O combate violncia contra a mulher: a

luta entre antigos valores e novos padres

de polticas pblicas1
Elaborado por Snia Naves David Amorim
(2012)

1. Introduo
O caso relata uma situao de violncia domstica vivenciada por
uma mulher negra e os obstculos por ela enfrentados para denunciar o
agressor e fazer valer seus direitos. O fato relatado ocorre em 2011 aps
terem sido sancionadas a Lei Maria da Penha e o Estatuto da Igualdade
Racial, leis pelas quais se procura combater a violncia domstica e
familiar contra a mulher e as desigualdades raciais, fatores que produzem
excluso e vulnerabilidade, afetando particularmente alguns segmentos
da populao, como as mulheres negras. O caso mostra a contradio
entre normas e sua efetiva aplicao, quando o comportamento de
agentes pblicos ainda conserva padres e valores de um Estado
autoritrio, patriarcal e escravocrata. O caso fictcio, mas espelha
situaes reais coletadas em documentos e relatrios da Ouvidoria da
Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM). Estimula a discusso sobre
o problema e possveis estratgias de ao.
2. Avanos e desafios das polticas de combate violncia contra a
mulher e de combate desigualdade racial no Brasil
Durante sculos a agresso s mulheres, principalmente por parte
de maridos ou companheiros, foi tratada no Brasil como questo de
mbito familiar, conforme o dito popular: em briga de marido e mulher,
ningum mete a colher. Essa percepo s comeou a ser modificada
na segunda metade dos anos 80 quando, sob o impulso do processo de
democratizao do pas e de acordos internacionais, os movimentos
sociais de mulheres empenharam-se em denunciar a situao de
violncia, levantando o manto de silncio que assegurava invisibilidade

ao problema. Esses movimentos passaram a pressionar o poder pblico

a promover aes de proteo mulher vtima de violncia. Assim, foram
criadas as primeiras delegacias especializadas no atendimento mulher
entre 1985 e 1986, em So Paulo e na Bahia, seguidas por outros estados.
No entanto, as Delegacias Especializadas de Atendimento s
Mulheres (DEAMs) no se expandiram devidamente e, em 2011, eram
cerca de 450 no pas, nmero insuficiente para atender s necessidades
da populao feminina brasileira. A grande parte das mulheres vtimas
de violncias atendida em delegacias comuns, sem preparo adequado.
Apesar de sua importncia e pioneirismo, a criao das DEAMs na dcada
de 1980 constituiu uma ao isolada, desenvolvida com o apoio do
Ministrio da Justia no mbito das secretarias de Segurana Pblica dos
estados. Outros esforos foram feitos na segunda metade dos anos 1990,
mas com aes ainda fragmentadas.
O combate s desigualdades raciais tem uma trajetria ainda mais
tortuosa. Um dos grandes obstculos tem sido a tradicional crena de
que no Brasil no existiriam barreiras raciais. A partir da democratizao,
os movimentos negros tm denunciado a falsidade do mito da democracia
racial brasileira que presume a igualdade de oportunidades entre brancos
e negros. Ressaltam que, ao abolir a escravido, o Estado no reparou os
graves danos causados aos negros, no lhes oferecendo oportunidades
de acesso educao, sade e emprego, fato gerador do agravamento
das desigualdades raciais ao longo dos anos. Assim, estudos utilizando
dados oficiais comprovam a persistncia de grandes diferenas entre
brancos e negros refletidas nos indicadores socioeconmicos que
apontam o desfavorecimento da populao negra em itens como taxas
de desemprego e nveis de renda, dentre outros.2
Foi a partir de 2003 que as aes de combate violncia contra a
mulher e de promoo da igualdade racial ganharam amplitude e
efetividade, articulando, por meio de polticas e programas, vrios rgos
do governo federal com rgos dos demais poderes e dos governos
estaduais e municipais. Foram criadas, na Presidncia da Repblica, a
Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) e a Secretaria de Polticas
de Promoo da Igualdade Racial (Seppir).
No mbito do enfrentamento violncia contra a mulher, foi instalada
em 2005 uma central telefnica o Ligue 180 destinada a orientar
mulheres sobre seus direitos em casos de agresso, os procedimentos a
adotar e o registro de reclamaes sobre o atendimento prestado pela
rede de servios pblicos. Entretanto, o marco que consolida essas
mudanas foi a criao em 2006 da Lei n 11.340/2006, conhecida como
Lei Maria da Penha, lei especfica para o combate violncia domstica
e familiar contra a mulher. Amparada no artigo 226 da Constituio Federal
que, no pargrafo 8 atribui ao Estado a assistncia famlia na pessoa

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de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a

violncia, no mbito de suas relaes, assim como em acordos
internacionais j firmados pelo Brasil, a Lei Maria da Penha no apenas
garantiu a punio com maior rigor dos agressores, como criou
mecanismos para prevenir a violncia e proteger a mulher agredida. A
Lei foi reconhecida pelo Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas
para a Mulher (Unifem) como uma das trs leis mais avanadas do mundo
em comparao com a legislao sobre o tema de 90 pases, e teve
profundos impactos na poltica de combate violncia contra a mulher,
ampliando programas e servios de atendimento.
A ela seguiu-se em 2007 o Pacto Nacional de Enfrentamento da
Violncia contra a Mulher como parte da agenda social do governo federal.
A SPM fortaleceu-se. A Central de Atendimento Mulher, em 2009/2010,
foi reestruturada e boletins bimestrais elaborados pela Ouvidoria da
Secretaria permitiram levantar informaes sobre a violncia e monitorar
o desempenho da rede pblica de atendimento mulher vtima de
violncia. H cerca de um ano a SPM assinou protocolo de cooperao
tcnica com o Ministrio Pblico Federal e Ministrios Pblicos Estaduais,
o que possibilita que as denncias sobre a rede de servios sejam cobradas
dos rgos responsveis e que providncias sejam tomadas.
Nos seus quase seis anos de vigncia, a Lei enfrentou, entretanto,
muitas dificuldades para sua efetiva aplicao, inclusive por parte de
juzes que questionavam sua constitucionalidade, com o argumento de
que feria o artigo 5 da Constituio Federal, que afirma a igualdade de
todos perante a lei, pretendendo, com isso, julgar as aes de violncia
domstica e familiar contra a mulher pela antiga Lei n 9.099/95 (Lei dos
Juizados Especiais), que trata esses casos como delitos leves,
merecedores de menor rigor.
Somente o julgamento em 9 de fevereiro de 2012 pelo Supremo
Tribunal Federal de duas aes relacionadas Lei Maria da Penha
encerrou definitivamente tais questionamentos.3
Os ministros do STF, em julgamento visto como marco histrico no
combate violncia domstica e familiar contra a mulher, decidiram por
unanimidade pela constitucionalidade dos artigos 1, 33 e 41 da Lei Maria
da Penha, eliminando a possibilidade de julgamento de delitos de
violncia domstica e familiar pela Lei n 9.099/95. Quanto nova
interpretao dada pelo Procurador Geral da Repblica, a maioria dos
ministros concordou com a proposta, segundo a qual a ao penal em
casos de violncia domstica e familiar contra a mulher no depende da
apresentao de denncia ou de desistncia por parte da vtima, podendo
o Ministrio Pblico denunciar o agressor. Com esse resultado as aes
penais no mbito da Lei Maria da Penha ganham maior celeridade e
efetividade, impondo, entretanto, ampla divulgao e monitoramento.
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Outra dificuldade alegada pelos rgos pblicos para implementar

com efetividade a poltica tem sido a falta de recursos para a implantao
da rede de atendimentos: DEAMs, casas-abrigo, ncleos de defensoria
pblica, dentre outros. Para contornar a questo, foi aprovada emenda
Lei de Diretrizes Oramentrias para 2012, incluindo o Programa de
Combate Violncia Domstica contra a Mulher no rol de aes no
contingenciveis.
No que se refere ao combate discriminao racial, apesar de vigorar
h mais de 20 anos, a Lei n 7.716/1989, conhecida como Lei Ca, que
classifica o racismo como crime inafianvel, punvel com priso de at
cinco anos e multa, pouco aplicada. Muitos analistas e ativistas avaliam
que a maior parte dos casos de discriminao racial tipificada pelo
artigo 140 do Cdigo Penal, como injria, que prev punio mais branda,
j que algumas autoridades policiais, membros do Ministrio Pblico e
da magistratura consideram a pena para crime de racismo muito alta em
relao ao tipo de delito.
O Brasil tem, desde os anos 1960, ratificado vrios documentos
internacionais contra a discriminao racial.4 Entretanto, a aplicao dos
princpios de promoo de igualdade racial s veio a ser consagrada com
a sano do Estatuto da Igualdade Racial (Lei n 12.288/2010). O Estatuto
orientou o investimento de longo prazo na mudana dos referenciais da
ao pblica, incluindo a capacitao dos gestores, de modo a alterar
padres culturais arraigados e provocar a superao de prticas
desumanas, naturalizadas e internalizadas ao longo da nossa histria.
Alm disso, organismos de combate discriminao tm sido criados
nos nveis estadual e municipal, sinalizando capilaridade de prticas
administrativas orientadas para a promoo da igualdade racial.
O cenrio acima complexo e envolve avanos e recuos. As
dificuldades relativas implementao da poltica de garantia dos direitos
da mulher e de combate desigualdade racial apontadas pelos rgos
pblicos destacam muitas questes administrativas, financeiras, polticas
e jurdicas. Existe algo mais?
As situaes concretas de atendimento pblico mulher vtima de
violncia e mulher negra fornecem indcios de outros fatores, de
diferente natureza. Veja a situao a seguir e tire suas prprias
concluses.
3. Ana Carolina, vtima de violncia domstica, busca atendimento em
uma Delegacia
Ana Carolina, 32 anos, mulher negra que perdeu a conta das vezes
em que foi agredida por seu companheiro com quem vivia h oito anos
e pai de seus dois filhos. No incio eram agresses verbais seguidas de

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tapas, por qualquer descuido ou por cime. Com o tempo as agresses

foram ficando mais pesadas, sem razo clara, e ocorriam na frente dos
filhos. Diversas vezes pensou em larg-lo, carregando os filhos, mas
temia perder a casa, construda durante anos e para a qual contribura
com seu salrio de professora de escola pblica. Preocupava-se tambm
com o sustento dos filhos. Sabia que tinha direitos, mas como garantilos, se quando falou em deix-lo, h mais de trs anos, ele a ameaara
de morte? Permanecia assim sem ao, esperando que ele um dia
voltasse a ser o homem fascinante que a conquistara.
Um dia, aps ter sido novamente agredida, uma colega aconselhoua a procurar a delegacia mais prxima, dizendo que agora havia uma lei
que defendia as mulheres agredidas - a Lei Maria da Penha - e que poderia
registrar uma queixa contra seu agressor que a polcia a protegeria. A
amiga dissera que em algumas cidades havia uma delegacia s para
atender as mulheres, o que era bem melhor, mas que na cidade delas
no existia isso. Logo teria que procurar a delegacia comum.
Foi ento que, aps uma nova agresso, decidiu mudar de vez o rumo
de sua vida. Tomou coragem, maquiou-se bem para disfarar os ferimentos,
e dirigiu-se para a delegacia. Estranhou a quantidade de pessoas no lugar
e passou quase uma hora para ser atendida por um dos agentes policiais
que estavam no balco. Do seu lugar ele chamou-a e foi logo perguntando
em voz alta: Qual o problema? Diga logo, pois estamos com muito
trabalho. Sua coragem desapareceu. Como explicar em poucas palavras,
a serem ouvidas por todos, tantos anos de agresso? Mesmo assim,
titubeante, relatou a situao de violncia em que vivia, como isto
assustava seus filhos e afirmou que queria dar queixa do seu companheiro.
O agente retrucou: No estou vendo nenhum ferimento grave. Voc
trouxe testemunha? Como isto aconteceu? Voc deu algum motivo?.
Passou em seguida a fazer perguntas sobre seu companheiro, se j
havia sido preso, se trabalhava, se contribua para a manuteno da famlia.
Ao verificar que o mesmo no tinha antecedentes criminais e que mantinha
a casa, foi logo dizendo: Estou vendo que seu marido um trabalhador.
No acho que seja o caso de fazer um Boletim de Ocorrncia e autu-lo.
Temos muito bandido solto por a com o que nos preocupar, para ir atrs
de trabalhador. Tenha mais pacincia, que as coisas melhoram.
Ficou aturdida e sem ao. Tentou insistir, mas o agente j chamava
outra pessoa. Ao virar-se, antes de sair, ainda ouviu-o dizer para o colega:
Veja com o que temos que lidar: uma negrinha histrica por receber
tabefes, quem sabe por qual motivo, e ainda metida a importante por
ser professora....
Passados dois meses, aps outra agresso, ela ameaou deix-lo
definitivamente. A reao foi ainda pior, seguida de ameaas de morte.
Sentindo-se em perigo, decidiu voltar delegacia. Sua amiga no lhe
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dissera que a Lei Maria da Penha garantia proteo s mulheres

ameaadas?
Dessa vez foi atendida por outro agente, mas a resposta no foi muito
diferente. Sem prestar muita ateno na sua histria e na sua insistncia
em um Boletim de Ocorrncia, o agente cortou com impacincia suas
palavras e afirmou que s um Boletim de Ocorrncia no era suficiente.
Era um processo longo. Tinha que preencher outros papis para que a
ao chegasse Justia. Seu companheiro seria procurado para depor e
poderia ficar revoltado contra ela. Eles no estariam por perto para
defend-la. E finalizou, olhando-a longamente: Melhor tentar entender
o motivo de suas brigas e buscar mudar seu modo de agir.
Saiu arrasada, sem sada e revoltada com os policiais que a atenderam.
Foi quando sua amiga lhe disse que havia um telefone de atendimento
mulher, o 180, onde podia reclamar do mau atendimento pela polcia e
ainda receber orientaes sobre o que fazer. Quem sabe a situao
poderia mudar?
Naquele mesmo dia ligou e explicou o descaso com que seu problema
foi tratado, acrescentando que tinha sentido haver discriminao por
ela ser uma mulher negra. A atendente ouviu-a com ateno, fez algumas
perguntas e explicou que este no era o primeiro caso de mau
atendimento a mulheres naquela delegacia. Tudo estava sendo
registrado e seria encaminhado para as autoridades.
4. A Delegacia sob investigao
O delegado titular da 6 DP, Paulo Roberto, levou um susto. Havia
sido convocado pelo diretor geral da Polcia Civil do Estado para explicarse sobre reclamaes de mau atendimento a mulheres vtimas de
violncia domstica e discriminao racial por parte de agentes de sua
Delegacia. Essas reclamaes haviam sido colhidas pela Secretaria de
Polticas para as Mulheres e encaminhadas ao Ministrio Pblico para
investigao. As acusaes envolviam descaso no tratamento do
problema, sinais de racismo e falta de providncias para situaes de
agresso domstica. Paulo Roberto pertencia h cinco anos carreira e
havia participado, na universidade, de movimentos de defesa dos
direitos humanos. H pouco tempo ocupava o cargo de delegado-chefe
e, apesar da escassez dos recursos, de espao e de pessoal, achava que
cumpria adequadamente sua misso. Sua delegacia tinha bons
investigadores e havia desbaratado vrias quadrilhas que atuavam em
bairros das imediaes. Decidiu, antes da audincia com o diretor geral,
reunir-se com sua equipe e fazer sua prpria investigao. No teria
havido um engano, uma falsa interpretao dos fatos?

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Defrontados com as denncias feitas, os agentes indignaram-se.

Argumentaram que eram poucos e que, pelos salrios pagos, j
trabalhavam e enfrentavam riscos demais ao investigar e prender
bandidos. Um agente exaltado afirmou: No temos espao adequado
para atender pessoas, especialmente as mulatinhas do bairro aqui perto,
que esgotaram a pacincia de seus companheiros, levaram uns tapas e
depois vieram correndo, pedir ajuda polcia. Outro agente acrescentou
que a denncia de racismo ainda mais absurda porque no Brasil no
h esse problema e nem nenhuma lei sobre isso.
O delegado argumentou que a proteo integridade fsica era um
direito humano e que a Lei Maria da Penha prescrevia uma atuao firme
do Estado frente violncia domstica, punindo com rigor o acusado e
protegendo a mulher. Quanto legislao que pune a discriminao,
observou que primeiro h a Constituio, que afirma em seu Art. 5.,
inciso XLII: a prtica do racismo constitui crime inafianvel e
imprescritvel, sujeito pena de recluso. Alm disso, h a Lei n 7.437/
1989 que define e pune os crimes resultantes de preconceitos de raa
ou de cor, e o Estatuto da Igualdade Racial, que busca assegurar s pessoas
negras o pleno acesso aos seus direitos. Sentiuse falando no vazio. A
maior parte dos agentes aparentava desinteresse, como se ele estivesse
fazendo um discurso terico, distante das aes prticas do dia a dia.
Alguns alegaram no conhecer as leis e questionaram a legitimidade do
Estado imiscuir-se em tais questes. Um deles chegou a argumentar
que h muitas dvidas sobre a Lei Maria da Penha e que muitos juzes se
recusam a aplic-la.
Terminada a reunio, Paulo Roberto sentiu-se sozinho com seus
princpios. Mais do que isso, sentiu a necessidade de definir uma
estratgia para mudar a situao.
O que fazer? Trocar a equipe? Punir os infratores? Melhorar as
condies de trabalho? Isso seria suficiente? No fundo ele sabia que o
que prevalecia eram os velhos valores sexistas e racistas que as novas
polticas queriam extirpar, mas que permaneciam latentes. Isso seria
possvel? Como? Que estratgias seriam mais efetivas?
Notas
1

Caso elaborado em parceria com as secretarias de Polticas para as

Mulheres (SPM/PR), e de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
(Seppir/PR), a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), no
mbito do Programa Interagencial de Promoo da Igualdade de
Gnero, Raa e Etnia, implementado no Brasil pela Organizao das
Naes Unidas (ONU).

Retrato das desigualdades de gnero e raa. Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada ... [et al.]. 4 ed. Braslia: Ipea, 2011.

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Julgamento do STF em 9/02/2012 de Ao Direta de Constitucionalidade

ADC 19, solicitada em um pedido de Habeas Corpus e de Ao Direta
de Inconstitucionalidade ADI 4.424, ajuizada pelo Procurador Geral
da Repblica, pedindo nova interpretao, consonante com a
Constituio Federal, a alguns artigos.

Como exemplo podem ser enumeradas a Conveno n 111 da OIT

sobre a Discriminao em matria de Emprego e Profisso, ratificada
pelo Brasil em 1965; a Conveno sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao Racial (Cerd), ratificada em 1968; a
Declarao e o Plano de Ao da III Conferncia Mundial contra o
Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e Formas Conexas de
Intolerncia, ocorrida em Durban, frica do Sul, em 2001.

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