FACULDADE ATENAS MARANHENSE FAMA

EXCELLENCE EDUCAO EXECUTIVA

CURSO DE MBA EM GESTO PBLICA CONTEMPORANEA

MARCELO MURILO DANTAS CORREA

TERCEIRIZAO DE SERVIOS DE SADE, SOLUO PARA MELHORIA

DA QUALIDADE E REDUO DOS IMPACTOS DA CRISE NOS
MUNICPIOS.

So Luis/MA
2009

MARCELO MURILO DANTAS CORREA

TERCEIRIZAO DE SERVIOS DE SADE, SOLUO PARA MELHORIA

DA QUALIDADE E REDUO DOS IMPACTOS DA CRISE NOS
MUNICPIOS.
Trabalho apresentado como requisito
parcial para a obteno do ttulo de
MBA
em
Gesto
Pblica
Contempornea,
pela
Excellence
Educao Executiva.

So Luis/MA
2009

TERCEIRIZAO DE SERVIOS DE SADE, SOLUO PARA MELHORIA

DA QUALIDADE E REDUO DOS IMPACTOS DA CRISE NOS
MUNICPIOS.
Marcelo Murilo Dantas Correa1
RESUMO
De um lado a queda do repasse do Fundo de Participao dos Municpios, de
outro os Limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e no menos importante s
cobranas por investimentos, em todos os setores, em especial na sade. Tal
cenrio corrobora para que o gestor pblico atente-se para um grande
problema, que o limite de despesa com pessoal, ora estipulado em 54% da
Receita Corrente Liquida, RCL Mas os problemas no acabam por ai, pois
existe a cobrana da qualidade dos servios, feita pela sociedade, com ajuda
dos controles sociais, na sade feito pelo Conselho Municipal de Sade CMS
Para a resoluo destes problemas, esta pesquisa demonstrou como soluo
a terceirizao dos servios de sade, pois a contratao de servios, ora
apontada, no se enquadra no limite de gastos com pessoal, estipulado pela
LRF, contudo importante que o gestor solicite assessoria para que este no
contrate a gesto e sim apenas a execuo dos servios, pois no se pode
deixar na mo de terceiros, atividades fins, como a da sade.
Palavras Chave: Fundo de Participao dos Municpios, Lei de
Responsabilidade Fiscal, Limites, sade, despesa com pessoal, qualidade,
cobrana, terceirizao.

Graduado em Administrao, pela Faculdade Atenas Maranhense FAMA, MBA em Finanas

Corporativas & Banking, Ps-graduando em Gesto Pblica Contempornea, Ps-graduando
em Finanas, Auditoria e Controladoria, Professor Universitrio, Controller e Consultor na rea
de Gesto Pblica.

TERCEIRIZAO DE SERVIOS DE SADE, SOLUO PARA MELHORIA

DA QUALIDADE E REDUO DOS IMPACTOS DA CRISE NOS
MUNICPIOS.
Sabe-se que o cenrio atual de recesso, pois a queda da balana
comercial tem como conseqncia para os municpios a reduo no repasse do
Fundo de Participao dos Municpios, FPM. Como se j no fosse o bastante,
de um lado vem a exigncia da populao, que clama por servios de
qualidade, principalmente quando se trata de sade. Mas, por outro lado, os
gestores

tem

que

fazer

malabarismos

para

se

adequar

Lei

de

Responsabilidade Fiscal, LRF, principalmente no que trata o Art. 19, que

menciona o limite de despesa com pessoal, in verbis:
Determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF que:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da
Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de
apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os
percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder
exceder os seguintes percentuais:
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de
Contas do Municpio, quando houver;
b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo.
Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%
(noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou
rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de
remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena
judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso
prevista no inciso X do art. 37 da Constituio;
II - criao de cargo, emprego ou funo;
III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de
despesa;
IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de
pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de
aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao,
sade e segurana;
V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II
do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de
diretrizes oramentrias. Grifo nosso

Baseado nesse contexto, esse artigo vem sugerir a terceirizao de

mo de obra, por meio de cooperativas de sade, na finalidade de melhorar a
qualidade dos servios pblicos e reduzir os impactos da crise econmica.
1. Introduo
Verifica-se, que a terceirizao uma estratgia das organizaes,
pois o mesmo consiste em transferir a terceiros atividades que no fazem parte
da sua linha principal de atuao, tendo como objetivos mais comuns a
melhoria da qualidade dos servios e a reduo de custos e esforos
administrativos. Segundo Maior (2007, apud SALUM , 2007, p.143):
A terceirizao passou a ser adotada estrategicamente a partir da
Segunda Guerra Mundial, com a sobrecarga na demanda de armas.
Com isto, a indstria blica, sem conseguir suportar tal demanda,
delegou a terceiros parte da produo, o que possibilitou o
atendimento do enorme nmero de pedidos poca por
armamentos. Essa experincia acarretou na mudana no modelo de
produo tradicional.

Contudo, deve-se entender o que o termo administrao pblica

muito abrangente, e h uma dificuldade em separar atividade-meio e atividadefim. Verifica-se na literatura em Chiavenato (1999) que a teoria clssica da
administrao fundada por Henry Fayol (1841-1925) define o ato de administrar
como um conjunto de aes, compostas pelas seguintes etapas:
a) Prever: Visualizao do futuro, planejamento;
b) Organizar: Alocar recursos, para a fim de atingir os objetivos
organizacionais;
c) Comandar: Dirigir e orientar o pessoal;
d)

Coordenar: Ligar, unir, harmonizar todos os atos e todos os esforos

coletivos.
Acredita-se que a elaborao da Constituio, considerou-se que, a

execuo de servios de sade uma atividade meio, pois esta prev

legalmente a terceirizao de parte dos servios de sade, onde chamamos de
Sistema nico de Sade, SUS, pois vejamos os Art. 197 e 199, CF/88:

Art. 197 So relevncia pblica as aes e servios de sade,

cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua
regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser
feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa
fsica ou jurdica de direito privado.
Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada.
1. As instituies privadas podero participar de forma
complementar do sistema nico de sade, segundo diretrizes
deste, mediante contrato de direito pblico ou convnio, tendo
preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos. Grifo
nosso

A esse respeito, diz-nos a Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

A Constituio fala em contrato de direito pblico e em convnio.
Com relao aos contratos, uma vez que necessariamente deve ser
afastada a concesso de servio pblico, por ser inadequada para
esse tipo de atividade, tem-se que entender que a Constituio est
permitindo a terceirizao, ou seja, os contratos de prestao de
servios tendo por objeto a execuo de determinadas atividades
complementares aos servios do SUS, mediante remunerao pelos
cofres pblicos. Trata-se dos contratos de servios regulamentados
pela Lei n 8.883, de 8-6-94. [...] importante realar que a
Constituio, no dispositivo citado, permite a participao de
instituies privadas de forma complementar, o que afasta a
possibilidade de que o contrato tenha por objeto o prprio
servio de sade, como um todo, de tal modo que o particular
assuma a gesto de determinado servio. No pode, por exemplo,
o Poder Pblico transferir a uma instituio privada toda a
administrao e execuo das atividades de sade prestadas por um
hospital pblico ou por um centro de sade; o que pode o Poder
Pblico contratar instituies privadas para prestar
atividades-meio, como limpeza, vigilncia, contabilidade, ou
mesmo determinados servios tcnico-especializados, como os
inerentes aos hemocentros, realizao de exames, mdicos,
consultas, etc.; nesses casos est transferindo apenas a
execuo material de determinadas atividades ligadas ao
servio de sade, mas no a sua gesto operacional. A Lei n
8.080, de 19-9-90, que disciplina o Sistema nico de Sade, prev,
nos arts. 24 a 26, a participao complementar, s admitindo-a
quando as disponibilidades do SUS forem insuficientes para garantir
a cobertura assistencial populao de uma determinada rea,
hiptese em que a participao complementar ser formalizada
mediante contrato ou convnio, observadas, a respeito, as normas
de direito pblico (entenda-se, especialmente, a Lei n 8.666,
pertinente s licitaes e contratos). Isto no significa que o Poder
Pblico vai abrir mo da prestao do servio que lhe incumbe para
transferi-la a terceiros; ou que estes venham a administrar uma
entidade pblica prestadora do servio de sade; significa que a
instituio privada, em suas prprias instalaes e com seus prprios
recursos humanos e materiais, vai complementar as aes e
servios de sade, mediante contrato ou convnio. Isto tem uma
justificativa; conforme dito acima, a prestao de servio pblico tem
que estar sempre subordinada a um regime jurdico de direito
pblico, ainda que apenas parcialmente. No por outra razo que o
art. 175 da Constituio estabelece que incumbe ao Poder Pblico,

na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concesso ou

permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios
pblicos. que a concesso e a permisso so contratos
tipicamente administrativos que implicam a transferncia, para o
particular, de poderes e prerrogativas pblicas prprias do Poder
Pblico, consideradas essenciais prestao de qualquer tipo de
servio pblico... Apenas se admite a terceirizao de determinadas
atividades materiais ligadas ao servio de sade; nada mais
encontra fundamento no direito positivo brasileiro.

Quando se trata de terceirizao, normalmente as cooperativas so

as escolhidas, ou seja, saem na frente, pois tm menor carga tributria e por
sua via, menores custos, seno vejamos a Lei N 5.764, de 16 de dezembro de
1971:
Pargrafo nico. A ao do Poder Pblico se exercer,
principalmente, mediante prestao de assistncia tcnica e de
incentivos financeiros e creditrios especiais, necessrios criao,
desenvolvimento e integrao das entidades cooperativas.

Tal pargrafo nos leva a crer que a contratao de uma cooperativa

traz uma economia fiscal e legal que chamada de eliso fiscal, onde
podemos conceituar como toda e qualquer atitude lcita visando diminuio
das obrigaes tributrias.
Coelho (2006,p.239) destaca que:
[...] a obrigao tributria principal somente pode resultar da norma
(no no por motivo que se a designa ex lege), como est
claramente dito na Constituio em mais de um lugar (art. 5 0, II, e art.
1500, I) e no Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 0 5.172, de 25.10.1966
CTN, art. 97). Nenhum contribuinte tem obrigao de pagar
imposto que a lei no prev, ou maior do que por ela previsto; isso,
porque em o fazendo, alm de sofrer leso patrimonial sem justa
causa, estaria coadjuvando na infrao ordem constitucional.

2. Custos da Contratao Direta

Observa-se que grande parte dos municpios costuma fazer a
contratao direta, sem concurso pblico, baseando-se na CF/88, Art. 37,
Inciso IX, que determina que:
IX - a lei estabelecer os casos de contratao por tempo
determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico;

 necessrio lembrar que na gesto pblica, normalmente h dois

tipos de vnculos empregatcios: os estatutrios (contrato em regimes de
estatuto dos servidores pblicos ou especficos dos militares) e os celetistas
(contrato que obedece a Consolidao das Leis de Trabalho - CLT).
Destaca-se que o foco deste artigo a terceirizao da sade, mais
precisamente o Programa Sade na Famlia - PSF. Para ilustrar tal assunto,
vejamos o prejulgamento do TCE/SC sobre o tema em questo:
"Prejulgado n 1.867

1. Para viabilizar a execuo do PSF-Programa Sade da Famlia

e/ou do PACS-Programa dos Agentes Comunitrios de Sade, a
Administrao Municipal, no dispondo de pessoal prprio
suficiente e capacitado para a prestao dos servios, dever
implementar o regime de empregos pblicos, que se submete s
regras ditadas pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT, para
a admisso dos profissionais da sade e dos agentes comunitrios
de sade necessrios para constituir a(s) Equipe(s), por tempo
indeterminado, os quais no adquirem estabilidade no servio
pblico
(art.
41
da
Constituio
Federal).
2. Os empregos devero ser criados mediante edio de lei
especfica de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, 1,
II, "a", Constituio Federal), contendo, entre outras disposies:
I - a constituio de quadro especfico de pessoal vinculado aos
Programas PSF/PACS, distinto do quadro permanente de pessoal
do
Poder
Executivo;
II

definio

quantitativo

dos

empregos

criados;

III - as atividades a serem desenvolvidas no exerccio do

respectivo emprego, em conformidade com as atribuies definidas
pelo
Ministrio
da
Sade;
IV - a habilitao e os requisitos a serem atendidos para o
exerccio do respectivo emprego, observadas as exigncias legais;
V
VI

a
a

respectiva
vinculao

remunerao;
dos

admitidos:

a) ao regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT - Lei n.

5.452,
de
1943);
b) ao Regime Geral de Seguridade Social (INSS, art. 201,
Constituio
Federal);
c) ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS, art. 7, III,
CF);
VII - as hipteses de demisso do pessoal admitido, conforme item
5;
VIII - a indicao da fonte dos recursos para suprir as despesas,
com observncia do disposto no art. 169, 1, incisos I e II, da

Constituio

Federal;

IX - a realizao de prvio concurso pblico (art. 37, II,

Constituio Federal) para exercer o emprego pblico, exceo
dos Agentes Comunitrios de Sade (Lei n. 11.350, de 2006);
X - a fixao da carga semanal de trabalho para os profissionais de
sade e os Agentes Comunitrios de Sade (observado o item 2.1IV do Anexo da Portaria n. 648, de 28/03/2006, do Ministro de
Estado
da
Sade).
3. Para a admisso dos Agentes Comunitrios de Sade (ACS)
devem ser atendidas as disposies da Emenda Constitucional n.
51, de 14 de fevereiro de 2006, e da Lei Federal n. 11.350, de 05
de outubro de 2006, e, no que couber, o estabelecido no item 2,
observado
que:
I - efetiva-se atravs de prvia aprovao em processo seletivo
pblico;
II - ficam dispensados da realizao do processo seletivo pblico os
Agentes Comunitrios de Sade que se encontravam em atividade
na data da promulgao da EC n. 51 (14/02/2006), desde que
tenham sido contratados mediante anterior seleo pblica
realizada por rgo da administrao direta ou indireta do Estado,
Distrito Federal ou do Municpio, ou se por outras instituies,
mediante superviso e autorizao da administrao direta dos
entes da federao (Unio, Estado, DF ou Municpio, art. 2,
pargrafo
nico,
da
EC
n.
51);
III - o enquadramento de situao concreta no art. 2, pargrafo
nico, da EC n. 51, de 2006 (realizao de anterior processo
seletivo pblico), condicionado certificao por rgo ou ente
da administrao direta dos Estados, DF ou dos Municpios, sobre a
existncia
de
anterior
processo
de
seleo
pblica;
IV - vedada a admisso e/ou prestao de servios por Agentes
Comunitrios de Sade que no tenham sido submetidos
previamente a processo seletivo pblico, observado o art. 17 da Lei
n. 11.350, de 2006, que prev a possibilidade de permanncia dos
Agentes Comunitrios de Sade em exerccio na data da publicao
da Lei (06/10/2006), at a concluso de processo seletivo pblico
pelo
ente
federativo
(Estado,
DF
ou
Municpio).
4. A lei municipal de iniciativa do Chefe do Poder Executivo deve
estabelecer a forma e condies de realizao do concurso pblico
para os profissionais da sade (mdico, enfermeira, tcnico ou
auxiliar de enfermagem, entre outros), e do processo seletivo
pblico para os Agentes Comunitrios de Sade, definindo os
meios e veculos de divulgao a serem utilizados para a ampla
publicidade dos editais/avisos de convocao dos interessados e
todos
os
atos
subseqentes.
5. Constituem hipteses de demisso do pessoal vinculado ao PSF
(Programa de Sade da Famlia) e ao PACS (Programa dos Agentes
Comunitrios
de
Sade):
I - a prtica de falta grave, conforme previsto no art. 482 da CLT;
II - a acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
III - a necessidade de reduo de quadro de pessoal, por excesso
de despesas, conforme a Lei Federal n. 9.801, de 1999;

IV - a insuficincia de desempenho, apurada de acordo com as

disposies do inciso IV do art. 10 da Lei Federal n. 11.350, de
2006;
V - motivadamente (art. 7, I, Constituio Federal), devendo
estar prevista na lei municipal especfica, em face da:
a)
b)

extino

dos

programas

desativao/reduo

federais;

de

equipe(s);

c) renncia ou cancelamento do convnio de adeso assinado por

iniciativa
do
Municpio
ou
da
Unio;
d) cessao do repasse de recursos financeiros da Unio para o
Municpio.
6. Os Agentes Comunitrios de Sade exercero suas atividades no
mbito do Sistema nico de Sade-SUS, mediante vnculo direto
com o rgo ou entidade da administrao direta, autrquica ou
fundacional (art. 2 da Lei n. 11.350, de 2006). vedada a
contratao temporria ou terceirizada de Agentes Comunitrios de
Sade, conforme art. 16 da Lei n. 11.350, de 2006.
7. Por constituir-se de servio pblico essencial e atividade-fim do
Poder Pblico, inserida na Ateno Bsica Sade, cuja execuo
de competncia do gestor local do SUS, as atividades dos demais
profissionais de sade, tais como, mdico, enfermeiro e auxiliar ou
tcnico de enfermagem, necessrios ao atendimento do Programa
de Sade da Famlia-PSF, no podem ser delegadas a organizaes
no-governamentais com ou sem fins lucrativos, nem terceirizadas
para realizao por intermdio de Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIP), criadas conforme a Lei Federal n.
9.790, de 1999, mediante celebrao de convnio, termo de
parceria, credenciamento ou mesmo contratao atravs de
licitao,
assim
como,
no
encontra
amparo
legal
o
credenciamento direto de pessoal ou a contratao de prestadores
autnomos de servio, ou quaisquer outras formas de
terceirizao.
8. Para suprir necessidade temporria decorrente de afastamento
do titular do emprego, durante o prazo do afastamento; em face
ao acrscimo de servios, pelo prazo necessrio para adotar
providncias para adequar-se s disposies da EC n. 51, de 2006,
e da Lei Federal n. 11.350, de 2006; at a criao de novos ou
outros empregos pblicos; e/ou adoo das providncias
administrativas para implementar os Programas PSF e PACS;
poder o Executivo Municipal realizar contratao por tempo
determinado para atender necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (art. 37, inciso IX, da Constituio Federal),
mediante o atendimento, entre outros, dos seguintes requisito;
I - autorizao
especfica;

para

contratao

atravs

de

lei

municipal

II - fixao das funes que podem ser objeto de contratao, com

limitao
de
vagas;
III - hipteses em que a contratao poder ser efetivada;
IV

fixao

da

remunerao;

regime

jurdico

do

contrato

(especial);

VI - definio do prazo mximo de contratao e a possibilidade de

prorrogao
ou
no;
VII

carga

horria

de

trabalho;

VIII - vinculao dos contratados ao Regime Geral de Previdncia

Social
(INSS);
IX

condies

para

contratao;

X - forma e condies de realizao de processo de seleo

pblica,
previamente

contratao.
9. Na fixao da remunerao do mdico integrante da equipe de
sade do PSF, deve-se observar, em regra, o disposto no art. 37,
XI, Constituio Federal, segundo o qual a remunerao e o
subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos
nos Municpios no podero exceder o subsdio mensal, em
espcie,
do
Prefeito
Municipal.
10. A sade direito social (art. 6, CF), dever do Estado (art.
196, CF) e princpio constitucional (art. 34, VII, CF). Dessarte, em
casos concretos, nos quais ocorra conflito entre princpios
constitucionais, admissvel, pela doutrina e jurisprudncia, a
soluo da controvrsia utilizando-se a tcnica da ponderao de
princpios. Assim, no eventual e concreto conflito entre os
princpios da sade e da moralidade administrativa decorrente da
admisso ou contratao de mdico para atuar no Programa de
Sade da Famlia - PSF (Portaria do Ministrio da Sade n.
1.886/GM, de 18/12/1997), comprovada a impossibilidade de
observar-se na fixao da remunerao do mdico o limite
constante do art. 37, XI, CF, atravs da demonstrao de que foi
lanado edital de concurso pblico, com ampla divulgao, sem
que acorressem candidatos, possvel adotar-se a ponderao dos
princpios aliada a interpretao restritiva como soluo do conflito,
de forma a assegurar a dignidade da pessoa humana - fundamento
da Repblica Federativa do Brasil (art. 1, III, CF)."

Para ilustrar tal discurso, vejamos o disposto nas Smulas n. 331 e

363 do c. Tribunal Superior do Trabalho, que tratam da matria nos seguintes
termos:
N 331 CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS.
LEGALIDADE (mantida) - Res. 121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003
I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal,
formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios,
salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974). II
- A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa
interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da
administrao pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da
CF/1988).
III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de
servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao
e limpeza, bem como a de servios especializados ligados
atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a
subordinao direta.
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos

servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos rgos da

administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das
empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde que
hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo
executivo judicial (art. 71 da Lei n 8.666, de 21.06.1993).
N 363 CONTRATO NULO. EFEITOS (nova redao) - Res.
121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003
A contratao de servidor pblico, aps a CF/1988, sem prvia
aprovao em concurso pblico, encontra bice no respectivo art.
37, II e 2, somente lhe conferindo direito ao pagamento da
contraprestao pactuada, em relao ao nmero de horas
trabalhadas, respeitado o valor da hora do salrio mnimo, e dos
valores referentes aos depsitos do FGTS.

Verifica-se, que mesmo que o contrato seja nulo, muitos juristas

entendem que o municpio no pode argumentar que no pagar as verbas
indenizatrias em caso de uma demisso.
Sobre o tema, temos que o E. Regional da 3 Regio assim se
colocou:
"A prestao de servios para pessoas de Direito Pblico que
possuam regime jurdico nico de natureza estatutria, por prazo
indeterminado ou prazo determinado que se prorrogou, gera contrato
de trabalho com todas as suas conseqncias legais. Se a relao
de trabalho no se perfaz na forma da lei atravs do provimento
adequado, e havendo a ocorrncia dos elementos definidores dos
arts.2 e 3 da CLT, incide automaticamente o art.114 da CF, que
atrai de forma inexorvel a aplicao plena do Direito do Trabalho.
No pode quem emprega alegar irregularidade praticada por sua
prpria iniciativa, j que a valorizao do trabalho humano,
constitucionalmente garantida (art.1, item IV, l70 e 192 da CF) se
sobrepe a limitaes de ordem administrativa que devem ocasionar
sanes a quem as pratica, mas nunca a nulidade de trabalho lcito
prestado a quem dele se beneficiou. A limitao dos direitos nestas
situaes a apenas salrio injusta e moralmente incorreta pois os
direitos trabalhistas nada mais so que formas de remunerao
complementares ao salrio, fixadas objetivamente pelo legislador.
Cabe ao Juiz do Trabalho valorizar o trabalho humano que, perante
nosso Direito, bem jurdico garantido constitucionalmente,
atribuindo-lhes as conseqncias patrimoniais plenas que a lei
prev. TRT 3 Reg. RO 08861/92 - Ac. 3 T., 28.04.93 - Rel. Juiz
Antnio lvares da Silva." (In, LTr, ano 57-12/1503).

Observa-se a mesma situao no Acrdo n 14.889 da 1

Mossor/RN, onde:

JCJ

de

Acordam os Juzes do Tribunal Regional do Trabalho da 21 Regio,

por unanimidade, conhecer de ambos os recursos e da remessa.
Mrito: por maioria, pelo voto de desempate do Exmo. Sr. Juiz
Presidente, negar provimento ao recurso do reclamado e remessa
e dar provimento ao recurso do reclamante para deferir os ttulos de:
a) baixa na CTPS; b) pagamento de: aviso prvio; FGTS mais multa

de 40%; indenizao do seguro desemprego; multa rescisria

consolidada; observando-se as horas extras habitualmente recebidas
nos clculos dos ttulos rescisrios deferidos; vencido o Juiz Relator
e contra o voto do Juiz Raimundo de Oliveira, que julgavam
improcedente a reclamao, e contra o voto da Juza Ceneide Maria
Maia de Oliveira, que no deferia o seguro desemprego. Estima-se
condenao acrescida, para os efeitos legais, o valor de R$
1.500,00. Por unanimidade, deferir o requerimento do Representante
do Ministrio Pblico, no sentido de ser notificado pessoalmente, nos
autos, da lavratura do presente Acrdo, nos termos do art. 18,
inciso II, alnea h, da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio.

Verificando tal contexto, necessrio avaliar os custos de tal

operao para o municpio, que consiste em: Remunerao, FGTS, 13 0 Salrio
Gratificao Natalina, Contribuio Patronal para o Regime Geral de
Previdncia e Frias. Pois o no pagamento de todos os direitos trabalhistas,
ora mencionados gera um passivo trabalhista para o municpio, uma possvel
reprovao de contas, uma representao no ministrio pblico e outras
penalidades previstas em lei.
Voltando a deslumbrar a possibilidade da terceirizao, principalmente
com relao a cooperativas, observa-se que existe realmente uma economia,
seguindo o princpio da economicidade, ora mencionado no Art. 70 CF/88,
seno vejamos o demonstrativo abaixo:
Encargos Diretos
INSS (Empresa)
Sat. ( Seg. acid. Trabalho )
FGTS
13o sal. (apropriao mensal )
Frias ( apropriao mensal )
Fundos Administrativos
Sub-Total

CLT (%)

Cooperativa (%)
20,0

3,0

8,0

8,33

11,11

30,00

50,44

30,00

3,2

8,33

11,53

0,00

61,97

30,00

Verbas Rescisrias
40% do FGTS
Aviso Prvio
Sub-Total

Total Aproximado

3. Relao Trabalhista
Destaca-se que no existe relao trabalhista entre os colaboradores
da prestadora, principalmente, quando se trata de cooperativas, pois a Lei N
5.764, de 16 de dezembro de 1971, nos informa que:
Art. 90. Qualquer que seja o tipo de cooperativa, no existe vnculo
empregatcio entre ela e seus associados.

Verifica-se, de forma complementar, diversas decises judiciais, que

demonstram a inexistncia de vinculo trabalhista do cooperado.
COOPERATIVA DE TRABALHADORES. VNCULO ENTRE O
ASSOCIADO E A COOPERATIVA. A prova demonstra que a A. era
scia da cooperativa e no empregada da mesma, nos termos da
Lei n 5.764/71 e do Estatuto Social daquela entidade. Incidem,
portanto, os artigos 90 da Lei n 5.764/71 e 442, pargrafo nico da
CLT." (01320.018/97-1 (REO/RO) Juza Relatora: VANIA CUNHA
MATTOS Data de Publicao: 09/10/2000)
"CERTIFICO e dou f que, em sesso realizada nesta data pela Eg.
5 Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 4 Regio, sob a
presidncia do Exmo. Juiz JOO GHISLENI FILHO, presentes os
Exmos. Juzes BERENICE MESSIAS CORRA e LEONARDO
MEURER BRASIL, convocados, e o Exmo. Procurador do Trabalho,
Dr. Viktor Byruchko Jnior, sendo relator o Exmo. Juiz LEONARDO
MEURER BRASIL, decidiu a Turma, unanimidade de votos, dar
provimento ao recurso ordinrio da reclamada para absolv-la da
condenao imposta, revertendo-se as custas autora, a qual fica
dispensada, face ao benefcio da justia gratuita deferido.
FUNDAMENTOS: VNCULO DE EMPREGO. Insurge-se a
reclamada contra a sentena que, reconhecendo o vnculo de
emprego postulado na exordial, a condenou ao pagamento dos
consectrios da relao de emprego. Busca a reforma do julgado
com a sua absolvio da condenao imposta. Prospera o apelo. As
provas trazidas aos autos so no sentido de que a relao havida
entre as partes limitou-se contratao do recorrido, associado da
Cooperativa recorrente, para a prestao de servios auxiliar de
servios gerais na agncia da Caixa Econmica Federal de Capo
da Canoa. Na espcie, no se vislumbra a existncia dos elementos
tipificadores da relao de emprego (subordinao, pessoalidade,
onerosidade e no eventualidade). A reclamante teve cincia de sua
condio de scia, havendo preenchido ficha de associado e
requerimento de incluso. Estes documentos confirmam que a
autora conhecia as normas estatutrias e contratuais e se
encontrava ciente dos seus deveres de scio, bem como de que no
faria jus, como trabalhadora autnoma, aos direitos decorrentes de
uma relao empregatcia. Com efeito, evidenciada a condio de
scio da Cooperativa de Servios e Mo-de-Obra Ltda,
constituda nos moldes da Lei 5764/71 e regida por estatuto
prprio, no h que se falar em relao de emprego, como
reconhecida pelo Juzo, mas no comprovada pela autora.
Doutrina e jurisprudncia tm sido unnimes em afirmar que o

nus da prova incumbe a quem alega e que somente se admite

o desatendimento deste critrio bsico nos casos em que o
legislador estabelece presunes que supem uma inverso
daquele nus. No esta, contudo a situao dos autos. Desta
feita, cabendo reclamante a demonstrao da presena dos
requisitos necessrios configurao da relao de emprego, nos
moldes do artigo 3, do Texto Consolidado, e no tendo deste nus
se desincumbido, configura-se, na espcie, a hiptese do
pargrafo nico do artigo 442, consolidado, acrescido pela Lei
8949/94, segundo o qual, qualquer que seja o ramo de atividade
da sociedade cooperativa, no existe vnculo empregatcio entre
ela e seus associados, nem entre eles e os tomadores de
servios daquela. No mesmo sentido o artigo 90 da Lei 5764/71.
Ressalta-se, por oportuno, que a autora era inscrita no Instituto
Nacional de Seguridade Social como autnomo, sob o n
11418431570, consoante comprovam os recibos das fls. 33 a 35 dos
autos. Assim, d-se provimento ao recurso da reclamada, para
absolv-la da condenao imposta. Considerado o expendido, resta
prejudicado o exame dos demais itens da irresignao recursal.
Porto Alegre, quinta-feira, 31 de maio de 2001." (Processo TRT
80381.271/00-5 (ROPS)
"SCIO COOPERATIVADO. INEXISTNCIA DE RELAO DE
EMPREGO COM A TOMADORA DE SERVIOS (COTRICAMPO).
Consoante o estatudo no artigo 90 da Lei 5764/71, a prestao de
servios por trabalhador autnomo scio cooperativado no gera
vnculo de emprego, no apenas e entre a cooperativa e seus
associados, como tambm com os tomadores de servios daquela."
(00228.641/99-3 (RO) 2 Turma do TRT da 4 Regio, Juza Relatora
REJANE SOUZA PEDRA. Data de publicao: 02.04.2001)
"RECURSO
ORDINRIO
E
REEXAME
NECESSRIO.
COOTRAVIPA. Hiptese em que o demandante, por expressa
vedao legal, no empregado do Departamento Municipal de
Limpeza Urbana, mas associado da cooperativa. Inteligncia dos
artigos 442, pargrafo nico, da CLT, e 90 da Lei n 5764/71,
segundo os quais a prestao de servios por trabalhador
autnomo, na qualidade de scio cooperativado, no gera vnculo de
emprego com a cooperativa a que se encontra filiado, nem com o
tomador de servios." (1 Turma do TRT da 4 Regio, REO/RO
00499.018/98-2.
Juiz Relator: LEONARDO MEURER BRASIL. Data da publicao:
15.07.2002)
"VNCULO EMPREGATCIO. SCIO-COOPERATIVADO. A lei veda
expressamente o reconhecimento de vnculo de emprego entre
qualquer tipo de cooperativa e seus associados (pargrafo nico do
art. 442 da CLT, acrescido pela Lei 8.949/94 ). Ademais, os objetivos
constantes no Estatuto da Cooperativa se harmonizam com os
previstos na legislao pertinente, art. 3 da Lei 5.764, de 16 de
dezembro de 1971. Recurso no provido." (2 Turma do TRT da 4
Regio. RO 00257.921/00-1. Juiz Relator: JURACI GALVAO
JUNIOR. Data da publicao: 15.07.2002)
"VNCULO DE EMPREGO. ASSOCIADOS DE COOPERATIVA DE
PRESTAO DE SERVIOS. Entende-se que Lei n 8.949/94, ao
acrescentar o pargrafo nico ao art. 442 da Consolidao, definiu
no obstante o ramo de atividade da sociedade cooperativa, inexiste
vnculo empregatcio entre ela e seus associados, nem entre estes e
os tomadores de servios daquela. As cooperativas prestam

importantes servios a seus associados, pois embora no se

configure o vnculo de emprego e dos direitos da decorrentes,
incontestvel que os trabalhadores tm assegurado trabalho e por
estes servios, recebem a paga correspondente, minimizando a
precria situao enfrentada pelo alto ndice de desemprego
existente neste contexto social, no podendo as mesmas serem
punidas com encargos trabalhistas alheios ao disposto em seu
contrato social. Recurso provido. " (RO 00773.641/97-1 - 5 TURMA
do Tribunal Regional do Trabalho da 4 Regio, Juiz Relator:
LEONARDO MEURER BRASIL Data de Publicao 27/09/1999)

4. Posicionamento dos Tribunais de Contas

Considera-se de suma importncia a opinio dos Tribunais de Contas
dos Estados, pois estes tem a competncias de previstas ca CF Art. 70,71.
Grande parte das instituies de contas, ora mencionadas, vem como
plenamente legal a possibilidade sugerida neste artigo.
constitucional e legal a terceirizao de servios via Cooperativas
de Trabalho, como decidiu o Pleno do Tribunal de Contas/RS.
Parecer n 3/97, assim ementado:
Terceirizao. Consulta. Prefeitura Municipal de Ibirub-RS. Terceirizao de servios pblicos. Inteligncia de normas
constitucionais e legais sobre a matria. Doutrina e Jurisprudncia.
Conceituao. Estudos e anlises no mbito desse Tribunal de
Contas. Os Pareceres ns 262/94, 327/94 e 452/94, acolhidos pelo
Tribunal Pleno. O Parecer n 233/94. Legislao pertinente
matria. Legalidade de terceirizao dos servios, objeto da
consulta, mediante realizao de contrato, condicionada ao
procedimento licitatrio, autorizao legal e fiscalizao dos
servios.

E, tendo em vista as notrias deficincias na rea de sade pblica

alm da observncia do princpio da eficincia, consagrado no art. 37, caput,
da Constituio Federal o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado de
Cear proferiu a deciso n 0001/99, Relator Cons. Pedro ngelo, repetida no
PROCESSO No 5702/01, INFORMAO No 113/01, sob consulta formulada
pela Prefeitura Municipal de SABOEIRO CE, cuja ementa a seguinte:
Terceirizao. Contratao de cooperativas para execuo de
servios de sade.Admisso expressa na Constituio, art. 197. Os
Servios de Sade, de natureza essencial, prprios do Poder
Pblico, podem ter, de forma complementar, sua execuo, delegada
ao setor privado, observada sempre a regulamentao, a
fiscalizao e o controle do Estado.

No corpo dessa deciso, l-se:

Mas a terceirizao vem como forma complementar nas aes de
sade pblica. No pode o Estado terceirizar o todo, como ocorreu
em relao aos servios de administrao de uma Prefeitura de
Minas Gerais (Correio do Povo, pg.2. ed.05-4-97, citado por Miola).

Diversificando as fontes de opinies desse estudo, temos que, por

sua vez, no Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, o tema

mereceu laborioso trabalho, sob o ttulo: A Terceirizao no Servio Pblico,

tambm de autoria de Cezar Miola Procurador do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, em auxlio ao Programa
de

Orientao

Administraes

Pblicas,

promovido

pelo

TCERS,

constituindo-se valiosa referncia ao assunto, porquanto amplia o debate em

torno da terceirizao de servios pblicos.
E no sentido que estava sendo discutido aqui, o professor gacho
fecha a discusso com o seu entendimento publicado em um de seus artigos
no Portal daquele rgo, chamando ateno para o princpio constitucional
basilar, sobretudo na Administrao Pblica: a RAZOABILIDADE. E assim
arremata:
O interesse pblico no tem, necessariamente, como sinnimo, a
atuao privativa da Administrao, incumbindo a esta,
precipuamente, ser a grande catalisadora, a gestora das prticas de
interesse comum, afastada a conduta paternalista e solidificando-se
sua atuao tica e socialmente comprometida, sem
necessariamente ser exclusiva.

Destacam-se, importantes registros de consultas e discusses a

respeito deste tema no Tribunal de Contas do Estado do Paran, extrados de
um Estudo intitulado TERCEIRIZAO DA EXECUO DE PROGRAMAS
FEDERAIS DE SADE, de autoria do ilustre Advogado Paranaense Sidnei Di
Bacco. A jurisprudncia da Corte vacilante a respeito do assunto, mas, com
restries, admite a terceirizao de programas federais de sade, atravs da
contratao de:
a) Cooperativas de trabalho: consulta do municpio de Irati, processo n.
137050/02, Resoluo n. 3521/03.
b)

Empresas de terceirizao de servios: consulta do municpio de

Nova Santa Brbara, processo n. 312735/03, Resoluo n. 7555/03.

c)

Organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de

interesse pblico: consulta do municpio de Terra Boa, processo n.
191900/02, Resoluo n. 8174/02; consulta do secretrio estadual de
sade, processo n. 191370/01, Resoluo n. 9117/01.
Nota-se que as atividades que os municpios pretendem terceirizar

geralmente so executadas pelos seguintes profissionais de sade: mdico

(nvel superior), enfermeiro (nvel superior), dentista (nvel superior), auxiliar de

enfermagem (nvel de 2 grau) e agente comunitrio de sade (nvel de 1 grau,

Lei n. 10.507/02).
5. Consideraes sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF
Dispe a LRF:
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa
corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo
normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo
por um perodo superior a dois exerccios.
Art. 18. (...)
1. Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que
se referem substituio de servidores e empregados pblicos
sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.

Verifica-se comumente no se trata terceirizao de mo-de-obra

(art. 18, 1, 1 parte, LRF) e sim de terceirizao de servios. Pois esta
distino pode ser delineada da seguinte forma:
Terceirizao de mo-de-obra:
a)

os

empregados

da

contratada

(prestadora

de

trabalho)

subordinam-se contratante (tomadora de trabalho);

b) os empregados da contratada executam atividades-fim e/ou de
carter essencial/permanente da contratante, podendo, at, substituir e/ou
auxiliar empregados desta;
c) os empregados da contratada recebem a mesma remunerao
dos empregados da contratante.
Exemplo: Lei n. 6.019/74, que dispe sobre a prestao de trabalho
temporrio destinado a atender necessidade transitria de substituio de
pessoal regular e permanente ou a acrscimo extraordinrio de servios.
Terceirizao de servios:
a) os empregados da contratada (prestadora de servio) no se
subordinam contratante (tomadora de servio);

b) os empregados da contratada executam atividades-meio e/ou de

natureza precria da contratante;
c) no existe qualquer vinculao entre as remuneraes dos
empregados da contratada e dos empregados da contratante.
Exemplos: Lei n. 7.102/83 (servios de vigilncia bancria) e Decreto
n.

2.271/97

(conservao,

limpeza,

segurana,

vigilncia,

transportes,

informtica, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios,

equipamentos e instalaes).
Observa-se na terceirizao de programas federais de sade:
Subordinao: os empregados do prestador de servio no se
subordinam aos prepostos do municpio; os poderes hierrquicos (organizao
da atividade, poder de controle e poder disciplinar) so exercitados
exclusivamente pelo prestador de servio.
Precariedade: sobrevindo a extino do convnio firmado entre o
municpio e a Unio Federal, ser rescindido o contrato mantido entre o
municpio e o prestador de servio, havendo, costumeiramente, clusula
contratual especfica contendo essa hiptese de resciso.
Substitutividade: os empregados do prestador de servio executam
trabalhos peculiares,

destinados a

beneficirios

especficos,

conforme

estipulao contida no contrato firmado com o municpio e nos regulamentos

editados pelo governo federal; a execuo prescinde da participao de
servidores do municpio; h, certamente, a presena de servidores, mas na
condio de fiscais e no de executantes; inexistente, pois, a figura da
substituio de servidores e empregados pblicos.
Remunerao:

no

equivalncia

remuneratria

entre

os

empregados do prestador de servio e os servidores municipais investidos em

funes semelhantes.

Conclui-se, ento, que:

a) inexiste identidade e/ou confuso entre as atividades exercidas
pelos empregados do prestador de servio e as tarefas desenvolvidas pelos
servidores vinculados ao departamento ou secretaria municipal de sade;
b) logo, a terceirizao de programas federais de sade constitui-se
terceirizao de servios e NO de terceirizao de mo-de-obra.
d) e que os valores, pagos pela prestao de servios, no so
includos nos limites de despesa com pessoal, impostos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, LRF.

6. Consideraes Finais
Conclui-se, que a terceirizao da execuo de parte dos servios de
sade pblica, no uma prtica ilegal, e sim uma soluo para o gestor
pblico, principalmente em tempos de crise, pois diminui o custo e aumenta a
qualidade dos servios, destaca-se que o assunto deve ser visto, com
responsabilidade e que apenas, parte dos servios pblicos, pode ser
terceirizada conforme mencionado anteriormente, mais no se deve terceirizar
atividades que j possuam vagas criadas por lei, pois tal atitude ter
conseqncias, como incidir no limite de gastos com pessoal e problemas com
o ministrio pblico. Por fim, se o gestor optar por tal soluo, recomenda-se
que os servios contratados sejam feitos por meio de licitao pblica,
conforme preceitua a lei 8.666/93.

HEALTH SERVICES SUBCONTRACTING, SOLUTION FOR IMPROVEMENT

OF THE QUALITY And REDUCTION DOS IMPACTS OF THE CRISIS IN THE
MUNICIPAL DISTRICTS.
ABSTRACT
Of a side the fall of the advance of the Participation Fund of the Municipal
districts, from other the Limits of the Law of Fiscal and not less important
Responsibility to the collectings for investments, in all sectors, especially in the
health. Such scenery corroborates so that the public manager it pays attention
to a great problem, which is the expense limit with folks, sometimes specified in
54% of the Current Revenue Liquidates, RCL But the problems do not finish
for ouch, because there is the collecting of the quality of the services, made by
the society, with help from social controls, in the health done by the Municipal
Board of CMS Health For the resolution of these problems, this research
showed how solution for subcontracting of the health services, because the
services contract, sometimes pointed, it does not frame in the expenses limit
with folks, specified by the LRF, however it is important that the manager asks
office so that this does not hire the administration and yes only the execution of
the services, because it ca not let in the third party hand, ends activities, as the
one of the health.
Words key: Participation fund of the Municipal districts, Law of Fiscal
Responsibility, Limits, bottoms up, expense with folks, quality, collecting,
subcontracting.

Referncias
CHIAVENATO, Idalberto. Introduo a Teoria Geral da Administrao, Edio
Compacta, 2a ed, Rio de Janeiro, Campus, 1999.
CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988,
www.planalto.gov.br, acessado em: 05/11/2008
DI BACCO, Sidnei. TERCEIRIZAO DA EXECUO DE PROGRAMAS
FEDERAIS
DE
SADE
Disponvel
em:
http://www.tdbvia.com.br/arquivos/web/terceirizacao%20da%20execucao
%20de%20programas%20federais%20de%20saude.htm , acessado em:
05/02/2009
GONALVES, Wagner. Parecer sobre terceirizao e parceiros na Sade
Pblica. Disponvel em: http://www.mp.rs.gov.br/dirhum/doutrina/id239.htm,
acessado em: 05/01/2009
LEI COMPLEMENTAR
05/11/2008

101/2000,

www.planalto.gov.br,

acessado

em:

LEI N 5.764, DE 16 DE DEZEMBRO DE 1971, Disponvel

www.planalto.gov.br/CCIVIL/leis/L5764.htm, acessado em: 05/02/2009

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LEI N 5.764, DE 16 DE DEZEMBRO DE 1971. Disponvel

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MAIOR, Jorge Luiz Souto. Terceirizao na administrao pblica: uma prtica

inconstitucional. Boletim Cientfico da Escola Superior do Ministrio Pblico da
Unio.
Disponvel
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<http://www3.esmpu.gov.br/linhaeditorial/boletimcientifico/Boletim%2017 %20-%206a%20revisao.pdf>. Acesso
em: 06/02/2009.
MIOLA,Cesar. A TERCEIRIZAO NO SERVIO PBLICO, Disponvel em:
www.tce.rs.gov.br/Pareceres_ASC/Pareceres_de_1997/index.php,acessado
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PROBST,
Marcos,
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Disponvel
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http://www.fecam.org.br/consultoria/pareceres.php?cod_parecer=698,acessado
em: 05/02/2009
SALDANHA, Clzio. Introduo Gesto Pblica. So Paulo, Editora Saraiva
2006.
VOGEL, Gustavo. Contratao de servidores para atender a necessidade
temporria
de
excepcional
interesse
pblico.
Disponvel
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_39/Artigos/Art_Gustavo.htm,
acessado em: 05/01/2009