de lo pblico
se siente en cualquier organizacin vinculada a las rutinas
polticas del presupuesto gubernamental.
124
125
nuevas formas organizativas y al replanteamiento de la asignacin de autoridad poltica. Sin embargo. la autoridad terciaria sigue siendo mucho ms comn para las agencias
gubernamentales que para otras formas organizativas, y su
comprensin requiere un examen de los procesos por los cuales dichas agencias son creadas por otras agencias gubernamentales.
MODELO TERNARIO DE AUTORIDAD pOLTICA
126
organizaciones. No obstante, es necesario buscar alguna representacin de dichos impactos, y la grfica V.l representa
un intento inicial de ordenacin a travs de la complejidad.
El modelo ternario presupone la utilidad de distinguir entre los efectos de tres tipos distintos de autoridad poltica.
Como se ilustra en la grfica v.i, el modelo sugiere que: 1) los
V.l. Modelo tridico de los efectos de la autoridad
poltica en el comportamiento de la organizacin
GRFICA
Ciudadano
Autoridad poltica
primaria
Restricciones
Estructuras opcionales
Funcionarios
pblicos
Autoridad poltica
secundaria
Restricciones
Organizacin
focal
(Autoridad poltica
secundaria)
~esultados
~de la organizacin
127
GRFICA
i,
!L
I~:ridad POl~::~---1
i
i
secundaria (como
!
estatutos p a r a !
la incorporacin)
,
L----r--------J
r-
Competencia
yestructura
de mercado
1-
t.
.,
1,
I
I
L
I
Mezcla de
productos
y servicios
Autoridad polftica
secundaria (como
barreras al ingreso)
ii
Tradiciones
, culturales
!
:,
,
Organizacin focal
.
Estrategia
tecnolgica
Autoridad poltica
primaria
Derecho
consuetudinario
,,
Insumos propietario
empresario
Incentivos
de reparto de
riqueza
....
Incentivos econmicos
Comportamiento
de maximizacin de utilidad
-, t
Insumas
tecnolgicos para
la productividad
Valoracin
ambiental de la
organizacin
como propiedad
r.----------------!--------------,
I
!
!
!
!
Autoridad poltica
secundaria (como
regulaciones
comerciales, impuestos) !
1
!
~--------------------- ...
------------""
129
130
131
El supuesto multidimensional
Axioma 1: Lo pblico no es una cualidad separada, sino una
propiedad multidimensional. Una organizacin es pblica en
la medida que ejerce autoridad poltica o es limitada por ella.
El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teora aqu expuesta. Si bien tal concepto de lo pblico no est
exento de problemas (cmo se mide lo pblico?, cules son
las consecuencias conductuales de distintos grados de lo
pblico?), concuerda sin embargo con realidades organizacionales contemporneas: muchas firmas "privadas" reciben
fuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas organizaciones "pblicas" dependen cada vez ms del mercado, y
gran nmero de organizaciones no pueden clasificarse fcilmente como pblicas o privadas.
En este espacio nos ocupamos de la teora de la organizacin pblica, pero esto no significa que se desatienda o
ignore el tema de lo privado. En la mayora de los casos, el
trmino lo pblico se emplea como signo taquigrfico para
ubicar la organizacin en una dimensin que comprende lo
pblico y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explcita la
importancia de lo privado:
132
133
La presuncin de equivalencia
134
El quid del argumento presentado hasta ahora puede resumirse fcilmente: la autoridad poltica influye en el comportamiento de las organizaciones porque su ejercicio se acompaa invariablemente de ciertos constreimientos legales,
polticos, culturales y psicolgicos. Aun las organizaciones
135
GRFICA
Autoridad
econmica
Autoridad econmica
I
r--
"'""""
1--
Incentivos
de produccin
Supervisin
del gerente
empresarial
Valoracin
mercantil
de empleados
Amortiguadores
Tecnologa
Tecnologa en
forma de mercado
Cruce
de fronteras
Autoridad
mediadora
Organizacin
focal
Recursos
Constreimiento
primario
Constreimientos
secundarios
'--
Estructuras
de gobierno
I
Autoridad
poltica
Autoridad poltica
137
con la capacidad de "amortiguamiento" de las organizaciones. stas idean numerosos mecanismos para enfrentar el
cambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de
estos mecanismos revisten particular importancia con respecto al cambio ambiental que resulta de la autoridad poltica.
Uno de los amortiguadores ms importantes es la autoridad
misma.
Hiptesis de mediacin 1: Las organizaciones emplean las
asignaciones de autoridad poltica existentes (autoridad mediadora) para moderar el impacto de la nueva autoridad
poltica impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organizacin no desee
rechazar (y de hecho podra cultivar) la autoridad poltica
impuesta desde fuera, a menudo tiene la opcin de utilizar las
asignaciones de autoridad poltica existentes como un amortiguador. Empleada de este modo, la autoridad poltica se
convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, sta emana directamente de la autoridad poltica de la organizacin
focal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la
autoridad mediadora resulta de los vnculos con aliados polticos influyentes. As, una organizacin que recibe la orden de
una agencia del gobierno superior para que ejecute un determinado acto, podra iniciar un recurso externo utilizando su
influencia con un legislador, ya sea para revocar o para modificar el mandato.
Hiptesis de mediacin 2: La imposicin externa de autoridad poltica suele tener mayor impacto en las organizaciones
con base limitada de poder alternativo (econmico). Las organizaciones buscan sustituir tipos de autoridad para ejercer
control sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa. Sin embargo, una organizacin que cuenta con recursos
econmicos considerables se encuentra a menudo en una
posicin diferente, respecto de la autoridad poltica externa, a
la de una organizacin con poca autoridad econmica para
negociar. De igual modo, una organizacin con amplia
autoridad poltica puede emplearla en ocasiones para amortiguar los cambios econmicos. As por ejemplo, una organizacin focal puede utilizar su autoridad poltica para per-
138
suadir a un aliado de que prohba a rivales econmicos emplear prcticas supuestamente no competitivas.
Hiptesis de mediacin 3: Los recursos propios de la organizacin actan para amortiguar la autoridad poltica externa.
Aunque penetrante, la autoridad no es la nica dimensin
mediante la cual las organizaciones varan. Cualquiera de sus
diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las
organizaciones a la autoridad poltica impuesta desde fuera
(Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de
prxima publicacin). Algunos de stos incluyen: competencia general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y
flexibilidad de recursos financieros, composicin de la fuerza
laboral, reputacin y percepcin pblica general, as como
provisin de recursos naturales e insumos destinados a la
produccin.
Hiptesis de mediacin 4: La tecnologa organizacional
amortigua los efectos de la autoridad poltica externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad poltica se distribuyan de acuerdo con la tecnologa y el tipo de producto de
la organizacin (Emery y Trist, 1965; Downs, 1967). Las organizaciones poseen diversos medios de proteger su tecnologa
esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo interacciones asociadas con la autoridad poltica externa.
Hiptesis de mediacin 5: Las actividades de cruce de fronteras mitigan los efectos de la autoridad poltica externa.
Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no
escudrian sus ambientes para interpretar lo que ven y traducir y comunicar los hallazgos a quienes toman las decisiones
[.0.] los crculos decisorios cuentan con gente que ocupa roles
especiales para desempear estos cruces de fronteras y mantener las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado
que ninguna organizacin existe en un vaco, la actividad de
cruce de fronteras es omnipresente. Pero las organizaciones
varan sustancialmente en el nivel y formalidad de la actividad de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y Herker,
1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,
oportunidad y calidad de la informacin sobre el ambiente y,
lo que es quiz ms importante, a veces permiten que la organizacin regule su ambiente establecido. As pues, el cruce de
139
140
141
GRFICA
Autoridad
econmica
Firma administrada
Corporacin
Asociacin
comercial
Organizacin
profesional
Cooperativa de 1 y D
gobierno-industria
Organizacin
voluntaria
pequefia
Organizacin
no lucrativa
Contratista
del gobierno
Universidad
de investigacin
Empresa patrocinada
por el gobierno
...
Organizacin pblica
de tarifas al usuario
...
Organizacin pblica
que participa en el
mercado
Tradicional
financiamiento indirecto
de organizacin
del gobierno
Autoridad
poltica
143
Lo
En el captulo I se ilustr el efecto de lo pblico en las organizaciones al examinar cmo la autoridad poltica ha contribuido a conformar el desarrollo corporativo en la industria
aeroespacial. En ese punto, se argument que lo pblico puede influir prcticamente cualquier aspecto del comportamiento organizacional. Sin embargo, era conveniente empezar por considerar los efectos de lo pblico en los procesos
"ms esenciales" (es decir, determinantes) de las organizaciones. La teora multidimensional de lo pblico contina desarrollndose en el resto de este captulo, utilizando el mismo
trazo; la discusin se centra en los procesos organizacionales
ms elementales.
Adems de sugerir algunas de las implicaciones de lo pblico para el conocimiento terico del comportamiento organizacional, se exploran implicaciones gerenciales en conexin
con cada uno de los procesos organizacionales considerados.
Lo pblico y los procesos de recursos. Ninguna actividad es
144
tan vital para una organizacin como la obtencin y administracin de los recursos financieros. Las actividades corporativas esenciales presuponen una base de recursos, y gran parte
de la energa de la organizacin se dirige a expandir, salvaguardar o desplegar recursos. Asimismo, su adquisicin y
manejo guardan estrecha relacin con el mantenimiento y los
objetivos de la organizacin. Los procesos de recursos tienen
primaca.
Una dificultad para analizar el componente pblico de los
recursos viene en seguida a la mente: el alcance y la variedad
de sus procesos son impuestos. Entre las diversas actividades
organizacionales que tienen que ver con los recursos, destacan la adquisicin de stos, su despliegue, su asignacin para
proyectos y programas, as como el monitoreo de sus flujos.
Lo pblico puede influir en cualquiera de estos procesos o en
todos a la vez (Bozeman y Straussman, 1983). Pero para un
anlisis conceptual de lo pblico en los recursos, es mejor
comenzar con un aspecto simple aunque importante: la mezcla de recursos.
Como aqu se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se
refiere a la proporcin de los recursos financieros que una
organizacin recibe de fuentes gubernamentales. Los recursos pueden provenir de asignaciones directas, contratos, subsidios, prstamos o cualquier variedad de tales vehculos
financieros.
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de diferentes grados de influencia de la autoridad poltica. Si todas
las organizaciones privadas estuviesen en un polo de la
dimensin de recursos (es decir, recibiendo 100% de ellos a
partir de las ventas a consumidores privados en mercados
competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estuvieran en el otro polo, no habra necesidad de considerar los
efectos de lo pblico en los procesos de recursos de todas las
organizaciones. Pero stas, incluyendo las del sector privado,
obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades de los
mercados privados, ganancias de contratos del gobierno, subsidios gubernamentales, fondos de inversin, cargos al consumidor, ingresos por fondos especiales e incluso asignaciones gubernamentales directas. Estas fuentes varan en
145
146
147
alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la firma va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias de
obtencin de recursos sern sensibles a los cambios en el clima poltico. Esto significa que las reglas del juego pueden
variar: la habilidad para interpretar las condiciones del mercado (el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia para
descifrar el cambio poltico.
El componente pblico de los recursos est transformando
las organizaciones empresariales, pero su componente privado
tambin est modificando muchas organizaciones del gobierno. Ya sea por escasez de fondos o por ideologa, estas ltimas han estado experimentando con diversos mtodos, casi de
mercado, para allegarse y administrar recursos financieros. En
muchos casos, hay efectos secundarios. La confianza en el
mercado socava la estabilidad de las organizaciones gubernamentales? Tiende esto a fomentar un menosprecio de los programas de importancia social y poltica que tienen poco potencial mercantil? stas son cuestiones que los administradores.
deben ponderar conforme buscan modificar su base tradicional de recursos.
Lo pblico y ciclos de vida organizacional. Establecer y mantener la organizacin es un proceso bsico comn a todas las
organizaciones. stas nacen, buscan conservarse y finalmente mueren; as, puede decirse que tienen ciclos de vida.
De acuerdo con el enfoque aqu perfilado, estos ciclos vitales
se consideran en .rminos del grado en que lo pblico influye
en la creacin, conservacin y desmantelamiento de las organizaciones.
Las organizaciones del gobierno dependen de superiores
legales para su creacin -ya sea por decreto, orden ejecutiva
o entidades de mayor jerarqua dentro de la burocracia- y
no se autopromueven (al menos en sentido formal). Si bien
esta diferencia formal entre las organizaciones gubernamentales y privadas resulta importante, tambin debe tomarse
en cuenta que las segundas rara vez surgen de un golpe,
libres de requisitos constitutivos, procedimientos de licencia,
leyes antimonoplicas o influencias similares de la autoridad
poltica.
Las organizaciones empresariales varan considerablemente
148
con respecto a la influencia de la autoridad poltica en sus procesos de nacimiento y muerte. Esta autoridad rara vez tiene
efectos mayores en los ciclos vitales de organizaciones pequeas y voluntarias (excepto en forma indirecta a travs de apoyo
financiero), pero en el otro extremo, la autoridad noltica permea los procesos para el establecimiento e incorporacin de
una gran firma que opera en un mercado oligrquico y fuertemente restringido por leyes antimonoplicas.
Adems de los efectos directos de la autoridad poltica
sobre los procesos de vida y muerte, la influencia de lo pblico resulta de la regulacin gubernamental de los mercados.
Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los efectos de las regulaciones del Consejo de Aeronutica Civil en la entrada de
nuevas aerolneas a la industria. Asimismo, los incentivos
tributarios suelen desempear un importante papel en el
establecimiento de organizaciones (vase Bozeman y Link,
1983). Todo esto no implica que las diferencias legales for.males entre la creacin de organizaciones del gobierno y privadas carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lo
pblico suele afectar los ciclos de vida de todo tipo de organizaciones.
Lo pblico y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que
pocos gerentes piensen en s mismos como administradores
de ciclos vitales. Pero eso es exactamente de lo que se trata:
desarrollar estrategias para iniciar nuevas organizaciones,
colocarlas en un lugar favorable para que puedan mantenerse
y planificar el desmantelamiento de la organizacin propia o
de otra para la que se disea una poltica. Lo pblico de los
ciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en estas cuestiones gerenciales, pero es quiz ms prominente en las decisiones sobre la creacin de nuevas organizaciones.
El efecto de lo pblico en la creacin de organizaciones del
gobierno no podra ser ms fundamental: no es posible establecer nuevos organismos gubernamentales sin la autorizacin de una entidad gubernamental ya existente. Pero la autoridad poltica puede influir prcticamente en cualquier
decisin de poner en marcha una organizacin. Un gerenteempresario que contempla un nuevo negocio de riesgo podra
desear explorar el entorno de asistencia gubernamental y
149
encontrar una amplia gama de posibilidades, incluyendo programas de incentivos, programas de prstamos de la Small
Business Administration, programas de asesora patrocinados por el gobierno (como el Retired Executive Corps), centros de incubacin con patrocinio gubernamental y zonas de
empresas con impuestos reducidos. Lo pblico tiene a menudo la suficiente importancia para alterar el clculo decisorio
del empresario (que es exactamente para lo que estn diseados muchos programas). Sin embargo, los efectos de la autoridad poltica no son siempre unidireccionales. Las tasas de
impuestos, la regulacin (y desregulacin) y los requisitos
de papeleo del gobierno son slo algunos de los productos de
la autoridad poltica que dan forma a las decisiones de actuar
o no actuar de empresarios y gerentes.
Lo
150
del gobierno a otras son muy evidentes: normas y regulaciones en cuanto a la disponibilidad de lneas de personal,
procedimientos de contratacin y requerimientos del servicio
civil. Pero muchas organizaciones empresariales se han encontrado sujetas a la autoridad poltica en su reclutamiento,
promocin y manejo de personal. Las pautas establecidas por
la accin afirmativa y la oportunidad equitativa de empleo
tienen impactos significativos en las prcticas de contratacin de las firmas empresariales. Las regulaciones impuestas
por agencias como la Administracin de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) afectan el control y direccin de los
empleados. La legislacin sobre salarios mnimos y los requisitos de seguridad social tambin son elementos de lo pblico.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en
que las prcticas de personal se ven restringidas. Aqullas que
dependen en gran medida de los contratos del gobierno a
menudo encuentran que el acatamiento de las normas de personal es una precondicin para su adjudicacin. Las universidades (incluyendo las privadas) son en especial vulnerables,
ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos
federales en caso de que un solo departamento o incluso un
solo proyecto haya violado las pautas de accin afirmativa.
Por otra parte, lo pblico no slo tiene consecuencias directas
en la contratacin, la promocin y los procedimientos de personal, sino que tambin afecta la estructura y operacin de
personal e incluso de unidades de lnea.
Lo pblico estructural y administracin. El efecto de lo
pblico en la estructura de las organizaciones suele ser muy
visible y mal acogido. De hecho, el trmino papeleo se refiere
por lo general a reglas y procedimientos que se originan en lo
pblico estructural. Esto incluye por lo menos tanto problemas administrativos como los que abarcan las cuestiones de
papeleo y burocratizacin.
Como ya se ha mencionado, la centralizacin de funciones
administrativas rutinarias (manejo de personal, presupuesto,
contabilidad, gestin, administracin de medios e instalaciones) en el gobierno no tiene una verdadera contraparte en las
empresas. Sin embargo, los impactos de las reglas de contabilidad de la GAO, de los requisitos administrativos de la
151
Lo
152
ciales, de las metas transitivas de las organizaciones gubernamentales concierne a las expectativas pblicas. Se supone que
la firma empresarial acta en su propio inters, comprendido
en su sentido ms estrecho. Sin embargo, es de esperar que
las organizaciones del gobierno trasciendan los -strechos lmites del inters propio. Si las metas programticas locales
chocan con objetivos de poltica ms amplios, se espera que
estos ltimos prevalezcan. sta es una cuestin de expectativa tanto como de realidad, pero la expectativa misma es importante en la conformacin del comportamiento.
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la poltica burocrtica subrayan el hecho de que las metas transitivas no
suelen ser la mejor gua para el comportamiento de las organizaciones pblicas. Downs (1967, p. 2) observa: "los funcionarios burocrticos [pblicos], como todos los dems agentes
en la sociedad, se ven motivados de manera significativa
-aunque no nica- por sus propios intereses". Desde luego,
esto no implica que los objetivos del director pblico sean
necesariamente incompatibles con las metas transitivas de las
organizaciones. Downs reconoce que los directores pblicos
poseen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,
ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,
institucin o pas), orgullo del trabajo excelente y deseo de
servir al inters pblico".
Las metas transitivas ofrecen una pobre gua para el comportamiento de las organizaciones cuando los objetivos han
sido desplazados, ignorados o utilizados como racionalizaciones convenientes para metas reflexivas. Si bien puede
suponerse que las organizaciones del gobierno tienen metas
transitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquier
organizacin puede proclamar metas transitivas, y 2) la posicin gubernamental privada nos dice poco sobre la significacin emprica de dichas metas.
La expectativa de que las organizaciones gubernamentales
buscarn superar objetivos personales y burocrticos resulta
a menudo engaosa, al igual que suponer que las organizaciones privadas nunca persiguen metas trascendentes, multiorganizacionales.
Lo pblico de metas y administracin. Muchas de las impli-
153
154
DE LA TEORA A LA APLICACIN
155
157
gobierno federal dirigido por una corporacin (Martin Marietta Corporation) que produce gran variedad de estudios,
incluyendo investigacin nuclear casi exclusivamente para el
gobierno, investigacin bsica y aplicada para el dominio
pblico, y ms recientemente, investigaciones que pueden ser
patentadas por firmas empresariales. El carcter ambiguo de
Oak Ridge se torna an ms complicado por las asociaciones
de investigacin con la industria y los programas de compartimiento de instalaciones. Pero los laboratorios nacionales no
son los nicos responsables de la creciente confusin de tipos
organizacionales y del desvanecimiento de sectores. Las organizaciones de Investigacin y Desarrollo Independiente (IRAD)
del Departamento de Defensa estn en manos de firmas privadas, pero son totalmente o en gran medida financiadas por
el gobierno. Y a medida que los laboratorios del gobierno
comienzan a participar en el mercado -vendiendo patentes,
montando parques e incubadores industriales, alentando firmas industriales derivadas-, la distincin entre organizaciones de investigacin gubernamentales y empresariales se
hace an ms tenue.
El entorno cambiante de las organizaciones de 1 y D es un
lugar comn para los analistas de la poltica cientfica, pero
las distinciones tradicionales entre las organizaciones de
investigacin gubernamentales y privadas siguen dominando
gran parte de la preocupacin sobre la asignacin de recursos
y responsabilidades entre proveedores de 1 y D. En parte, las
diferencias empresa-gobierno continan utilizndose simplemente como una conveniente taquigrafa. Ms a propsito,
existen importantes diferencias al menos en su conjunto,
entre laboratorios privados y del gobierno. Sin embargo, el
objetivo del anlisis aqu presentado es comparar el estereotipo gobierno-industria con un enfoque basado en las dimensiones del modelo de lo pblico.
En este captulo se clasifican 250 organizaciones de 1 y D,
tomando en cuenta tanto los criterios tradicionales de la posici6n legal para la distincin pblico-privado como una
medicin de lo pblico basada principalmente en el porcentaje de financiamiento gubernamental. Este esfuerzo taxonmico sirve para varios propsitos. Luego de determinar el grado
158
159
mismo campo general resulta ventajoso para un estudio interesado en aislar el impacto de lo pblico. A menudo, las comparaciones entre lo pblico y lo privado se ven obstaculizadas
por una incapacidad de separar la influencia sectorial de los
efectos producidos por diferencias (obviamente distribuidas
de manera no aleatoria) en productos, bienes y servicios.
El anlisis del NCRL sobre la posicin legal de los 829 centros de I y D indic que 74 de ellos (8.9%) son propiedad y
CUADRO
del estudio
Clase de
propiedad
Industrial
Nmero de
unidades
258
(31.1%)
Descripcin de categora
Del gobierno
74
(8.9%)
Cooperativa
414
(49.9%)
83
Mixta
(10%)
Total
829
(100%)
160
estn bajo la operacin del gobierno, por lo que pueden clasificarse sin dificultad como organizaciones gubernamentales.
Sin embargo, no se puede presuponer que el 90% restante
sean organizaciones industriales. De hecho, slo 258 (31.1 %)
son fcilmente clasificables como tales, en el sentido de que
su propiedad y administracin es enteramente privada. Como
se indica en el cuadro VIl.l, la mayor parte del universo organizacional no puede clasificarse de manera significativa totalmente como gubernamental o industrial.
161
gobierno.
Moderada intervencin
de lo pblico
= 26
Baja intervencin
de lo pblico
= Oa 25% del
gramas de
gobierno.
162
Son tres las categoras que miden el grado de foco mercantil (es decir, la importancia de la "autoridad econmica") para
la organizacin:
Producto de 1 y
genrico
Producto de 1 y
patentado
Tipologa de lo pblico
A fin de facilitar la clasificacin, se elabor un instrumento
de encuesta para obtener informacin sobre los contextos
ambientales, estructuras y flujos de recursos de las organizaciones. El cuestionario se envi por correo a directores de los
163
laboratorios de I y D en energa; se recibieron 250 cuestionarios utilizables (es decir, debidamente resueltos) de los participantes. Cada una de las 250 organizaciones de I y D fue clasificada de acuerdo con las dos medidas ya expuestas. La
variacin se distribuy entre las categoras, de tal modo que
fuera posible hacer un anlisis con una matriz de tres por
tres. El cuadro VII.2 presenta la clasificacin de lo pblico
resultante e introduce los nombres (posteriormente tratados
con mayor detalle) desarrollados para los tipos de organizacin en relacin con cada una de las nueve clulas. El
cuadro VII.3 ofrece informacin adicional en cuanto a tiempo
de origen, niveles de financiamiento y horizonte de planeacin declarado.
Los resultados de esta encuesta no deben tomarse como
una representacin exacta de la distribucin de tipos organizacionales en general, ni una representacin del universo de
organizaciones de 1 y D en energa. La comparacin entre las
cifras de la muestra y las del universo (vase Crow, 1985)
indica que los laboratorios Genricos Pblicos (el estereotipo
de laboratorio del gobierno) estn sobrerrepresentados estadsticamente, y que los laboratorios Mercantiles Independientes (el estereotipo industrial) se hallan subrepresentados. Sin
embargo, nuestro propsito no es calcular las proporciones
de tipos de laboratorio, sino determinar la correspondencia de la tipologa de lo pblico con el esquema cudruple
ms convencional basado en la condicin legal (tipo de
propiedad). El cuadro VIIA presenta una retabulacin del tipo
de producto de 1 y D (de carcter privado) segn el esquema
cudruple.
Hasta cierto punto, los resultados expuestos en el cuadro
VIlA pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Es obvio
que los estereotipos gobierno-industria no son totalmente
exactos cuando 39% de los laboratorios industriales se ocupa
en producir bienes y servicios no orientados principalmente
por intereses mercantiles, mientras que 15% de los laboratorios del gobierno se dedica en forma predominante a la investigacin orientada al mercado. No obstante, podra argumentarse fcilmente que, en conjunto, los viejos estereotipos son
bastante tiles. y un examen enfocado exclusivamente en la-
164
CUADRO
Alto
Moderado
Producto
genrico (bajo)
Total
% Total
Genrico
Pblico
121
(49.4)
Genrico Casi
Pblico
40
(16.3)
Genrico
Independiente
6
(2.4)
Producto
balanceado
(moderado)
Multimercado
Pblico
4
(1.6)
Multimercado
Casi
Pblico
(4.5)
Multimercado
Dependiente
10
(4.1)
Mercado
Pblico
Mercado Casi
Pblico
Producto
patentado
(alto)
11
10
11
(4.1)
(4.5)
Mercado
Independiente
32
(13.1)
boratorios del gobierno e industriales parece apoyar tal argumento. Pero los estereotipos ofrecen poca ayuda para interpretar el comportamiento y las metas de la mayora de los
laboratorios, que no son del tipo puramente industrial ni
gubernamental.
Queda la duda, sin embargo, en relacin con las consecuencias conductuales, si es que hay alguna, del esquema clasificatorio de lo pblico. Por ejemplo, son los laboratorios
industriales Genricos Pblicos (GP) ms parecidos a otros
centros de investigacin GP o a otros laboratorios dentro de la
industria? Qu efectos, si es que hay alguno, parecen tener
una fuerte participacin en el mercado sobre los laboratorios
del gobierno? La respuesta va ms all de simples ejercicios
taxonmicos. Algunos estudios particulares, emprendidos
como parte del proyecto NCRL, arrojaron cierta luz sobre la
importancia conductual de lo pblico.
CUADRO
Genrico
Alto
Genrico
Pblico
Moderado
Genrico
Casi
Pblico
Bajo
Genrico
Independiente
N=121
N= 6
F=2.95
GI=2.13
Obj=5.68
N=40
A=1957
F=1.2
GI=2.52
Obj=5.30
F=.753
GI=3.83
Obj=4.4
Multimercado
Pblico
Multimercado
Casi Pblico
Multimercado
Independiente
A=1958
A=1953
oQ
"'Cl
~
-'"
;.,
~
,,""el
e~
"i)
"'Cl ::l
.~
Balanceado
N=4
N= 11
r;::-
A=1961
A=1958
"iit)
.~ 'f!
F=.692
G1=2.29
Obj=5.75
F=2.0
GI=3.27
Obj=3.36
N=lO
A=1940
F=8.4
GI=4.8
Obj=2.1
Mercado
Pblico
Mercado
Casi
Pblico
Mercado
Independiente
N=lO
N= 11
A=1959
A=1957
N=30
A=1953
F=6.795
GL=4.75
Obj=I.63
s:: '"
" '"o
.S -8
" ...
-e '"
::l
z~
Patentado
F=5.65
GI=2.5
Obj=4.3
Clave:
F=l.5
GL=3.18
Obj=2.18
N= nmero de observaciones
A= ao promedio de arranque del laboratorio
F= financiamiento anual medio (millones de dlares)
GI= nivel promedio de influencia del gobierno, donde 1= dependiente, y 5= independiente
Obj= objetivos de investigacin del laboratorio, donde 1= aplicada de
corto alcance, y 8= investigacinbsica de largo alcance
166
CUADRO
Genrico
Balanceado
Patentado
Total Fila
11
29
46
(18.8%)
Agencia del
gobierno
31
Cooperativa
114
14
16
39
(15.9%)
137
(55.9%)
23
(9.4%)
167
(68.1%)
25
(10.2%)
Industrial
Mixto
Total columna
(100.0%)
53
(21.6%)
245
CUADRO
Propiedad
clsica
Financiacin
dellab.
Personal
total del
lab.
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Estructura
organizacional
Acme
Aviation
Industrial
1956
75
4.5
Bsica
Marco
multianual
Energy
Pollution
Research
Laboratory
Gubernamental
1975
85
9.5
Bsica y
aplicada
Planificacin
multianual
Institute
for
Advanced
Energy
Research
Mixta
1947
541
19.0
Bsica
Muy estable
Planificacin
de la investigaci n para cinco
aos y programacin y presu-
Grupo de
investigacin
dirigido por
un investigador
principal; se
CUADRO
Propiedad
clsica
Financiacin
del lab.
Personal
total del
lab.
VlI.5. (Continuacin)
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Planificacion
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Estructura
organizacional
puesto para
un ao
basa en la
disciplina
Grupo de
investigacin
dirigido por
un investigador
principal; se
basa en la
disciplina
Laser
Science
Center
Cooperativa
1949
80
3.3
Bsica
Planificacin
Muy estable
de la investigacin para
cinco aos y
programacin y
presupuesto
para un ao
The
Neutron
Institute
Cooperativa
1938
167
7.7
Bsica
Planificacin
Muy estable Grupo de
de la investinvestigacin
gacin para
dirigido por
un investigador
cinco aos y
principal; se
programacin y
presupuesto
basa en la
para un ao
disciplina
CUADRO
Propiedad
cldsica
Financiacin
dellab.
Personal
total del
lab.
Presupuesto
anual aprox.
en millones
(de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Estructura
organizacional
Magnetic
Science
Center
1949
32
1.35
Aplicada
Horizon
te de planificacin
a un ao
Muy
estable
Fluida,
organizada
en torno de un
grupo de investigacin
conducido
por un investigador principal
California
Cyclotron
Center
Cooperativa
(copropiedad
y operacin
por una universidad y
una agencia)
1970
35
1.2
Aplicada
De base
anual a
semestral
Inestable
Organizada
en torno a
grupos de
investigacin
locales
Energy
Research,
Inc.
Mixta
(las instalaciones-
1966
110
9.0
Aplicada
Poca planificacin de
investigacin
Inestable
Organizada
en torno
a grupos
y desa-
rrollo
CUADRO
Propiedad
clsica
Financiacin
dellab.
Personal
total del
lab.
VII.6. (Continuacin)
Presupuesto
anual aprox.
en millones
(de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Planijicacin
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Cooperativa
(copropiedad y operacin poruna universidad y. una
agencia)
organiza-
cional
de investigacin
locales
son parcialmente
propiedad
de una
compaa
de investigacin
privada y
de varias
agencias
del gobierno)
Institute
for Solar
System
Development
Estructura
1972
39
1.5
Aplicada y desarrollo
De base
anual o
semestral
Inestable
Organizada
en torno
a grupos
de investigacin
locales
171
172
CUADRO VII. 7.
Propiedad
clsica
Financiacin
del
laboratorio
Personal
total del
laboratorio
Chemical
CooperatProcessing va (copropiedad
y operacin
Institute
por una universidad y
varios socios
industriales)
1983
10
.2
The
Indiana
Institute
Cooperativa
tiva (copropiedad y
operacin
por varias
fundaciones
familiares)
1970
50
Center
for
Advanced
Energy
Physics
Cooperativa
(copropiedad
y operacin
por una universidad y
varias agencias)
1957
43
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Aplicaday desarrollo
Horizonte de planificaci6n
a dos aos
Algo
inestable
Grupos de ininvestigacin
conducidos
por un investigador principal
1.6
Aplicadayalguna
bsica
Base
anual a
semestral
Inestable
Una fedederacin
flexible de grupos
de investigacin
dirigidos por un
investigador
principal
2.4
Aplicadayalguna
bsica
Base
anual a
semestral
Muy
inestable
Una federacin
flexible de grupos
de investigacin
dirigidos por un
investigador
principal
Presupuesto
anual
aproximado
(en millones
de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Estructura
organizacional
174
CUADRO VIl.B.
Propiedad
clsica
The State
Energy
Lab
Guberna-
The
Atomic
Energy
Laboratory
Gubernamental
Financiacin
dellab.
Personal
total del
lab.
1970
37
1944
2360
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
.75
mental
133.5
Frontera
de la
investigacin
Planificacion
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Estructura
organizacional
La informacin de
investigacion generada se utliza como
ayuda de
nuevas
alternativas
tecnolgicas.
Servicios
tcnicos e
investigacin
aplicada
Base
sernestral
Inestable
Jerrquica,
y basada en
departamentos
Con un
horizonte
temporal
de uno a diez
aos,la
investigacin
se centra en
lgica aplicada
Base
semestral
Algo
inestable
Jerrquica, con
departamentos
basados en
la tecnologa
176
177
tiempo que los principales patrocinadores del gobierno ejercen un amplio control sobre cuestiones tanto tcnicas como
administrativas.
Multimercado Casi Pblico. El tipo Multimercado Casi Pblico (MMCP) es similar en ciertos aspectos al anterior (MMP):
algunos de sus productos apuntan al mercado y otros no. Sin
embargo, el impacto de la autoridad poltica en el MMCP es
mucho menor que en el MMP. Ouz como resultado (o tal vez
como causa), las estructuras y la posicin legal son mucho
ms variados. Por ejemplo, los tres casos en este rengln
incluyen una cooperativa, estatuida por el gobierno y operada
por una universidad (The Magnetic Transport Center); un
centro de propiedad industrial financiado por las ganancias
derivadas de sus actividades de investigacin gubernamental
(General Energy, Inc.), y un centro de propiedad cooperativa
que funciona dentro de una universidad (Institute of Superconductivity). El cuadro VII.9 proporciona informacin adicional.
Los MMCP pueden caracterizarse de manera ms adecuada
como centros de investigacin especializada diseados para
satisfacer necesidades particulares tanto del gobierno como
de la industria. Las tres organizaciones de 1 y D aqu examinadas mantienen considerable autonoma en cuanto al establecimiento de metas y agendas de investigacin. Antes que
"perseguir" dlares mediante acuerdos para prestar determinado servicio cientfico y tcnico entre una amplia gama, los
MMCP tienen un rea pericial, la cual buscan ofrecer a un mercado amplio y diverso. General Energy, Inc., es mucho ms
grande que cualquiera de las otras dos organizaciones, pero
existen muchas similitudes entre las tres. Los dos centros
menores parecen ser departamentos ms o menos autnomos
de General Energy, Inc. Ya que los MMCP venden proyectos de
investigacin (no programas integrados) para satisfacer necesidades particulares, tienden a desempear un importante
papel de respuesta a una agenda nacional, pero participan
poco en su formulacin. Los MMCP sirven tanto al gobierno
como a la industria, sin una integracin o siquiera vnculos
especialmente cercanos con ninguno de los dos.
Multimercado Independiente. El Multimercado Indepen-
CUADRO
Propiedad
clsica
Personal
total del
dellab.
lab.Finan-
ciacion
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Frontera
de/a
investigacin
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organizacional
Estructura
organiracional
Estable
Grupos de investigacin
conducidos por un investigador principal, organ-
---
17
4.2
The
Cooperativa (en
Magnetic propiedad y
Transport operacin de
Center
una universidad,
y varias
agencias)
1970
General
Energy,
Industrial
1955
1781
150.0
Cooperativa
(en propiedad
y operacin
de una universidad y varias
unidades)
1970
40
lA
conductivity
Planificacin
de uno a
dos aos
jerrquica
Inc,
Institute
of Super
Aplicada
La investigacin se centra en
desarrollar nuevas aplicaciones
para opciones sobre la frontera
tecnolgica y nuevas permutaciones de distintas combinaciones de las diferentes opciones.
'Horizonte temporal de cinco a
30 aos. Aplicada y alguna
bsica
Marco
temporal
de dos
aos
Muy
estable
Aplicada y bsica
La planificacin
irregular da por
resultado una
agenda de nvestigacin vendida
alas partes
interesadas
Estable
Grupos de investigacin
dirigidos por un
investigador p.incipal
CUADRO
Ewing
on
Industrial
Financiacin
dellab.
1956
Personal
total del
lab.
Presupuesto
anual aprox.
(en 111 iliones
de dlares)
100
6.1
Frontera
de la
investigacin
Desarrollo
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organiza-
Base
anual
Inestable
cional
Estructura
organizacional
partamentalmern.,
R&D,
Ine.
alrededor de los
productos de la firma
Photo
Chemicals,
Ine.
Industrial
1971
101
9.2
Desarrollo,
alguna (investigacin)
aplicada
Base
anual
Inestable
Estructurada departamentalmente
alrededor de los
productos de la firma
Seattle
Tech.,
Inc,
Industrial
1940
12
1.0
Base
anual
Inestable
Estructurada departamentalmente
alrededor de los
productos de la firma
CUADRO
Propiedad
clsica
Financiacin
dellab.
Personal
total del
lab.
VII.10. (Continuacin)
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Planificacion
de la
inves tigacin
Estabilidad
Estructura
organiza-
organiza-
cional
cional
de su trabajo
ocurre en la
frontera de
logros. El
horizonte
temporales
de seis meses
o menor de
dos aos.
Desarrollo,
alguna (investigacin)
aplicada
Mineral
Research
Laboratories,
Inc.
Mixta (de
propiedad
privada con
contratos de
operacin
conjunta)
1961
125
7.5
Desarrollo,
alguna (investigacin)
aplicada
Base de
proyecto
con las
firmas
contratantes
individuales
Muy
inestable
Estructurada departamentalmente
con investigadores
semindependientes
181
diente (MMI) tiene una orientacin equilibrada hacia el mercado (es decir, un componente privado intermedio) y un grado mnimo de autoridad y control poltico (bajo componente
pblico). En ciertos casos, parece tener inters en dedicar
parte de sus recursos y energas a la produccin de investigacin bsica y ciencia del dominio pblico; pero su fuerte
orientacin mercantil y a menudo el control ejercido por una
organizacin matriz obstaculizan un enfoque ms balanceado. El resultado es que el MMI se caracteriza por la inestabilidad organizacional y cierta confusin de objetivos. El cuadro
VII.10 presenta un perfil de cuatro MMI incluidos en el anlisis
de casos.
La falta de influencia gubernamental en estas organizaciones de investigacin no ha representado un beneficio redondo. Los MMI son ms vulnerables a declives en la economa que la mayora de los centros de investigacin. La
mayor parte de las organizaciones, y en particular aqullas
que producen por lo menos algunos productos cientficos
genricos o del dominio pblico, pueden contar con el favor
del gobierno, sobre todo ante mercados endebles. Esto es
especialmente cierto cuando algunos de los bienes producidos se consideran de inters nacional. El patrn exhibido en
la mayora de los MMI es que las alzas en las condiciones
econmicas conducen a un aumento en la ciencia y tecnologa de dominio pblico, mientras que los declives llevan a un
cambio hacia mayor proporcin de investigacin patentada.
En parte, esto se debe a que la investigacin de dominio
pblico es vista como un lujo, propio de periodos de munificencia de recursos -como una actividad que puede irse por
la borda una vez que los recursos empiezan a declinar-o
Cada uno de los MMI empez como centro proveedor de servicios tcnicos, ya fuese para un amplio sector industrial o
para una firma industrial grande (aunque esto no implica que
todos sean laboratorios industriales). Sin embargo, cada uno
de los laboratorios ha crecido al extremo en que se presenta
un inters en perseguir objetivos de investigacin de largo
alcance. De modo tpico, los servicios tcnicos cotidianos y
las demandas de modificacin de productos hechas a los laboratorios han resultado un obstculo para esos objetivos de
J82
CUADRO
Propiedad
clsica
Southwest
Mining
Laboratory
Financiacin
dellab.
Guberna-
Personal
total del
lab.
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Frontera
de la
investigacin
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organiza-
cional
Estructura
organizacional
1962
117
5.3
Desarrollo
Sigue el ciclo
presupuestariodel gobierno.
Marco temporal
de dos aos
Inestable
Divisiones basadas
en la tecnologa
mental
The
Provincial
Mining
Laboratory
Gubemamental
1969
135
5.1
Desarrollo
Sigue el ciclo
presupuestario
del gobierno.
Marco temporal
de dos aos
Inestable
Divisiones basadas
en la tecnologa
Advanced
Population
Laboratory
Gubernamental
1972
130
6.0
Desarrollo
Inestable
Divisiones basadas
en la tecnologa
Underwater
Energy
Systems
Center
Cooperativa
(en copropiedad y operacinde una
universidad y
una agencia)
1945
245
16.0
Desarrollo
Sigue el ciclo
presupuestario
del gobierno.
Marco temporal
de dos aos
Sigue el ciclo
presupuestario
del gobierno.
Marco temporal
de dos aos
Estable
Divisiones basadas
en la tecnologa
y algunos grupos
conducidos por
un investigador
principal
184
clsica
Energy
Engne-
Financiacin Personal
del lab.
total del
[abo
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Industrial
1976
25
1.25
Regional
Energy
Research
Center
Mixta
(en parte
propiedad
de una unversidad y en
parte de un
gobierno con
financiamiento
industrial)
1967
15
.4
Advanced
Turbine
Research
Industrial
1958
26
2.0
ering,
Ine.
Frontera
de la
investigacin
Planificacin
de la
investigacin
Estabilidad
organiza-
Desarrollo.
alguna
(investigacn) aplicada
Base anual
y sigue los
ciclos de
mercadeo
del producto general
Algo
inestable
Desarrollo
Base de
proyecto
Muy
inestable
Proyectos con
estructura
divisional
flexible
Desarrollo
alguna
(investigacin) aplicada
Base anual
y sigue los
ciclos de
mercadeo
del producto general
Inestable
cional
Estructura
organizacional
186
SINOPSIS DE RESULTADOS
CUADRO
Propiedad
clsica
Financiacin
dellab.
Personal
total del
lab.
Presupuesto
anual aprox.
(en millones
de dlares)
Frontera
de la
Planificacin
de la
investigacin
investigacin
Estabilidad
organizacional
Estructura
organizacional
Power
Systems
Laboratory,
Inc.
Industrial
1947
663
40.0
Aplicada y
desarrollo
Planificacin programtica
anual
formalizada
Estable
Smth
Industrial
1961
120
6.6
Aplicada y
desarrollo
Planificacin programtica
anual
formalizada
Estable
Industrial
1976
20
1.75
Aplicada y
desarrollo
Planificacin programtica
anual
formalizada
Algo
inestable
Industrial
1947
400
Aplicada y
desarrollo
Planificacin programtica
anual
formalizada
Estable
Chemical
Research
Laboratory
Black
Forest
Energy
Lab,
Inc.
Metalville
Researeh
Center
25.0
188
cambio cientfico y tcnico externo que por influencias polticas o econmicas. Las agendas de todos los dems tipos de
organizacin tienden a responder tanto al cambio poltico y
mercantil como a los adelantos cientficos.
Tipo de cambio tcnico. Los laboratorios GP y los MMCP persiguen programas de investigacin autodeterminados. Como
resultado, se dirigen menos hacia un cambio tcnico evolucionario y bien definido. Si bien el alto nivel de lo pblico
experimentado por los laboratorios GP impide su total independencia, es importante sealar que fueron federalizados
debido a sus programas de investigacin independiente en
marcha. Para los GP, la autoridad poltica es ms una concesin que una restriccin.
Otros tipos de laboratorio estn ms orientados hacia una
investigacin bien definida e incluso predecible, enfocada en
problemas cientficos ms estrechos. ste es, en especial, el
caso de los laboratorios MM!. El hecho de que dependan casi
en su totalidad del financiamiento de la organizacin matriz
significa, antes que nada, que su investigacin se dirige hacia
el mejoramiento lineal de productos o procesos existentes.
Durante los periodos en que pueden buscarse opciones tcnicas no lineales, siempre hay cierta tensin con los objetivos
de investigacin que surgen de los problemas cotidianos.
Planificacin de la investigacin. Entre los nueve tipos de
laboratorios de 1 y D identificados, se dan cuatro variaciones
bsicas con respecto a la planificacin de la investigacin.
Los laboratorios GP se singularizan porque sus horizontes de
planificacin generalmente rebasan los tres aos.
Los ambientes de alto componente pblico parecen conducir a una planificacin de mayor alcance y ms formalizada. Esta tendencia se intensifica a medida que el producto de
1 y D se vuelve ms genrico. En ambientes con niveles ms
bajos de lo pblico, la planificacin suele darse sobre una
base anual, y aun entonces estos entornos estn sujetos a
cambios rpidos e inducidos por el mercado en los planes de
los laboratorios MMI y MCP.
Estabilidad organizacional. Se han examinado aqu tres tipos de estabilidad, que comprenden nmero y grado de fluctuaciones presupuestarias, cambio programtico y amenazas
CUADRO
Genrico
Pblico
Genrico
Casi
Pblico
Alcance de
investigacin
Interfrma
nacional
Intrafinna
regional
Revolucionaria
Frontera de
investigacin
Cientfica
y tecnol-
gica
Planificacin
Multide investigaanual
cin tecnolgicaa
<-
Multimercado
Casi
Pblico
Intrafinna
Intrafinna
nacional
Evolucionaria
Evolucionaria
Evolucio
cionaria
Ejecuciny tecnologa
Genrico
lndependiente
MultimercadoIndependiente
Mercado
Pblico
Interfirma
regional
Intrafinna
regional
Evolucionaria
Evolucionaria
Evolucionaria
Evolucionaria
Evolucionariaya
veces revolucionaria
TecnoTecnolgica y lgica
cientfica
Tecnologica y
cientfica
Ejecucin
Ejecucin
Ejecucin
Ejecucin
y tecnologa
Anual
a bienal
Anual
a bienal
Anual
a bienal
Anual
Anual
a bienal
Anual
Anual
Bienal
Mercado
Casi
Pblico
Mercado
Independiente
- Estabilidad
organizacional
Estable
Inestable
Inestable Inestable
Estable
Inestable
Inestable
Inestable
Estable
Estructura
-,'-organizacional
Modalidad de
investigador
principal
Modalidad de
investigador
principal
Modali- Departadad de
mental
investgador
principal
Departamental
y modalidad de investigador
principal
Departamental
Departamental
Departamental
Departamental
190
al ciclo de vida. Por lo comn, la estabilidad se halla en funcin del alto componente pblico en los laboratorios genricos, del bajo componente pblico en los laboratorios de
patente (dirigidos al mercado) y de lo pblico moderado entre los laboratorios de mercado mixto. En otras palabras, la
estabilidad de los laboratorios parece acompaarse de una
misin clara y de una fuente de financiamiento nica, como
en los casos GP y MI, o de un curso autodeterminado con productos y financiamientos balanceados, como lo ilustran los
laboratorios MMCP. Como sera de esperarse, el financiamiento de programas conduce a mayor estabilidad, y el financiamiento de proyectos a una menor estabilidad.
Estructura organizacional. El impacto del mercado (producto de I y D) es el principal determinante que afecta la
estructura del laboratorio de I y D. Mientras ms patentado
sea el producto, la organizacin tender ms a ser departamental y centralizada, incluso burocrtica. Los tipos de laboratorio con I y D ms genricos son ms descentralizados, y
de modo caracterstico se organizan alrededor de cientficos
individuales y sus grupos de investigacin.
Hiptesis compendiadas. Si bien la informacin del estudio
de casos no permite llegar a conclusiones definitivas sobre las
.organizaciones de I y D, s sugiere con firmeza algunas hiptesis. stas no surgiran fcilmente de un anlisis basado en un
tratamiento ms convencional de las distinciones entre lo
pblico y lo privado.
1. La produccin de investigacin genrica en un ambiente
estable requiere altos niveles de lo pblico.
2. Los niveles moderados de lo pblico en la creacin de
productos de investigacin genrica o patentada originan un
tipo de laboratorio altamente inestable. Esta inestabilidad es
el resultado de altos niveles de conflicto de metas en la organizacin.
3. Niveles ms altos de lo pblico dan por resultado horizontes de planificacin de mayor alcance.
4. Los ambientes de I y D de patente conducen a horizontes
de planificacin muy cortos y a una constante necesidad de
"replanificar" programas de investigacin debido a cambios
en el mercado.
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una asimilacin ms rpida de ese cambio para la productividad econmica. Los resultados aqu expuestos sugieren que
los objetivos polticos y mercantiles conducen a conflictos
predecibles, y que estos conflictos tienen importantes implicaciones para la estructura y administracin de la organizacin afectada. En particular, el establecimiento de agendas
de investigacin y la instrumentacin de planes de investigacin se hacen ms difciles cuando hay una fuerte influencia tanto de la autoridad poltica como de la econmica. Con
esto no se insina que las cooperativas de investigacin sean
indeseables, sino que su estructuracin debe estar muy bien
pensada. En especial, parece deseable permitir la descentralizacin al establecer la agenda de investigacin, pero ofrecer
un financiamiento estable.
Bonificaciones de impuestos a 1 y D. Las bonificaciones de
impuestos en tales laboratorios estn diseadas para cambiar
el clculo interno de la firma en sus planes de inversin en I y
D. El propsito es que la bonificacin de impuestos ofrezca
un estmulo suficiente para dedicarse a I y D adicional en vez
de invertir en actividades que pueden ser del inters de la
compaa, pero que son de menor utilidad social.
Si bien es probable que las bonificaciones de impuestos
tengan cierto efecto sobre la cantidad y composicin de I y D
en laboratorio MI, no da tanta confianza como para creer que
afecten otros tipos de laboratorio; adems puede argumentarse que el cambio tcnico generado por MI slo tiene caractersticas limitadas de bien pblico. Esto puede implicar que
los diseadores de polticas deberan ofrecer una serie de
incentivos tributarios (y otros estmulos de cambio tcnico)
diseados para fomentar ms I y D en varios tipos de organizacin.
Implicaciones para la efectividad organizacional. No hay
mejor justificacin para una teora de la organizacin que el
aumento de la eficiencia corporativa. Uno de los principales
objetivos del proyecto NCRL es mejorar el desempeo y la
administracin de las organizaciones de I y D. Si bien los
resultados se presentan detalladamente en otros trabajos
-Crow, 1985; Crow y Bozeman, de prxima publicacin
(b)-, vale la pena una breve exposicin para ilustrar cmo
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el uso y la importancia de un marco dimensional de lo pblico. Pero, tienen los resultados y enfoque una aplicacin ms
amplia? Sin duda las organizaciones de 1 y D presentan ventajas especiales para la implementacin de dicho marco: las
organizaciones varan en gran medida con respecto al ambiente, estructura y grados de autoridad econmica y poltica;
sus productos y actividades son identificables y en muchos
aspectos comparables.
Si un marco de lo pblico parece menos adecuado para
algunos grupos de organizaciones (como compaas de seguros y oficinas financieras del gobierno), muchos otros grupos son buenos candidatos para tal tratamiento. De hecho, la
mayora de las organizaciones que se han utilizado en comparaciones ms tradicionales de lo pblico y lo privado parecen sujetos apropiados para un enfoque dimensional. Entre
las que acuden de inmediato a la mente estn hospitales,
agencias de servicio social e instituciones educativas; organizaciones que se caracterizan por el desvanecimiento sectorial,
intentos de privatizacin y nuevas formas corporativas.
Es importante subrayar que no existen variables o mediciones ortodoxas para la aplicacin experimental de un marco de lo pblico dimensional. No es necesario confinar el
anlisis a medidas del financiamiento gubernamental o del
impacto mercantil de los productos. La autoridad poltica
tiene efectos ubicuos, y todo lo que se requiere para un anlisis dimensional de la influencia de lo pblico es que algn
proceso organizacional se vea afectado por la autoridad
poltica externa. Queda mucho trabajo por hacer en el desarrollo de mtodos y mediciones analticos tiles para un enfoque dimensional de lo pblico, pero el lmite est en la pericia
y creatividad del investigador, no en las barreras impuestas
por la variacin organizacional.
La teora dimensional de lo pblico, expuesta entre los captulos IV y VI Y aplicada en el VII, tiene ciertas ventajas como
marco analtico para la teora de la organizacin pblica. El
enfoque es aplicable a cualquier organizacin; ayuda a enfrentar los problemas de desvanecimiento sectorial, de "privatizacin" y de organizaciones hbridas, y ofrece una explicacin rudimentaria de por qu las organizaciones "ms
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porque slo es uno entre varios enfoques tiles del rompecabezas de lo pblico. A pesar de su amplitud, no alcanza a
definir cabalmente lo pblico. Hay ventajas, por ejemplo, en
los enfoques binarios que comparan conjuntos centrales de
administracin pblica. En este punto, es til retener varios
enfoques del mencionado rompecabezas. Pero, puede ste
convertirse en un modelo para la administracin pblica? S.
Si definimos paradigma como un conjunto de cuestiones
esenciales que guan la investigacin y la teora, el rompecabezas de lo pblico es bastante satisfactorio como un agregado a los paradigmas en competencia con la administracin
pblica. De hecho, el rompecabezas de lo pblico es tambin
una suerte de paradigma para la prctica de la gestin pblica, pues sugiere varios mtodos y llama la atencin sobre tcticas y estrategias gerenciales que no pueden extraerse con
facilidad de enfoques genricos o puramente pblicos de
administracin.
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algunas formas en que las secciones del rompecabezas podran ser parceladas. El foco de atencin se encuentra en el
desarrollo conceptual.
El desarrollo conceptual es la primera prioridad en el estudio del rompecabezas de lo pblico, toda vez que gran parte
de la investigacin sobre las organizaciones pblicas avanza
muy de prisa y presta poca atencin al desarrollo conceptual.
El resultado suele ser un conjunto de hallazgos empricos no
acumulativos, no generalizables y aun difciles de interpretar.
La investigacin puede avanzar en ausencia de conceptos significativos, no as la teora. El rompecabezas de lo pblico no
adolece, por supuesto, de un empobrecimiento total de conceptos. Empezando por el trabajo de Dahl y Lindblom (1953)
y pasando por el de Wamsley y Zald (1973) hasta llegar ms
recientemente al de Benn y Gaus (1983), han surgido varias
nociones vlidas de lo pblico. Adems, el viejo expediente
-la posicin o la propiedad legal- utilizado por los investigadores en la tradicin binaria sigue siendo bastante til. La
estrategia de identificar organizaciones con "centro pblico"
y con "centro privado", desarrollando la teora y la investigacin alrededor de este conjunto menos complicado de actores corporativos, tiene mucho de recomendable. En ciertos
aspectos, este mtodo es tan viejo como la teora de la organizacin formal. Los arquetipos desarrollados por Max Weber
no son exactamente "burocracias centrales", pero los enfoques tienen mucho en comn. Quiz la principal tarea conceptual para quienes buscan promover la investigacin y la
teora sobre las organizaciones de centro pblico o privado
-o arquetpicas- sea meditar ms sobre qu caractersticas
diacrticas deben emplearse para describir la esencia pblica
y privada. La posicin legal tiene algunas deficiencias obvias.
Desde luego, este libro no ha abarcado el desarrollo conceptual desde la perspectiva de los enfoques dimensionales de
lo pblico. Queda mucho trabajo conceptual por hacer.
Algunos pasos por seguir son los siguientes:
1. Desarrollar medidas de lo pblico para variedad de actividades y procesos organizacionales.
2. Desarrollar conceptos ms cercanos al comportamiento
real de la organizacin. Nociones como financiamiento gu-
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bernamental ofrecen un punto de partida til, pero no sustituyen la idea general de autoridad poltica. Son muchas las
cuestiones que se dan por sentadas a travs de estas aproximaciones.
3. Implementar la "hiptesis de descomposicin". En el
captulo VI se argumenta que una organizacin puede ser
pblica con respecto a algunas de sus actividades y no serlo
en relacin con otras. Resulta obvio que una sola medida de
lo pblico aporta poco para el avance de esta nocin.
4. Desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una amplia
variedad de organizaciones con diferentes misiones, tecnologas y culturas. En este punto, es til "mantener constante"
el producto o tecnologa organizacional (como en el captulo
VII). A medida que una teora dimensional adquiere ms
fuerza, ser necesario aplicar conceptos y medidas similares
en diversos contextos organizacionales.
Los investigadores de la organizacin pblica tienen escaso
historial en cuanto a la explotacin de conceptos tericos.
Trabajos conceptuales como los presentados por Wamsley y
Zald (1973) y Dahl y Lindblom (1953) parecen tener influencia en la investigacin, pero slo de manera indirecta. Los
investigadores conocen esas obras, las citan y las utilizan
para desarrollar hiptesis. Pero rara vez los conceptos presentados en trabajos tericos son reelaborados en construcciones aplicadas a la investigacin emprica. Si una teora
basada en la prctica ha de avanzar, los investigadores deben
responder al desafo de desarrollar mediciones eficaces para
conceptos tiles.
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lacin gubernamental, los programas de administracin pblica han introducido asignaturas de poltica industrial,
desarrollo econmico y relaciones empresa-gobierno. Quiz
la mejor prueba de la naturaleza cambiante de la educacin
en administracin pblica sea el creciente nmero de estudiantes que ingresan al sector "privado", muchos de ellos asumiendo funciones que requieren un conocimiento de las
dimensiones pblicas de las firmas privadas.
Actualmente, la educacin en administracin pblica rara
vez hace un buen trabajo de capacitacin para que los estudiantes "manejen lo pblico" en el sector privado. En parte,
esto puede deberse a que muchos profesores aprueban estereotipos adecuados para las agencias pblicas tradicionales,
pero no aplicables a organizaciones no lucrativas, hbridas,
empresas del gobierno y negocios de "alto componente pblica". Naturalmente, la enseanza de la administracin pblica
no puede ser todas las cosas para todos, pero cierto inters
consciente por el "manejo de lo pblico" (en oposicin a la
administracin pblica tradicional) parecera provechoso.
Pero, qu forma podra tener un plan de estudios adaptado al manejo de lo pblico? Desde luego, no la de un programa de administracin genrico. Los programas genricos
deben ofrecer al estudiante alta comprensin de aquellas tareas y comportamientos en que el contexto sectorial (pblicoprivado) tiene poca importancia. Con toda probabilidad,
dichas tareas se relacionan con el comportamiento de nivel
individual basado en variables psicolgicas. Pero en aquellas
conductas gerenciales para las que el contexto ambiental lo es
todo, un enfoque genrico resulta poco prometedor.
Un plan de estudios que se ocupara en el manejo de lo
pblico podra ser muy parecido a un programa de administracin pblica tradicional, pero con un giro. Bajo tal enfoque, la "unicidad" del manejo de lo pblico no se tomara
como axiomtica, y los cursos de clculo presupuestario,
administracin de personal, comportamiento, organizaciona], etc., identificaran los impactos de la autoridad poltica
(lo mejor que pudiesen), al tiempo que buscaran una "buena" prctica generalizable.
Un plan de estudios es en s mismo una teora tcita. Si el
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programa pretende que la administracin pblica es necesariamente nica, est expuesto al error tipo B (binario); si
presupone que la administracin es la administracin, puede
caer en el error tipo A (agregado). La enseanza de la administracin pblica, al igual que la teora de la organizacin
pblica, deben ser sensibles a las posibilidades de sobregeneralizacin o subgeneralizacin.
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Administracin de Servicios Geneorganizaciones: 90; ideolgica:
rales (GSA): 121-122, 149
90; jerrquica: 57; jurdica: 33;
administracin pblica: cambios en
mediadora: 137; lo pblico como:
la: 6; como limitativa: 196; crisis
140-141; religiosa: 90
de la: 13; definicin de: 6; del
autoridad econmica: 20, 55; como
papeleo: 151; educacin en: 207motivacin en todo tipo de orga209; eficiente: 22; enfoques binanizaciones: 90; derechos de prorios en: 198; era cientfica de la:
piedad y: 33, 103; efectos en las
197; gerencia pblica y: 13, 15;
organizaciones: 135, 137; eficiennueva: 197; transicin en la: 12
cia y: 194; impactos de la: 43, 105;
Advanced Population Laboratory,
imposibilidad de evaluar los efeccomo laboratorio de mercado ptos de la: 141; influencia de la:
blico: 183
105; limitaciones de la: 133; meAdvanced Turbine Research, como
canismos particulares de la: 105;
laboratorio de mercado casi pmezcla de autoridad poltica y:
blico: 184-185
128-129, 132, 135, 140-141, 143;
Agencia de Proteccin Ambiental,
organizaciones de 1 y D y: 161-162,
normas sobre emisiones y ruido:
194-195; organizaciones privadas
52
y: 26; lo pblico y la: 90-93
agregacin, niveles de: 82
autoridad poltica: 33, 55; amorAlchan, A. A.: 95-98,100
tiguamiento de la: 138; asignaAldrich, Howard: 37, 66, 138
ciones de: 137; cambio ambiental
Alessi, 1. de: 95. 98. 103
y: 137; ciclos de vida organiAllison, G. T, Jr.: 39, 84
zacional y: 148; comportamiento
American Telephone and Telegraph
de las organizaciones y: 46. 114(AT&T), autoridad poltica secun125. 130; corporativismo y: 143;
daria y: 118; Bell Laboratorio de:
del Estado: 106, 109; diferentes
156
grados de influencia: 144; diversas
anarquas organizadas: 45
fuentes y clases de: 111; efectos en
Anderson, W.: 64
las organizaciones: 23-24. 90, 111.
Appleby, Paul: 54. 84
113, 118, 125-127. 129, 132. 134Arendt, H.: 112
231
232
NDICE ANALTICO
Broedling, L. A.: 60
Brookhaven National Laboratory, lo
pblico en: 156
Bruggink, T. H.: 99
Buchanan, Bruce: 41, 55, 57, 75, 85,
94
Burke, William: 37
burocracia: 41; central: 199; estereotipo weberiano de: 67; formalizacin de la: 67; influencia constitucional en la: 120
NDICE ANALTICO
233
234
NDICE ANALTICO
Forrestal, James: 63
Fotler, M. D.: 86
Fowlkes, F.: 48
Frankel, C.: 109
Fraser, J.: 107
French, H. E.: 102
Friedman, Milton: 91
Friedrich, Carl: 105; sobre legitimidad: 107
Frost, P.: 65
Fusfeld, H.: 158
Galbraith, J.: 91, 103
Garson, David: 16
Gaus, G. F.: 75, 86, 199
General Energy Inc., como laboratorio de multimercado casi pblico:
177-178
Genricos Casi Pblicos (GCP), laboratorios, alternativas de mercado:
172, 189; caractersticas de los:
169-170
Genricos Independientes (GI), laboratorios: 172, 189; caracterstcas
de los: 173; variedad de: 174
Genricos Pblicos (cr), laboratorios: 163-164, 182, 186, 188-189,
192; caractersticas de los: 167168,171; tipo celular: 171
gerencia, cientfica: 197; como insumo productivo: 96; educacin:
22, 196; eficiencia: 196, 202; procesos organizacionales y: 143; teora
de la: 196; valores de la: 205-207
gerencia pblica, administracin pblica y: 13, 15; cambios en la: 7;
caractersticas de la: 201; como
enfoque de conocimiento: 13;
como funcin ejecutiva del gobierno: 17; conducta y: 208; concepto
de: 12; corporativismo y: 36;
definicin de la: 6, 16; distincin
entre organizaciones pblicas y:
198; educacin en: 207-210; estudios sobre: 16; hiptesis de descomposicin: 200; influencia de
la, en la educacin: 16-17; manejo
de lo pblico: 201-204; origen de
la: 13; lo pblico y la: 12-15, 27;
rompecabezas de lo pblico y:
198, 200-210; teora de la organizacin formal y: 199; transicin
NDICE ANALTICO
en la: 12; poltica pblica y: 6; problemas centrales de la: 17
gerentes, diferencias entre, pblicos
y empresariales: 202; fijacin de
metas: 103, 153; funcin principal de los: 205; funciones de los:
201, 204; metas de los: 203;
profesionalizacin: 79, 103; responsabilidades de los: 205-206;
toma de decisiones: 103; toma de
riesgos: 100
gestin pblica, vase gerencia pblica
Gillo, M.: 65
gobierno, centralismo en el: 149-150;
ciclos polticos del: 61-62; concesiones de: 119; de perfil empresarial: 77-79; decisiones polticas
del: 64; eficiente: 79; estructuras
de: ns, 119-120, 122-123, 141;
fragmentacin del, por la Constitucin: 121-122; gerencia pblica como funcin ejecutiva del:
21; 1 Y D en el: 156; imitacin de
tcnicas de la empresa privada: 9,
78; legitimidad del: 11S; lmites a
la actividad del: 91; modelo de
insuficiencia de mercado: 92-93;
modelo minimalista de: 91-92;
papel y alcances del: 22; penetracin del, en las empresas privadas: 72, 74; penetracin del, en
la sociedad: 33; presiones en la
organizacin del: 61; lo pblico
como: 75; toma de decisiones en
el: 112; valoracin del papel y
alcance del: 115-116; vase tambin organizaciones gubernamentales; organizaciones pblicas
Goodsell, C. T.: 76, 129
Grady, R.: 111
Grafstein, R.: 108
Graham, G. J.: SO, 86
Greenstein, F.: 118
Grupp, F. W.: 56
Guerra de Secesin: 115
Gulick, L.: 197
Gusfield, J. R.: 76
Guyot, J. F.: 57
Haas, J.: 67
Habermas, Jrgen: 11
235
236
NDICE ANALTICO
NDICE ANALTICO
Ley de Correo Areo: 49
leyes, antimonoplicas: 91, 147-148;
sobre salarios mnimos: 150
Lindblom, C. E.: 90,107,199-200
Lindsay, C. M.: 99
Link, A. N.: lOO, 148, 192
Lipset, S.: 111
Lipsky, Michael: 10
Locke, John, sobre el contrato social:
107
Lockheed, empresa, rescate financiero de la: 48-49
Lorenzo, T. J. di: 98-99
Loveless, Stephen: 37, 41, 85, 158,
161
Lovich, N. P.: 57
Lowery, D.: 59
Lowi, T. J.: 106
Lynn. Laurence: 16-17,57,62-63
Lynn, N.: 39
237
238
NDICE ANALTICO
Nelson: 58
Neuberg, L. G.: 99
Neutron Institute, The, como laboratorio genrico pblico: 167
Newberry, J. F.: 85
Newman, A. R.: 60
Nicaragua, ayuda a los "contras" de:
117
Nicole, Marc: 37
Niskanen, W. A.: 97
Nystrom, P. C.: 39,41,69
Oak Ridge National Laboratory, lo
pblico en: 156
Oficina de Contadura General
(GAO): 120, 122, 150
Oficina de Control y Presupuesto
(OMB): 121-122,149-150
Oficina de Gerencia de Personal: 57,
121
Oficina de Manejo de Personal
(OPM): 151
oligopolios: 92
Olsen, J. B.: 78
O'Neill, Tip: 116
opcin pblica, teora de la: 79
opinin pblica: 129; activacin de
la: 117
Oportunidad Equitativa de Empleo
(EEO): 119
organizaciones: aspectos pblicos de
las: 76; autonoma de las: 145;
autoridad poltica y comportamiento de las: 113-125, 129;
camalen: 8n; caractersticas de
las: 44, 84-85; ciclos de vida de
las: 116, 147-148; comportamiento de las: 79, 100, 102, 106, 135;
corporativismo y: 45; cuasigubernamentales: 8; cuasipblicas: 8;
de riesgo compartido: 153-154;
definicin de: 18n, 4445; del tercer sector: 43; dimensin de lo
pblico en las: 20; efectos de la
autoridad poltica en las: 19, 111,
125-127; estructura de las: 150;
estudios sobre el tamao de las:
65; focales: 123, 137, 140; genricas: 71; impacto de la autoridad
en las: 20, 105, 137; impacto de lo
pblico en las: 83, 118-119, 121,
140; importancia del carcter
NDICE ANALTICO
das con las organizaciones pblicas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54, 66,
71,75, 82,85-86, 151, 154; como
portamiento de las: 83; conceptualizacin de las: 72; cooperativas y: 153-154; derechos de
propiedad y: 99; eficacia en las:
154; empleados y sistemas de
personal: 55-59; estructuras de
las: 66; estudios de caso: 82, 84;
expectativas de los ciudadanos
ante: 77; laboratorios de investgacin de las: 157; legitimidad de
las: 109-110; manejo de las: 87;
marco temporal y ritmo de trabajo: 60-63; metas de las: 101, 152,
203; nivel de anlisis de las: 8182; objetivos de las: 41-42; organizaciones y estructuras: 64-69;
lo pblico y las: 31-32, 34, 50; tareas y contextos de trabajo: 59
64; toma de decisiones: 62; transferencia de tecnologa en: 40
organizaciones pblicas, asignacin
de funciones y responsabilidades:
42; autoridad poltica y: 22, 131;
burocracia y: 41; cambios en las:
18; caracteristicas del personal:
41; ciclos de vida de las: 49; codificacin de las: 80-81; compara.
das con las organizaciones privadas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54,
66, 71, 75, 83, 85-86, 151, 154;
comportamiento de las: 75, 84,
110; conceptualizacin de las: 56,8, 12, 14,22,72,74-83; concepto marxista de: 11; cooperativas
y: 153-154; corporaciones como:
124; cuatro obstculos en la
teora de las: 20-21, 71-74; derechos de propiedad y: 99; diferencias con las corporaciones: 98;
distincin entre gerencia pblica
y: 198; empleados y sistemas de
personal: 55-59; escasez de claridad en las metas de las: 41; estudios de caso: 82, 84; evaluacin
de la eficiencia de las: 41; expectativas de los ciudadanos ante:
77; investigacin sectorial comparativa y: 85; manejo de las: 87;
mareo temporal y ritmo de traba-
239
240
NDICE ANALTICO
nizaciones: 20,44, 125, 161; educacin y: 26; efectos de: 46, 48; en
la industria aeroespacial: 46-52;
estructural-administrativo: 149;
gerencia pblica y: 12-15; impacto de, en las organizaciones:
83, 118-119, 121, 136, 140;
importancia conductual de: 164;
influencia de lo: 44-45, 50; investigacin y: 22, 70; investigacin
incidental de: 85; manejo de: 200207; mecnica conductual de: 83;
mltiples significados de: 71, 79;
organizaciones de 1 y D y: 160162, 191; orientaciones y objetivos de: 9; presencia de, en la
vida social: 15; problemas de
ambigedad de: 19; programas
de gobierno y: 14; red de: 141143; restriccin de: 139-140; significado de: 31; teora dimensional de: 21, 83, 194-197; tipologa
de: 162-166; virtudes de: 22
pblico, perspectiva multidimensional de lo: 22-23, 130; presuncin de equivalencia: 133-134;
supuesto: 131-132; supuesto de
descomposicin: 132-133; supuesto de mediacin: 135-139
pblico, procesos de lo, ciclos de vida
organizacional y: 147-148; control
de los recursos: 146-147; de metas:
151-154; de metas y administracin: 152-154; de recursos: 143146; estructural y administracin:
150-151; estructurales: 149-151;
manejo de ciclos vitales: 148-149;
organizacionales: 143-149
pblico, rompecabezas de lo: 21,32,
39-53, 71, 74, 79, 129, 154, 156;
como base para la investigacin:
209-210; como paradigma: 196200; enfoques del rompecabezas
de: 83-86; gestin pblica y
manejo de lo pblico: 200-207;
marcos tericos: 86; tipologa de
enfoques: 86-89
Pugh, Do So: 65-66
Rachal, Po: 64
Rainey, Hal: 37,39,41,55-57,59,75,
84-85
NDICE ANALTICO
Ravetz, J.: 197
Rawls, J. R: 58, 108
Reagan, Ronald, presidencia de: 61,
~~5; gobierno de corte empresarial en la: 79; inters en los mtodos directivos durante la: 40;
lealtad y deslealtad en la: 59; privatizacin durante la: 116, 192;
separacin de poltica y administracin: 77-78
recursos, adquisicin de: 73, 144, 146;
asignacin de: 157; autoridad
poltica y: 146; componente pblico de los: 144; de las organizaciones de 1 y D: 157, 174, 176; estabilidad de los: 146; manejo de los:
145; mezcla de: 144
Redford, E.: 77
Regional Energy Research Center,
como laboratorio de mercado casi
pblico: 184-185
Reiman, B. C.: 65
Reino Unido, caractersticas de las
agencias del gobierno: 66, 80
restriccin, de la autoridad poltica:
120; de lo pblico: 139-140; inters pblico y: 140; moderacin
de la: 140; poltica: 113, 119, 139140; significado de: 139
Retired Executive Corps: 149
Revans, R. W.: 65
Rhinehart, J. B.: 85
Rice, B.: 48
Richard, A. R.: 56
Ring, P. S.: 56
Roberts, K. H.: 71
Robnson, R: 98-99
Roessner, J. D.: 40
Roosevelt, Franklin, Nuevo Trato de:
115-116
Rose, Richard: 10, 78
Rosen, B.: 56
Rothschild, J.: 105
Rousseau, D. M.: 71
Rowan, B.: 39, 85
Roy, W. G.: 113
Rumsfeld, Donald: 40, 84
Runciman, W. G.: 106
Rusbult, C. E.: 59
Rushing, W.: 85
Salancik, G.: 204
241
Sarnuelson, P.: 92
Sayas, E. S.: 42
Sawhill, I.: 40, 116
Sayre, Wallace: 32
Schaar, J. H.: 106
Schesl, M. H.: 78
Schmidt, RE.: 41, 57
Schoenherr, R: 66
Schulman, S.: 73
Scott, W. R: 45
Seattle Tech., Inc., como laboratorio
de multimercado independiente:
179
sector spanners: 84, 87
sectorial, ambigedad: 32, 73-76;
diferencia: 87; desvanecimiento:
21-22, 72, 83, 196
Seidman, H.: 43
Selznick, P.: 84
Shaffer, P. L.: 57
Shangraw, Jr., Ralph: 37
Sharkansky, I.: 122
Shaw, L. C.: 73
Shelton, J.: 97
Sheridan, Eleanor: 37
Shubert, G.: 77
Sidney, J. L.: 73
Simon, H.: 197
Simonson, G. R.: 48, 51
Sistema de Servicio Civil: 56, 58
sistema poltico, elementos del: 120122
sistema tributario: 122
Small Business Administration: 149
Smart, C.: 62
Smith Chemical Research Laboratory, como laboratorio mercantil
independiente: 186-187
Smith, Steven: 10, 73
sociedad. capitalista: 7; complejidad
de la: 19; estatalizacin de la: 19;
organizaciones gubernamentales
y: 19; penetracin del gobierno
en la: 29; poscapitalista: 7; transformacin de la: 8
Soref, M.: 103
Southwest Mining Laboratory, como
laboratorio de mercado pblico:
182-183
SST: 74
Starbuck, William: 37. 41. 69
State Energy Lab, The, como labora-
242
NDICE ANALTICO
YD
Vaden, R. E.: 57
Vertinsky, I.: 62
Vietnam, autoridad poltica primaria
y: 112
Vinson-Trarnmell, ley: 47
Vogel, D.: 77, 124
voto: 107
Walsh, A. H.: 73
Wamsley, Gary: 37, 42, 86, 199-200
Warwick, D. P.: 39, 84
Weber, Max: 105, 199
Weick, K.: 83
Weissberg, R: 118
Weitzel, W.: 65
Wheat, R A.: 73
Whetten, D. A.: 42, 138,204
Whorton, J. W.: 42
Wildavsky, Aaron: 12
Williams, R. O.: 85
Williarnson, O. E.: 76, 95
Wilson, J. Q.: 64, 84, 121
Winetrobe, R.: 76, 86, 90, 95
Wolf, C.: 93
Woll, Peter: 120, 139
WortWey, J. A.: 42
Yale, D. A.: 57
Yarwood, D. L.: 73
Zald, M. N.: 42, 86, 199-200
Zucker, L. G.: 85, 122
NDICE GENERAL
\ ....
Organizaciones pblicas: nuevo paradigma en la administracin pblica. Estudio introductorio, Juan Miguel Ramrez Zozaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Las organizaciones pblicas y la gerencia pblica. . ..
Lo pblico y la gerencia pblica. . . . . . . . . . . . ..
Creando nuevos paradigmas para entender a las organizaciones pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Publicness: enfoque para analizar las organizaciones pblicas. . .
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
5
5
12
15
19
24
31
32
34
37
39
40
42
44
46
52
54
55
59
244
NDICE GENERAL
64
69
71
71
125
134
143
149
151
154
NDICE GENERAL
245
166
186
209
Referencias bibliogrficas
ndice analtico. . . . . .
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231
196
196
198
200
207