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Revista doTCU

Fiscalizao a servio da sociedade

Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 46 nmero 131 Setembro/Dezembro 2014

Repblica Federativa
Federativa do
Repblica
do Brasil
Brasil
Tribunal de Contas da Unio
Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Joo Augusto Ribeiro Nardes, Presidente
Aroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
Bruno Dantas

Ministros-substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

Ministrio Pblico junto ao TCU


Paulo Soares Bugarin, Procurador-Geral
Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Revista doTCU
Fiscalizao a servio da sociedade

Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 46 nmero 131 Setembro/Dezembro 2014

Copyright 2014, Tribunal de Contas da Unio


Impresso no Brasil / Printed in Brazil

Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios


assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.
Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no
todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e
sem fins comerciais.

www.tcu.gov.br

FUNDADOR
Ministro Iber Gilson
SUPERVISOR
Ministro Aroldo Cedraz de Oliveira
CONSELHO EDITORIAL
Ministro-substituto Augusto Sherman
Cavalcanti
Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
Alden Mangueira de Oliveira
Maurcio de Albuquerque Wanderley
Adriano Cesar Ferreira Amorim
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Secretaria de Comunicao Social

Misso
Aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da sociedade por meio do
controle externo
Viso
Ser referncia na promoo de uma Administrao Pblica efetiva, tica, gil
e responsvel

COLABORADORES
Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Centro de Documentao
TRADUO
Secretaria de Relaes Internacionais
Projeto Grfico
Pablo Frioli
Diagramao, capa e fotomontagens
Ncleo de Criao e Editorao/Secom
Ncleo de Criao e Editorao/Secom
SAFS Quadra 4 Lote 1
Edifcio Sede - Sala 342
Braslia-DF
70.042-900
(61) 3316-5081/7929
revista@tcu.gov.br

Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) - . Braslia : TCU,


1970- .
v.
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976
a 1988, semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a
partir de 2007, quadrimestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal
de Contas da Unio.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Impresso pela Sesap/Segedam

Carta ao Leitor

Carta ao
Leitor

aro leitor,

com grande satisfao que apresentamos a Edio 131 da Revista do


TCU, pensada e estruturada em torno de nico tema: a inovao tecnolgica e diferentes abordagens, experincias e concepes na gesto pblica.
Devido relevncia e pertinncia do assunto na atualidade, acreditamos
que o tema seria merecedor de uma edio especial neste peridico. Dessa
maneira, o estimado leitor ter a seu alcance textos que levaram em considerao o atual cenrio de grande volume de informaes em um momento em que a sociedade clama por transparncia e pede aos governos a
abertura de seus dados.
Este momento demonstra que o cidado quer participar ainda mais
da formulao de polticas pblicas e que a tecnologia da informao (TI)
pode ser a pea-chave para essa transformao social. o que refora o
ministro-substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em entrevista esta edio temtica, ao afirmar que o respeito e a valorizao da cidadania so os
valores que o Estado brasileiro deve buscar ao promover polticas de inovao tecnolgica.
Na seo Destaque, a inovao tecnolgica vem ao lado da questo dos
dados abertos (open data, em ingls) e do armazenamento e processamento
de grandes volumes de dados (o denominado Big Data) que, juntos, sinalizam um novo momento para o exerccio do controle social. Nesta seo,
possvel saber um pouco mais sobre fiscalizaes realizadas pelo TCU
na rea de TI e, principalmente, sobre trabalho recente para conhecer iniciativas de publicaes de dados abertos na administrao pblica federal.

Bruno Spada

A seo Artigos traz consigo uma variedade de experincias e enfoques


na rea de TI, a comear pelo histrico do TCU de 1995 a 2014 sobre
a obteno e o tratamento de dados para o controle externo at chegar
experincia da Secretaria de Controle Externo da Previdncia, do Trabalho
e da Assistncia Social do TCU (SecexPrevidncia) e de suas estratgias de
fiscalizao em um contexto de grandes bases de dados. possvel, ainda,
conhecer um pouco mais sobre a utilizao dos dados abertos como uma
estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica e, ao abordar o governo aberto, ver como a tecnologia pode vir a contribuir para maior aproximao entre o Estado e a sociedade.
E a troca de experincia e a diversidade de abordagem do tema de inovao tecnolgica no para por a. Ainda na seo Artigos, vamos conhecer um pouco mais sobre a estrutura metodolgica para implementao
de controles de segurana aplicados a ativos de informao; sobre uma
anlise de sobrepreo na reforma do Maracan; sobre auditoria financeira
na era do big data; e sobre a Gesto de Recursos Fsicos e Tecnolgicos da
Sade. Enfim, esperamos que sua leitura seja agradvel e que os variados
artigos enriqueam seus conhecimentos por esse tema to desafiador que
o de inovar na rea de TI.
Aroldo Cedraz de Oliveira
Ministro do Tribunal de Contas
da Unio e Supervisor do Conselho
Editorial da Revista do TCU.

Sempre importante dizer que a Revista do TCU tem o objetivo primordial de promover o conhecimento e a reflexo sobre temas relevantes
na rea de controle externo e que contribuam para o aprimoramento da
gesto pblica.
Boa leitura e at breve.

Sumrio

Entrevista

Entrevista

Destaque

Ministro-Substituto
Augusto Sherman
Cavalcanti

Inovao tecnolgica e
promoo da cidadania

Destaque

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data: um


novo momento para o exerccio do controle social

Artigos
12

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
Claudio Souza Castello Branco

22

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica




30

Clayton Ferreira da Silva


Erick Muzart Fonseca dos Santos
Mnica Cotrim Chaves
Wesley Vaz
Remis Balaniuk

Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre o Estado e a Sociedade
Cynthia de Freitas Q. Berberian
Patricia Jussara Sari Mendes de Mello
Renata Miranda Passos Camargo

40

Segurana da Informao e Comunicaes Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura


metodolgica para implementao de Controles
de Segurana aplicados a ativos de informao
Domingos Savio Evandro da Silva
Melina Zaban

4

Revista do TCU 131

Sumrio

Artigos

12

ndices e endereos

ndice de Assunto73
ndice de autor78
Endereos80

46

Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan
Flvia Ceccato Rodrigues da Cunha
Maurcio Soares Bugarin

54

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal
Gledson Pompeu Corra da Costa
Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra

62

Gesto de Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade


Jos Mauro Carrilho Guimares

68

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia



Fbio Henrique Granja e Barros


Melchior Sawaya Neto
Jorge Mendes de Oliveira Castro Neto
Teonio Wellington Martins

Set/Dez 2014

Entrevista // Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

1. Que tipo de valor deve ser almejado


pelo Estado brasileiro ao promover polticas de inovao tecnolgica?
O respeito e a valorizao da
cidadania. Outros valores seriam
economicidade, eficincia, eficcia e
efetividade, mas o maior valor a ser
buscado, em minha opinio, mesmo a promoo da cidadania. Deve
o Estado usar intensiva e responsavelmente a tecnologia j existente e
a inovao tecnolgica para ampliar
e melhorar os servios que presta
ao cidado. Oferecer-lhe servios os
mais variados no amplo espectro de
sua atuao, como educao, sade,
previdncia, transporte, segurana,
assistncia social etc., de forma rpida e descomplicada. Servios de
qualidade e sem filas.

Inovao
tecnolgica e
promoo da
cidadania
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio
Natural de Natal (RN), Augusto Sherman Cavalcanti ministro-substituto do
TCU desde 2001. Bacharel em Direito, em Engenharia Eletrnica e Ps-Graduado em Controle de Processos, pela Universidade de Braslia (UnB). Atuou
como Analista de Controle Externo do TCU e exerceu as funes de Assessor e
Chefe de Gabinete da Procuradoria-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU.
Foi professor de ps-graduao do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP)
e do Centro Universitrio de Braslia (UniCeub) nas reas de Direito Financeiro,
Direito Tributrio Constitucional e Direito Administrativo. Atua intensamente
na governana de Tecnologia da Informao do tribunal.
6

2. De que forma a inovao tecnolgica social, entendida como novas prticas que procuram mudar uma situao
social de risco e excluso, deve ser abordada ou inserida em polticas pblicas?
De forma urgente, responsvel
e priorizando os setores sociais de
maior risco. urgente porque conhecemos, em especial esta Corte
em razo das auditorias que realiza,
as condies de risco e excluso social de grande parte da populao
brasileira. Responsvel visto que a
tecnologia e a inovao para produzir resultados satisfatrios precisa
ser usada adequadamente, de acordo com a tcnica e as boas prticas
que lhes do suporte. A identificao de prioridades com base em
critrios de risco essencial, uma
vez que no se dispe de recursos
humanos, tecnolgicos e financeiros
ilimitados para enfrentar todas as
questes simultaneamente.
3. Existe um consenso de que o pas
que no possui tecnologia prpria ou
no apresenta relaes slidas neste
campo com outros pases, pode tornarRevista do TCU 131

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania // Entrevista

-se dependente em vrios aspectos, de


forma permanente. At que ponto cabe
ao Estado o estmulo inovao tecnolgica e que garantias deve buscar em
processos e parcerias de transferncia
de tecnologia?
A tecnologia avana em rapidez
exponencial. O pas que no investe em pesquisa, desenvolvimento e
inovao tecnolgica e no se alia
a outros com esse fim est fadado,
mesmo, ao atraso e dependncia
permanente. Cabe ao Estado, sem
dvida, como um dos promotores do desenvolvimento e como
ente que se relaciona no ambiente
internacional com outros Estados
nacionais o estmulo necessrio ao
setor, inclusive na busca de parcerias
estratgicas. Mas isso, evidentemente, no impede nem supre, muitas
vezes, a necessria atuao do setor
privado nessa mesma busca. Nas
transferncias de tecnologia, as
parcerias devem priorizar a transferncia plena do conhecimento e
a internalizao dos produtos, materiais e tcnicas que as compem.
4. O desenvolvimento de tecnologia apresenta um custo considervel
com que s grandes empresas e o
Estado podem, normalmente, arcar.
Como equilibrar a necessidade de
desenvolvimento tecnolgico pela
atuao estatal aparente escassez
de recursos? possvel?
O equilbrio resultado de
prioridades, se bem determinadas.
H de fato o trade off entre o atendimento s necessidades atuais e
urgentes do Estado e da sociedade
e a estruturao necessria ao atendimento das necessidades futuras,
que costumam ser maiores. Essa
estruturao para o futuro passa
necessariamente pelo desenvolvimento, aquisio e uso de tecnologia e inovao, que tem custos
altos no presente. Diante da escasSet/Dez 2014

A inovao tecnolgica,

no que gera nova tecnologia


ou aprimora tecnologia
existente, contribui
significativamente para o
desempenho das atividades
administrativas. Em
minha opinio, a principal
mudana, visvel atualmente
na administrao,
alta dependncia, e
dependncia que tende
a crescer, em relao ao
uso de solues de TI no
cumprimento da misso
institucional. Praticamente
todas as atividades
administrativas relevantes
so hoje suportadas por
solues de TI.

sez de recursos, escolhas precisam


ser feitas, prioridades definidas,
olhando-se tambm o futuro, afinal
caminhamos para ele. Creio, ainda,
que mecanismos de financiamento internacional podem ser teis
na soluo desse dilema. Alm do
mais, vrias polticas pblicas de
incentivo tm sido intentadas nos
ltimos dez anos, no sentido de
estimular o setor privado, inclusive em parceria com instituies
de ensino, pesquisa e desenvolvi-

mento, sob a forma de incentivos


fiscais. o caso, por exemplo, da
Lei do Bem (Lei 11.196/2005), que
concede incentivos fiscais s empresas que investem em pesquisa, desenvolvimento e inovao
tecnolgica, da Lei Rouanet da
Pesquisa (Lei 11.487/2007), da Lei
da Inovao (Lei 10.973/2004) e da
Lei de Informtica (Lei 8.048/1991,
alterada pela Lei 11.077/2004).
Essas normas permitem a reduo
de tributos em contrapartida ao
investimento em pesquisa e desenvolvimento, estimulando parcerias
entre empresas e instituies de ensino, pesquisa e desenvolvimento
cientfico e tecnolgico. Nessas
condies, creio ser possvel o
equacionamento do dilema.
5. Que mudanas podem ser identificadas na administrao pblica em
decorrncia do uso da tecnologia da
informao (TI)? Como a inovao tecnolgica pode contribuir para maior
eficcia e eficincia administrativas?
A inovao tecnolgica, no que
gera nova tecnologia ou aprimora
tecnologia existente, contribui significativamente para o desempenho
das atividades administrativas. Em
minha opinio, a principal mudana,
visvel atualmente na administrao,
alta dependncia, e dependncia
que tende a crescer, em relao
ao uso de solues de TI no cumprimento da misso institucional.
Praticamente todas as atividades
administrativas relevantes so hoje
suportadas por solues de TI.
Pensemos, por exemplo, no sistema
previdencirio, fiscal, de segurana,
de trabalho e emprego, de assistncia social etc. Todos dependem
fortemente do bom funcionamento
da soluo de TI que os suporta.
Por que isso? Porque a TI, se bem
usada, oferece eficincia, agilidade,
custos menores, maior cobertura de
7

Entrevista // Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti

atendimento, melhores controles da


atividade etc. direta, portanto, a
relao entre o uso adequado da tecnologia e o desempenho favorvel
da atividade administrativa, com
maior eficincia e eficcia.
6. A governana em TI uma parte da
governana corporativa a qual busca
assegurar que o uso da TI agregue valor
ao negcio com riscos aceitveis. Tende
a evitar ou reduzir deficincias na gesto, que refletem em perda de qualidade e de eficincia de servios pblicos
prestados sociedade. Como o senhor
avalia o estgio atual de governana
em TI da administrao pblica federal?
A boa prestao de servios
pblicos ao cidado, mencionada
anteriormente, depende do bom
desempenho das entidades administrativas. Esse bom desempenho
hoje se traduz em boa Governana
Corporativa, que passa por uma
boa Governana de TI, em razo
da dependncia antes mencionada.
O TCU faz levantamentos de auditoria bianuais, desde 2007, com
vistas a verificar a Governana de
TI na administrao pblica federal. O ltimo foi produzido em
2014 e registrou evoluo em vrios aspectos, como por exemplo,
na elaborao do planejamento,
no controle das contrataes de
TI, na estruturao de comits
de apoio a deciso. Aumentou o
nmero de rgos pblicos federais nos estgios intermedirio e
aprimorado do ndice que mede a
Governana de TI (iGovTI). Enfim,
houve evoluo, o que significa que
a administrao pblica preocupa-se com a questo e tem adotado
medidas para reduzir as deficincias. H muito ainda a fazer como,
por exemplo, em relao poltica
de pessoal de TI e a adoo de controles internos com base em anlise
de riscos. No entanto, creio que um
8

Destaco a influncia da

jurisprudncia do TCU na
edio de norma jurdica
especfica publicada
pelo Ministrio do
Planejamento para regular
as contrataes de TI na
administrao federal, bem
como o oferecimento de
um diagnstico individual
a cada rgo participante
do levantamento de
auditoria bianual sobre

Governana de TI.

grande passo foi dado no sentido


do aumento da conscientizao,
pela administrao federal, da necessidade de agir para melhorar a
sua Governana Interna de TI.
7. Como o TCU contribui para estimular melhorias na governana e
na promoo da TI na administrao
pblica federal?
Com as auditorias e com as decises, muitas delas j consolidadas
em jurisprudncia pacificada. Tanto
para as auditorias quanto para as
deliberaes, o TCU pauta-se fortemente na anlise sistmica e no
uso das boas prticas internacionais
que regem a boa Governana de TI,
alm dos parmetros legais. Dessa
forma, essas boas prticas passam
a fazer parte da vida cotidiana dos
jurisdicionados, mudando a realidade da administrao pblica
federal quanto ao uso adequado
da TI. Destaco a influncia da jurisprudncia do TCU na edio de
norma jurdica especfica publicada
pelo Ministrio do Planejamento
para regular as contrataes de TI na
administrao federal, bem como
o oferecimento de um diagnstico
individual a cada rgo participante
do levantamento de auditoria bianual sobre Governana de TI. Esse
diagnstico aponta as fortalezas e
debilidades nos diversos parmetros que regem tal Governana.
Com base nesse diagnstico, o
rgo tem a oportunidade de fazer
as correes e os ajustes necessrios e, com isso, aprimorar sua
maturidade em Governana de TI.
Portanto, a contribuio do TCU
resulta da atuao conjunta de seus
ministros e de todo o seu corpo
tcnico, em especial os que compem a Secretaria de Fiscalizao
de Tecnologia do (Sefti), a Secretaria
de Infraestrutura de TI (Setic) e a
Secretaria de Solues de TI (STI).
Revista do TCU 131

Destaque

Inovao tecnolgica,
dados abertos e big
data: um novo momento
para o exerccio do
controle social

om os avanos das tecnologias informticas, atividades como ir ao banco,


assistir a filmes, fazer compras,
acompanhar processos judiciais,
estudar a distncia e solicitar serSet/Dez 2014

vios passaram a ser realizadas at


mesmo de um simples smartphone. A
tecnologia alterou a noo de tempo, distncia e espao e produziu
grandes impactos que afetam a forma com que cada um se relaciona,

trabalha, produz, comunica-se e se


diverte. No toa que, paralelamente ao mundo real, h um mundo representado virtualmente o
denominado ciberespao com
cdigo e linguagem prprios, mas
9

Destaque

que se inter-relaciona e muito


com o mundo real.
Hoje, essa relao de interdependncia entre os mundos real
e virtual to forte que torna-se
difcil pensar na existncia de um
sem o outro. A administrao pblica tambm est cada vez mais
imersa nesse mundo. Tanto que o
uso da tecnologia tem permitido a
expanso e a melhoria dos servios
oferecidos sociedade e alterado a
forma como o governo trabalha e se
relaciona com o pblico.
Na dcada de 1960, foi criado o
Servio Federal de Processamento
de Dados (Serpro), empresa vinculada ao Ministrio da Fazenda, com
o objetivo de modernizar e dar agilidade a setores estratgicos da administrao pblica brasileira. Em
conjunto com o Serpro, a Secretaria
do Tesouro Nacional criou o
Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal
(Siafi) e o implantou em 1987, com
o objetivo de integrar os sistemas
de programao financeira, de execuo oramentria e de controle
interno do Poder Executivo.

10

Depois do Siafi, programas e


aes viabilizados pelo uso da tecnologia da informao e comunicao, como o Sistema de Controle de
Convnios e Contratos de Repasse
(Siconv) e o Cadastro nico, permitiram melhor operacionalizao
de programas em diversas reas,
inclusive na social. Essas medidas
tiveram reflexo tanto no dia a dia
da populao, como em setores de
compras, logstica, armazenamento
e no controle dos dados relativos s
aes estatais.
As inovaes tambm tm exigido da administrao pblica medidas na rea de gesto de recursos
de tecnologia da informao, o que
envolve processos de coleta e de
armazenamento de dados, equipamentos, programas de computador, investimentos e capacitao
de pessoal. Assim, percebe-se que
a tecnologia aplicada informao
influencia a organizao burocrtica
do Estado desde o planejamento,
passando pelo controle, a execuo
de polticas pblicas, a forma e as
possibilidades de prestao de servios, o dilogo com a sociedade,

alm de propor novas vertentes de


atuao estatal, voltadas a incentivar e a disseminar o alcance social
do desenvolvimento tecnolgico.
Como rgo de controle, o
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
acompanha o avano tecnolgico
da administrao pblica federal
e realiza fiscalizaes de modo,
sobretudo, a contribuir com a boa
gesto dos recursos pblicos e o
aperfeioamento do uso da tecnologia a favor de servios pblicos de
qualidade para a populao.
Entre as inmeras aes de
controle realizadas pelo tribunal
nessa rea esto o acompanhamento que o TCU tem feito no
desenvolvimento do novo Siafi,
da fiscalizao no Cadastro nico
dos Programas Sociais do Governo
Federal, das auditorias no Sistema
de Acompanhamento de Contratos
do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes
(Dnit) e na base de dados do Siconv,
do monitoramento do Sistema
Automatizado de Identificao de
Impresses Digitais (Afis), utilizado pelo Departamento de Polcia
Federal. Outro trabalho do TCU
consistiu em um diagnstico em
448 organizaes pblicas federais,
dos trs poderes da Repblica e
tambm no Ministrio Pblico da
Unio, para conhecer os aspectos
quantitativos e qualitativos da estrutura de recursos humanos na rea
de tecnologia da informao.
O diagnstico, relatado pelo
ministro Raimundo Carreiro, com
voto revisor do ministro-substituto
Augusto Sherman apontou carncias e oportunidades de melhoria,
bem como divulgou boas prticas
encontradas, com vistas a aperfeioar a estrutura de recursos humanos de TI, capaz de viabilizar
a boa governana de tecnologia da
informao, em prol da eficincia
Revista do TCU 131

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data: um novo momento para o exerccio do controle social // Destaque

da atuao governamental. Com


o trabalho, o TCU emitiu alertas
ao Conselho Nacional de Justia,
Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, Ministrio do Planejamento
e Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais
para a necessidade de reformulao
da poltica de pessoal de TI. Entre as
recomendaes esto a criao de
cargos especficos da rea de TI, distribudos em carreiras; atribuio de
funes gerenciais exclusivamente a
servidores ocupantes de cargos efetivos de TI; estipulao de remunerao coerente com a relevncia das
atribuies desenvolvidas; e permanente capacitao dos servidores.
Segundo o presidente do TCU,
ministro Aroldo Cedraz, a tecnologia da informao perpassa
todas as reas da gesto pblica,
podendo contribuir com as aes
de controle tanto do TCU quanto
dos rgos executores das polticas
pblicas. O TCU est empenhado
em dar essa contribuio ao Estado
brasileiro para que possa de fato
fazer com que o cidado sinta que
os recursos pblicos esto sendo
gastos de maneira mais eficiente e
eficaz, afirmou.
Essa transformao da sociedade
viabilizada pelo uso da tecnologia
da informao permite, inclusive,
um aumento da participao do
cidado na construo e na execuo das polticas pblicas, o que
demonstra um amadurecimento do
controle social. Iniciativas que ilustram esse novo cenrio referem-se
aos dados abertos, que um movimento mundial que estabelece
que os dados governamentais, por
serem pblicos, devem estar disponveis e ao alcance de todos.
Com base nesse novo contexto,
o TCU realizou um levantamento
para conhecer iniciativas de publicao de dados abertos na adminisSet/Dez 2014

trao pblica federal, considerando


o uso feito pelo governo e sociedade
de solues de coleta, armazenamento e processamento de grandes volumes de dados (Big Data),
como estratgias de transparncia
e modernizao da gesto pblica. Nesse trabalho, de relatoria do
ministro Benjamin Zymler, o TCU
constatou que para um governo
ser considerado aberto, ele deve
se comprometer a aumentar a disponibilidade de informaes sobre
atividades governamentais; a apoiar
a participao social; a implementar
os mais altos padres de integridade
profissional na Administrao; e a
aumentar o acesso a novas tecnologias que promovam a transparncia
e a prestao de contas. Para Aroldo
Cedraz, Antes, os trabalhos na rea
de tecnologia da informao relacionavam-se aos dados estruturados. Agora, por meio de dados no
estruturados e de novas tecnologias,
como Big data, minerao de dados,
ser possvel tornar os servios mais
transparentes, mais geis e, acima
de tudo, permitir que o Estado tenha um controle mais eficiente em
relao s suas polticas pblicas.
O TCU verificou que j existem aes no Brasil que viabilizem
a disponibilidade de informaes
governamentais por meio dos dados abertos, de forma a promover a
transparncia, a prestao de contas
e a participao popular na administrao pblica. Exemplos disso so a
criao do Portal da Transparncia;
a Lei de Acesso Informao
(12.527/2012); a participao em
iniciativa internacional para difundir e incentivar globalmente
prticas governamentais relacionadas transparncia; e a criao da
Infraestrutura Nacional de Dados
Abertos (Inda) e do Portal Brasileiro
de Dados Abertos (dados.gov.br).
Apesar das iniciativas, segundo o

tribunal, as aes adotadas ainda


no se mostraram suficientes para a
implementao e popularizao do
governo aberto no mbito federal.
O trabalho realizado pelo tribunal tambm trouxe um panorama
internacional da disponibilizao
de dados governamentais em formatos abertos e apresentou um
conjunto de solues tecnolgicas
implementadas em outros pases
para resolver problemas diversos
da sociedade, construdas a partir
de iniciativas privadas ou governamentais. Como exemplo, o ministro
Benjamin Zymler, citou a soluo
adotada pelo governo ingls, denominada FindTheBestHospitals, que
possibilita ao cidado londrino que
necessita de atendimento mdico
identificar o melhor e mais prximo
hospital a partir da comparao de
indicadores baseados na avaliao
de pacientes, corpo clnico, estatsticas das cirurgias, taxa de mortalidade e tempo de atendimento, dentre
outros, relatou.
O presidente Aroldo Cedraz
acredita que, a partir da abertura
dos dados da administrao pblica, aumentam as possibilidades de
criao de solues para melhoria
da prestao de servios pblicos
tanto pelo governo quanto pela
prpria sociedade. Cedraz reforou, ainda, que nesse novo cenrio, o TCU est ampliando seus
conhecimentos na rea das novas
tecnologias, a fim de que possa
aplic-las no exerccio do controle
externo. Para que haja a troca de
informaes permanente com a sociedade e para que possamos coibir
a corrupo, precisamos fazer uso
imediato dessas novas ferramentas tecnolgicas, principalmente
no que diz respeito s plataformas
abertas, de maneira a ampliar a
transparncia e a fortalecer o controle social, destacou Cedraz.
11

Artigos

Histrico sobre a obteno


e o tratamento de dados
para o Controle Externo no
TCU, de 1995 a 2014

Claudio Souza
Castello Branco

Resumo

servidor do Tribunal

A tecnologia da informao (TI) capaz de impulsionar e alavancar as mais diversas reas do conhecimento humano, inclusive a do controle externo.
Ciente dessa realidade, o Tribunal de Contas da
Unio (TCU) tem procurado, desde 1995, utilizar diversos meios para incluir a TI nos seus processos de
trabalho e, com isso, angariar melhores resultados para
a sociedade.
Diversos exemplos dessa incluso ocorreram nas
duas ltimas dcadas no TCU. Desde o Sistema Integrado de Apreciao de Atos de Pessoal (Sisac), em 1995,
at a Estratgia de Fiscalizao de Controle dos Benefcios Previdencirios, em 2014, a Corte vem utilizando
a obteno e o tratamento de dados com o objetivo de
gerar melhor informao e conhecimento para exercer
sua misso constitucional.
Atualmente, com as variadas e crescentes opes
de uso da TI em trabalhos de auditoria e a ampliao
da quantidade e qualidade de servios pblicos disponveis ao cidado por meio eletrnico, o Tribunal procura
cada vez mais otimizar sua atividade por intermdio
da tecnologia da informao, de forma permanente e
inevitvel, que possibilitar, consequentemente, um
controle externo mais eficiente, eficaz e efetivo em prol
do cidado.
Palavras-chave: Tratamento de dados, Siafi,
Transparncia, Gesto Pblica, Evoluo tecnolgica,

de Contas da Unio e
Coordenador-Geral de Controle
Externo dos Servios Essenciais
ao Estado e das Regies Sul
e Centro-Oeste (Coestado).

12

Revista do TCU 131

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos

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Otimizao, Sisac, Sintese, Extrao de dados, Siape


SGI, DGI, ADP, Anlise automtica, Saudi.

1.

Introduo

Com a implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) em 1987, o gestor pblico
federal passou a ter somente um sistema para fazer os
registros contbeis, incluindo a execuo e o acompanhamento dos respectivos oramentos e finanas.
Esse cenrio permitiu que o Siafi se tornasse a principal

Figura 1: Tratamento de
dados: 20 anos de histria

1995
Sistema Integrado de
Apreciao de Atos de
Pessoal (Sisac)

2014
Estratgia de Fiscalizao
de Controle dos
Benefcios Previdencirios

Set/Dez 2014

2013
Painl de Controle

ferramenta de processamento e controle dos recursos


financeiros pelo governo federal. Isso porque trouxe
mais agilidade e transparncia para os gastos pblicos,
constituindo, sem dvida, um grande avano para a
gesto pblica.
Na sequncia, a Constituio Federal de 1988
ampliou a competncia do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) no tocante realizao de auditorias, possibilitando um grande avano para o Controle Externo.
poca, os dados e as informaes eram obtidos na
forma de documentos em papel e as evidncias colhi-

1996

1997

Auditoria de Sistemas

Acompanhamento
Via Siafi

Controle Concomitante de
Liccitaes e Contratos

2012

Extrao de Dados do
Siafi e do Siape

2006

2010
Observatrio Sefti

2003

1998

Sistema de Anlise de
Dados Pblicos (ADP)

Sistema de
Inteligncia
e Suporte ao
Controle Externo
(Sntese)

2005
Criao da Sefti

Gesto de
Informaes
Estratgicas
(SGI e DGI)

13

Artigos

das provinham de cpias anexadas aos autos. Por esse


perodo, ainda no havia a cultura de utilizar banco de
dados eletrnico para se obter ou confrontar informaes utilizadas nas auditorias no TCU.
Para contextualizar um pouco mais a situao
tecnolgica disponibilizada aos auditores do TCU nesse
perodo, vale mencionar que os relatrios de auditoria
eram manuscritos e, posteriormente, encaminhados
datilografia; em cada sala havia somente um microcomputador, que era compartilhado por um grupo de
5 a 10 auditores.
Apesar dessa realidade, o TCU, em meados da
dcada de 1990, otimizou a apreciao de atos de concesso e admisso sujeitos a registro, mediante a obteno e o tratamento de dados na forma eletrnica.
Esse avano fez com que o Tribunal visse no Siafi e, em
outros sistemas da administrao federal, instrumentos
poderosos de auxlio realizao de fiscalizaes, uma
vez que permitiam o acesso direto e em tempo real a
transferncias oramentrias e financeiras, empenhos,
ordens bancrias e a diversos outros atos de gesto, antes acessados somente por intermdio do deslocamento
fsico de auditores ou remessa documental.
Foi nesse cenrio que ocorreram as primeiras
iniciativas para a obteno e o tratamento de dados no
TCU, ora criando sistema interno, ora utilizando sistemas da administrao federal, ora os auditando.

2.

c.

d.

e.

Sistema Integrado de Apreciao


de Atos de Pessoal (Sisac) - 1995

As competncias da Secretaria de Fiscalizao


de Pessoal (Sefip) incluem a apreciao de atos de concesso e admisso sujeitos a registro, bem como a fiscalizao de pagamentos na rea de pessoal. A misso
a cargo desta Secretaria evidenciou a necessidade de
forte utilizao de tecnologia da informao para a consecuo dos trabalhos, com a definio, manuteno e
utilizao de bases de dados e sistemas de informao
afetos ao negcio da unidade. Basicamente, so duas
as atividades da Sefip fundadas na utilizao macia de
base de dados: apreciao de atos de pessoal (concesso e admisso) e fiscalizao de folha de pagamento
de servidores pblicos federais.
Relativamente apreciao de pessoal, vale destacar os seguintes passos evolutivos:
a. At 1995, a apreciao de atos de pessoal acontecia com base nas informaes constantes dos
processos de pessoal organizados na origem
14

b.

f.

g.

(rgo de pessoal). Isso significa que a atuao


do TCU ocorria nos processos administrativos
(atos convencionais) que os rgos enviavam ao
Tribunal, contendo os atos de pessoal, para fins
de registro.
Em 1995 foi desenvolvido e posto em prtica
o Sistema Integrado de Apreciao de Atos de
Pessoal (Sisac), que consistia na coleta eletrnica
de dados relativos s concesses e s admisses
sujeitas a registro pelo TCU. Com esse sistema,
o TCU passou a emitir parecer de legalidade sobre informaes constantes das fichas-resumo
relativas a cada ato de pessoal no sistema Sisac.
De 1995 a 1999, duas sistemticas de apreciao de
atos de pessoal passaram a coexistir: a sistemtica
convencional e a sistemtica baseada na anlise de
fichas-resumo dos atos de pessoal (Sisac).
A partir do ano 2000, o TCU passou a aceitar apenas as fichas-resumo constantes do sistema Sisac.
Na poca, havia mais de 400 mil atos de pessoal
em estoque, com uma produo anual de 25 mil
atos, em mdia, e entrada mdia anual superior a
90 mil atos. Ou seja, um estoque excessivo associado forte tendncia de formao de estoque.
Ainda no ano 2000, como forma de enfrentar esse
cenrio, foi desenvolvida sistemtica de anlise
automtica de atos de admisso, com o desenvolvimento de uma srie de crticas eletrnicas
que permitiam ao TCU concluir pela legalidade ou ilegalidade desses atos. Em razo disso, a
produo anual saltou de 25 mil para mais de 70
mil atos. Alm desse ganho, a nova sistemtica
tambm permitiu uma grande reduo do estoque desses atos.
Em 2005, o processo de trabalho foi melhorado
e incrementou ainda mais a produo de atos. O
sistema passou a autuar, instruir e apreciar atos
com caractersticas semelhantes, fato que elevou
a produo anual para patamar superior a 90 mil.
A partir de 2009, novas crticas eletrnicas, agora
tambm para os atos de concesso, que passaram
a acessar campos de vrios sistemas informatizados da Administrao Pblica Federal (Sistema
Integrado de Recursos Humanos Siape; Sistema
Informatizado de Controle de bitos Sisobi;
Relao Anual de Informaes Sociais Rais;
Cadastro de Pessoa Fsica CPF; etc.), elevaram o
patamar anual de apreciao de 90 mil para mais
de 120 mil atos, com incremento da qualidade
das decises na rea de atos de pessoal.
Revista do TCU 131

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos

h. Hoje, o sistema Sisac possui mais de 4 milhes de


atos de pessoal em suas bases de dados, cada ato
com mais de 100 campos cada, perfazendo um total de mais de 400 milhes de campos de dados/
registros. Alm disso, em 2013, o TCU alcanou
a marca de 1 milho de atos apreciados de forma
automtica, sem qualquer interveno humana.
A atividade relativa fiscalizao de folha de pagamento de servidores pblicos federais, mencionada
anteriormente, est abordada no captulo referente
Auditoria de Sistemas 1996.

3.

Controle Concomitante
das Licitaes e Contratos
Administrativos - 1996

Em junho de 1996, o TCU editou a Portaria


n347, disciplinando o Controle Concomitante de Licitaes e Contratos Administrativos.
Esse controle pressupunha o acompanhamento
das ocorrncias de processos licitatrios, bem como dos
casos de dispensa e inexigibilidade de licitaes, por
parte dos rgos e entidades da administrao direta e
indireta da Unio, por intermdio de seleo amostral
dos procedimentos a serem analisados com base nas informaes disponveis nos sistemas informatizados da
Administrao Pblica Federal, entre eles o Siafi, e em
outras fontes disponveis. Os critrios utilizados para
a seleo da amostra levavam em considerao a materialidade dos eventos, inconsistncias entre os dados
disponveis e a existncia de indcios de irregularidades,
entre outros. As informaes colhidas alimentavam um
banco de dados organizado por rgos e reas. Competia Secretaria de Auditoria e Inspees (Saudi) analisar preliminarmente os procedimentos selecionados,
quanto aos aspectos legais, econmicos e administrativos; solicitar informaes adicionais aos rgos e entidades licitadores; e, no caso de deteco de indcios de
possveis irregularidades, representar ou encaminhar
indicaes unidade tcnica competente para que esta
fizesse as verificaes e aprofundamentos pertinentes.

4.

Auditoria de Sistemas - 1996

Nessa mesma poca, iniciou-se na Saudi a realizao de auditorias de sistemas e de anlise de dados,
sendo as de maior destaque: a auditoria no Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), para verificar a
segurana e a confiabilidade dos sistemas de processaSet/Dez 2014

mento de dados empregados, realizada em 1998 (Deciso


445/1998-TCU-Plenrio); a auditoria no Siafi, realizada
tambm em 1998, para verificar a segurana do sistema
quanto veracidade e fidedignidade das informaes por
ele produzidas bem como a possibilidade de perpetrao
de fraudes contra a administrao pblica utilizando o
sistema (Deciso 1.380/2002-TCU/Plenrio); e a auditoria na Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), para
avaliar a situao do patrimnio da Unio e da cobrana
de foros e laudmios de terrenos de Marinha, realizada
em 2000 (Deciso 295/2002-TCU/Plenrio).
Posteriormente, com a criao da Secretaria Adjunta de Fiscalizao (Adfis) e da sua Diviso de Auditoria de Tecnologia da Informao (Dati), foi aprofundada
a realizao de auditorias de sistemas e bases de dados,
especialmente para verificar a segurana e a confiabilidade dessas bases no tocante possibilidade da ocorrncia
de fraudes, tendo sido as de maior destaque: Benefcios da Previdncia Social (Acrdo 1.921/2003-TCU-Plenrio); Admisso e Concesso de Aposentadorias
e Penses do Siape (Acrdo 2.167/2004-TCU-1 Cmara); Arrecadao da Previdncia Social (Acrdo
231/2005-TCU-Plenrio); Sistema do Financiamento
Estudantil (Acrdo 914/2006-TCU-Plenrio); Sistema
Nacional de Integrao de Informaes em Justia e
Segurana Pblica (Infoseg) (Acrdo 71/2007-TCU-Plenrio) e Sistema de Arrecadao da Secretaria da
Receita Federal (Acrdo 2.697/2007-TCU-1 Cmara).
Em 2006, com a criao da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefit), foi intensificada a realizao de auditoria de sistemas, mantendo-se
o mesmo foco da Adfis, a verificao da segurana e da
confiabilidade de bases de dados no tocante, sobretudo, ocorrncia de fraudes, podendo ser mencionadas:
Consignao no Siape (Acrdao 1.505/2007-TCU-Plenrio); Sistema Documento de Origem Florestal
(DOF) (Acrdo 309/2009-TCU-Plenrio); Cadastro
nico (Cadnico) (Acrdo906/2009-TCU-Plenrio);
Sistema Informatizado de Controle de bitos (Sisob)
(Acrdo 2.812/2009-TCU-Plenrio); Cadastro Integrado da Dvida Ativa da Unio (Cida) (Acrdos
3.382/2010 e 2.994/2011, ambos TCU-Plenrio); Sistema de Administrao de Servios Gerais (Siasg) e
do Sistema Comprasnet (Acrdo1.793/2011-TCU-Plenrio); Sistema de Acompanhamento de Contratos (Siac-Dnit) Acrdo 2.832/2011-TCU-Plenrio);
Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (Siconv) (Acrdo 2.550/2013-TCU-Plenrio);
e Sistema Nacional de Transplantes (SNT) (Acrdo
1.691/2013-TCU-Plenrio).
15

Artigos

Essas auditorias, que inicialmente foram realizadas com o software Microsoft Access e posteriormente
com o Audit Command Language (ACL), contavam com
especialistas no negcio auditado, provenientes das unidades tcnicas detentoras da clientela. Ao todo, de 1996
a 2013, foram realizadas 18 auditorias de sistemas pela
Saudi, Adfis e Sefti.
Algumas secretarias de Controle Externo tambm realizaram auditorias de sistema, desenvolveram e
aplicaram mtodos de obteno e tratamento de dados,
sendo os mais notrios os trabalhos realizados pela Secretaria de Controle Externo no Cear (Secex-CE), pela
Sefip e pela 5 Secex, sucedida pela Secex Previdncia.
A Secex-CE realizou no Banco do Nordeste do Brasil (BNB), em cumprimento ao Acrdo n
2.416/2008-TCU-Plenrio, auditoria que abrangeu a
rea de recuperao de crdito e a gesto sobre os recursos do Fundo Constitucional de Desenvolvimento
do Nordeste FNE.
O objetivo da auditoria foi verificar a eficincia
e eficcia da rea de Recuperao de Crdito do BNB,
identificando, aps a concesso do crdito e o inadimplemento das obrigaes assumidas pelo cliente, quais
as providncias administrativas e judiciais o banco adotava com vistas a assegurar o retorno dos capitais emprestados/financiados e se tais providncias logravam
resultados adequados.
poca dos trabalhos, o patrimnio do banco e
do fundo superava R$ 41 bilhes. A opo adotada foi
realizar uma auditoria de sistemas: foram solicitadas as
tabelas que compunham os seis sistemas auditados e,
atravs de uma engenharia reversa, buscou-se montar
uma ferramenta integrada, constituda pela unio de
todos os sistemas.
A opo pela auditoria de sistemas permitiu o
conhecimento das bases de dados dos seis sistemas,
e gerou como subproduto o desenvolvimento de um
novo sistema, que permitiu a anlise de milhares de
operaes em catorze agncias, das quase 211 existentes poca. Essa avaliao no foi estendida a todo o
universo por limitaes de hardware e software. Os
nmeros seguintes demonstram a amplitude dos trabalhos realizados:
1.
2.
3.
4.

16

sistemas auditados: 6;
campos mapeados: 7 mil campos, de 582 tabelas;
registros obtidos: aproximadamente 150 milhes;
dados analticos de agncias: 14 agncias, com
234.154 operaes, representando 33% do volume financeiro da Base do Ativo do BNB;

5. bancos de dados gerados para armazenar as informaes obtidas: aproximadamente 60.


Os trabalhos permitiram uma ampla viso do
gerenciamento das operaes de crdito realizado pelo
BNB, tendo sido identificadas inmeras fragilidades, que
podem ser consultadas no TC-002.793/2009-0.
As concluses permitiram propor medidas de
aperfeioamento dos controles do banco na rea fiscalizada, de modo a viabilizar a realizao das cobranas
judiciais necessrias.
A Sefip, por sua vez, tambm utilizou bancos de
dados em diversos trabalhos, sendo os mais recentes a
Auditoria Sobre Acumulao de Cargos em cada uma
das foras militares (Marinha: AC 11.52/2014 Plenrio; Aeronutica: AC 11.53/2015 Plenrio; Exrcito AC
11.54/2014 Plenrio). Em termos gerais, as fiscalizaes
de folha de pagamento:
a. So realizadas por meio da extrao mensal de
dados (software Audit Command Language - ACL)
do Siape.
b. Periodicamente, realizam-se extraes das bases
de dados dos seguintes sistemas: Sisobi (a cada
dois meses), Rais (anualmente).
c. Semestralmente, a Sefip recebe todas as bases
contendo as folhas de pagamento de todos os rgos do Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico
e foras militares.
d. Em cada fiscalizao de folha, a Sefip averigua
milhares de registros. Por exemplo, na auditoria
de teto constitucional em todo o setor pblico
federal, analisaram-se mais de 600 milhes de
registros.
e. Hoje, apenas com as folhas de pagamentos que
so copiadas para as bases de dados da Sefip,
ocupa-se um espao de 6 TB (terabytes), dado o
imenso volume de dados.
Outra unidade que tambm tem realizado auditoria de sistemas e tratamento de dados a Secex
Previdncia, que atua sobre as reas da Previdncia Social, da Assistncia Social e do Trabalho, reas essas
que concentram mais de 90% de todos os recursos em
benefcios, por exemplo, aposentadorias e penses, auxlio doena, seguro desemprego, abono salarial, bolsa
famlia, benefcio de prestao continuada. Consequentemente, a utilizao de aes de controle envolvendo
a obteno e a anlise de dados tem sido uma das principais estratgias da secretaria.
Revista do TCU 131

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos

Entre as experincias da secretaria, cita-se a Estratgia de Fiscalizao de Controle dos Benefcios Previdencirios, que abrangeu a anlise dos controles internos
e a implementao de trs auditorias nas bases de dados
dos benefcios de maior materialidade (rural, penso por
morte, por idade e por tempo de contribuio). Alm
dessa ao, realizaram-se, desde 2012, auditorias de
dados no Seguro Desemprego Modalidade Trabalhador
Formal e na Modalidade Pescador Artesanal.
Apesar da metodologia de batimento de dados
aplicada nas auditorias supracitadas terem tido benefcios de controle significativos, a Secex Previdncia entendeu que seriam necessrios avanos na metodologia
para identificar irregularidades e fraudes de forma mais
eficiente. Para tanto, esto em desenvolvimento na secretaria tcnicas de anlise de dados que integram modelos de anlise. Isto , modelos que avaliam a regra de
negcio, os padres de anormalidade, a rede de relacionamentos, entre outros, que passam a ser integrados e
a produzir um ranqueamento dos benefcios com mais
probabilidade de irregularidade. Essa metodologia em
fase de implementao significar um avano no direcionamento dos esforos de fiscalizao e na identificao
de problemas que usualmente no so captados pelas
auditorias convencionais.

6.

Acompanhamento via Siafi - 1997

A utilizao do Siafi como instrumento de apoio


fiscalizao iniciou-se na dcada de 1990 e teve como
marco principal a Portaria n 31-Segecex, de 01/12/1997,
que disps sobre a realizao do Acompanhamento via
Siafi no mbito do TCU.
Esse acompanhamento objetivava fiscalizar a
gesto contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial sob os aspectos da legalidade e economicidade dos rgos e entidades integrantes do Sistema, concomitante sua realizao, e baseava-se num
roteiro composto de rotinas divididas em trs fases distintas, a saber:
1. levantamento preliminar, onde eram obtidos os
dados bsicos e a legislao especfica da unidade
a ser acompanhada;
2. anlise inicial e reviso peridica, que objetivava
o conhecimento das transaes realizadas pela
unidade gestora anteriormente ao perodo acompanhado, bem como a verificao mensal de seus
registros sintticos por intermdio da anlise dos
demonstrativos contbeis e financeiros; e
Set/Dez 2014

3. acompanhamento das iniciativas da unidade gestora, que consistia na verificao concomitante


dos atos de gesto realizados a partir da seleo
de amostras.
O acompanhamento era realizado com base nas
informaes constantes do sistema, obtidas por meio
de terminais ou por intermdio da utilizao de extrator de dados. Em relao aos projetos e atividades da
unidade gestora acompanhada, era verificado se os atos
que resultam receita e despesa observaram as disposies legais; a exatido dos registros contbeis e administrativos; o preenchimento correto dos documentos
com informaes elucidativas a respeito do evento registrado; se a aplicao dos recursos estava compatvel
com os objetivos do rgo/entidade e com o princpio
da economicidade.
No decorrer do acompanhamento, as informaes necessrias ao trabalho eram solicitadas por meio
de mensagem via Siafi, subscrita pela chefia imediata, fixando-se prazo para o atendimento. No caso da
permanncia de falhas ou irregularidades, o titular da
Unidade Tcnica propunha ao relator a realizao de
inspeo para que os fatos fossem examinados na extenso necessria. Ao trmino do exerccio contbil era
elaborado relatrio contendo o resultado do trabalho,
as impropriedades detectadas e as correes efetuadas,
o qual era submetido ao relator, com proposta de juntada s contas do respectivo exerccio para subsidiar
seu exame.

4.

Extrao de Dados do
Siafi e Siape - 1998

Paralelamente ao Acompanhamento via Siafi,


para facilitar a execuo, elaborou-se, pelo Servio de
Avaliao de Sistemas da Administrao Pblica, um
brao da Saudi, o Roteiro de Extrao de Dados do Siafi (Portaria n 4-Segecex, de 29/01/1998), o qual, poca, procurou atender ao anseio de diversos usurios no
TCU, que buscavam informaes fundamentais para o
exerccio do Controle Externo. Esses dados se localizavam de modo disperso no Siafi, fato que dificultava o
acesso informao.
Na mesma linha do Roteiro de Extrao de Dados
do Siafi, desenvolveu-se outro roteiro, voltado extrao de dados do Siape, com vistas a subsidiar a atuao
dos auditores designados para realizar fiscalizaes de
pessoal nos rgos e entidades que utilizavam o sistema
(Portaria n 05 - Segecex, de 29/01/1998).
17

Artigos

5.

Sistema de Inteligncia
e Suporte ao Controle
Externo (Sintese) - 2003

Em 2003, o TCU iniciou o planejamento da especificao de um Data Warehouse (DW) que contivesse
informaes essenciais para o controle, especialmente
as oriundas do Siafi e do Siasg (OS N 05/2003 - Presidncia). A primeira tentativa de viabilizar o desenvolvimento dessa ferramenta ocorreu por intermdio de
contratao via Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Quando essa iniciativa no se mostrou
exitosa, optou-se pela contratao do Servio Federal
de Processamento de Dados (Serpro), empresa detentora das bases de dados do Siafi e Siasg, para o desenvolvimento de software capaz de realizar a extrao de
dados desses sistemas, convertendo-os em formato adequado ao uso pelo TCU. A ferramenta tambm tinha
a capacidade de estruturar as informaes em modelo
multidimensional, permitindo o seu uso por meio de
ferramenta OLAP (on-line analytical processing). Em novembro de 2004, o Serpro entregou ao TCU o primeiro
prottipo para teste e, em 2007, o Data Warehouse foi
posto em atividade, com dados desses dois sistemas e
mais os do Clientela, pertencente ao TCU.
O Data Warehouse, tambm denominado Sintese, possua alta complexidade, pois era o nico DW
que tratava seis exerccios do Siafi no mesmo modelo
de dados. Esse sistema possua 172 tabelas, 995 ndices
e mais de 1,5 mil atributos, alm de elevado volume de

informao, uma vez que j existiam 1,5 bilho de lanamentos do Siafi.


O Sintese objetivava melhorar o planejamento
das aes de controle pela identificao das reas que
requeriam mais atuao do Tribunal considerando os
requisitos de risco, materialidade e relevncia, alm de
realizar o Controle Externo eletrnico, com base nas
informaes dos diversos sistemas e seus cruzamentos
e detectar indcios de fraude por meio do tratamento
de informaes.
Do ponto de vista do usurio, outra vantagem
do DW era oferecer interface amigvel, com possiblidade de pesquisa estruturada por cdigo ou pesquisas
textuais; anlise transversal, permitindo, por exemplo,
comparar a compra de um mesmo objeto por rgos
e entidades diferentes; anlise temporal, comparando
informaes de diversos exerccios; anlise multidimensional, como a de contratos por fornecedor, scios
dessas empresas, rgos contratantes etc; variao da
profundidade de anlise, por meio de operaes de drill
up (acessando dados mais agregados) ou drill down (acessando dados menos agregados); e integrao entre as
informaes de vrios sistemas.
Em maro de 2011, o Sintese recebeu a ltima
carga de atualizao e a partir de 2012 foi descontinuado em virtude, especialmente, dos altos custos
para o TCU; da baixa adeso do usurio final, devido
pouca cultura no uso de dados; e da falta de conhecimento das necessidades do processo de trabalho do
usurio da ponta.

SISTEMAS TRANSACIONAIS
Figura 2:
Viso geral de
data warehousing

Internet
BASE DE DADOS
1

BASE DE DADOS
2

BASE DE DADOS
n

18

DATA
WAREHOUSE

Extrao
Transformao
Carga
(ETL)

On Line Analytical
Processing (OLAP)

METADADOS
Intranet

Revista do TCU 131

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos

O desenvolvimento do Sintese possibilitou que


o Serpro oferecesse diversas solues baseadas em tecnologia DW para vrios clientes (DW Dvida, DW Pagamento, e Tesouro Gerencial).

6.

Sistema de Inteligncia e
Suporte ao Controle Externo

6.1

Gesto de Informaes
Estratgicas (SGI e DGI) - 2005

Na esteira do tratamento de dados e visando


gesto e formulao de estratgias para o controle, o
TCU criou, em 2005, no mbito da Secretaria-Geral de
Controle Externo (Segecex), o Servio de Gesto de Informaes Estratgicas para as Aes de Controle Externo (SGI) (Portaria TCU N 142, 08/08/2005). Esse
servio teve por finalidade gerir informaes estratgicas
para as aes de Controle Externo; auxiliar na coordenao de rede interna de produo de informaes estratgicas; e interagir com outros rgos da administrao
pblica, com o objetivo de estabelecer rede de intercmbio e compartilhamento de informaes e conhecimentos estratgicos que apoiassem as aes de controle.
poca, dentre as competncias atribudas ao
SGI, cabe destacar o auxlio na criao de metodologia
de anlise de risco e na elaborao, execuo, acompanhamento e avaliao do plano de fiscalizao.
Em 2011, o servio foi transformado em diviso
da Secretaria-Adjunta de Planejamento e Procedimentos (Adplan), unidade pertencente Segecex (Portaria-Segecex n 1, 06/01/2011). No ano seguinte, a diviso
passou a integrar a estrutura da Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex) (Portaria-TCU
n 67,27/02/2013) que, dentre outras atribuies, era
responsvel por obter, sistematizar e gerir informaes
estratgicas para as aes de fiscalizao; promover a
articulao com os demais rgos e entidades relacionados ao controle da gesto pblica; gerenciar e zelar
pela atualizao das bases de informao relativas sua
rea de atuao; e coordenar as iniciativas afetas inteligncia do Controle Externo.
Mais recentemente, em 2013, foi editada a Resoluo-TCU n 256/2013, que alterou a estrutura organizacional da Segecex. Nessa oportunidade, criou-se
a Secretaria de Apoio Gesto do Controle Externo
(Segest), que tem por finalidade, entre outras, a de conduzir as aes de inteligncia e obter, sistematizar e
gerir informaes estratgicas para as aes de Controle Externo. A partir desse normativo, a DGI passou
Set/Dez 2014

a integrar a estrutura da Segest, que em 2014 definiu as


competncias dessa diviso, atribuindo-lhe, especialmente, a definio, sistematizao e disseminao de
informaes estratgicas para subsidiar o planejamento
e a execuo de aes de Controle Externo; e apoiar as
unidades tcnicas do Tribunal no exerccio do Controle
Externo, em especial no que se refere ao tratamento e
anlise de bases de informaes.
6.2

Sistema de Anlise de Dados


Pblicos (ADP) - 2010

Em 2010, a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti) desenvolveu processo de


trabalho de acompanhamento de publicaes no Dirio
Oficial da Unio (DOU) relativo a avisos de licitao ou
extratos de contratos de servios de TI. Esse trabalho era
realizado por meio de pesquisas orientadas a obter do
site da imprensa nacional matrias do DOU que contivessem algum termo de uma listagem de palavras-chave
associadas a TI. Em anlise inicial, eram selecionadas as
matrias que sugerissem algum indcio de irregularidade, as quais eram submetidas a estudo mais aprofundado, com base em informaes adicionais provenientes
do edital, do contrato ou de contato com as reas de
licitaes ou de TI do rgo contratante.
As pesquisas baseadas em palavras-chave se
mostraram, no entanto, pouco eficazes quanto a variaes no texto descritivo da matria publicada no DOU.
Essas alternncias na redao resultavam, por um lado,
em seleo de grande nmero de assuntos irrelevantes
e, por outro, em perda de vrios que continham, de fato,
algum interesse.
As inconsistncias, que eram constantes e interferiam na qualidade dos resultados, motivaram a Sefti
a atuar em parceria com a Secretaria de Tecnologia da
Informao (Setec) para melhorar o processo de trabalho, de forma a assegurar mais sensibilidade busca
pelos termos selecionados e ampliar a abrangncia das
pesquisas. O esforo de ambas as secretarias resultou
em um sistema capaz de obter a ntegra do DOU, decompor logicamente cada publicao e identificar os
metadados por inferncias diversas sobre organizao
do texto, formatao ou fonte utilizada.
O resultado produzido pela nova ferramenta foi
um banco de dados estruturado, uma vez que as pesquisas passaram a identificar diversos atributos relevantes
tais como: data, rgo, tipo de matria (como aviso de
licitao, extrato de contrato, resultado de habilitao ou termo aditivo, dentre diversos outros); iden19

Artigos

tificao do ato e campos especficos como descrio


do objeto, CPF ou CNPJ presentes na matria; valores
monetrios citados e at uma classificao de assunto,
baseada em rica listagem de palavras-chave com suas
variaes (plurais, presena ou ausncia de acentuao
e at erros ortogrficos mais comuns).
A partir dessa remodelagem, as pesquisas em
base de dados se tornaram muito mais expressivas e
confiveis, permitindo uma rpida identificao no
DOU de matrias relevantes. Alm dessa melhora, foi
tambm criada uma interface para pesquisa e visualizao desses dados, que ficou conhecida como ADP
ou Dados Pblicos Oficiais, disponvel no endereo:
https://contas.tcu.gov.br/adp/procura.
Esse endereo, no entanto, traz somente resultados de publicaes at 2013. Os dados mais recentes
podem ser acessados pela interface padro de pesquisas
do portal corporativo do TCU: http://portal2.tcu.gov.br/
portal/page/portal/TCU/corporativo. Maiores detalhes
sobre usos recentes da ferramenta esto disponveis no
Acrdo 813/2014 TCU Plenrio.

TCU e da Sefti, em particular. Ele foi implementado


na forma de dashboard, utilizando o Business Discovery
Qlikview, e apresentava de modo dinmico os gastos de
TI agrupados por rgo, unidade gestora, programas,
aes, entre outros. A tecnologia disponibilizada permitia a visualizao e a interpretao de grandes bases de
dados atravs da construo, pelo prprio usurio, de vises e recortes construdos a partir de recursos grficos.
Os dados ali apresentados foram obtidos de bases
de dados oficiais, com destaque para o Siafi e o Siasg.
A mtrica central utilizada no Observatrio Sefti foi o
gasto de TI. Essa mtrica foi construda segundo um
conjunto de critrios que levava em considerao, entre
outros fatores, os subelementos de despesa especficos
para bens e servios de TI, aos quais o dispndio est
associado.
Em dezembro de 2013 o Observatrio Sefti
foi selecionado pelo Comit de Gesto de Pessoas do
TCU como um dos trabalhos inovadores realizados
pelo TCU.
6.4

6.3

Observatrio Sefti e Painel


de Controle - 2012

J na sua criao, em 2006, a Sefti, planejou realizar cinco levantamentos que estruturassem as suas
atividades. Um desses levantamentos buscava uma
forma permanente de obteno de informaes relevantes e essenciais para o negcio da secretaria. Essa busca resultou na criao do Observatrio Sefti (Acrdo
1496/2012-Plenrio-TCU), ferramenta apresentada em
plenrio pelo ministro Augusto Sherman, no dia 27 de
setembro de 2012.
Esse Observatrio que nasceu de esforo colaborativo da Adplan e da Sefti e contou com dados do Repositrio de Conhecimentos do Controle Externo, um
datawarehouse desenvolvido pela DGI foi constitudo
por um conjunto de informaes que fornecem vises
quantitativas e temporais das aes pblicas federais
referentes tecnologia da informao, no que tange
evoluo dos valores gastos em bens e servios de TI
pela Administrao Pblica Federal (APF). Tais informaes, combinadas com a anlise de dados, permitiram
ao TCU ter uma viso mais ampla das aes pblicas de
TI, acompanhar a evoluo dos valores investidos em
bens e servios e obter outras informaes relevantes
para o negcio da Sefti.
O intuito principal do Observatrio era auxiliar
no processo de planejamento das aes de controle do
20

Painel do Controle - 2013

A partir da experincia da Sefti, criou-se o Painel do Controle, ferramenta desenvolvida para apoiar
a gesto dos trabalhos de fiscalizao e a tomada de
deciso com base no uso das informaes produzidas
no mbito das aes internas do Tribunal, bem como
daquelas oriundas da administrao pblica s quais o
TCU tem acesso em razo das suas competncias constitucionais e legais.
O Painel disponibiliza informaes internas relacionadas execuo de fiscalizaes, instruo e julgamento de processos de Controle Externo e sobre o
cumprimento das metas institucionais do Tribunal. Pelo
Painel, possvel acompanhar trabalhos em andamento, reas e instituies sendo fiscalizadas e a distribuio dessas fiscalizaes no territrio nacional de forma
georreferenciada.
Nele, os dados externos se relacionam com a
execuo oramentria e financeira das entidades integrantes do Oramento Geral da Unio e com as transferncias voluntrias, tais como Convnios e Contratos
de Repasse. A principal mtrica utilizada se refere aos
gastos efetuados por rgos e entidades da administrao pblica federal. Para isso o Painel usa como fonte
primria de dados o Siafi. Portanto, os gastos ali considerados so somente das instituies da administrao
pblica federal direta, autrquica e fundacional, cujos
dispndios constam daquele sistema.
Revista do TCU 131

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos

Para facilitar a leitura das informaes, foram


definidas vises transversais desses gastos segundo sua
natureza, sendo as principais: TI, dirias, passagens e
despesas com locomoo, obras, terceirizao e locao de mo de obra, material de consumo, consultoria
e outros servios de terceiros e carto corporativo. Cada
viso transversal construda a partir de regras que definem um gasto como sendo pertinente quela viso.
Alm de permitir a observao tempestiva dos
gastos da administrao pblica federal, o Painel tambm disponibiliza telas interativas com indicadores oficiais, como o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb), o ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), renda per capita, mortalidade infantil, dentre
outros. Assim, o sistema permite a anlise, de forma
grfica e georreferenciada, da distribuio dos recursos
federais a estados e municpios e dos resultados obtidos.
Utilizando, nos moldes do Observatrio, a tecnologia de Business Discovery, materializada em dashboards
na ferramenta Qlikview, os dados e informaes so
disponibilizados s autoridades e ao corpo tcnico da
casa na forma de painis que facilitam a visualizao e
interpretao de seu contedo. Esses painis podem ser
visualizados tanto em terminais de computador quanto
em TVs, que foram adquiridas para esse fim.
Essa ferramenta veio reforar a viso estratgica
adotada pelo Tribunal, voltada ao cidado, aos servios
a ele prestados, governana sobre esses servios e
mensurao dos resultados.
O presidente do TCU, ministro Augusto Nardes,
apresentou oficialmente o Painel do Controle na sesso
plenria do dia 13 de novembro de 2013.

7.

Concluso

parte das rotinas de trabalho. A cultura do Always On


que vivemos atualmente, associada estratgia e necessidade da especializao interna, favorece o uso e o
tratamento permanente e contnuo de dados nas mais
variadas unidades e aes de fiscalizao do TCU. Atividades como as realizadas pela Sefip, baseadas fortemente na obteno e tratamento de dados, comeam a ser
replicadas e expandidas nas diversas reas do Controle
Externo. A iniciativa da Secex Previdncia uma prova
dessa mudana. A fiscalizao de aquisies pblicas,
por exemplo, a cargo, em grande parte, da Secretaria de
Aquisies Logsticas (Selog), possui tambm grande
potencial evolutivo, mediante a utilizao de tecnologias tais como o Big Data Analytics, auditoria e monitoramento contnuos, auditoria preditiva etc, inclusive na
preveno, deteco e investigao de fraudes, j que
grande parte do seu objeto de controle registrado e
mantido em sistemas como o Siafi, Siasg e Comprasnet.
Essa otimizao indubitvel do controle, mediante instrumentos de tecnologia da informao, tem
potencial para aportar os mais variados benefcios s
unidades do TCU, como alavancar resultados e melhorar a capacidade de avaliao de programas e aes
governamentais e detectar irregularidades e fraudes. A
exemplo da Constituio Federal de 1988, ao ampliar
a competncia do Tribunal no tocante realizao de
auditorias, o uso da TI pode significar um incremento na
qualidade do Controle Externo. Isso porque traz grandes
avanos e amplia os limites da obteno e tratamento
das informaes.
Contriburam para a elaborao desse artigo:
Alessandro Giuberti Laranja, Chen Wen Lin, Erick
Muzart, Fbio Henrique Granja, Mauro Giacobbo, Roberta Ribeiro de Queiroz Martins, Remis Balaniuk, Shirley Gildene e Tina Evaristo.

No decorrer dos ltimos 20 anos, o TCU tem procurado, em diversas reas e sob diferentes formas, obter
e tratar dados para gerar informao e conhecimento til
ao exerccio do Controle Externo. Algumas dessas iniciativas alcanaram o objetivo almejado. Outras, porm,
no lograram o xito esperado devido, especialmente,
baixa adeso do usurio final, pouca cultura no uso
de dados, e falta de conhecimento das necessidades
do processo de trabalho do usurio da ponta.
Contudo, atualmente, vislumbra-se na Casa o
fortalecimento da obteno e do tratamento de dados.
Essa expectativa se conjuga a uma nova era, que naturalmente fomentar e induzir o controle mediante o
uso da tecnologia da informao, pois, nos dias atuais, alguns requisitos outrora inexistentes se tornaram
Set/Dez 2014

21

Artigos

Dados abertos: uma estratgia


para o aumento da transparncia
e modernizao da gesto pblica

Clayton Ferreira da Silva

Wesley Vaz

servidor do Tribunal

servidor do Tribunal

de Contas da Unio.

de Contas da Unio.

Erick Muzart
Fonseca dos Santos

servidor do Tribunal

servidor do Tribunal

de Contas da Unio,

Remis Balaniuk

de Contas da Unio.

Mnica Cotrim Chaves


servidora do Tribunal
de Contas da Unio.

22

Revista do TCU 131

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos

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RESUMO
No tempo em que a melhoria da gesto pblica,
a participao social e a necessidade por melhores servios pblicos so temas de ordem, a poltica de abertura
de dados governamentais insumo fundamental para
a construo e a consolidao do governo aberto. Esse
novo paradigma permite ao cidado obter informaes
sobre as aes de governo, tornando possvel sua contribuio ativa no processo de deciso e melhoria do
funcionamento do Estado. A contemporaneidade do
tema, bem como a evoluo das prticas em nvel internacional, motivou este artigo, que apresenta a viso
geral dos conceitos, caractersticas e riscos associados
a dados abertos. Alm de descrever o panorama internacional quanto abertura de dados governamentais,
discriminar algumas iniciativas locais, e apresentar a
base normativa brasileira que rege a matria.

1.

INTRODUO

A transparncia governamental um dos pilares


da democracia e ela se efetiva por meio do acesso do
cidado informao governamental. Desse casamento
entre transparncia e informao surgiram os conceitos
de Governo Aberto e Dados Abertos. O primeiro evidencia a ampla inteno de um governo em ser transparente e o segundo indica o caminho para que essa
transparncia se torne realidade.
Set/Dez 2014

H anos organizaes de vrios pases se empenham para compartilhar princpios e prticas de governo
aberto e dissemin-los entre os governos. Apesar disso, o
assunto dados abertos ainda constitui um domnio em evoluo, pouco explorado, com grande espao para progresso
em termos da consolidao da cultura de governo aberto.
Alm do provimento da transparncia a poltica
de abertura de dados governamentais possui diversos
outros potenciais, como a melhoria da gesto pblica, o
fomento ao controle social, a promoo da participao
social e o estmulo inovao.
A implementao dessa poltica leva organizaes, cidados, acadmicos, empresas e instituies
pblicas de diversos pases a construrem solues para
o compartilhamento da informao produzida ou custodiada por instituies pblicas, traz conhecimento
ao cidado e estabelece canais de comunicao entre a
sociedade e o governo.
O Governo Brasileiro assumiu compromisso formal com o tema ao integrar a Parceria para Governo
Aberto (Open Government Partnership OGP) em 2011.
Desde ento, realiza aes referentes ao tema na Administrao Pblica Federal, tendo sancionado a Lei de
Acesso Informao e publicado a Poltica de Dados
Abertos em 2012, alm de ter fomentado a implementao de stios para a disponibilizao centralizada dos
dados abertos do governo federal.
Dada a relevncia e atualidade do tema, o objetivo deste trabalho apresentar os conceitos associados,
23

Artigos

o panorama internacional e as iniciativas de publicao


de dados abertos no Brasil, como instrumento fundamental da estratgia de transparncia e modernizao
da gesto pblica.
Este artigo est estruturado da seguinte maneira: a
seo 2 aborda conceitos e caractersticas a partir de publicaes e estudos acadmicos sobre dados abertos e governo aberto, os benefcios e os riscos inerentes. A seo
3 descreve pesquisas em nvel global sobre abertura de
dados e discute o cenrio internacional de abertura de dados. A seo 4 apresenta a situao nacional, descrevendo
a base normativa que rege o tema no Brasil e as iniciativas
j existentes. Na seo 5, so apresentadas as concluses.

2.

CONCEITOS E CARACTERSTICAS

Nessa seo sero abordados os principais conceitos referentes a dados abertos, a enumerao dos benefcios e de alguns riscos inerentes iniciativa.
2.1

GOVERNO ABERTO

Consoante OGP a expresso governo aberto refere-se a projetos e aes que visam promoo da transparncia, luta contra a corrupo, ao incremento da
participao social e ao desenvolvimento de novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais abertos, responsveis por suas aes e aptos a atender s necessidades dos
cidados (OGP, 2011a). Ela uma iniciativa internacional
que pretende difundir e incentivar globalmente prticas
governamentais relacionadas transparncia dos governos, ao acesso informao pblica e participao social.
O Brasil reconhecido como um protagonista no
cenrio internacional no que diz respeito a governo aberto,
tendo sido convidado a compor, com outros pases, a OGP,
a qual foi o primeiro a presidir, junto aos Estados Unidos.
Atualmente, o Brasil compe o comit diretor da OGP, que
j conta com 65 pases signatrios.
No lanamento da Parceria, os oito pases fundadores (frica do Sul, Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonsia, Mxico, Noruega e Reino Unido) assinaram a
Declarao de Governo Aberto (OGP BRASIL, 2011), em
que reconheceram a reivindicao da sociedade por mais
abertura nos governos e se comprometeram com os princpios e com os objetivos de um governo aberto.
Segundo a Declarao de Governo Aberto (OGP
BRASIL, 2011), para um governo ser considerado aberto,
ele deve se comprometer a: 1) aumentar a disponibilidade de informaes sobre atividades governamentais; 2)
apoiar a participao social; 3) implementar os mais altos
24

padres de integridade profissional na Administrao; e 4)


aumentar o acesso s novas tecnologias que promovam a
transparncia e a prestao de contas.
Alm disso, os compromissos da OGP devem ser
estruturados em torno de um conjunto de cinco reas de
atuao denominadas Grandes Desafios pela Parceria: 1)
melhoria dos servios pblicos; 2) aumento da integridade pblica; 3) gesto mais efetiva dos recursos pblicos;
4) criao de comunidades mais seguras; e 5) aumento da
responsabilidade corporativa.
Para a OGP (OGP 2011b), a melhoria da qualidade
da governana do pas, bem como dos servios pblicos
prestados aos cidados, so a base para a sustentabilidade
de um governo mais transparente, mais receptivo participao popular e mais disposto prestao de contas e
responsabilizao. Como apresentado, os conceitos de
governo aberto e transparncia esto fortemente correlacionados. Governo aberto e, consequentemente, transparncia, so frequentemente considerados indutores da
responsabilizao e da prestao de contas (accountability)
e do combate corrupo, ineficincia e ao desperdcio.
2.2

DADOS ABERTOS

Com o avano das tecnologias digitais, a prtica


de governo aberto no que diz respeito informao e
transparncia governamental passou gradativamente a se
apropriar dos recursos de processamento e disseminao
de dados eletrnicos em grande volume e alta velocidade.
Atualmente, a transparncia est fortemente associada
disponibilizao dos chamados dados abertos, por meio
dos quais possvel, a princpio, escrutinar o universo de
aes governamentais de forma mais detalhada.
Segundo a definio da Open Knowledge Foundation
OKF, os dados so abertos quando qualquer pessoa pode
livremente us-los, reutiliz-los e redistribu-los, estando
sujeito a, no mximo, a exigncia de creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma licena (Traduo Livre)
(OKF; BRASIL).
Trs leis foram propostas pelo especialista em polticas pblicas David Eaves e, embora tenham sido apresentadas para dados abertos governamentais, pode-se dizer
que elas se aplicam aos dados abertos de forma geral (EAVES, 2009): se o dado no pode ser encontrado e indexado
na Web, ele no existe; se no estiver aberto e disponvel
em formato compreensvel por mquina, ele no pode ser
reaproveitado; se algum dispositivo legal no permitir sua
replicao, ele no til.
Em 2007, um grupo de trabalho da OKF definiu
ainda os oito princpios dos dados abertos governamentais
Revista do TCU 131

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos

(Tabela 1). Na gnese dessas leis (regras) e princpios, existem razes e justificativas fortemente ligadas realidade
do mundo digital e aos princpios da transparncia pblica.
2.3

BENEFCIOS POTENCIAIS DA
ABERTURA DOS DADOS

Em artigo intitulado Effective Open Government: Improving Public Access to Government Information, publicado em
2005, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) j registrava que a transparncia e a
abertura de dados figuram como aspectos essenciais de
um governo moderno (OCDE, 2005) , destacando como
benefcios a participao democrtica e compreenso do
cidado, a melhoria do processo de tomada de deciso, do
gerenciamento dos dados governamentais, da eficincia
da gesto, dos servios oferecidos aos cidados, alm da
reduo da corrupo.
A literatura lista outros potenciais ganhos decorrentes da abertura das informaes pblicas. A OKF ressalta a
participao do cidado na gesto do governo, uma vez que
a disponibilizao dos dados governamentais no somente
leva informao aos cidados, mas tambm cria a possibilidade de que eles se envolvam no processo de deciso e
contribuam com as aes pblicas. o empoderamento
do cidado que passa ao papel de agente da transformao
social por meio do acompanhamento e da fiscalizao das
aes governamentais e das polticas pblicas.
Ao disponibilizar seus dados, o governo tambm
favorece a criao de negcios e servios inovadores com
valor tanto comercial como social. Organizaes, cidados,
acadmicos, empresas e at mesmo as instituies pblicas
tm a possibilidade de utilizar dados pblicos para a produo e o compartilhamento de novos conhecimentos e de
novos servios, numa concepo de coparticipao entre
ente privado e governo na oferta de servios pblicos. Uma
vez que o Estado tem capacidade limitada de prover a quantidade e a diversidade de servios que a sociedade pode e
quer consumir, a conjuno de esforos se mostra oportuna.

Tabela 1:
princpios dos dados
abertos governamentais

1. Completos
2. Primrios
3. Atuais
4. Acessveis
5. Processveis por mquina
6. Acesso no discriminatrio
7. Formatos no proprietrios
8. Livres de licenas

Set/Dez 2014

Um exemplo de aplicao cvica internacional construda nesses moldes o Englands best places to live (ILLUSTREETS, 2013). Desenvolvido na Inglaterra, o servio
proposto por esse stio auxilia o cidado na escolha da sua
moradia no pas, apresentando indicadores da regio selecionada. Por meio de um mapa interativo, colorido de acordo com o padro de vida, o qual o cidado seleciona um
ponto (regio) para a pesquisa e, ento, so apresentados
indicadores da regio selecionada, tais como: padro de
vida, ndice de criminalidade, preos mdios de aluguis,
caractersticas da populao da regio, taxa de desemprego, distribuio da utilizao (parques, prdios, residncias,
estradas etc.), escolas da regio e da redondeza, e transporte pblico. A Soluo oferece, ainda, o detalhamento dessas informaes. Os dados abertos utilizados pela Soluo
so oriundos de vrias fontes governamentais, incluindo
os departamentos de transporte, polcia, educao e sade. Outras solues cvicas podem ser obtidas no relatrio
que fundamentou o Acrdo 2.569/2014-TCU-Plenrio.
No Canad, os dados abertos ainda expuseram um
esquema de fraudes relacionadas a iseno de impostos
sobre doaes a instituies de caridade, que permitiu a
contestao de U$ 32 bilhes em impostos devidos (EAVES, 2010). Na Espanha, um estudo realizado aponta que
cerca de cinco mil empregos esto relacionados a empresas
que criam aplicativos, produtos e servios, utilizando informaes do setor pblico (ZIJLSTRA, 2012). Em Uganda a
poltica de acesso informao e a decorrente divulgao
dos recursos pblicos recebidos por cada escola contribuiu
para a reduo da corrupo que se apoderava desses valores, e as escolas, que antes se apropriavam de apenas 20%
do valor a elas destinado, passaram a dispor de 90% desse
valor (HUBBARD, 2007).
2.4

OPORTUNIDADES DE UTILIZAO DE DADOS


ABERTOS COM PARTICIPAO SOCIAL

A participao social um dos pilares de governo


aberto, estimulando o cidado a conhecer, verificar, fisca-

Todos os dados pblicos so disponibilizados. Dados so informaes eletronicamente gravadas, incluindo, mas no se limitando a documentos, bancos de dados, transcries e gravaes audiovisuais. Dados pblicos so dados que no esto sujeitos a limitaes vlidas
de privacidade, segurana ou controle de acesso, reguladas por estatutos.
Os dados so publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina granularidade possvel, e no de forma agregada ou transformada.
Os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja necessrio para preservar o seu valor.
Os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo possvel e para os propsitos mais variados possveis.
Os dados so razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado.
Os dados esto disponveis a todos, sem que seja necessrio identificao ou registro.
Os dados esto disponveis em um formato sobre o qual nenhum ente detenha controle exclusivo.
Os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restries razoveis de privacidade,
segurana e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.
25

Artigos

lizar e acompanhar as aes pblicas de seu interesse. Por


outro lado, com as vias de comunicao estabelecidas, o
cidado pode, tambm, fornecer informaes ao Estado,
contribuindo para a avaliao e ajustes das polticas pblicas e para a melhoria dos dados pblicos, entre outros
benefcios.
Essa relao entre Estado e sociedade j se faz presente em solues desenvolvidas com base em dados abertos. A OKF (2013) relaciona alguns exemplos em que a
participao social propiciou, por exemplo, a melhoria da
qualidade dos dados governamentais (GRAY, 2013). Como
ilustrao, o Reino Unido, ao disponibilizar os dados referentes s trezentas mil paradas de nibus no Open Street
Map (OPENSTREETMAP), tornou possvel a contribuio
da comunidade que atuou na correo das informaes de
dezoito mil paradas de nibus, colaborando assim para a
melhoria das informaes do transporte pblico daquele
pas (BOLYCHEVSKY, 2013).
No entanto, para que a sociedade realmente participe, a simples publicao dos dados governamentais no
suficiente. necessrio que a disponibilidade das informaes pblicas, com fcil acesso aos cidados, seja divulgada e tenha despertado o interesse para o seu uso, tanto
para a criao de novos produtos e servios, como para a
construo de novas e diferentes vises das informaes.
Alm do mais, a disponibilizao dos dados abertos por parte dos governos no deve ser considerada um
fim em si mesma. Diversos profissionais e pesquisadores
vm alertando para uma certa iluso de transparncia
que os dados abertos podem criar, alm de jogar luz
uma srie de questes adjacentes, ao tema, que no esto
sendo discutidas na profundidade requerida, tais como
a dificuldade em interpretar os dados governamentais e
deles tirar informaes teis realidade do cidado e os
riscos de invaso da privacidade ou divulgao de dados
sigilosos ou incorretos.
O conjunto de riscos inerentes adoo dos dados
abertos esto divididos em trs grandes grupos: 1) custos
da disponibilizao continuada dos dados; 2) qualidade,
utilidade, e usabilidade dos dados; e 3) privacidade e proteo dos dados pessoais.

3.

PANORAMA INTERNACIONAL DE
DISPONIBILIZAO DE DADOS
ABERTOS GOVERNAMENTAIS

OGP, Open Data Institute (ODI), W3C, W3C Brasil,


OKF, OKF Brasil, Open Institute, Fundar, Sunlight Foundation
e Global Open Data Initiative so algumas das organizaes
hoje atuantes no tema dados abertos.
26

O governo britnico foi o pioneiro na publicao


de dados abertos, com o objetivo inicial de disponibilizar a maior quantidade de dados pblicos possvel, criar
uma pequena infraestrutura e fazer experimentos (W3C
BRASIL, 2013). Desde ento, se mantm na liderana em
relao a prticas de governo aberto. Apesar de ser referncia, acredita que ainda h muito a evoluir e, por isso, os
esforos para a consolidao da cultura de dados abertos
permanecem em sua agenda de governo.
Estudos internacionais apontam que, em geral, os
pases ainda no se desenvolveram convenientemente
quanto disponibilizao de dados governamentais brutos. Consequentemente, cresce na comunidade internacional a preocupao em se mensurar o nvel de abertura
de dados das naes e em se avaliar o seu valor agregado,
isto , o impacto social e econmico das iniciativas. Com
o intuito de estimular a inovao e ampliar a transparncia
e a responsabilizao pelos gastos pblicos, naes e organizaes ao redor do mundo esto buscando conhecer de
que maneira os dados abertos agregam valor.
Um dos indicadores utilizados nessa medio o
nmero de conjuntos de dados (datasets) disponibilizados
pelo pas. Entretanto, a comparao simples desse nmero
pode induzir a concluses equivocadas, pois o essencial
a informao que est sendo disponibilizada (seu contedo) e seu potencial impacto. O nmero total de datasets
pode ser considerado na avaliao do grau de abertura de
um pas ou estado, desde que conjuntamente com outros
indicadores.
O Open Data Barometer (NETWORK, 2013), projeto do Open Data Institute e da World Wide Web Foundation,
busca desenvolver mtodos de avaliao para dados abertos. Seu objetivo desvendar o impacto das iniciativas de
dados abertos, lanando um olhar para a disseminao da
poltica governamental de dados abertos e sua prtica em
todo o mundo. O projeto realiza a anlise das tendncias
globais e classifica os pases por meio de uma metodologia
que pondera a prontido para garantir os benefcios de dados abertos, os nveis reais de implementao e o impacto
das iniciativas de dados abertos.
Em 2013 realizou-se um estudo abrangendo 77
pases e publicado no Relatrio Open Data Barometer Global Report (DAVIES, 2013). Esse trabalho apontou o Reino
Unido como o pas mais avanado em termos de dados
abertos governamentais, seguido dos Estados Unidos, Sucia, Nova Zelndia, Dinamarca e Noruega. O Brasil figura na 28 posio, de onde se destaca o fato da anlise ter
apresentado como nulo o impacto econmico oriundo das
iniciativas de dados governamentais abertos no nosso pas
(W3C BRASIL, 2013; BAROMETER, 2013; ODI, 2013).
Revista do TCU 131

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos

O relatrio sustenta que o sucesso das iniciativas


requer mais do que apenas a disponibilizao de conjunto de dados. necessria a ao de agentes, chamados de
intermedirios, capazes de transformar os dados governamentais em plataformas e produtos com valor social
e econmico, equipados para trabalhar com os dados de
diferentes maneiras. Nesse sentido, o Open Data Barometer
(DAVIES, 2013) reconhece que, para se alcanar os benefcios dos dados abertos e assegurar sua sustentabilidade,
necessrio cuidar de um nmero diverso de variveis,
visando construir e manter um ecossistema em torno da
infraestrutura dos dados centrais de um programa de dados abertos governamentais.
A OKF criou o Open Data Census (OKF CENSUS),
do qual participam, voluntariamente, setenta pases, com
informaese as suas bases de dados disponibilizadas.
Com essas informaes publicou-se o Open Data Index
(OKF INDEX), que mede a disponibilizao de dados
abertos. No ranking obtido por meio desse ndice, o Brasil aparece em 24 lugar, com 480 pontos de um total de
mil pontos. No topo desse ranking, est o Reino Unido
com 940 pontos.
A World Wide Web Foundation criou o Web Index
(WEBINDEX, 2013) para avaliar a contribuio da internet para o desenvolvimento e o fortalecimento dos direitos
do cidado em 81 pases, com indicadores que abrangem
quatro dimenses: Acesso Universal, Liberdade e Nvel de
Abertura, Contedo Relevante e Empoderamento. O Web
Index de 2013 traz, nas cinco primeiras posies, a Sucia,
a Noruega, o Reino Unido, os Estados Unidos e a Nova
Zelndia, com o Brasil na 33 posio.
Na tentativa de padronizar uma classificao dos
dados abertos, Tim Bernes-Lee, sugeriu um modelo progressivo para a publicao de dados abertos, atribuindo o
nome de Five Stars of Linked Data (BERNES-LEE). O modelo busca induzir os governos a darem o primeiro passo
para a abertura das informaes, cando seus dados online,
no formato em que se encontrarem, e, progressivamente,
irem aperfeioando o nvel de abertura.
O Sistema de Sade da Inglaterra, National Health Service (NHS), publicou recente artigo, elaborado pelo
GovLab, com a proposta de uma estrutura conceitual destinada a auxiliar na mensurao dos impactos de abertura
de dados na rea de sade e na avaliao de circunstncias
especficas que os potencialize (VERHUST et al., 2014). A
inteno dos autores que esse modelo possa ser usado
por pesquisadores e gestores de programas no momento
da definio de iniciativas de dados abertos na rea de
sade, estabelecendo prioridades e forma de mensurao
de seu impacto, no somente ao trmino do processo de
Set/Dez 2014

implementao das iniciativas, mas tambm ao longo


dele. A relevncia do estudo, que, com as adaptaes necessrias, pode ser estendido a todas as demais reas da
administrao pblica, encontra-se no estabelecimento da
mensurao dos resultados em um momento inicial, no
qual se define a iniciativa de abertura de dados.
Cabe ainda mencionar o primeiro relatrio de tendncias de dados abertos realizado pelo Tribunal de Contas da Holanda, finalizado em maro de 2014. O relatrio,
semelhana do presente artigo e do relatrio que subsidiou
o Acrdo 2569/2014TCUPlenrio, abordou conceitos
de dados abertos, polticas e legislao correlata, alm do
cenrio nacional local (REKENKAMER, 2014), alm de
ter evidenciado a preocupao em relao avaliao dos
controles relacionados ao tema.

4.

PANORAMA NACIONAL DE
DISPONIBILIZAO DE DADOS
ABERTOS GOVERNAENTAIS

Nesta seo, sero apresentados os principais aspectos da legislao brasileira associada a dados abertos,
bem como alguns exemplos de iniciativas de abertura de
dados j existentes em nvel federal, estadual e municipal.
4.1

ASPECTOS GERAIS DA LEGISLAO BRASILEIRA

A Constituio Federal, no incisoII do 3 de seu


art. 37 c/c com o art. 5 inciso XXXIII, ao abordar a necessidade de disciplinamento das formas de participao
popular na administrao pblica, enfatizou o acesso da
populao a registros administrativos e a informaes sobre os atos de governo.
Quanto ao direito de acesso informao, a Lei
12.527/2011, Lei de Acesso Informao (LAI), foi publicada com o intuito de garantir o cumprimento dos incisos
citados da Constituio Federal, devendo os procedimentos ali dispostos serem observados pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios. Nesse sentido, a LAI dispe,
a uma, sobre a obrigao do Estado de prover transparncia passiva, ou seja, a obrigao de responder s demandas por informao da sociedade, e, a duas, prev novas
obrigaes de transparncia ativa para os rgos e entidades pblicas, tais como as relativas aos chamados dados
governamentais abertos.
Em relao aos dados abertos, o art. 8 da Lei
12.527/2011 e seus 2 e 3 estabelecem o dever dos rgos em promover, independente de requerimentos, a
divulgao de informaes de interesse coletivo ou geral
por eles produzidas e custodiadas em local de fcil acesso,
27

Artigos

alm de apresentar os requisitos da divulgao em stios


oficiais da internet.
Como normativo infralegal mais detalhado e especfico em relao a dados abertos, destaca-se a Instruo Normativa SLTI/MP 4, de 18 de abril de 2012, que
instituiu a Infraestrutura Nacional de Dados Abertos
(Inda). Consoante, o art. 1 da IN SLTI/MP 4/2012, a
Inda uma poltica para garantir e facilitar o acesso pelos cidados, pela sociedade e, em especial, pelas diversas instncias do setor pblico aos dados e informaes
produzidas ou custodiadas pelo Poder Executivo Federal. A IN SLTI/MP 4/2012 estabelece como membros
da Inda, obrigatoriamente, todos os rgos do Sistema
de Administrao de Recursos de Tecnologia da Informao (Sisp) e facultativamente, mediante a assinatura
do termo de adeso, os demais rgos e entidades dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, das esferas
Federal, Estadual, Distrital e Municipal.
Segundo o disposto no art. 1 da IN SLTI/MP
4/2012 , os objetivos da Inda so: definir, estruturar e coordenar a poltica de dados abertos; definir e disciplinar os
padres e os aspectos tcnicos referentes disponibilizao e disseminao de dados para uso do Poder Executivo federal e da sociedade; buscar a melhoria contnua da
publicao de dados abertos, baseando-se nas melhores
prticas concebidas nos cenrios nacional e internacional;
e promover a participao social na construo de um
ecossistema de reuso e de agregao de valor dos dados
pblicos, entre outros.
J em relao legislao relativa ao governo aberto, o Decreto s/n de 15 de setembro de 2011 instituiu
o plano de ao nacional sobre governo aberto, que se
destina a promover aes e medidas que visem ao incremento da transparncia e do acesso informao pblica,
melhoria na prestao de servios pblicos e ao fortalecimento da integridade pblica.
Tambm, por meio do Decreto s/n de 15 de setembro de 2011, em seu art. 3, o Governo Federal criou
o Comit Interministerial de Governo Aberto (Ciga), instncia decisria responsvel por orientar a implementao e a elaborao dos planos de ao de governo aberto
do Brasil. O comit composto por dezoito ministrios,
representados por seus respectivos ministros, e coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica.
O Decreto s/n, de 15 de setembro de 2011, art. 1 ,
incisos II e III, tambm destaca o dever da gesto pblica
na promoo da participao social, quando estabelece
como diretrizes do plano de ao nacional sobre governo
aberto, entre outras: 1) o fomento participao social
nos processos decisrios; e 2) o estmulo ao uso de novas
28

tecnologias na gesto e prestao de servios pblicos,


que devem fomentar a inovao, fortalecer a governana
pblica e aumentar a transparncia e a participao social.
Igualmente, a IN SLTI/MP 4/2012 apresenta,
como um de seus objetivos (art. 1, incisoX) a promoo
da participao social na construo de um ecossistema de
reuso e de agregao de valor dos dados abertos. Inserida
nesse esprito, a prpria norma estabelece que os cidados
e entidades da sociedade civil interessados nas atividades
da Inda podero compor a sua estrutura e participar de sua
implementao (art. 3, 1 e 2).
Tem-se, portanto, que a LAI os demais normativos
aqui mencionados constituem instrumentos importantes
no sentido de permitir e impor a realizao de aes na
direo da transparncia e da abertura das informaes
governamentais. Contudo, e considerando o carter inovador do tema, h assuntos ainda no normatizados, como
o tratamento das informaes pessoais, aspecto fundamental para a definio de quais so os dados pblicos de
interesse coletivo ou geral.
4.2

INICIATIVAS NACIONAIS DE ABERTURA


DE DADOS GOVERNAMENTAIS

A pesquisa sobre as iniciativas de dados abertos na


esfera federal mostrou heterogeneidade do nvel de abertura entre rgos e entidades da APF. A Cmara dos Deputados, por exemplo, se destaca dentre os rgos da APF
por possuir estrutura fsica e de pessoal especficas para implementar aes de dados abertos, o Laboratrio Hacker,
alm de contar com o apoio das instncias superiores da
Casa. Inaugurado no incio de 2014, o Laboratrio Hacker
prov espao fsico para acesso e uso livres a qualquer cidado, especialmente programadores e desenvolvedores, que
podem utilizar os dados pblicos para construir aes de
cidadania. Com o objetivo de promover aes colaborativas para o aprimoramento da transparncia legislativa e da
compreenso do processo legislativo, em 2013, a Cmara
dos Deputados realizou um Hackathon, uma maratona de
programao intensiva, no qual foram selecionados e premiados aplicativos desenvolvidos por cidados.
O Ministrio da Justia outro rgo que tem desenvolvido aes para a promobertura dos dados tendo,
inclusive, publicado seu Plano de Dados Abertos e Espaciais em agosto de 2014. O Ministrio j realizou dois
Hackathons em 2013, e possui em torno de uma dezena
de conjunto de dados (datasets) catalogados no Portal Brasileiro de Dados Abertos.
As entidades brasileiras provedoras de dados e
informaes do pas tambm disponibilizam parte do
Revista do TCU 131

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos

grande volume de informaes que possuem ou custodiam. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea) permite o acesso aos dados de sries estatsticas
por ele geradas ou custodiadas (IPEADATA). As informaes abrangem dados econmicos, financeiros, demogrficos, geogrficos e indicadores sociais, podendo
ser consultadas por temas, fontes dos dados e outros
filtros. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), por sua vez, disponibiliza informaes provenientes de dados oficiais oriundos de pesquisas por ele
realizadas e de outras fontes governamentais (IBGE).
Em relao a stios de dados governamentais abertos criados pelo Governo Federal, cita-se o Portal Brasileiro
de Dados Abertos (BRASIL), que, alm de servir como um
catlogo que contm dados abertos produzidos ou custodiados pelos entes da administrao pblica, disponibiliza
links para orientaes tcnicas sobre o tema, destinados
tanto ao pblico interno quanto sociedade, especialmente os desenvolvedores de aplicaes. Outro stio relcionado
ao tema, o Portal da Transparncia (UNIO), uma iniciativa da Controladoria-Geral da Unio lanada em novembro de 2004 para aumentar a transparncia da gesto
pblica, com vistas a permitir que o cidado acompanhe
como o dinheiro pblico est sendo utilizado e exera o
controle social e que disponibiliza vrios conjuntos de dados em formato aberto, permitindo ao usurio obter planilhas com os dados apresentados no portal.
Nas esferas estadual e municipal, menciona-se que
o Estado de So Paulo lanou a iniciativa Governo Aberto
SP, uma poltica de Gesto do Conhecimento e Inovao,
e, recentemente, firmou parceria com o Reino Unido com o
intuito de ampliar as bases de dados disponibilizadas, melhorar a acessibilidade dos portais oficiais do Estado e estimular a criao de novos aplicativos, servios e negcios
(GOVERNO ABERTO SP). O Rio Grande do Sul tambm
j possui um portal de dados abertos (DADOS RS) que, no
momento, disponibiliza setenta conjuntos de dados, muitos dos quais sries histricas. Declarando a busca por uma
gesto qualificada, com incentivo inovao e ao empreendedorismo, a Prefeitura de Porto Alegre criou o DataPoa
(DATAPOA), que constitui o portal de dados abertos de
Porto Alegre e tem como objetivo convidar a comunidade
a participar do desenvolvimento de solues inteligentes
para a cidade, criando laos colaborativos entre governo
municipal, empresas, desenvolvedores e cidados.
Quanto atuao dos Tribunais de Contas em
relao ao tema dados abertos, a ttulo de exemplo,
cita-se o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
(TCE-PE), que desenvolveu seu Portal do Cidado com
o intuito de democratizar o acesso s informaes soSet/Dez 2014

bre a gesto governamental. No portal, h uma seo


de dados abertos em que so disponibilizados arquivos
sobre execuo oramentria e financeira, e licitaes e
contratos (PERNAMBUCO).
Embora ainda de forma tmida, o pas j conta com
alguns aplicativos cvicos. Como exemplo, cita-se a soluo QEdu, da rea educacional, como um portal aberto e
gratuito com informaes sobre o nvel do aprendizado
dos alunos do 5 e 9 anos nas escolas municipais e estaduais do Brasil. Utilizando os dados da Prova Brasil, do
Censo Escolar e do Ideb, o QEdu apresenta informaes
sobre a infraestrutura escolar; o perfil dos alunos, professores e diretoes; e alguns indicadores sobre aprendizado
dos alunos e qualidade de ensino (QEdu).
As principais dificuldades enfrentadas pelos rgos
no processo de abertura de dados so: sustentabilidade
das iniciativas geradas, em especial, das solues construdas pela sociedade ou de forma colaborativa; falta de
pessoal e de governana na gesto do processo; e falta de
padronizao.

5.

CONCLUSO

As razes que motivam a implementao da poltica de dados abertos governamentais so claras e prementes. A disponibilizao dos dados pblicos promove o
aperfeioamento da participao social, o empoderamento
do cidado, por meio da sua compreenso e fiscalizao
das aes governamentais, a melhoria da qualidade dos
dados governamentais, da eficincia da gesto, dos servios oferecidos aos cidados, e do processo de elaborao
e conduo das polticas pblicas.
Em que pese a existncia de base normativa em
vigor e o trabalho j realizado pelos atores dessa poltica, ainda h muito a se fazer na direo de se estabelecer
uma cultura de abertura de dados no Brasil. Em princpio,
para que os resultados esperados dessa poltica se intensifiquem, necessrio estabelecer um conjunto maior de
incentivos s instituies, que envolvam aes de conscientizao sobre a importncia do tema de modo a estimular o aumento da participao coordenada e ativa
das instituies pblicas em iniciativas de abertura de dados, abrangendo os trs poderes, Executivo, Legislativo e
Judicirio.
Com a exposio de casos internacionais e a descrio dos temas que orbitam as polticas de dados abertos, espera-se que este trabalho tenha contribudo para o
esclarecimento dos conceitos fundamentais e para a motivao dos atores em implementar aes relacionadas a
dados abertos.
29

Artigos

Governo Aberto: a tecnologia


contribuindo para maior
aproximao entre o
Estado e a Sociedade

Cynthia de Freitas Q.
Berberian
servidora do Tribunal
de Contas da Unio na
Secretaria de Fiscalizao
de Obras Porturias
Hdricas e Ferrovirias.

Patricia Jussara Sari


Mendes de Mello
servidora do Tribunal
de Contas da Unio na
Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto.

Renata Miranda
Passos Camargo
servidora do Tribunal
de Contas da Unio na

RESUMO
Abertura, transparncia, colaborao e participao social so alguns dos temas tratados neste artigo,
que tem por objeto de estudo o Governo Aberto e a
contribuio da tecnologia da informao e comunicao para maior aproximao entre Estado e sociedade.
Em termos metodolgicos, trata-se de estudo descritivo,
com base em reviso de literatura, anlise e sntese de
informaes disponibilizadas por organizaes comprometidas com a transparncia. Ao longo deste artigo,
discute-se o conceito de Governo Aberto, seu propsito, princpios e pilares. Apresenta-se a experincia dos
Estados Unidos, um dos pases de referncia no tema,
e do Brasil. Explicita-se como o setor de educao vem
utilizando a tecnologia e os fundamentos de Governo
Aberto para prover novas e melhores solues. Indicam-se alguns desafios existentes no processo de abertura de
dados e, ao final do estudo, apresenta-se uma reflexo
sobre a atuao e participao do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) no estmulo e controle de prticas, dados
e informaes de Governo Aberto, bem como na promoo da transparncia governamental, da colaborao
e da participao social.

Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto.

30

Palavras-chave: Boas prticas; Colaborao;


Comunicao; Democracia Participativa; Educao; Governo Aberto; Governo Eletrnico; Participao Social;
Tecnologia da Informao; Transparncia.
Revista do TCU 131

Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos

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1.

INTRODUO

As novas plataformas tecnolgicas, sua expanso, reduo de custo e facilidade de acesso contriburam para o desenvolvimento de um novo modelo de
sociedade baseado na informao e no conhecimento.
Nesse ambiente, as formas de interao entre indivduos e organizaes foram transformadas, trazendo
novos desafios e oportunidades de atuao para o setor
pblico. Um desses desafios consiste em atender crescente demanda pela utilizao de novos mecanismos de
aproximao entre governo e sociedade, que envolvem
no apenas o provimento de dados e informaes, mas
tambm a efetiva participao da sociedade nas decises
e aes de governo.
Nesse sentido, solues de Governo Aberto, em
especial aquelas baseadas em tecnologia da informao,
tm sido adotadas por governos nacionais e estrangeiros
com vistas a aproximar e facilitar a relao do Estado
com o cidado. Muitas dessas iniciativas tm o objetivo de facilitar servios, acelerar processos e aumentar a
transparncia e participao social.
Para iniciar este estudo foram feitas pesquisas na
base de dados Scopus, que evidenciaram a ocorrncia de
crescimento superior a 400% na quantidade de artigos
cientficos sobre o tema, publicados entre 2000 e 2013.
Nesse mesmo levantamento, constatou-se que Estados
Unidos e Inglaterra lideram o ranking de estudos publicados, seguidos por Austrlia, China, Canad e AlemaSet/Dez 2014

nha. Tal fato motivou para que se compreendesse esse


movimento de abertura e o grau de contribuio da
tecnologia da informao e comunicao (TIC) para o
alcance dos resultados potenciais desse tipo de iniciativa Governo Aberto.

2.

DO GOVERNO ELETRNICO
AO GOVERNO ABERTO

Em termos globais, existe a tendncia do uso dos


recursos tecnolgicos e adoo de polticas que visam a
facilitar a implantao de uma sociedade da informao. Na administrao pblica, isso acontece no apenas por se tratar de uma ferramenta capaz de ampliar o
grau de eficincia do Estado, mas tambm pelo potencial
da tecnologia em criar novas condies para o exerccio
da cidadania (CARDOSO, 2003).
Como parte dessa evoluo do uso da tecnologia e ampliao da internet, surge o Governo Eletrnico. Governo Eletrnico em sua definio mais restrita
diz respeito instrumentalizao de prticas governamentais por meio das tecnologias (RAMINELLI, 2014
p. 2). Inclui, por exemplo, a substituio de papis por
formulrios digitais e a realizao de servios pblicos com uso da internet. Ou, ainda, servios prestados em guichs passam a serem prestados via internet
(BRANCO, 2014). O Governo Eletrnico visa dar agilidade e universalizar o acesso a servios, bem como
ampliar a transparncia das aes governamentais. De
31

Artigos

forma mais genrica, uma forma de organizao do


conhecimento que permitiria que atos e estruturas meramente burocrticas simplesmente desaparecessem e
a execuo de tarefas, que exijam uma atividade humana mais complexa, fossem facilitadas (ROVER, 2005).
Com o tempo, constatou-se que o simples uso
de tecnologia, se no acompanhada de um verdadeiro dilogo com o cidado, mostra-se insuficiente para
produzir resultados efetivos. Assim, despontou o tema
Governo Aberto (RAMINELLI, 2014). Embora aparentemente moderno, no se trata de um conceito novo. Na
verdade, algo que evolui na sociedade desde o sculo
passado, quando nos referimos capacidade social para
exigir o direito informao pblica, responsabilizao e transparncia governamental (OSIMO, 2008).
Inicialmente entendido como a disponibilizao de informao governamental em domnio pblico, para uso
gratuito pela sociedade (AGUNE, et al., 2010), atualmente abrange novos elementos que vo alm da abertura
de dados, quais sejam: a transparncia, a colaborao e
a participao social.
Em relao TIC e em concepo restrita, Governo Aberto diz respeito adoo de prticas interativas e
participativas para que a populao, de forma colaborativa, atue como sujeito ativo na construo e na fiscalizao de polticas pblicas, tendo a internet e as mdias
sociais como plataforma de apoio. Observa-se que esse
conceito tornou-se mais popular e vivel devido ao desenvolvimento recente de tecnologias que possibilitam a
promoo de transparncia e disponibilizao de dados
pblicos, que permitem e facilitam a disponibilidade e
o acesso informao, principalmente por meio da internet (MATHEUS, et al., 2012).
A diferena entre Governo Eletrnico e Governo
Aberto no um detalhe. De forma geral, espera-se que
o Governo Aberto altere o status quo e o funcionamento
da mquina administrativa, dando poder aos cidados,
questionando os limites da democracia representativa e
criando novos canais de participao e apoio tomada
de decises, tendo as mdias sociais e a internet como
plataforma (BRANCO, 2014). Assim, diferente do Governo Eletrnico, que tem como foco automao de
processos e aumento da eficincia da mquina pblica,
ao adotar prticas de Governo Aberto busca-se aumentar a transparncia dos atos governamentais, promover
acesso informao pblica, incentivar a participao
social e combater a corrupo, para em ltima instncia estimular o crescimento econmico (BRASIL, 2014).
Os benefcios da adoo do Governo Aberto no
campo da transparncia e controle social so, pelo me32

nos em teoria, evidentes: a disponibilizao de dados


pblicos tende a contribuir para o aumento da transparncia do governo, criando melhores oportunidades
para o controle social das aes governamentais. Alm
disso, existe a possibilidade de aumento da participao do cidado e da criao de novas informaes e
aplicaes a partir dos dados governamentais disponibilizados inicialmente. No mbito do governo aberto,
novos dados e at servios podem ter origem a partir
da interao entre governo e sociedade, pois o cidado
tratado com muito mais do que um mero receptor de
informao (MATHEUS, et al., 2012).

3.

EXPERINCIA DOS ESTADOS UNIDOS

Os Estados Unidos lideram o ranking de publicaes sobre Governo Aberto. Isso motiva apresentarmos
um pouco do que esse pas vem fazendo, no sentido de
buscar melhores prticas e aprendizado tanto para o
Brasil quanto para oportunidades na atuao do TCU.
O acesso informao e abertura de dados j
vem sendo tema de debate nos EUA h vrios anos.
Mais recentemente, em janeiro de 2009, o presidente
Barack Obama lanou um Memorando sobre Transparncia e Governo Aberto, que deu origem Diretiva do
Governo Aberto. Esta ao teve enorme repercusso
nas iniciativas do pas em termos de abertura de dados.
O memorando e a diretiva lanaram os trs pilares do Governo Aberto, hoje adotados como referncia
para o tema: Transparncia, Participao e Colaborao.
A transparncia promove a responsabilizao e fornece informaes para os cidados sobre o que o governo
est fazendo. J a participao melhora a eficcia do
governo e a qualidade de suas decises e a colaborao
envolve ativamente os cidados no trabalho realizado
pelo governo (EUA, 2009).
A diretiva orienta e normatiza a disponibilizao
de informaes dos rgos do governo americano ao pblico e guia o uso das novas tecnologias. A diretiva prev
que o governo oferea mais oportunidades aos cidados
de participar na formulao de polticas, inclusive solicitando sugestes, aos cidados, sobre como aumentar a
participao pblica no governo. A legislao determina
que departamentos executivos e agncias usem a tecnologia de forma inovadora para criar mtodos e formas
de cooperao entre todos os nveis de governo e tambm com organizaes sem fins lucrativos, empresas e
entidades do setor privado (EUA, 2009).
fundamental compreender que as inovaes do
governo Obama foram construdas com base em vrias
Revista do TCU 131

Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos

leis e regulamentaes j existentes nos EUA h vrios


anos. Como resultado deste histrico de promoo
de transparncia e das aes mais recentes no governo Obama, as agncias tm disponibilizado inmeras
informaes financeiras e no financeiras. Os rgos
federais tm ido alm da publicao de informaes e
tm iniciativas em andamento para melhorar a disponibilidade e confiabilidade dos dados de gastos federais.
Em dezembro de 2001, foi criado um comit (GAT
Government Accountability and Transparency Board, Comit
Governamental de Responsabilizao e Transparncia)
para desafiar o governo a fazer melhor. Esse comit
padroniza elementos-chave da informao, de forma a
garantir integridade e credibilidade dos dados publicados.
Os planos do GAT so incrementais e visam alavancar iniciativas das agncias destinadas a melhorar os processos
de negcios existentes, bem como melhorar a transparncia dos dados. Estas iniciativas esto em estgio inicial
e alguns progressos foram feitos para trazer maisconsistncia aos dados publicados (GAO, 2013).
O GAO - Government Accountabiliy Office, rgo
de controle externo nos EUA, tem tido participao
ativa na implementao da transparncia, participao
e colaborao propostas pelo presidente Obama. Existem diversos relatrios aferindo os dados disponibilizados pelas agncias. O foco das avaliaes tem sido em
medir se as agncias esto divulgando as informaes
exigidas e se os dados publicados nos sites dos rgos
so consistentes com os registros oficiais. Como resultado destes relatrios, o GAO aponta a necessidade de
se melhorar a confiabilidade das informaes dos sites.
Neste sentido, faz recomendaes (1) para que se melhorem as orientaes sobre divulgao de informaes
e manuteno dos registros que as suportam e (2) que se
desenvolvam e implementem processos de superviso
para garantir que os dados sejam consistentes com os
registros da agncia (GAO, 2012).
O GAO apoia a iniciativa e apontandoaponta as
melhorias necessrias. Como resultado, os dados mais
importantes e relevantes esto disponveis ao pblico
de forma acessvel, organizada e confivel. Ressalta-se,
entretanto, que restam muitos desafios: melhorar a consistncia dos dados e a efetiva participao da sociedade
ainda so objetivos que os EUA buscam alcanar.

4.

O GOVERNO ABERTO E A
EXPERINCIA BRASILEIRA

O movimento de abertura de dados e implantao do conceito de Governo Aberto um fenmeno


Set/Dez 2014

mundial, uma vez que os governos e as autoridades locais em pases como Estados Unidos, Austrlia, Nova
Zelndia, Pases Baixos, Sucia, Espanha, Dinamarca e
ustria esto tornando seus dados acessveis ao pblico,
mediante publicao na web.
No Brasil, a discusso sobre direito e acesso
informao no recente. A Constituio Federal, em
seu artigo 5, prev que todos tm direito a receber dos
rgos pblicos informaes de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral (CF, 1988).
Em maio de 2000, a Lei Complementar 101, Lei
de Responsabilidade Fiscal, trouxe consigo o conceito
de transparncia fiscal. Ela estabelece normas de finanas pblicas voltadas responsabilidade na gesto fiscal.
A Controladoria Geral da Unio (CGU) tambm
tem iniciativas importantes relativas a Governo Aberto e promoo da transparncia. Ela gerencia o Portal
da Transparncia do Governo Federal, lanado em novembro de 2004, um canal pelo qual o cidado pode
acompanhar a execuo financeira dos programas de
governo, em mbito federal. No portal esto disponveis informaes sobre os recursos pblicos federais
transferidos pelo governo federal para estados, municpios, para o Distrito Federal e diretamente para o cidado, bem como dados sobre os gastos realizados pelo
prprio governo federal em compras ou contratos de
obras e servios.
Outro marco importante para a transparncia do
pas foi a Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, que
regulamenta o direito de acesso informao previsto
nos art. 37, inciso XIV 3 e art. 216 2 da Constituio
Federal. Conhecida como Lei de Acesso Informao
(LAI), essa norma entrou em vigor em 16 de maio de
2012 e criou mecanismos que possibilitam a qualquer
cidado receber informaes pblicas requeridas a rgos e entidades, sem necessidade de apresentar motivo.
A CGU tambm criou o programa Brasil Transparente, que auxilia estados e municpios na implementao das medidas de governo transparente previstas na
Lei de Acesso Informao. O objetivo juntar esforos
no incremento da transparncia pblica e na adoo de
medidas de Governo Aberto (CGU, 2014).
Como parte das iniciativas de Governo Aberto, em dezembro de 2010, o governo federal lanou o
Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br). O
site o ponto central para busca e acesso aos dados
pblicos do Brasil. O objetivo do portal organizar
e disponibilizar informaes governamentais confiveis e com fcil acesso, teis s esferas de governo e
sociedade. Os dados so provenientes de rgos do
33

Artigos

Governo Federal, ministrios e outros rgos pblicos


e esto abertos para qualquer pessoa interessada. O
Ministrio do Planejamento (MP) o responsvel pelo
gerenciamento do portal e convocou todos os rgos
da esfera federal a publicarem dados e informaes
nesse portal. (BRASIL, 2014).
O Portal Brasileiro de Dados Abertos faz parte
da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (IN SLTI
MP 4/2012 INDA). A Infraestrutura Nacional de Dados
Abertos (INDA) a poltica do governo brasileiro para
dados abertos e se compe de um conjunto de padres,
tecnologias, procedimentos e mecanismos de controle
necessrios para atender s condies de disseminao
e compartilhamento de dados e informaes pblicas
no modelo de Dados Abertos.
A Parceria para Governo Aberto (Open Government
Partnership OGP) foi lanada em 2011, com o compromisso de tornar os governos mais transparentes, confiveis e responsivos aos cidados (OGP, 2014).
O Brasil faz parte da OGP desde a sua criao e
assumiu o compromisso de fortalecer prticas relacionadas transparncia dos atos governamentais, prevenir e
combater a corrupo, melhorar a prestao do servio
pblico e promover o acesso informao pblica e
participao social no governo.
O plano de ao do Brasil na OGP est disponvel
ao pblico e coordenado pelo Comit Interministerial
Governo Aberto (Ciga), composto por 18 ministrios e
Casa Civil. No Ciga, existe um Grupo Executivo formado por sete ministrios, sob a coordenao da CGU. O
primeiro plano de ao brasileiro, de setembro de 2011,
apresentava 32 compromissos. No balano feito em outubro de 2012, 21 aes estavam concludas, 4 estavam
em andamento, 5 estavam atrasadas e 2 no haviam sido
iniciadas. Aps a publicao deste balano, o Governo
Federal iniciou a construo do segundo plano de ao,
no qual se aumentou a participao da sociedade na formulao: a CGU constituiu um grupo de trabalho com
a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR)
junto a 10 organizaes da sociedade civil brasileira para
produzir esse segundo plano (NEVES, 2013).
Os avanos do governo brasileiro para aumentar
a transparncia e tornar as informaes pblicas mais
acessveis foram significativos. Nos ltimos 10 anos,
o pas construiu sua estrutura de transparncia ativa e
consolidou mecanismos de participao social. Hoje,
diversos rgos federais e estaduais mantm pginas
de transparncia, sites para acesso informao, contribuem com atendimento a compromissos para com
a OGP e realizam conferncias para discutir temas de
34

interesse da sociedade (NEVES, 2013). Entretanto, ainda


existem muitos desafios quando se pensa em Governo
Aberto no Brasil: so vrias as lacunas para migrar do
modelo em que o cidado apenas consumidor de solues do governo para aquele em que o cidado atua
como parceiro na construo dessas solues.

5.

A PRTICA DE GOVERNO ABERTO


E O EXEMPLO NA EDUCAO

Para melhor compreender, em termos prticos, a


motivao do cidado e como ele colabora e participa do
Governo Aberto (GA), analisar-se- como a rea Educao tem desenvolvido e implementado suas aes. As
aplicaes prticas de abertura de dados em educao,
tanto no Brasil como em outros pases, evidenciam a
materializao do Governo Aberto em sua plenitude,
por meio dos trs pilares: transparncia, participao e
colaborao. O crescente nmero de artigos acadmicos sobre o assunto e as competies de publicaes
acerca de dados educacionais (hackathons), so exemplos da relevncia do assunto para o Governo Aberto
em Educao.
5.1

Transparncia

A transparncia fornece informaes aos cidados sobre o que os governos esto fazendo e, com
isso, permite uma participao informada. Tambm
aumenta o grau de responsabilizao dos governos e
cria oportunidades econmicas (McDERMOTT, 2010).
Os mecanismos de transparncia so projetados para
apresentar a informao que est sendo gerada, gerida
e armazenada por uma entidade especfica, de forma
relevante, incluindo informaes sobre os prprios
processos de deciso, procedimentos e desempenho.
Assim, os mecanismos de transparncia podem permitir a gerao de valor e reduzir a assimetria das informaes (JETZEK, et al., 2013).
A rea Educao uma das que tem disponibilizado grande volume de informaes, tanto no Brasil
quanto no exterior. Segundo Meijer (2009), a publicao
de informaes sobre o desempenho de escolas na internet atualmente uma tendncia em todo o mundo.
Muitos pases publicam esta informao porque acreditam que isso ir gerar benefcios para escolas e pais. No
entanto, esta expectativa no reflete necessariamente
a realidade. Mesmo com o aumento da transparncia
e publicao de diversos dados sobre as escolas, nem
sempre os indicadores de desempenho so usados pelos
Revista do TCU 131

Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos

pais para a deciso final da escolha da escola em que os


filhos estudaro. Apesar disso, no significa que a publicao de dados de desempenho escolar na internet no
tenha resultados. Gestores de escolas frequentemente
referem-se a essas informaes a fim de saber o que
est acontecendo em outras escolas. Eles interpretam e
analisam essas informaes com o intuito de competir,
comparar e aprender a partir das experincias das outras instituies.
Aps a Lei de Acesso Informao, organizaes
pblicas brasileiras vinculadas educao promoveram
o acesso a dados avaliativos do sistema brasileiro de
educao. Na tabela 1, so listados alguns exemplos de
dados abertos sobre educao disponibilizados no Brasil. Estes mesmos dados tambm podero ser encontrados no portal de Dados Abertos do governo federal
(tabela 1), facilitando o encontro de todas as informaes sobre educao num nico endereo eletrnico.
Grande parte destes dados disponibilizados esto na sua forma bsica e so de difcil compreenso
para o cidado, seja pela falta de capacidade de anlise
ou de conhecimento da semntica das bases de dados.
Existem sites que possuem a granularidade necessria
para chegar a informaes relativas a instituies de
educao pblica em todo o pas. No entanto, devido
forma de apresentao dos dados, a informao nem
sempre gera valor para o cidado, visto que ele precisa
de conhecimento tcnico para entender e analisar os
dados. Muitas vezes, os contedos no so adequados
a esse pblico-alvo, o que dificulta o consumo da informao pela sociedade. Em outros casos, dependendo da
informao desejada, o cidado precisaria combinar os
dados de diversos sites pblicos para conseguir chegar
informao de consumo.
A rea de educao apresenta boa evoluo em
termos de Governo Aberto, com grande nmero de dados
disponibilizados. No entanto, para que se tenham resultados efetivos, para que a transparncia seja de fato exercida, e para que haja colaborao e participao das reas
envolvidas, restam muitos desafios a serem superados.

Instituio

Tabela 1:
Exemplos de Dados
Abertos sobre Educao

Set/Dez 2014

5.2

Colaborao

A colaborao se apresenta como ponte entre


a transparncia e a participao, permitindo a ao de
agentes da prpria Administrao ou no, na transformao dos dados pblicos em informao para o cidado. A colaborao ocorre dentro da Administrao,
com agentes validando e promovendo a melhoria na
qualidade dos dados, e fora, com outros agentes traduzindo os dados pblicos em informao tangvel ao
cidado comum.
Jetzek explica que os agentes que acessam os
dados gerados pela transparncia tm crescido e precisam ter a habilidade para processar a informao, bem
como oportunidade e incentivo para agir com base nessas informaes. Neste contexto, a colaborao entre os
diversos atores da cadeia de valor da informao fundamental (JETZEK, et al., 2013). A cadeia de valor para
produo de informao til ao cidado dinmica e
precisa ser constantemente reavaliada, por isso o custo
de produo e manuteno alto para ser arcado apenas pela Administrao. Este cenrio nos sugere que o
melhor caminho seja estimular a colaborao dentro e
fora da Administrao, com o objetivo de transformar
dados pblicos em informao relevante. No exemplo
da Educao, h a atuao de organizaes que adotam
solues colaborativas, combinando e traduzindo dados
em informaes para o consumo direcionado.
No Brasil, tm sido feitas competies de publicaes sobre dados educacionais, os hackathons (2014).
O Inep, com o apoio da Fundao Lemann, realizou a
1 edio do Hackathon de Dados Educacionais. Na maratona, 30 hackers de todo o pas trabalharam durante
36 horas seguidas e desenvolveram aplicativos, sites e
plataformas usando os dados da Prova Brasil e do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb).
O objetivo que os softwares produzidos no Hackathon
possam disseminar informaes educacionais, ajudando a mobilizar a sociedade em prol de uma educao
pblica de qualidade. Nessa primeira competio, o

Descrio

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Censo escolar em educao bsica e superior de mbito nacional. O Censo Escolar coleta dados sobre
Ansio Teixeira (INEP)
estabelecimentos, matrculas, funes docentes, movimento e rendimento escolar.
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE)

Dados do sistema de informaes sobre oramentos pblicos em educao (SIOPE). Os dados disponibilizados
referem-se aos oramentos de educao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Dados do sistema de informaes contbeis e fiscais do setor pblico brasileiro (SICONFI). Este sistema
destinado ao recebimento de informaes contbeis, financeiras e de estatsticas fiscais oriundas de um universo
que compreende 5.564 municpios, 26 estados, o Distrito Federal e a Unio. Estes dados possibilitam avaliar a
execuo oramentria em Educao.
35

Artigos

Tabela 2:
Exemplos de sites criados
por agentes que no
so da Administrao
consumindo dados
abertos de educao

Nome do site

Descrio

Informaes usadas

A Escola que queremos


www.aescolaquequeremos.org.br

Promover a participao social na melhoria da qualidade das escolas pblicas.


O cidado pode comparar o desempenho da sua escola com o IDEB e agir para
melhorar a sua instituio de ensino.

Dados do INEP

www.Qedu.org.br

um portal aberto e gratuito, onde voc ir encontrar informaes sobre a qualidade


do aprendizado em cada escola, municpio e estado do Brasil. Queremos que, por
meio do Qedu, toda a sociedade brasileira tenha a oportunidade de conhecer melhor
a educao no pas.

Dados do Ideb/Inep; censo escolar/Inep

Observatrio do PNE

O Observatrio do PNE uma plataforma online que objetiva monitorar os indicadores


referentes a cada uma das 20 metas do Plano Nacional de Educao (PNE) e de suas
respectivas estratgias e oferecer anlises sobre as polticas pblicas educacionais j
existentes e que sero implementadas ao longo dos dez anos de vigncia do Plano.

Utiliza vrios dados pblicos. Por


exemplo: IBGE/Pnad

Fora da escola no pode!

O webdocumentrio Fora da Escola No Pode! traz dados da excluso escolar em


todos os municpios brasileiros.

Censo Demogrfico 2010, do Instituto


Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE).

vencedor foi o site Escola que queremos. Estas competies so timos exemplos da aplicao do pilar da
colaborao na estrutura de Governo Aberto. A tabela
2 traz este e outros exemplos de dados pblicos de educao transformados em informao de consumo fcil
para o cidado:
5.3

Participao

O uso efetivo dos dados disponibilizados pela


Administrao Pblica, promovendo o envolvimento do
cidado para a gesto do que pblico, traduz a ideia de
participao esperada pelo Governo Aberto. No entanto, ir alm da simples publicao de dados e promover,
de fato, a participao do cidado, no tarefa fcil. Se
a meta do governo aberto o engajamento dos cidados, ento as iniciativas atuais devem ser reavaliadas
e novas abordagens exploradas, muito alm da entrega
de dados (EVANS, et al., 2013). A participao se faz colocando o cidado como protagonista na administrao
da coisa pblica, permitindo-lhe participar das decises,
do controle e da gesto de tudo que envolve o gasto pblico. Segundo Jetzek, os mecanismos de participao
so projetados para permitir e incentivar a participao
pblica no governo por meio de contribuies voluntrias de ideias. Estes mecanismos proporcionam aos
cidados a oportunidade de influenciar diretamente as
polticas pblicas (JETZEK, et al., 2013).
No Brasil, o site A Escola que queremos (2013)
um exemplo de incentivo participao do cidado. No
aplicativo, o cidado orientado sobre como exigir um
melhor desempenho de determinada escola. A orientao de como agir vai desde a atuao junto escola at
a orientao de como denunciar ao Ministrio Pblico.
36

Outro movimento mundial de participao que


envolve a educao a Educao Aberta. Muito mais
que compartilhar livremente contedo pedaggico, a
educao aberta envolve especialistas, interessados e
estudantes de forma virtual, gerando dinamicamente
conhecimento e inovao. Segundo Adler (2008), a
educao aberta se beneficia da nova internet a web
2.0. A nova internet se diferencia da anterior pelo uso
de ferramentas como blogs, wikis, redes sociais, sistemas de identificao e sites de compartilhamento de
contedo, exemplos de uma nova infraestrutura da
informao centrada no usurio. A participao geralmente sobre um contedo/apresentao prvia, que
incentiva conversao focada e direta (muitas vezes,
com redao informal, menos tcnica), ao invs da publicao tradicional, o que facilita exploraes inovadoras e experimentaes, que amide formam a base
de compreenso melhor situada para ao, ao invs de
promover passividade.
O movimento inicial e alguns exemplos
de sites brasileiros que discutem educao e compartilham ideias so: www.educacaoaberta.org e
www.convivaeducacao.org.br.

6.

DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO


DE GOVERNO ABERTO

O Governo Aberto e sua aplicao cresce consideravelmente ao longo dos ltimos anos. O tema tem
sido amplamente debatido por estudiosos. Muitos artigos acadmicos e tambm os publicados na mdia destacam os desafios enfrentados e os que ainda devem ser
superados para o alcance da transparncia, participao
e colaborao.
Revista do TCU 131

Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos

6.1

Desafio da tecnologia: Governo 2.0

Como promover o Governo Aberto e utilizar


os recursos da Web 2.0? O conceito de Governo 2.0
responde a esta questo. Segundo Teixeira (2011), o
termo Web 2.0 apareceu em 2005, introduzido por
OReill, com base na percepo de que surgia uma arquitetura de participao, extremamente facilitadora
da coproduo de informao, de redes sociais e com
espaos para que os indivduos interagissem por diferentes razes. Ao contrrio da Web 1.0, a nova verso
da rede tem habilidade para construir redes que conectam indivduos e organizaes dentro de uma comunidade onde a informao compartilhada, adaptada e
atualizada por todos os membros da comunidade que
escolhem participar dela, levando democratizao
da informao online. A grande novidade no est nas
tcnicas de programao e ferramentas em si, mas sim
na forma como os usurios influenciam a organizao
e geram contedos de acordo com suas preferncias.
Exemplos de ferramentas da Web 2.0 so o Facebook,
Blogs, GoogleDocs, Wikipedia, etc.
Segundo Nam (2012), Governo 2.0 refere-se ao
uso das tecnologias Web 2.0 para socializar os dados,
processos e servios governamentais. Usar as ferramentas colaborativas permitir uma interao de mo dupla
entre governo e cidados atravs de comentrios online,
chats ao vivo e troca de mensagens. Nam tambm explica que privacidade, segurana e normas sobre informao so fatores que influenciam na lentido para o
uso dos recursos da Web 2.0 pelo governo.
6.2

Desafio Legal, Administrativo


e da confidencialidade

A implementao plena do Governo Aberto tem


altos custos e depende de estratgia e normatizao
claras. Neste contexto, o amparo legal fundamental
e representa passo inicial crtico para motivar a Administrao a gerenciar e conhecer a informao que
administra.
As iniciativas do governo Obama, como o
Memorando sobre Governo Aberto e Transparncia
(Memorandum on Transparency and Open Government,
White House, 2009) e a Diretiva do Governo Aberto
(Open Government Directive, Office of Management and
Budget, 2009), tm sido muito citadas quando se discute amparo legal para Governo Aberto. So normas bem
consistentes, pois foram construdas com base em vrias
leis e regulamentaes existentes previamente.
Set/Dez 2014

O histrico de leis pertinentes nos EUA extenso. Um dos marcos importantes foi o Ato de Liberdade
da Informao (Freedom of Information Act, FOIA, 1966)
que estabeleceu o direito de se obter informaes de
rgos pblicos federais e tinha o objetivo de assegurar
uma cidadania informada, vital para o funcionamento
de uma sociedade democrtica, necessria para combater a corrupo e para manter os governantes responsveis perante os eleitores. Foram editadas tambm a Lei
de Reduo da Burocracia, de 1995, e o Ato para Reduo de Papis (Paperwork Reduction Act, PRA, 1980) com o
objetivo de reduzir o uso de papel nos processos governamentais e maximizar o uso da informao. Mais recentemente, o ato do Governo Eletrnico (E-Government
Act, 2002), mudou a forma que o governo identificava e
disponibilizava informao. Em 2007, aps muitos anos,
foram feitas emendas ao FOIA, por meio do ato do Governo Aberto (Open Government Act, 2007).
Mesmo assim, o amparo legal por si s no
suficiente para garantir um dilogo entre cidados e
formuladores de polticas pblicas. Mesmo havendo atos normativos que representam o passo inicial
crtico para motivar a Administrao a gerenciar e
conhecer a informao que administra, o desafio do
engajamento administrativo deve ser considerado. A
gesto da informao crtica para o acesso: o pblico
no pode pedir por algo que nem sabe que existe e o
governo no pode disseminar nem mesmo encontrar
o que desconhece (McDERMOTT, 2010). Para Ganapati (GANAPATI, et al., 2012), as dinmicas polticas
e organizacionais podem dissuadir os esforos do
governo aberto. As organizaes podem empregar
uma srie de estratgias, permitindo-lhes contornar
a abertura de dados e assim avanar para uma falsa
transparncia que oculta informaes.
Adicionalmente, o equilbrio entre governo aberto e segurana complicado. Apesar do contexto legal,
que permite a liberdade de informao e, por consequncia, a transparncia, no se pode desprezar a questo
da confidencialidade e privacidade (GANAPATI, et al.,
2012). De forma complementar, Evans e Campos (2013)
explicam que devido disseminao de diretivas amplas sobre a abertura de dados, agncias americanas
buscaram disponibilizar dados e informaes que no
ofeream riscos de confidencialidade e privacidade,
como meio de alcance dos objetivos da Diretiva do
Governo Aberto.
Vemos que somente o amparo legal no garante
o sucesso para o Governo Aberto, fazendo-se necessria a atuao de agentes, da Administrao Pblica ou
37

Artigos

no, para superar os desafios administrativos e garantir


a correta e segura publicao de dados.
6.3

Desafio de gerar valor ao cidado

Um dos maiores desafios para o Governo Aberto


a integrao dos dados para que eles se tornem informao de valor aos cidados. Muitos dados tm sido
publicados, no entanto, vrios autores tm questionado o valor real que esta disponibilizao tem gerado. O
National Audit Office (NAO), rgo de controle do Reino
Unido emitiu vrios relatrios analisando o retorno dos
investimentos em Governo Aberto.
A dificuldade est em disponibilizar informaes
que sejam do cotidiano e de interesse do cidado. Segundo Jetzek (2013), para fazer com que o cidado participe,
seja expressando sua opinio na formulao de polticas
ou na participao direta em projetos, necessrio que
ele tenha acesso a informaes especficas sobre o problema que est sendo debatido. Para Evans e Campos
(2013), a capacidade das agncias no uso de tecnologias
influencia o engajamento civil. Em sua avaliao, conclui
que o processamento e a incorporao de sugestes dos
cidados nos projetos de Governo Aberto tm representado um desafio para as agncias do governo.
Na tabela 3, so listados exemplos prticos da
rea Educao, que revelam o envolvimento do cidado a partir do fornecimento de informaes do seu
cotidiano. O suporte para o desenvolvimento destas
iniciativas apresentado na publicao do governo britnico Open Public Services (Cabinet Office, 2011), onde
apresentado o programa de reforma do governo que
busca assegurar que os dados essenciais sobre servios
pblicos sero de domnio pblico e acessveis. Esse
programa inclui a divulgao de dados sobre satisfao dos usurios, gastos, desempenho e igualdade de
todos os provedores de servios pblicos, dos diversos
setores do governo.
Quando a informao gera valor ao cidado,
til e tangvel no seu cotidiano, h o consumo dessa
informao de forma expressiva. Isto o que aponta
o relatrio britnico Implementing Transparency (NAO,
2012), que confirma aumento de 84% de visualizaes

Tabela 3: Exemplos de
sites britnicos - relatrio
do National Audit Office
(NAO) Implementing
transparency (NAO, 2012)
38

ao site de informaes de desempenho escolar, comparado com o mesmo perodo do ano anterior.
Enfim, no basta a informao estar publicada,
tem que haver uma relao direta entre os dados divulgados e os interesses no cotidiano do cidado. S
assim, possvel promover o envolvimento, participao e colaborao no governo, para gerar resultados
melhores e mais efetivos sociedade.
6.4

Desafio de medir resultados

Medir os efeitos do Governo Aberto uma tarefa complexa. Para Meijer (2012), os efeitos diretos
e indiretos do Governo Aberto dificultam a anlise
das relaes sinrgicas e complementares entre transparncia e participao. O acesso informao pode
facilitar a participao, mas, ao mesmo tempo pode
levar a comportamento de averso ao risco no mbito
do governo. Por outro lado, o simples fato de que os
cidados esto autorizados a participar pode, de fato,
levar diretamente a uma maior transparncia.
Um exemplo prtico da dificuldade de medir
os resultados do Governo Aberto apresentado por
Hubbard (2007), aps anlise do papel da informao na reduo da corrupo no setor educacional em
Uganda. A divulgao de informao contribui para a
reduo da corrupo, mas um estudo mais detalhado destaca que este resultado no alcanado simplesmente pela divulgao de informao. Ao mesmo
tempo, Meijer (2012) alerta que a corrupo pode ser
reduzida pelo simples fato de os agentes pblicos terem de dar publicidade na internet sobre seus atos.
Mesmo que ningum acesse essas informaes pblicas, a natureza pblica ainda pode inibir a corrupo,
devido ao efeito da expectativa do controle social.

7.

REFLEXO SOBRE A ATUAO DO


TCU EM GOVERNO ABERTO

Governo Aberto um tema amplo e novo para


a sociedade mundial. Muitos governos investem para
implementar um Governo Aberto que promova a
transparncia, participao e colaborao. No exis-

Nome do site

Descrio

http://parentview.ofsted.gov.uk/

Site que coleta e reporta a opinio dos pais sobre as escolas

www.education.gov.uk/schools/performance

Site que divulga dados que auxiliam os pais na escolha das escolas

http://www.police.uk/

Site que apresenta informaes de segurana pblica por regio


Revista do TCU 131

Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos

tem caminhos prontos ou expectativas claras dos resultados almejados, mas h um consenso internacional
da importncia deste tema para a construo de uma
sociedade verdadeiramente democrtica.
Surge, ento, a oportunidade de atuao e participao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no
estmulo e controle de prticas, dados e informaes
de Governo Aberto, bem como na promoo da transparncia, da colaborao e da participao social.
De fato, o TCU j prev em seu mapa estratgico atual o objetivo de contribuir para a transparncia
da Administrao Pblica. O mapa mostra outros dois
objetivos relacionados abertura de dados, participao e colaborao: induzir a Administrao Pblica
a divulgar informaes de sua gesto e facilitar o
controle social.
A atuao do TCU para a validao, fomento e
convergncia das iniciativas de Dados Abertos pode
representar um fator acelerador para a maior participao social no governo, a exemplo do que o GAO e o
NAO tm feito. O GAO faz avaliaes sobre a publicao das informaes e sua confiabilidade, j o NAO
foca as anlises nos benefcios que tm sido gerados
pelo Governo Aberto na Inglaterra.
Aps discusso e compreenso da amplitude e
importncia que o Governo Aberto vem ganhando,
cabe refletirmos sobre como o Tribunal poder ser ainda
mais pr-ativo e eficiente na orientao do jurisdicionado, detentor dos dados oramentrios e contbeis,
quanto forma de publicao e validao destes dados,
alm de analisar e contribuir com o valor agregado ao
cidado e sociedade.

8.

significativa. No Brasil, o assunto no passou despercebido. O tema educao permite exemplificar o que
pode ser feito e alcanado pelo estmulo ao Governo
Aberto. As informaes abertas pelo Inep para a criao do site Escola que queremos um bom exemplo
do uso dos de Dados Abertos para o engajamento civil.
Neste site, o cidado pode, de forma fcil, acessar os
dados avaliativos de determinada escola e comparar
com o ndice nacional. De forma complementar, se o
cidado tivesse acesso aos oramentos de educao,
por municpio, poderia fazer anlises comparativas
entre a qualidade das escolas e os oramentos disponibilizados para os municpios. Ampliando horizontes,
temas como sade, segurana e urbanismo, por exemplo, tambm poderiam se beneficiar. H, tambm,
oportunidades de crescimento na atuao do Tribunal
de Contas da Unio, a fim deovalidar e estimular a publicao de dados pblicos referentes a oramentos e a
execuo contbil nestas reas e, em ltima instncia,
promovendo a transparncia.
Por outro lado, os desafios apresentados representam boa parte do caminho a ser trilhado. Um olhar
criterioso sobre os dados publicados e orientao para
iniciativas coordenadas nas esferas municipais, estaduais e federal so pontos importantes para a boa implementao do Governo Aberto no Brasil.
Espera-se, com este artigo, esclarecer sobre o
tema Governo Aberto e contribuir para uma Administrao Pblica que fortalea a democracia ao proporcionar maior participao do cidado na responsabilidade
de governar.

CONCLUSO

Dentre os desafios apresentados para a construo do Governo Aberto, a produo de informao


com valor, que promova a participao da sociedade
junto aos governantes, representa a grande meta a ser
alcanada. A publicao de dados especficos sobre
temas de interesse nacional, abrangendo desde indicadores de polticas pblicas, oramentos e execuo
contbil, na granularidade e linguagem que permitam
ao cidado materializar tais informaes no seu cotidiano, promovem a participao social que auxilia no
controle e boa gesto dos recursos pblicos, com inibio da corrupo.
Tanto no contexto acadmico quanto no contexto dos governos estrangeiros, debate e investimento
sobre o tema Governo Aberto tem crescido de forma
Set/Dez 2014

39

Artigos

Segurana da Informao e
Comunicaes - Anlise ambiental
de um rgo Pblico: Estrutura
metodolgica para implementao
de Controles de Segurana
aplicados a ativos de informao
Domingos Savio
Evandro da Silva

Resumo

servidor da Agncia

Na sociedade atual, a informao assume uma


funo estratgica na formulao de polticas organizacionais com vista obteno de resultados econmicos
favorveis, a utilizao eficiente dos recursos de informao tem sido uma constante. Este artigo se prope
analisar, em uma instituio pblica, alguns ativos de
informao que necessitam ser protegidos contra eventuais ameaas, bem como verificar a atual estrutura
de segurana ambiental dessa instituio na qual estes
ativos esto inseridos, exemplificando alguns riscos e
controles fsicos associados que possam ser tratados
por planos de contingncias.

Nacional de Aviao Civil


(ANAC) como Especialista em
Regulao de Aviao Civil.

Melina Zaban
servidora da Agncia
Nacional de Aviao Civil
(ANAC) como Especialista em
Regulao de Aviao Civil.

Palavras-chave: Contingncia, Gesto da Informao; Segurana da Informao; Risco.

1.

Introduo

A segurana da informao exige que as organizaes implementem e mantenham uma adequada estrutura de controles fsicos, de forma a garantir que os
ativos de informao sejam protegidos contra as ameaas que possam danific-los ou inutiliz-los, com risco
de prejuzos por vezes imensurveis.
Este artigo se prope analisar a atual estrutura
de segurana fsica e ambiental de uma determinada
instituio pblica e examinar, por meio de observa40

Revista do TCU 131

Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao // Artigos

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o, alguns dos ativos de informao que necessitam


ser resguardados e protegidos contra eventuais ameaas. Tambm apresenta alguns exemplos de riscos com
uma breve anlise dos seus efeitos na instituio e dos
controles fsicos associados.

da sociedade, seja pelos meios de acesso s instalaes


prediais compartilhados com outras entidades, o que
aumenta a necessidade de se manter um sistema de
gesto da informao e de segurana da informao e
comunicaes em nveis adequados.

2.

3.

Estrutura Organizacional

A instituio analisada se refere a um tpico rgo


pblico federal, o qual constitudo por agentes pblicos, servidores pblicos, funcionrios terceirizados e de
cargos de confiana.
Na sua estrutura orgnica, alm dos setores responsveis pela gesto administrativa, financeira e patrimonial que so essenciais para o funcionamento, h
tambm vrias unidades que so responsveis pelos
diversos atendimentos ao pblico em geral, e que representam as atividades prioritrias para cumprimento
das finalidades regimentais do rgo.
Para a realizao das atividades organizacionais,
so utilizados recursos financeiros subsidiados que devem ser administrados por um ncleo de controle especializado, uma vez que a execuo das despesas deve
ser previamente aprovada e os resultados mensurados e
monitorados, gerando informaes que sero utilizadas
para tomada de decises.
O trfego de pessoas pelos recintos da organizao intenso, seja pela quantidade de servios que
so prestados ao pblico de determinado segmento
Set/Dez 2014

Riscos Associados

Com base na observao dos ativos de informao que compem o acervo patrimonial da instituio,
podem-se elencar alguns mais relevantes de forma a
exemplificar as ameaas especficas envolvidas, bem
como proceder anlise dos riscos e do grau de avaliao, conforme tabela 1.

41

Artigos

Tabela 1: Avaliao
dos riscos

Fonte: os autores

Id.

Ativo

Ameaa especfica

Vulnerabilidade

A1

rea de atividades
Arquivsticas

Acesso no autorizado

Ausncia de sistema de
controle de acesso

A2

Equipamento
de informtica
registrador de
documentos oficiais

Cpia indevida das


informaes armazenadas,
pela empresa contratada
pela instituio.

Permite que a empresa acesse


a informao sem o devido
controle.

A3

Sistema de Gesto
Documental

Interrupo de conexo com


o servidor.

Ausncia de rotina de
acionamento de redundncia.

A3

Sistema de Gesto
Documental

Servidor no suportar a
demanda de acessos ao
sistema.

Limitao de acessos ao
servidor.

A3

Sistema de Gesto
Documental

Visualizao no autorizada
de documento.

A4

Impressora

Obteno, por pessoas no


autorizadas, de informao
armazenada na memria da
impressora.

A5

Notebooks

Furto.

A6

Desktops

A7

Documentos fsicos

Visualizao no autorizada
de informaes crticas ao
negcio.
Visualizao no autorizada
de documento.

O quadro 1 mostra a matriz de risco, na qual


apresentada a relao da probabilidade de ocorrncia de um evento com o nvel de impacto nos recursos de informao ou funcionalidades dos ativos da
informao.
Neste contexto, foram aplicadas as seguintes
definies:
Probabilidade
Muito baixa: Muito improvvel de ocorrer (0% a 10%);
Baixa: Improvvel de ocorrer (10,1% a 30%);
Mdia: Ocorre ocasionalmente (30,1% a 70%);
Alta: Provvel de ocorrer (70,1% a 90%);
Muito alta: Ocorre frequentemente (90,1% a 100%).

Risco - R
R1 - Perda de
integridade da
informao.

O sistema possui apenas dois


nveis de restrio de acesso a
documentos, no abrangendo
todos os casos.
Ausncia de rotinas para
limpeza de memria ou
descarte do dispositivo
de armazenamento de
informaes da impressora.
Armazenamento de
informaes crticas no
notebook.
Sistema operacional
acessvel ausncia do
usurio-proprietrio.
No h mecanismos de controle
de acesso a documentos fsicos.

Probabilidade Impacto

Nvel Risco

Alta

Gravssimo

Muito alto

Muito Alta

Grave

Muito Alto

Muito Baixo

Crtico

Baixo

Mdia

Baixo

Baixo

Muito Alta

Gravssimo

Muito Alto

R6 - Perda de
confidencialidade da Muito Alta
informao.

Grave

Muito Alto

R7 - Perda de
confidencialidade da Mdia
informao.

Gravssimo

Muito alto

R8 - Perda de
confidencialidade

Alta

Crtico

Alto

R9 - Perda de
confidencialidade

Muito Alta

Gravssimo

Muito Alto

R2 - Perda de
confidencialidadeda
informao.
R3 - Perda de
disponibilidade da
informao.
R4 - Perda de
disponibilidade da
informao.
R5 - Perda de
confidencialidade

Impacto
Desprezvel: Os danos so insignificantes para a
organizao;
Baixo: A organizao consegue reparar os danos com os
prprios recursos;
Crtico: A recuperao dos danos exige recursos no previstos pela organizao;
Grave: Danos que prejudiquem a imagem do rgo ou
geram algum incidente de difcil reparao;
Gravssimo: Dano ou perda irreparvel da imagem do
rgo ou da funcionalidade dos recursos.
Para um sistema de gerenciamento de informaes devem ser estabelecidos adequados processos de
Probabilidade

Quadro 1:
Nvel de risco

Impacto

42

Gravssimo
Grave
Crtico
Baixo
Desprezvel

Muito Baixa

Baixa

Mdia

Alta

Muito Alta

Risco Alto
Risco Mdio
Risco Baixo
Risco Muito Baixo
Risco Muito Baixo

Risco Alto
Risco Mdio
Risco Mdio
Risco Baixo
Risco Muito Baixo

Risco Muito Alto


Risco Alto
Risco Mdio
Risco Baixo
Risco Muito Baixo

Risco Muito Alto


Risco Alto
Risco Alto
Risco Mdio
Risco Muito Baixo

Risco Muito Alto


Risco Muito Alto
Risco Alto
Risco Mdio
Risco Muito Baixo
Revista do TCU 131

Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao // Artigos

Eficcia das Aes de controle

Quadro 2:
Definio de prioridades
Ranking
do Risco

Risco Muito Alto


Risco Alto
Risco Mdio
Risco Baixo
Risco Muito Baixo

Forte

Satisfatria

Insatisfatria

Fraca

Inexistente

Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Baixa
Prioridade Muito Baixa
Prioridade Muito Baixa

Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Mdia
Prioridade Baixa
Prioridade Muito Baixa

Prioridade Muito Alta


Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Baixa
Prioridade Muito Baixa

Prioridade Muito Alta


Prioridade Alta
Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Muito Baixa

Prioridade Muito Alta


Prioridade Muito Alta
Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Muito Baixa

identificao e controle dos riscos nos quais so identificados os riscos, que se d por meio do levantamento
das ameaas e vulnerabilidades que os documentos esto suscetveis e o impacto resultante caso uma ameaa
explore alguma vulnerabilidade. (PORTELA, T.N.O;
SILVA, N.P. 2011).
Assim devem ser implementadas algumas aes
e controles de segurana capazes de mitigar ou eliminar
o risco, seguindo uma ordem de prioridade.
Segundo PORTELA et SILVA (2011), o tratamento
dos riscos deve ser iniciado pelo risco que tem a maior
probabilidade de acontecer e que cause impacto relevante ao negcio.
No quadro 2, apresenta-se uma definio da escala de prioridades que auxiliam na implementao de
aes, possibilitando eficincia na alocao de recursos
para a organizao.

4.

Plano de Aes

A seleo de controles de segurana da informao, tal como descrito na ISO/IEC 27002 (ABNT, 2005)
depende das decises da organizao, baseada nos critrios para aceitao de risco, nas opes para tratamento
do risco e no enfoque geral da gesto de risco aplicado
organizao e convm que tambm esteja sujeito a todas
as legislaes e regulamentaes nacionais e internacionais relevantes. (SILVA, E.M. 2011a).
Ainda, segundo SILVA (2011a) estes controles no
devem ser independentes, preciso que faam parte da
Poltica de Segurana da Informao e Comunicaes
- PoSIC para que possam obedecer s regras de acesso
e ao provimento dos dispositivos de acompanhamento
e monitoria.
4.1

do incidente. Tem como objetivo definir os procedimentos a serem executados at o retorno normal das
atividades. (SILVA, E.M. 2011).
4.2

Plano de Recuperao de Desastres - PRD

Todas as entidades esto sujeitas perda de ativos de informaes pelas vulnerabilidades inerentes aos
prprios negcios que podem ser aproveitados pelas
ameaas externas e internas. Portanto, faz-se necessrio garantir a continuidade de processos e informaes
importantes da empresa, no menor espao de tempo
possvel, evitando ou minimizando os impactos de um
incidente. (OLIVEIRA et SILVA SAVIO, 2011).
Neste contexto, tem-se o PRD que abrange a recuperao e restaurao das funcionalidades dos ativos
humanos, operacionais, tecnolgicos e que suportam o
negcio. Tem como objetivo restabelecer o ambiente s
condies originais de operao.
Na tabela 2, apresenta-se um esboo das aes a
serem executadas como parte integrante do PAC, considerando o risco associado aos ativos de informao,
conforme descrito na tabela 1.

Plano de Administrao de Crise - PAC

Dentro da poltica de segurana, devem ser definidos planos organizacionais para fazer frente a eventuais incidentes, tal qual o Plano de Administrao de
Crises - PAC, que define detalhadamente o funcionamento das equipes antes, durante e depois da ocorrncia
Set/Dez 2014

43

Artigos

Tabela 2:
Modelo de PAC

Plano de Administrao de Crises


Id.
R1

A1

1) Acionar a equipe de segurana predial.


2) Verificar se houve dano ao arquivo, acesso s informaes confidenciais e alterao de dados arquivados.
3) Informar sobre o incidente e a previso de reestabelecimento do servio ao nvel hierrquico adequado.

R2

A2

1) Consultar registro de identificao de pessoas que tiveram acesso sala do equipamento.


2) Verificar registros de acesso lgico e integridade dos dados.
3) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado, solicitando abertura de sindicncia.

A3

1) Contatar a equipe de suporte de informtica.


2) Solicitar a acionamento do sistema para centro de processamento reserva.
3) Verificar o prazo de atendimento no contrato do respectivo fornecedor.
4) Informar sobre o incidente e a previso de reestabelecimento do servio ao nvel hierrquico adequado.

R4

A3

1) Contatar a equipe de suporte de informtica.


2) Solicitar liberao temporria de maior nmero de acessos simultneos ao servidor.
3) Verificar o prazo de atendimento.
4) Informar sobre o incidente e a previso de reestabelecimento do servio ao nvel hierrquico adequado.

R5

A3

1) Identificar informaes violadas.


2) Identificar documentos relacionados informao.
3) Verificar registros de acesso aos documentos violados.
4) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado, solicitando abertura de sindicncia.

R6

A4

1) Verificar quais as impressoras esto sendo descartadas.


2) Suspender o processo de descarte das impressoras.
3) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado, solicitando abertura de sindicncia.

R7

A5

1) Verificar se o notebook furtado possua algum sistema de bloqueio s informaes distncia ou de rastreamento.
2) Verificar onde ocorreu o furto, acionando a equipe de segurana predial caso o furto tenha se dado nas dependncias da organizao.
3) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado, solicitando abertura de sindicncia e de registro de ocorrncia policial.

R8

A6

1) Verificar quais informaes crticas estavam disponveis e acessveis.


2) Verificar se houve alterao na integridade e permisses de acesso das informaes.
3) Informar a equipe de suporte de informtica para efetuar procedimentos de segurana adequados.
4) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado e s reas envolvidas sobre o comprometimento de tais informaes.

R9

A7

1) Identificar informaes violadas.


2) Identificar documentos relacionados informao.
3) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado, solicitando abertura de sindicncia.

R3

Fonte: os autores

5.

Ativo Aes

Segurana Orgnica

Considerando os padres sugeridos pela ISO/IEC


27.002/2005 possvel efetuar uma anlise das variveis
que compem o conjunto de requisitos referente aos
controles fsicos necessrios a uma adequada gesto da
Segurana da informao e Comunicaes aplicadas ao
ambiente organizacional.
Para o controle dos ativos de informao identificados, foran sugeridas a criao e a implementao de
controles de acesso fsico. Desta forma, as reas classificadas como sensveis devem ser protegidas por controles de entrada apropriados, para garantir que apenas
o pessoal autorizado tenha acesso a elas, devendo ser
considerado que:

as datas e horrios de sua entrada e sada devem


ser registrados.
b. O acesso a informaes sensveis deve ser controlado e restringido apenas ao pessoal autorizado.
Controles de autenticao com sistema de identificao, como cartes magnticos, devem ser
usados para autorizar e validar todos os acessos.
c. Todo o pessoal deve ser obrigado a usar alguma
forma visvel de identificao e deve ser encorajado a questionar estranhos desacompanhados
e qualquer um que no esteja usando identificao visvel.
d. Os materiais recebidos devem ser inspecionados
quanto a possveis perigos antes de serem transferidos do depsito para o local de uso.

a. Visitantes nas reas de segurana devem ser supervisionados ou conduzidos pela segurana e

Da mesma forma foi sugerida a implementao


de uma poltica de treinamento, uma vez que a coopera-

44

Revista do TCU 131

Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao // Artigos

Tabela 3:
Controles de segurana
e compatibilidade com
os ativos de informao
identificados

Fonte: os autores adaptado de ISO/


IEC 27002/2005

Controle ISO/IEC Controle existente ou sugerido


7.1.2

necessrio implementar controle de acesso fsico de forma que contemple os controles sugeridos pela norma ABNT 27002. H
controle de acesso por meio de catraca, do edifcio, e recepcionistas nas portarias. No h nenhuma restrio de trnsito interno,
ainda que os setores possuam portas e restrio de horrio de expediente definido.

A1 e A7

7.1.5

O acesso a uma rea de entrega e carregamento a partir do exterior do prdio deve ficar restrito ao pessoal identificado e
autorizado. Necessidade de as portas externas de uma rea de entrega e carregamento serem protegidas enquanto as portas
internas estiverem abertas.

Todos

7.2.4

Periodicamente realizada a manuteno preventiva dos equipamentos (notebooks, computadores e impressoras). Faz-se
necessrio elaborar e implementar um processo de gesto de capacidade, o monitoramento dos recursos e sistemas feito de forma
informal e no peridica.

A2 a A6

7.2.6

necessria a elaborao de norma para Segurana Orgnica (Fsica e Ambiental) que contemple a seo 9.2.6 - Reutilizao e
alienao segura de equipamentos (ABNT 27002), para assegurar que todos os dados sensveis e softwares licenciados tenham sido
removidos ou sobregravados com segurana.

A2 a A6

7.3.1

Faz-se necessrio uma poltica de treinamento para sensibilizao e conscientizao de assuntos relacionados Segurana da
Informao e Comunicaes e cuidados que devem ser tomados pelos usurios.

Todos

o dos usurios autorizados essencial para a eficcia


da segurana, pois todos devem ser conscientizados de
suas responsabilidades quanto manuteno de controles eficazes de acesso, particularmente ao uso de senhas
e segurana do equipamento.

6.

Concluso

Com base na observao dos ativos de informao


que compem o acervo patrimonial da instituio, pde-se verificar a relevncia da utilizao de normas e metodologias para implementar uma estrutura de segurana
que contemple, entre outros aspectos, o inventrio dos
Ativos de informao e a anlise dos riscos associados.
Aps a verificao da conformidade dos ativos
com os controles fsicos existentes, procedeu-se priorizao das aes de segurana de acordo com o nvel de
risco avaliado, o que auxilia na gesto dos recursos que
devem ser alocados nestas aes.

Set/Dez 2014

Ativo

Com estes procedimentos, foi apresentado um


modelo de Plano de Administrao de Crises - PAC,
com detalhamento das aes que devem ser seguidas
em caso de ocorrncia de algum incidente, incluindo o
funcionamento das equipes antes, durante e depois dessa ocorrncia.
Com esse instrumento, torna-se possvel elaborar
o Plano de Recuperao de Desastres - PRD, com o intuito
de abranger a recuperao e restaurao das funcionalidades dos ativos elencados anteriormente, uma vez que
este plano objetiva restabelecer o ambiente s condies
originais de operao.
Por fim, verificou-se que os controles de segurana
fsica a serem aperfeioados devem levar em considerao as caractersticas definidas na ISO/IEC 27.002/2005,
com vista a fornecer razovel garantia de que o ambiente esteja protegido contra as ameaas existentes, o que
propiciar instituio estudada uma melhor gesto dos
recursos de informao.

45

Artigos

Lei de Benford e Auditoria


de Obras Pblicas: uma
anlise de sobrepreo na
reforma do Maracan

Flvia Ceccato Rodrigues


da Cunha

RESUMO

servidora do Tribunal

As anlises de preos nas auditorias de obras pblicas ocupam algumas vezes semanas de trabalho do
auditor, pois, em muitos casos, as planilhas oramentrias so extensas e de difcil anlise. A Lei Newcomb-Benford uma ferramenta de minerao de dados para
atuar em parceria com a Curva ABC e contribuir com
uma seleo mais eficiente dos servios das planilhas
para anlise de sobrepreo. Essa Lei prope que as frequncias dos primeiros dgitos em uma infinidade de
bancos de dados so decrescentes do 1 ao 9; o dgito 1
aparece em, aproximadamente, 30% dos dados, enquanto o 9 no atinge 5% desses valores. O presente trabalho
visa demonstrar a aplicao da Lei Newcomb-Benford
s planilhas de preos de obras pblicas. A metodologia
consistiu: na introduo Lei Newcomb-Benford e suas
principais aplicaes; na apresentao dos testes pertinentes da Lei em tela; no desenvolvimento e aplicao
desses testes obra de reforma do Maracan; no confronto dos resultados obtidos com a anlise de preos
realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU); e
na apresentao dos resultados, concluses e prximas
pesquisas. Constatou-se, de uma maneira geral, que essa
obra apresentou uma conformidade marginal com a Lei
de Benford. No entanto, os testes permitiram identificaram 17 servios da planilha que no respeitaram a Lei e
que representaram 71,54% do sobrepreo total apurado
pelo TCU (R$149.972.318,01).

de Contas da Unio,.

Maurcio Soares Bugarin


professor titular do
Departamento de Economia
da Universidade de Braslia
(UnB) e lder do grupo de
pesquisa do CNPq Economics
and Politics Research Group.

46

Revista do TCU 131

Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos

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Palavras-chave: Auditoria. Obras pblicas. Lei


Newcomb-Benford. Sobrepreo.

1.

Introduo

Se jogarmos um dado ao acaso, a chance de tirarmos o nmero 5, por exemplo, de 1/6, uma vez
que o dado possui seis lados. Ao se jogar uma moeda no viesada, h 50% de chance de se tirar cara ou
coroa. Dessa maneira, tendemos a pensar que, em
um banco de dados numricos, a probabilidade de se
escolher aleatoriamente um valor e ele possuir como
primeiro dgito o nmero 1 de 1/9, o mesmo se aplicando a qualquer outro valor de 2 a 9.
Simon Newcomb (1881), um astrnomo e matemtico do sculo XIX, observou que as primeiras pginas das tbuas de logaritmos se apresentavam mais
desgastadas do que as ltimas, indicando que o valor
usualmente mais acessado era o 1, e que a frequncia
diminua at o 9, contrariando o entendimento comum
de uma distribuio uniforme da frequncia desses dgitos. Como Newcomb no reuniu dados numricos
ou forneceu qualquer outra evidncia de sua descoberta, o fato s comeou a ganhar importncia mais
de meio sculo depois, quando o fsico Frank Benford
(1938) incidentalmente chegou mesma concluso.
Benford publicou artigo seminal em 1938, denominado
The Law of Anomalous Numbers, em que utilizou dados
coletados de diferentes tipos de fontes. Esses dados
Set/Dez 2014

eram aleatrios e no possuam nenhuma relao entre si, e variavam desde nmeros obtidos nas pginas
principais dos jornais e todos os nmeros de um tpico importante do Readers Digest at tabelas matemticas e constantes cientficas. Seu trabalho analisou os
primeiros dgitos dos dados coletados e mostrou que
30,6% dos nmeros possuam 1 como primeiro dgito;
o primeiro dgito 2 ocorria em 18,5% dos casos; e que,
em contraste, somente 4,7% dos nmeros possuam
como primeiro dgito o nmero 9. Essas frequncias
dos primeiros dgitos se aplicam a uma variedade de
fontes de dados, incluindo contas de energia, endereos, preos de aes, valores populacionais, taxas
de mortalidade, entre outras. Essa distribuio hoje
conhecida como distribuio de Benford. J a propriedade descoberta por Newcomb e por Benford
conhecida como Lei Newcomb-Benford ou, mais
simplesmente, Lei de Benford.
Para melhor entender o porqu das diferenas de
frequncia, suponha que voc invista 10000 reais em
um fundo de penso que lhe oferea um retorno prefixado de 7% ao ano. Ento seu investimento dobrar
mais ou menos a cada dez anos. Portanto, aps dez
anos tendo o 1 como o primeiro dgito, o montante de
seu investimento finalmente chegar a 20.000. Passados mais 10 anos, o recurso dobrar para 40.000 (em
uma maior parte desses dez anos os nmeros comearo com 2, e na outra menor parte comearo com
3). Aps outra dcada, o montante chegar a 80.000
47

Artigos

(obter-se-o os valores 4, 5, 6 e 7 como os primeiros


dgitos em apenas dez anos). Em um dado momento,
chegar-se- ao valor de 100.000, com o primeiro dgito 1 incidindo por mais dez anos. Dessa maneira, ao
se escolher uma data aleatria, mais provvel que o
montante de seu investimento desse dia possua o 1
como primeiro dgito, do que qualquer outro dgito.
Essa mesma lgica se aplica a diversos dados presentes na natureza, tal como o tamanho de populaes,
dentre outros.
Um banco de dados tem mais chance de representar uma distribuio de Benford se os dados forem
coletados de diferentes distribuies (Hill, 1995). Por
outro lado, nmeros atribudos pela interveno do
homem, tais como nmeros da Seguridade Social, cdigos postais, contas bancrias, nmeros telefnicos ou
nmeros fabricados por estudantes em experimentos
geralmente no se conformam com a Lei de Benford
(Nigrini, 2000). Essa observao sugere que a Lei dos
Nmeros Anmalos pode ser usada para se detectar
indcios de manipulao humana de dados.
Diversos estudos foram realizados adotando
a hiptese de que dados fabricados so identificados
mediante o desvio dos dgitos em relao distribuio
de Benford. Nigrini (1992, 2000, 2012), assumindo que
dados contbeis verdadeiros seguiam a distribuio de
Benford bem de perto (como sua pesquisa indicou que
seguiam), argumentou que desvios substanciais em
relao a essa Lei sugeririam possveis fraudes ou dados fabricados. O autor desenvolveu vrios testes para
mensurar a conformidade com a Lei de Benford, e o
Wall Street Journal (Berton, 1995) noticiou que o escritrio da Procuradoria do Brooklyn, em Nova York, detectou fraudes em sete companhias de Nova York usando
esses testes. Como evidncia, descobriu-se, nesse caso,
que dados fraudulentos e aleatrios possuam poucos
valores comeando com 1 e muitos nmeros comeando com 6. Com base nesses sucessos anteriores, Nigrini
foi chamado a dar consultoria a rgos de arrecadao
tributria de diversos pases e a instalar os testes da Lei
de Benford na maioria dos programas computacionais
de deteco de fraude.
Rauch Gttsche, Brhler e Engel (2011) publicaram artigo na German Economic Review, no qual demonstraram que a Lei de Benford poderia ser utilizada
para testar dados macroeconmicos, revelando quais
deles necessitavam de uma inspeo mais rigorosa.
Eles analisaram a conformidade com a Lei de Benford
dos primeiros dgitos de dados macroeconmicos reportados ao Gabinete de Estatsticas da Unio Europeia
48

- Eurostat pelos pases membros da UE. Construram


um ranking dos 27 pases membros de acordo com
a extenso do desvio encontrado. O pas que teve o
maior desvio foi a Grcia, cuja manipulao dos dados havia sido oficialmente confirmada pela Comisso
Europeia (2010).
Walter Mebane, um estatstico americano da
Universidade de Michigan, analisou os dados das eleies iranianas em 2009 e encontrou anomalias que indicavam fortemente a ocorrncia de fraude na vitria
de Ahmadinejad (Mebane, 2009). Mebane, anteriormente, havia estudado dados eleitorais de vrios pases, incluindo os Estados Unidos, Rssia e Mxico. Em
2006, ele descobriu que a contagem dos votos tendia
a seguir a Lei de Benford no segundo dgito (Mebane,
2006). Ao testar os dados iranianos referentes a 2009,
Mebane verificou que, nas cidades com poucos votos
invlidos, os nmeros de Ahmadinejad passavam longe
da distribuio de Benford e que o candidato, nessas
situaes, possua uma grande vantagem nos votos.
O trabalho em apreo visa apresentar um estudo de caso da aplicao da Lei NB s obras pblicas,
utilizando a planilha oramentria da obra de reforma
do Maracan. Essa obra foi selecionada por apresentar
um volume de dados relevante e pela possibilidade de
comparao dos resultados dos testes com a anlise
de preos empreendida pelo TCU. Sero apresentados
primeiramente os Testes da Lei de Benford pertinentes. A seguir sero aplicados tais testes quela planilha,
realizando-se o confronto dos resultados com a anlise
de preos do TCU, e expostasss concluses.

2.

TESTES DA LEI DE BENFORD baseados


nas probabilidades dos dgitos

Foram aplicados no presente trabalho os testes


descritos a seguir, caracterizados segundo Nigrini (2012).
2.1

Teste dos Dois Primeiros Dgitos

A frequncia esperada da ocorrncia de um nmero D2=d2 como segundo dgito em um conjunto de


valores, dado que o primeiro dgito D1=d1, segundo
a Lei NB dada por:
Prob(D1D2 = I1d2) = log 1 +

1
d1d2

(I)

Sendo: D1D2 = Dois primeiros dgitos e d1d2


{10, 11,..., 99}

Revista do TCU 131

Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos

2.2

Teste da Soma

O Teste da Soma um Teste Avanado desenvolvido por Nigrini (2012), que, ao simular uma distribuio de Benford, descobriu que as somas dos nmeros
pertencentes a cada grupo de primeiros dgitos 10, 11,
12,..., 99 resultavam em valores aproximadamente
iguais, ou seja, 1/90.
Todavia, o autor constatou que dados reais raramente se conformam a tal padro, uma vez que eles
possuem alguns valores muito altos ou muitas repeties de nmeros de mdio valor. A utilidade desse teste
exatamente alertar sobre essas situaes.
Quando se confronta esse Teste com o Teste dos
Dois Primeiros Dgitos, confronta-se o volume de dados
contidos em cada grupo com a soma de seus valores. Assim, no caso de oramento de obras pblicas, verifica-se
a materialidade e a relevncia de cada grupo, de forma a
selecionar os dgitos que merecem um olhar crtico mais
minucioso por parte do auditor.

3.

anlise da obra de
reforma do maracan

A anlise deste trabalho incidiu sobre o oramento da reforma do Maracan inicialmente entregue
ao TCU, no valor de R$931.885.382,19, uma vez que
foram apresentados outros oramentos a posteriori, que
praticamente eliminaram o sobrepreo da maioria dos
itens da planilha. Selecionou-se o oramento inicial para
que a anlise dos dados ocorresse da forma mais efetiva
possvel, abrangendo todo o sobrepreo apontado pela
unidade tcnica do TCU inicialmente O trabalho em tela
contemplou apenas os custos unitrios, mas tambm
poderiam ser testados os quantitativos dos servios e os
preos totais. Examinaram-se 828 itens, porque foram
excludos os valores inferiores a R$10,00, os quais no
possuam segundo dgito.
3.1

Real e LB; Teste Z se refere aos resultados do Teste


Z para mensurar a conformidade com a Lei NB; QQ.
mostra os resultados do Teste Qui-Quadrado; e MDA
traz o resultado da Mdia dos Desvios Absolutos.
Segundo a Tabela 1, houve picos mais intensos
nos dgitos 11, 16, 25, 28 e 42 em relao s propores
da curva descendente da Lei NB. Os resultados do Teste Z foram: 11 (2,954), 16 (2,105), 25 (2,524), 28 (2,303)
e 42 (2,060).
Destarte, como apenas cinco dentre os 90 dgitos superaram o limite de 1,96, pode-se afirmar que as
propores dos primeiros dgitos dos custos unitrios
do Maracan, de um modo geral, no destoaram da Lei
NB para esse teste se for seguida a sugesto de Nigrini
(2012), que considera aceitvel a ocorrncia de at cinco
picos nesse teste.
O resultado do Teste Qui-Quadrado foi 106,648.
O valor crtico para 89 graus de liberdade e 0,05 de significncia 112,02. Assim, como o valor calculado no
teste no excedeu o valor crtico, no se pode rejeitar a
hiptese nula, sugerindo conformidade com a Lei NB.
O ltimo teste aplicado foi o MDA. O valor encontrado para o Maracan foi 0,0031, o qual estava
acima de 0,0022 (valor limtrofe entre conformidade e
no conformidade adotado por Nigrini 2012), fato que
o inseriu na faixa de no conformidade dos valores de
referncia.
Considerando todos os testes aplicados, pode-se
afirmar que a planilha oramentria do Maracan no
passou no Teste da Mdia dos Desvios Absolutos para
os dois primeiros dgitos dos custos unitrios, mas apresentou resultado satisfatrio no Teste Qui.-Quadrado e
no Teste Z (Tabela 1).

Teste dos Dois Primeiros Dgitos

Pararmais detalhamento da anlise, de modo a


reduzir o tamanho da amostra de dgitos crticos, procedeu-se ao exame dos dois primeiros dgitos. Os resultados encontram-se reportados na Tabela 1, em que:
Dg. se refere aos dois primeiros dgitos dos valores;
C. so as frequncias absolutas com que os dgitos se
repetem na planilha; Real so as frequncias relativas
com que os dgitos aparecem na planilha; LB so as
frequncias padro da Lei NB; Dif. a diferena entre
Set/Dez 2014

49

Artigos

Tabela 1:
Teste dos Dois Primeiros
Dgitos para os custos
unitrios do Maracan

3.2

Dg.
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54

C
43
48
28
26
28
31
32
26
18
16
18
14
12
10
12
24
7
10
4
7
13
9
13
15
15
8
13
10
9
10
12
10
2
7
8
7
4
4
6
6
9
8
12
6
4

828

Real
0,052
0,058
0,034
0,031
0,034
0,037
0,039
0,031
0,022
0,019
0,022
0,017
0,014
0,012
0,014
0,029
0,008
0,012
0,005
0,008
0,016
0,011
0,016
0,018
0,018
0,010
0,016
0,012
0,011
0,012
0,014
0,012
0,002
0,008
0,010
0,008
0,005
0,005
0,007
0,007
0,011
0,010
0,014
0,007
0,005

LB
0,041
0,038
0,035
0,032
0,030
0,028
0,026
0,025
0,023
0,022
0,021
0,020
0,019
0,018
0,018
0,017
0,016
0,016
0,015
0,015
0,014
0,014
0,013
0,013
0,013
0,012
0,012
0,012
0,011
0,011
0,011
0,010
0,010
0,010
0,010
0,010
0,009
0,009
0,009
0,009
0,009
0,008
0,008
0,008
0,008

Dif. Teste-Z
0,011 1,435
0,020 2,954
-0,001 0,054
-0,001 0,029
0,004 0,548
0,009 1,535
0,012 2,105
0,007 1,105
-0,002 0,216
-0,003 0,458
0,001 0,110
-0,003 0,550
-0,005 0,880
-0,006 1,240
-0,003 0,574
0,012 2,524
-0,008 1,662
-0,004 0,718
-0,010 2,303
-0,006 1,353
0,001 0,208
-0,003 0,571
0,002 0,434
0,005 1,157
0,006 1,271
-0,003 0,515
0,004 0,848
0,000 0,133
0,000 0,112
0,001 0,132
0,004 0,884
0,002 0,285
-0,008 2,060
-0,002 0,268
0,000 0,029
-0,001 0,144
-0,005 1,168
-0,004 1,121
-0,002 0,337
-0,002 0,285
0,002 0,519
0,001 0,197
0,006 1,784
-0,001 0,086
-0,003 0,820

Teste da Soma

Para uma boa seleo dos dgitos crticos, realizou-se, de forma complementar, o Teste da Soma, o
qual verificou a materialidade de cada dupla de dgitos
na planilha oramentria. Os testes anteriores verifica50

QQ
2,222
8,925
0,021
0,016
0,410
2,616
4,772
1,443
0,107
0,324
0,012
0,445
0,993
1,838
0,489
6,944
3,182
0,724
5,887
2,210
0,124
0,512
0,338
1,694
2,009
0,448
1,005
0,018
0,012
0,088
1,097
0,206
4,934
0,194
0,001
0,103
1,802
1,684
0,270
0,220
0,496
0,148
3,873
0,077
1,023

MDA
Dg.
0,011
55
0,020
56
0,001
57
0,001
58
0,004
59
0,009
60
0,012
61
0,007
62
0,002
63
0,003
64
0,001
65
0,003
66
0,005
67
0,006
68
0,003
69
0,012
70
0,008
71
0,004
72
0,010
73
0,006
74
0,001
75
0,003
76
0,002
77
0,005
78
0,006
79
0,003
80
0,004
81
0,000
82
0,000
83
0,001
84
0,004
85
0,002
86
0,008
87
0,002
88
0,000
89
0,001
90
0,005
91
0,004
92
0,002
93
0,002
94
0,002
95
0,001
96
0,006
97
0,001
98
0,003
99
Real
Limite

C
7
11
10
8
2
5
6
1
4
6
2
5
3
1
7
6
4
5
7
4
4
6
2
3
5
3
7
5
2
4
5
5
3
4
2
7
2
1
4
2
4
3
1
1
5

Real
0,008
0,013
0,012
0,010
0,002
0,006
0,007
0,001
0,005
0,007
0,002
0,006
0,004
0,001
0,008
0,007
0,005
0,006
0,008
0,005
0,005
0,007
0,002
0,004
0,006
0,004
0,008
0,006
0,002
0,005
0,006
0,006
0,004
0,005
0,002
0,008
0,002
0,001
0,005
0,002
0,005
0,004
0,001
0,001
0,006

LB
0,008
0,008
0,008
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,004
0,004
0,004

Dif. Teste-Z
0,001 0,008
0,006 1,645
0,005 1,303
0,002 0,548
-0,005 1,447
-0,001 0,183
0,000 0,063
-0,006 1,780
-0,002 0,490
0,001 0,181
-0,004 1,280
0,000 0,176
-0,003 0,794
-0,005 1,642
0,002 0,585
0,001 0,177
-0,001 0,237
0,000 0,018
0,003 0,729
-0,001 0,149
-0,001 0,121
0,002 0,370
-0,003 0,996
-0,002 0,506
0,001 0,225
-0,002 0,459
0,003 0,997
0,001 0,068
-0,003 0,873
0,000 0,124
0,001 0,144
0,001 0,169
-0,001 0,302
0,000 0,031
-0,002 0,759
0,004 1,271
-0,002 0,723
-0,003 1,214
0,000 0,079
-0,002 0,671
0,000 0,121
-0,001 0,118
-0,003 1,142
-0,003 1,128
0,002 0,467

QQ
0,042
3,376
2,244
0,559
2,706
0,150
0,004
3,927
0,488
0,032
2,219
0,031
1,017
3,440
0,644
0,159
0,211
0,000
0,908
0,142
0,122
0,359
1,502
0,546
0,050
0,482
1,518
0,094
1,235
0,015
0,150
0,171
0,300
0,001
1,013
2,305
0,948
2,145
0,006
0,856
0,015
0,142
1,959
1,925
0,531
106,65
112,02

MDA
0,001
0,006
0,005
0,002
0,005
0,001
0,000
0,006
0,002
0,001
0,004
0,000
0,003
0,005
0,002
0,001
0,001
0,000
0,003
0,001
0,001
0,002
0,003
0,002
0,001
0,002
0,003
0,001
0,003
0,000
0,001
0,001
0,001
0,000
0,002
0,004
0,002
0,003
0,000
0,002
0,000
0,001
0,003
0,003
0,002
MDA
0,0032

ram o nmero de repeties em relao ao padro da


Lei NB sem, no entanto, examinarem a magnitude dos
servios que correspondiam a esses dgitos. Os resultados esto ilustrados na Tabela 2 a seguir.
Na Tabela anterior, a 1 e 6 colunas se referem aos
dois primeiros dgitos dos valores; a 2 e 7 colunas corresRevista do TCU 131

Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos

Tabela 2: Teste da
Soma para os custos
unitrios do Maracan

Dgito
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54

Soma
1.117.783,14
35.228.545,85
9.996,90
1.427.480,57
149.926,09
7.327,10
12.400,03
19.334.196,90
18.810.868,98
22.983.744,00
20.216.982,58
23.621.379,30
22.910.130,11
3.365,19
2.441.496,65
282.240.352,41
3.516,32
3.699,11
629,84
9.100,20
3.041.197,41
1.124,59
32.871.298,35
40.266,66
3.453.111,19
8.277,56
14.275,68
5.748,38
40.635,97
2.169,59
6.314,11
85.478,77
8.514,19
6.138,93
4.472.961,24
4.557.697,21
605,18
5.356,92
48.849.864,06
7.018,04
2.718,91
1.805,57
3.010,93
2.242,23
584.727.527,67

Real
0,002
0,060
0,000
0,002
0,000
0,000
0,000
0,033
0,032
0,039
0,035
0,040
0,039
0,000
0,004
0,483
0,000
0,000
0,000
0,000
0,005
0,000
0,056
0,000
0,006
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,008
0,008
0,000
0,000
0,084
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
SOMA TOTAL

Benford
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011

pondem soma dos itens que possuem os dois primeiros


dgitos apontados na 1 e 6 colunas; a 3 e 8 colunas mostram as propores das Somas calculada na 2 e 7 colunas em relao ao somatrio de todos os custos unitrios
da planilha; a 4 e 9 colunas apresentam as frequncias
padro da Lei NB; e a 5 e 10 colunas trazem a diferena
entre as propores das Somas e as frequncias da Lei NB.
Set/Dez 2014

Diferena
-0,009
0,049
-0,011
-0,009
-0,011
-0,011
-0,011
0,022
0,021
0,028
0,024
0,029
0,028
-0,011
-0,007
0,472
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,006
-0,011
0,045
-0,011
-0,005
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,003
-0,003
-0,011
-0,011
0,073
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011

Dgito
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99

Soma
1.393,43
11.333.846,10
9.859,91
3.104,83
1.184,83
7.413,72
7.613,46
626,58
636.977,00
2.706,05
723,09
8.734,92
2.028,35
68,92
6.930.295,76
2.955,46
1.568,94
2.322,08
4.482,65
1.632,72
3.028,68
3.899,28
7.708.500,52
945,72
3.254,91
241,03
3.495,51
1.892,95
919,55
3.373,90
4.275,98
4.330,92
1.054,65
353,98
1.789,15
4.705,38
182,34
924,80
2.895,08
1.034,26
11.507,03
1.154,44
976,28
98,55
9.975.775,86

Real
Benford
0,000
0,011
0,019
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,001
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,012
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,013
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,017
0,011
584.727.527,67

Diferena
-0,011
0,008
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,010
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
0,001
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
0,002
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
0,006

Conforme se observa na Tabela 2, houve picos


nos dois primeiros dgitos 11, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
25, 32 e 48. Chama a ateno proporo encontrada
para o dgito 25, que representou 48,3% do total dos
custos unitrios. Constata-se, para esse teste, que os
dados em nada se aproximaram de uma sequncia
de Benford.
51

Artigos

3.3

Confronto entre o Teste dos Dois


Primeiros Dgitos e o Teste da Soma

A seguir, selecionaram-se os dgitos detectados


como crticos no Teste dos Dois Primeiros Dgitos e no
Teste da Soma. Foi, ento, realizado um confronto entre
os testes para confirmar a criticidade dos dgitos, comparando-se a frequncia relativa deles na planilha com
a proporo em termos materiais. Os resultados esto
ilustrados na Tabela 3.
Na Tabela 3 encontram-se exibidos os dgitos selecionados em ambos os Testes realizados (coluna 1). A
coluna 2 mostra as frequncias relativas desses dgitos na
planilha, conforme a coluna Real da Tabela 1. A coluna
3 exibe as propores dos dgitos na planilha oramentria, segundo a coluna Real da Tabela 2. A coluna 4 apresenta a confirmao ou no da criticidade desses dgitos.
Conforme se observa no confronto entre os Testes, apenas os dgitos 28 e 42 foram descartados da amostra, porque somente foram selecionados no Teste dos
Dois Primeiros Dgitos em virtude de sua insuficiente
frequncia na planilha.
Os resultados do Teste dos Dois Primeiros Dgitos apontaram para os dgitos 11, 16 e 25 (descartados os
dgitos 28 e 42). J o Teste de Soma identificou valores
excessivos para as propores do 11, 17, 18, 19, 20, 21,
22, 25, 32 e 48. Percebeu-se que os dgitos 11 e 25 foram
identificados em ambas as anlises como excessivos e,
por isso, possuam maior risco de estarem superestimados. Para uma auditoria, seria recomendvel uma anlise
a priori dos valores contendo os dois primeiros dgitos 11
e 25, para depois se examinar o restante.

Tabela 3: Confronto entre os dgitos selecionados no


Teste dos Dois Primeiros Dgitos e no Teste da Soma
Dgitos
11
16
17
18
19
20
21
22
25
28
32
42
48
52

T. Dois Prim. Dg.


0,058
0,039
0,031
0,022
0,019
0,022
0,017
0,014
0,029
0,005
0,016
0,002
0,007

Teste da Soma
0,060
0,000
0,033
0,032
0,039
0,035
0,040
0,039
0,483
0
0,056
0
0,084

Dgitos crticos
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim

3.4

Confronto entre os resultados dos


Testes da Lei NB e a anlise do TCU

Ao se confrontarem os dgitos 11 e 25 com o sobrepreo apurado pelo TCU, obteve-se o resultado apresentado na tabela 4.
Observou-se que sete itens da Curva ABC possuam os dois primeiros dgitos dos custos unitrios 11
ou 25, e que o somatrio do sobrepreo apurado pelo
TCU para esses servios foi R$41.601.247,32. Ressaltou-se que o item Sistema de cobertura tensionada teve
o maior sobrepreo da Curva ABC e tambm representava o servio mais caro da obra (R$256.714.917,00).
Seus primeiros dgitos 2 e 5, alm de terem sido identificados pelo Teste de Soma como materialmente relevantes no oramento, foram apontados pelo Teste dos
Dois Primeiros Dgitos como excessivamente frequentes na planilha.
O TCU apurou um sobrepreo total de
R$149.972.318,01. O valor a maior de R$41.601.247,32
representava 27,74% do total do sobrepreo.
Aps o exame dos dois primeiros dgitos mais
crticos, procedeu-se anlise dos demais.
Com base na Tabela 5, identificaram-se mais 10
itens da Curva ABC, cujo sobrepreo fora apontado
pelo TCU. Somente para os dois primeiros dgitos 18 e
20 no se encontrou sobrepreo. Contudo, os servios
18.052.222-6 - Sistema de painis informativos, displays
(...) e 18.052.259-6 - Transformadores, grupos geradores,
no-breaks e (...), cujos custos unitrios eram respectivamente R$20.206.546,09 e R$18.600.382,98, no foram
analisados pelo TCU. Sendo assim, no se pode afirmar
se seus preos estavam adequados ou no.
O sobrepreo apurado nos itens da Tabela 5 foi
R$65.692.812,51, que representava 43,8% do que havia
sido apontado pela Corte de Contas (R$149.972.318,01).
Somando-se o sobrepreo dos servios das Tabelas 4 e 5, encontrou-se o valor de R$107.294.059,83,
que representava 71,54% do sobrepreo total apurado
pelo TCU.

4.

CONCLUSO

O presente trabalho testou a aplicao da Lei de


Newcomb-Benford, como ferramenta de minerao de
dados, aos custos unitrios da planilha oramentria da
obra de reforma do Maracan. Realizaram-se o Teste dos
Dois Primeiros Dgitos e o Teste da Soma, ambos da Lei
de Benford. Para mensurar a conformidade com a Lei NB,
aplicaram-se o Teste Z, Teste Qui-Quadrado e Mdia
Revista do TCU 131

Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos

Tabela 4:
Confronto entre os
resultados dos Testes da
Lei NB e a anlise do TCU
para os dgitos 11 e 25

Dgitos Servio
Custo Unitrio Sobrepreo TCU
Sistema de cobertura tensionada, incluindo estrutura metlica, cabos fully locked e membrana PTFE, conforme
256.714.917,00
26.961.972,80
projeto da Hightex, ref. jop/juv, p/Estdio do Maracan Copa 2014.
25
Mobilirio esportivo, e Mobilirio do auditrio para o Estdio do Maracan Copa 2014 - conforme proposta da
25.518.649,48
4.057.726,58
Mackey Indstria de Mveis Ltda.
Demolio c/equip. de ar compr., de massas de concr. armado, exceto pisos ou pav.
258,38
699.201,19
Esquadrias de alumnio para o Estdio Mrio Filho Maracan conforme proposta da Itefal n t 2011-0131-000
11.920.282,97
1.935.661,95
e caixilhos complementares.
Pr-moldado em concreto armado compreendendo desde a fabricao at instalao no local, para arquibancada
11.771.177,22
3.605.433,06
do Maracan, conforme planilha oramentria 001/2011- Maracan Copa 2014.
11
Sistema de sonorizao (reas internas e arquibancadas), para o Estdio Mrio Filho - Maracan, conforme
11.512.097,16
3.748.888,14
proposta pp 95981/10rev.1 da Prosegur Forn. e Inst. (Maracan Copa 2014)
Piso monoltico de alta resistncia poliuretnico flakes3000c/acab. verniz pu acetinado e = 4 mm nsbrasil ou sim.
113,28
592.363,60
aplic. sobre contrapiso nivelado e.3 mm.incl.este.Maracan 2014.f/i.
Total
41.601.247,32
Dgitos Servio

Tabela 5:
Confronto entre os
resultados dos Testes da
Lei NB e a anlise do TCU
para os demais dgitos.

16
17

19

21
22
32
48

dos Desvios Absolutos. Os testes, de uma forma geral,


apontaram uma conformidade relativamente marginal
dos custos unitrios com a Lei de Benford.
Na anlise dos dgitos dos custos unitrios de forma individualizada, os dois primeiros dgitos 11 e 25 foram detectados no Teste dos Dois Primeiros Dgitos e no
Teste de Soma. Constaram em sete itens analisados pelo
TCU, incluindo o servio com o maior sobrepreo apontado, o Sistema de Cobertura Tensionada (...). O sobrepreo identificado nesses itens somava R$41.601.247,32
e representava 27,74% do sobrepreo total apurado pelo
rgo de controle.
Alm disso, o Teste de Soma identificou sozinho
mais 10 servios apontados pelo TCU com valores acima
dos referenciais de mercado. O sobrepreo total dos 17
itens detectados pela Lei NB foi R$107.294.059,83, que
representava 71,54% do sobrepreo total apurado pelo
TCU (R$149.972.318,01).
Set/Dez 2014

Custo unitrio

Forro em grade metlica eletrofundida malha 30x100mm, h=20 cm, sendo barra principal 20x2mm, em ao
carbono SAE 1006/1020, acab.pint.eletrost.fornec.e instalao, p/ Maracan copa 2014.
Sistema de controle de acesso restrito e controle de acesso do pblico, para o Estdio Mrio Filho - Maracan,
conforme proposta pp 95981/10 rev.1 da Prosegur. Forn. e Inst.(Copa 2014)
Perfurao em solo para execuo de estaca raiz, diam.410 mm.p/obra do Maracan Copa 2014.
Servios (cablagens, conectorizaes, instalao e interligao de softwares, comissionamentos, startup e
operaes assistidos), conforme prop. pp 95981/10, Prosegur. For. Inst. Maracan.
Revest.de piso em placas de granito branco polar polido, med.(60x60)cm, e=2,00cm.assentado c/nata de
cimento sobre argam.de cim. areia e saibro, trao 1:2:2 e rejunte cimento branco.
Drenagem, top soil, grama natural e sinttica e sistema de irrigao para o gramado do Estdio Maracan - Copa
2014, conforme proposta da firma Campanelli.
Demolio de cobertura em concreto armado sobre a arquibancada do Maracan (marquise), conforme planilha
oramentria n002/2009-EMOP.
Recuperao da estrutura do Estdio Mrio Filho - Maracan - Copa 2014, conforme planilha 004/2011 - EMOP.
Administrao local p/obras de reforma c/modificaes e acrscimos para o Estdio Mrio Filho, Maracan Copa
2014, conforme planilha n 003/2011 EMOP.
Sistema de ar condicionado central e ventilao mecnica completa, p/o Estdio Mrio Filho - Maracan Copa
2014, conforme proposta PR-078620 (Ambienter) fornecimento e montagem.
Total

Sobrepreo TCU

163,52

1.514.293,41

17.544.505,41

12.370.588,70

177,96

373.048,34

19.081.957,09

4.241.578,74

196,72

435.709,44

1.919.536,42

722.897,49

21.439.722,66

13.464.684,58

22.904.212,57

10.839.664,36

32.863.882,27

12.563.282,35

48.844.340,89

9.167.065,10
R$ 65.692.812,51

Este trabalho constitui to somente o incio de um


estudo sobre a aplicao da Lei NB auditoria de obras
pblicas. Buscou-se apresentar a aplicabilidade dessa ferramenta s planilhas oramentrias para que pesquisas
futuras aprofundem no desenvolvimento de mtodos
efetivos de seleo de amostra de auditoria utilizando a
Lei NB. Essas pesquisas poderiam estudar se existe uma
interdependncia entre os Testes da Lei NB propostos
neste trabalho. Alm disso, poderiam ser adotados outros nveis de significncia nos testes estatsticos, alm do
nvel de 0,05, para mensurar a conformidade, tais como
0,01 e 0,10, por exemplo. Outra pesquisa interessante
seria testar isoladamente a varivel quantidade das planilhas oramentrias, como alternativa varivel preo,
para verificar a aplicabilidade e efetividade da Lei NB na
identificao de possveis tendncias, e fazer um confronto com as anlises empreendidas pelos rgos de controle
na deteco de sobrepreo por majorao de quantitativo.
53

Artigos

Auditoria financeira na era do


Big Data: novas possibilidades
para avaliao e resposta
a riscos em demonstraes
financeiras do Governo Federal

Gledson Pompeu Corra


da Costa

RESUMO

Servidor do Tribunal

O presente estudo analisa possveis implicaes da era do Big Data na realizao de auditorias sobre as demonstraes financeiras do Governo Federal.
A auditoria financeira caracterizada como trabalho
de assegurao e certificao, geralmente realizada
com periodicidade anual, sobre dados agregados e limitada por abordagens baseadas em riscos, cortes de
materialidade e amostragens estatsticas. Em contraponto, verifica-se que as prticas de Audit Analytics e
de Auditoria Contnua permitem que as informaes
financeiras das entidades sejam analisadas de forma
integral e com periodicidades menores, contribuindo para formulao de opinies tempestivas e mais
confiveis sobre a situao das entidades auditadas.
Por fim, so apresentados dados sobre os sistemas
de informao que mantm registros financeiros do
Sistema de Contabilidade Federal e so feitas consideraes sobre as contribuies potenciais das novas
prticas de auditoria suportadas por tecnologia da informao para a melhoria das atividades de auditoria
financeira no mbito do Tribunal de Contas da Unio
e de outras instituies de controle.

de Contas da Unio.

Tiago Alves de Gouveia


Lins Dutra
Servidor do Tribunal
de Contas da Unio.

Palavras-chaves: auditoria financeira; auditoria


contnua; Audit Analytics; Big Data.

54

Revista do TCU 131

Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos

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1.

Introduo

Se a auditoria financeira fosse comparada a um


jogo entre auditado e auditor, seria possvel dizer que
o auditado sempre comea ganhando. O raciocnio
simples: cabe ao auditor prover garantia razovel de
que no h erro ou fraude nas demonstraes financeiras e, para tanto, sua responsabilidade determinar se
h distores relevantes que comprometam o contedo;
caso no encontre, o auditor ter que emitir uma opinio sem ressalvas e, portanto, certificar a qualidade das
informaes ali contidas.
Entretanto, auditoria no um jogo e, em tese, os
objetivos do auditor e do auditado devem ser os mesmos: dar o mximo de transparncia e credibilidade
s informaes financeiras, permitindo, assim, melhores
decises e alocao mais eficiente e eficaz de recursos.
Ainda assim, no se pode desconsiderar a possibilidade de o auditor emitir uma opinio informando que as
demonstraes so confiveis, quando na verdade no
o so. Trata-se do risco de auditoria, que ganha novas
propores diante do desenvolvimento acelerado da
tecnologia da informao (TI).
Os avanos tecnolgicos tm aumentado de forma vertiginosa a capacidade de produo e troca de
informaes de indivduos e organizaes. Como resultado, pode-se dizer que se vive na era do Big Data:
volume cada vez maior de informaes, que so geradas
em ritmo frentico e formatos variados, exigindo formas
Set/Dez 2014

inovadoras e econmicas de processamento para subsidiar a tomada de deciso e a automao de processos


(BUYTENDIJK, 2014). Nesse cenrio, os mecanismos
tradicionais de comunicao de resultados, como as demonstraes anuais, competem com informaes financeiras que so divulgadas na Internet e em outros meios,
muitas vezes de forma quase simultnea ocorrncia
das respectivas transaes. Isto favorece decises mais
cleres e contribui para dinamizar o funcionamento da
economia e dos governos.
O acesso quase irrestrito informao contribui
para a constituio de uma sociedade do risco, expresso firmada pelos socilogos Anthony Giddens (1999)
e Ulrich Beck (1992) para retratar as mudanas no comportamento social, decorrentes da maior conscincia
sobre os riscos a que se est exposto. Assim, se por um
lado o aumento do volume, da velocidade e da variedade de informaes favorece decises mais tempestivas,
por outro a maior conscincia sobre riscos aumenta a
precauo no processo decisrio, exigindo informaes cada vez mais confiveis. A viso analtica sobre
o passado j no suficiente; necessrio desenvolver
capacidade preditiva sobre eventos futuros para tomar
decises no presente (DELOITTE, 2013).
A contabilidade e a TI esto se desenvolvendo
para viabilizar esse novo paradigma de transparncia
financeira e prestao de contas, tanto no setor privado
quanto no setor pblico. Contudo, informaes no
so teis se no forem confiveis. Assim, torna-se
55

Artigos

imperativo modernizar os processos de avaliao de riscos e de assegurao da confiabilidade das informaes,


bem assim execut-los em periodicidades cada vez menores, sem reduzir a qualidade dos procedimentos de
auditoria. Com a informao online cada vez mais prxima do evento a que ela se refere, a auditoria contnua
se apresenta como processo sistemtico para obteno
de evidncias eletrnicas capazes de fornecer base razovel para emitir opinio sobre a apresentao correta
das demonstraes financeiras, praticamente em tempo
real (REZAEE et. al., 2001).
Diante disso, o presente estudo busca avaliar de
que maneira abordagens analticas e contnuas contribuem para os resultados da auditoria financeira na era do
Big Data. Para isso, so descritos os principais conceitos
relacionados ao tema, passando-se anlise de desafios
e oportunidades para sua aplicao s demonstraes
financeiras do Governo Federal. Ao final, prope-se reflexo sobre o potencial dessas novas abordagens para
aumentar a eficcia e a eficincia da auditoria financeira
no mbito do Tribunal de Contas da Unio.

2.

Assegurao, Certificao
e Auditoria Financeira

A origem da palavra auditoria vem do latim


audire, que significa ouvir (COSTA, 2010). Em uma
acepo direta, pode-se visualizar reunio do auditor
com o auditado para questionar e ouvir explicaes
sobre o funcionamento e os problemas da entidade
auditada. Porm, a escassez de tempo dos envolvidos
e a grande quantidade de dados disponveis tm direcionado as auditorias para abordagens mais complexas,
nas quais a informao no precisa ser solicitada ao auditado se puder ser obtida de outras fontes.
A essncia do conceito se mantm, qualquer
que seja o tipo de auditoria: busca-se conhecer a situao real (objeto) para que se possa compar-la a
uma situao desejada (critrio). O que muda entre
um tipo e outro, portanto, so o objeto entidades,
contratos, programas e o objetivo verificar confiabilidade, conformidade ou desempenho. No caso da
auditoria financeira, busca-se verificar a confiabilidade
das informaes constantes nas demonstraes anuais. Nesse caso, o adjetivo financeira empregado
em sentido amplo, para retratar a gesto financeira em
geral, e abrange as reas de oramento, de tesouraria
(financeira em sentido estrito), contbil e patrimonial.
O papel da auditoria financeira na estrutura de
governana das instituies pblicas estabelecido
56

em padres internacionais de auditoria governamental


emitidos pela Organizao Internacional de Entidades
de Fiscalizao Superior (Intosai). De acordo com a
ISSAI 100, a auditoria financeira um trabalho de
assegurao e tambm de certificao (INTOSAI,
2013). Esses dois conceitos so importantes para compreender porque esse tipo de auditoria deve ser baseado
em risco, utilizar amostragem e emitir tempestivamente uma opinio.
Quanto ao conceito de assegurao, a ideia
central a de que o papel do auditor governamental
assegurar o nvel de aproximao entre a situao real
e a situao desejada. Assim, quanto maior a confiana
sobre esse diagnstico, maior a segurana no processo
decisrio. Apesar disso, a referida norma deixa claro
que no possvel oferecer segurana absoluta e, desse modo, esclarece que h dois tipos de assegurao:
razovel e limitada.
A assegurao razovel alta, mas no absoluta.
A concluso da auditoria expressa de forma positiva,
transmitindo que, na opinio do auditor, o objeto est
ou no em conformidade em todos os aspectos relevantes, ou, quando for o caso, que a informao sobre
o objeto fornece uma viso justa, de acordo com os
critrios aplicveis.
Ao fornecer uma assegurao limitada, a concluso da auditoria afirma que, com base nos procedimentos executados, nada veio ao conhecimento do
auditor para faz-lo acreditar que o objeto no esteja
em conformidade com os critrios aplicveis. (INTOSAI, 2013)
No caso da auditoria financeira, os dois nveis
de assegurao so amplamente utilizados. Em geral,
as auditorias de demonstraes financeiras anuais so
trabalhos de assegurao razovel, enquanto as de demonstraes semestrais ou trimestrais possuem apenas assegurao limitada. Isso se justifica por razes
operacionais e financeiras. Seriam necessrios muitos
testes em curto perodo de tempo e, em razo disso, o
custo das auditorias poderia aumentar muito caso demonstraes financeiras de menor periodicidade recebessem opinies positivas assegurando a confiabilidade
de seus nmeros.
Quanto ao conceito de certificao, ainda segundo a ISSAI 100, h dois tipos de trabalho de auditoria:
trabalhos de certificao e trabalhos de relatrio direto.
Nos trabalhos de certificao a parte responsvel mensura o objeto de acordo com os critrios e
apresenta a informao do objeto, sobre o qual o auditor ento obtm evidncia de auditoria suficiente e
Revista do TCU 131

Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos

apropriada para proporcionar uma base razovel para


expressar uma concluso.
Nos trabalhos de relatrio direto o auditor
quem mensura ou avalia o objeto de acordo com os
critrios. O auditor seleciona o objeto e os critrios,
levando em considerao risco e materialidade. O resultado da mensurao do objeto de acordo com os
critrios apresentado no relatrio de auditoria na
forma de achados, concluses, recomendaes ou de
uma opinio. (INTOSAI, 2013)
Essa diferenciao importante para compreender as peculiaridades do objetivo e do processo de
auditoria financeira, pois, segundo a ISSAI 100, as auditorias financeiras so sempre trabalhos de certificao,
uma vez que so baseadas em informaes financeiras
apresentadas pela entidade auditada (parte responsvel). Portanto, o auditor deve certificar a situao e os
resultados financeiros da entidade auditada (o objeto),
a partir de um conjunto de demonstraes financeiras
produzidas pela prpria entidade (as informaes sobre o objeto).
Traduzindo as referncias normativas para linguagem mais prtica, ao longo do ano pode haver
inmeras transaes com efeitos na situao e no resultado financeiro de uma entidade, as quais so organizadas contabilmente e consolidadas em um conjunto
bastante resumido de demonstraes financeiras. O
auditor deve assegurar ao usurio dessas demonstraes que elas so confiveis; porm, no seria vivel
certificar, em tempo hbil, que todas as transaes
e saldos contbeis esto corretamente registrados.
Por isso trabalha-se com o nvel agregado de entidade contbil, em periodicidades elsticas, e utilizam-se
mecanismos como a abordagem baseada em risco, o
corte de materialidade e a amostragem estatstica para
limitar a extenso dos testes e, ao final, viabilizar o
custo-benefcio dos trabalhos de auditoria financeira.
O nvel de entidade contbil estabelece o critrio para consolidao das informaes (por departamento, setor, pessoa jurdica, etc.) de acordo com
as necessidades do usurio da informao, o ordenamento jurdico, a estrutura de governana e o modelo
de prestao de contas, bem como os interesses de investidores e credores. Busca-se identificar um ponto de
equilbrio que viabilize a preparao de demonstraes
de propsito geral, com informaes suficientes sobre
a alocao de ativos e recursos para permitir anlises
da situao financeira (ativos menos passivos) e dos
resultados (receitas menos despesas) por todas as partes interessadas.
Set/Dez 2014

A periodicidade anual praticamente consequncia natural do padro internacional de preparao de demonstraes financeiras nesse mesmo
perodo temporal, uma vez que h expectativa das
partes externas de que as demonstraes sejam publicadas juntamente com a opinio de auditoria. Assim, ao analisar a situao da entidade, os usurios
das demonstraes consultam a opinio do auditor
para verificar se h eventuais distores que afetem
a credibilidade das informaes.
Dentre os mecanismos mencionados para limitao da extenso da auditoria, a abordagem baseada em risco direciona os trabalhos para contas com
elevados nveis de Riscos de Distoro Relevante, estabelecidos a partir da combinao do risco inerente
e dos riscos decorrentes de deficincias em controles
internos. A partir da o auditor estabelece a abordagem
de auditoria que melhor responda aos riscos residuais, escolhendo testes de controle, testes detalhados
e procedimentos analticos a serem executados, com
crescente importncia destes ltimos nas abordagens
de auditoria financeira (COSTA, 2007).
O corte de materialidade, por sua vez, reduz
a extenso dos trabalhos com base em critrios que
determinam o limite mnimo a partir do qual se considera valores relevantes para afetar a viso geral sobre
a situao e o resultado financeiro da entidade. Em
auditoria financeira, materialidade sinnimo de relevncia, ressalvadas as situaes de fraude e de alta
sensibilidade para as atividades da entidade.
O terceiro mecanismo se refere amostragem,
que pode ser realizada com base estatstica ou no.
Porm, em razo de crises sistmicas e escndalos financeiros, a auditoria tem se tornado um trabalho cada
vez mais cientfico e a amostragem estatstica uma necessidade para que o auditor possa testar apenas uma
amostra de transaes e extrapolar suas concluses
para toda a populao.
Nas abordagens tradicionais de auditoria financeira, portanto, os mecanismos citados so essenciais
para que o auditor seja capaz de obter concluses e
emitir opinio em curto perodo de tempo sobre grande quantidade de transaes financeiras.

3.

Auditoria na era do Big Data: Audit


Analytics e Auditoria Contnua

Mais do que simples tendncia tecnolgica, pode-se dizer que a era do Big Data est abrindo caminho
para novos mtodos de compreenso do mundo e do
57

Artigos

processo decisrio de negcios (ISACA, 2013). Do


ponto de vista tcnico, Big Data refere-se a conjuntos de dados cujo tamanho, diversidade de formato
e velocidade de gerao superam as capacidades de
processamento de infraestruturas tradicionais de TI
(IIA, 2013), o que representa um desafio a ser superado. Por outro lado, sob a tica de negcio h o surgimento de grande oportunidade: a possibilidade de
descobrir padres de comportamento, correlaes de
eventos e outras informaes teis para a tomada de
decises, que no estariam disponveis sem a anlise
tempestiva de tal volume e variedade de dados.
Ganha destaque, portanto, uma nova disciplina:
o Big Data Analytics, que pode ser definido como a aplicao de mtodos estatsticos e outras tcnicas analticas sobre dados de transaes, informaes financeiras
e diferentes fontes de dados internas ou externas organizao, com o propsito de extrair conhecimentos
a partir do histrico de eventos passados, acompanhar
e reagir aos acontecimentos presentes de forma tempestiva ou mesmo prever possveis desdobramentos
futuros a partir dos dados disponveis.
O principal objetivo do Big Data Analytics
contribuir para que as empresas tomem melhores
decises de negcio (ISACA, 2013). Ao transpor esse
conceito para o contexto do controle, pode-se dizer
que a aplicao dos mesmos mtodos estatsticos
e tcnicas analticas s atividades de auditoria o
que alguns autores denominam Audit Analytics tem
como objetivo contribuir para que os auditores tomem melhores decises sobre as entidades auditadas. Em termos mais especficos, torna-se possvel
compreender e quantificar riscos, testar controles e
avaliar processos de negcio de forma rpida e eficiente (PWC, 2013).
Ao se cotejar os avanos proporcionados pelas
ferramentas e tcnicas analticas da era do Big Data
com os mecanismos anteriormente citados para alcance de custo-benefcio satisfatrio para a auditoria
financeira, surgem constataes importantes:
o uso de tecnologias adequadas a grandes volumes de dados permite que os testes sejam
aplicados a todos os dados financeiros das
entidades auditadas, de forma eficiente, suprimindo a necessidade de cortes prvios de
materialidade e amostragem;
adicionalmente, tais testes podem ser aplicados
de forma simultnea em diferentes nveis de
entidade contbil, permitindo aos auditores
58

avaliar, em um mesmo trabalho, tanto informaes agregadas como contas especficas de


maior relevncia;
os resultados assim obtidos podem ser usados,
em conjunto com a anlise de risco inerente e
as avaliaes de controles internos, para aperfeioar o direcionamento da auditoria para os
pontos com maior probabilidade de apresentarem distores relevantes, aprimorando assim
a abordagem baseada em risco;
por fim, uma vez que se tenha acesso aos dados
de sistemas e transaes que servem de base
para as demonstraes financeiras, torna-se
possvel repetir os testes com menor periodicidade, o que pode contribuir para a identificao
mais tempestiva de eventuais distores.
Portanto, os avanos tecnolgicos recentes viabilizam a aplicao de procedimentos analticos e
testes estatsticos sobre a totalidade das transaes
de uma ou mais entidades em intervalos de tempo
muito curtos, materializando o conceito de auditoria contnua definido originalmente por Vasarhelyi
e Halper (1991) como um tipo de auditoria que produz resultados simultaneamente ou em um pequeno
perodo de tempo aps a ocorrncia de um evento
relevante. Ademais, os mesmos instrumentos podem
ser utilizados pelo prprio gestor para implantao
de um processo de monitoramento contnuo para
garantir que as polticas, os procedimentos e os processos de negcio estejam operando de forma eficaz.
importante ressaltar que a aplicabilidade do
Audit Analytics no limitada s transaes, sendo
possvel utilizar mtodos e tcnicas analticas para
avaliar o desempenho e o risco das entidades auditadas segundo trs dimenses: transaes, resultados
e controles (KPMG, 2012). Com base nisso, pode-se
dizer que a assegurao contnua ocorre quando auditores realizam tanto a auditoria contnua do desempenho e dos riscos de uma entidade como a avaliao
de controles e atividades de monitoramento contnuo
adotados pelo gestor, conforme ilustra a Figura 1.
A implementao desse modelo conceitual,
potencializado pela capacidade de tratamento de dados e pelos mtodos e tcnicas analticas da era do
Big Data, representa avano significativo em relao
ao modelo tradicional de assegurao financeira, baseado em risco, realizado com periodicidade anual e
com limitaes geradas pelo uso de amostragem e por
cortes de materialidade.
Revista do TCU 131

Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos

Auditoria

Assegurao contnua

gesto

Figura 1:
Modelo conceitual
de Assegurao
Contnua (IIA, 2005)

Resultados do processo de monitoramento e de auditoria contnua


Teste de Monitoramento

Auditoria Contnua

Monitoramento Contnuo

Atos e fatos administrativos


Processos e Sistemas

4.

Perspectivas para a auditoria


financeira contnua no
Governo Federal

A Unio uma das maiores entidades do mundo


do ponto de vista contbil. Em 31/12/2013, constaram
no Balano Geral da Unio quase R$ 4,6 trilhes em
ativos e receitas prximas de R$ 2 trilhes. Para gerir
esses ativos e recursos h uma estrutura maior do que
a maioria das entidades governamentais e empresariais de mbito nacional, multinacional e internacional.
Atualmente, h mais de trezentos rgos e entidades
federais e mais de um milho de servidores civis e militares ativos.
Em uma entidade desse porte, no tarefa fcil
alocar recursos na medida adequada, na hora certa e na
localizao correta. Para isso, foi criado na dcada de

Figura 2:
Sistemas para
gerenciamento de
recursos e ativos
federais, com respectivos
valores geridos

Conta nica
Sistema: Sisbacem
Saldo em 31/12/13: R$ 635 bilhes

Dvida Federal
Sistemas: SID, DPI e SEORFI
Saldo em 31/12/13: R$ 3 trilhes

Despesa Previdenciria
Sistemas: SUB, SIBE e COMPREV
2013: R$ 350 bilhes

Dvida Ativa
Sistema: SIDA
Saldo em 31/12/13: R$ 1,4 triho

Passivo Atuarial RPPS-civis


Sistema: SRPPS
Saldo em 31/12/13: R$ 1,1 trilho

Despesa com Pessoal


Sistema (Executivo): SIAPE
2013: R$ 184 bilhes (Executivo)

Empresas Estatais
Sistema: Siest
Saldo em 31/12/13: R$ 291 bilhes
Imveis Uso Especial
Sistema: Spiunet
Saldo em 31/12/13: R$ 321 bilhes
Imveis dominiais
Sistema: SIAPA
Saldo em 31/12/13: R$ 34 bilhes
Rodovias
Sistema: SICRO 2
Saldo em 31/12/13: R$ 197 bilhes

Set/Dez 2014

1980 o Sistema Integrado de Administrao Financeira


(Siafi), que o sistema informatizado utilizado para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal.
Alm de facilitar o processo de consolidao das contas
pblicas federais, por ser utilizado por todos os rgos
e entidades dependentes do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, o Siafi tambm est integrado com
outros sistemas que gerenciam recursos e ativos federais, dentre eles o Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos (Siape), o Sistema Integrado de
Administrao de Servios Gerais (Siasg) e o Sistema de
Gerenciamento dos Imveis de Uso Especial da Unio
(Spiu). Vrios outros sistemas produzem informaes
financeiras que so canalizadas, contabilizadas e consolidadas no Siafi, conforme identificao e respectivos saldos ou volume de transaes representados na Figura 2.

SIAFI
BALANO GERAL DA UNIO
R$ 12 TRILHES

Receitas Tributrias e Contribuies


Sistemas: SIEF e CLACON
2013: R$ 1 trilho

Despesas c/ Aes e Sev Pb. de Sade


Sistemas: SISGERF e SIOPS
2013: R$ 83 bilhes
Despesas c/ Manut. e Desen. Ensino
Sistemas: SIMEC e SIOPE
2013: R$ 54 bilhes
Dirias e Passaens
Sistema (Executivo): SCDP
2013: R$ 2,7 bilhes (total)
Desp. c/ Materiais e Serv. de Terceiros
Sistemas: SIASG e ComprasNet
2013: R$ 70 bilhes
Transferncias voluntrias
Sistema: Siconv
2013: R$ 73 bilhes
59

Artigos

Apesar do alto grau de informatizao, o desafio para a auditoria permanece elevado. Somente
em 2013, foram registrados no Siafi mais de trinta milhes de documentos contbeis de entrada de dados,
sendo aproximadamente dez por cento desse total
referente a registros manuais. As informaes financeiras constantes nesses documentos so organizadas
e consolidadas, de modo a permitir a produo das
demonstraes financeiras do Governo Federal consolidadas no Balano Geral da Unio (BGU) e de mais
de trezentas demonstraes financeiras individuais de
rgos e entidades federais.
Do ponto de vista dos controles internos, h no
Siafi alguns testes que se aproximam do conceito de
monitoramento contnuo: anlises automticas e manuais de demonstrativos, testes de consistncia de dados
e verificaes sobre a integrao com outros sistemas.
H tambm mecanismos especficos para visualizao
das inconsistncias geradas de forma automtica, com
base em equaes contbeis, e inconsistncias que no
so regularizadas no prazo estabelecido geram registro
automtico de restrio contbil. O sistema tambm
oferece mdulo de regularizaes contbeis, voltado
para a correo dos erros identificados por controles automticos e manuais, de modo que o monitoramento
contnuo no termina aps a deteco das falhas, e sim
aps a correo dos erros identificados.
Apesar de toda a cadeia de controles internos do
Sistema de Contabilidade Federal, necessrio que uma
instituio externa e independente certifique a eficcia
desses controles e a confiabilidade das informaes produzidas, dentro do conceito de assegurao financeira.
Tal misso compete ao Tribunal de Contas da Unio por
fora do mandato constitucional para apreciar as contas prestadas pelo Presidente da Repblica (art. 71, I, da
CF/88), que incluem o Balano Geral da Unio (BGU).
J o mandato para auditar as demonstraes financeiras
dos rgos e entidades federais consta no art. 71, IV, da
CF/88 e no art. 16 da Lei Orgnica do TCU.
Ainda assim, cabe reconhecer que a auditoria financeira uma funo relativamente recente nos mais de
120 anos de existncia do Tribunal. Em razo disso, em
2011 o TCU assinou acordo com o Banco Mundial com
o objetivo de alinhar a auditoria do BGU aos padres
e boas prticas internacionais de auditoria financeira.
Desde ento, o TCU tem aperfeioado o uso da abordagem baseada em risco, da amostragem e do conceito
de materialidade, no intuito de conferir maior eficcia e
eficincia a essa atividade. As mudanas implementadas
favoreceram a identificao de distores materialmente
60

relevantes no BGU de 2013, de tal modo que foi emitido


alerta ao Governo Federal sobre a possibilidade de emisso de opinio adversa ao Balano Patrimonial da Unio
de 2014 caso as distores e deficincias nos controles
internos no sejam corrigidas tempestivamente.
Apesar dos avanos, ainda h desafios para a funo auditoria financeira no TCU, cuja superao poder
ser facilitada com o uso de tecnologia da informao.
Isto porque, em auditorias de entidades de grande porte,
comum adotar abordagens que privilegiem testes de
controles e procedimentos analticos como resposta
a riscos identificados na etapa inicial da auditoria. Nesse
sentido, os principais controles internos j esto automatizados no Siafi, podendo ser igualmente verificados de
forma automtica. Alm disso, os procedimentos analticos esto evoluindo por meio de equaes e indicadores
que demonstram o comportamento das contas e permitem a identificao de situaes incomuns, como parte
de sistemas de auditoria contnua (KOGAN et al., 2010).
Igualmente relevante o fato de que a partir de
janeiro de 2015 entrar em funcionamento pleno o novo
Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico (PCASP): uma
relao padronizada de contas, elaborada com o objetivo
de permitir a consolidao das Contas Pblicas Nacionais, conforme determinao da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). Com isso tanto o Sistema de Contabilidade Federal como os equivalentes nas esferas estaduais
e municipais passaro a tratar informaes financeiras
dentro de um mesmo padro, potencializando a oportunidade para elaborao de procedimentos analticos
automatizados, aplicveis em larga escala. O projeto
para implantao do Sistema de Informaes Contbeis
e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi), conduzido
pela Secretaria do Tesouro Nacional, pretende justamente viabilizar a consolidao dessas informaes em base
de dados nica, que poder ser utilizada tambm para
fins de auditoria.
Em conjunto com a padronizao gerada pelo
PCASP, o prprio sistema Siafi ir evoluir para plataforma tecnolgica mais moderna, que permitir a anlise
de registros contbeis com um dia de defasagem para
registros on line, alm de permitir desagregar informaes at o nvel de transao mediante consultas individualizadas do documento de entrada no Siafi. Com
o aumento esperado da capacidade analtica oferecida
pela nova soluo, amplia-se ainda mais o potencial
para aplicao de tcnicas de Audit Analytics e do paradigma de auditoria contnua como ferramentas para
avaliao e resposta a riscos nas demonstraes financeiras do governo federal.
Revista do TCU 131

Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos

Tome-se como exemplo a conta contbil referente despesa previdenciria, que em 2013 foi superior a
R$ 350 bilhes; sem dvida, uma conta materialmente
relevante em uma auditoria do Balano Geral da Unio.
Para tornar um objeto to grande em algo auditvel
necessrio obter entendimento das polticas pblicas
subjacentes e dos controles internos dessa conta. Em
casos como este, os procedimentos analticos so altamente recomendados para avaliar riscos, por meio
de anlises horizontais (evoluo de saldos), verticais
(composio) e de indicadores financeiros e operacionais. A ttulo ilustrativo, poderiam ser realizadas anlises
do comportamento das concesses, cessaes, suspenses e cancelamentos de benefcios previdencirios, em
comparao com a evoluo da despesa previdenciria,
para obteno de eventuais indcios de superavaliao
ou subavaliao da conta.
Prosseguindo, no exemplo, no que se refere aos
testes de detalhes em pagamentos de benefcios previdencirios, sabe-se que haveria mais de quatrocentas
Ordens Bancrias, algumas com valores bilionrios e
referentes ao pagamento de milhares ou at milhes
de beneficirios. Com o uso da auditoria contnua e de
ferramentas de Audit Analytics, seria possvel no s uma
avaliao de riscos no nvel de transao, mas tambm a
aplicao de testes em toda a populao e no apenas
uma amostra como resposta aos riscos avaliados. Tais
testes poderiam ser executados com periodicidades semanais ou mensais, para que eventuais incorrees pudessem ser detectadas e corrigidas de forma tempestiva,
uma vez identificados os eventos.

5.

Consideraes finais

Como se viu, tradicionalmente a auditoria financeira realizada em reas de alto risco e por meio de
amostragem estatstica, de modo a viabilizar a realizao
dos procedimentos com relao custo-benefcio positiva
e em periodicidade compatvel com as tradicionais demonstraes financeiras anuais. Porm, com a evoluo
tecnolgica e social, as informaes financeiras esto
fluindo em ritmo mais acelerado e elas precisam ser
validadas para garantir aos seus usurios que eles esto
decidindo pela escolha mais racional a partir de informaes confiveis e de qualidade.
Assim, na era do Big Data, j so realidades a
transparncia e a prestao de contas em tempo real.
No mbito governamental, cabe aos rgos de controle
interno e externo acompanhar esse movimento por meio
da adoo de prticas de Audit Analytics e auditoria contSet/Dez 2014

nua, para que seja possvel analisar informaes em grande quantidade e variedade e em periodicidades cada vez
menores. Com isso, espera-se que as atividades de auditoria tornem-se mais eficientes, eficazes e tempestivas.
Diante da magnitude da contabilidade e das finanas do Governo Federal, em especial, ser cada vez mais
necessrio inovar com tecnologia. Em 2015, entrar em
vigor o novo plano de contas, suportado por melhorias
no sistema Siafi e por inovaes como o projeto Siconfi,
enfim, um novo paradigma contbil e tecnolgico. Essa
mudana exigir e permitir o avano tambm da auditoria financeira, com vistas a assegurar a confiabilidade
dos dados em nvel mais detalhado e com maior tempestividade. A tendncia que a auditoria anual do Balano
Geral da Unio seja desagregada em vrias auditorias
com escopos e periodicidades menores. Para isso, a auditoria contnua pode ser uma importante ferramenta na
identificao de reas de risco e de distores contbeis
relevantes, na medida em que sua lgica exatamente
a de funcionar no nvel de transao e em tempo real.
Sem dvida, com o atual paradigma de demanda
e oferta de informao financeira, a auditoria contnua
uma tendncia no Brasil para os setores pblico e privado. Porm, essa tendncia depende significativamente
do prprio desenvolvimento da auditoria no pas. De
acordo com Alles et al. (2006a), no Brasil h um auditor
independente para cada 25 mil pessoas, enquanto nos
EUA h um para 2.300, no Reino Unido um para 1.300
e na Holanda, um para novecentas. Assim, recursos tecnolgicos podem favorecer o crescimento da auditoria
no Brasil, porm, recursos humanos tambm devem ser
capacitados. A evoluo para a automao da auditoria
financeira deve ser acompanhada pelo desenvolvimento
de competncias dos auditores para lidar com essa nova
realidade. Vale lembrar que a tecnologia no substitui o
conhecimento humano, e sim potencializa o seu uso.
Por enquanto, a auditoria contnua uma viso
de futuro; apesar disso, a conscincia sobre a evoluo
das solues tecnolgicas o ponto de partida para que
esse futuro esteja cada vez mais prximo. Usufruir dessas inovaes significa melhorar a gesto de recursos
financeiros, por meio da deteco e correo tempestivas de deficincias de controle internos, erros e fraudes,
bem como do aperfeioamento da gesto de riscos e da
governana. Como resultado, espera-se que os rgos
de controle passem a dispor de ferramentas cada vez
mais eficientes e eficazes para assegurar a boa gesto
dos recursos pblicos, a confiabilidade das informaes
contbeis e a sustentabilidade financeira das instituies
governamentais.
61

Artigos

Gesto de Recursos Fsicos


e Tecnolgicos da Sade

Jos Mauro Carrilho


Guimares

RESUMO

Servidor Pblico Municipal

Refit so os chamados Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade. A gesto Refit trata dos recursos
de infraestrutura da Sade, recursos de equipamentos mdicos, inventrios e diagnsticos dos parques
tecnolgicos, manutenes (preventivas, corretivas e
preditivas), terceirizao, treinamento e capacitao
dos profissionais, planejamento, controle e fiscalizao, software como ferramenta, criar e manter indicadores, pensar em incorporaes tecnolgicas futuras,
incorporar recursos humanos (arquitetos, engenheiros
civil, eltrico, eletrnico, mecnico, clinico, biomdico, tecnlogos e tcnicos), contratos, documentaes
e normas, como atividades e atribuies. O Gestor
deve ter habilidade (saber fazer), atitude (saber ser)
e conhecimento (saber), pois so ingredientes fundamentais. Conhecer e viver a rede de sade (da bsica
aos grandes hospitais), a hierarquizao da rede, poltica e burocracia do processo, situaes micro e macro
e de interdependncias de realidades locais (cada caso
um caso), ser agregador dos profissionais que compem o processo, conhecer normas e leis (Lei 8.666,
RDC 50 etc.), planejamento como um todo, capacidade
de deciso, administrar recursos fsicos, financeiros e
humanos com eficincia e eficcia e ter compromisso
com o SUS. E o que a sociedade espera desse novo ator
social? Capacidade de planejar para otimizar os recursos, cada vez mais escassos, articular com as esferas

da Prefeitura da Cidade do
Rio de Janeiro - PCRJ.

62

Revista do TCU 131

Gesto de Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade // Artigos

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envolvidas, viso ao longo do prazo para a tecnologia


disponvel, viso estratgica, capacidade gerencial e
operacional, ser bom mediador, objetivo em aes,
exera liderana, tica profissional para com o SUS,
delegar, capacidade crtica para novos investimentos
e manter os existentes, capacidade gerencial, possuir
dinamismo com a poltica da rede SUS e como atores
sociais, a fim de que se possa aplicar os conhecimentos e ensinamentos adquiridos em cada uma de nossas regionais por um Brasil de grandes dimenses e de
prticas e costumes diferenciados.
Palavras-chave: Recursos Fsicos e Tecnolgicos
da Sade, Gestor de REFIT, Incorporaes tecnolgicas
futuras na Sade

1.

Nasce o Gestor de refit

Ao longo dos sculos, vrios foram os estudiosos


que buscaram entender a lgica do funcionamento das
organizaes, conformando-se, nesse processo, novas
formas de pensar e compreender que deram suporte s
diferentes correntes (ou escolas) que compem as Teorias
da Administrao.
Em sntese, para que as empresas possam sobreviver, precisam ter a capacidade de se modificarem internamente pela criao de novas ou diferentes partes
constituintes, adaptando-se, desta forma, s novas necessidades a elas impostas.
Set/Dez 2014

As exigncias impostas s empresas contemporneas no sentido de adaptao s contingncias, sejam


elas internas ou externas, de modo a adequar suas partes
constituintes s necessidades intrnsecas dos processos de
produo, possibilita a organizao de cada uma destas
partes segundo os princpios norteadores de cada Escola
anteriormente referida.
Essa configurao pressupe a necessidade de um
modelo organizativo que possibilite a coexistncia de uma
estrutura mais rgida para dar conta do sistema hierrquico
de mando, afeto s atividades de apoio tcnico e logstico,
com uma estrutura mais flexvel e participativa relativa s
atividades assistenciais.
Por outro lado, as organizaes hospitalares podem ser enquadradas no modelo de organizao tipo
profissional (MINTZBERG apud AZEVEDO, 1993:40)
qual se atribui uma autoridade de natureza profissional,
em que o poder advm do conhecimento (no caso, o conhecimento mdico), da especializao, da profisso, que
apresenta processo de trabalho complexo e especializado,
com resultado de difcil mensurao. Em resumo, as organizaes hospitalares situam-se dentre as mais complexas
organizaes da sociedade contempornea (WILSON
apud BRAGA NETO, 1991:50).
Apesar desta constatao, a gesto hospitalar problemtica recente: ... tornou-se recente, na rea da sade, uma preocupao mais acentuada com os problemas
administrativos. (MOTTA, 1990:1). Estas inquietaes
ganharam uma relevncia a partir das recomendaes
63

Artigos

formuladas pela 30 Assembleia Mundial de Sade, reunida em 1977, e das discusses realizadas na Conferncia
Internacional sobre Ateno Primria de Sade, em Alma
Ata, em 1978. Ambas estabeleceram a meta global de alcanar sade para todos no ano 2000, constando, entretanto, que um dos entraves para sua concretizao reside
na escassez de recursos disponveis, principalmente nos
pases do denominado Terceiro Mundo.
Em se tratando de otimizar recursos numa organizao profissional, d-se destaque s intervenes nas
reas administrativas e de apoio logstico. Em face do alto
custo de operao destas organizaes, fundamental que
estas reas tenham bom desempenho gerencial.
No bojo das discusses para formulao de instrumentos gerenciais e estratgias de ao que viabilizem
o objetivo proposto, surgem alguns questionamentos
quanto eficincia e eficcia da gerncia da rede fsica de
servios de sade, isto , destacam-se dentre os recursos
disponveis os recursos fsicos e tecnolgicos, compreendendo o prdio, suas instalaes e equipamentos.
Constata-se, no momento da discusso relativa
otimizao dos recursos, que tanto a manuteno da rede
em funcionamento como os mecanismos adotados para
a adaptao e ampliao da rede fsica existente ocorrem
de forma desordenada. Ao mesmo tempo, reconhece-se
que a incorporao de tecnologia inerente ao processo
de transformao e de expanso da rede fsica no setor
sade tambm tem ocorrido de modo desordenado, contribuindo provavelmente para elevar desnecessariamente
os custos, j altos, do setor.
O sistema de sade vigente em no Brasil foi modelado h relativamente pouco tempo, culminando um processo de mudanas que remonta a dcada de 70, acelera-se
ao longo dos anos 80 e adquire estatuto institucional no
fim dessa dcada. Fruto de um processo interno de forte
densidade poltica e social, mas tambm influenciado por
diversos modelos externos, em particular por aqueles vigentes nos welfare states, nosso sistema foi estabelecido
pela Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, estando reguladas pelas Leis 8.080 e 8.142, ambas de 1990.
conhecido como Sistema nico de Sade (SUS) justamente porque a formulao correspondeu a uma unificao
de vrios subsistemas existentes at ento, superando a
fragmentao institucional que prevalecia tanto no interior da esfera federal (sade previdenciria, sade pblica
etc.) quanto entre as diferentes esferas governamentais
(federal, estadual e municipal) e, tambm, separando o
setor estatal do setor privado.
Ao estabelecer princpios como a universalidade, a
equidade e a integralidade da ateno, e como as diretrizes
64

organizacionais da descentralizao e da participao da


sociedade, o SUS rompeu com o sistema anterior, fundou
novas bases institucionais, gerenciais e assistenciais para
o provimento das aes e dos servios de sade no pas,
ento considerados como direito universal da cidadania
e dever do Estado. Alm disso, ele foi desenhado e institucionalizado na contramo de uma tendncia que, no
plano internacional, j naquele momento apontava para
uma revalorizao do mercado, como uma alternativa ao
modelo clssico do welfare, tido como invivel em razo
da crise fiscal e legitimidade do Estado.
Enquanto o mundo discutia o ajuste estrutural da
economia, a diminuio do aparelho do Estado e a conteno dos gastos pblicos, aqui se expandiam os direitos sociais e se ampliava a responsabilidade estatal com
o seu provimento.
A nova institucionalidade do setor Sade comeou
a ser desenhada em 1986, por ocasio da VII Conferncia
Nacional de Sade, realizada em Braslia. A Conferncia
contribuiu decisivamente para formar consensos quanto
ao diagnstico critico sobre o sistema de sade vigente e
quanto a uma agenda de mudanas, que ficou conhecida
como a Agenda da Reforma Sanitria. Consagrou a sade como direito universal e como dever do Estado, sob
o lema Sade: direito de todos, dever do Estado. A
Constituio Federal de 5 de outubro de 1988 apresenta,
na sua Seo II, os preceitos que governaro a poltica setorial nos anos seguintes, sendo que os princpios podem
ser resumidos em alguns pontos bsicos: as necessidades
individuais e coletivas. Elas so consideradas de interesse
pblico e seu entendimento, um dever de Estado; a assistncia mdico-sanitria integral passa a ter carter universal e destina-se a assegurar a todos o acesso aos servios;
esses servios devem ser hierarquizados segundo parmetros tcnicos e a sua gesto, descentralizada. O sistema
dever ser custeado, essencialmente, por recursos governamentais originrios da Unio, estados e municpios.
Os servios de carter empresarial comprados devem ser
complementares e subordinados s estratgias mais gerais
da poltica setorial. As aes governamentais sero submetidas a organismos colegiados oficiais, os Conselhos
de Sade, representao paritria entre usurios e prestadores dos servios. Sero consagradas descentralizao
poltico-administrativa e a participao social.
No plano do arcabouo legal, o direito de todos
manifesta-se na garantia do acesso universal e igualitrio
aos servios, isto , nos preceitos da universalidade e da
equidade. O dever do Estado se expressa num pacto de
solidariedade do conjunto da sociedade e funda-se num
modelo de financiamento em que estabelecido que a
Revista do TCU 131

Gesto de Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade // Artigos

responsabilidade pelo financiamento do SUS seja das trs


esferas de governo, e cada uma deve assegurar o aporte regular de recursos ao respectivo Fundo de Sade, conforme
determina o Artigo 194 da Constituio Federal, em que
a Sade integra a Seguridade Social, junto Previdncia e
Assistncia Social.
O financiamento um obstculo importante
ao desempenho pblico do SUS, pois os recursos so
insuficientes, as fontes no so estveis e a diviso de
responsabilidade no seu provimento no clara. Foi implementado, por meio da Portaria Conjunta n 1.163/00,
o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos
(Siops), um instrumento de planejamento, gesto e controle social do Sistema nico de Sade cujo objetivo a
melhoria da gesto e da avaliao dos gastos pblicos em
sade; o fortalecimento do controle social; o dimensionamento da participao dos estados e dos municpios no financiamento da Sade; e, o acompanhamento da Emenda
Constitucional n 29/2000. Essa portaria conjunta foi substituda em 16/03/04 pela Portaria Interministerial n 446.
importante destacar que os repasses federais
aqum das necessidades dos sistemas locais induzem a
ajustes na agenda da Sade por meio de inovaes organizacionais relacionadas conteno de custos, ao uso
de recursos prprios, ao oramento prospectivo, ao teto
oramentrio, a contratos de gesto e flexibilidade da
gesto pblica.
A Rede SUS do sculo XXI conta com 5.881 unidades hospitalares, 36.512 unidades bsicas e 5.218 unidades de SADT (Servio de Apoio Diagnose e Terapia
ou Servio Auxiliar de Diagnstico e Terapia) totalizando 47.611 estabelecimentos de sade. Entretanto, deste
total, 4.351(9,1%) se localizam na regio Norte; 15.322
(32,1%) na regio Nordeste; 15.458 (31,2%) na regio Sudeste; 8.963 (18,8%) na regio Sul e 3.517 (7,4%) na regio
Centro-Oeste (AMS/IBGE/DATASUS, 2002)
Embora os nmeros expressem desacelerao no
incremento de novas unidades hospitalares, isso no significa que se investir menos nesse tipo de unidade; muito pelo contrrio, as tabelas e grficos editados mostram
que, apenas, se inicia um novo modelo de investimento
na Rede Hospitalar do SUS; que voltado transformao
das unidades hospitalares existentes, de modo que estas
possam incorporar novas tecnologias. Nesse contexto, a
palavra chave reorganizar.
Por sua vez, Dimas (2003) comenta que os custos
para a operao e a manuteno da Rede existente tornam-se cada vez mais um desafio. Nas sociedades contemporneas, as condies da incorporao de tecnologias
em sade e, mais especificamente, na assistncia mdicoSet/Dez 2014

-hospitalar, ampliam a capacidade de o homem intervir


sobre os fenmenos da vida, permitindo minorar o sofrimento humano e proporcionando significativo aumento
da durao e da qualidade da vida, embora acarrete acrscimo dos custos econmicos da decorrentes.
No processo de incorporao de tecnologias, o Sistema nico de Sade, vivencia a dualidade na prioridade
de investimentos, uma vez que, por um lado, seria preciso incorporar novas e modernas mquinas para a ateno
curativa terciria, que surgem cada vez mais rpido, como
nas Unidades de Terapia Intensiva Neonatal. Por outro
lado, buscam-se ainda novas tecnologias de promoo e
preveno de sade para lidar com as chamadas doenas
da pobreza por meio da ateno bsica, como, por exemplo, a Estratgia de Sade da Famlia.
Paralelamente, os avanos cientficos e tecnolgicos disponibilizam solues eficientes para cada vez mais
problemas de sade, sobretudo, para quem pode pagar
por eles, aumentando a presso em relao ao financiamento do setor sem que estudos de custo-efetividade sejam operacionalizados para balizar escolhas e prioridades
na alocao de recursos de investimentos e, consequentemente, na incorporao de novas tecnologias de ateno
sade.
indiscutvel que o processo de incorporao de
tecnologias na assistncia mdico-hospitalar ocorre de
modo acelerado, irreversvel e implacvel. Tal processo
marcado por quatro dimenses estruturantes, que lhe
imprimem maior grau de complexidade:
a incorporao de mquinas e equipamentos biomdicos no substitui a mo de obra existente;
a incorporao de tecnologias para o apoio ao diagnstico cumulativa uma nova tecnologia no
prescinde da anterior;
a incorporao de tecnologias na sade pressupe
a formao/capacitao constante de operadores;
as incorporaes de tecnologias na sade pressupem cuidados redobrados com a sade do
parque tecnolgico, com vistas confiabilidade.
Se levar em conta o aporte das novas e complexas
tecnologias das ltimas dcadas, expressas pelo incremento de servios de alto custo e da alta complexidade, como
as Unidades de Terapia Intensiva e a difuso significativa
de servios de mdia complexidade (como os servios de
imagem, de mtodos grficos e mtodos ticos), ver-se-
que existem grandes lacunas, quantitativa e qualitativamente falando, em relao mo de obra tcnica capacitada para operar e manter como: Tcnicos de Enfermagem,
65

Artigos

Tcnicos de Biodiagnsticos, Tcnicos de Raios-X, Tcnicos de Manuteno de Equipamentos Biomdicos,


entre outros, que necessitam ser incorporados fora
de trabalho do SUS.
Segundo documento do Ministrio da Sade, nos
ltimos anos, o que se observou foi o subaproveitamento e desperdcio de recursos, duplicao de esforos e
dificuldade de se definir o alvo para a ao social. Este
quadro agravado e caracterizado pela m escolha de
critrios para alocao de recursos oriundos de emendas e recursos externos e pelo excessivo peso poltico
na deciso de alocao desses recursos.
Por outro lado, a sustentabilidade e resultados
efetivos so preteridos em prol de resultados fsicos,
sem a devida avaliao do impacto da determinada ao
sobre a sade pblica.
Como resultado, temos um sistema de sade
pblica que, a despeito de ter melhorado nos ltimos
anos, apresenta desempenho muito aqum do necessrio para o desenvolvimento econmico e para a impresso de justia social. (MINISTRIO DA SADE, 2005)
Se tentar entender o que significa o crescimento
destas unidades de sade ao longo das trs ltimas dcadas, impulsionados por Projetos de Investimentos que
ocorreram no perodo, e focalizando-se uma dada regio
especifica em um dado territrio de sade poder-se-
observar o processo de conformao e organizao atual
da Rede de Unidades de Sade do SUS.
A misso de perseguir objetivos contando, em geral, com os recursos menores que as necessidades, a fim
de enfrentar situaes dinmicas ainda que se submeta
a constantes transformaes, significa tambm com a
incerteza, em menor ou maior grau.
Planejar neste contexto passa a ser uma necessidade cotidiana, mas precisa ser um processo permanente, para que se possa garantir a direcionalidade das
aes desenvolvidas. Para se corrigir rumos, enfrentar
imprevistos e buscar sempre caminhar em direo aos
objetivos que se quer alcanar. Planejar pensar antes,
durante e depois de agir. Envolve o raciocnio (a razo)
e, portanto, pode-se entender que o planejamento
um clculo (racional) que precede (antes) e preside
(durante e depois) a ao. um clculo sistemtico
que articula a situao imediata e o futuro, apoiado
por teorias e mtodos.
O ator que planeja no pode se apropriar de todas as complexidades situacionais. Portanto, deve considerar tanto as propostas dos especialistas (ou o ponto
de vista tcnico - cientifico), como tambm as diferentes vises ou pontos de vistas dos polticos que cap66

tam a realidade para buscar realizar seus projetos ou


compromissos.
Entende-se que estratgia , basicamente, uma
maneira de construir viabilidade para um plano elaborado que vise alcanar determinados objetivos.
Prope-se o desenvolvimento do planejamento
como processo participativo, possibilitando a incorporao dos pontos de vista dos vrios setores sociais, inclusive a populao. Neste processo, vrios atores sociais
explicitam suas demandas, propostas e estratgias de soluo, numa perspectiva de negociao dos diversos interesses em jogo. Essa participao enriquece o processo
de planejamento criando uma corresponsabilidade dos
atores com a efetivao do plano de ao, dando mais
legitimidade e, mesmo, viabilidade poltica ao plano.
Portanto, o conceito de ator social muito importante.
Ou seja, ter clareza de quem o ator que planeja e de
quais outros atores tambm esto envolvidos na situao fundamental para o sucesso do plano.
Tambm fundamental considerar que cada ator
v e atua sobre a realidade a partir de percepes diferentes. Desta forma, torna-se necessrio desenvolver
uma ao central (no centralizadora, mas aglutinadora)
capaz de construir uma coerncia global entre as aes
parciais dos diversos atores sociais.
Um ator social definido como um coletivo de
pessoas ou, no seu extremo, uma personalidade que,
atuando em uma determinada situao, capaz de
transform-la. Para tanto, fundamental que o ator
tenha um projeto de interveno, o controle ou capacidade de mobilizar os recursos necessrios ao plano e
uma organizao minimamente estvel para execut-lo.
No ano de 2006, tendo como cenrio a Sade e o
SUS, nasce o ator social com a denominao de Gestor
de Refit, que so os chamados Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade, a partir de formao como Especialista em Recursos Fsicos e Tecnolgicos, curso sob
tutela da Fundao Oswaldo Cruz - FIOCRUZ em conjunto com a Escola Nacional de Sade Pblica Srgio
Arouca-ENSP, com participaes de profissionais das
reas de Arquitetura, Engenharia e Engenharia Clinica,
oriundos de Secretarias Estaduais e Municipais, Vigilncia Sanitria, Hospitais Universitrios e do prprio
Ministrio da Sade vindos do Cear, Pernambuco,
Mato Grosso do Sul, Distrito Federal, Minas Gerais,
Rio Grande do Sul e do prprio Rio de Janeiro, reunidos
mensalmente, com o rduo desafio de implementar a
Gesto Refit no Sistema nico de Sade, que tiveram a
proposta inicial de serem ditos Tutores em 2006, aps
a concluso do curso. Sendo ento replicadores de coRevista do TCU 131

Gesto de Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade // Artigos

nhecimentos para outros, inicialmente um nmero de


600 (seiscentos) profissionais espalhados no territrio
nacional, fato este que at o presente momento no
foi concretizado.
O desafio posto pela realidade o de adequar a
incorporao tecnolgica estrutura de necessidades de
sade, pois no existe no mundo e muito menos num
pas como o Brasil, recursos financeiros suficientes para
suportar a lgica dos diagnsticos e exames complementares, baseados na tecnologia dos equipamentos
de custo altssimo e de rpida obsolescncia. preciso
redefinir o papel dos Estabelecimentos Assistenciais de
Sade - EAS na organizao da ateno, mediante a valorizao da ateno ambulatorial e domiciliar, da articulao da demanda varivel a uma oferta organizada
de servios e da utilizao do saber epidemiolgico e
social na realizao das prticas de sade.
O uso do conhecimento epidemiolgico, a tecnologia da informao e o monitoramento permanente
e qualificado dos clientes/pacientes podem ser aspectos
de um novo modelo de ateno voltado qualidade de
vida, em que as polticas de sade visaro promoo
da sade, preveno de doenas, recuperao dos
que adoecem e reabilitao mxima daqueles que
venham a ter a sua capacidade funcional restringida.
Alm disso, a adoo desse modelo pode representar
uma sada no apenas de baixo custo, mas, principalmente, de maior resolutividade.
O reconhecimento da integralidade como princpio ou diretriz, que contemple as dimenses biolgicas, psicolgicas e sociais do processo sade doena
mediante a promoo, proteo, recuperao e reabilitao, visando integralidade do ser humano, deve ser
difundido como uma nova cultura da sade na educao profissional.
A integralidade do cuidado procura ver o cliente/paciente como um todo, resolvendo os seus problemas de forma integral pela equipe de sade na qual se
insere o profissional, por exemplo, o profissional de
nvel tcnico.
As questes ticas que devem permear o trabalho
humano em qualquer atividade adquirem uma conotao peculiar na prtica permanente dos profissionais de
sade. fundamental que esses profissionais coloquem,
prioritariamente, em suas aes, a cincia, a tecnologia
e a tica a servio da vida. A tica a servio da vida diz
respeito ao comprometimento com a vida humana em
quaisquer condies, independentemente da fase do
ciclo vital, do gnero a que pertena ou do posicionamento do cliente/paciente na pirmide social.
Set/Dez 2014

A ideia de sade como um fim em si mesmo,


enquanto condio de cidadania, aponta para certas
especificidades no trabalho dos profissionais da rea, A
diversificao dos campos de atuao dos profissionais
de sade hoje, com a dessetorizao de suas prticas,
medida que envolva modelos de ateno voltados
qualidade de vida, exige dos trabalhadores uma viso
ampliada de sade.
A moderna viso de qualidade em sade inclui
a humanizao da assistncia; o respeito autonomia
do paciente/cliente; bem como aos seus direitos como
consumidor dos servios; a satisfao das necessidades e das expectativas individuais; a tecnologia em seu
sentido mais amplo e a valorizao da autonomia das
pessoas na gesto das questes da sua sade.
Na rea da estrutura das edificaes e na rea de
infraestrutura das instalaes hospitalares, observa-se
idntica situao, a carncia de profissionais na gerencia e manuteno da infraestrutura fsica em sade,
uma vez que a vida til de uma edificao, principalmente na rea hospitalar, est diretamente relacionada
qualidade e regularidade da sua manuteno adequada, com a efetiva ao de rotinas e procedimentos
preventivos e corretivos.
Pode-se ainda observar que as ocorrncias nos
contratos de manuteno, seu acompanhamento tcnico
quanto qualidade do que feito, deve-se inexistncia em muitas das unidades hospitalares de especialistas
em gesto de manuteno (engenheiros clnicos, engenheiros de manuteno, engenheiros biomdico, tcnicos etc.), limitando-se s organizaes a pratica de um
acompanhamento burocrtico dos contratos feitos por
profissionais, que em vrios casos, carecem de conhecimentos tcnicos nessa rea especfica.
Em 2012, a Rio+20 convocar o posicionamento
dos governos, empresrios e movimentos sociais sobre
a sustentabilidade do desenvolvimento, incluindo a dos
sistemas de sade, pois a tendncia mundial e devido
a possvel deteriorao dos tradicionais sistemas de
proteo social, a de priorizar as polticas universais
de sade. O SUS, fundamentado na concepo sobre a
determinao social da sade, possui todas as credenciais de sistema sustentvel. Que em 2012 a boa fama
internacional do SUS seja sade presente no cotidiano
de todos ns (BAHIA, 2011).
A sade precisa de mais recursos. Mas que estes precisam vir obrigatoriamente atrelados a contratos de gesto bem claros e transparentes. Para assim
ampliar, de fato, a universalidade do direito de sade
(CRTES, 2011).
67

Artigos

Estratgias de Fiscalizao
em um Contexto de Grandes
Bases de Dados: Experincia
da SecexPrevidncia

Fbio Henrique
Granja e Barros

Jorge Mendes de
Oliveira Castro Neto

servidor do Tribunal de

servidor do Tribunal de Contas

Contas da Unio. Secretrio

da Unio e professor do Instituto

da Secex Previdncia.

de Psicologia da Universidade
de Braslia (UnB). Diretor de
Previdncia da Secex Previdncia.

Melchior Sawaya Neto

Teonio Wellington Martins

servidor do Tribunal de

servidor do Tribunal de

Contas da Unio. Diretor

Contas da Unio. Diretor da

de Assistncia Social da

Secex Previdncia, na diretoria

Secex Previdncia

responsvel pela fiscalizao


do Ministrio do Trabalho e
Emprego, das entidades do
Sistema S e de alguns Conselhos
de Fiscalizao de Profissionais.

68

Revista do TCU 131

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia // Artigos

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Resumo
A natureza e o volume dos gastos, bem como
a quantidade de dados disponveis frente s funes
de governo relativas a trabalho, a assistncia social
e a previdncia social, impuseram Secex Previdncia a necessidade de empregar anlise de dados para
aumentar a efetividade de suas fiscalizaes e avaliaes. Para tanto, realizaram-se cruzamentos de bases
pblicas e anlises quantitativas de eficincia, de governana e do impacto dos gastos da previdncia no
crescimento inclusivo. Com vistas a aperfeioar essas
anlises atualmente empregadas, a Secretaria implementou , em conjunto com uma empresa de software,
uma bancada analtica para testar uma metodologia
que permitisse integrar diversas anlises quantitativas,
com vistas a gerar melhores diagnsticos, prescries e
predies para os problemas identificados. Nesse sentido, foi possvel testar as solues de TI da empresa
na integrao dos resultados das diversas tcnicas de
anlise de dados para dois benefcios operacionalizados pelo INSS, os benefcios por idade e para pessoas
com deficincias.
Palavras chave: Anlise de dados, mtodos
quantitativos, TI, Previdncia, Assistncia, Trabalho
A SecexPrevidncia atua sobre as reas da Previdncia Social, da Assistncia Social e do Trabalho.
Set/Dez 2014

Juntas essas reas representam, aproximadamente,


61% do Oramento Geral da Unio (Grfico abaixo),
excluindo nesse clculo os gastos com os encargos da
dvida pblica. As aposentadorias e penses, o Seguro
Desemprego, o Abono Salarial, o programa Bolsa Famlia, o Benefcio de Prestao Continuada, os convnios
e as transferncias fundo a fundo esto entre os principais gastos acompanhados pela Secretaria.
Devido ao significativo volume de informaes
que a SecexPrevidncia acompanha (mais de 50 milhes de beneficirios, 9000 Centros de Referncia da
Assistncia Social, 1500 Agncias da Previdncia, 1200
Agncias do Sine, bases de dados com grande volume
de registros (MACIA, CNIS, RAIS, SISOBI, Folha PBF,
Cadnico, CPF, CAGED, SIAPE, CensoSUAS))1 fez-se
necessrio o desenvolvimento de vrias estratgias empregando mtodos quantitativos e anlises de dados.
Entre as experincias da secretaria, cita-se a Estratgia de Fiscalizao de Controle dos Benefcios Previdencirios que abrangeu a anlise dos controles internos e a
implementao de trs auditorias nas bases de dados nos
benefcios de maior materialidade (aposentadoria rural,
penso por morte, aposentadoria por idade e aposentadoria por tempo de contribuio). Essas auditorias proporcionaram alm da reviso dos benefcios com indcios de
irregularidade, o fortalecimento dos sistemas de concesso, haja vista que os scripts dos cruzamentos das bases de
dados foram transferidos para o INSS, permitindo que o
rgo passasse a aplicar controles mais eficientes nos mais
69

Artigos

Grfico 1:
Despesa empenhada
- por funo (2013)

Previdncia Social
Sade
Educao
Assistncia Social
Trabalho
Demais funes

Fonte: Siga Brasil

de 30 milhes de benefcios ativos, reduzindo o potencial


de erros e fraudes. A cessao dos benefcios concedidos
equivale a uma economia potencial estimada em, aproximadamente, R$ 140 milhes de reais anuais (Acrdo
456/2010 P, Acrdo 715/2012 P, Acrdo 666/2013 P).
Similarmente a esta estratgia, na Diretoria de
Trabalho, foram realizadas, desde 2012, auditorias de
dados no Seguro Desemprego nas modalidades trabalhador formal e pescador artesanal. O Seguro Desemprego em 2013 representou um gasto aproximado de
R$ 32 bilhes e atendeu 5 milhes de benefcios ano,
sendo que as duas modalidades fiscalizadas representam
mais de 90% do total despendido. Nessas auditorias,
realizaram-se cruzamentos das informaes do cadastro
administrativo do Seguro Desemprego com as seguintes bases de dados pblicas: CPF, RAIS, CAGED, CNIS,
SIAPE, MACIA, SISOBI, TSE candidatos e Bolsa Famlia). Identificaram-se milhares de parcelas de Seguro
Desemprego pagas irregularmente, tendo sido determinado a recuperao dos recursos e o aperfeioamento
dos sistemas de controle, estimando-se um benefcio
de controle potencial de, aproximadamente, R$150 milhes de reais (Acrdo 2.089/2013 Plenrio).
Realizaram-se, tambm, anlises de eficincia
nas agncias do Sine, da Assistncia Social e da Previdncia Social. Para tanto, buscou-se uma abordagem
quantitativa na mensurao de eficincia, a Anlise Envoltria de Dados (DEA Data Envelopment Analysis). A
tcnica permite que se quantifique o grau de eficincia
relativa entre os postos, apontando as margens de melhora de produtividade e as unidades benchmarking.
A DEA tem uso disseminado em vrios setores
econmicos, tais como: energia eltrica, telefonia, por70

tos, rodovias, escolas, hospitais, entre outros. A tcnica


permite a estimao da eficincia de unidades administrativas, ao construir uma fronteira de produo
que contenha as unidades eficientes, com as quais so
comparadas as unidades ineficientes. A comparao
de eficincia, efetuada pela tcnica, sempre relativa,
ou seja, as unidades ineficientes o so, porque h outra
unidade de perfil assemelhado de produo que mais
eficiente. A relatividade apresentada pela tcnica, alm
de demonstrar a factibilidade de aumentar a eficincia,
tambm deixa em aberto a possibilidade de aprimoramento de eficincia para as unidades mais eficientes
formadoras da fronteira de produo.
Em relao aos resultados, das 1207 agncias
do Sine, das 1500 agncias da previdncia social e
dos 6893 Centros de Referncia da Assistncia Social, somente 19, 23 e 406 se mostraram na fronteira
da eficincia, respectivamente. Os resultados dessas
anlises de eficincia foram muito promissores, pois
se evidenciou, em todas as trs funes de governo
(previdncia social, assistncia social e trabalho), a
possibilidade de incrementar a quantidade de atendimentos, isto , o servio aos cidados, sem a necessidade de aumentar custos.
Outra anlise quantitativa realizada, empregando a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, foi a avaliao do impacto da previdncia no crescimento inclusivo (Acrdo n 1274/2013 - Plenrio). As
anlises realizadas indicaram que o subsistema rural do
Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) desempenha significativa funo de incluso social, na medida
em que: 1) gera aumentos de renda proporcionalmenRevista do TCU 131

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia // Artigos

te maiores para domiclios com menores rendas per


capita; e 2) destina proporcionalmente mais recursos,
relativamente ao PIB, para municpios com menores
PIB per capita. Esse relatrio foi apresentado nas Contas de Governo de 2012.
Tambm aconteceu, empregando o CENSOSuas,
uma tcnica quantitativa denominada anlise de componentes principais para definir um ndice de governana para os Conselhos Municipais de Assistncia
Social. Essa ao contou com a participao de uma
especialista em sociometria da Universidade de Braslia (UnB) e permitiu que houvesse uma indicao da
capacidade desses conselhos em operar e fiscalizar os
recursos transferidos fundo a fundo. Espera-se que esse
resultado sirva para definir futuras fiscalizaes e para
avaliar com mais preciso o controle social que vem
sendo realizado por essas entidades.
Apesar das metodologias de batimento de dados
e dos mtodos quantitativos aplicados atualmente pela
SecexPrevidncia implicarem resultados importantes,
entendeu-se que seria necessrio desenvolver uma
metodologia que permitisse integrar diversas anlises,
com vistas a gerar melhores diagnsticos, prescries,
bem como predies. Para tanto, realizou-se com uma
empresa de mercado de software, no perodo de fevereiro a junho de 2014, uma bancada analtica com
o objetivo de testar as solues de TI da empresa na
integrao e automatizao dos resultados das diversas tcnicas de anlise de dados para dois benefcios
operacionalizados pelo INSS, por idade e para pessoas
com deficincias.
Assim, selecionaram-se as seguintes espcies
de benefcios: aposentadoria por idade e benefcio de
prestao continuada para pessoas com deficincia.
De forma geral, o trabalho conjunto com a empresa de
software consistiu na limpeza e integrao das bases
de dados utilizadas, na identificao de tipologias que
caracterizariam as irregularidades, na utilizao de diversas tcnicas de minerao de dados que ressaltariam
padres de fraude e padres de anormalidade e, por
fim, na integrao desses resultados e na elaborao
de uma mtrica indicando a probabilidade do benefcio ser irregular.
Em relao limpeza e integrao das bases,
realizou-se um Data Quality que permitiu a identificao, com probabilidade superior a 95%, do nmero
de CPF de 99,2% de todos os beneficirios identificados na Macia de fevereiro de 2014. Foram utilizadas
tcnicas de identificao fontica, de gerao de match-code e de-duplicao de registros, resultando na
Set/Dez 2014

identificao do nmero do CPF do beneficirio, por


meio da anlise dos dados contidos na MACIA e no
CPF da Receita Federal do Brasil (RFB), considerando o
contedo dos campos nmero do CPF, nome, data de
nascimento, nome da me, nmero do ttulo de eleitor,
local de residncia.
Foram utilizadas diversas tcnicas de anlise de
dados, dentre as quais ressaltam-se as seguintes:
1. BublePlot: a tcnica foi utilizada para analisar a
quantidade de Guias de Recolhimento do FGTS
e de Informaes Previdncia Social (GFIPs)
apresentadas por um empregador em cada ms.
O padro que um empregador, em cada ms,
apresente apenas uma declarao de vnculos empregatcios por meio do sistema GFIP.
Eventualmente, para correo de algum erro ou
omisso, o empregador poder apresentar uma
segunda declarao. O objetivo foi destacar os
casos que fossem considerados anormais, que
fugissem ao padro, com nmero grande de declaraes corrigidas.
2. Regresso Logstica: a tcnica foi utilizada
para a deteco dos casos que so considerados
anormais, que fogem ao padro de concesso
dos benefcios (no caso, foram analisadas somente duas espcies de benefcios, que eram
escopo da bancada analtica).
3. Redes de relacionamentos: a tcnica foi utilizada para analisar os relacionamentos existentes
entre os dados de benefcios comprovadamente
irregulares e os dados de benefcios que foram
pagos no ms de fevereiro de 2014. Os relacionamentos analisados referem-se a benefcios
que possuem o mesmo titular, instituidor,
recebedor ou procurador. Ou seja, todos os benefcios que esto sendo pagos e que possuem
relacionamento dessa natureza com benefcios
que so comprovadamente irregulares foram selecionados como suspeitos ou que exigem uma
anlise mais detalhada.
Por fim, a consolidao dos resultados de todas
as anlises foi realizada por meio da utilizao de soluo de TI especfica da empresa e permitiu definir
uma pontuao para cada benefcio, ou seja, utilizou-se
uma espcie de matriz scorecard. A pontuao ou score
foi representada numericamente pelo seu valor e tam71

Artigos

bm por cores. Os valores mais altos (mximo de 1000)


indicam alta probabilidade do benefcio ser irregular.
Entende-se que essa metodologia permitir
SecexPrevidncia atuar de forma seletiva nos benefcios com maior probabilidade de erro/fraude, na vulnerabilidade dos sistemas transacionais, na reduo
de falsos positivos, no monitoramento das deliberaes, na realizao de diagnsticos mais precisos, na
identificao de oportunidades que possam contribuir
para a entrega de melhores servios aos cidados. A
metodologia tambm possibilitar a automatizao de
alguns procedimentos de cruzamento de dados, que
podero ser realizados periodicamente com baixo custo operacional. Em suma, a incorporao desse tipo de
metodologia contribuir para o aperfeioamento das
tcnicas de deteco de fraude, de avaliao de riscos
e de disseminao da transparncia atualmente empregados na secretaria.
Diante da materialidade e complexidade dos
regimes previdencirios, dos benefcios do Seguro Desemprego e Abono Salarial do Ministrio do Trabalho,
e das aes de transferncia de renda do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome, refora-se
a necessidade de se incrementar as aes que envolvam
o uso e anlise de grandes bases de dados.
Portanto, os desafios enfrentados pela SecexPrevidncia nesta estratgia de atuao envolvendo
anlise de dados de forma integrada requerem uma
mudana no apenas nos processos de trabalho da
prpria unidade, mas tambm na articulao com outras reas do Tribunal, em especial a rea responsvel
pela capacitao e pela tecnologia da informao (TI).
Em relao ao apoio da rea de TI, faz-se necessria uma nova forma de integrao entre as equipes
(intra e inter secretarias do tribunal), evoluindo para
a utilizao macia de TI na integrao das bases, no
incremento da qualidade e no desenvolvimento de
anlises consistentes e teis para as reas finalsticas
do Tribunal. Isso requer capacitao, integrao entre
equipes de diferentes reas e software adequado para
minerao de dados, para cruzamento de informaes.
Para que o cenrio de atuao desejado seja possvel, necessria a conjugao de diversas aes. A
primeira e basilar a capacitao dos servidores que
j atuam na secretaria em reas de conhecimento dos
novos desafios. Alm disso, prope-se que um grupo
de auditores dentro da secretaria fique responsvel
pela interao com outras reas, em especial a de TI, e
pelo suporte de informaes que se fizerem necessrias s aes de controle da unidade. Esse grupo visaria
72

contribuir, por meio de anlises e batimentos de bases de dados, para a maior efetividade e eficincia dos
recursos j alocados na Secretaria na medida em que
direcionaria as aes para benefcios e sistemas transacionais com maior risco. A ao melhoraria a qualidade
e o resultado dos trabalhos, pois foi identificado, em
diagnstico realizado com apoio da Seplan em 2014,
que h um significativo e repetitivo investimento de
tempo com anlises de dados que poderiam fazer parte
de uma rotina estruturada prvia, fornecendo aos auditores bases de informaes mais precisas e constantes.
Contudo, com base em diagnstico realizado,
identificou-se que a implementao de uma estratgia na SecexPrevidncia que permita a utilizao de
dados de forma abrangente poder gerar aumento da
eficincia da atuao. Para tanto, haver necessidade
de uma mudana nos processos de trabalho internos,
na alocao de pessoal, no apoio da rea de TI e na capacitao de parte do corpo tcnico.
O presente artigo, alm de visar a apresentao
dessa sistemtica de anlise integrada em um contexto
de grandes bases de dados que inicia seu desenvolvimento na SecexPrevidncia, objetiva chamar a ateno
para a oportunidade de estratgias semelhantes serem
desenvolvidas em outras reas do Tribunal, como, por
exemplo, Sade, Educao, Pessoal, Obras e Licitaes,
haja vista que tambm trabalham com amplas bases
de dados.

Nota
1 M A C I A - f o l h a d e p a g a m e n t o d o s b e n e f c i o s
operacionalizados pelo INSS; CNIS Cadastro Nacional
de Informaes Sociais cadastro dos segurados do INSS;
Cadnico Cadastro nico de Informaes Sociais
cadastro de beneficirios da assistncia social do Ministrio
do Desenvolvimento Social (MDS); CAGED Cadastro Geral
de empregados e Desempregados; Folha PBF Folha de
Pagamento do Programa Bolsa Famlia de responsabilidade
do MDS; RAIS Relao Anual de Informaes Sociais dos anos
de 2009 a 2012; SIAPE Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos; CPF Cadastro de Pessoas Fsicas
da Receita Federal do Brasil; SISOBI Sistema de Controle
de bitos do Ministrio da Previdncia Social, CENSOSuas Censo do Sistema nico de Assistncia Social.

Revista do TCU 131

ndice de Assunto

Auditoria - banco de dados controle

Acesso informao

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Revista 131/2014, 9
Dados abertos: uma estratgia para o aumento da
transparncia e modernizao da gesto pblica
SILVA, Clayton Ferreira da
VAZ, Wesley
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
BALANIUK, Remis
CHAVES, Mnica Cotrim

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Revista 131/2014, 68

Auditoria metodologia anlise

Revista 131/2014, 22

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan
CUNHA, Flvia Ceccato Rodrigues da
BUGARIN, Maurcio Soares

Revista 131/2014, 46

Anlise de dados

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello

Auditoria contnua

Revista 131/2014, 12
Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes
Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Revista 131/2014, 54

Auditoria de sistemas

Revista 131/2014, 68

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Auditoria de sistemas Brasil

Revista 131/2014, 68

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal
COSTA, Gledson Pompeu Corra da
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 131/2014, 54

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Revista 131/2014, 68

Auditoria anlise

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello

Revista 131/2014, 12

Assistncia social

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal
COSTA, Gledson Pompeu Corra da
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins

Auditoria financeira metodologia tecnologia

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal
COSTA, Gledson Pompeu Corra da
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 131/2014, 54

Set/Dez 2014

73

ndice de Assunto

Democracia participativa

Benefcio previdencirio

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Revista 131/2014, 30

Demonstrao financeira

Revista 131/2014, 68

Big Data

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal
COSTA, Gledson Pompeu Corra da
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 131/2014, 9

Revista 131/2014, 54

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal
COSTA, Gledson Pompeu Corra da
DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 131/2014, 54

Desenvolvimento tecnolgico

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania

Revista 131/2014, 6

C
Educao


Cidadania

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania

Revista 131/2014, 6

Controle social

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Revista 131/2014, 9

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Revista 131/2014, 30

D
Fiscalizao financeira metodologia anlise


Dados abertos

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica
SILVA, Clayton Ferreira da
VAZ, Wesley
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
BALANIUK, Remis
CHAVES, Mnica Cotrim

Revista 131/2014, 9

Revista 131/2014, 22

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan
CUNHA, Flvia Ceccato Rodrigues da
BUGARIN, Maurcio Soares

Revista 131/2014, 46

G
Gerenciamento de dados - histria

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello

Revista 131/2014, 12

74

Revista do TCU 131

ndice de Assunto

Gesto da informao

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello

Revista 131/2014, 12
Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de
um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao
de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao
SILVA, Domingos Savio Evandro da
ZABAN, Melina

I
Inovao tecnolgica

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania

Revista 131/2014, 6
Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Revista 131/2014, 9

Revista 131/2014, 40

Gesto pblica modernizao transparncia

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica
SILVA, Clayton Ferreira da
VAZ, Wesley
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
BALANIUK, Remis
CHAVES, Mnica Cotrim

Revista 131/2014, 22

Obras pblicas auditoria - fiscalizao

Revista 131/2014, 46

rgo pblico segurana aspectos ambientais

Governo aberto

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica
SILVA, Clayton Ferreira da
VAZ, Wesley
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
BALANIUK, Remis
CHAVES, Mnica Cotrim

Revista 131/2014, 22
Governo aberto: a tecnologia contribuindo para
maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de


um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao
de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao
SILVA, Domingos Savio Evandro da
ZABAN, Melina

Revista 131/2014, 40

P
Participao social

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica
SILVA, Clayton Ferreira da
VAZ, Wesley
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
BALANIUK, Remis
CHAVES, Mnica Cotrim

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Revista 131/2014, 30

Governo eletrnico

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan
CUNHA, Flvia Ceccato Rodrigues da
BUGARIN, Maurcio Soares

Revista 131/2014, 30

Revista 131/2014, 22

Revista 131/2014, 30

Planejamento de sade

Gesto de recursos fsicos e tecnolgicos da sade


GUIMARES, Jos Mauro Carrilho

Revista 131/2014, 62
Set/Dez 2014

75

ndice de Assunto

Poltica de sade

Gesto de recursos fsicos e tecnolgicos da sade


GUIMARES, Jos Mauro Carrilho

Segurana da informao

Revista 131/2014, 62

Polticas pblicas inovao tecnolgica

Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de


um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao
de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao
SILVA, Domingos Savio Evandro da
ZABAN, Melina

Revista 131/2014, 40

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania

Revista 131/2014, 6

Seguro desemprego
Previdncia social

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Revista 131/2014, 68

Revista 131/2014, 68

Superfaturamento

Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade (REFIT)

Gesto de recursos fsicos e tecnolgicos da sade


GUIMARES, Jos Mauro Carrilho

Revista 131/2014, 62

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan
CUNHA, Flvia Ceccato Rodrigues da
BUGARIN, Maurcio Soares

Revista 131/2014, 46

Risco anlise controle

Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de


um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao
de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao
SILVA, Domingos Savio Evandro da
ZABAN, Melina

Tecnologia da informao

Revista 131/2014, 40

Gesto de recursos fsicos e tecnolgicos da sade


GUIMARES, Jos Mauro Carrilho

Revista 131/2014, 62

Sade infraestrutura tecnologia

Gesto de recursos fsicos e tecnolgicos da sade


GUIMARES, Jos Mauro Carrilho

Revista 131/2014, 62

Revista 131/2014, 9
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados
para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello

Revista 131/2014, 12

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington

Sade gesto

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Revista 131/2014, 30

Revista 131/2014, 68

76

Revista do TCU 131

ndice de Assunto

Tecnologia da informao governana

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania

Revista 131/2014, 6

Tecnologia digital

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan
CUNHA, Flvia Ceccato Rodrigues da
BUGARIN, Maurcio Soares

Revista 131/2014, 46

Transferncia de tecnologia

Inovao tecnolgica e promoo da cidadania

Revista 131/2014, 6

Transparncia

Inovao tecnolgica, dados abertos e big data

Revista 131/2014, 9
Governo aberto: a tecnologia contribuindo para
maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos

Revista 131/2014, 30

Tribunal de Contas da Unio (TCU) Brasil

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello

Revista 131/2014, 12

Set/Dez 2014

77

ndice de Autor

CUNHA, Flvia Ceccato Rodrigues da

Revista 131/2014, 46

BALANIUK, Remis

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan

Revista 131/2014, 22

BARROS, Fbio Henrique Granja e

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia

DUTRA, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 131/2014, 68

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal

Revista 131/2014, 54

BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade

Revista 131/2014, 30

GUIMARES, Jos Mauro Carrilho


BRANCO, Claudio Souza Castello

Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados


para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014

Revista 131/2014, 12

Gesto de recursos fsicos e tecnolgicos da sade

Revista 131/2014, 62

BUGARIN, Maurcio Soares

Lei de Benford e auditoria de obras pblicas: uma


anlise de sobrepreo na reforma do Maracan

MARTINS, Teonio Wellington

Revista 131/2014, 46

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia

Revista 131/2014, 68

MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de


CAMARGO, Renata Miranda Passos

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade

Revista 131/2014, 30

Governo aberto: a tecnologia contribuindo para


maior aproximao entre Estado e Sociedade

Revista 131/2014, 30

CHAVES, Mnica Cotrim

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica

NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro

Revista 131/2014, 22

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia

Revista 131/2014, 68

COSTA, Gledson Pompeu Corra da

Auditoria financeira na era do Big Data: novas


possibilidades para avaliao e resposta a riscos em
demonstraes financeiras do Governo Federal

Revista 131/2014, 54

78

NETO, Melchior Sawaya

Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes


Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia

Revista 131/2014, 68

Revista do TCU 131

ndice de Autor

S
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica

Revista 131/2014, 22

SILVA, Clayton Ferreira da

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica

Revista 131/2014, 22

SILVA, Domingos Savio Evandro da

Segurana da Informao e Comunicaes Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura


metodolgica para implementao de Controles de
Segurana aplicados a ativos de informao

Revista 131/2014, 40

V
VAZ, Wesley

Dados abertos: uma estratgia para o aumento da


transparncia e modernizao da gesto pblica

Revista 131/2014, 22

Z
ZABAN, Melina

Segurana da Informao e Comunicaes Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura


metodolgica para implementao de Controles de
Segurana aplicados a ativos de informao

Revista 131/2014, 40

Set/Dez 2014

79

Endereos do TCU

Distrito Federal

Amazonas

Gois

Telefone: (61) 33165338


Fax: (61) 33165339
Email: segepres@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Telefones: (92) 3303-9800


Email: secexam@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Telefone: (62) 4005-9233 /

Contas da Unio TCU


SecretariaGeral da Presidncia
Setor de Administrao Federal
Sul, Quadra 04, Lote 01
EdifcioSede, Sala 153
CEP: 70042900, Braslia DF

Contas da Unio TCU


Secretaria de Controle Externo no
Estado do Amazonas
Avenida Joaquim Nabuco,
n 1.193 Centro
CEP: 69020030, Manaus AM

Bahia
Acre
Telefones: (68) 33212400/ 3321-2406
Fax: (68) 3321-2402
Email: secexac@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle
Externo no Estado do Acre
Rua Guiomard Santos,
353 Bosque
CEP: 69900724, Rio Branco AC

Alagoas
Telefone: (82) 3221-5686
Email: secexal@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU
Secretaria de Controle Externo
no Estado de Alagoas
Avenida Assis Chateaubriand,
n 4.118 Trapiche da Barra
CEP: 57010070, Macei AL

Telefone: (71) 33411966


Fax: (71) 33411955
Email: secexba@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle
Externo no Estado da Bahia
Avenida Tancredo Neves,
n 2.242 STIEP
CEP: 41820020, Salvador BA

Cear
Telefone: (85) 40088388
Fax: (85) 40088385
Email: secexce@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle
Externo no Estado de Gois
Avenida Couto Magalhes,
Qd. S-30 lt.03 n 277
Setor Bela Vista
CEP: 74823410, Goinia GO

Maranho
Telefone: (98) 32329970/ 3232-9500
Fax: (98) 3313-9068
Email: secexma@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado do Maranho
Av. Senador Vitorino Freire, n 48
Areinha Trecho Itaqui/ Bacanga
CEP: 65010650, So Lus MA

Mato Grosso
Telefone: (65) 36442772/

Contas da Unio TCU

/ 36448931/ 3644-3164

Secretaria de Controle Externo


no Estado do Cear
Av. Valmir Pontes, n
900 Edson Queiroz
CEP: 60812020, Fortaleza CE

Telefax: (65) 36443164


Email: secexmt@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Esprito Santo
Amap
Telefones: (96) 2101-6700
Email: secexap@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Telefone: (27) 3025-4899


Fax: (27) 3025-4898
Email: secexes@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU


Secretaria de Controle Externo
no Estado do Amap
Rodovia Juscelino Kubitschek,
Km 2, n 501 Universidade
CEP: 68903419, Macap AP

Secretaria de Controle Externo


no Estado do Esprito Santo
Rua Luiz Gonzalez Alvarado,
s/ n Enseada do Su
CEP: 29050380, Vitria ES

80

4005-9250

Fax: (62) 4005-9299


Email: secexgo@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado de Mato Grosso
Rua 2, Esquina com Rua C,
Setor A, Quadra 4, Lote 4
Centro Poltico
Administrativo (CPA)
CEP: 78050970, Cuiab MT

Contas da Unio TCU

Revista do TCU 131

Endereos do TCU

Mato Grosso do Sul

Paraba

Piau

Telefones: (67) 33827552/

Telefones: (83) 32082000/

33823716/ 33832968
Fax: (67) 33212159
Email: secexms@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Fax: (83) 3533-4055


Email: secexpb@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Telefones: (86) 3301-2700


Fax: (86) 32181918
Email: secexpi@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado da Paraba
Praa Baro do Rio Branco,
n 33 Centro
CEP: 58010760, Joo Pessoa PB

Secretaria de Controle
Externo no Estado do Piau
Avenida Pedro Freitas, n 1.904
Centro Administrativo
CEP: 64018000, Teresina PI

Grande MS

Paran

Rio de Janeiro

Minas Gerais

Telefax: (41) 3218-1350


Fax: (41) 3218-135
Email: secexpr@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Telefones: (21) 3805-4200 /

Secretaria de Controle Externo no


Estado de Mato Grosso do Sul
Rua da Paz, n 780
Jardim dos Estados
CEP: 79020250, Campo

Telefones: (31) 3374-7233


/ 3374-7239 / 3374-7277

Fax: (31) 33746893


Email: secexmg@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado de Minas Gerais
Rua Campina Verde, n 593
Bairro Salgado Filho
CEP: 30550340, Belo
Horizonte MG

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado do Paran
Rua Dr. Faivre, n 105 Centro
CEP: 80060140, Curitiba PR

Pernambuco
Telefone: (81) 3424-8100 /

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado do Rio de Janeiro
Avenida Presidente
Antnio Carlos, n 375
Ed. do Ministrio da Fazenda,
12 andar, Sala 1.204 Centro
CEP: 20030010, Rio de Janeiro RJ

3424-8109

Telefax: (81) 34248109

Par

3805-4201 / 3805 4206

Fax: (21) 38054206


Email: secexrj@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Rio Grande do Norte

Email: secexpe@tcu.gov.br

Endereo: Tribunal de

Telefones: (84) 30922500/

Telefone: (91) 3366-7453/

Contas da Unio TCU

3211-8753

3366-7454/ 3366-7493
Fax: (91) 3366-7451
Email: secexpa@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado de Pernambuco
Rua Major Codeceira,
n 121 Santo Amaro
CEP: 50100070, Recife PE

Fax: (84) 32016223


Email: secexrn@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Secretaria de Controle
Externo no Estado do Par
Travessa Humait,
n 1.574 Bairro do Marco
CEP: 66085148, Belm PA

Sep/Dez 2014

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo no


Estado do Rio Grande do Norte
Avenida Almirante Alexandrino
de Alencar, 1402 Tirol
CEP: 59015290, Natal RN

81

Endereos do TCU

Rio Grande do Sul

Santa Catarina

Tocantins

Telefone: (51) 3228-0788 /

Telefone: (48) 3952-4600


Fax: (48) 3952-4624/ 3952-4636
Email: secexsc@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

Telefone: (63) 3232-6700


Fax: (63) 3232-6725
Email: secexto@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de

3778-5600 / 3778-5601
Fax: (51) 3778-5646
Email: secexrs@tcu.gov.br
Endereo: Tribunal de
Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado do Rio Grande do Sul
Rua Caldas Jnior, n 130
Ed. Banrisul, 20 andar Centro
CEP: 90018900, Porto Alegre RS

Contas da Unio TCU

Contas da Unio TCU

Secretaria de Controle Externo


no Estado de Santa Catarina
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Revista do TCU 131

Como Publicar

Como publicar artigos na Revista do TCU


A Revista
A Revista do TCU publicao oficial da instituio e
veicula artigos tcnicos com temtica relativa aos Tribunais de Contas, ao Controle Externo, Administrao Pblica, ao Direito Pblico, Contabilidade,
s Finanas e Auditoria no mbito do setor estatal.

balhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.


Os trabalhos publicados podero ser divulgados em
outros lugares desde que citada a Revista do TCU,
ano, nmero e data de publicao.

Como enviar contribuies


O Conselho Editorial
O Conselho Editorial da Revista, rgo colegiado de
natureza tcnica e de carter permanente, responsvel pela seleo final das matrias publicadas. O Conselho presidido pelo Vice-Presidente do Tribunal
e integrado pelo Auditor mais antigo em exerccio,
pelo Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, pelo Secretrio-Geral de Controle Externo,
pelo Secretrio-Geral da Presidncia e pelo Diretor-Geral do Instituto Serzedello Corra.

A seleo de matrias
O exame e seleo do material a ser publicado observa os seguintes critrios:
1. compatibilidade com a temtica da Revista;
2. contribuio ao aprimoramento tcnico e profissional dos servidores do TCU e ao estudo de
temas de trabalho;
3. qualidade, objetividade e impessoalidade do texto produzido.

Os interessados em publicar artigos na revista do TCU


devem encaminhar o texto para o seguinte email:
revista@tcu.gov.br, com as seguintes especificaes:

Quanto formatao
1.
2.
3.
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5.
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7.
8.
9.
10.
11.

Formato de arquivo: extenso.doc/docx.


Fonte Times New Roman - tamanho 11.
Ttulos e subttulos em negrito.
Primeira linha dos pargrafos com 1 cm de recuo
e com alinhamento justificado.
Espaamento simples entre as linhas.
Evitar linhas em branco entre os pargrafos.
Formato da pgina: A4 (21x29,7 cm)
Todas as margens com 2 cm.
Mximo de sete pginas (desconsideradas as
referncias.
Resumo do texto nos padres das normas
tcnicas.
Todo destaque que se deseje fazer no texto dever ser feito com o uso de negrito. O uso do
itlico se restringe ao uso de palavras que no
pertenam lngua portuguesa.

Ausncia de remunerao
Quanto identificao do autor
A aprovao e publicao de trabalhos na Revista do
TCU no d aos autores o direito de percepo de
qualquer retribuio pecuniria, devido gratuidade
na distribuio do peridico, resguardados os direitos
autorais na forma da Lei.
Cada autor receber cinco exemplares do nmero da
revista no qual seu trabalho tenha sido publicado.

Responsabilidade intelectual
Os textos aprovados so publicados sem alterao de
contedo. Os conceitos e opinies emitidas em traSep/Dez 2014

Incluir currculo resumido no artigo com mximo de


cinco linhas, no seguinte padro:
Fulano de Tal servidor do Tribunal de Contas da
Unio, graduado em Administrao pela Universidade
de Braslia (UnB) e mestre em Administrao Pblica
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Enviar foto com, no mnimo, 10x15cm e resoluo de
300dpi.
Informar endereo de correspondncia para envio de
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Como Publicar

exemplares da edio da Revista em que for publicado o artigo.

Quanto ao contedo
Os textos devero apresentar linguagem adequada
norma culta da lngua portuguesa.
Sugere-se que seja evitado o uso excessivo de notas
de rodap ecitaes.

Quanto s citaes
As citaes devero ser feitas de acordo com a verso
mais atual da NBR 10520, da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT).
As informaes oriundas de comunicao pessoal,
trabalhos em andamentos ou no publicados devem
ser indicados exclusivamente em nota de rodap da
pgina em que forem citados;
As citaes devero ser cuidadosamente conferidas
pelos autores e suas fontes devero constar no prprio corpo do texto, conforme os exemplos abaixo.

Quanto s referncias
Ao final, o texto dever conter lista de referncias
completas dos documentos utilizados pelo autor para
seu embasamento terico.
Somente devero ser citados na lista de referncias
trabalhos editados ou disponveis para acessopblico.
As referncias devero ser elaboradas de acordo com
a verso mais atual da NBR 6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas.
As referncias devero ser apresentadas em ordem
alfabtica e alinhadas esquerda.
As obras podero ser referenciadas em parte ou no
todo, em formato impresso ou digital, conforme as
orientaes para elaborao de referncias disponveis no portal do TCU no endereo abaixo.
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
comunidades/biblioteca_tcu/servi%C3%A7os/
normalizacao_publicacoes/REFERENCIAS.pdf

Citao direta
Segundo Barbosa (2007, p. 130), entende-se
que ... , ou Entende-se que ... (BARBOSA, 2007,
p. 130).

Citao indireta
A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 130), ou,
A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 130).

As citaes de diversos documentos de um mesmo


autor, publicados num mesmo ano, so distinguidas
pelo acrscimo de letras minsculas, aps a data e
sem espaamento, conforme a ordem alfabtica da
lista de referncias.
Segundo Barbosa (2007a, p. 130), ...
(BARBOSA, 2007b, p. 94).

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