,
DE DIREITO PUBLICO
RBDP
~~Editora Frum
Introduo
No final de agosto de 2009, o ento Presidente da Repblica lanou
o projeto do marco regulatrio da explorao do pr-sal. Dois aspectos
foram realados na mdia: o descontentamento dos governadores do Rio
de Janeiro, do Esprito Santo e de So Paulo com a disciplina dos royalties
e a solicitao do Presidente da Repblica para que o Congresso Nacional
apreciasse o referido projeto em regime de urgncia. 1
Esse episdio simblico, na medida em que evidencia a desateno do Poder Central para com os estados da Federao. certo que a
propriedade do petrleo da Unio. Mesmo assim, o assunto importa a
todos os entes federativos, dada a magnitude da riqueza, e em especial
queles diretamente impactados com a explorao da lavra. Ao que tudo
indica, contudo, a partir da data de anncio das descobertas das reservas
1
162
7
8
Sobre o controle do poder federal pelos Estados por meio do Poder Legislativo, conferir ABRUCIO, Fernando
Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo:
Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998. p. 23. Pesquisas n. 12. Pode-se, certo, questionar a eficincia
do controle do poder federal exercido pelos Estados por intermdio do Legislativo, sobretudo da Cmara
dos Deputados. Ainda que assim o seja, no se pode negar que o Congresso Nacional uma arena que, ao
menos em tese, viabiliza a participao dos entes locais na formao da vontade do ente central. A propsito,
BARROSO, Lus Roberto. Servios de transporte ferrovirio e federao: instituio de padres ambientais de
segurana. ROE - Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, n. 8, 2007. p. 275.
A propsito, conferir ALMEIDA, Fernanda Dias. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo:
Atlas, 2007. p. 20-27; e tambm KRELL, Andreas J. Normas gerais e leis nacionais: conceitos ultrapassados ou
necessrios para implantao do federalismo cooperativo no Brasil?.
Especificamente sobre a questo norte-americana: SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o New Deal.
ln: SUNSTEIN, Cass. Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Editora 34,
2004. p. 196 et seq.; SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o New Deal. /n: SUNSTEIN, Cass. Regulao
econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Editora 34, 2004; ALMEIDA, Fernanda Dias.
Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 20-24; ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA,
Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Fundao KonradAdenauer-Stiftung, 1998. p. 25 et seq. (Pesquisas, n. 12); SCHWARTZ, Bernard. E/federalismo norteamericano
actual. Madrid: Civitas, 1984.
Essa tendncia contrria s previses de que, com a teoria dos poderes reservados, os Estados sobressairiam
em comparao Unio. Sobre o tema, conferir HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional.
Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 350-351.
SUNSTEIN, op. cit., p. 196.
ALMEIDA, Fernanda Dias. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 21-22.
Loewenstein identifica as seguintes causas para o fenmeno da centralizao: a) nfase na figura do Presidente
da Repblica, que passa a ser o pilar de todo o processo poltico; b) perda do papel original do Senado: de
protetor dos Estados passa a estar sob o domnio dos partidos polticos nacionais; e) perda de peculiaridades
locais ante a padronizao do comportamento social, advinda do processo de industrializao e do crescimento
das cidades; d) crescente dependncia dos Estados das subvenes federais, sem as quais no podem
desempenhar suas funes; e) atuao nacional dos partidos polticos, cujos programas centram-se no mbito
nacional, e no regional; f) atuao nacional dos grandes grupos pluralistas da sociedade, tais como sindicatos
e associaes profissionais, dado o desenvolvimento da economia de mercado que no pode se submeter a
interesses regionais (LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucion. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1986).
HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 349.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
10
11
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
1 64
19
20
A expresso de Raul Machado Horta (Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 352).
Thiago Magalhes bem enfatiza que, para configurar-se a federao, no basta a distribuio do exerccio do
poder poltico, que est presente, por exemplo, na separao horizontal entre os Poderes (Poder Executivo,
Legislativo e Judicirio). Para a federao, essencial a distribuio territorial de poder poltico (PIRES, Thiago
Magalhes. A federao: um conceito.
Sobre as notas essenciais da federao: PIRES, Thiago Magalhes. A federao: um conceito.
Em rigor, apenas o artigo 22 trata das competncias legislativas. O artigo 21 estabelece as competncias
materiais, tambm chamadas gerais. certo, contudo, que "as competncias gerais no excluem ao normativa
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
1 65
2'
22
23
24
25
26
27
28
precedente, emanada da prpria esfera de poder. Assim, por exemplo, a prestao, pelo municpio, de servios
pblicos de interesse local, inclusive o de transportes coletivos (art. 30, V), demandar, com certeza, legislao
municipal disciplinadora dessa atividade local" [FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Unio, Estados e Municpios
na nova Constituio: enfoque jurdico-formal. So Paulo: Fundao Faria Lima, 1989. (A nova Constituio
Paulista)].
A tcnica - de enumerar as competncias e reservar as demais aos estados - que se inspira no modelo
norte-americano, e no a instituio dos municpios, a formar uma trplice estrutura federativa.
A expresso tem origem no direito norte-americano, em que os estados, ao decidirem passar do modelo
confederativo para o federativo, retiveram, ou seja, reservaram para si todos os poderes que no outorgaram
taxativamente ao Ente Central. De princpio implcito, a competncia reservada passou a princpio explcito
com a 10 Emenda.
A Constituio de 88 tambm discriminou algumas competncias para os Estados, conforme previsto nos
artigos 25, 2 e 3, 18, 4.
Embora o artigo 24 no se refira aos municpios, so eles titulares da competncia de suplementar a legislao
federal e estadual no que couber, conforme se deduz do artigo 30, inciso li, da CR/88. Sobre o tema, conferir
ALMEIDA, op. cit., p. 139.
HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Dei Rey, 1995. p. 366.
"Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (... )
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
4 Asupervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio."
H outras competncias concorrentes no mencionadas no artigo 24. o caso, por exemplo, do artigo 22, incisos
XXVll, que estabelece caber privativamente Unio editar normas gerais de licitao e contratao.
ALMEIDA, op. cit., p. 61. Essa tambm a viso de Lus Roberto Barroso, que no deixa de tecer crtica
posio de destaque exagerado da Unio. Vale conferir: BARROSO, Lus Roberto. Vinte anos da Constituio
Brasileira de 1988: o estado a que chegamos. RDE - Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, n. 1O, p.
45-46, 2008. Separata.
Com exceo da Constituio de 1891, as demais ou sobreviveram pouqussimo tempo, como a Constituio
de 1934, ou adotaram modelo centralizador. A Constituio de 1937, que, em rigor, no chegou a ser
efetivamente aplicada, adotava um Estado Unitrio com o nome de Estado Federal, na medida em que a
competncia legislativa estadual ou decorria de delegao federal ou estava sujeita a correes emanadas do
Ente Central. Sob a gide da Constituio de 1946, houve relativa restaurao da autonomia dos EstadosMembros. Relativa porque ainda se verificava a conteno da autonomia. No ponto, conferir HORTA, op. cit.,
p. 518. Na Constituio de 67, a seu turno, "deu-se o retraimento da autonomia dos Estados, tema secundrio
na Constituio, e a conseqente exacerbao dos poderes da Unio. Basta percorrer o enunciado dos poderes
enumerados da Unio, abrangendo dezessete incisos e as vinte e nove letras do art. 8 da Constituio Federal,
para verificar a grandeza dos poderes federais e o esvaziamento dos poderes reservados dos Estados. Ecomo
se no bastasse a enumerao exaustiva da competncia federal, anulando antecipadamente o domnio
dos poderes estaduais, a Constituio circundou o poder de auto-organizao constitucional dos Estados
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
166
centralizao , em parte, fruto das opes do poder constituinte originrio, dado o amplo rol de matrias cuja competncia privativa a Constituio
atribuiu Unio. H matrias, como normas gerais de contratos administrativos, que bem poderiam estar entre as competncias concorrentes ou
reservadas aos Estados. A centralizao hoje vivenciada, contudo, no deve
ser creditada unicamente ao poder constituinte originrio.
Ao contrrio da teoria tradicional - que compreendia a interpretao como processo voltado descoberta do sentido da norma -,
atualmente se concebe a interpretao como processo de construo da
norma. 29 O enunciado normativo exprime uma norma incompleta (norma-dado). A norma constitucional a ser aplicada no a enunciada, mas
a norma resultante da interpretao, ou seja, a norma-produto, criada pelo
intrprete com base na norma-dado. A interpretao constitucional demanda certo grau de criao do direito.
A clareza do texto normativo um dos fatores mais importantes na
determinao do grau de liberdade do intrprete. 30 Um texto mais dbio
ou mais aberto mais permevel a valores e confere ao Judicirio maior
espao para a criao, ao passo que um enunciado mais preciso restringe
as possibilidades interpretativas.
No que diz respeito repartio de competncias legislativas, o texto constitucional carece de preciso. 31 Ao modelar a competncia concorrente, por exemplo, a Constituio da Repblica estabelece caber
Unio legislar sobre normas gerais, conceito vago, j que toda lei material
classifica-se como comando geral e abstrato. 32 evidente o espao deixado ao intrprete. ''Ao aplicar normas desta espcie, o intrprete no age
como a 'boca fria' das palavras do constituinte. Inevitavelmente, ele acaba
participando da construo do sentido da norma". 33 O intrprete tem,
29
30
3'
32
33
(art. 13) de minuciosas limitaes. (... )A Constituio Federal aproximou-se da Constituio Total" (HORTA,
op. cit., p. 522).
A propsito, importante conferir PEREIRA, Jane Reis, Gonalves. Interpretao constitucional e direitos
fundamentais: uma contribuio ao estudo das restries aos direitos fundamentais na perspectiva da teoria
dos princpios. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 39-40.
A propsito, PEREIRA, Jane Reis, Gonalves. Interpretao constitucional e direitos fundamentais: uma
contribuio ao estudo das restries aos direitos fundamentais na perspectiva da teoria dos princpios. Rio
de Janeiro: Renovar, 2006. p. 40.
Nesse sentido, TAVARES, Andr Ramos. Aporias acerca do "condomnio legislativo" no Brasil: uma anlise a
partir do STF. RBEC - Revista Brasileira de Estudos Constitucionais, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, p. 163, abr.
2008.
Alis, o conceito de normas gerais prossegue controverso - nem a doutrina tampouco a jurisprudncia
lograram delimit-lo a contento.
SARMENTO, Daniel. Ubiqidade constitucional: os dois lados da moeda. ROE - Revista de Direito do Estado,
ano 1, n. 2, p. 99, abr./jun. 2006. Na passagem, o autor se refere a normas abertas como igualdade, dignidade
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
1 67
portanto, importante papel na prpria formatao da partilha constitucional das competncias. A depender do que ele considere como norma
geral, a federao ser mais ou menos centralizada.
Outro ponto aberto criao do intrprete refere-se ao enquadramento da questo nos diferentes ramos do direito. A Constituio relaciona diversas matrias. Algumas so atribudas privativamente Unio
(artigo 22); outras so submetidas a condomnio legislativo (artigo 24). H
matrias que podem ser classificadas em um campo, em outro ou em nenhum deles, o que atrai a competncia reservada. Uma questo pode, a
um s tempo, versar sobre direito civil (artigo 22, inciso I) e direito econmico (artigo 24, inciso I); comrcio interestadual (artigo 22, inciso VIII)
e produo e consumo (artigo 24, inciso V). Como enquadrar a matria
neste ou naquele ramo para definir se incide a competncia privativa, a
concorrente ou a reservada? H, tambm aqui, um amplo espao para a
interpretao.
V-se que o Poder Judicirio exerce papel de fundamental importncia na concretizao da partilha das competncias legislativas. 34 Em ltima
anlise, o Supremo Tribunal Federal
dada a sua condio de rbitro
que contribui,
dos conflitos federativos e de guardio da Constituio
ao interpretar os preceitos constitucionais, para que a federao brasileira seja mais ou menos centralizada. De sua interpretao muito depende
a eficcia da repartio constitucional de competncias. Opes constitucionais que corresponderiam a avano, como a competncia concorrente,
podem, de acordo com a postura interpretativa, representar estagnao.
A anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal revela que, ao invs de buscar um ponto mdio para maior equilbrio entre
as unidades federadas, a Corte contribui para a hegemonia da Unio,
em detrimento dos Estados. Para os Municpios ainda remanesce alguma competncia, 35 mas para os Estados, no. Isso se d seja pela adoo
34
35
da pessoa humana, solidariedade social, moralidade administrativa etc. O trecho, contudo, pertinente para
a expresso "normas gerais", tambm dotada de elevado grau de abertura.
Outros atores tambm desempenham papel de destaque, como os prprios entes federados, por exemplo,
a Unio, que no se porta com lealdade federativa na edio das normas ditas gerais. Vale notar que a
interpretao da Constituio, e, por conseguinte, da partilha constitucional de competncias, no tarefa
exclusiva do Poder Judicirio. A interpretao constitucional aberta a todos. A propsito, ver HBERLE, Peter.
Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1997.
A ttulo de exemplo, cumpre citar o Enunciado n 645 da Smula do STF: " competente o municpio para
fixar o horrio de funcionamento de estabelecimento comercial".
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
37
Desconhecemos a base para a aplicao to expansiva do referido princpio. Afinal, se o princpio da simetria
incidir de forma ampla, o que significar a auto-organizao? O que sobejar no campo de criao dos
legisladores estaduais?
Alguns precedentes no retornaram na pesquisa jurisprudncia, mas foram colhidos da doutrina, mais
especificamente de ANSELMO, Jos Roberto. Centralizao do estado brasileiro. Revista do Instituto dos
Advogados de So Paulo, So Paulo, v. 11, n. 22, jul/dez. 2008; e TAVARES, Andr Ramos. Aporias acerca
do "condomnio legislativo" no Brasil: uma anlise a partir do STF. RBEC - Revista Brasileira de Estudos
Constitucionais, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, abr. 2008.
R. bras. de Dir. Pblico- RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
169
A) Precedentes centralizadores
2.1 ADI n 280 - Madeiras em tora
38
O mrito no chegou a ser julgado, vez que o preceito impugnado foi revogado, o que resultou no prejuzo
das aes diretas de inconstitucionalidade.
R. bras. de Dir. Pblico- RBDP. Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
170
39
41
ANSELMO, Jos Roberto. Centralizao do estado brasileiro. Revista do Instituto dos Advogados de So Paulo,
So Paulo, v. 11, n. 22, p. 125, jul./dez. 2008.
As aes foram julgadas em conjunto, pois impugnavam o mesmo diploma normativo.
Talvez a postura da AGU tenha contribudo para isso, pois, mais uma vez, no atuou como curadora da norma
impugnada, muito embora o artigo 103, 3, da CF estabelea: "Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar
a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado Geral da
Unio, que defender o ato ou texto impugnado".
No obstante a literalidade do artigo 103, 3, da CF/88 e a importncia do contraponto em defesa da norma
luz da teoria da argumentao, em 07 .10.09, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a questo de ordem
na ADI n 3.916, assentou a liberdade da AGU para se posicionar. quer pela constitucionalidade, quer pela
inconstitucionalidade do ato impugnado, vencidos os ministros Marco Aurlio e Joaquim Barbosa. Ausente o
ministro Celso de Mello (Notcia extrada do site do STF).
R. bras. de Dir. Pblico- RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p.161-198, abr./jun. 2011
171
43
44
172
46
47
48
Ora, uma vez reduzido o limite da via, para evitar a surpresa do condutor, bastava revogar todas as multas
cuja velocidade medida fosse inferior anteriormente permitida. Essa medida, por si s, seria suficiente para
alcanar o fim almejado-a segurana jurdica. No faz sentido revogar tambm as multas relativas a veculos
cuja velocidade medida foi superior ao limite anterior da via, mas inferior a 120% da velocidade mxima.
Trecho do relatrio que compe o acrdo.
Vencidos os ministros Joaquim Barbosa e Marco Aurlio. Ausente o ministro Celso de Mello.
Tambm nesse feito a AGU no atuou como curadora da norma.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
173
174
Vencido o ministro Marco Aurlio. Ausentes os ministros Celso de Mello e Joaquim Barbosa.
52
R. bras. de Dir. Pblico- RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
17 5
53
Tambm nesse caso a AGU deixou de atuar como curadora da lei atacada, o que foi expressamente censurado
no voto do ministro Marco Aurlio.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP. Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
176
55
56
O Relator, ministro Octavio Galloti, e os Ministros Maurcio Corra, limar Galvo e Ricardo Lewandowski.
Ministro Nelson Jobim, Gilmar Mendes e Cezar Peluso.
Ministros Marco Aurlio, Celso de Mello e Menezes Direito.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP. Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
177
57
58
59
Esse o ltimo caso selecionado para ilustrar a tendncia centralizadora do Supremo Tribunal Federal.
Nessa ADI, impugnava-se lei distrital que estabelecia o dia 30 de
outubro como feriado, em comemorao ao Dia do Comercirio. Na inicial, alegou-se violao competncia privativa da Unio para legislar
sobre direito do .trabalho, sob o argumento de que a criao de feriado
repercute nas relaes empregatcias. Apontou-se tambm a existncia de
legislao federal disciplinadora da matria (Lei n 9.093/95), a qual no
deixaria margem para os Estados fixarem outros feriados. 61
A Corte, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade da
norma. Invocou, em sntese, jurisprudncia anterior Constituio da
Repblica, que assentava ser o poder de criar feriados implcito competncia para legislar sobre o direito do trabalho.
Esse precedente tambm demonstra a interpretao centralizadora
da Corte, que, ao invs de valorizar a competncia reservada do EstadoMembro, mais uma vez prestigiou o Poder Central, atraindo para a Unio
o exerccio da competncia apenas por ter reflexos indiretos nas relaes
de trabalho. O critrio destitudo de racionalidade, pois prova demais.
Dado o amplo rol do artigo 22, difcil imaginar alguma competncia
que no repercuta, ainda que indiretamente, sobre aquelas conferidas privativamente Unio. Vale dizer: o parmetro desnatura o sistema federativo, pois esvazia as competncias reservadas.
Passemos agora aos precedentes em que a Corte prestigiou a
competncia estadual.
B) Precedentes descentralizadores
2.13 ADI n 927-MC62 - Lei de Licitaes
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
17 9
65
66
Incisos 1, alneas "b" e "c", e li, alneas "a" e "b", 1, do artigo 17.
Embora a matria esteja no rol da competncia privativa, acreditamos, na esteira de Jos Afonso da Silva e de
Fernanda Dias Menezes de Almeida, que se trata de competncia concorrente. Sobre o tema, conferir: SILVA,
Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 502. J Andreas
Krell acredita que h diferena entre as normas gerais a que alude o artigo 22 e aquelas do artigo 24. Para ele,
as normas gerais do artigo 22 seriam mais densas. No vemos base para a distino (KRELL, Andreas J. Normas
gerais e leis nacionais: conceitos ultrapassados ou necessrios para implantao do federalismo cooperativo
no Brasil?. p. 4).
Andr Tavares registra a dificuldade de esse critrio servir de parmetro para outros casos por faltar-lhe
objetividade (op. cit., p. 176).
Os ministros Marco Aurlio, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves ficaram vencidos, por considerarem
que tambm esse preceito padece de inconstitucionalidade, por veicular norma especfica, e no norma geral.
R. bras. de Dir. Pblico RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
180
fi7
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
181
Nessa ADI, impugna-se lei do Estado de Roraima que estabelece idade mnima e mxima para o ingresso no servio das corporaes militares
(Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros). Sustenta-se, em sntese, a inconstitucionalidade da lei por representar usurpao da competncia privativa da Unio para dispor sobre "normas gerais de organizao, efetivos,
material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares
e corpos de bombeiros militares" (artigo 22, inciso XXI, CR/88). Alega-se
que a Unio, no exerccio de sua competncia legislativa, editou a Lei n
10.029/2000, com disciplina diversa, pois prev a idade mxima de 23 anos
para o ingresso no servio, e no 35, como consta na legislao estadual.
Em defesa da norma impugnada, o Governador aduziu que a
usurpao de competncia foi perpetrada pela Unio, que no se teria
limitado edio de normas gerais, mas invadido a competncia do Estado
ao dispor sobre pormenores da organizao das foras militares estaduais.
A Corte, por maioria, 70 indeferiu a liminar requerida, por entender
que a Unio efetivamente exorbitou de sua competncia ao prever a idade
68
69
70
''Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (... )
V - produo e consumo; (... )
VIII- responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor esttico, histrico,
turstico e paisagstico; (...)"
O mrito ainda no foi apreciado.
A ministra Crmen Lcia inaugurou a divergncia e foi acompanhada pelos ministros Ricardo Lewandowski,
Marco Aurlio, Celso de Mello, Seplveda Pertence e Ellen Grade. Ficaram vencidos os ministros Joaquim Barbosa
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
182
71
(Relator), Eros Grau, Ayres Britto, Gilmar Mendes. Ausente o ministro Cezar Peluso. Os debates travados so
especialmente interessantes.
Nas discusses, a ministra Crmen Lcia ressaltou que, a persistir o quadro, em pouco tempo os Estados no
podero definir sequer a cor do uniforme de seus militares (p. 193).
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
'
183
"No se est a imputar a S. Exa. a pecha de centralizador. o que seria injusto, sobretudo em razo do voto vencido
proferido na ADl-MC 3.322. Est-se a criticar to-somente o critrio sugerido para definio de norma geral."
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
185
73
74
R. bras. de Dir. Pblico- RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
186
80
Traduo de Marco Aurlio Nogueira. 6. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994. p. 17, 19).
Jos Alfredo de Oliveira Baracho, ao relacionar as vantagens do federalismo, tambm destaca ser o federalismo
um meio de proteo liberdade (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito
e evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 44).
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY. John. Federalistas. So Paulo: Abril Cultural, 1973. p. 138. (Os
Pensadores); Cass Sunstein tambm ressalta a limitao do poder subjacente ao federalismo para os founding
fathers. Conferir, a propsito, op. cit., p. 196.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr.Jjun. 2011
187
De fato, a separao entre os Poderes, como instrumento de limitao do poder, no tem lugar apenas no plano horizontal - com a distribuio das funes entre Poder Executivo, Legislativo e Judicirio e
a instituio de freios e contrapesos -, mas tambm no plano vertical,
com a repartio de poderes entre Ente Central e Estados-Membros. Essa
diviso vertical refora a barreira de conteno do poder, ficando a autonomia privada duplamente protegida contra o exerccio arbitrrio do
poder poltico.
A par da razo de ordem liberal - de limitao do poder -, h a
razo de ordem democrtica a concorrer para a defesa do federalismo.
Como enfatiza Amartya Sen, 82 democracia significa muito mais do
que eleies peridicas. ''As eleies so apenas uma forma - muito importante - de tomar eficazes as discusses pblicas, especialmente quando a possibilidade de votar se combina com a oportunidade de falar e
escutar sem medo de represso". 83
No obstante a dificuldade de definir o alcance da expresso, podese falar em um contedo mnimo da democracia, 84 que reclama, sobretudo, o debate pblico. 85 Debate pblico significa no s a participao do
povo, com a exposio de crticas e demandas, mas tambm a possibilidade de o povo controlar os seus representantes e influenciar a tomada das
decises polticas.
Uma vez resgatado o contedo mnimo da democracia como discusso e controle, impende reconhecer que, quanto mais prximo o povo estiver de seus representantes, mais fcil ser control-los e influenci-los. 86
que os obstculos para a efetiva participao popular em mbito
nacional so maiores do que aqueles enfrentados em mbito estadual. Basta
81
82
83
84
85
86
188
89
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP. Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
189
91
92
93
94
Extrado de Bernard Schwartz, que tambm faz referncia aos votos dos juzes O'Connor e Burger no caso
FERC v. Mississippi: "EI concepto de Brandeis fue desarrollado el aiio pasado por la juez O' Connor, la primera
mujer mombrada miembro dei Tribunal Supremo de los Estados Unidos. En su voto discrepante en la decisin
Dei caso Federal Energy Regulatory Commission v. Mississippi declar: 'Los tribunales y comentaristas han
reconocido frecuentemente que los cincuenta Estados sirven como laboratorios de ideas sociales, econmicas y
polticas. Esta funcin innovadora de los Estados no es un mito que hayan inventado los jueces'. A continuacin
hizo referencia a alguna de las ms importantes innovaciones que provinieron de los Estados, tales como el
sufragio femenino, el seguro de desempleo, las leyes de salarios mnimos, las leyes de proteccin dei media
ambiente y el seguro de automviles que se cobra antes de dilucidarse la culpabilidad de los conductores. De
esta manera, y de acuerdo con el juez Burger, 'esta flexibilidad para experimentar no slo permite que cada
Estado encuentre las mejores soluciones a sus problemas, sino tambin permite que cada Estado se pueda
beneficiar de las experiencias y actividades de los dems"' (SCHWARTZ, op. cit., p. 116).
ALMEIDA, op. cit., p. 11.
A propsito, destaca Celso Bastos: "a realidade no confirma a significao dada federao. muito provvel
que nenhum princpio tenha sido to fortemente degradado quanto o federativo" (BASTOS, Celso Ribeiro.
Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 281 ).
A propsito do "Faz-de-conta", vale conferir o discurso do ministro Marco Aurlio como Presidente do Tribunal
Superior Eleitoral, proferido no dia 04.05.2006, in: MELLO, Marco Aurlio. Vencedor e vencido: seleo de
notas e pronunciamentos no Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 247-250.
Sobre o tema, conferir BARROSO, Lus Roberto. A doutrina brasileira da efetividade: temas de direito
constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. t. Ili, p. 61.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
190
96
97
98
Essa parece ser a opinio de BERCOVICI, Gilberto. Formao e evoluo do federalismo no Brasil. ln: MARTINS,
lves Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; TAVARES, Andr Ramos (Org.). Ues de direito constitucional
em homenagem ao jurista Celso Bastos. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 730-731.
SEN, op. cit., p. 58, traduo livre.
Endossamos a prognose do mestrando Thiago Magalhes, segundo a qual, a partir do momento em que a
legislao estadual se tornar importante, a sociedade exercer o controle social (quer durante as eleies quer
durante os mandatos) de forma mais atenta, de maneira a reduzir a influncia dos males locais.
O nome do captulo inspira-se nas lies de Konrad Hesse sobre vontade de Constituio, constantes de palestra
proferida em 1959, que deu origem ao famoso livro A fora normativa da Constituio.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
191
HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Traduo de Gil mar Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1991. p. 19, sem grifos no original. O professor Gilmar Mendes assim sintetizou, na apresentao do
livro, a ideia de Konrad Hesse:
"(... ) Contrapondo-se s reflexes desenvolvidas por Lassale, esfora-se Hesse por demonstrar que o desfecho
do embate entre os fatores reais de Poder e a Constituio no h de verificar-se, necessariamente, em desfavor
desta. A Constituio no deve ser considerada a parte mais fraca. Ressalta Hesse que a Constituio no
significa apenas um pedao de papel. (... )
Sem desprezar o significado dos fatores histricos, polticos e sociais para a fora normativa da Constituio,
confere Hesse peculiar realce chamada vontade de Constituio (Wil/e zur Verfassung). A Constituio, ensina
Hesse, transforma-se em fora ativa se existir a disposio de orientar a prpria conduta segundo a ordem nela
estabelecida, se fizerem-se presentes, na conscincia geral - particularmente, na conscincia dos principais
responsveis pela ordem constitucional -, no s a vontade de poder (Wille zur Macht), mas tambm a
vontade de Constituio (Wille zur Verfassung)".
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
192
100
R. bras. de Dir. Pblico-RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
193
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP. Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
194
105
A traduo livre. Eis a definio no original: "Federal systems across the world are generally designed according
to the principie of subsidiarity, which in one form ar another holds that the central government should play
only a supporting role in governance, acting if the constituent units of government are incapable of acting on
their own" (HALBERSTAM, Daniel. Powers and the Principie of Subsidiarity. /n: AMAR, Vikram David; TUSHNET.
Mark V. (Ed.). Global Perspective on Constitucional Law. New York: Oxford University Press, 2009. p. 34).
106
O artigo 72.2 da Carta Alem estabelecia, em tema de legislao concorrente, ser o Ente Central competente
para legislar "quando e na medida em que se fizer [fizesse] necessria uma regulamentao federal para
estabelecer condies de vida uniformes em todo o territrio nacional ou para manter a unidade jurdica ou
econmica no interesse nacional". Dados extrados de Andreas J. Krell, que informa, ainda, a inobservncia
reiterada do dispositivo, com o aval da Suprema Corte Alem.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011
195
196
A primeira de ordem liberal- consiste na importncia dessa forma de Estado para proteger a autonomia privada. Ao lado da separao
entre os Poderes no plano horizontal, com a distribuio das funes entre
Executivo, Legislativo e Judicirio, a separao no plano vertical desempenha relevante papel na limitao do poder e na conteno do arbtrio.
A segunda razo - de ordem democrtica - reside na aproximao promovida pelo federalismo entre o povo e seus representantes.
Democracia no se reduz a eleies peridicas. Requer discusso pblica,
participao popular. As dificuldades para o efetivo exerccio da autonomia pblica em mbito nacional so maiores do que em mbito estadual.
A forma federativa , portanto, um importante instrumento para aprimorar a democracia.
A terceira razo - de ordem normativa - funda-se na consagrao
da forma federativa pela Constituio da Repblica, o que, por si s, impe
a defesa do federalismo.
Para fortalec-lo, essencial uma mudana na postura interpretativa
do Supremo Tribunal Federal. preciso que a Corte atue com vontade de
Federao.
Com base nos valores que o federalismo busca realizar - autonomia
privada e autonomia pblica-, sugerimos que a Corte, nos casos de dvida,
inverta a deferncia. Ao invs de indagar se h alguma peculiaridade local
a legitimar o exerccio da competncia pelos Estados, passe a questionar se
h alguma razo que imponha a disciplina uniforme em todo o territrio
nacional, critrio vlido tambm para o enquadramento das questes.
Essa mudana poder contribuir para, ao menos, amenizar a
centralizao.
Referncias
ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Refonna do Estado e o contexto
federativo brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998. (Pesquisas, n. 12).
ALMEIDA, Fernanda Dias. Competncias na Constituio de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007.
ANSELMO,] os Roberto. Centralizao do Estado brasileiro. Revista do Instituto dos Advogados
de So Paulo, So Paulo, v. 11, n. 22, jul./dez. 2008.
197
Revista
198
SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o New Deal. ln: SUNSTEIN, Cass. Regulao
econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Editora 34, 2004.
TAVARES, Andr Ramos. Aporias acerca do "condomnio legislativo" no Brasil: uma anlise
a partir do STF. RBEC - Revista Brasileira de Estudos Constitucionais, Belo Horizonte, ano 2,
n. 6, abr. 2008.
Revista Brasileira de Direito Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198,
abr./jun. 2011.
R. bras. de Dir. Pblico - RBDP, Belo Horizonte, ano 9, n. 33, p. 161-198, abr./jun. 2011