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AUTONOMAS YA !!
Ensayo acerca de la amenaza de desintegracin de Bolivia..
Jorge Hurtado Hervas
Copyright: RA 1-950-2004
Depsito Legal: 8 1 1422 - 05
ISBN: 99905-0-895-X
Imprenta: Editorial Sirena, Santa Cruz Bolivia
Queda prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra

Santa Cruz- Bolivia


2005

Tabla de Contenido Sumaria


Pag.
Prlogo, Prefacio y Presentacin
INTRODUCCIN
RESUMEN Y CONCLUSIONES
a) Resumen
b) Conclusiones

9
12
50

PRIMERA PARTE: EL REGIONALISMO Y LOS NACIONALISMOS


PERIFRICOS
Ttulo I. Marco Terico-Conceptual
55
Captulo I: Pueblo, Nacin, Estado, Pas y Nacionalidades
Ttulo II: Cinco experiencias de luchas nacionalistas
Capitulo II- El Separatismo de Qubec
97
Captulo III. Sangrienta Lucha en Irlanda del Norte
113
Captulo IV. La Cruenta Guerra en los Balcanes
126
Captulo V. Los nacionalismos vasco y cataln en la Historia de Espaa
Captulo VI. Separatismo en Chechenia
186
SEGUNDA PARTE: EN BUSCA DE SOLUCIONES NO VIOLENTAS
Ttulo III: La Descentralizacin por la Va de las Autonomas Regionales
Capitulo VII - Marco Conceptual de las Formas de Organizacin
Administrativa del Estado
196
Ttulo IV: Los Casos Empricos
Capitulo VIII: Algunas Experiencias de Regionalizacin
Capitulo IX: El Proceso de Descentralizacin en Bolivia

208
208

250

TERCERA PARTE: PROPUESTA PARA UN MODELO DE


AUTONOMA REGIONAL
258
CAPITULO X: Elementos para un Modelo de Autonoma Regional
Anexos

266

Anexo A: De la Constitucin espaola: Acerca de las Comunidades Autnomas 266


Anexo B
275
Anexo C: De la Constitucin Italiana actualizada (Fragmentos)
312
Anexo D: Legislacin Italiana
319
Ley de 15 de marzo de 1997, n 59, de la Repblica Italiana (extractos)
319
Bibliografa

322

PROLOGO A LA SEGUNDA EDICIN


En el marco de la lucha por las autonomas, en enero del 2005 se precipitaron importantes
acontecimientos en Santa Cruz, que culminaron con el multitudinario e indito cabildo
abierto de 28 del mismo mes, reunido a los pies del Cristo Redentor. En ese acto, que
cont con la asistencia de ms de 300 mil personas, se proclam la conformacin de una
asamblea pre autonmica y la realizacin de un referndum departamental sobre gobiernos
autnomos. A partir de all, el tema de las autonomas pas a ocupar el primer plano en el
debate nacional. En tal virtud, la demanda de informacin sobre el tema se increment
considerablemente e hizo posible que la primera edicin de este libro, lanzada el 4 de
noviembre de 2004, se agotase en pocos meses.
El propsito de esta segunda edicin es que AUTONOMAS YA! sea de utilidad para
profesionales, estudiantes de nivel medio, universitarios, lderes cvicos, dirigentes
gremiales y polticos. Que sea de lectura fluida, claro y de fcil comprensin.
A fin de mejorar su contenido, se han introducido los siguientes ajustes al texto:
a) correcciones de redaccin para darle mejor coherencia y claridad
b) Se lo ha actualizado, incluyendo temas nuevos e informacin reciente
c) Se eliminaron algunos tpicos de menor inters y se resaltaron otros.
El objetivo principal del libro, es demostrar la viabilidad del proceso autonmico y su
carcter irreversible. Para ello se recurre a experiencias vividas en otras latitudes que nos
deben ser tiles para extraer lecciones. El anlisis de varios casos y la observancia del
surgimiento de movimientos nacionalistas perifricos en Bolivia, nos ha llevado a concluir
que el modelo vigente de Estado centralizado, no se adeca al perfil de nuestra sociedad
multitnica y pluricultural, tal como pasamos a explicar.
Actualmente existe una clara tendencia mundial, encaminada a lograr la superacin del
viejo esquema del Estado-Nacin homogneo y la adopcin de nuevos modelos de Estados
Multinacionales (o multiculturales). Para entender la idea de un Estado multicultural,
necesitamos comprender primero el viejo modelo del Estado-nacin y por qu ste ha sido
rechazado. En ese caduco modelo, los grupos instalados en el poder - basados en la idea de
soberana popular - intentan dar legitimidad al Estado argumentando que ste pertenece a
la poblacin y que adems al Estado le corresponde un solo pueblo. Es decir, las elites
nacionales pretenden crear la ilusin de que en el territorio dominado por el Estado slo
existe una comunidad de intereses, de donde surge la idea de homogeneidad. De esta
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forma, el discurso que proclama que "todos pertenecemos a una misma nacin", en los
hechos, niega la existencia de grupos culturalmente diferenciados.
Bajo dicha figura, ese grupo hegemnico nacional siempre ha utilizado al Estado para
privilegiar su identidad, imponer su lenguaje, contar su historia, mitos, y leyendas;
llegando al punto de definirlo y confundirlo como la expresin de su nacionalidad.
En varios pases, el Estado homogneo ha sido cuestionado, primeramente por los pueblos
indgenas y luego por naciones o comunidades diferentes, que desean mantener sus propias
instituciones y rasgos culturales distintivos. En esta segunda vertiente se ubica el
movimiento cvico nacionalitario cruceo.
En los aos posteriores a la II Guerra Mundial (continuando con las consideraciones
generales) empieza a tomar cuerpo la corriente de reformas en favor del nuevo modelo de
Estado y el proceso de cambio hacia Estados Multinacionales. Luego, el fin de la guerra
fra aceler el desarrollo de la democracia y produjo una transformacin de la naturaleza
de los conflictos. En la actualidad, estos conflictos ya no se plantean exclusivamente entre
los Estados, y las rivalidades ideolgicas dejaron de ser el centro de la escena
internacional. Un nmero creciente de reivindicaciones locales, regionales o nacionales,
que antes permanecan bajo el control de los Estados, afloran y pueden manifestarse hoy
en forma abierta.
Una experiencia acerca del grado de peligrosidad que encierran los conflictos internos,
digna de estudio, es la historia compleja de Yugoslavia (descrita en el captulo IV relativo
a la cruenta guerra en los Balcanes) y las consecuencias derivadas de la imposicin de
nacionalismos minoritarios. En esta rea, leccin esencial a ser tenida en cuenta, resulta ser
la importancia que cobran las actitudes personales e incluso el egocentrismo de polticos
obsesionados por el poder y la manipulacin de las diferencias existentes (tnicas y
culturales) dentro de los Estados-nacin, en beneficio de sus propias ventajas mezquinas y
cortoplacistas. Esta misma situacin estuvo a punto de ser reeditada en Bolivia los
primeros das de junio de 2005.
Tambin el ejemplo de Canad, expuesto en el Captulo II bajo el ttulo de Separatismo en
Qubec, es sumamente til. Nos permite recordar que no slo las tribus africanas
requieren una solucin a las antinomias muy predecibles de la religin, la lengua, la
identidad tnica, la cultura y los vnculos econmicos.
Y cmo se puede evitar la desintegracin proveniente de la amenaza de los nacionalismos
radicalizados en Bolivia? Cultivando una imagen nacional tan atractiva que la separacin o
el repudio al Estado deje de interesar, haciendo sentir a los ciudadanos que solamente en el
marco de un Estado moderno, se puede proteger a las culturas de las minoras, sus lenguas
y sus instituciones sagradas, en los planos interno y externo. Amn de que a la juventud
debe inculcrsele la idea de un porvenir mejor y que las limitaciones y pobrezas deben ser
solucionadas en base al trabajo no bloqueo- y al aprovechamiento racional, honesto e
inteligente de nuestros recursos.

Ahora bien. Una caracterstica de las sociedades contemporneas de las cuales no es


ajena Bolivia- es el surgimiento de nuevos movimientos que luchan por existir y ser
reconocidos. El crecimiento de grupos sociales minoritarios que defienden su derecho de
ser aceptados como diferentes, ha creado una situacin generadora de una demanda de
mayor pluralismo en la sociedad actual. Una condicin para que se pueda dar un
pluralismo estable debe ser la tolerancia hacia las minoras. En otras palabras, esto es la
aceptacin de los grupos y movimientos sociales que defienden su derecho a ser distintos
sin menoscabo de sus derechos plenos como miembros de la sociedad mayor.
Por lo expuesto, conviene preguntarse: no es legtimo entonces, incluir entre los derechos
fundamentales el reconocimiento de la diversidad, que protege tanto la identidad de cada
individuo como la existencia de las diferentes "identidades colectivas"?.
En nuestro pas, se ha dado un importante paso en el sentido de reconocer la existencia de
varias naciones y etnias en su seno, ya que de acuerdo con nuestra CPE Bolivia, es en
teora libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural constituida en
Repblica Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa y
participativa, fundada en la unin y la solidaridad de todos los bolivianos. Es un Estado
Social y Democrtico de Derecho que sostiene como valores superiores de su
ordenamiento jurdico, la libertad, la igualdad y la Justicia. (art. 1 CPE). Lase bien: no
dice que es centralizada.
Sin embargo, Bolivia es un pas altamente centralizado, siendo que hoy en da Estamos en
una poca de reconocimiento del fracaso del sistema centralizado de gobierno, su
alienacin del pueblo en cuyo nombre fue desarrollada o inventada la sociedad y, por ende,
el Estado. La inviabilidad del centralismo ha quedado de sobra demostrada, no slo por el
colapso de la Unin Sovitica como entidad poltica, sino tambin por el evidente fracaso
de su sistema econmico de produccin centralizada.
Con el fin de corregir tan daina situacin, hasta los gobiernos ms centralistas estn
cediendo responsabilidades a los gobiernos subnacionales, marcando una fuerte tendencia
hacia la constitucin de gobiernos regionales autnomos y el fortalecimiento de los
existentes. En Europa existen dos importantes modelos exitosos: Espaa e Italia, los
mismos que son expuestos en el presente ensayo. Muchos pases de Amrica Latina estn
recorriendo caminos similares, transfiriendo responsabilidades y recursos financieros hacia
los diferentes niveles de gobierno y dejando atrs las formas arcaicas de administracin
centralizada.
El proceso de profundizacin de la democracia no se limita a la eleccin popular de
autoridades nacionales. Cada da son mas los gobernantes regionales y locales elegidos por
sus comunidades, y son las instituciones que ellos representan las que dan soporte e
impulsan el desarrollo de la descentralizacin.
La necesidad de formar entidades polticas ms pequeas y autnomas proviene del deseo
de tener gobiernos ms sensibles y cercanos a los ciudadanos y de dar expresin a los
vnculos bsicos de un grupo que constituyen las seas de identidad de una comunidad y
de su aspiracin por su libre determinacin. Teniendo en cuenta que estas dos tendencias
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contradictorias se extienden en todo el mundo, no es de extraar que cada vez haya ms


pases que han llegado a adoptar algn tipo de las ventajas que se derivan de un sistema
poltico federal sin llegar al federalismo en s -, que supone la existencia de un gobierno
compartido para determinadas tareas comunes y unos gobiernos autnomos que mantienen
sus diferencias regionales, pues estos sistemas permiten una mayor proximidad de las
instituciones a la realidad multinacional. De todos modos, el nuevo Estado puede adoptar
diversas formas, pues aparte de la autonoma, existen varios tipos o modelos cuasifederales. En este ensayo se plantea las autonomas regionales.

Qu significa cuando la gente reclama con urgencia, reestructurar o refundar el


pas?
Sencillamente quiere decir que es menester reexaminar la relacin entre las partes y el
todo, y entre ellos, pero esta vez con total libertad, en pie de igualdad y con el objetivo de
revelar las ventajas de permanecer juntos y actuar firmemente para eliminar los obstculos
que se oponen a una coexistencia pacfica.
El desarrollo de las reivindicaciones de autonoma regional hace que esta cuestin se
plantee con una urgencia cada vez mayor. La complejidad y heterogeneidad crecientes de
las sociedades modernas exigen que simultneamente se tracen los ejes de las nuevas
solidaridades y se flexibilicen las posiciones demasiado rgidas de los esquemas unitaristas
y centralistas.
El derecho a la autonoma deriva de un principio natural e interno, y del derecho a la libre
determinacin, establecido en algunas constituciones democrticas (adems del
mencionado en el derecho internacional), lo cual configura la soberana popular, o el
gobierno del pueblo. Si la soberana es la facultad que posee el pueblo para
autodeterminarse, para elegir o modificar la forma en que ha de gobernarse, en un Estado
pluritnico o multinacional cada uno de sus pueblos o colectividades tnicas deben gozar
de esa prerrogativa. La forma en que habran de ejercer este derecho debe resultar de un
pacto o acuerdo entre los distintos pueblos y el Estado, basado en la redistribucin del
poder territorialmente.
Finalmente, debemos dejar bien claro que en Bolivia queda fuera de lugar cualquier
pretensin abrigada por alguna parcialidad poltica, tnica o de cualquier otra ndole de
querer dominar por la fuerza a otros pueblos, o tratar de utilizar la Asamblea Constituyente
para disear un Estado a su gusto y medida y ms an si ese pueblo (o pueblos) al que se
quiere subyugar y/o avasallar, es pujante, unido, dedicado al trabajo productivo y en franco
ascenso y potenciamiento econmico y poltico, como es el caso de Santa Cruz y los otros
pueblos del sur y de oriente. Que se entienda bien: Santa Cruz no permitir ms
avasallamientos, abusos ni ofensa, vengan de donde venga, aunque nos califiquen de
racistas por defender lo nuestro.

Agradecimientos

Esta segunda edicin es posible, gracias a la cooperacin y decidido apoyo de la


prestigiosa Fundacin Nova, motivo por el cual quiero expresar mis sinceros
agradecimientos y especialmente a su directorio. As mismo, hago llegar mis
reconocimientos al Comit Pro-Santa Cruz, por su aliento y decidido respaldo en la
publicacin de la primera edicin.
Santa Cruz, 14 de agosto de 2005

EL AUTOR
PREFACIO A LA PRIMERA EDICIN
Rubn Costas Aguilera
Atendiendo una gentil invitacin del Lic. Jorge Hurtado Hervas, acucioso investigador
cruceo, me es grato y altamente honroso, prologar su libro Autonomas ya!, en el cual
interpreta y analiza uno de los temas ms debatidos en Bolivia: la demanda de una
descentralizacin real y profunda desde las esferas del poder central hasta el mbito
departamental o subnacional, bajo la modalidad autonmica. Esta obra enriquece la
bibliografa nacional especializada y contribuye a una clara comprensin de los asuntos
que trata.
El autor revisa la historia de la descentralizacin y los modelos que rigen en el mundo,
para lo cual comenta las particularidades de pases descentralizados y cita interesantes
aspectos de legislacin comparada, adems de ocuparse de la distincin conceptual entre
trminos que tienen acepciones diferentes y que suelen ser confundidos e incluso
desfigurados.
Considera al regionalismo como un sentimiento que se manifiesta en el conocimiento y
defensa de las realidades e intereses regionales. La regionalizacin es un elemento de
progreso econmico, en el que las regiones, como componentes del Estado, son testigos de
la diversidad y contribuyen al enriquecimiento de su cultura, su prosperidad econmica y
el respeto a sus tradiciones e historia, puntualiza. Sin embargo advierte que los
regionalismos exacerbados se convierten en nacionalismos perifricos y algunos pueden
generar posiciones fundamentalistas.
Hay coincidentes puntos de vista con el estudio preparado por la comisin de autonoma
del Comit pro Santa Cruz, entidad que, en la presente gestin, est llevando adelante, con
gran empeo, una serie de acciones en pos del cambio descentralizador anhelado. Como ha
ocurrido desde el inicio del movimiento descentralizador surgido hace ms de veinte aos,
el Comit viene actuando coordinadamente con las dems instituciones cvicas
departamentales, dada la aspiracin compartida de poner fin al centralismo arcaico,
ineficiente y pernicioso.
Propugna el Comit una descentralizacin autonmica, a fin de que se instituya el
ejercicio del derecho y la capacidad efectiva de cada gobierno departamental de normar,
regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. El tratadista Juan Carlos
Urenda Daz sostiene que el propsito es afianzar en la poblacin e instituciones la
8

responsabilidad de promover y gestionar el desarrollo de su circunscripcin, en el marco


de la unidad del Estado. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las correspondientes
leyes de desarrollo constitucional respectivas.
Dentro de esta corriente es el Poder Ejecutivo el que esencialmente se descentraliza
administrativa y polticamente. Las caracterstica de legalidad y legitimidad emanarn de
la Constitucin Poltica del Estado y los Estatutos Autonmicos, al igual que la eleccin de
las autoridades departamentales autnomas. Consecuencia de ese marco legal sern las
instituciones, las normas, la administracin y fiscalizacin, con recursos propios
autnomos.
La existencia y pertenencia al Estado-Nacin se enunciarn especficamente en el Estatuto
de las Autonomas Departamentales. De manera que el sistema de descentralizacin
administrativa, poltica y econmica estar inserto en la forma unitaria de gobierno,
aunque se aproxime el modelo al federalismo en cuanto a la eleccin de autoridades. Y es
que existe una substancial diferencia: el sistema federal representa la descentralizacin de
los tres poderes del Estado. El Lic. Hurtado, basndose en la experiencia de pases
europeos, afirma que es posible adoptar un justo medio entre el unitarismo y el
federalismo en materia de descentralizacin a travs de las autonomas, sin abandonar el
sistema unitario y sin atentar contra la unidad nacional e incluso reforzando esta unidad.
Ms adelante expresa que los Estatutos sern la norma institucional de cada autonoma, y
el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
Como afirma el Dr. Urenda Daz, las autonomas departamentales en ningn caso
constituirn un peligro de desarticulacin del Estado boliviano, o de separatismo de algn
departamento. Las autonomas regionales (o departamentales) no han sido concebidas en el
mundo para desintegrar a ningn Estado. Por el contrario, stas han sido el instrumento
para profundizar y perfeccionar la democracia, liberar a los pueblos de intromisiones
absurdas y lograr en ellos un acelerado crecimiento econmico.
La implantacin de las autonomas ser consecuencia de la vigencia plena del pluralismo
y se constituir en la afirmacin de una nueva voluntad nacional.
El modelo centralista est agotado. Urge dar fin a las discriminaciones y al colonialismo
interno, como tambin crear las condiciones para una eficaz articulacin poltica del
Estado con las regiones y de ellas entre s. Esa unidad se robustecer desde la diversidad.
Para hacer realidad el preciado objetivo que nos ocupa es menester reformar la
Constitucin Poltica del Estado, con miras a instituir el principal marco jurdico de las
autonomas, reestableciendo la naturaleza esencial del Gobierno Departamental, en lugar
de un Poder Ejecutivo a nivel Departamental como se lo llama en la actual Ley 1654 de
Descentralizacin Administrativa, que por cierto no satisfizo las expectativas generadas
sobre la materia, por haber instaurado simplemente una desconcentracin.
Las Asambleas Departamentales - al igual que el Prefecto- sern elegidas por voto popular
y directo en calidad de rganos normativos, reglamentarios y fiscalizadores de los
Gobiernos Departamentales Autonmicos o Autnomos, eslabn intermedio entre el
gobierno nacional y los gobiernos municipales.
En su ensayo el Lic. Hurtado seala como pilares cardinales del modelo: el traspaso de
competencias a las regiones y la reforma del Estado, la descentralizacin econmica y
9

fiscal, el establecimiento de mecanismos de control eficaces y la eficiencia de gestin y


resultados
Para concluir esta presentacin del libro Autonomas ya!, tenemos a bien hacer una
breve reflexin sobre las premisas que deben caracterizar todo accionar estatal y social,
acorde con lo ms noble del espritu humano.
El planteamiento autonmico de nuestra regin tiene su propio basamento ideolgico, no
responde a conceptos vacos ni a posturas caprichosas o excluyentes. Nuestras
proposiciones buscan el progreso permanente e integral de Santa Cruz y los dems pueblos
del pas.
En la conducta y actitudes de gobernantes y gobernados tienen que prevalecer principios
claros, acompaando metas altruistas. Con respecto a los efectos esperados, es propicio
enfatizar que la autonoma departamental por s misma no ser la panacea que erradique
todos los problemas que nos afectan, pero es el medio ms adecuado para encararlos y
resolverlos, as como para encauzar por sendas seguras el desarrollo departamental.
Creemos que nuestro movimiento autonmico va por buen camino, avanzando hacia un
mejor y prometedor destino colectivo.
El Comit pro Santa Cruz, ante la masiva concentracin de la sociedad civil que se reuni
en la zona de El Cristo Redentor de esta ciudad, el 22 de junio de este ao, propuso una
Agenda para la Nueva Bolivia, la Agenda de la Autonoma y del Trabajo.
Hemos planteado una nueva lucha cvica, anloga a la del once por el ciento de regalas
para los departamentos productores de hidrocarburos; esta vez nos corresponde luchar en
pos de once tareas.
La primera tarea es reconquistar nuestra Libertad. Garantizar la libertad, la propiedad y los
derechos de las personas e instituciones.
La segunda tarea consiste en prepararnos para la Autogestin. Planificar la organizacin
de Gobiernos Departamentales Autnomos, con amplia participacin social.
Hemos decidido iniciar la tarea de la Refundacin del pas planteando un Referndum
sobre las Autonomas.
La tercera tarea es el Apoyo solidario. Tenemos el derecho y el deber de apoyar
solidariamente a todas las regiones en la construccin de la nueva Bolivia.
El reto de la Unidad constituye nuestra cuarta tarea. Es un imperativo unir a los
ciudadanos a travs de la Sociedad Civil y del Estado.
Es preciso dar consistencia a un nuevo Estado, ms participativo, ms ligado a las
necesidades bsicas de sus habitantes, ms justo, ms incluyente.

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La quinta tarea es la del Trabajo: fomentar la produccin, el empleo, el comercio y toda la


actividad econmica que genere trabajo.
La tarea sexta es para la Organizacin. Tenemos que organizar mecanismos para la
reduccin de la pobreza y alcanzar las metas del presente milenio.
Nuestra sptima tarea que es con la Naturaleza: manejar el medio ambiente y los recursos
naturales en forma sostenible.
La octava tiene que ver con la Temtica Cultural, la Identidad de los Pueblos y la
situacin de los Originarios. Debemos asegurar el derecho a la identidad, a la cultura y a la
diversidad de los pueblos.
La novena tarea es la de la Modernizacin: planificar el futuro con miras al Continente y
el mundo.
Integracin es la tarea dcima: desarrollar la Infraestructura de Integracin hacia el
interior y el exterior.
La undcima es la Accin Joven: encomendar la ejecucin de las presentes tareas al
emergente liderazgo joven.
Es sa nuestra agenda, tenemos que trabajar en funcin de ella. La comunidad de Santa
Cruz la aprob en el referido encuentro multitudinario que ha sido proclamado como el
primer cabildo cruceo del siglo veintiuno.
Santa Cruz de la Sierra, octubre de 2004
Agr. Rubn Costas Aguilera
Presidente del Comit Pro Santa Cruz

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Introduccin General
Aquellos que impiden las revoluciones pacficas
preparan las revoluciones sangrientas

(John F. Kennedy)
El propsito del presente libro es contribuir al debate sobre un tema tan importante, cual es
la descentralizacin que se reclama desde hace muchos aos. Bien es cierto que la
descentralizacin no es la panacea para todos los males que nos agobian, sin embargo
consideramos que constituye un paso importante para la modernizacin del Estado
nacional y una mejor forma para que las diferentes regiones solucionen sus problemas de
manera ms eficaz.
Es deseo nuestro contribuir a la bsqueda de soluciones para el diseo de un Estado
moderno, ms eficaz y participativo, de manera de pasar de la democracia representativa, a
la democracia participativa. Para ello es menester previamente, llegar a puntos de
coincidencia en los planteamientos que se formulan sobre la materia, ya que ellos van
desde un tibio intento desconcentrador, hasta el planteamiento de un abierto separatismo,
tipo regionalismos ultristas espaoles, por el sendero pacfico o violento, sin importar el
precio que habra que pagar.
Ante tal situacin, hemos querido contribuir al debate con una plataforma mnima que
sirva de base para una discusin constructiva, y que - ms que todo- permita aunar criterios
y dejar bien claros los objetivos por los cuales se debe reencauzar la lucha.
Antes que nada, conviene sealar, que no se debe abordar el tema como si estuviese solo y
exclusivamente revestido de inters localista, pues con ello automticamente ahuyentamos
a los departamentos vecinos y colocamos en contra nuestra al resto del pas. Por tanto,
creemos que se debe plantear un Modelo Nacional, donde se demuestre con argumentosque todos saldremos ganando y que el tema no es solo de inters de una regin, sino del
Estado en su conjunto.
Justificacin del Ensayo
El trabajo ha sido elaborado tomando en cuenta las siguientes circunstancias:
a) Existencia de un rgimen unitario centralista que ha demostrado ser pernicioso para
el buen funcionamiento del Estado y que ocasiona perjuicios de todo tipo a las
regiones. Las caractersticas de ese sistema, es el de la existencia de una burocracia
central secante, que se apropia de buena parte del fruto del esfuerzo productivo de
otros distritos y que no produce ni aporta nada. Esta burocracia parasitaria, se
alimenta del presupuesto nacional, de la coima, del peculado, de los sobre precios
de las obras, todo lo que configura el actual Estado corrupto.

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b) Existencia de un oprobioso colonialismo interno, fruto del poder que se ha arrogado


la burocracia central, emergente del poder poltico primero y del poder econmico
que detenta como consecuencia del ejercicio de esa primera funcin. Esta situacin
es intolerable y se vuelve cada vez ms explosiva, amen si se tiene en cuenta el
desarrollo de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Hasta hoy,
es indudable que los comits cvicos de los departamentos de Bolivia, han asumido
la defensa de sus pueblos, ante el avasallamiento del colonialismo interno afincado
en el altiplano.
c) La radicalizacin de los movimientos regionalistas y nacionalistas - abiertos o
embozados - hace que la situacin se torne cada vez ms crtica y merece
soluciones oportunas. Si no actuamos rpida e inteligentemente, nos estamos
exponiendo a que en vez de lograr soluciones pacficas, caigamos en situaciones
violentas que sern de lamentar. De ello sern responsables los beneficiarios del
centralismo andino y los gobernantes que los representan.
En tal virtud, proponemos las bases de un modelo nacional descentralizador
democratizante, por la va de las autonomas regionales, para que sea implementado por
etapas, de acuerdo a una estrategia realista bien diseada, que se adopte despus de
llegarse a un acuerdo sobre las bases de este modelo.
Para la formulacin de dicha propuesta, hemos considerado conveniente desde el punto de
vista metodolgico, dividir el trabajo en tres partes:
La Primera Parte se refiere al Marco Terico, en el cual se trata de conceptualizar los
trminos que ms se usarn en el ensayo, tales como nacin, estado, regin, regionalismos,
nacionalismos, separatismos, etc.
Estos conceptos son ilustrados empricamente, con la exposicin de cinco casos de
nacionalismos-separatismos, los cuales se refieren a las vivencias ms significativas
registradas en la historia reciente, ya que por razones de espacio no se puede ser
exhaustivo. En tal sentido, se expone la experiencia de la provincia Qubec en Canad,
lucha que viene a ser paradigmtica y que ha servido de fuente de inspiracin a otros
movimientos. Luego se analiza el movimiento nacionalista irlands, la guerra en los
Balcanes, los separatismos en Espaa, concluyendo con la experiencia actual de la lucha en
Chechenia.
La Segunda Parte, est dividida en dos Ttulos, el primero se refiere al instrumental de
conceptos referidos al tema central de la propuesta: la descentralizacin poltica. A este fin,
se define que es concentracin, desconcentracin, descentralizacin, autonomas, etc.
El segundo Ttulo de esta Segunda Parte, se ilustra igualmente con las mejores
experiencias que se han dado, con respecto a la implementacin de autonomas regionales.
As es que se describe y resea los gobiernos autnomos de Espaa, sus caractersticas,
rgimen regulatorio, y otros aspectos. Espaa, debe recordarse, es pionera en la materia.
Italia, uno de los modelos ms exitosos de Europa, tambin es analizada para extraer temas
que pueden ser de utilidad y mencionamos el modelo de regionalizacin chileno, no por ser
13

un Estado autonmico regional, sino por su experiencia regionalizadora desconcentradora,


modelo que fue copiado por Bolivia. En este mismo ttulo se incluye un rpido anlisis del
proceso de descentralizacin boliviano, que viene a ser el objeto de nuestra preocupacin.
El mrito de las reformas introducidas a la administracin pblica en Italia, consiste en
haber sabido adaptar, mejorar y profundizar una experiencia que a todas luces, favorece la
participacin ciudadana y el fortalecimiento de la democracia
La intencin de esta segunda parte del trabajo, es aclarar los conceptos relativos al proceso
de descentralizacin, y evitar as las confusiones que tanto perjudican a la hora de la toma
de decisiones y de emprender acciones.
En la Tercera Parte, se entra directamente a formular la propuesta, obviando el anlisis de
si es conveniente o no adoptar esa va, en razn a que consideramos que la etapa de
discusin de si continuamos con el Estado unitario altamente centralizado o vamos hacia la
descentralizacin, ya est superada, tanto desde el punto de vista terico como de los
resultados prcticos aqu expuestos. Por ello, hemos preferido incidir ms en las
experiencias externas, que repetir los antecedentes histricos, reales o inventados, de
nuestro pas. Con la lectura de las experiencias de los Estados regionales autnomos,
comprobamos las enormes ventajas que tiene el modelo de las autonomas, frente al Estado
unitario centralista.
Es conveniente dejar constancia que la informacin utilizada para la elaboracin del
presente documento, es la ms actualizada y se han adoptado las corrientes tericas ms
modernas para estar a tono con el avance de las nuevas tcnicas de management de la
administracin pblica. Esto ha sido posible, gracias a la utilizacin de Internet,
herramienta sin la cual hace algunos aos atrs- no hubiera sido posible que estas lneas
hubieran visto la luz.
Somos convencidos que este anhelo popular, de devolver al pueblo el poder de decisin
para forjar su propio destino, tarde o temprano, tendr que ser una realidad, y confiamos en
que ello se haga por la va pacfica, para no caer en la advertencia que hace Kennedy, en el
epgrafe de esta nota introductoria.
Finalmente, queremos expresar nuestro agradecimiento a la prestigiosa Fundacin Nova y
a la Agrupacin Cvica Cabildo por sus esfuerzos invertidos en la difusin del presente
ensayo, y deseamos cerrar esta introduccin, con la trascripcin de una frase relacionada
con uno de los pases ms centralistas de Europa y que est empeado en un proceso
novedoso de descentralizacin:
La poltica de descentralizacin es la ms importante reforma que ha tenido la
administracin francesa despus de la revolucin ... Es una onda de choque que va a
estremecer una tras otra la mayora de las reas del sector pblico.. J Rodin Le sacre
des Notables 1985

14

Resumen y Conclusiones
a) Resumen general
1. Los alcances del Ensayo
El presente ensayo est dividido en tres partes:
La Primera Parte consta de dos ttulos. El Ttulo I contiene el marco terico conceptual de
los problemas de regionalismos y nacionalismos perifricos, analizados a la luz de los
modernos conceptos que han sido desarrollados con posterioridad al ao 90. En este primer
Ttulo se precisan los alcances de los trminos bsicos, adoptados en el Ensayo, tales como
pueblo, nacin, Estado, pas, nacionalidad y regin, que permitan entender los conceptos
de Regionalismo, Nacionalismo, Autodeterminacin y Secesin o separatismo, temas que
son el centro de preocupacin de este trabajo.
En el Ttulo II, se aplica este instrumental terico-conceptual, al anlisis de algunos casos
los ms significativos- de experiencias empricas relativas a movimientos nacionalistas y
secesionistas.
En la Segunda Parte, se exploran alternativas de solucin o respuesta a esos movimientos,
por medios no violentos. Para ello, previamente se definen los conceptos que rigen las
formas de organizacin del Estado y se estudian los alcances de algunas experiencias en
materia de regionalizacin, ya que se concluye que la descentralizacin poltica o las
autonomas regionales, viene a ser la solucin pacfica ms conveniente ante situaciones
que podran desencadenarse a consecuencia de posiciones radicales asumidas por
movimientos nacionalistas perifricos a ultranza.
Es as que resulta de extraordinaria importancia el estudio de los casos de las autonomas
espaolas y de las regiones autnomas de Italia.
La Tercera Parte y ltima, expone las bases de un modelo nacional de Autonomas
Regionales, elaborado partiendo de las experiencias de ambos pases. Como anexo se
insertan textos constitucionales y leyes que sern no lo dudamos- de importancia para los
estudiosos que deseen profundizar en el tema. Veamos algunos tpicos del estudio.
I. Marco terico conceptual
1. Discutiendo acerca del Nacionalismo

15

El nacionalismo est supeditado a dos trminos: Estado y nacin. "El estado es el agente
que detenta el monopolio de la violencia legtima dentro de la sociedad". Slo pueden
hacer uso de la misma, aquellos en los que se delega este derecho. De entre las varias
formas autorizadas de tener orden, la fuerza slo puede ser utilizada dentro de la sociedad
por un agente especial, centralizado y disciplinado del Estado. Una nacin puede ser
caracterizada como un pas, o como una parte de un pas, cuando est unido por
caractersticas tnicas, econmicas, polticas o culturales.
Nacionalismo es la ideologa poltica y social que hace que corresponda el concepto de
nacin con el de Estado. Aunque tradicionalmente se ha llamado nacionalismo al
pensamiento poltico relativo a la consecucin de la independencia nacional para los
pueblos y las etnias, el trmino tambin corresponde a la actividad de un Estado. Sera el
caso, por ejemplo, del nacionalismo ingls en comparacin con el irlands. En este caso, el
nacionalismo sera la cohesin de los ciudadanos de ese pas en base a su procedencia, por
encima de diferencias sociales de clase.
Nacionalismo es el Principio que afirma que la unidad poltica y nacional debera ser
congruente. Es un producto artificial creado con un "criterio histrico de la importancia
de ciertas instituciones y cultura que las clases gobernantes y minoras selectas preparadas
comparten" Con la descolonizacin y el sello que dej Hitler al concepto de nacionalismo,
surgi la expresin nacionalismo revolucionario para designar procesos de emancipacin
nacional y social.
El nacionalismo actualmente muestra muchas variantes. Se trata por un lado- de un
fenmeno creado artificialmente para avalar un Estado constituido, como el caso espaol,
o puede ser, por otro lado, un sentimiento impulsado por el imperialismo y la intervencin
exterior.
1.2 Clases de Nacionalismos
La primera gran divisin que se tiene es:

nacionalismo central o estatal,


nacionalismo perifrico o sub-nacional

Recientemente, los nacionalismos han cobrado fuerza en muchas regiones del planeta, con
mayor intensidad los nacionalismos perifricos que los centrales o estatales, enfrentndose
pueblos hermanos, o uniendo entre s a grupos sociales que antes se combatan, o alindose
transitoriamente con algunos de ellos.
Sin embargo, dentro de una misma nacin puede haber distintos partidos o facciones
nacionalistas. Mientras los unos valoran ms el aspecto tnico de la nacin, otros resaltan
el aspecto econmico, otros el poltico y otros el cultural.
1.3 Sobre los nacionalismos perifricos

16

Desde el punto de vista regional o interno y como una respuesta a los nacionalismos
estatales, han surgido los nacionalismos perifricos. El profesor Luis Bouza-Brey, afirma
que la evolucin de los nacionalismos perifricos, hace reflexionar sobre el "desarrollo
federal de Espaa y Europa". En Espaa emergen todas las opciones posibles de cambio,
tales como: la independentista, la del nacionalismo moderado, y la federal.
Es as que se tiene diversas posiciones que van desde los independentistas que quieren un
Estado propio para una Nacin, o aquellos que admiten la existencia de una Nacin pero
no se consideran parte de ella, aunque s posibles integrantes de un Estado federal. En fin,
tenemos un nacionalismo perifrico diverso pero, en conjunto, fijado en esquemas de
interpretacin de la realidad voluntaristas, alejados de posiciones que puedan ser
consensuadas por el conjunto de sus sociedades y con el conjunto de los pueblos de un
Estado.
En determinados casos, los nacionalismos perifricos reclaman al Estado plural que los
reconozca, pero no asumen la pluralidad de su propia sociedad, e intentan construir el
poder poltico propio segn el modelo del viejo Estado y reclaman la independencia o un
confederalismo casi medieval. Esta situacin debe evitarse en Bolivia
1.4 Caractersticas y Evolucin del Nacionalismo
El nacionalismo como ideologa poltica trata de crear las condiciones para alcanzar las
aspiraciones sociales, econmicas y culturales de un pueblo. El nacionalismo se caracteriza
por el sentimiento de comunidad de una nacin, derivado de unos orgenes tales como,
religin, lengua e intereses comunes. Antes del siglo XVIII, las entidades polticas estaban
basadas en vnculos religiosos o dinsticos: los ciudadanos deban lealtad a la Iglesia o a la
familia gobernante.
1.5 Regionalismo y Nacionalismo
Ahora podemos definir y contrastar estas dos tendencias, cuyo concepto es necesario fijar
para poder captar la esencia de la poltica separatista. La palabra nacionalismo tiene
muchas acepciones que la hace peligrosa. Por tanto, es preciso evitar confusiones
originadas por este exceso de significaciones.
Primeramente vamos a exhumar su sentido econmico. En economa se plantea el
problema del mercado nacional frente al internacional. Hay naciones que pueden llamarse
Estados puramente industriales. Estos Estados atienden al trfico mundial y aspiran al
mercado internacional. Otros, por el contrario, constituyen Estados agrario-industriales, y
atienden a sus propias necesidades, preocupndose poco del mercado mundial. Esta
segunda tendencia, se llama nacionalismo econmico. No es esta acepcin la que se utiliza
aqu. As como para construir el concepto de nacionalismo hemos tomado como base la
idea de nacin, del mismo modo, para formular una definicin del regionalismo partimos
del concepto de regin.

17

Una regin es una porcin del territorio de un Estado con caractersticas geogrficas
especficas, que la diferencian de otros sectores de ese territorio. Su actividad gira en torno
a un centro econmico y administrativo. El regionalismo busca propiciar las virtualidades
de su zona, sin adoptar posiciones de malquerencia frente a las otras regiones.
Intentaremos una diferenciacin gentica de estos dos conceptos. El nacionalismo acta
por convicciones, se presenta como una necesidad, como una urgencia de restituir sus
derechos a una nacionalidad mediatizada. Tiene, pues, un carcter de exigencia, de cosa
necesaria y pattica. El regionalismo, por el contrario, tiene un concepto ms atenuado de
la personalidad.
1.6 Autonomismo y Nacionalismo
La cuestin de las autonomas territoriales generalmente se plantea en trminos de:

separatismo (creacin de un estado independiente) o


descentralizacin dentro de los estados existentes.

El primer tema es considerado en la Primera parte de este Ensayo, mientras que la


Descentralizacin por la Va de las Autonomas, es expuesta en la Segunda parte.
1.7 El derecho de autodeterminacin
Este derecho - de origen democrtico y liberal- pretende trasladar a los Pueblos o grupos
tnicos los derechos fundamentales del individuo, y en concreto el derecho a la libertad.
Pero este derecho, en cuanto libertad de eleccin del rgimen poltico que se desea, slo
est conectado a la Soberana, en el sentido que suele darse en los textos constitucionales a
la expresin Pueblo soberano o, ms tcnicamente, Poder Constituyente.
En este sentido, autodeterminacin significa decisin libre y soberana sobre la estructura
poltica interna y externa de un Pueblo, pero no se identifica forzosamente con la creacin
de un Estado independiente, ya que caben otras variantes adems de la secesin,
segregacin, as como la agregacin, federacin, etc. Por lo tanto, afirmar que todo
nacionalismo es una doctrina de autodeterminacin significa, como mnimo, que debe
aspirar a una soberana de decisin.
1.7.1 La frmula separatista
El separatismo es una tendencia a disgregarse del Estado centralizado, restituyendo todos
los derechos a la nacionalidad, acumulando en ella todas sus primitivas autonomas,
independizndola en absoluto de toda mediatizacin.
La tendencia separatista ha de apoyarse forzosamente en la concepcin doctrinaria del
nacionalismo, puesto que separatismo sin nacionalismo carece de sentido.
1.7.2 Nacionalidad y separatismos

18

Todo separatismo encierra un contenido de nacionalidad. Separatismo no es sino un ansia


de renacionalizacin, es decir, de renacimiento nacional contra un rgimen, una
organizacin o un estado de mediatizacin poltica. El primer problema que se presenta al
plantearnos la cuestin separatista es el de la nacionalidad.
La nacin es el resultado de una elaboracin histrica, de una larga sedimentacin a travs
del tiempo. Cuando un pueblo adquiere caracteres y contenidos de nacionalidad, rara vez
se despersonaliza, rara vez se disuelve y desaparece, como no sea por aniquilamiento.
Perdura, aunque sea polticamente mediatizado o sometido. Sus elementos esenciales se
mantienen vivos a travs de muchos siglos.

II Algunas Experiencias de Nacionalismos Secesionistas


En este Ttulo se estudian cinco casos de experiencias nacionalistas que en su mayora han
desembocado en soluciones separatistas. En otros la lucha ha menguado y no ha sido
posible conseguir sus objetivos. En este ensayo se analizan los siguientes casos:
1. El movimiento secesionista de la provincia francfona de Qubec, de alto
inters, por tratarse de un Estado Federal y rico como es Canad;
2. El tema tan discutido como es el de Irlanda, con su regin segregada Irlanda del
Norte, que opt por anexarse al Reino Unido de Gran Bretaa;
3. La cruenta guerra de los Balcanes y la disolucin de Yugoslavia, son analizados
en el tercer apartado;
4. Luego se describe los procesos de nacionalismos perifricos espaoles,
centrando la atencin en los dos movimientos ms importantes: Catalua y
Vizcaya o Pas Vasco;
5. Finalmente, Chechenia, vctima de la violencia rusa iniciada en el rgimen
comunista y continuada despus, es el tema del quinto apartado.
En el presente resumen trataremos slo los 3 primeros casos:
1. El Separatismo de Qubec
En 1995 se llev a efecto un referndum en el cual, los independentistas, no obstante de
perder por una pequea diferencia, mejoraron notoriamente su votacin, dejando claro que
los habitantes de la provincia francfona rechazaron nuevamente la plena soberana El
Bloque Qubcois, un nuevo partido que postula la independencia de Qubec durante las
elecciones de 1994 reasumi el poder en la Asamblea nacional de Quebec con la promesa
de celebrar un referndum sobre la independencia para el ao siguiente.
El referndum propona el acceso de Quebec a la independencia poltica, despus de haber
ofrecido al resto del Canad una asociacin poltica y econmica. En caso de que la
respuesta fuese positiva, este referndum iba a iniciar el proceso conduciendo a la
independencia despus del plazo mximo de un ao de negociaciones con Canad sobre la
oferta formal de asociacin. Este enfoque corresponda al deseo de numerosos

19

quebequeses de mantener despus de la independencia lazos polticos y econmicos con el


Canad.
Los resultados del referndum fue un aldabonazo que hizo sonar todas las alarmas en la
Federacin canadiense, ya que despus de haber contemporizado durante dcadas con el
separatismo quebequs confiado de que nunca obtendra la victoria en un referendo, el
sistema federal se vio en la obligacin de enfrentar el problema.
1.2.1 No se reconoce el derecho unilateral de secesin
A pedido del Gobierno federal el Tribunal Supremo de Canad se pronunci sobre el
fundamento legal de una eventual separacin de Qubec. El tribunal neg la existencia de
conflicto alguno entre el derecho interno de Canad y el derecho internacional, puesto que
"ninguno de los dos reconoce un derecho de escisin unilateral". Sobre las invocaciones
de los soberanistas al derecho internacional, el Tribunal Supremo canadiense fue muy
claro. Qubec no puede reclamar la autodeterminacin unilateral contemplada en el
derecho internacional porque no se ajusta en absoluto a las condiciones establecidas en ese
mismo derecho: ser una colonia, o padecer una ocupacin militar
En tan importante pronunciamiento, el Tribunal Supremo de Ottawa ha dejado establecido
dos principios importantes.

El primero que, "ni la Constitucin ni el derecho internacional conceden (a


Quebec) el derecho a una secesin unilateral".

El segundo, que esa secesin se podra negociar siempre que "una clara mayora del
pueblo de Quebec as lo decidiera" y que esa decisin "respetara los derechos" del
resto de los canadienses. El Supremo no se pronunci sobre qu porcentaje debera
constituir esa "clara mayora".

1.2.3 El Modelo Quebequs: Soberana y Asociacin


El modelo quebequs est basado en una combinacin de soberana y asociacin que ha
inspirado el proyecto poltico del nacionalismo vasco, resumido en la propuesta de una
nacin libre asociada, con apariencia de constitucionalidad. La propia sociedad de Quebec
y las instituciones centrales canadienses -Gobierno, Parlamento y Tribunal Supremo- han
sido firmes en mantener la unidad del Estado, y no se han inclinado por un nacionalismo
inflexible en sus postulados El dictamen del Tribunal Supremo de Canad de 1998 se ha
convertido en un antecedente jurdico imprescindible para rebatir las tesis secesionistas que
parten de la idea de que la autodeterminacin es un derecho natural de los pueblos,
oponible a Estados democrticos Es inevitable subrayar que dos de los nacionalismos
modernos ms activos, es decir, el quebequs y el irlands, han entrado en una nueva fase
histrica luego del fracaso de sus objetivos
2. Sangrienta lucha en Irlanda del Norte

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Con el alzamiento sin xito de 1867 comienza una nueva etapa en la lucha por la
autonoma de Irlanda, conocida como el "Home Rule"; una autonoma tras la que se
trasluce, como meta final la independencia.
El nacionalismo irlands -reorganizado en 1882 en la Liga Nacional - adquiri una
capacidad de maniobra poltica e hizo que el lder del partido liberal, William Gladstone
presente al Parlamento dos proyectos de autonoma para Irlanda: la Ley de 8 de abril de
1886 y la Ley de Autonoma de 13 de febrero de 1893, proyectos similares, que prevean la
creacin de un Parlamento irlands en Dubln con amplias atribuciones en poltica regional
y fiscal, pero sin atribuciones en poltica exterior, defensa y polica.
El fracaso de esos proyectos, ms la crisis que el nacionalismo parlamentario irlands
atraves, paraliz durante varios aos el proceso autonmico. Pero el nacionalismo era ya
una fuerza considerable que penetraba ms all del mbito de la poltica. En 1900 se cre
un movimiento poltico cuyo lema fue Sinn Fein (nosotros solos), que abogaba por una
Irlanda independiente, unida a Gran Bretaa mediante un pacto de soberana. La I Guerra
Mundial precipit los acontecimientos. En 1912 es aprobado el "Home Rule" y las
conversaciones dan un fruto: Irlanda del Sur se gobernar a s misma y entrar en la
Commonwealth. No se trata de independencia, sino del "dominion". La "libertad"
conseguida, abre de nuevo las puertas de la tragedia. El IRA se lanza al combate contra el
ejrcito ingls, las fuerzas paramilitares protestantes y contra el de Dubln. La guerra es
dura y se prolongar hasta el mes de abril de 1923.
El conflicto civil tuvo su antecedente en la Rebelin de Pascua de Dublin en 1916 (1) y una
campaa de guerrillas posterior. La Hermandad Republicana Irlandesa, el Sinn Fein y otros
grupos independentistas minoritarios, promovieron una insurreccin armada contra el
dominio britnico. En 1921, se suscribi el Acta de Gobierno de Irlanda que dispuso la
existencia de dos estados: uno para los seis condados del Norte y otro para el resto, cada
uno con su parlamento propio. La violencia poltica continu durante tres dcadas. Los seis
condados del Ulster, decidieron mantener la vinculacin con Gran Bretaa y se
convirtieron en una divisin poltica del Reino Unido, conocida como Irlanda del Norte.
El Estado Libre de Irlanda no acept la separacin.
La mayor parte de la poblacin de Irlanda del Norte protestante - vio esta unin con Gran
Bretaa como una garanta para el mantenimiento de su religin y de su posicin
dominante dentro de la sociedad irlandesa. Para los catlicos, sin embargo. la creacin de
Irlanda del Norte era la ltima injusticia que los britnicos cometan contra los irlandeses.
Esa particin de la isla result injusta, pero la II Guerra Mundial abre a Irlanda una nueva
posibilidad. Los britnicos intentan que los irlandeses entren en el conflicto, pero Eamon
de Valera se niega, pues ante todo est la reunificacin de Irlanda. En cambio, los
1

) El Alzamiento de Pascua fue una rebelin militar fallida que tuvo lugar en Irlanda contra la autoridad del
Reino Unido en la Pascua de 1916. La rebelin constituy un intento de tomar el control de Irlanda por parte
de los republicanos para lograr su independencia. Este hecho se produjo del 24 al 30 de abril, cuando
Voluntarios Irlandeses y el Ejrcito Ciudadano Irlands tomaron posiciones de Dubln, proclamando la
Repblica independiente. El acontecimiento marc la divisin entre republicanismo y nacionalismo irlands.

21

protestantes del Ulster s se implican con los aliados. Desde el momento de la divisin, los
catlicos del norte se convirtieron en una minora con desventajas. Las tropas britnicas,
enviadas para ayudar a la polica local, se establecieron de forma permanente para
garantizar a la autoridad britnica y controlar la reaccin protestante. En agosto de 1971 el
Ejrcito de Irlanda del Sur emprende nuevamente una lucha de guerrillas contra el ejrcito
britnico. Los britnicos abolieron el Parlamento e impusieron un gobierno directo. Irlanda
del Norte ratific su unin con Gran Bretaa, rechazando su reintegracin con la Repblica
de Irlanda, lo cual provoc la intensificacin de la violencia.
Un captulo sangriento en Irlanda, fue la masacre de Derry, ocurrida en enero de 1972,
cuando miles de catlicos efectuaban una marcha de protesta en contra de los
internamientos y en pro de los derechos cvicos, el ejrcito britnico atac a la multitud. La
accin produjo 13 muertos y 14 heridos, lo que origin una escalada de violencia. En
represalia el IRA hizo volar en Gran Bretaa, uno de los pabellones de la unidad
responsable del "Domingo Sangriento".
Finalmente, en abril de 1998, se firm un acuerdo de todos los partidos para dar fin a la
violencia. que es conocido como el Acuerdo de Viernes Santo. Luego se convoc a un
referndum, el 22 de mayo, para resolver la disputa sobre el Ulster, que la Repblica de
Irlanda reclamaba en su Constitucin como una regin propia. El referndum se hizo en el
Ulster, para responder si sus habitantes desean pertenecer al Reino Unido o reunificarse
con el sur. El acuerdo de Viernes Santos aprobado por referndum, sirvi de base para la
creacin de un rgano democrtico de autogobierno en el Ulster y deja abierta la puerta a
la unificacin de Irlanda por la va de un referndum que podra convocarse cada siete
aos.
El partido protestante en Irlanda del Norte que ocup el primer lugar en las elecciones
legislativas - noviembre de 2003 - se niega a compartir el poder con los catlicos del Sinn
Fein, el brazo poltico del IRA, hasta que ste no est totalmente desarmado.
3. Guerra en los Balcanes:
3.1 El Estado Yugoslavo. Evolucin y Transformaciones
Yugoslavia surgi en 1918 y desapareci en 1992, experiment varias transformaciones,
comenzando con la formacin del Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos, pasando por
la Repblica Federal Socialista de Yugoslavia y terminando con la Repblica Federal de
Yugoslavia. El nombre de Yugoslavia fue abandonado definitivamente el ao 2002, con la
firma de un acuerdo entre Yugoslavia, Serbia y Montenegro. La capital y ciudad ms
grande era Belgrado, ubicada en la Repblica de Serbia.
El dominio serbio en el gobierno, la negativa a conceder la autonoma a croatas, eslovenos
y otros grupos minoritarios provoc intensas luchas polticas en el reino. Los croatas
lucharon contra el sistema y la direccin centralista. La primera fase de la lucha finaliz en
junio de 1928, cuando un diputado montenegrino hiri mortalmente a tres parlamentarios.
Se organiz un rgimen separatista que se estableci en Zagreb. La guerra civil pareca
inminente, pero el rey Alejandro suspendi la vigencia de la Constitucin y asumi el
22

control del gobierno de forma dictatorial. El rey cambi el nombre del Estado por el de
Reino de Yugoslavia.
3.1.1 Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia
Al trmino de la Segunda Guerra Mundial y al finalizar la Liberacin, el 29 de noviembre
de 1945, una Asamblea Constituyente aboli la monarqua y el mariscal Tito proclam la
Repblica Popular Socialista y Federativa de Yugoslavia, que tambin se la conoci como
la Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia integrada por seis repblicas; Bosnia y
Herzegovina, Croacia, Eslovenia, Macedonia, Montenegro y Serbia con dos provincias
autnomas Kosovo y Vaivodina.
3.1.2 La Repblica Federal de Yugoslavia
Los antagonismos tnicos resquebrajan Yugoslavia, se despoja de autonoma a los
kosovares, la violencia callejera crece hasta llegar a enfrentamientos armados, Yugoslavia
enva tropas y tanques a la zona de conflicto, y legisladores albaneses declaran a Kosovo
provincia independiente de Serbia, lo que determina que Belgrado disuelva la asamblea y
el gobierno de Kosovo.
Yugoslavia empez a fragmentarse -1991- debido al enfrentamiento entre los lderes de las
repblicas federadas y tras la cada de los regmenes comunistas de Europa Oriental;
Serbia intent mantener la federacin unida para conservar su posicin dominante y
proteger a las minoras serbias residentes en otras repblicas. A mediados de ese ao
estall la guerra civil, en la que Serbia apoy a los serbocroatas y serbo bosnios que
perseguan la creacin de la "Gran Serbia". Finalmente en noviembre este pas y Croacia
firmaron un alto el fuego. Este frgil consenso se quebr al disolverse la URSS (21-12-91)
y tras la secesin de Eslovenia, Macedonia y Croacia, el ejrcito yugoslavo actu en favor
de Serbia La guerra en Croacia, que enfrent a las tropas federales contra las milicias
serbias formadas por croatas, dur siete meses y finaliz en enero de 1992. Como
consecuencia de ella, Croacia perdi el control de ms de un tercio de su territorio.
3.2. Croacia como factor de equilibrio en la zona de los Balcanes
3.2.1 Independencia de Croacia
Croacia que era repblica federada de Yugoslavia, seis meses antes de la disolucin de la
URSS -el 25 de junio de 1991- proclam su independencia. La guerra civil estall entonces
en la repblica cuando la etnia serbia, respaldada por el Ejrcito Popular de Yugoslavia, se
alz en armas contra tal decisin. Fue as que comenz una violenta guerra, interrumpida
por breves treguas y al final de 1991, una parte del territorio croata haba sido ocupado por
los serbios. En diciembre, la Comunidad Europea y la ONU intentaron la mediacin entre
Croacia y las tres repblicas autnomas serbias, que se haban unido para autoproclamar la
Repblica Serbia de Krajina.

23

La segunda fase de conflictos armados se inici en junio/92 - pese a la presencia de tropas


de la ONU - cuando los croatas intentaron retomar los territorios en poder de los serbios.
Los problemas en Croacia condujeron a una restriccin de las libertades democrticas.
Croacia haba lanzado una nueva ofensiva contra el enclave serbio de Krajina.
Enfrentamientos intermitentes continuaron despus. Las negociaciones de paz se
reanudaron y el acuerdo entre Croacia y Serbia se firm en enero de 1994,
comprometindose ambas partes a la restauracin de los enlaces de comunicaciones y del
transporte entre las dos repblicas.
3.3 Bosnia-Herzegovina
3.3.1 Las Causas de los Conflictos en Bosnia-Herzegovina
Un conflicto blico agravado hasta el extremo, muestra cmo diversas causas pueden
concurrir para generar una guerra salvaje en un pas que - hasta pocos aos antes - no era
muy distinto a otros estados europeos. Diferenciados entre s por motivos histricos,
religiosos y culturales, serbios, musulmanes y croatas se han asesinado recprocamente con
una saa sin precedentes.
Tras el colapso del Estado yugoslavo, causa desencadenante del conflicto, ste se fue
agravando progresivamente porque a los motivos ya citados se unieron otros:

Percepciones exageradas de odio, rivalidad y estimulacin de venganza, azuzadas


por muchos medios de comunicacin;
Intento de reparto del territorio bosnio entre las repblicas croata y serbia;
errores polticos de las grandes potencias que han permitido que los motivos
desencadenantes y coadyuvantes se agravasen a extremos.

Nada de ello ha sido resuelto por la intervencin militar extranjera, que ha convertido a
Bosnia-Herzegovina en un laboratorio experimental.
3.4 Serbia y Montenegro
3.4.1 La Repblica de Serbia
Formaba parte de la Repblica Federal de Yugoslavia e incluye las antiguas provincias
autnomas de Kosovo, en el sur, y Voivodina, en el norte. La capital de Serbia es Belgrado
que tena una poblacin de 1.136.786 habitantes (1991). Para el ao 2003 se estima que su
poblacin sobrepasa los 2 millones de habitantes.
En las guerras de los Balcanes, en 1912 y 1913, Serbia, Montenegro, Grecia, Rumania y
Bulgaria se aliaron primero contra el Imperio Otomano y posteriormente se disputaron
entre s sus dominios en esa regin. Macedonia qued dividida entre Serbia, Grecia y
Bulgaria. En 1929, la unin de Serbia y Montenegro, pas a llamarse Yugoslavia (tierra de
los eslavos del sur).

24

3.4.2 La Repblica de Montenegro


Montenegro tiene una superficie de 13.812 km. Su poblacin, segn estimaciones para el
ao 2000, era de 680.736 habitantes. Ms del 62% de ella pertenece al grupo tnico
montenegrino; las principales minoras estn compuestas por musulmanes (15%), serbios
(9%) y albaneses (7%).
Podgorica, su capital, es la mayor ciudad con una poblacin (1991) de 118.059 habitantes.
La lengua serbo-croata es el principal idioma de Montenegro. La religin ortodoxa serbia
fue la ms importante hasta 1993.
3.4.3 Agudizacin de los conflictos tnicos
En los primeros aos de la dcada de los 70, se agudizaron los conflictos tnicos, sobre
todo entre serbios y croatas, al presentar Croacia una demanda contra el sistema
confederal. Desde 1974 se intensific el movimiento separatista albans en Kosovo. Como
consecuencia de los estallidos de disturbios (1971) en esa provincia autnoma, muchos
serbios y montenegrinos abandonaron la regin.
En 1991, Croacia y Eslovenia declararon su independencia de la federacin. La poblacin
serbia de Croacia expres a su vez la intencin de separarse de este pas,
desencadenndose la guerra, que llev a la destruccin de ciudades enteras por parte de las
tropas federales y a la ocupacin de aproximadamente un cuarto del territorio croata. A
fines de 1991 haba ya alrededor de 550.000 personas refugiadas en Serbia, 300.000 de
ellas provenientes de los territorios ocupados en Croacia, como consecuencia del conflicto.
En 1997 se agravaron los enfrentamientos entre el ejrcito federal y la poblacin de
Kosovo. Se organiz un referndum en toda Serbia, sobre la necesidad o no de mediacin
extranjera en el conflicto, siendo rechazada dicha mediacin por el 75% de los votantes.
El fracaso de una ronda de negociaciones en Rambouillet, Francia, en las que los pases
europeos y Estados Unidos queran imponer condiciones de protectorado a Yugoslavia,
hizo que se abran las puertas para la guerra. Presentada como la culpable de no lograrse un
acuerdo en esa ocasin, Yugoslavia qued a disposicin de la OTAN y aislada de Rusia, su
vieja aliada.
En 1999 la OTAN comenz una serie de incursiones areas contra objetivos yugoslavos en
Serbia, Montenegro y la provincia de Kosovo. Los bombardeos provocaron cientos de
muertos entre kosovares y serbios. El ataque areo desencaden una campaa de
represalias contra los kosovares, que debieron huir por decenas de miles a los pases
vecinos y a Montenegro. Los ataques de la OTAN destruyeron cientos de edificios civiles,
escuelas, y hospitales. La violencia desatada entre civiles serbios y kosovares se intensific
desde el comienzo de los bombardeos.
3.5 La Tragedia de Kosovo

25

3.5.1 Estallido de los disturbios


Entre los aos de 1981 a 1990 estallaron disturbios en Kosovo, que se convirtieron en una
explosin social, iniciada por universitarios y secundada por obreros y soldados albaneses
que reavivaban la demanda de transformacin de Kosovo en repblica. Emigrantes serbios
y montenegrinos de Kosovo constituyeron un comit, que organizaba masivas acciones de
protesta, al cual se unieron policas retirados, intelectuales nacionalistas de derecha,
comunistas desilusionados y fundamentalistas de la iglesia ortodoxa.
La crisis recrudeci cuando el presidente serbio Milosevic le quit a Kosovo su estatus
autnomo, por razones nacionalistas. Los antagonismos tnicos comienzan a resquebrajar
Yugoslavia, y la violencia callejera escala hasta llegar a enfrentamientos armados. En 1990
Kosovo se autoproclama provincia independiente y Belgrado disuelve la asamblea y el
gobierno de esa provincia.
En 1992 una asamblea convocada por dirigentes nacionalistas albaneses de Kosovo
proclam la fundacin de la Repblica de Kosovo. Serbia no reconoce el parlamento ni el
gobierno de la provincia. Al ao siguiente se crea el ejrcito de liberacin de Kosovo
(UCK) y Serbia actu enrgicamente contra los grupos nacionalistas.
3.5.2 Reinicio de los conflictos e intervencin de la OTAN
En 1998 se reinici el conflicto en Kosovo. La OTAN interviene y da un ultimtum al
presidente yugoslavo para que detenga la violencia, de lo contrario deber enfrentarse a
ataques areos. Al poco tiempo, se descubren en Kosovo cadveres de integrantes de la
etnia albanesa, atribuyendo esa matanza a la polica serbia.
En marzo, los delegados albano-kosovares aceptan los trminos de autonomas propuestos
por occidente, que colocarn a las tropas y policas yugoslavos en Kosovo bajo la
supervisin de una fuerza militar liderada por la OTAN. Yugoslavia accede a conceder una
autonoma local, pero se niega a que un ejrcito extranjero se despliegue en su suelo. A
fines de marzo/99 la OTAN, autoriza el lanzamiento de ataques areos, luego de combates
entre fuerzas de la OTAN y los serbios. En junio, los aliados ingresan a la regin kosovar y
en total unos cincuenta mil hombres de la OTAN ocupan Kosovo. Despus de once
semanas (11/06/99), cesaron los bombardeos contra Yugoslavia, al verificarse el comienzo
de la retirada total de las tropas yugoslavas de Kosovo.
Una crisis grave en Kosovo y un fracaso de Occidente en el manejo del conflicto tendran
consecuencias sobre el futuro del acuerdo de Dayton y de Bosnia. Hay una estrecha
relacin entre las condiciones necesarias para mantener vivo el proceso de paz en Bosnia y
aquellas que se precisan para que haya estabilidad en Kosovo.
La OTAN actu militarmente sin un mandato poltico que debera emanar del Consejo de
Seguridad de la ONU.
3.5.3 Acuerdo para la retirada de las tropas serbias

26

El 3 de junio de 1999, la OTAN y Serbia alcanzaron un acuerdo de paz, a raz del cual
EEUU se declar vencedor, al concluir con xito "un esfuerzo de diez semanas para
obligar al seor Milosevic a rendirse". El acuerdo firmado por la KFOR y el Gobierno
yugoslavo establece que 40.000 soldados serbios deben abandonar la provincia
paulatinamente segn tres zonas establecidas.
La expresin de que "el problema de Kosovo ha consistido, desde el principio, en cmo
debemos reaccionar cuando ocurren cosas malas en lugares poco importantes", grafica la
ptica con que miran las potencias a estas regiones. Es indiscutible que los ataques areos
de la OTAN, precipitaron un aumento radical de la operacin de limpieza tnica y de otras
atrocidades.
Un resumen de los efectos de la tan enorme y cruel guerra area" expresa: "las bajas de
civiles serbios en los tres primeros meses de guerra son ms altas que todas las bajas
producidas en ambos bandos en Kosovo durante los tres meses que llevaron a esta guerra,
y sin embargo, se supona que esos tres meses haban sido una catstrofe humana".
En Prstina, Vieira de Mello asumi las funciones de Administrador Civil de la ONU (20
de junio/99), de acuerdo a resolucin del Consejo de Seguridad para ejercer funciones
ejecutivas de gobierno durante el perodo de transicin en Kosovo.
La ONU asumi tareas ejecutivas administrativas de un alcance tan amplio y de tanta
importancia. Kosovo ya ha solucionado oficialmente su conflicto y est en el camino de
rehabilitarse. Pero la comunidad internacional sabe que la realidad de Kosovo es distinta a
cmo la opinin pblica la percibe. Desde junio de 1999 el futuro de Kosovo ha sido
ambiguo y nada estable.
III Descentralizacin por la va de las Autonomas Regionales
Esta parte del documento comienza explorando los conceptos relativos a la organizacin
del Estado y las formas de gobierno, sealando que desde el punto de vista de la forma del
Estado, existen dos tipos de regmenes: el Estado unitario y el Estado federal. En cuanto a
la organizacin del gobierno, existen 4 formas:
Concentrado,
desconcentrado,
descentralizado y autonmico-regionalizado
La desconcentracin, es la forma mediante la cual la administracin centralizada presta
servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del pas a travs de rganos propios.
Su objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del usuario,
con economa para ste, y descongestionar al poder central.
La descentralizacin por su parte- es la forma de organizacin administrativa que
consiste en confiar la realizacin de algunas actividades a entes que guardan una relacin
con la administracin central que no es la de jerarqua. Por tanto: el nico carcter que se
puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que los
funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn
sujetos a los poderes jerrquicos.

27

Existen bsicamente dos tipos de modelos de descentralizacin. Ellos son:


a) El proyecto neoliberal y
b) El proyecto de descentralizacin democratizante, el cual es sugerido para su adopcin
en este ensayo.
Este tipo de proyecto pone nfasis en el eje poltico de la descentralizacin en aquellos
aspectos que significan una profundizacin de la prctica democrtica, al promover una
participacin efectiva de los actores sociales en la gestin de los asuntos regionales.
Para ello se busca impulsar ampliamente la participacin de la ciudadana en la discusin y
resolucin de los problemas nacionales, sectoriales y regionales, incrementando el
conocimiento tcnico, el inters privado y atendiendo las necesidades de los ciudadanos.
En este proyecto se basa la formulacin de la propuesta contenida en la III Parte del
presente trabajo.
1. Qu es Autonoma Regional?
Dado que la regionalizacin es la estrategia mediante la cual se debera llevar a cabo la
descentralizacin, se hace menester precisar el significado del trmino regin para este
propsito. En tal sentido regin evoca un rea geogrfica determinada, perifrica o lejana
al centro decisorio nacional y delimitada en s misma. La regionalizacin se considera
como un elemento de progreso econmico en el que las regiones son testigos de la
diversidad y contribuyen al enriquecimiento de su cultura, su prosperidad econmica y al
respeto a sus tradiciones e historia
Se entiende por Autonoma Regional, la creciente capacidad de autogestin poltica
regional, identificacin de la poblacin con su regin y capacidad de apropiacin del
excedente econmico generado en ella.
2. Experiencias de Descentralizacin y Desconcentracin Regionalizada
Espaa e Italia corresponden a los modelos de descentralizacin o autonomas regionales,
mientras que Chile es un modelo de regionalizacin desconcentrada. El presente resumen
solo hace referencia a los dos primeros.
2.1 La experiencia de autonomas en Espaa
Desde 1978 Espaa ha experimentado un intenso proceso de descentralizacin poltica
que ha tenido como protagonista a las Comunidades Autnomas. Esta esfera de gobierno
ha hecho que los nuevos gobiernos autonmicos gocen de amplias competencias. Por el
contrario, los gobiernos locales (municipios) en vez de haberse constituido en el segundo
eslabn de la descentralizacin, han quedado rezagados.
Las Comunidades Autnomas son entidades poltico territoriales dotadas de autogobierno,
que constituyen las principales divisiones administrativas autnomas del Estado espaol.
La Constitucin espaola, aun cuando proclama desde su primer ttulo la indisoluble

28

unidad de la nacin, reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades


y regiones que la integran. Sobre este derecho, las comunidades han accedido a su
autogobierno, constituyndose en entidades autnomas sujetas a los respectivos estatutos
de autonoma.
Espaa opt por un Estado unitario con amplias autonomas regionales. A dicha frmula se
la denomin Estado Integral y supone el justo medio entre las concepciones unitaristas y
federalistas.
2.2 La Experiencia regionalizadora en Italia
La norma que dispone la formacin de gobiernos regionales en Italia, data de la
Constitucin de 1948, pero qued sin aplicacin durante ms de 20 aos, hasta su
reformulacin en 1970.
La introduccin de los gobiernos regionales tuvo su importancia en el funcionamiento de
las regiones, y su diseo result ser distinto al del gobierno central y al diseo de los
gobiernos locales. A este respecto, se ha dicho: La idea de regin fue introducida en la
Constitucin italiana por los legisladores que, si bien manejaron varias fuentes, se
inspiraron sobre todo en el ordenamiento de la Segunda Repblica espaola en la que
aqulla recibi una primera y sugestiva actuacin. Los italianos han perfeccionado el
modelo.
En el modelo italiano existen elementos que pueden acercar el modelo constitucional
(unitario) al modelo federal. Este modelo territorial fue objeto de profundas
modificaciones en octubre de 1997, con la aprobacin y posterior confirmacin - mediante
referndum - de la ley constitucional sobre el federalismo.
2.2.1 Las Reformas Administrativas en Italia
El cambio de las organizaciones complejas, como las administraciones pblicas tanto
centrales como locales, no se logra nicamente a travs de leyes y reglamentos, ya que
inciden considerablemente en l aspectos como: la cultura organizativa, la tecnologa o el
tipo de relacin que se establece con los ciudadanos y los usuarios de los servicios.
Al aprobarse las leyes de reforma en Italia, se ha ingresado en una fase de grandes
transformaciones. En los aos noventa se ha introducido una serie de medidas legislativas
orientadas a mejorar el funcionamiento de las administraciones desde la ptica de la
modernizacin, de la recuperacin de la eficiencia y de la mejora de los servicios a los
ciudadanos, aspectos que han sido logrados por la reforma italiana.
La modificacin del artculo 116 de la Constitucin introduce el novedoso concepto de
regionalismo diferenciado, que significa la posibilidad o potestad que tienen las regiones
para negociar con el Estado formas y condiciones particulares de autonoma.
2.3 El Proceso de Descentralizacin en Bolivia.

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Debido a que el modelo que proponemos es para ser aplicado en Bolivia, resulta necesario
exponer aunque sea en forma sucinta el proceso descentralizador experimentado en l. Para
mejor comprensin y con fines meramente analticos, lo dividimos en dos etapas:
2.3.1 La Primera Etapa: Las luchas cvicas por la descentralizacin
Desde los aos 50, la descentralizacin es uno de los temas centrales de las
reivindicaciones de la sociedad civil, estructurada sta en torno a los movimientos cvicos,
por la que se cuestiona la incapacidad del sistema poltico de representar los anhelos de los
ciudadanos. El concepto de descentralizacin que se plantea durante esta primera etapa en
Bolivia, es de tipo poltico y la reivindicacin central es el control total del manejo de los
recursos regionales a cargo de mecanismos tcnicos Los entes cvicos haban avanzado
como actores, en su protagonismo y presencia departamental y nacional, pero no pasaba lo
propio con los partidos polticos. Cuanto ms cerca estaba la aprobacin de un proyecto de
ley sobre descentralizacin, ms renuentes se tornaban en resolver los temas pendientes de
consenso, postergando finalmente su aprobacin para la siguiente gestin de gobierno.
El documento detalla los antecedentes jurdicos ms importantes vinculados con la
descentralizacin.
2.3.2 Segunda etapa del proceso de descentralizacin
A partir de 1994 Bolivia ha experimentado transformaciones estructurales mediante la
dictacin de leyes que han descentralizado el poder poltico; han asignado mayores
recursos y mayor capacidad de decisin a los gobiernos locales autnomos (alcaldas
municipales); han creado condiciones favorables para una creciente participacin social en
la gestin pblica; y han redefinido y aclarado los roles de las instituciones pblicas en
todos los niveles (Nacional, Departamental, Provincial y Municipal).
La promulgacin de las leyes de Participacin Popular en abril de 1994 y la denominada de
Descentralizacin Administrativa en 1995, son los principales instrumentos jurdicos que
guardan estrecha relacin con el tema.
La LPP produjo los siguientes resultados: reorganizacin del Estado, promocin de la
descentralizacin de la gestin pblica a nivel local, apertura a la participacin social y
ensanchamiento de la democracia. La LPP inici un proceso de descentralizacin fiscal, y
convirti al municipio en la instancia ms importante de la gestin pblica. Con esta Ley la
descentralizacin se inici por la va municipal, pese a que el debate sobre el tema desde
principios de los aos 80 haba centrado su atencin slo en el nivel sub-nacional o
departamental sin haber contemplado la posibilidad de hacerlo a travs de los municipios.
2.3.3 La mal llamada ley de Descentralizacin Administrativa
La descentralizacin iniciada en el nivel municipal con la LPP, trat de avanzar hacia el
nivel departamental con la promulgacin de la Ley de Descentralizacin Administrativa
(LDA), pero en la prctica lo que hizo fue desconcentrar funciones del Poder Ejecutivo en

30

rganos subalternos de su dependencia y como se ha visto, la desconcentracin refuerza el


centralismo estatal.
Los aspectos ms relevantes de la LDA son los siguientes: Regula el Rgimen de
Descentralizacin (desconcentracin, segn la definicin adoptada en el Ttulo I de la II
Parte del presente trabajo) Administrativa del Poder Ejecutivo a nivel departamental, que
consiste en la transferencia y delegacin de atribuciones tcnico-administrativas no
privativas del Poder Ejecutivo Nacional. Establece la estructura organizativa del Poder
Ejecutivo a nivel Departamental constituida por el Prefecto del Departamento, autoridad
nombrada por el Presidente de la Republica.
En el proceso boliviano hubo una aparente voluntad poltica para descentralizar. Esa
voluntad se expresa en una nueva modalidad para la formulacin de polticas con
participacin municipal, lo que crea condiciones favorables para la obtencin de consensos
entre los niveles municipal, departamental y nacional y entre actores pblicos y privados.
La voluntad poltica tambin se expresa en la transferencia de recursos de coparticipacin
tributaria a todos los municipios del pas y en la potestad ratificada a favor de los
Gobiernos Municipales para priorizar inversiones y asignar recursos para financiarlas.
IV La Solucin que proponemos
1. Los 3 Niveles de Gobierno
Teniendo en cuenta la necesidad de que existan en Bolivia tres niveles de gobierno, a
saber:
a) el nivel nacional,
b) el nivel sub-nacional o intermedio (gobiernos departamentales) o meso gobierno y
c) gobiernos locales (municipal); y dado que los gobiernos municipales se encuentran
descentralizados, gozan de autonoma de gestin y cuentan con recursos y
patrimonio propio, queda como preocupacin la constitucin de los gobiernos del
nivel intermedio, hacia lo cual se dirige nuestra propuesta y consiste en la
descentralizacin por la va de la formacin de las autonomas regionales.
2. Objetivos del Modelo
Debe quedar bien claro que la descentralizacin no es un fin en s mismo, sino busca el
mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes, a travs de una mejor
asignacin de sus recursos y la eficiente prestacin de servicios a la poblacin.
Para que el modelo descentralizador responda a este concepto bsico se sugiere los
siguientes objetivos: Fortalecer el sistema democrtico y la unidad nacional; Incrementar la
participacin social; Introducir un sistema autogestionario, que permita que los ciudadanos
manejen sus propios problemas y satisfagan sus necesidades de la mejor manera, a cargo
de las organizaciones descentralizadas asentadas all donde se producen dichas
necesidades. Consolidar la Autonoma Regional, definida como creciente capacidad de
autogestin poltica regional, y capacidad de apropiacin del excedente econmico
generado en ella.
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3. Pilares o fundamentos del Modelo Descentralizador


Los pilares en que se asentara el modelo seran, entre otros, los siguientes:
Traspaso de funciones a las regiones y reforma del Estado
Descentralizacin econmica y fiscal
Establecimiento de Mecanismos de control eficaces
Eficacia de Gestin y Resultados
4. Principios en que debe sustentarse el Modelo
a) El principio de subsidiariedad, con la atribucin de la generalidad de las tareas y de las
funciones administrativas a los municipios y regiones, atribuyendo las responsabilidades
pblicas con objeto de favorecer el cumplimiento de funciones y tareas de relevancia social
por parte de las familias, asociaciones y comunidades, a la autoridad territorial ms
prxima a los ciudadanos involucrados.
b) El principio de eficiencia y de economa, incluyendo la supresin de las funciones y
tareas que han pasado a ser superfluas;
c) el principio de diferenciacin en la asignacin de las funciones en atencin a las
distintas caractersticas, incluso asociativas, demogrficas, territoriales y estructurales de
los entes receptores, que el legislador debe considerar en la asignacin de esas funciones
en favor de los entes.
d) los principios de responsabilidad y unicidad de la administracin, con la consiguiente
atribucin a un nico sujeto de las funciones y de las tareas, mediante la aplicacin del
principio de identificabilidad de un sujeto nico, en que respecta a la responsabilidad de
cada servicio o actividad administrativa.
5. Instrumentos constitutivos del Modelo: Estatutos propios
Los Estatutos sern la norma institucional bsica de cada Regin Autnoma y el Estado los
reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
Los Estatutos de autonoma debern contener: a) La delimitacin de su territorio. b) La
denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias. c) Las
competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para el
traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. En anexo se incluye el Estatuto de
Catalua.
6. Competencias y atribuciones
Finalmente, es preciso referirnos a las competencias y atribuciones, definiendo las
atribuciones como "las facultades principales involucradas en la administracin de una
competencia", mientras que las competencias son las reas de responsabilidad
comprendidas en la gestin de un sector o aspecto del desarrollo.

32

Cabe resaltar que las atribuciones son diferentes para cada nivel de gobierno. Se ha visto
conveniente, para la aplicacin del modelo propuesto, sugerir las siguientes categoras de
atribuciones: 1) de polticas 2) de control 3) de planificacin 4) de financiamiento 5)
de operacin.

b) Conclusiones
Existe una confusin generalizada en el uso de los trminos regionalismo y separatismo, o
autodeterminacin e independencia, confusin casi siempre intencionada, ya que una
forma tradicional de desacreditar determinadas reivindicaciones polticas o sociales, es
desfigurando los trminos, ridiculizndolos o pintndolos como algo anacrnico, propio
del pasado. A fin de evitar malos entendidos, conveniente es dejar claro lo que entendemos
por cada uno de esos trminos y otros que tienen relacin con ellos.
1. As por ejemplo diremos que Estado como concepto jurdico- es un conjunto de
instituciones pblicas que regula la vida de un pas, mientras que nacin es una parte del
Estado, inherentemente limitada y soberana. Es el conjunto de personas con ascendencia
comn o ms bien, es el espacio comn desarrollado por sus habitantes que hablan una
misma lengua, tienen las mismas costumbres, tradiciones e historia, conformando una
comunidad de intereses y aspiraciones. Es una comunidad poltica imaginada, es algo
artificial, creado por el hombre. Por lo tanto no es indivisible ni eterna.
No es obligatorio que cada nacin tenga un Estado. Se pueden formar estados
multinacionales
2. Regionalismo es un sentimiento que se manifiesta en el estudio y la defensa de las
realidades e intereses regionales. No reivindica derechos. El Regionalismo se deriva de
regin, concepto que es eminentemente territorial.
Los regionalismos moderados, mesurados, defensivos no son malos, pues solo buscan el
mejoramiento de su regin, el progreso y la estima. Estos regionalismos se basan en
sentimientos, mientras que los nacionalismos reivindican derechos, reales o supuestos. Sin
embargo, los regionalismos agresivos o exaltados, desembocan en nacionalismos
fundamentalistas
3.- Nacionalismo es la ideologa poltica que hace que el concepto de nacin, corresponda
con el de Estado. El nacionalismo acta por convicciones, se presenta como una necesidad
urgente de restituir sus derechos a una nacionalidad sometida o sojuzgada.
Generalmente los regionalismos exacerbados se convierten en nacionalismos perifricos.
Estos nacionalismos son una respuesta a los nacionalismos centrales y/o al centralismo.
Surgen como respuesta a la defensa de la lengua, la cultura, costumbres y religin.
Existen dos grandes tipos de Nacionalismos:
a) Nacionalismo de estado o central

33

b) Nacionalismo sub-nacional (regional) o perifrico


Los primeros luchan por la liberacin ante la ocupacin fsica y militar de alguna potencia
extranjera, o contra una situacin de colonialismo.
Los nacionalismos perifricos adoptan varias formas, segn el objetivo que persiguen:

Autonomistas
Secesionistas, independentistas
Soberanistas, pactistas o confederalistas

Con excepcin del primero, estos tipos de nacionalismos perifricos son los que
forzosamente desembocan en separatismo y por lo general estos movimientos derivan en
conflictos armados. Son pocos los casos que una nacin, provincia, o regin integrante de
un Estado, obtenga su independencia o soberana por la va pacfica, o la negociacin. Las
opciones de solucin para el regionalismo pueden ser:

el federalismo
la descentralizacin
el confederalismo
las autonomas regionales (opcin recomendada en este ensayo, como solucin para
Bolivia)

En cambio, las soluciones para el nacionalismo son:

el soberanismo, independentismo negociado (va pacfica)


el separatismo (va violenta)

4.- El derecho a la libre determinacin de los pueblos - de origen democrtico y liberal extrapola los derechos a la libertad de los individuos, hacia un plano superior que es la
comunidad, los pueblos o los grupos tnicos. Autodeterminacin significa decisin libre y
soberana para la definicin de la estructura interna y externa de un pueblo, sin que ello
signifique necesariamente la creacin de un Estado independiente. Adems de la secesin
o separacin, producto del ejercicio de la autodeterminacin, existen otras variantes tales
como: segregacin, agregacin o anexin, y federacin.
Para ser ejercido este derecho debe llevase a cabo, previamente un referndum, el mismo
que debe reunir dos requisitos bsicos:
a) Debe contener una pregunta clara, sencilla y directa
b) Debe obtener una clara mayora del voto ciudadano, es decir, que no de lugar a
ambigedades.
Desde el punto de vista del Estado, para que el derecho de autodeterminacin de los
pueblos se haga efectivo plenamente, es necesario que rena uno de los siguientes
requisitos:

34

Que se trate de una colonia, o


Que se encuentre el pas ocupado militarmente por otro

5.- Separatismo es el ansia de renacionalizacin que encierra un contenido de identidad


nacional. Es la reaccin contra un rgimen o estado de sometimiento. Se puede identificar
como factores desencadenantes del separatismo o la disolucin de un Estado, los
siguientes:
a) Antagonismos tnicos, culturales, o religiosos. Odios o resentimientos raciales
exacerbados. Poder hegemnico ejercido por algunos grupos: tnicos, econmicos,
debido al excesivo centralismo, expresado en una desmesurada centralizacin de
las decisiones en los Estados unitarios, e injusta distribucin o asignacin de los
recursos econmicos-financieros, fruto de una situacin de facto de colonialismo
interno.
b) Existencia de abundantes recursos naturales
c) Presencia de empresas transnacionales a cargo de la explotacin y control de esos
recursos en condiciones desventajosas
d) Persistencia de una grave situacin de crisis econmica, social y de corrupcin
e) Ubicacin geopoltica o estratgica importante del Estado o regin
f) Inters de alguna potencia extranjera de dividir el Estado en cuestin.
Bolivia, como caso excepcional, rene todos esos requisitos, siendo por lo tanto un serio
candidato a desintegrarse, si no se adoptan los recaudos necesarios en forma oportuna.
6.- Existen movimientos nacionalistas de diverso origen: unos responden a motivos
lingsticos, y otros religiosos o tnicos. Es importante su anlisis por las lecciones que se
pueden extraer. As tenemos:
a) El movimiento separatista de la provincia de Qubec por ejemplo- tiene su origen en
la defensa de su idioma (el francs) y se ha caracterizado por tener un carcter no violento.
La propuesta soberanista de hacer pacto con el Estado de Canad para formar un Estado
asociado, fue derrotada dos veces mediante referndum.
Luego de ambas consultas referendarias y con posterioridad al fallo del tribunal supremo
constitucional y despus de dictarse la llamada ley de claridad, el separatismo quebequs
ha sido desahuciado o ha perdido mucha fuerza. El tribunal supremo canadiense sent
jurisprudencia con repercusin internacional, en sentido de que una provincia no puede
unilateralmente separarse del Estado, no obstante de reconocrsele su derecho de
autodeterminacin interna. Para poder separarse, debe negociar o consultar con el Estado,
las condiciones de su separacin.
b) El nacionalismo nor-irlands violento- tiene su origen religioso, postula un Estado
independiente unido a Gran Bretaa, mediante un pacto de soberana. La separacin de
Irlanda del Norte de la Repblica de Irlanda y su posterior anexin al Reino Unido, trajo
como consecuencia una larga y cruenta lucha, como consecuencia de la actuacin de un
grupo terrorista (IRA).

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c) La sangrienta guerra de los Balcanes tiene su origen principalmente en razones tnicas,


habiendo terminado con la desaparicin de Yugoslavia, despus de haber sufrido este
Estado, sucesivas transformaciones. Los fuertes antagonismos tnicos resquebrajaron
Yugoslavia y dieron origen a encarnizados enfrentamientos armados, operaciones de
limpieza tnica, abusos y masivas emigraciones de contingentes humanos.
Este proceso se agudiz con la cada de los regmenes comunistas, la presencia y el juego
de intereses de las potencias europeas y norteamericanas. La guerra enfrent a serbios,
croatas, eslovenos, albaneses, bosnios y montenegrinos, con la participacin de tropas de la
OTAN y de la ONU.
Dentro del conflicto de los Balcanes, constituye un captulo aparte la tragedia de la
provincia de Kosovo, inicialmente poseedora de cierta autonoma, que luchaba por
independizarse de Serbia y que termin como Protectorado de las Naciones Unidas.
d) Los dos principales movimientos nacionalistas en Espaa, el cataln y el vasco, surgen
por motivaciones lingsticas y culturales. Catalua reclama que la lengua catalana sea
reconocida como idioma oficial de su comunidad, mientras que Euskadi reivindica la
lengua vasca como idioma oficial de su territorio.
El movimiento nacionalista vasco tambin violento- cuenta con una pequea fraccin
que postula la lucha armada como medio para alcanzar sus objetivos. ETA es su brazo
armado con nefastos resultados en atentados y muerte. Ambos nacionalismos se han
inspirado en el modelo quebeques y han adoptado la violencia del IRA irlands.
e) La Repblica de Chechenia, de alto valor estratgico y poseedora de abundantes
reservas de gas natural, emprende su lucha por liberarse del dominio ruso. Esa lucha es de
liberacin nacional, frente al sometimiento por la fuerza militar ejercida por los rusos ya
desde la poca del rgimen comunista, aunque los chechenios tambin usan la religin
como componente de su nacionalismo.
7.- En Bolivia, las luchas en contra del colonialismo interno, encaradas por la sociedad
civil a la cabeza de los comits cvicos del pas, han sido largas y la solucin planteada ha
sido la descentralizacin administrativa, casi por lo general, habiendo existido
planteamientos aislados por obtenerse una descentralizacin amplia que incluya la
descentralizacin poltica y econmica.
Este ltimo planteamiento significa la introduccin de profundos cambios constitucionales
e institucionales, que deben ser materia de la Asamblea Constituyente. A la luz de la
experiencia moderna de pases europeos, se ha superado el debate acerca de la disyuntiva
unitarismo o federalismo, y se ha llegado a demostrar que es posible adoptar un justo
medio, logrando las ventajas del sistema federal, a travs de las autonomas regionales, sin
abandonar el sistema unitario y sin atentar contra la unidad nacional, ms al contrario,
llegando a fortalecerse esa unidad.

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9.- Existen importantes experiencias en el mundo acerca de la aplicacin de modelos de


autonomas regionales (Espaa, Italia y Francia, sin mencionar varios pases
latinoamericanas con experiencias recientes, an no probadas) y de sistemas
desconcentrados de regionalizacin, como es el caso de Chile. De esas experiencias, es
posible extraer valiosas lecciones que bien pueden ser adaptadas y aplicadas en nuestro
pas.
Actualmente Espaa es uno de los pases que muestra uno de los sistemas ms
descentralizados de Europa, e Italia se ha inspirado y copiado ese modelo, mejorndolo e
introducindole muchas reformas importantes con excelentes resultados en su aplicacin.
9.- No obstante de haberse dado en Bolivia, importantes pasos en cuanto a la
descentralizacin y la consolidacin de las autonomas a nivel de gobiernos locales, an
persiste la demanda de una amplia descentralizacin de los llamados gobiernos
departamentales o sub-nacionales. Eso significa que se siente la necesidad de transformar
el proceso de la desconcentracin administrativa en una amplia descentralizacin mediante
las autonomas regionales. Este eslabn intermedio, es de suma importancia, por cuanto
sirve de bisagra entre el gobierno nacional y los gobiernos locales.
10- Las bases del modelo nacional de descentralizacin por la va de las autonomas
regionales que se presentan en este documento, tiene la virtud de permitir la unificacin de
criterios, la clarificacin de los objetivos por los cuales se debe luchar y posibilita el diseo
de una estrategia que permita la puesta en marcha del reencauzamiento del proceso de
descentralizacin, democratizante y participativo. Para ello es menester someter el tema a
un amplio debate y a su tratamiento mediante un enfoque multidisciplinario.

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PRIMERA PARTE: El Regionalismo y


los Nacionalismos Perifricos
Ttulo I. Marco Terico-Conceptual
Captulo I: Pueblo, Nacin, Estado, Pas y
Nacionalidades
SUMARIO
1 Introduccin. 2. Pueblo y Nacin. 3. Estado y nacionalidad. 4. Sobre el Nacionalismo. 5. El
derecho de autodeterminacin. 6. El Separatismo. ANEXOS

1 Introduccin
La primera parte de este ensayo, consta de dos ttulos: el primero trata sobre el marco
terico del asunto, utilizando conceptos ampliamente aceptados por diferentes especialistas
en la materia y ensayando algunas definiciones, ms o menos aceptadas en el mbito
acadmico. El primer ttulo es eminentemente terico-conceptual, a fin de ponernos de
acuerdo en el lenguaje que vamos a utilizar y sentar una base comn de entendimiento para
poder avanzar en el razonamiento y anlisis de los diferentes temas expuestos en el
documento.
El ttulo I aborda los conceptos de pueblo, nacin, pas, Estado, nacionalidad, regin,
regionalismo, nacionalismos, hasta desembocar en el derecho de libre determinacin y su
no siempre segura consecuencia: los separatismos.
El ttulo II ilustra empricamente estos conceptos tericos, con la exposicin de cinco casos
paradigmticos, que sirven como fuente de aprendizaje acerca de los orgenes, evolucin y
consecuencias de los movimientos regionalistas, nacionalistas y separatistas.

38

2. Pueblo y Nacin
2.1 Concepto de Pueblo. Qu entendemos por pueblo
Veamos primero qu es Pueblo, entendido como nacionalidad o como nacin cultural que
aspira, segn el viejo principio de nacionalidades, a constituirse en Estado propio.
El Pueblo, como realidad sociolgica, est compuesto fundamentalmente por
a) elementos objetivos. Constituye un grupo humano y una comunidad natural integrada
por la lengua, la cultura, la tnica, las tradiciones, la historia, los valores, el derecho, la
geografa, los smbolos, la religin, los elementos biolgicos, etc. etc.. A ello debe
agregarse
b) elementos subjetivos, como
- la conciencia de la diferencia o especificidad y
- la conciencia de pertenencia e identificacin.
Desde el punto de vista poltico los textos constitucionales emplean el concepto Pueblo de
muchas formas, pero, en cambio, reservan el concepto de Nacin nicamente para los
Estados, identificndolo con la Nacin Estado.
El uso poltico de este concepto, se ha generalizado y los Estados se resisten a admitir el
concepto sociolgico que se ha expuesto anteriormente. Lo ms que se acepta para
identificar a minoras tnicas y culturales, dentro de un Estado, es el trmino nacionalidad.
(2)
2.2 Etimologa, Origen y evolucin del trmino Nacin
La palabra nacin proviene del verbo latino nasci: nacer, ya que originalmente aluda a un
grupo de poblacin nacido en el mismo lugar, con prescindencia de su extensin o de la
cantidad de habitantes. En las universidades de la edad media, las naciones eran grupos de
estudiantes que procedan de la misma regin o pas.
Antes de 1884, el Diccionario de la Real Academia Espaola defina nacin a la coleccin
de los habitantes en alguna provincia, pas o reino. Pero en ese ao aseveraba que es el
estado o cuerpo poltico que reconoce un centro comn supremo de gobierno.
Este concepto va evolucionando hacia la descripcin de grupos autnomos ms nutridos,
tales como gremios, u otras corporaciones que necesitan distinguirse de otros con los que
coexisten. As se adopta el significado de naciones como sinnimo de extranjeros, por
ejemplo naciones de comerciantes o de estudiantes. En otros casos se resalta la etnicidad.
2

) Javier Cao Moreno, NACIONALISMO, AUTODETERMINACIN E INDEPENDENCIA. Documento interno de


carcter divulgativo y formativo destinado, fundamentalmente, a la militancia de Eusko Alkartasuna. Cao es Director
del Departamento de Derecho Constitucional y Administrativo de la Universidad de Deusto.

39

Posteriormente, se habla del principio de nacionalidad, con un significado poltico. Se


equiparaba el pueblo y el Estado al modo de las revoluciones norteamericana y francesa.
El concepto de nacin en la edad de las revoluciones supona que fuese, segn la expresin
francesa, una e indivisible. La nacin considerada as era el conjunto de ciudadanos cuya
soberana colectiva los constitua en un Estado que era su expresin poltica. Los
elementos de ciudadana y de participacin estaban presentes en ella.
Lo que caracterizaba a la nacin era el hecho que representaba el inters comn frente a los
intereses particulares, es decir, el bien comn frente al privilegio. Las diferencias de grupo
tnico eran, desde este punto de vista, tan secundarias como posteriormente les pareci a
los socialistas.(3)
2.1 Conceptos de Nacin (4)
Para unos, Nacin es el conjunto de personas con ascendencia comn. As, el concepto ha
estado ligado histricamente a concepciones tnicas, aunque a partir del siglo XIX su
significado ha sido matizado por razones polticas. La nacin es la comunidad que se
piensa a s misma como sujeto de relaciones sociales institucionales, histricas, polticas,
culturales y, en general, para todas las manifestaciones de la convivencia humana. Es el
nosotros, el referente colectivo de accin social, base de soberana poltica, conjunto
humano que seala el bien comn de una determinada sociedad.
En la constitucin de esa comunidad autoconsciente intervienen procesos histricos,
tnicos, de conflictividad social, de comunicacin lingstica, de estabilidad territorial o,
incluso otras variables de raza y religin, sin que ninguno de ellos sea exclusivo o
determinante. La combinacin de tales procesos en la historia, materializada en la
conformacin de una identidad colectiva, se convierte en nacin en el momento en que se
autoafirma y se proyecta al futuro como sujeto de una construccin social: sea Estado o
proyecto similar. Es, en definitiva, un proyecto de soberana, de legitimidad, de
supervivencia, de autodefensa, de economa...
Para otros, la nacin sera el espacio comn desarrollado por sus habitantes, con una
misma lengua, costumbres, creencias, tradiciones e historia, conformando con todo ello
una comunidad de intereses y aspiraciones.
Posterior a la Revolucin francesa, surge la interpretacin de Nacin-Estado, es decir una
interpretacin interesada del concepto inicial, matizada por la adscripcin a un instrumento
poltico superior. Los estados-nacin clsicos como Inglaterra, Espaa, Francia o Blgica,
condensaban varias nacionalidades en su seno. Incluso estos estados se fortalecieron con
una lectura colonialista de sus rasgos de identidad, ampliando su nacionalidad hasta el
confn del mundo.

) Hobsbawm, Eric, Naciones y Nacionalismo desde 1.780, ed. Crtica, 1.992.


) http://free.freespeech.org/askatasuna/docs/nacion.htm

40

La nacin, a decir de los pensadores modernos, se define por un conjunto de


particularidades entre las que estn:

factores fsicos como el territorio, la integracin econmica o los elementos


constitutivos del medio (la raza); y
factores psquicos como la cultura, la religin y la lengua.

Con algunas diferencias, ste ha sido el concepto de nacin acuado por liberales y
marxistas. Pero todos estos factores tienen multitud de modificaciones y matizaciones. Por
ejemplo, la lengua propia, uno de los agentes cohesionadores de la nacin por excelencia,
ha sido en la actualidad abandonada por pueblos con Estado independiente. Es el caso de
Irlanda como Estado. La razn habra que buscarla en la historia: ninguna etnia o pueblo
sacrifica su lengua voluntariamente. Cuando esto sucede ha mediado siempre la coaccin.
La Nacin sociolgica o Nacionalidad solo se diferencia del concepto de pueblo, en la
mayor o menor intensidad que exista en cuanto a la conciencia de diferenciacin e
identidad; y su grado de extensin amplia o restringida (mayoras o minoras nacionales).
Cuando la conciencia de pertenencia, por experiencias histricas o vivencias negativas, se
acenta y pretende salvaguardar sus seas de identidad a travs de estructuras polticas
propias, el Pueblo se convierte en Nacin o nacionalidad. (Juan A. Obieta Chalbaud)
2.2 Elementos que conforman una nacin [5]
Los elementos que constituyen una nacin, son los siguientes:

una comunidad estable de hombres histricamente formada


una comunidad de idioma
una comunidad de territorio
una comunidad de vida econmica o vnculo econmico interno
fisonoma espiritual de los hombres unidos por lazos culturales

a) Una nacin es, ante todo, una determinada comunidad de hombres, no es una comunidad
racial o tribal, sino una comunidad estable de hombres histricamente formada.
La nacin italiana por ejemplo- fue constituida por romanos, germanos, etruscos, griegos,
rabes, etc. La nacin francesa fue formada por galos, romanos, bretones, germanos, etc. Y
otro tanto cabe decir de los ingleses, alemanes, etc., cuyas naciones fueron formadas por
gentes de razas y tribus diversas. Una nacin no es un conglomerado accidental y efmero.
Pero no toda comunidad estable constituye una nacin. Austria y Rusia son tambin
comunidades estables, y, sin embargo, nadie las llama naciones.

) Jos Stalin. El

marxismo y la cuestin nacional

41

b) Una comunidad nacional es inconcebible sin un idioma comn, mientras que para un
Estado no es obligatorio que haya un idioma comn. La comunidad de idioma es uno de
los rasgos caractersticos de la nacin.
Esto no quiere decir que diversas naciones hablen siempre y en todas partes idiomas
diversos ni que todos los que hablen uno y el mismo idioma constituyan obligatoriamente
una sola nacin. Un idioma comn para cada nacin, pero no obligatoriamente diversos
idiomas para diversas naciones! No hay nacin que hable a la vez diversos idiomas, pero
esto no quiere decir que no pueda haber dos naciones que hablen el mismo idioma! Los
ingleses y los norteamericanos hablan el mismo idioma, y a pesar de esto no constituyen
una sola nacin.
c) Ambos no forman una sola nacin porque no viven conjuntamente, sino en distintos
territorios. La nacin slo se forma como resultado de relaciones duraderas y regulares,
debido a la convivencia de los hombres, de generacin en generacin. Y esta convivencia
prolongada no es posible sin un territorio comn. Tenemos, entonces, la comunidad de
territorio como otro de los rasgos caractersticos de la nacin.
d) La comunidad de territorio no determina todava la nacin. Ha de concurrir, adems, un
vnculo econmico interno que suelde en un todo nico las diversas partes de la nacin.
En consecuencia, la comunidad de vida econmica, vale decir, la ligazn econmica es
otra de las particularidades caractersticas de la nacin.
e) Adems de lo dicho, hay que tener en cuenta tambin las particularidades de la
fisonoma espiritual de los hombres unidos en una nacin. Las naciones no slo se
distinguen unas de otras por sus condiciones de vida, sino tambin por su fisonoma
espiritual, que se expresa en las particularidades de la cultura nacional.
2.3 Definicin de Nacin
Nacin es una comunidad humana estable, histricamente formada y surgida sobre la base
de la comunidad de idioma, de territorio, de vida econmica y de psicologa, manifestada
sta en la comunidad de cultura. La nacin es una comunidad relativa de carcter.
La nacin supone un estadio ms avanzado, en el cual el desarrollo de la conciencia
colectiva llega a plantear una serie de reivindicaciones para conseguir un poder poltico.
2.4 Algunas Teoras sobre nacin
Se considera que hay dos grandes teoras modernas acerca de la idea de nacin.

Una corresponde a la Ilustracin, y surge en la Revolucin Francesa.


La otra, sugerida en la nocin herderiana [6] de volksgeist, se acuara entre los
romnticos.

) Johann Gottfried von Herder (1744-1803), filsofo y crtico literario alemn, cuyos escritos contribuyeron a la
aparicin del romanticismo alemn. Como lder del movimiento del Sturm und Drang (tormenta e impulso) inspir a

42

a) La primera, es la nacin revolucionaria, la que el abate Siys [7] defina como un


cuerpo de socios que viven bajo una ley comn y estn representados por la misma
legislatura. Si hubiere de extenderse la unidad nacional al conjunto de los individuos, se
fundamentara en la identidad de sus derechos, en el reconocimiento recproco de tal
identidad. Procede de la unin de voluntades en una asociacin libre, fundada en la
adhesin a los principios del contrato social. De ah se derivan unos rasgos:
- Es considerada como un producto histrico, es decir, se trata de algo artificial, siendo el
resultado de la creacin de una elite.
- Es una comunidad democrtica. Desde ese enfoque, hay diversas naciones en razn a la
existencia de distintos regmenes polticos. La diferencia que existe entre naciones es
poltica, no natural.
- Las fronteras son el lmite a partir del cual no se aplican los principios del Contrato
Social. La nacionalidad no es, pues, una determinacin natural. El acceso a esta
nacionalidad nace de una eleccin libre y puede perderse cuando el ciudadano reniegue de
los principios a los que se adhiri.
b) La segunda, la nacin romntica, es nacin-genio, no nacin-contrato. Joseph Maistre[8]
la denomina el alma colectiva, por cuanto en ella prima la tradicin, la pertenencia a una
comunidad viva de lengua y raza. Prima el espritu del pueblo o nocin de Volksgeist, la
cual no aparece abiertamente en Herder, pues en ste subsista el universalismo.
Se toma como modelo del primer tipo de nacin a Francia y del segundo a Alemania.
El anlisis terico no se agota en esas dos corrientes. Fichte[9] hace de la nacin el
producto del proceso educativo. El Estado se encarga de la educacin nacional, de la que
muchos escritores, entre ellos y muy especialmente a Johann Wolfgang von Goethe, principal figura del romanticismo
alemn.
Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
7
) Emmanuel Joseph Sieys (1748-1836), poltico francs, naci en Frjus y fue ordenado sacerdote en 1773. Sieys
atrajo la atencin, en los primeros das de la Revolucin Francesa, con una octavilla: Qu'est-ce que le tiers tat? (Qu es
el tercer estado?, 1789), que fue publicada de forma annima en previsin de posibles represalias, y en la que expona su
repulsa ante los privilegios de los estamentos nobiliario y eclesistico, y propugnaba una legislacin nacional, vlida para
todos los ciudadanos, sin exclusiones.
"Emmanuel Joseph Sieys." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
8
) Joseph de Maistre (1753-1821), terico poltico y filsofo francs, mximo representante del pensamiento
conservador opuesto a las ideas de la Ilustracin y la Revolucin Francesa.
Naci en Chambry y realiz estudios de derecho en Turn, antes de convertirse en miembro del tribunal de justicia
(Senado) de Saboya. Tras ser ocupada esta provincia por las tropas francesas, en 1793, busc refugio en Lausana, pero
cuatro aos ms tarde el Directorio francs logr que fuera expulsado de territorio suizo, donde haba llevado a cabo una
intensa actividad contrarrevolucionaria.
Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
9
) El estado-nacin surgi despus de la revolucin francesa, y sobre todo debido a las enseanzas emocionales de los
filsofos romnticos alemanes, como por ejemplo Johann Gottlieb Fichte (1762-1814) y Georg Wilhelm Friedrich
Hegel (1770-1831). Para ellos la colectividad nacional asume, moral y polticamente, un rango absoluto. El utpico
"estado cerrado" de Fichte era autoritario, anti-individualista, y econmicamente autosuficiente. Pero Fichte no le dio al
estado el aura sacra que le dio Hegel. Durante un siglo, la historiografa alemana acept el concepto hegeliano del estado
de poder absoluto que acta en su propio inters sin consideracin de supuestos principios humanitarios o por los

43

se espera la formacin de la unidad nacional. Trata de superar la antinomia de la


concepcin revolucionaria y romntica de la nacin. sta no se plantea en trminos de
simple pertenencia, ni de simple y pura adhesin, sino de educabilidad.
A principios del siglo XX, el poltico austriaco Rudolf Springer (seudnimo de Karl
Renner) dijo: Nacin es la unin de hombres que piensan y hablan del mismo modo y
agreg: Es la comunidad cultural de un grupo de hombres contemporneos no vinculada
con el suelo. Por su parte, Otto Bauer dijo: Nacin es el conjunto de hombres unidos en
una comunidad de carcter sobre la base de una comunidad de destinos.
Nacin es una comunidad humana estable, histricamente formada, de idiomas, de
territorio, de vida econmica y de sicologa, manifestada sta en la comunidad de cultura
(Stalin).
Conviene mencionar tambin la definicin de Renan[10] quien entiende la nacin como un
grupo humano cuya principal caracterstica es la "comunidad de voluntad", voluntad de ser
un comn, de un vivir compartido. Frente al modelo marxista que divide objetivamente al
proletariado "accidentalmente" en nacionalidades, el modelo de Renan, liberal, es aditivo
en tanto que la nacin es la suma de las voluntades individuales en construir un ser comn.
Los modelos etnicistas para los que la definicin de Stalin es su concrecin terica,
negaran el hecho nacional, por ejemplo, a las jvenes repblicas americanas carentes de
una lengua diferente a la de la metrpoli o caractersticas tnicas definidas; o a entidades
pluriculturales como Suiza. Sin embargo, la concepcin liberal de Renan se ajusta
perfectamente a la realidad "amorfa" en lo objetivo de esos colectivos que con su
"voluntad de ser" hoy son reconocidos como naciones.

3. Estado y nacionalidad
El concepto nacin encierra contenidos espirituales e histricos. La ciencia poltica
distingue claramente la nacin del Estado.
Cuando un pueblo ha realizado sus destinos histricos con cierta independencia con
respecto a los dems, cuando se ha creado su idioma, su estilo de vida, su carcter peculiar
y distintivo, ese pueblo forma una nacionalidad. La existencia de todos estos elementos
supone un largo proceso, una trabajosa elaboracin histrica; motivo por el cual, se afirma
que toda nacin ofrece un tejido de contenidos histricos.
derechos del individuo o de otros estados. Los seguidores de Hegel, como Fitche, obviaron la complejidad y ambigedad
de su filosofa y se concentraron en la exaltacin del estado como un fin en s mismo, como la actualidad de la idea tica,
como absolutamente racional, y como la fuente de toda libertad concreta. Solo como sbdito del estado (Hegel se refera
en concreto a la monarqua prusiana) puede el individuo tener una realidad objetiva y una vida tica. La soberana
incondicional del estado revela su naturaleza por encima de cualquier cosa en tiempos de guerra.
10
) Ernest Renan (1823-1892), fillogo e historiador de la religin francesa, nacido en Trgueer (Ctes-du-Nord),
bretn como Chateaubriand y Lammenais que tanto influyeron en la conformacin de la sensibilidad religiosa del siglo
XIX. En su juventud estudi para ordenarse como sacerdote catlico, pero luego rompi con la Iglesia. Su famoso libro
Vida de Jess (1863), primera parte de su Historia de los orgenes del cristianismo (ocho volmenes, 1863-1883), origin
una gran controversia en Francia por su punto de vista heterodoxo. En estas obras se intentaba recuperar el sentido de la
historia abandonando toda idea de "misterio" y aceptando slo los hechos cientficamente explicables.
"Ernest Renan." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

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Recientemente el politlogo Karl Deutsch ha enfatizado en que la nacionalidad no es una


caracterstica innata, sino el resultado de un proceso de aprendizaje social y de formacin
de hbitos. Por ello, para Deutsch es fundamental la estructura de comunicacin social, ya
que sin sta es imposible la configuracin de la nacionalidad.
Snchez Agesta ha propuesto un concepto de nacionalidad, que segn el Diccionario de la
UNESCO significa grupo humano unido por vnculos especiales de homogeneidad
cultural.
El Estado es la organizacin, la estructura orgnica y convencional que un grupo humano
acepta como reguladora de su vida. Por eso el economista alemn C. J. Fuchs deca: Una
nacin no es esencialmente otra cosa que una gran tribu, y el Estado, a su vez, es la
organizacin poltica de un pueblo o nacin.
Histricamente, el derecho de un Pueblo a constituirse en Estado no se llam principio de
Naciones, sino principio de Nacionalidades. Si las Naciones eran Estados, las
nacionalidades aspiraban a serlo.
En esta definicin quedan plenamente contrapuestos y delimitados los dos conceptos:
Estado y nacin. El concepto Estado encierra la nota tpica de organizacin, por eso hoy es
preciso ampliar algo la frmula de Fuchs, ya que existen Estados formados por varias
naciones.
Para Max Weber "El Estado es el agente que detenta el monopolio de la violencia
legtima dentro de la sociedad". Slo pueden hacer uso de la misma aquellos en los que se
delega este derecho.
Ahora cabe hacerse la pregunta de si una nacin sin organizacin poltica propia, es decir,
sin vida independiente, o sea, una nacin que no ha podido estructurarse en Estado Podr
subsistir? Evidentemente, que s. Hemos dicho que la nacin es el resultado de una
elaboracin histrica. Cuando un pueblo adquiere caracteres y contenidos de nacionalidad,
rara vez se despersonaliza, rara vez se disuelve y desaparece, de no ser por aniquilamiento.
Perdura, aunque sea polticamente mediatizado o sometido. Sus elementos esenciales
(idioma, aspiraciones comunes, tradiciones, costumbres) se mantienen vivos a travs de
muchos siglos. Y en ocasin propicia recobran su primitiva personalidad, y reanudan su
marcha en la historia.
La existencia de Estados formados a base de la centralizacin de varias nacionalidades
bajo la hegemona de una de ellas es frecuente causa de disturbios, como es el caso de
Bolivia. Esos estados heterogneos e inconsistentes pueden desmoronarse fcilmente.
Esto no implica imposibilidad de formar un Estado a base de varias naciones, pues existe
una frmula conciliatoria: la federacin, es decir, el pacto de varios Estados.

45

Consecuentemente, el nacionalismo est supeditado a esos dos trminos: Estado y nacin,


tal como veremos ms adelante.
3.1 El principio de las nacionalidades
Este principio, muy extendido en el siglo XIX, implica ya una modalidad concreta de
autodeterminacin y apunta directamente a la formacin de un Estado independiente.
Histricamente fue esgrimido por las ideologas nacionalistas basadas en la idea de Nacin
y por los nacionalismos culturales y tnicos, de forma que aquellas Naciones no realizadas
polticamente en forma de Estado utilizaron este principio para acceder a una estatalidad
propia. Su formulacin, a pesar del simplismo argumental, posea una lgica aplastante: Si
todo Estado es una Nacin, toda Nacin tiene derecho a convertirse en Estado.
Esta argumentacin, vlida en el contexto histrico en que se formul, es coyuntural ya
que sirve en tanto existan Estados Naciones, pero pierde todo su valor cuando ese modelo
de Estado entra en crisis. De ah que los nacionalismos modernos la hayan abandonado,
sustituyndola por el derecho de autodeterminacin, o con mayor precisin de libre
determinacin.
En todo caso es til recordar esta diferencia:
El derecho de libre determinacin se relaciona con la soberana de decisin, sin
prejuzgar la independencia.
El principio de nacionalidades, proclama la soberana de decisin para la formacin de un
Estado Independiente.
3.2 El debate actual sobre el tamao del Estado Nacin
Alberto Alesina, profesor de la Universidad de Harvard, sostiene que las naciones
miniatura como Islandia son el smbolo del futuro.
Resulta importante examinar los argumentos que sustentan estos puntos de vista, puesto
que las teoras predominantes acerca del desarrollo regional se nutren de las mismas
concepciones. Se parte de presupuestos tales como que hoy existe, o se est forjando, un
nico mercado mundial, y que ste es libre. Por ello no hay necesidad de un mercado
nacional grande que permita generar economas de escala y, en cambio, las unidades
polticas pequeas pueden competir con ventaja en el mercado mundial. Se reconoce, sin
embargo, que las entidades polticas pequeas, son vulnerables en los terrenos poltico y
militar pero, segn un artculo de The Economist, stas pueden acudir a la sombra
protectora de los mximos poderes blicos, como lo hizo Kwait ante el ataque iraqu.
Algunos autores sostienen que la globalizacin ha generado una explosin de
nacionalismos, una gran fuerza de lo tribal y que la separacin territorial y el poder poltico
delimitados por el factor raza son una corriente determinante en los acontecimientos
actuales.
Alesina menciona adems, el incremento del nmero de pases independientes registrado
en los ltimos cincuenta aos y puntualiza que la mitad de ellos hoy tienen menos
46

poblacin que el Estado de Massachusetts. Argumenta que en el siglo XIX, en razn de las
barreras comerciales, el tamao de la nacin era de gran importancia, pero que hoy, dada la
liberalizacin comercial, el gran tamao de un Estado no es claramente favorable. Por el
contrario, las pequeas unidades polticas se benefician ms de la apertura y se pueden dar
el lujo de la especializacin. Afirma tambin que los pequeos Estados son grandes
beneficiarios de las tecnologas modernas y que ello disminuye los costos de las
comunicaciones de larga distancia. Agrega que los pases pequeos tienden a ser
tnicamente homogneos y que los movimientos de independencia, desde Qubec hasta
Catalua, alimentan al menos parcialmente un deseo de lograr la exclusividad racial y
cultural y afirma que la liberalizacin comercial y el separatismo poltico van de la mano,
y que en un mundo de libre comercio y de mercado global an los grupos tnicos culturales - lingsticos relativamente pequeos pueden beneficiarse de formar
jurisdicciones polticas pequeas y homogneas.
The Economist concluye diciendo que de todas formas en los tiempos que corren el
separatismo tiene futuro y que ahora el costo de ir solo es probablemente menor que en
todo tiempo pasado.
Los razonamientos sobre la tendencia de las sociedades nacionales a fragmentarse y acerca
de la buena ventura de los Estados de mnimo tamao, chocan con hechos de un peso
singular. Cierto que la antigua Yugoslavia se desintegr en cinco miniestados o que la
antigua Unin Sovitica lo hizo en quince; pero mientras que stos pierden influencia
econmica y poltica en el mundo, las repblicas que mantienen su unidad, tales como
Estados Unidos, o Alemania, que se reunific despus de la cada del muro de Berln, o la
Repblica Popular China, que logr el retorno de Hong Kong a su seno, no parecen confiar
su destino a la flexibilidad de las pequeas regiones, sino al podero de su enorme
poblacin y de su gigantesco mercado interno. Los pases europeos vienen avanzando en la
construccin de su comunidad, seguros de que las ventajas de la escala productiva, ms
importante ahora que antes, slo se pueden alcanzar en una organizacin que abarque a la
mayora de los estados de ese continente.
Con razn se afirma que los movimientos separatistas de carcter tnico, como el de
Crcega, la nica separacin que lograran con la secesin sera la separacin del Estado
nacional con el que estos territorios haban estado asociados con anterioridad.
Econmicamente, en cambio, la separacin los convertira, con toda certeza, en mucho
ms dependientes de las entidades transnacionales cada vez ms determinantes en estas
cuestiones. El mundo ms conveniente para los gigantes multinacionales es un mundo
poblado por estados enanos o sin ningn estado. (Hobsbawm, 1998: p. 284).
Por qu los Estados Unidos, nacin globalizada como ninguna otra, no confrontan
movimientos polticos separatistas o cuenta con partidos con planteamientos de contenido
racial? La historia de la formacin de la mayora de los grandes y de los pequeos pases

47

muestra que stos son el resultado ms de una conjuncin de culturas, razas y etnias, que
de su aislamiento y separacin.(11)
Segn James Petras, en el ltimo medio siglo, el nmero de Estados independientes creci
de 74 en 1946, a 193 hoy. Y para los que recurren al tradicional argumento de que no
tienen sentido Estados tan pequeos, baste recordar que de los estados existentes, 87 tienen
menos de 500.000 ciudadanos. Conviene recomendar la lectura de publicaciones tan serias
como The Economist (3 de enero de 1998) o en los escritos de gente tan solvente como
Ohmae, Alesine o Wacziarg, las ventajas que presentan los estados de pequea dimensin
por el dinamismo y la cualificacin econmica que los caracteriza con gran frecuencia.(12)
Se puede concluir que lo ideal para una salida de supervivencia para los pueblos y naciones
es poseer su propio Estado. En esta idea se encuentra el postulado del derecho de
autodeterminacin, tema que ser abordado ms adelante. Las experiencias hasta ahora han
demostrado que la nica convivencia pacifica ha sido la basada en la cultura. El resto ha
estado marcado por la conquista y la guerra.
3.3 Qu es el carcter nacional?
El carcter nacional es la suma de rasgos que distinguen a los hombres de una nacionalidad
de los de otra, el conjunto de rasgos fsicos y espirituales que distinguen a una nacin de
otra, (esta sera la definicin ms completa, segn la expresin de Otto Bauer).
3.4 La nacin como categora histrica
La nacin no es simplemente una categora histrica, sino una categora histrica de una
determinada poca, es decir, de la era del capitalismo ascensional. Durante el proceso de
extincin del feudalismo y de desarrollo del capitalismo es, cuando se forman las naciones,
ya que los hombres se constituyen en comunidades de ese tipo. As sucede, por ejemplo, en
la Europa Occidental. Los ingleses, los franceses, los alemanes, los italianos, etc. se
constituyeron en naciones bajo la marcha
del capitalismo victorioso sobre el
fraccionamiento feudal.
En esa poca, la formacin de naciones significaba, al mismo tiempo, su transformacin en
Estados nacionales independientes.
3.5 La formacin de las nacionalidades
En Europa el gran perodo de estratificacin de los sedimentos nacionales fue la Edad
Media. Al llegar el Renacimiento se empiezan a delinear claramente los perfiles, ya
definitivamente formados, de las nacionalidades elaboradas en Europa desde la desaparicin
de la unidad romana.
11

) Ver: Martha C. Vargas T. Globalizacin, desarrollo regional y atomizacin del Estado Nacin. Tesis para optar el
ttulo de Magister en Planificacin y Administracin del Desarrollo Regional. CIDER - Universidad de los Andes,
Bogot, Colombia
12
) James Petras. Revista Digital REBELION, 17 de noviembre de 1998.-

48

Un pueblo adquiere la conciencia de su personalidad al observar que ha realizado en la


historia un destino propio, y que desea, para lo sucesivo, un ritmo de vida personal.
En algunos casos, sin embargo, esta conciencia nacional no se revela como fruto de una
observacin del pasado, sino como resultante de una actitud ante el porvenir. Los Estados
Unidos constituyen, innegablemente, una nacionalidad. Cmo se revel esa nacionalidad a
los colonos y pobladores que habitaban aquel territorio en el siglo XVIII? Se revel acaso
como producto de un pasado histrico de que carecan? No.
Su nacionalidad apareci ante sus ojos, no como una comunidad del pasado, sino como una
comunidad del porvenir. Aquella poblacin heterognea (francesa, alemana, inglesa, criolla)
se dio cuenta de que para realizar sus aspiraciones econmicas era necesaria una
independencia poltica con respecto a la metrpoli.
Y as surgi aquella nacionalidad, de un modo completamente nuevo para los tiempos
modernos, como expresin de una actitud comn frente al porvenir.
Despus se afianz su personalidad en el ejercicio de dos siglos de historia, adquiriendo una
trayectoria y un estilo de vida perfectamente propios.
Entre los componentes de esta conciencia nacional, no slo entran contenidos
exclusivamente ideales, sino tambin contenidos econmicos.
Desde la ptica de la concepcin marxista de la Historia, en gran parte verdadera, uno de los
ingredientes del nacionalismo es el factor econmico. Una nacionalidad no puede realizar
sus destinos econmicos y satisfacer sus propias necesidades supeditada sin libertad a un
Estado, y privada de su arbitrio para regirse. Por tanto, hay que tener muy en cuenta el
contenido econmico, en la supervivencia del sentimiento nacional.

4. La doctrina del Nacionalismo


4.1 Algunos Conceptos
Previamente conviene sealar que el nacionalismo est supeditado a dos trminos: Estado y
nacin. Dado que ya hemos visto con algn detenimiento el concepto de nacin, ahora nos
toca referirnos al tema del Estado.
Ya vimos que para Weber el Estado es el agente que detenta el monopolio de la violencia
legtima dentro de la sociedad y que slo pueden hacer uso de la misma aquellos individuos
en quienes se delega este derecho. De entre las varias formas autorizadas para mantener el
orden, la ltima (la fuerza) slo puede ser utilizada dentro de la sociedad por un agente
especial, centralizado y disciplinado del estado. Sin embargo, hay Estados que carecen de
voluntad para hacer efectivo ese monopolio.
El Estado constituye una elaboracin importante de la divisin social del trabajo. Donde no
hay divisin del trabajo no se puede hablar de estado. El Estado es la especializacin y

49

concentracin del mantenimiento del orden. En la era industrial, la presencia del Estado es
ineludible. Sin embargo, hay pensadores que sostienen que se puede prescindir de l.
En cambio, las naciones son una contingencia, no una necesidad universal. El nacionalismo
sostiene que estn hechos el uno para el otro.
Dos hombres pertenecen a una misma nacin si comparten la misma cultura, entendiendo
como tal el sistema de ideas y signos, de asociaciones y pautas de conducta y comunicacin.
En el siglo XIX el nacionalismo se convierte en movimiento de masas de tal forma que la
mayora de los cambios importantes que han ocurrido en los ltimos 150 aos, y la mayor
parte de los nuevos Estados que se han formado en este perodo, se deben a su influencia.
En el origen del movimiento o de la ideologa nacionalista influyen dos tipos de razones
diferentes o de factores contrapuestos uno de carcter liberal, democrtico, racionalista y
universal y otro de corte localista y emotivo. As:
a) El nacionalismo moderno se presenta como la extensin de las ideas liberales y
democrticas de los derechos individuales, hacia los grupos tnicos.
Si la democracia liberal de corte individualista reconoce a las personas el derecho a elegir el
rgimen poltico en que desean vivir, el nacionalismo aplica ese mismo derecho al conjunto
de individuos, al grupo tnico o nacin, convirtindolo la libre decisin individual en
libertad nacional. Desde esta perspectiva el nacionalismo se presenta como una idea
universal y defiende su aplicacin a todas las naciones. Esta idea triunf en la Europa del
siglo XIX, bajo el nombre de principio de las nacionalidades.
b) Por otra parte, el nacionalismo se basa en la conciencia de pertenencia tnica y
nacional, factor
emocional inseparable y necesario para el xito del movimiento.
Aunque, de por s, la identificacin con valores nacionales no tiene por qu generar
movimientos nacionalistas, cuando stos se hallan en peligro por intentos de agresin o
de asimilacin y anulacin por la fuerza, la conciencia nacional se acenta e impulsa al
grupo tnico a dotarse de nuevas estructuras polticas que aseguren su supervivencia.
4.2 Definicin y caractersticas del Nacionalismo
Es la ideologa poltica y social que hace que corresponda el concepto de nacin con el de
Estado. Aunque tradicionalmente se ha llamado nacionalismo al pensamiento poltico
relativo a la consecucin de la independencia nacional para los pueblos y las etnias, el
trmino tambin corresponde a la actividad de un Estado. Sera el caso, por ejemplo, del
nacionalismo ingls en comparacin con el escocs, gals o irlands. En esta ocasin, el
nacionalismo sera la cohesin de los ciudadanos de ese pas en base a su procedencia, por
encima de diferencias sociales de clase.
El pensador checo Ernest Gellner [1925-1996] dio una definicin que es la que
habitualmente se suele utilizar: Nacionalismo es el Principio que afirma que la unidad
poltica y nacional debera ser congruente.

50

El nacionalismo es un producto artificial creado con un "criterio histrico de la


importancia de ciertas instituciones y cultura que las clases gobernantes y minoras selectas
preparadas, comparten" (Hobsbawn, E. La era del Capital, p 96). 13
Con la descolonizacin y el sello que dej Hitler al concepto de nacionalismo, surgi la
expresin nacionalismo revolucionario para designar procesos de emancipacin nacional
y social.
El nacionalismo actualmente muestra muchas variantes. Se trata por un lado- de un
fenmeno creado artificialmente para avalar un estado constituido, como los casos espaol
y francs, o puede ser, por otro lado, un sentimiento impulsado por el imperialismo y la
intervencin exterior.
Pero tambin tiene multitud de interpretaciones producto de la mala distribucin de las
fronteras. La religin comporta elementos nacionalistas a diversas comunidades.
Todas estas concepciones responden a un hecho natural: el nacionalismo no aporta una
teora poltica sino que es una doctrina que trata de revalorar el concepto de nacin. Es una
ideologa universal por la que los ciudadanos de cualquier pas, soberano o no, manifiestan
su lealtad a su nacin. (14)
4.3 Orgenes y Evolucin del Nacionalismo
Los inicios del nacionalismo moderno se remontan a la desintegracin del rgimen feudal
y de la unidad cultural -en especial la religiosa- de varios Estados europeos. La vida
cultural europea se basaba en la herencia de ideas y actitudes transmitidas a travs del
latn, el idioma de las clases cultas. Todos los europeos occidentales profesaban la misma
religin: el catolicismo. El derrumbe del feudalismo - sistema social y econmico
dominante- vino acompaado del desarrollo de comunidades ms grandes, y de
interrelaciones sociales ms amplias.
El nacionalismo surgi con la Revolucin francesa y la formacin de los Estados. A
comienzos del siglo XIX el llamamiento de Mazzini[15] de cada nacin un estado, tuvo
dos lecturas diferentes, la imperial y la tnica. Tendra que pasar casi un siglo para que el
trmino de nacionalismo tomara cuerpo poltico.
Este primer impulso poltico fue reforzado por un concepto como el de raza que rompa
con otras tradiciones. El cientfico Carlos Darwin y la gentica, proporcionaran poderosas
13

) Tomado de Briant, P. "Estados y Pastores en el Antiguo Medio Oriente, cap I.


) Santiago Montero Daz. Los separatismos, Hispania. Cuadernos de Cultura, Valencia 1931
15
) Giuseppe Mazzini (1805-1872), poltico italiano que luch a favor de la unificacin italiana defendiendo la opcin
republicana.
Nacido en Gnova el 22 de junio de 1805, era hijo de un doctor y estudi Derecho en su ciudad natal. Protest
enrgicamente por la incorporacin de la repblica genovesa al reino de Cerdea en 1815. En 1827 se uni a la sociedad
revolucionaria de los carbonarios, pero abandon esta organizacin por su ineficacia despus de haber sido encarcelado
en Savona (1830-1831). Abandon Italia, y siguiendo los modelos impuestos por los liberales espaoles aos antes,
fund la sociedad Joven Italia en la ciudad francesa de Marsella en julio de 1831.
"Giuseppe Mazzini." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
14

51

razones al nacionalismo, que vio como las categoras se multiplicaban: arios, semitas,
nrdicos, vascos, etc. De ah al racismo hubo un slo paso. El nacionalismo triunf en
Europa. Checoslovaquia, Rumania, Yugoslavia y Polonia, nacan como estados
plurinacionales sobre antiguos imperios, y en Alemania, amparndose en el concepto
racial, la clase dirigente elevaba el nacionalismo a la categora suprema.
4.3.1 La revolucin francesa
La historia del nacionalismo en Europa tuvo su punto de inflexin en la Revolucin
Francesa. Los sentimientos nacionales franceses se haban encarnado en la figura de su rey.
Como resultado de la Revolucin, la lealtad al monarca fue sustituida por la lealtad a la
patria. Francia logr un gobierno representativo cuando la Asamblea Nacional sustituy en
1789 a los Estados Generales, cuerpo que reuna en grado de representatividad desigual al
clero, la aristocracia y el pueblo. La anterior administracin territorial, muy regionalizada
fue sustituida por otro sistema extremadamente centralizado y que impona instituciones y
leyes comunes a todos los ciudadanos.
La aparicin del nacionalismo coincidi cronolgicamente con el inicio de la Revolucin
Industrial, que favoreca el desarrollo econmico nacional y la aparicin de una clase
burguesa que reclamaba gobiernos representativos sancionados por constituciones
liberales.
La radicalizacin del nacionalismo durante y despus de la I Guerra Mundial tuvo su
origen en la aparicin del fascismo como frmula de exaltacin de una ideologa que
pretenda encontrar una salida a la crisis econmica, evitando la va comunista y culpando
su origen al fracaso del liberalismo.
4.3.2 El nacionalismo despus de la II guerra mundial
La penetracin del nacionalismo en las colonias se aceler con la II Guerra Mundial. Los
imperios britnico, francs y holands en Asia oriental fueron derrotados por los japoneses
que proclamaron el lema "Asia para los asiticos", consiguiendo el apoyo de numerosos
grupos nacionalistas durante la ocupacin de sus territorios. Las potencias coloniales se
vieron ms debilitadas por las consecuencias de la guerra y de la expansin del poder
sovitico.
A comienzos de la dcada de 1990, el nacionalismo sigue siendo una fuerza muy poderosa
en la poltica internacional. En Europa del Este, donde las pasiones nacionalistas haban
permanecido sometidas por la presin de los sistemas comunistas, el declive de esos
regmenes ha provocado la desintegracin de la Unin Sovitica en numerosos estados
independientes, identificados territorialmente con sus antiguas repblicas. Tambin se han
producido disoluciones pacficas, como es el caso de la antigua Checoslovaquia, escindida
desde el 1 de enero de 1993 entre Eslovaquia y la Repblica Checa.(16)
4.4 Las muchas clases de Nacionalismos

16

) "Nacionalismo." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation

52

Los historiadores afirman que el nacionalismo es un fenmeno moderno, pero no dicen


en qu consiste. Los politlogos de izquierda lo descuidan por creer que no tiene
importancia en comparacin con la lucha de clases, o que no es sino una consecuencia de
circunstancias econmicas. Tampoco lo analizan los de derecha porque no suelen ser
dados al anlisis.
Mientras tanto, el nacionalismo cobra fuerza en muchas regiones del planeta, no
solamente perifricas sino tambin centrales, uniendo entre s a grupos sociales que antes
se combatan, o alindose transitoriamente con algunos de ellos.
Una nacin puede caracterizarse como un pas, o una parte de un pas, unido por
caractersticas tnicas, econmicas, polticas o culturales. Hay pases de diferente tipo,
tales como:
uninacionales (Argentina y Holanda);
binacionales, tales como Canad y Blgica; y
plurinacionales, tales como Espaa y la India.
Sin embargo, dentro de una misma nacin puede haber distintos partidos o facciones
nacionalistas. Mientras los unos valoran ms el aspecto tnico de la nacin, otros realzan
el aspecto econmico, otros el poltico y otros el cultural.
Hay cuatro tipos bsicos de nacionalismos:

biolgico (B),
econmico (E),
poltico (P) y
cultural (C).

Hay seis combinaciones binarias de los mismos: BE, BP, BC, EP, EC y PC; cuatro
ternarias: BEP, BEC, BPC y EPC; y una sola cuaternaria: BEPC. En total hay, pues, nada
menos que quince tipos de nacionalismo. Si se agrega el antinacionalismo total o el
internacionalismo integral, resulta un total de diecisis ideologas cuyo ncleo es la
afirmacin o la negacin de nacionalismos de alguna clase.
Existe otra distincin importante, que consiste en

defensivos y
agresivos.

a) El nacionalismo defensivo defiende su esfera de inters (biolgica, econmica,


poltica o cultural); la defiende de presiones o ataques exteriores, reales o
imaginarios. Los movimientos independentistas pueden caracterizarse como
nacionalismos defensivos y, por lo comn, parciales, por limitarse a lo econmico y
lo poltico.
b) El nacionalismo agresivo proclama que su etnia es superior a otras y aspira a
subyugarlas y explotarlas. Se propone aumentar el poder de su esfera de inters

53

(biolgica, econmica, poltica o cultural); y, por definicin, lo hace a expensas de


otras naciones. Conviene sealar que los imperialismos modernos constituyen
nacionalismos agresivos y totales.
Tabla 1: Tipos bsicos de nacionalismo
Defensivo

Agresivo

Biolgico

Defensa de la etnia

Ataque a otras etnias

Econmico

Defensa de la economa

Dominacin de otras culturas

Poltico

Autonoma de la regin

Dominacin de otras naciones

Cultural

Defensa de la cultura

Dominacin de otras culturas

Los quince tipos de nacionalismos (bsico o compuesto) acaban de multiplicarse por 2: por
lo que debemos distinguir un total de treinta tipos de nacionalismos. Estas distinciones
conceptuales son metodolgicamente previas a cualquier anlisis de un movimiento
nacionalista particular. Si no se hace estas distinciones no se comprender por qu algunos
movimientos nacionalistas son exitosos y otros no, o por qu algunos son progresistas y
otros retrgrados. (17)
4.4.1 Clases ideales de Nacionalismo: tnico y Cvico
De acuerdo con las notas expuestas, las obras que tratan sobre el nacionalismo suelen
distinguir dos tipos ideales y abstractos, que como ocurre con todas las clasificaciones
tericas, rara vez se corresponden con los tipos concretos, pero resultan tiles para explicar
la realidad.
Aunque los nombres varan, el fondo es parecido. As Michael Keating distingue un
nacionalismo cvico y otro tnico.
Hans Kohn y Jean Claude Larronde, diferencian el continental o alemn y el liberal.
Andrs de Blas Guerrero entre cultural y poltico y
El escritor francs Alain Renaut habla de un nacionalismo organicista y otro voluntarista.
a)

Nacionalismo tnico:

Este tipo de nacionalismo descansa ms en la Nacin, Pueblo o Grupo, que en los


individuos. La Nacin posee una esencia o identidad propia formada por la cultura, lengua,
valores, tradiciones o historia. El titular de los derechos es el Pueblo o Nacin, los
individuos sern nacionales en la medida en que participen de la esencia nacional. El
objeto de este Nacionalismo es la Nacin misma y la identificacin de los ciudadanos
presenta un perfil ms emotivo y afectivo, que racional y voluntarista.

17

) Mario Bunge, Seudociencia e ideologa, Alianza Editorial, Madrid, 1989, pg. 150-151.

54

Este tipo de nacionalismo, que Larronde llama germnico, recibe tambin otras
denominaciones: continental, esencialista, cultural, organicista, etc.
b)

Nacionalismo cvico

Este nacionalismo no parte de esencias ni de naciones preexistentes, sino del voluntarismo


y de la decisin de los individuos que deciden constituirse en Pueblo y Nacin. La Nacin
es un Proyecto o una empresa colectiva que se basa en la aquiescencia individual. Este
nacionalismo es de corte liberal, democrtico y abierto a todos, aunque no pertenezcan al
Grupo tnico. Las decisiones y los derechos corresponden a los individuos ms que a la
Nacin.
Este modelo responde, en origen, al sistema francs. Posee matices ms racionales que
afectivos y mira ms a la conformacin de Sociedades globales que a intereses de grupos
tnicos.
As como el nacionalismo tnico se identific ms con el principio de Nacionalidades,
como derecho de la Nacin a convertirse en Estado (Nacin Estado), el cvico dio origen
al principio de autodeterminacin y a los Estados Nacin.
4.5 Otros Tipos de Nacionalismos
4.5.1 El Fascismo italiano
El Fascismo, es una forma de totalitarismo del siglo XX que pretende la estricta
reglamentacin de la existencia nacional e individual de acuerdo con ideales nacionalistas
y a menudo militaristas. Segn el fascismo, los intereses contrapuestos se resuelven
mediante la subordinacin al Estado y una lealtad incondicional a su lder. En contraste
con los totalitarismos de izquierda, el fascismo basa sus ideas en el conservadurismo
extremo. Los regmenes fascistas se parecen a las dictaduras -y a veces se transforman en
ellas, a gobiernos militares o a tiranas autoritarias, pero el fascismo se distingue de
cualquiera de estos regmenes por ser de forma concentrada un movimiento poltico y una
doctrina sustentados por partidos polticos al margen del poder.
El fascismo hace hincapi en el nacionalismo, pero su llamamiento ha sido internacional.
Surgi con fuerza en distintos pases entre 1919 y 1945, sobre todo en Italia, Alemania y
Espaa. La palabra fascismo se aplica para referirse al partido italiano que, en su origen, lo
acu, pero se ha extendido para aplicarse a cualquier ideologa poltica comparable.
Durante la dcada de 1930 Japn soport un rgimen militarista que presentaba fuertes
caractersticas fascistas. Los regmenes fascistas tambin existieron en distintas pocas en
otros pases. Incluso democracias liberales como las de Francia e Inglaterra tuvieron
movimientos fascistas importantes durante las dcadas de 1920 y 1930. Despus de la
II Guerra Mundial, el fascismo sufri un largo eclipse, pero posteriormente reapareci de
forma ms o menos abierta en las democracias occidentales, sobre todo en Francia y en
Italia.
4.5.1.1 Las doctrinas fascistas
55

Antes de la I Guerra Mundial, algunos escritores, entre los que se contaba el famoso poeta
italiano Gabriele D'Annunzio[18], y los pensadores franceses Georges Sorel, Maurice
Barrs, Charles Maurras y el conde Joseph de Gobineau, expresaron ideas fascistas. Todos
ellos se opusieron a los valores de la Ilustracin de individualismo, democracia y
racionalismo secular; y, en conjunto, sus ideas han sido presentadas como una reaccin a
estos valores que fueron representados por la Revolucin Francesa.
La filosofa de Nietzsche, manipulada por la mayora de los fascistas, facilit ideas y
consignas poderosas al fascismo, sobre todo 'el triunfo de la voluntad' y el smbolo 'del
superhombre'. Algunos fascistas recurrieron al cristianismo como una fuerza conservadora,
mientras otros rechazaban la moralidad cristiana por reprimir la voluntad. Muchos tomaron
ideas del darwinismo social sobre la lucha competitiva en y entre los estados y sobre la
obligacin evolutiva que tiene el fuerte de aplastar al dbil: esas ideas contenan racismo.
La mayora de los tericos fascistas abraz el nacionalismo extremo que, en algunos casos,
inclua el antisemitismo.
4.5.2 Nacionalsocialismo- Nazismo
Tras finalizar la I Guerra Mundial, se abri en Alemania un perodo de gran inestabilidad
que se conoce como la Repblica de Weimar, por ser en esta ciudad donde se reuni el
Parlamento de la nueva Repblica. Los graves problemas polticos eran expresin de la
crisis que se inici tras el desastre nacional causado por la guerra
El Nacionalsocialismo, conocido como nazismo, fue un movimiento poltico que surgi en
Alemania en 1920 con la creacin del Partido Nacionalsocialista Alemn del Trabajo,
conocido habitualmente como partido nazi. Su apogeo culmin con la proclamacin del III
Reich. El rgimen totalitario alemn presidido entre 1933 y 1945 por Adolf Hitler, fue
responsable del inicio de la II Guerra Mundial y causante del Holocausto.
4.5.2.1 Surgimiento y ascenso del nazismo
El nazismo tena muchos puntos en comn con el fascismo. No obstante, sus races eran
tpicamente alemanas: el autoritarismo y la expansin militar propios de la herencia
prusiana; la tradicin romntica alemana que se opona al racionalismo, al liberalismo y a
la democracia; diversas doctrinas racistas segn las cuales los pueblos nrdicos - los
18

) Gabriele D'Annunzio (1863-1938), novelista, poeta, lder militar y poltico italiano. Ferviente nacionalista, defendi
ardorosamente la entrada de su pas en la guerra. A pesar de que los crticos literarios actuales consideran que su obra ha
perdido valor, su extraordinaria habilidad para traducir a palabras las sensaciones resulta innegable.
D'Annunzio naci en Pescara, en la regin de los Abruzos, el 12 de marzo de 1863, y estudi en Florencia. Escribi
numerosos ensayos. Se dedic luego a la novela, y public El Triunfo de la muerte en 1894, en la cual se pueden hallar
descripciones de la vida en los Abruzos.
En 1919, junto a 300 seguidores y desafiando lo acordado en el Tratado de Versalles, ocup el puerto de Fiume (actual
Rijeka en Croacia). Gobern la ciudad como dictador hasta diciembre de 1920, cuando tropas italianas le forzaron a
abandonar la ciudad. Finalmente consigui su propsito, ya que, bajo la dictadura de Mussolini, Fiume pas a ser italiana
en 1924. D'Annunzio se convirti en un ardiente fascista y recibi diversas recompensas del gobierno del Duce.
Abandon la poltica dedicndose a sus actividades literarias hasta su muerte.

56

llamados arios puros - no slo eran fsicamente superiores a otras razas, sino que tambin
lo eran su cultura y moral; as como determinadas doctrinas filosficas, especialmente las
de Nietzsche, que idealizaban al Estado o exaltaban el culto a los individuos superiores.(19)
Las ideas ms importantes de Hitler fueron: el desquite contra el Tratado de Versalles, el
militarismo, la exaltacin romntico-nacionalista, el fanatismo racista y antisemita, la
teora del espacio vital, al antiparlamentarismo, la unin con Austria, el centralismo del
Reich y el corporativismo. El libro bsico del nazismo, es Mein Kampt ("Mi Lucha"),
escrito en la crcel por Hitler. En l rechaza la lucha de clases por considerarla una
invencin judeo-marxista, as como el igualitarismo y la democracia como sistema.

4.6 Introduccin para un debate sobre los nacionalismos perifricos


El profesor de ciencia poltica de la Universidad de Barcelona, Luis Bouza-Brey, en fecha
3-11-98 public un artculo sobre los nacionalismos perifricos, del cual extractamos las
partes ms sobresalientes.
La evolucin de los nacionalismos perifricos, hace reflexionar sobre el "desarrollo federal
de Espaa y Europa", seala.
El problema bsico de la situacin actual deriva de que existe la necesidad de cambios en
el ordenamiento constitucional a fin de adecuarlo a su propia maduracin despus de
veinte aos de vigencia exitosa, de sintonizarlo con el proceso de construccin europea, y
de cerrar la transicin en Euskadi.
Pero, debido a esta necesidad, emergen nuevamente todas las opciones posibles de cambio:

la independentista,
la del nacionalismo moderado, y
la federal.

Por dnde saltar la antigua opcin unitarista: en forma de inmovilismo ante la situacin
actual, o de regresin autoritaria, o como una bifurcacin entre ambas?, se pregunta el
catedrtico y periodista.
4.6.1 Los diversos nacionalismos perifricos
Con unas cuantas citas de posiciones de lderes nacionalistas, nos permitir hacer un
diagnstico y tener un debate sobre los problemas que afrontamos:
Pujol(20), en entrevista reciente afirmaba que "Catalua es una Nacin, y Espaa no,
aunque sta es algo formidable, una Comunidad".

19

) "Nacionalsocialismo." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.


) Jordi Pujol, primer presidente electo de la Generalitat de Catalua

20

57

Mientras el lder nacionalista gallego Xos Manuel Beiras, en la Revista "Cambio 16" del
5 de octubre de 1998, afirmaba que:
"En el nacionalismo gallego vemos la cuestin de Espaa como un Estado. Pero hay una
realidad sociopoltica que no tiene que ver con el Estado. Galicia, Catalua y Euskadi son
realidades nacionales. Espaa tambin. No niego la nacin espaola, slo digo que esa
nacin, a diferencia de lo que dice la Constitucin, no nos abarca a nosotros. Yo soy de
nacionalidad gallega y ciudadano del Estado espaol. Estoy dispuesto a seguir siendo
ciudadano espaol si ese Estado reconoce mi identidad nacional.
Por su parte, el lder vasco Xavier Arzalluz, en "La Vanguardia" del 4-10-98, sostena:
"Quienes dicen que pretendemos echar a los emigrantes se dirigen a gente tan inculta y
miedosa que ni siquiera caen en la cuestin de que, aun en el caso de que furamos
independientes, no se puede echar a nadie. Como si eres un portugus en Luxemburgo.
Este ducado es un pas muy pequeo que se queda un poco corto en poblacin y est
preocupado porque crece dentro de l un cuerpo ajeno de gente con otra lengua. Pero no
pueden tocar a nadie. Luxemburgo se negaba a darles voto municipal, pero se lo tuvieron
que dar y ahora tienen alcaldes portugueses. En un caso extremo de ese tipo, lo que
sucedera es que el salmantino que vive en Euskadi podra permanecer jurdica y
polticamente espaol."
Jos Antonio Ardanza, ex-lehendakari vasco, por su parte, afirmaba en "Cambio 16" de 1910-98: "O nos entendemos, reconociendo que Espaa es un Estado plurinacional o si no,
iremos pensando en el billete de ida... Queremos un nuevo marco y que sea bilateral. No el
del caf para todos"
Por su parte, Eusko Alkartasuna as como Arnaldo Otegui y otros representantes de HB, se
declaran abiertamente independentistas y no aceptan ni siquiera la idea de pertenecer al
Estado espaol en cuanto puedan ejercitar el derecho de autodeterminacin.
De tal suerte, nos encontramos con diversas posiciones que van desde los independentistas
que quieren un Estado propio para la Nacin vasca, hasta Arzalluz, que se declara
partidario de la independencia en Europa y quiere privar del derecho al voto a los
extranjeros espaoles. O aquellos como Beiras, que admiten la existencia de la Nacin
espaola pero no se consideran parte de ella, aunque s posibles integrantes de un Estado
federal espaol. O Pujol, que admite la existencia de Espaa como "algo formidable", una
comunidad, pero que no es una Nacin, declarndose al mismo tiempo no independentista.
Ardanza, por su parte, no se define a favor o en contra de la independencia, salvo en el
caso de que no se reconozca a Euskadi como una Nacin que pueda llegar a una relacin
de bilateralidad con el Estado.
En fin, tenemos un nacionalismo perifrico diverso pero, en conjunto, fijado en esquemas
de interpretacin de la realidad voluntaristas, alejados de posiciones que puedan ser
consensuadas por el conjunto de sus propias sociedades y con el conjunto de los pueblos de
Espaa, pero posiciones que ellos definen como representativas de la totalidad de Euskadi,
Catalua o Galicia.
58

El analista subraya que estas posiciones son el resultado de mitos anacrnicos, del siglo
pasado, como el de la homogeneidad nacional, o el de la identificacin de lengua, nacin y
Estado. Posiciones que tienden a afirmarse rechazando o ignorando una realidad histrica
que, quieran o no, les es propia, de siglos de interdependencia, mestizaje e historia comn,
a la que llamamos Espaa.
Sera bueno pensar que este sectarismo es resultado de la confusin semntica, as como
del acorazamiento en mitos y voces ancestrales que ya es hora de ir desterrando, con
respeto pero sin vacilacin. La religin poltica del nacionalismo es un residuo de pocas
pretritas y de la resistencia secular frente a otro nacionalismo igualmente excluyente. Pero
es conveniente asumir la heterogeneidad y la complejidad.
Las naciones --la espaola, la vasca, la catalana, la gallega-- son heterogneas, plurales,
diversas-aade Bouza-Brey-. Y, por ello, sus integrantes poseen identidades complejas y
abiertas. Hoy ya nadie puede encerrarse en mbitos culturales, lingsticos o polticos
uniformes o simples, como marcos de accin y significado definidores de nuestra
personalidad.
Por eso, los nacionalismos deben renunciar a muchos de sus smbolos y actitudes, que son
como una cscara ya intil, que rodea a un huevo, a una sustancia, que es la que hay que
preservar: en trminos de identidad, pero abierta y compleja; de poder propio, pero
tambin compartido y coparticipativo a niveles superiores de organizacin; de
autogobierno, pero tambin de federalismo e internacionalismo.
Si la "nacin es un proyecto compartido de vida en comn", segn la definicin clsica,
por qu no prescindimos del trmino y nos vamos a identificar la "cosa"?. Dejmonos de
nominalismos sobre naciones, nacionalidades histricas y regiones e identifiquemos el
huevo, y no la cscara.
Por otra parte, no tienen problemas polticos, econmicos y culturales distintos los
asturianos y los canarios, por ejemplo? Ellos son Espaa, una realidad homognea,
mientras que las nacionalidades no?
El federalismo asimtrico es la tcnica de articulacin de esta complejidad, sin que
asimetra signifique privilegio, o rechazo de lo comn superior mediante dinmicas
bilaterales, sino nicamente heterogeneidad.
4.6.2 El Laberinto Espaol y los Nacionalismos Perifricos
El mismo profesor universitario Bouza Brey, en otro interesante artculo ampla sus
conceptos sobre el tema en la siguiente forma:
Este es un artculo sobre los nacionalismos perifricos, que constituye un elemento ms de
reflexin, en el largo proceso de construccin de un modelo de relaciones entre los pueblos
de Espaa, hecho con la intencin de ayudar a terminar con nuestra historia de
enfrentamientos.
59

Para reflexionar sobre los nacionalismos perifricos creo que hay que comenzar desde un
punto de partida consistente en el anlisis de sus virtudes y defectos.
Para m resulta bastante evidente aade Bouza- que los nacionalismos perifricos han
tenido el mrito histrico de:

preservar la diversidad, de conservar las diferencias culturales entre los pueblos de


Espaa, frente a las tendencias uniformizadoras de la modernizacin y el Estado
unitario y centralizado. Y esta conservacin de la diversidad da hoy a nuestro pas
una gran riqueza y potencialidad de futuro y

mantener vnculos de solidaridad entre los individuos, de responsabilidad hacia los


intereses comunes y pblicos de cada uno de los pueblos de Espaa.

En contrapartida, y por haber nacido en una dinmica histrica de confrontacin con el


nacionalismo y el Estado espaol, los nacionalismos perifricos han revestido rasgos de
particularismo "provinciano", de rechazo a la percepcin de un inters comn espaol, de
cierre frente a las dems culturas y, en muchos casos, de insolidaridad y xenofobia contra
el resto de los pueblos de Espaa.
El otro polo de esta dinmica de confrontacin, el nacionalismo espaol, asumi
caractersticas anlogas pero antagnicas, de rechazo a la diversidad, de uniformismo a
ultranza y de descalificacin como insolidarios y "separatistas" de los movimientos
culturales de las nacionalidades.
Ambos nacionalismos, el espaolista y el antiespaolista, se expresaban en el mito de la
Nacin, como realidad superior a los individuos, y a partir de la que stos adquieren su
identidad, a la cual habra que construir y defender impermeabilizndola frente al enemigo,
dndole unidad, homogeneidad, consistencia y cohesin por medio del Estado, centralista
o independiente de Espaa. (Estos conceptos son aplicables tambin a Bolivia)
El Estado deja hoy de ser el supremo y soberano creador de las naciones, y stas se
transforman en sociedades diferenciadas pero abiertas, heterogneas, plurales, traspasadas
por mltiples corrientes de informacin y complejas relaciones de interdependencia.
Sociedades que tienen que mantener flexiblemente su identidad sin absolutizarla.
Sociedades que para funcionar, y como consecuencia de procesos intensos de cambio
social y econmico, necesitan integrar identidades personales diversas, e individuos con
sentimientos de pertenencia o identidad complejos, identificados con varios niveles
societarios.
Sociedades cuya cultura se compone de rasgos heterogneos, producidos en los mltiples
centros de creacin y difusin de informacin que existen actualmente a nivel mundial.

60

Es decir, que tanto el Estado como la Nacin estn cambiando radicalmente. El Estado
cambia porque la sociedad cambia, dejando de ser el nico centro de identidad y poder y
transfiriendo ste hacia unidades ms amplias y ms reducidas de identidad y gestin. La
Nacin cambia, porque ya no es una realidad homognea y uniforme, sino heterognea y
pluricultural, integrada en diversos niveles de poder poltico ---autonmico o federal,
estatal, supraestatal y mundial---.
En mi opinin, - seala Bouza- Espaa ha creado anticuerpos frente al nacionalismo
centralista, despus de cuarenta aos de dictadura, de manera que las ideas de una Espaa
plural, heterognea, y de diversos niveles de articulacin poltica para integrar lo diverso,
han sido aceptadas casi desde el principio de la transicin e incorporadas a la Constitucin.
Por el contrario, los nacionalismos perifricos siguen todava debatindose entre las
cenizas de los viejos mitos. Reclaman la Espaa plural que los reconozca, pero no asumen
la pluralidad de su propia sociedad, intentan construir el poder poltico propio segn el
modelo del viejo Estado, incluso del viejo Estado precontemporneo; siguen cerrados a la
percepcin de los intereses espaoles comunes, reclaman la independencia o un
confederalismo casi medieval y, en el colmo de la ceguera histrica -- ellos, que tanto
pretenden fundamentarse en la Historia-- no conciben que exista nada intermedio entre su
propia nacin y Europa.
Los nacionalistas perifricos en opinin del mencionado comentarista, siguen encerrados
en la vieja dinmica de la confrontacin y la resistencia, y su modelo poltico es el de la
monarqua premoderna o el independentismo del siglo pasado, como si no hubieran
transcurrido ms de dos siglos de cambios gigantescos a nivel espaol y mundial.
Hay que construir las Comunidades Autnomas, pero sin intentar copiar el modelo del
viejo Estado. La solucin no consiste en que cunto menos poder tenga el Estado central y
ms la Comunidad mejor, sino que para que nuestras sociedades puedan funcionar en un
mundo de grandes poderes sociales y procesos estatales y supraestatales de
interdependencia compleja, hace falta articular ambos niveles, de acuerdo con el principio
cooperativo. Confederalismos, bilateralidades, aislamientos, distancias, cierres, etc., son
modelos de relacin inadecuados. Es imprescindible conservar en manos del Estado
poderes importantes en mbitos diversos. Y, correlativamente, es preciso que las
nacionalidades y regiones participen en las instituciones estatales y decidan conjuntamente
las polticas comunes.
Finalmente el comentarista afirma que los modelos de articulacin seguidos hasta ahora
por los nacionalismos perifricos no son los adecuados:
El nacionalismo vasco sigue un modelo independentista frustrado por su tropiezo con la
construccin europea y los lmites constitucionales. La solucin, que parece que entienden
como provisional y a regaadientes, es el recurso a la Historia precontempornea, el Pacto
foral con la Corona y dems antiguallas.

61

El nacionalismo cataln, igualmente, vuelve la vista a antes de 1714, e intenta construir


un modelo de articulacin igualmente precontemporneo, de un confederalismo
absolutamente inadecuado para la realidad actual.
El nacionalismo gallego copia a los otros dos, sin darse cuenta que lo que necesita
principalmente es solidaridad para impulsar el desarrollo.
Por lo que se refiere al nacionalismo espaol creo que es el ms liberado de viejas
estructuras simblicas y polticas. Por tanto, el ms adecuado para la nueva realidad
internacional e interna- concluye.
4.7 Caractersticas y Evolucin del Nacionalismo
El nacionalismo como ideologa poltica trata de crear las condiciones para alcanzar las
aspiraciones sociales, econmicas y culturales de un pueblo. El nacionalismo se caracteriza
por el sentimiento de comunidad de una nacin, derivado de unos orgenes, religin,
lengua e intereses comunes. Antes del siglo XVIII, las entidades polticas estaban basadas
en vnculos religiosos o dinsticos: los ciudadanos deban lealtad a la Iglesia o a la familia
gobernante.
Las reivindicaciones nacionalistas se generaron como consecuencia de los avances
tecnolgicos, culturales, polticos y econmicos. Las mejoras en las comunicaciones
permitieron extender los contactos culturales ms all del mbito del pueblo o la provincia.
La introduccin de constituciones nacionales y la lucha por derechos polticos crearon en
los pueblos la conciencia por forjar su destino como nacin. La expansin del comercio y
de la industria prepar el camino para la formacin de unidades econmicas mayores que
las ciudades o provincias tradicionales.
4.8 La teora del nacionalismo de Ernest Gellner(21)
La teora del nacionalismo de Ernest Gellner(22) est ntimamente relacionada con la
satisfaccin de dos condiciones de legitimacin propias de las sociedades industriales:
a) la capacidad del orden social de producir, o conservar, una riqueza generalizada y
b) una cultura comn entre gobernantes y gobernados. Es decir, el primer paso de Gellner
consiste en rechazar la visin romntica segn la cual el nacionalismo emana del oscuro
lado emocional de la naturaleza humana, en oposicin a los universales translcidos de la
fra razn y del inters.
El nacionalismo es visto generalmente como un fenmeno natural. Por el contrario,
Gellner prefiere seguir el criterio sobre la contingencia, es decir, la historicidad del
nacionalismo. El nacionalismo no se origina de las naciones. Por el contrario, es ms
comn que el nacionalismo haga nacer a las naciones. A partir de esta premisa, Gellner
evolucion hacia una inconfundible explicacin de carcter transicional. Su propio punto
21

) En base al trabajo de Jos Guilherme Merquior


) Antroplogo checo, autor de Naciones y Nacionalismo

22

62

de partida nace de la necesidad de comunidad cultural que es una de las dimensiones de la


legitimidad moderna. En la realidad, su teora del nacionalismo contiene una penetrante
explicacin de lo que l denomina la condicin "co-cultural" de la legitimidad en la
sociedad industrial o en vas de industrializacin.
Gellner introduce otra variable importante: la desigualdad social de la transicin al
industrialismo. La exuberante urbanizacin normalmente asociada con los primeros
mpetus de industrializacin, agranda a las ciudades con miembros de clases sociales
profundamente resentidas con la marcada estratificacin, la cual es considerada ilegtima
por los patrones tradicionales y por la envidia de la riqueza recin adquirida. Cuando estos
estratos inferiores son tnicamente distintos, tienden a ser ms propensos a or sus
intelligentsias co-culturales y a desafiar el status quo poltico, en busca de su propio
Estado-nacin. El nacionalismo, de esta forma, vio la luz, o fue de algn modo activado.
Los mritos de dicha teora son los siguientes: Gellner relaciona sagazmente nacionalismo
e industrialismo; un fenmeno poltico capital de nuestros tiempos con el "evento
principal" de nuestra era; traza un delicado equilibrio entre afinidad cultural e inters
socioeconmico; y, por ltimo pone la debida atencin al papel de la intelligentsia. La
teora tiene la ventaja ulterior de no aceptar el nacionalismo segn su autoimagen. Por
ejemplo, mientras que algunos hablan de los sentimientos naturales de la comunidad y
glorifican el folklore y la "cultura popular". Gellner muestra que el nacionalismo es
histrico, no natural y que muchas veces coincide con la muerte de la cultura popular en
lugar de con su sobrevivencia.
Es curioso observar cmo la teora del nacionalismo de Gellner derrota al marxismo en su
propio campo. El marxismo cerr los ojos a la dura realidad del nacionalismo, postulando
una lucha de clases basada en el desarrollo del industrialismo. Gellner conserva la
industrializacin como una variable principal, pero descifra su consecuencia: presenta la
desigualdad, domstica e internacional, como la razn por la cual los proletarios del mundo
no se unirn. Revela as que los dos errores ms famosos del marxismo la falla en la
profeca de la pauperizacin de la clase trabajadora y la subestimacin del nacionalismo
en realidad se originan en la misma raz. El nacionalismo se aliment de desigualdades
tanto nacionales como internacionales; y la distribucin nacional de la riqueza generada
por el industrialismo volvi la lucha mundial de clases una esperanza muy remota.
4.8.1 Naciones y nacionalismo en la obra de Ernest Gellner(23)
Por su parte Ivn Franco, sostiene que la teora del nacionalismo de Gellner tiene su origen
en dos tradiciones analticas:

la sociologa histrica y racional de Max Weber, de la que se considera un


continuador, y
la historia cultural propiamente dicha, de la que recupera aspectos fundamentales
de la evolucin institucional y cultural de pueblos y sociedades con y sin Estado.

23

) Elaborado en base del trabajo de Ivn Franco

63

Ambas vertientes le dan su condicin de historiador y terico de la cultura, aunque sera


injusto no mencionar toda la riqueza conceptual recuperada de la antropologa y la
sociologa clsicas, y que a su vez lo llev a desarrollar en su obra Naciones y
nacionalismo su esquema hipottico-interpretativo de la antinomia evolutiva sociedad
agraria/sociedad industrial, de la que surge su teora cientfica del nacionalismo.
Gellner nos muestra contina Franco- cmo el trnsito de las sociedades estatales
centralizadas que dominan un espacio e inauguran la poca de la alfabetizacin de las
masas mediante un sistema educativo, dan lugar a la conformacin de infinidad de
nacionalismos. Nacionalismos que, antes de serlo y manifestarse como tales, no eran ms
que sociedades sometidas a ciertos designios culturales propios o ajenos, y por ningn
motivo cuerpos atentos a un proceso poltico coyuntural que les permitiera desplegar una
voluntad intrnseca nacionalista.
Y esto es uno de los grandes descubrimientos y aportaciones de Gellner. Los
nacionalismos no son fenmenos dispuestos por un determinismo o un voluntarismo
autoritario oportunista. Es ms bien un fenmeno (la nacionalidad), perfectamente ligado
al surgimiento y desarrollo del Estado y a su tendencia centralizadora, normativa. Esto es,
una relacin de dominacin de un pueblo hacia otro, pero donde est de por medio el
desarrollo del industrialismo (del capitalismo), ya que el industrialismo como tal es una va
de desarrollo que implica un proceso de alfabetizacin indito en la biografa de la
sociedad, y que supone la secularizacin de las formas de vida religiosas, fanticas,
msticas e irracionales. Para Gellner, en lo que sera su tesis central, la industrializacin
engendra una sociedad mvil y culturalmente homognea que tiene unas expectativas y
aspiraciones igualitarias de las que - por lo general - haban carecido las sociedades
agrarias, estables, estratificadas, dogmticas y absolutistas. Al mismo tiempo, en sus
primeras etapas, la sociedad industrial da lugar a una desigualdad lacerante y visible que
propicia grandes alborotos. La tensin poltica es por lo mismo aguda, y emerge siempre
que puede proveerse de buenos smbolos, de signos diacrticos adecuados para diferenciar
dirigentes y dirigidos, privilegiados y desposedos.
El nacionalismo, segn Gellner, es consecuencia de una nueva forma de organizacin
social basada en culturas desarrolladas, interiorizadas y dependientes de la educacin, y
protegida cada una por su respectivo Estado. Las naciones no son algo natural, ni
constituyen una versin poltica de la teora de las clases naturales. En el mismo sentido,
los Estados nacionales no han sido el destino final de los grupos tnicos o culturales. Lo
que en realidad existe son culturas entremezcladas, y generalmente existen unidades
polticas de todas formas y tamaos. El nacionalismo no es el despertar de estas unidades
mticas, sino la formacin de nuevas entidades que bien pueden "retomar" antiguas
creencias y prcticas provenientes del mundo prenacionalista. Esta es la que termina
imponindose regularmente, y determinando la norma para establecer la legitimidad de las
unidades polticas modernas. El nacionalismo es asombrosamente dbil. Su cartula de
brutalidad, es muestra precisa de esa "autoconciencia" de debilidad.
Consecuentemente, las naciones slo pueden definirse atendiendo a la era del
nacionalismo. Esta no es la suma del "despertar" y la afirmacin poltica de tal o cual
64

nacin. El nacionalismo aade Franco- engendra a las naciones, no a la inversa La


cultura compartida es lo que hace que las personas se vuelvan nacionalistas, ya que la
congruencia entre su propia cultura y la de las burocracias polticas, econmicas y
educativas que las rodean se transforma "en el hecho singular ms importante de sus
vidas". Al preocuparse por esas congruencias, con su logro y proteccin, por ser miembros
de una unidad poltica que se identifica con su idioma, garantiza su perpetuacin, su
empleo y su defensa, los ciudadanos morales se vuelven nacionalistas.
4.9 Regionalismo y Nacionalismo
Ahora podemos definir y contrastar estas dos doctrinas, cuyo concepto es necesario fijar
para captar las esencias de la poltica separatista. La palabra nacionalismo tiene muchas
acepciones que la hace peligrosa. Por tanto, es preciso evitar confusiones originadas por
este exceso de significaciones.
Primeramente vamos a exhumar su sentido econmico. En la economa actual se plantea el
problema del mercado nacional frente al internacional. Hay naciones como Inglaterra que
pueden llamarse Estados puramente industriales, ya que en ellos la industria es
inmensamente superior a la agricultura. Estos Estados atienden al trfico mundial, aspiran
al mercado internacional. Realizan un programa econmico que recibe el nombre de
cosmopolitismo. Otros, por el contrario, constituyen Estados agrario-industriales, y
atienden a sus propias necesidades, preocupndose poco del mercado mundial. Esta
tendencia en economa se llama nacionalismo. No es esta acepcin del trmino
nacionalismo la que utilizaremos aqu.
Cuando dentro de un estado centralizador existe una nacin mediatizada, que aspira a una
restitucin de sus derechos, su autonoma administrativa, su personalidad como pueblo
libre, esta aspiracin puede llamarse nacionalista. Con respecto al caso ingls, podemos
citar como ejemplo a Irlanda, la cual atraves dolorosas etapas de su vida para conseguir
su actual constitucin poltica. Deseaba restablecer en ella cuanto haba constituido en otro
tiempo su antigua individualidad, ya que no su independencia. Esta aspiracin irlandesa, y
la poltica realizada para conseguirla, es lo que tambin llamamos nacionalismo.
Cuando hablemos de separatismo, al emplear el vocablo nacionalista ha de restituirse
mentalmente al concepto nacin todo su riguroso sentido, evitando por completo la
corriente confusin con el concepto Estado. Y ahora, explicado el nacionalismo,
comparmoslo con el otro trmino: regionalismo.
As como para construir el concepto nacionalismo hemos tomado como base la idea de
nacin, del mismo modo, para formular una definicin del regionalismo hay que partir del
concepto de regin. Hemos concebido la regin como una modalidad, una variante
meramente geogrfica. En una nacin pueden existir varias regiones, segn las
modalidades tnicas, lingsticas, econmicas, etc., que ofrezcan sus diferentes
circunscripciones geogrficas. Por lo tanto, el sentimiento de regionalismo, o sea, estudio y
defensa de las realidades e intereses regionales, es mucho menos eficaz y vital que el de
nacionalismo. No pueden, pues, ser confundidos.

65

Intentaremos una diferenciacin gentica de estos dos conceptos. El nacionalismo acta


por convicciones, se presenta como una necesidad, como una urgencia de restituir a una
nacionalidad mediatizada sus derechos. Tiene, pues, un carcter de exigencia, de cosa
necesaria y pattica. El regionalismo, por el contrario, tiene un concepto ms atenuado de
la personalidad.
En ambos sentimientos, nacionalista y regionalista, existe una caracterstica constante: la
espontaneidad.
En tal sentido habla Charles Brun de un regionalismo espontneo. Y mayormente an
puede hablarse de nacionalismo espontneo. Todo nacionalismo supone un sentimiento de
personalidad, que puede estimularse, enardecerse y avivarse por la propaganda, pero que
est ya latente, primario y real en la conciencia de la gente.
Por eso el nacionalismo no es una frmula, sino una doctrina; tiene un valor de
ejemplaridad y clasicismo, ms que una rigidez o un hermetismo formulista.
Nacionalismo es doctrina y aspiracin, o sea: teora y sentimiento; mientras que
regionalismo es solamente sentimiento. En el nacionalismo se vinculan dos fuerzas: una
econmica, otra sentimental. Nacionalismo es esencia; regionalismo es modalidad.
4.9.1 Definiendo el Regionalismo
Como ya dijimos, para formular una definicin de regionalismo hay que partir del
concepto de regin. La regin responde ms bien a un concepto geogrfico. Cuando en una
nacin se dan ligeras variantes dialcticas, folklricas o geogrficas entre sus partes, sin
que estas diferencias sean barreras que separen sus personalidades, decimos que cada una
de esas partes forma una regin. La Idea de regin, por tanto, es puramente geogrfica, va
inscrita a la idea de territorio, al revs que la idea de nacin, completamente independiente
de toda circunscripcin geogrfica y se refiere a grupos humanos.
Una regin es una porcin del territorio de un Estado con caractersticas geogrficas
especficas, que la diferencian de otros sectores de ese territorio. Su actividad gira en torno
a un centro econmico y administrativo. El regionalismo busca propiciar las virtualidades
de su zona, sin adoptar posiciones de malquerencia frente a las otras regiones.
Se torna nocivo un regionalismo que exacerbe diferencias -imaginarias o reales- entre los
habitantes de una u otra regin o entre stos como tales, a fin de obtener ventajas ajenas a
una objetiva observancia de la realidad, casi siempre en beneficio de mezquinos intereses
de grupos que manipulan en su favor esos sentimientos sociales.
4.9.2 Autonomismo y Nacionalismo
La cuestin de las autonomas territoriales generalmente se plantea en trminos de:

separatismo (creacin de un estado independiente) o

descentralizacin dentro de los estados existentes.

66

El primer tema ser considerado en esta Primera parte del Ensayo, mientras que la
Descentralizacin por la Va de las Autonomas, ser expuesta en la Segunda parte.
Ambas frmulas toman como punto de referencia el estado-nacin. Pero en muchos
territorios estas frmulas no satisfacen las demandas polticas de los nuevos nacionalismos
o regionalismos, que buscan una nueva definicin de autonoma ms que la simple
descentralizacin, sin los peligros y el aislamiento que pueden resultar del separatismo.

5. El derecho de autodeterminacin o de Libre Determinacin de


los Pueblos
Este derecho - de origen democrtico y liberal- pretende trasladar a los Pueblos o Grupos
tnicos los derechos fundamentales del individuo, y en concreto el derecho a la libertad
nacional.
Pero este derecho, en cuanto libertad de eleccin del rgimen poltico que libremente se
desea, slo est conectado a la Soberana, en el sentido que suele darse en los textos
constitucionales a la expresin Pueblo soberano o, ms tcnicamente, Poder
Constituyente.
En este sentido, autodeterminacin significa decisin libre y soberana sobre la estructura
poltica interna y externa de un Pueblo, pero no se identifica forzosamente con la creacin
de un Estado independiente, ya que caben otras variantes adems de la secesin,
segregacin, as como la agregacin, federacin, etc.
Por lo tanto, afirmar que todo nacionalismo es una doctrina de autodeterminacin,
significa, como mnimo, que debe aspirar a una soberana de decisin.
5.1 El derecho de autodeterminacin: concepto
Con el concepto del derecho de Autodeterminacin suele pasar como con el Sacro Imperio
Romano Germnico que, segn Voltaire, no era ni sacro, ni imperio, ni romano, ni
germnico (De Blas Guerrero). Cada uno suele entender lo que le interesa:
Unos entienden por autodeterminacin cualquier decisin poltica libremente
expresada. As, se ha dicho-por ejemplo- que el Estatuto Vasco es una forma de
autodeterminacin progresiva.
Otros la aceptan, pero la limitan a determinados Pueblos, excluyendo a otros por
entender que no es sino minora tnica, y negndole la condicin de Nacin por
entenderla incompatible con una sociedad plural.
Otros defienden que el titular no es el Pueblo, sino los individuos.
Algunos piensan que el derecho de autodeterminacin es un simple instrumento y lo
que importa no es tanto su reconocimiento, sino el ejercicio del derecho.
Estas y otras cuestiones obligan a desmenuzar el trmino y atacarlo por partes.
Comenzamos por su concepto prescindiendo de los antecedentes histricos, para exponer
simplemente dos cuestiones:

67

significado material de la autodeterminacin y


concepto jurdico de autodeterminacin.

a) Significado material
El poder poltico ms alto, el que toma la decisin ltima sobre la distribucin de todos los
dems poderes, es la mxima autoridad de un territorio, es el poder soberano, por encima
del cual no existe ningn otro poder. Pues bien, cuando slo el conjunto de los habitantes
de un Territorio, Pueblo o Nacin, es el titular nico de esta soberana o poder de decisin,
hablamos de soberana popular o autodeterminacin (Julen Guimn: "El derecho de
autodeterminacin", editado en Espaa). Autodeterminacin, soberana nacional o Poder
Constituyente, significa el derecho a decidir sobre la forma de existencia poltica de un
Pueblo, sin ingerencias extraas.
b) Concepto jurdico
La principal fuente jurdica en la que se inspiran todos los tericos del derecho de
autodeterminacin son los textos de las Naciones Unidas. Antes de examinar esa fuente,
conviene precisar dos cosas:
La primera, que en estos textos se mezclan criterios doctrinales y criterios prcticos.
Estos ltimos tratan sobre la aplicabilidad o no del derecho segn las circunstancias y
los intereses de los Estados miembros. Aqu slo tratamos del concepto, no de la
oportunidad de su aplicacin.
La segunda, es ms importante. Desde Wilson[24] hasta 1960 se hablaba de
autodeterminacin como principio. A partir de esta fecha se la califica como derecho.
La diferencia es notable porque los principios inspiran la actuacin de los Estados sin
obligarles. Los derechos, en cambio, conciernen a los Pueblos y obligan a los Estados a
su reconocimiento. Con ligeras variantes, tanto las Declaraciones de la Asamblea
General de la ONU (AGNU), como los Pactos de Derechos Civiles y Polticos de 1966,
proporcionan un concepto parecido de autodeterminacin. Aqu se transcribe el texto
de la Declaracin 2625 de 24 de Octubre de 1970, porque es el que ms claramente
distingue el reconocimiento y el ejercicio del derecho de autodeterminacin:
a) Todos los Pueblos tienen el derecho a determinar libremente sin ingerencia
externa, su condicin poltica, etc...
b) El establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociacin o
integracin con Estado independiente, o la adquisicin de cualquier otra condicin
poltica libremente decidida por el Pueblo, constituyen formas del ejercicio del derecho
de autodeterminacin...
De este texto se deduce claramente que el derecho se reconoce a todos los Pueblos, y que,
por tanto, esa titularidad es previa y anterior a cualquier decisin mayoritaria, votacin o
24

) Thomas Woodrow Wilson (1856-1924), poltico estadounidense, presidente de Estados Unidos (1913-1921),
reform la legislacin y marc el rumbo del liberalismo del siglo XX, condujo a los aliados a la victoria definitiva en la
I Guerra Mundial, contribuyendo al mismo tiempo a aumentar la participacin estadounidense en la poltica
internacional, tuvo una destacada intervencin en la fundacin de la Sociedad de Naciones, y ese mismo ao de 1919
recibi el Premio Nbel de la Paz. "Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

68

referndum. Lo que s requiere pronunciamiento democrtico es su ejercicio, que


comienza con la autoafirmacin como Pueblo o declaracin de soberana y termina en la
hiptesis de formacin de un Estado independiente, o en cualesquiera otras de las
enunciadas en el texto.
Del texto citado se deduce, tambin, que la autodeterminacin, como derecho de decisin
libre, se equipara a soberana nacional y que la independencia, o soberana poltica, es una
forma de ejercicio.
Estas puntualizaciones permiten aclarar bastantes dudas, tales como:
a) Los titulares del derecho de autodeterminacin son los Pueblos y los titulares del
ejercicio, los ciudadanos.
b) El derecho de autodeterminacin es un derecho del colectivo (Pueblo o Nacin) y su
ejercicio es un derecho individual y democrtico.
c) El derecho de autodeterminacin no es un simple instrumento, sino el reconocimiento
de la soberana nacional o de decisin de un pueblo.
d) En todo derecho debe distinguirse el poder y las facultades. El poder se identifica con el
derecho. Las facultades son las diversas posibilidades de actuacin o de ejercicio.
e) Conviene insistir en la terminologa de los textos:
El Pueblo tiene el derecho. Los ciudadanos deciden su ejercicio.
5.2 Qu es el Derecho de Autodeterminacin?
Cuando se reconoce que el poder ms alto, el poder soberano sobre los dems poderes, el
poder de decidir sobre la organizacin poltica interna y externa, corresponde a un Pueblo,
decimos que ese Pueblo es soberano o que goza de soberana nacional. La
autodeterminacin en general, equivale a soberana de decisin o soberana nacional.
5.3 Contenido del derecho de autodeterminacin
Todo derecho se resume en un mbito de poder general y abstracto que se concreta en una
serie de facultades que forman su contenido. Cules son las facultades o el contenido del
derecho de autodeterminacin?.Si la autodeterminacin es un poder de decisin, sobre
qu se puede decidir?.
Las cuestiones sobre las que un Pueblo puede decidir se resumen en cinco, a saber:
1.
2.
3.
4.
5.

Autoafirmacin
Autodefinicin
Autolimitacin
Autodeterminacin interna
Autodeterminacin externa, puesto que

a) Al definirse si es Pueblo o Nacin soberana, esta declaracin de soberana se llama


autoafirmacin.
b) Cuando se establece quines son sus ciudadanos o nacionales le llamamos
autodefinicin.
c) Al delimitarse su Territorio, se ejerce la facultad de autolimitacin.

69

d) Al responderse la pregunta de Qu rgimen poltico y econmico desea darse?, se


aplica la autodeterminacin interna.
e) Qu tipo de relacin desea mantener con otros Pueblos o Estados (independencia,
agregacin, segregacin, etc.)?, o autodeterminacin externa.
Vale la pena tener en cuenta estos conceptos ahora que en Bolivia se viene discutiendo
acerca de la convocatoria de una Asamblea Constituyente.
5.4 Qu tipo de derecho es la Autodeterminacin?
Suelen distinguirse dos tipos de derechos:

derechos humanos y
derechos positivos.

Los primeros corresponden al hombre, bien como individuo (derechos individuales), o bien
como miembro del Grupo Social (derechos colectivos o sociales). Los derechos humanos
son anteriores a las leyes, stas no los crean sino que su obligacin es reconocerlos y
garantizar su respeto.
El derecho de autodeterminacin es un derecho humano de libertad. La misma libertad que
corresponde al hombre individual, le pertenece al hombre como miembro del Grupo
Social. Es adems un derecho positivo. Tanto los Pactos Internacionales de la ONU, como
los Estados miembros los han incluido en sus leyes positivas para garantizar su respeto.
5.5 Para qu la Soberana y la Independencia?
Ni la soberana ni la independencia son caprichos polticos nacionalistas, ni narcisismos
nacionales de obtener el poder por el poder, sino para cosas concretas. La soberana del
Estado, entre otras cosas, nos permite votar nuestras leyes, decidir nuestro futuro, percibir
nuestros impuestos, y con todo ello contar con una sociedad ms justa, garantizar el
empleo, desarrollar la industria, mejorar el nivel de vida, dotarnos de servicios e
infraestructuras, establecer polticas educativas, etc.
La independencia, adems de responder a un derecho nacional y a una aspiracin histrica,
nos permite dotarnos de una estructura poltica que garantice el cumplimiento de todo lo
anterior.
El derecho de las naciones (Estado) a la autodeterminacin significa su derecho a la
independencia en el sentido poltico y el derecho a la libre separacin poltica respecto de
la nacin que la oprime. Esta reivindicacin de la democracia poltica significa una libertad
total de propaganda por la separacin, y la solucin de ese problema mediante un
referndum en la nacin de la que se separa.
Al tratarse de naciones que forman parte de un Estado, esta reivindicacin no equivale en
absoluto a separacin, fragmentacin y/o formacin de pequeos Estados. Significa slo

70

una manifestacin consecuente de lucha contra toda opresin nacional. Cuanto ms


prximo est el rgimen democrtico de un Estado a la plena libertad de separacin,tanto
ms infrecuentes y dbiles sern en la prctica las tendencias a la separacin, pues las
ventajas de los Estados grandes son indudables, tanto desde el punto de vista del progreso
econmico como de los intereses de las masas, y adems estas ventajas aumentan
continuamente con el crecimiento del capitalismo.(25)
El presidente estadounidense Woodrow Wilson proclam el principio de
autodeterminacin nacional como uno de los pilares bsicos en que habra de basarse la
estabilidad de la sociedad internacional una vez que acabara el conflicto blico en
diciembre de 1917.
A fin de que quede bien claro, insistimos en que Autodeterminacin no significa
automticamente escisin o separacin, tal como lo presenta la interpretacin oficial
espaola y su pensamiento jurdico. Debemos evitar incurrir en la confusin entre
independencia y autodeterminacin sin fundamento jurdico alguno, ya que los medios
televisivos y hasta los intelectuales orgnicos propician que una cosa y la otra son lo
mismo.
En las nacionalidades perifricas, hay quienes aspiran a la independencia. Hay otros que
quisieran dejar las cosas como estn y que su "comunidad siga siendo autnoma o federal
en el seno de Espaa y, pronto, de Europa". Y tambin quienes, en menores proporciones,
desean un federalismo asimtrico que no alimente frustraciones entre las nacionalidades
histricas ni falte a la equidad en la solidaridad econmica que se debe lograr entre los
territorios dispares.
5.6 Se debe replantear el Derecho de Autodeterminacin?
El jurista portugus Joo da Costa en un artculo publicado en la seccin Polis de Perfiles
de septiembre 2001, afirmaba que el derecho a la autodeterminacin de los pueblos es uno
de los conceptos jurdicos ms firmemente defendidos y ms ferozmente atacados. La
adhesin a este derecho suele ser incondicional, y su cuestionamiento es con frecuencia
absoluto. Confrontados con el derecho de autodeterminacin, casi todos los polticos y
periodistas y buena parte de los acadmicos se muestran viscerales en su apoyo o
rechazo, que no suele depender de los mritos o demritos del sujeto a debate, sino de los
sentimientos nacionales y del color poltico de cada encuestado.
Cuando una minora etnocultural ocupa claramente un territorio determinado aada da
Costa-, su aspiracin a convertirse en Estado le lleva a reclamar para s el derecho a la
autodeterminacin, generalmente con el propsito de alcanzar la independencia de su
futuro Estado y no un acuerdo de autonoma, por amplio que sea. Sin embargo, cuando
una minora etnocultural est diseminada por todo el territorio de un Estado, su recurso al
derecho de autodeterminacin es ms difcil, concluye.
25

) V. I. Lenin. LA REVOLUCION SOCIALISTA Y EL DERECHO DE LAS NACIONES A LA


AUTODETERMINACION. (TESIS) Escrito en enero-febrero de 1916.

71

5.7 La autodeterminacin, una gran decepcin (26)


El socilogo estadounidense Petras, en un magistral artculo publicado en Rebeln digital
en 1998, expona su pensamiento sobre el tema en los trminos que leemos seguidamente:
Aquellos que alcanzamos la madurez poltica en los aos 60 creamos firmemente que la
autodeterminacin de las naciones era un derecho sagrado que deba apoyarse en todas
partes y en todas las pocas. Existan bastantes motivos para creer en este derecho: los
pueblos de Indochina, de la Repblica Dominicana y de Cuba presentaban resistencia a las
intervenciones militares de EEUU; el pueblo checo se opona a la invasin rusa, y los
argelinos luchaban por su independencia contra el colonialismo francs.
ltimamente, sin embargo, han surgido buenas razones para que reflexionemos sobre
nuestra respuesta automtica de apoyo a llamamientos a favor de la autodeterminacin que
podran resultar falsos y engaosos. En los ltimos 10 aos algunos pases viables y
pacficos como Yugoslavia se han desmembrado con un saldo de centenares de miles de
muertos, personas desplazadas y vidas rotas. Los movimientos separatistas se han
convertido en las garras de las grandes potencias que intentan por la fuerza establecer para
s nuevos mbitos de influencia empleando la conocida estrategia de dividir y conquistar.
Es ms, muchos de estos nuevos Estados han quedado subordinados a otras nuevas
potencias; la secesin de una unidad poltica ha sido el puente a la subordinacin a otro
conjunto de potencias polticas y econmicas. Las antiguas naciones que formaban la
URSS constituyen el mejor ejemplo. Su independencia fue de muy corta duracin, ya que
se han convertido en una especie de repblicas bananeras de Asia, dirigidas por autcratas
asociados con las multinacionales petroleras y las potencias occidentales.
Muchas de las naciones e identidades tnicas que se consideran oprimidas contienen
importantes minoras. Cuando estos nacionales oprimidos llegan al poder suelen castigar a
las minoras y negarles el derecho a la autodeterminacin. En Kosovo la mayora albanesa
ha empleado el terror contra la minora serbia como parte de su poltica de secesin, en
gran medida producto de las ambiciones anexionistas de los lderes autoritarios del Estado
de Albania. En Bosnia, estas prcticas tambin han sido comunes. En otros pases las
vctimas se han convertido en opresores. Los catalanes fomentan y llevan a la prctica una
poltica educativa monolinge que perjudica a los hispanohablantes, casi el 50% de la
poblacin de Catalua.
A raz de las declaraciones de independencia de varios pases, ha quedado clara la
naturaleza de los diferentes apoyos internacionales. Mientras EEUU proclama su apoyo a
la autodeterminacin de Bosnia, bombardea e invade pases soberanos. Asimismo, en lo
que concierne a la independencia de los pases de Europa del Este, los gobiernos de Europa
Occidental y de EEUU condenaban la dominacin rusa, aunque despus de producirse la
liberacin de las principales industrias nacionales, ahora ellos ejercen un control
importante de los medios informativos y, al ser los principales acreedores, dirigen la
26

) James Petras. Revista Digital Rebelin. 17 de noviembre de 1998

72

poltica econmica de esos pases. Los nacionalistas que antes criticaban el dominio
sovitico han pasado a ser los sbditos eslavos de los regmenes occidentales neoliberales.
En la prctica, lo que en realidad se discute es la eleccin de una u de otra potencia
hegemnica y las ventajas sociales y polticas que puedan extraer las elites nacionales para
s mismas y para sus seguidores inmediatos.
Las potencias occidentales y los defensores de la liberacin nacional, no toman en cuenta
la enorme destruccin que suelen fomentar en pases tradicionalmente pacficos. El caso de
la antigua Yugoslavia nos sirve de leccin. Alemania intervino directamente, fomentando
el nacionalismo croata y esloveno, mientras que EEUU lo hizo para apoyar la secesin de
Bosnia. Los miembros de los distintos grupos nacionales que haban convivido, trabajado,
contrado matrimonio y estudiado pacficamente durante ms de 40 aos quedaron
divididos, convertidos en enemigos a muerte. La propaganda occidental foment el mito de
los milenarios odios de los Balcanes para ocultar el papel intervencionista de Occidente en
la propagacin de los nacionalismos. La federacin socialista de provincias autnomas
qued desmembrada en una serie de mini-Estados que dependen de las grandes potencias,
se produjo un gran trastorno econmico, as como violentas venganzas entre antiguos
amigos y vecinos. Todo en nombre de la autodeterminacin. Este asunto lo analizaremos
en detalle en el siguiente Ttulo, relativo a la guerra de los Balcanes.
La lgica de la autodeterminacin conduce a la proliferacin de mini-Estados, cada vez
ms susceptibles de ser absorbidos por las multinacionales y los poderes hegemnicos. Yo
sugiero dice Petras- que no se maneje el principio de la autodeterminacin como dogma
universal aplicable en todos los lugares y en cualquier poca. Debe considerarse en un
sentido ms pragmtico y flexible, examinndose su aplicacin en relacin con otros
valores democrticos y en el contexto del bienestar de la sociedad. Una federacin
yugoslava imperfecta en la que se negociaban las ventajas relativas de las distintas
naciones era preferible con mucho a la destruccin, la muerte y la dependencia fomentada
por los rabiosos chovinistas que siguen proclamando las virtudes de los estados
independientes, aade.
Por tanto, entendamos que es falso el dilema entre estas dos soluciones absolutas, o
extremos:

la autodeterminacin o
el sometimiento.

Sobre todo, es necesario entender la naturaleza ambigua de los trminos con los que se
pretende definir la autodeterminacin. Finalmente el mencionado socilogo americano
concluye con la siguiente admonicin: El apoyo a los movimientos de autodeterminacin
nacional debera condicionarse al carcter emancipador de sus dirigentes, a su tolerancia y
respeto hacia las minoras, y sobre todo, a su determinacin de servir al pueblo, en lugar de
derrocar a los antiguos amos para convertirse ellos en los nuevos.

73

6. El Separatismo
6.1 La frmula separatista: Separatismo y Nacionalismo
Corresponde ahora referirnos a un asunto demasiado delicado, pero que es necesario
hacerlo con el nimo de esclarecer su sentido. Nos referimos al separatismo, que viene a
ser una tendencia a disgregarse del Estado centralizado, restituyendo todos los derechos a
la nacionalidad, acumulando en ella todas sus primitivas autonomas, independizndola en
absoluto de toda mediatizacin. La tendencia separatista ha de apoyarse forzosamente en la
concepcin doctrinaria del nacionalismo. Separatismo sin nacionalismo carece de sentido.
Supongamos el caso de Galicia (Espaa), juzgado por un regionalista y por un nacionalista.
El regionalista, considerndola simple matiz, simple variante de una nacionalidad ms
amplia, no pedir desintegrarla del Estado espaol. El nacionalista, sin embargo,
juzgndola por su historia, su lengua, sus usos, su derecho consuetudinario, su ritmo de
vida, es decir, como una nacin mediatizada (sojuzgada) desde el siglo XV por otros
territorios peninsulares, reclamar la separacin. Todo separatismo se apoya en una previa
doctrina nacionalista. Entre estos trminos hay una absoluta interdependencia.
Nacionalismo significa teora; separatismo significa tctica. Nacionalismo es doctrina,
razonamiento previo, premisa. Separatismo es accin, deduccin, consecuencia.
6.2 Los diversos tipos de separatismo [27]
Todo separatismo encierra un contenido de nacionalidad. Separatismo no es sino un ansia
de renacionalizacin, es decir, de renacimiento nacional contra un rgimen, una
organizacin o un estado de mediatizacin poltica.
El primer problema cuyo perfil se presenta al plantearnos la cuestin separatista es el
problema de la nacionalidad. El Estado es la organizacin, la estructura orgnica y
convencional que un grupo humano acepta como reguladora de su vida. Por eso el
economista alemn C. J. Fuchs deca, con sagacidad aunque simplistamente: Una nacin
no es esencialmente otra cosa que una gran tribu, y el Estado, a su vez, es la organizacin
poltica de un pueblo o nacin. Supongamos una nacin sin organizacin poltica propia,
es decir, sin vida independiente. O sea: una nacin que no ha podido estructurarse en
Estado. Podr subsistir? Evidentemente que s. Se ha dicho que la nacin es el resultado
de una elaboracin histrica, de una larga sedimentacin a travs del tiempo. Cuando un
pueblo adquiere caracteres y contenidos de nacionalidad, rara vez se despersonaliza, rara
vez se disuelve y desaparece, como no sea por aniquilamiento. Perdura, aunque sea
polticamente mediatizado o sometido. Sus elementos esenciales se mantienen vivos a
travs de muchos siglos. Y en ocasin propicia recobran su primitiva personalidad y
reanudan su marcha en la historia.
Por eso el Estado debe ser expresin orgnica de la nacin. Debe existir ese equilibrio
inalterable: que al Estado responda un contenido nacional, y que, a su vez, la nacin
encierre su personalidad en una frmula estatal. La existencia de Estados formados a base
27

) Santiago Montero Daz. Cuadernos de Cultura, Valencia 1931

74

de la centralizacin de varias nacionalidades bajo la hegemona de una de ellas como el


caso de Bolivia- es frecuente causa de disturbios, descontentos y reacciones adversas
contra el grupo hegemnico. Esos estados heterogneos e inconsistentes se desmoronan a
la primera ocasin.
Kepa Bilbao Gaubeka (28), en su artculo de prensa Ni soberanismo ni autonomismo:
pactismo(29), seala que el soberanismo parte del principio consistente de que una
comunidad poltica, para ser reconocida como sujeto con identidad poltica propia, debe
estar dotada de los atributos propios de la

soberana: la supremaca en el orden interno, que genera una situacin de


dependencia y subordinacin de los ciudadanos respecto del poder poltico, y la
independencia en el orden externo, en las relaciones que la colectividad mantenga
con otros sujetos dotados de poder soberano.

El pactismo, por el contrario, parte de la libertad como principio conformador de toda


comunidad poltica y de las relaciones que sta mantenga con cualesquiera otras. Hace del
dilogo, el debate, la negociacin y el pacto los instrumentos que permiten avanzar en el
desarrollo poltico. Frente a la reclamacin de sujetos independientes dotados de un poder
irresistible, la dependencia voluntaria es su principio bsico de funcionamiento. Entiende
el derecho subordinado a la poltica, y sta, a su vez, a la tica y afirma que ninguna
frmula jurdica es perpetua, como tampoco ninguna voluntad comunitaria es fija.
Con relacin a las propuestas de ruptura con el Estado, para acordar nuevas frmulas de
reracionamiento, seala que los constitucionalistas aceptan el Estatuto de Autonoma, en su
condicin de ley orgnica, subordinado a la Constitucin, pero su fundamento contractual,
cuando menos en su gnesis, y su carcter pactado no son discutibles. Los rupturistas,
empeados en la estrategia de la confrontacin permanente,- aade Bilbao- poniendo de
manifiesto las contradicciones de orden primario y secundario que, en su anlisis
dialctico, se operan en la sociedad, son los nicos que no lo aceptan.
El soberanismo, por tanto, se construye al margen de nuestra actual existencia. Cita como
ejemplo el caso vasco, indicando que la mayora de los vascos no construyen su
adscripcin comunitaria en base de soberana, sino en base de dependencia voluntaria, y,
hoy tenemos en el leal cumplimiento y desarrollo estatutario, claramente definido en sede
parlamentaria, nuestro principal factor de consenso poltico, al ser fruto de la voluntad
popular y el mejor instrumento jurdico del que hasta la fecha hemos sido capaces de
dotarnos para articular nuestro sistema jurdico-institucional.

28

) Kepa Bilbao Gaubeka es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Deusto.


) El Pais digital, Espaa, 30 de abril de 2001

29

75

ANEXOS
Anexo No. 1
Resolucin 1514 (XV) sobre libre determinacin de los pueblos
1. LIBRE DETERMINACIN EN PUEBLOS COLONIALES Declaracin sobre concesin de la
independencia a los pases y pueblos coloniales. Resolucin 1514 (XV) de la AGNU, 14 de diciembre de
1960 La Asamblea General, (....) Declara que:
1. La sujecin de los pueblos a una subyugacin, dominacin y explotacin extranjeras constituye
una denegacin de los derechos humanos fundamentales, es contrario a la Carta de Naciones
Unidas y compromete la causa de la Paz y de la cooperacin mundial
2. Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinacin; en virtud de este derecho determinan
libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.
3. (...)
4. A fin de que todos los pueblos dependientes puedan ejercer pacficamente su derecho a la
independencia completa (...) deber respetarse la integridad de su territorio nacional.
5. (...)
6. Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad
territorial de un pas es incompatible con los propsitos y principios de la Carta de Naciones Unidas.

Anexo No. 2
La Resolucin 2625 (XXV)
La Asamblea General de las Naciones Unidas, el 24 de octubre de 1970 adopt esta decisin que es conocida
como "Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional Referentes a las Relaciones de Amistad y a
la Cooperacin entre los Estados de Conformidad con la Carta de las Naciones Unidas". Dicha resolucin
considera:
El territorio de un Estado no ser objeto de ocupacin militar derivada del uso de la fuerza en contravencin
de las disposiciones de la Carta. El territorio de un Estado no ser objeto de adquisicin territorial derivada
de la amenaza o el uso de la fuerza.

Anexo No. 3
Resolucin 47/135 acerca de los derechos de las Minoras
La Declaracin de Derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales, tnicas, religiosas o
lingsticas lleva el ttulo de Resolucin 47/135, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y fue
aprobada el 18 de diciembre de 1992. Expresa:

La Asamblea General
(...)
Proclama la presente Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o
tnicas, religiosas y lingsticas,
Art.1.
1. Los Estados protegern la existencia y la identidad nacional o tnica, cultural, religiosa y lingstica de las
minoras dentro de sus territorios respectivos y fomentarn las condiciones para la promocin de esa
identidad.
2. Los Estados adoptarn medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo, para lograr esos objetivos.
Art. 2.

76

1. Las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas y lingsticas (en lo sucesivo
denominadas personas pertenecientes a minoras) tendrn derecho a disfrutar de su propia cultura, a profesar
y practicar su propia religin, y a utilizar su propio idioma, en privado y en pblico, libremente y sin
injerencia ni discriminacin de ningn tipo.
2. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho de participar efectivamente en la vida cultural,
religiosa, social, econmica y pblica.
3. Las personas pertenecientes a minoras tendrn el derecho a participar efectivamente en las decisiones
que adopten a nivel nacional y, cuando proceda, a nivel regional respecto de la minora a la que
pertenezcan o de las regiones en que vivan, de toda manera que no sea incompatible con al legislacin
nacional (...)
Art. 3.
1. Las personas pertenecientes a minoras podrn ejercer sus derechos, incluidos los que se enuncian en la
presente Declaracin, individualmente as como en comunidad con los dems miembros de su grupo, sin
discriminacin alguna. 2. Las personas pertenecientes a minoras no sufrirn ninguna desventaja como
resultado del ejercicio o de la falta de ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin.
Art. 4.
1. (...)
2. Los Estados adoptarn medidas para crear condiciones favorables a fin de que las personas pertenecientes
a minoras puedan expresar sus caractersticas y desarrollar su cultura, idioma, religin, tradiciones y
costumbres, salvo en los casos en que determinadas prcticas violen la legislacin nacional y sean contrarias
a las normas internacionales.
(...)
5. Los Estados debern examinar medidas apropiadas de modo que las personas pertenecientes a minoras
puedan participar plenamente en el progreso y el desarrollo de su pas.
(...)
Art. 7.
Los Estados debern cooperar a fin de promover el respeto por los derechos enunciados en la presente
Declaracin.
Artculo 8
1. Ninguna de las disposiciones de la presente Declaracin impedir el cumplimiento de las obligaciones
internacionales de los Estados en relacin con las personas pertenecientes a minoras. En particular, los
Estados cumplirn de buena fe las obligaciones y los compromisos contrados en virtud de los tratados y
acuerdos internacionales en que sean partes.
2. El ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaracin se entender sin perjuicio del disfrute
por todas las personas de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos universalmente.
3. Las medidas adoptadas por los Estados a fin de garantizar el disfrute efectivo de los derechos enunciados
en la presente Declaracin no debern ser consideradas prima facie contrarias al principio de igualdad
enunciado en la Declaracin Universal de Derechos Humanos.
Artculo 9
Los organismos especializados y dems organizaciones del sistema de las Naciones Unidas contribuirn a la
plena realizacin de los derechos y principios enunciados en la presente Declaracin, en sus respectivas
esferas de competencia.
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos Ginebra, Suiza

77

4. Pueblos indgenas
Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de las Poblaciones Indgenas (ONU).
Artculo 3. Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho
determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y
cultural.
( .)
Artculo 31. Los pueblos indgenas, como forma concreta de ejercer su derecho de libre determinacin,
tienen derecho a la autonoma o el autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y
locales, en particular la cultura, la religin, la educacin, la informacin, los medios de comunicacin, la
salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades econmicas, la gestin de tierras y recursos,
el medio ambiente y el acceso de personas que no son miembros a su territorio, as como los medios de
financiar estas funciones autnomas.
Artculo 32. Los pueblos indgenas tienen el derecho colectivo de determinar su propia ciudadana conforme
a sus costumbres y tradiciones. La ciudadana indgena no menoscaba el derecho de las personas indgenas a
obtener la ciudadana de los Estados en que viven. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar las
estructuras y a elegir la composicin de sus instituciones de conformidad con sus propios procedimientos.
Artculo 33. Los pueblos indgenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras
institucionales y sus costumbres, tradiciones, procedimientos y prcticas jurdicos caractersticos, de
conformidad con las normas de derechos humanos internacionalmente reconocidas.
Artculo 34. Los pueblos indgenas tienen el derecho colectivo de determinar las responsabilidades de los
individuos para con sus comunidades.

Anexo No. 4
Resolucin 2200 A, o Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A
(XXI), de 16 de diciembre de 1966 y que debi entrar en vigor el 23 de marzo de 1976, de conformidad con
el artculo 49

Prembulo
Los Estados Partes en el presente Pacto,
Considerando que, conforme a los principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, la libertad, la
justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros
de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables,
Reconociendo que estos derechos se derivan de la dignidad inherente a la persona humana,
Reconociendo que, con arreglo a la Declaracin Universal de Derechos Humanos, no puede realizarse el
ideal del ser humano libre en el disfrute de las libertades civiles y polticas y liberado del temor y de la
miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos civiles y
polticos, tanto como de sus derechos econmicos, sociales y culturales,
Considerando que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados la obligacin de promover el respeto
universal y efectivo de los derechos y libertades humanos,
Comprendiendo que el individuo, por tener deberes respecto de otros individuos y de la comunidad a que
pertenece, tiene la obligacin de esforzarse por la consecucin y la observancia de los derechos reconocidos
en este Pacto,
Convienen en los artculos siguientes:
Parte I

78

Artculo 1 Observacin general sobre su aplicacin


1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este derecho establecen
libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural.
2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos
naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin econmica internacional basada en
el principio del beneficio recproco, as como del derecho internacional. En ningn caso podr privarse a un
pueblo de sus propios medios de subsistencia.
3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios
no autnomos y territorios en fideicomiso, promovern el ejercicio del derecho de libre determinacin, y
respetarn este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.
Parte II
Artculo 2 Observacin general sobre su aplicacin
1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los
individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin los derechos reconocidos en el
presente Pacto, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole,
origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social.
2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro
carcter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no
estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carcter.
3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podr
interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas que actuaban en
ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal
recurso, y desarrollar las posibilidades de recurso judicial;
c) Las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso.
Artculo 3 Observacin general sobre su aplicacin
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el
goce de todos los derechos civiles y polticos enunciados en el presente Pacto. Observacin general sobre su
aplicacin
Artculo 4 Observacin general sobre su aplicacin
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido
proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la
medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en
virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que
les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de
raza, color, sexo, idioma, religin u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6, 7, 8 (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16
y 18.

79

3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensin deber informar
inmediatamente a los dems Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las
Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado
la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por
terminada tal suspensin. Observacin general sobre su aplicacin
Artculo 5
1. Ninguna disposicin del presente Pacto podr ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a
un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destruccin de
cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitacin en mayor medida que la
prevista en l.
2. No podr admitirse restriccin o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales
reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so
pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.

80

81

Ttulo II. Cinco Experiencias de Luchas


Nacionalistas
SUMARIO
Cap. II: El Separatismo de Qubec
Cap. III: Irlanda del Norte
Cap. IV: Guerra en los Balcanes
Cap. V: Los Nacionalismos Vasco y Cataln
Cap. VI: Separatismo en Chechenia
INTRODUCCIN AL TTULO II
En el Ttulo II de la Primera Parte del presente libro, se pasa revista a cinco casos
empricos o experiencias concretas de luchas nacionalistas, que ilustran la exposicin
terica del primer Ttulo.
Consiguientemente, se pasa a analizar luchas inspiradas por nacionalismos perifricos, que
en unos casos culminaron con la adopcin del modelo regional de Estado y en otros con la
separacin o disgregacin de los estados nacionales.
Las causas que originaron estos conflictos intraestatales, son diversas. En algunos casos
primaron motivos culturales o de lengua tal la experiencia de Qubec y Espaa - ; en
otros predominaron los motivos religiosos como Irlanda del Norte, o tnico-culturales
como muestra Chechenia. Los casos se exponen en el siguiente orden:

El movimiento separatista de Qubec (Canad)


El unionismo de Irlanda del Norte,
La Guerra en los Balcanes
Los nacionalismos perifricos espaoles: cataln y vasco
El movimiento separatista chechenio

Capitulo II- El Separatismo de Qubec


SUMARIO
1. Datos Generales de la Provincia de Qubec. 2. Antecedentes Histricos. 3. Surgimiento de los
movimientos independentistas. 4. Los temas sometidos al Tribunal canadiense. 5. Freno al

82

Separatismo de Qubec. 6. El nuevo modelo de Qubec . 7. S. Dion: En Canad slo hay un


estatuto para todas las provincias

1. Datos Generales de la Provincia Separatista de Qubec


La provincia Qubec
est situada en el
sector oriental del
Estado Federal de
Canad,
siendo
Montreal el principal
centro industrial y
comercial y su mayor
aglomeracin urbana
y la ciudad de
Qubec, la capital
provincial. Qubec es
la mayor de las
provincias
canadienses. Con una
superficie
de
1.540.680 km2.
se
extiende al norte ms
all
del
Crculo
rtico y tiene una
poblacin
aproximada de 7,3
millones
de
habitantes. El francs
es el idioma materno del 81% de la poblacin.
1.1 Datos Bsicos de Qubec
Est rodeado de agua: el Estrecho de Hudson, las Bahas de James y Hudson, el ro San
Lorenzo. Su clima es continental con inviernos fros (muy fros) y veranos calientes.
Poblacin aproximada: 7,237,479. Ms de 5,000,000 son de extraccin francesa. (Censo
2001) La ciudad de Qubec es una de las ms antiguas de las Amricas, habiendo sido
fundada en 1608 como la capital de la Nueva Francia y es la capital de la provincia.

2. Antecedentes Histricos
La colonizacin de Nueva Francia, como se llam a la regin, la inici Samuel de
Champlain. Mediante los Tratados de Pars (1763) que pusieron fin a la Guerra Francesa e

83

India[30], Francia cedi la colonia de Nueva Francia, o Quebec, a Gran Bretaa. Durante la
guerra de Independencia de Estados Unidos, en 1775 las fuerzas americanas invadieron
Quebec, pero fueron expulsadas un ao despus. A pesar de que las zonas del sur se
convirtieron en territorios estadounidenses en 1783, Quebec continu siendo colonia
britnica.
El Acta Constitucional de 1791 dividi Quebec en dos partes:

Bajo Canad (actual Quebec), en su mayor parte francesa, y


Alto Canad (actual Ontario), en su mayor parte inglesa. El Acta de la
Norteamrica britnica (1867) cre el Dominio de Canad, una federacin
constituida, entre otras, por la provincia de Quebec.

3. Surgimiento de los movimientos independentistas


Durante la dcada de 1960, muchos de sus habitantes comenzaron a preocuparse cada vez
ms por la influencia del gobierno federal sobre los asuntos provinciales. Esto favoreci el
surgimiento del Frente de Liberacin de Quebec (FLQ), movimiento independentista
apoyado por Francia, en tanto que los nacionalistas moderados se agruparon en torno al
Partido Quebequs (PQ), fundado en 1968 por Ren Lvesque[31], en favor de la soberana
de la provincia, que quedara asociada econmicamente a Canad.
En mayo de 1980, se produjo el primer referndum para decidir sobre la secesin de
Qubec. Los separatistas quebequeses perdieron por 20 puntos el primer referndum - 60%
a 40% - sobre su independencia. El PQ, no obstante, gan las elecciones provinciales de
1981. En 1987, Quebec, la nica provincia que haba rechazado la Constitucin de Canad
de 1982, acord aceptar tal documento mediante la firma de un acuerdo, que exiga una
serie de enmiendas que reconocieran a la provincia como una 'sociedad diferenciada'.
Durante las elecciones de 1993, una nueva fuerza separatista, el Bloque Quebequs, obtuvo
54 escaos en la Cmara de los Comunes de Canad. En las elecciones provinciales del
ao siguiente, el PQ obtuvo nuevamente el poder y su lder prometi un nuevo referndum
y la independencia.

30

) Guerra Francesa e India, ltima de las cuatro guerras libradas desde 1689 hasta 1763 entre britnicos y franceses,
con sus respectivos aliados tanto indios como colonos, por el control y dominio del territorio norteamericano, que tuvo
lugar entre 1754 y 1763. La victoria final de Gran Bretaa supuso para Francia la prdida de la prctica totalidad de sus
posesiones en Norteamrica, tras una serie de conflictos como la guerra del Rey Guillermo (1689-1697), la guerra de la
Reina Ana (1702-1713) y la guerra del Rey Jorge (1744-1748). Aunque la Guerra Francesa e India comenz en el
continente americano, desde 1756 hasta 1763 se extendi a Europa, donde se la conoce con el nombre de guerra de los
Siete Aos, y a la India como la ltima de las tres guerras de Carnatic.
"Guerra Francesa e India." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
31
) Ren Lvesque (1922-1987), poltico y lder canadiense del movimiento separatista de Quebec. Nacido en New
Carlisle (Quebec), fue periodista y estuvo asociado durante un largo periodo a la Compaa Canadiense de Radiodifusin,
como director de los servicios informativos y presentador de un programa semanal de noticias en televisin. En 1960 fue
elegido para la asamblea legislativa de Quebec. Miembro del gobierno provincial, contribuy a la ejecucin de
importantes reformas polticas, desde 1960 hasta 1966. En 1968 Lvesque fue uno de los fundadores y dirigentes del
Partido Quebequs (PQ), que defenda la independencia de Quebec, aunque asociada econmicamente a Canad.
"Ren Lvesque." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

84

3.1 Surgimiento del nacionalismo quebequs


La lentitud del proceso independentista quebequs atestigua su carcter profundamente
democrtico y su deseo de satisfacer a la gran mayora de los quebequeses. El carcter
democrtico de este proceso poltico se basa en gran parte en el recurso a los referndums,
pero estos no constituyen ms que los puntos culminantes de largas negociaciones que se
remontan a ms de treinta aos.
A partir de comienzos de los aos sesenta el nacionalismo canadiense-francs se
transform en un nacionalismo quebequs. Este proceso se tradujo en una serie de
posiciones adoptadas por los diferentes gobiernos quebequeses. Podemos mencionar, por
ejemplo,
-

el pedido por parte del gobierno Jean Lesage, lder del Partido Liberal de Qubec,
de un estatuto particular para Quebec (1962). Lesage como jefe de la provincia,
responde a la necesidad de cambio y renovacin. Es el comienzo de un movimiento
que los historiadores han llamado la "Revolucin Silenciosa".
la posicin del gobierno de Daniel Johnson fundada sobre el principio de "igualdad
o independencia" (1966),
la del partido liberal que propona la frmula de Estados asociados (1967), y
la del gobierno de Robert Bourassa (1970, reafirmada en 1973 y 1976) pidiendo un
estatus de "sociedad distinta" ("socit distincte") para Qubec.

Todas estas peticiones de autonoma poltica fracasaron en el marco de negociaciones


constitucionales o de comisiones de encuesta, tales como:
-

el rechazo por parte de Qubec en 1964 de la propuesta de enmienda constitucional


que reconoca el derecho de veto a las provincias,
el abandono del informe de la comisin de encuesta sobre el bilingismo y el
biculturalismo en 1967,
el fracaso de la Conferencia de Victoria de 1971 al no reconocer una reparticin de
los poderes conforme a lo pedido por Qubec, o
el abandono del informe de la comisin Ppin-Robarts que propona un federalismo
asimtrico.

Estas negociaciones infructuosas llevaron a la eleccin en 1976 del "Partido Qubcois".


El primer referndum deba autorizar, en caso de respuesta positiva, un segundo
referndum en que el pueblo quebequs podra ratificar el acuerdo surgido entre ambas
partes. Como se sabe, el referndum concluy con una derrota para los independentistas.

3.2 Primer Referndum de 1980


El gobierno del PQ celebr el 20 de mayo de 1980 el referndum sobre la soberana de
Quebec. El prembulo de la pregunta referendaria enunciaba lo siguiente:

85

"El gobierno de Quebec ha dado a conocer su propuesta de llegar, con el resto de Canad,
a un nuevo acuerdo fundado sobre el principio de la igualdad de los pueblos. Este acuerdo
permitir a Quebec adquirir la facultad exclusiva de dictar sus leyes, percibir sus impuestos
y establecer sus relaciones exteriores - lo que constituye su soberana - y, al mismo tiempo,
mantener con Canad una alianza econmica en la cual est incluido el uso de la misma
moneda; no se aportar ningn cambio, a raz de estas negociaciones, al rgimen poltico
sin el acuerdo de la poblacin consultada por va de otro referndum."
La pregunta como tal era la siguiente:
"Por consiguiente: Otorga usted al gobierno de Qubec el mandato de negociar el acuerdo
propuesto entre Qubec y Canad? S ... NO..."
El gobierno federal apoya decididamente el NO, y Pierre Elliott Trudeau, primer ministro
canadiense en ese entonces, llega hasta prometer un nuevo federalismo en funcin de las
peticiones de Qubec, declarando: "Su NO ser un S al cambio".
A pesar de la derrota, el movimiento soberanista observa un fuerte crecimiento del apoyo
popular. Un ao ms tarde, no obstante el revs sufrido durante el referndum, que muchos
consideran como el golpe de gracia para el Parti Qubcois, ste es nuevamente elegido
con una fuerte mayora. El gobierno federal entre tanto prepara el cambio, el cual nada
tiene que ver con las promesas hechas a la poblacin durante el referndum.
El gobierno federal y las nueve provincias firmantes (todas salvo Quebec) optan por una
concepcin de Canad a su conveniencia: una nacin bilinge y multicultural dnde
Quebec pierde su estatus de pueblo fundador y se vuelve una provincia ms.
3.3 Segundo Referndum de 1995
Al cabo de 15 aos, en 1995, se llev a efecto un nuevo referndum en el cual, los
independentistas perdieron por una pequea diferencia, al obtener el 49% de los votos, acto
que, sin embargo, permiti dejar claras varias cosas, a saber:
La primera, que esa independencia requera un paso previo, es decir, un nuevo
relacionamiento econmico, poltico y militar con Canad. Los lderes separatistas, en caso
de haber ganado, estaban mandados a entablar negociaciones con Canad y slo si eran
rechazadas declararan la independencia.
Segundo, que cada vez son ms los separatistas en Quebec, o que los quebequeses que se
sienten menos canadienses, va en aumento.
En esta segunda oportunidad, los habitantes de la provincia francfona volvieron a
rechazar la consecucin de la plena soberana (aunque en rgimen de coparticipacin
econmica y poltica con el resto de Canad) para Quebec. En la siguiente convocatoria

86

electoral (junio de 1997), el nmero de representantes nacionalistas en la cmara baja del


Parlamento canadiense se redujo a 44 diputados. (32)
3.4 El propsito del referndum de 1995
Dada la importancia de este segundo referndum, es menester detenerse para analizarlo. En
el perodo comprendido entre 1980 a 1995, Qubec asisti a la repatriacin ilegtima de la
Constitucin, al fracaso del acuerdo del Lago Meech y al rechazo del acuerdo de
Charlottetown. Durante la eleccin federal de 1993 apareci en el escenario federal el
Bloque Qubcois, un nuevo partido que postula la independencia de Quebec. Este partido
logr 54 escaos en el parlamento de Ottawa, sobre una posibilidad de 75. Durante la
eleccin provincial de 1994, el Partido Qubcois reasumi el poder en la Asamblea
nacional de Quebec con la promesa de celebrar un referndum sobre la independencia para
el ao siguiente. Este referndum se celebr finalmente el 30 de octubre de 1995.
El referndum propona el acceso de Quebec a la independencia poltica, despus de haber
ofrecido al resto del Canad una asociacin poltica y econmica. En caso de respuesta
positiva, este referndum iba a iniciar el proceso conduciendo a la independencia despus
del plazo mximo de un ao de negociaciones con el Canad sobre la oferta formal de
asociacin. Este enfoque corresponda al deseo de numerosos quebequeses de mantener
despus de la independencia lazos polticos y econmicos con el Canad. No puede
permitirse una separacin drstica, sobre todo cuando prevalecen lazos tan estrechos, como
los de una unin econmica entre los dos Estados, y que suponen ventajas recprocas en el
plano econmico. Adems, una unin poltica y econmica es necesaria, no solamente para
asegurar la gestin de la unin econmica, sino la administracin de la deuda pblica.
El referndum tuvo como resultado: 50,6% para el NO, y 49,4% para el S, con una
participacin rcord de 93,5 % de la poblacin. La mayora de los expertos creen que este
resultado reido demuestra que la cuestin no est todava resuelta. Este referndum dio
lugar a un debate sin precedentes en Quebec.
El proyecto independentista obtuvo el apoyo de casi el 60% de los francfonos, pero tuvo
la oposicin de la minora anglfona y de una mayora de neo-quebequeses. De manera
general, los ciudadanos que optaron por el mantenimiento del statu quo federal prefirieron
hacer prevalecer, por libre eleccin o por pura necesidad, otros valores que el de su
afiliacin nacional quebequesa. Su oposicin a la independencia de Quebec se explica por
razones que no tienen nada que ver con un supuesto nacionalismo tnico practicado por la
mayora francfona. La oposicin de los quebequeses de habla inglesa es comprensible,
porque desean conservar su pas y no ser una minora en un nuevo Estado.
3.5. Los costos de la separacin de Quebec
Pedro Castro Martnez[33], en un artculo publicado en la Revista Comercio Exterior de
Mxico, comenta que por segunda vez, en 1995 los quebequeses rechazaron la
32

) "Quebec (provincia)." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.


) Profesor-investigador del rea de Procesos Polticos de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.

33

87

independencia de su provincia, salvando as la unidad de Canad por un margen


apretadsimo. Aunque fue una victoria del federalismo canadiense, se redujo el margen de
ventaja logrado en el referndum de 1980, lo que permite afirmar, como dira el lder
separatista Parizeau, que el asunto sera tan continuo como "las visitas al dentista". [34]
Esta nueva derrota del separatismo quebequs replante el complejo problema de los
derechos tnicos de una poblacin que insiste en ser considerada una sociedad distinta. La
poblacin francfona de la provincia asciende a 82% de su total, mientras que el 18%
restante, est compuesto por anglohablantes e inmigrantes, quienes votaron casi en su
totalidad por el non.
Igual que en 1980, en el referndum de octubre- aade Castro Martnez - se puso en
evidencia que los argumentos econmicos, particularmente los relacionados con la
inseguridad y el miedo de muchos habitantes de la provincia de que su nivel de bienestar
se deteriorara, fueron decisivos en el resultado final. Una encuesta de 1990 mostr que
62% de los quebcoise apoyaba la soberana, pero 41% pensaba que su modo de vida se
vera afectado si Quebec se independizaba; de ah que muchos separatistas se inclinaran
por el concepto de "soberana-asociacin" con Canad
Para muchos habitantes de Qubec el costo potencial de la soberana ha tenido efectos
desalentadores. Para empezar, tendran que asumir la parte que les corresponde de la deuda
externa de uno de los pases ms endeudados y se suspendera de inmediato el pago de 3
000 millones de dlares canadienses anuales por concepto de transferencia federal.
Uno de los costos ms significativos del separatismo tendra que ver con el estatus de la
provincia en el TLCAN. El primer ministro, Jean Chrtien, advirti acerca de las
dificultades a que se enfrentaran para lograr que Qubec sea parte de TLCAN. Refutando
el discurso de los lderes soberanistas en el sentido de que sus puertas estaran abiertas para
una eventual repblica de Qubec, el gobierno de Estados Unidos neg cualquier derecho
de sucesin implcito en el caso de la divisin de ese pas. El vocero presidencial seal a
nombre del presidente Clinton su esperanza de que el vecino se mantuviera "fuerte y
unido" e hizo saber que Quebec no tendra acceso automtico al TLCAN, sino que tendra
que iniciar las negociaciones respectivas. Y la revisin del estatus de Quebec se extendera
a las dems organizaciones internacionales de las que Canad forma parte.
3.6 Una pregunta clara y una mayora clara [35]
Por su parte el analista espaol Jos Luis Barbera, comentando los resultados del
referndum soberanista de 1995, afirma que fue un aldabonazo que hizo sonar todas las
alarmas en la Federacin canadiense, ya que despus de haber contemporanizado
durante dcadas con el separatismo quebequs confiado de que nunca obtendra la victoria
en un referendo, el sistema federal se vio en la obligacin de enfrentar el problema. Lo que
tena por delante era un Gobierno y un movimiento independentista quebequs que,
34

) Pedro Castro Martinez, Quebec: Los costos de la separacin, Revista Comercio Exterior, del Banco Nacional de
Comercio Exterior de Mxico. Nmero: 11. Fecha: 1 de noviembre de 1995.
35
) Jos Luis Barbera. El referendo soberanista tendr que plantear una pregunta clara y obtener una mayora clara

88

consciente de las dificultades que entraaba plantear a la ciudadana la separacin pura y


dura, - aade Barbera- haba dado un hbil "giro tctico" al sumar a su propuesta clsica la
oferta de un acuerdo de asociacin econmico y poltico con Canad.
Fue ese giro tctico lo que le permiti incorporar a su causa a amplias masas de electores
que creyeron, errneamente, que un Qubec soberanista iba a seguir formando parte de
Canad. La clave de la captacin de ms votos a favor de los soberanistas, estuvo en a
pregunta con la que se convoc a los quebequeses, la misma que deca lo siguiente:
"Aceptara usted que Qubec sea soberano tras haber ofrecido formalmente a Canad una
nueva asociacin econmica y poltica, en el marco del proyecto de Ley sobre el Futuro de
Qubec y el acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?
Segn Jos Woehrling, analista y profesor de Derecho Constitucional de Montreal, gracias
a la ambigedad de la pregunta, el soberanismo increment en 8 puntos sus votos hasta
alcanzar el 49,4% que obtuvo en el referendo. Woehrling destaca que el lder soberanista
Lucien Bouchard "centr su discurso en la necesidad de reforzar el poder de negociacin
de Qubec frente al resto de Canad para conseguir una nueva asociacin".

4. Los temas sometidos al Tribunal canadiense


Para aclarar las cosas emergentes de esta situacin, el Gobierno federal, al ao siguiente
pidi al Tribunal Supremo de Canad que se pronunciara sobre el fundamento legal de una
eventual separacin de Qubec. Las tres preguntas planteadas al Alto Tribunal fueron las
siguientes:
1. - De acuerdo con la Constitucin de Canad, el Parlamento o el Gobierno de
Qubec pueden proceder unilateralmente a la secesin de Qubec?
2. - De acuerdo con el derecho internacional, el Parlamento o el Gobierno de Qubec
tienen derecho a proceder unilateralmente a la secesin de Quebec?
3. - Qu derecho debera imponerse en el supuesto de que el derecho interno y el
derecho internacional entren en conflicto?
Esta iniciativa suscit la inmediata reaccin de los soberanistas y las crticas de los
contrarios, en el supuesto de que provocara mayor tensin poltica y un ascenso de la
corriente independentista. El Gobierno de Qubec, controlado por el secesionista Partido
Quebequs (PQ) neg la competencia del Tribunal Supremo con el argumento de que el
tema que se discuta era poltico y no jurdico. Consecuentemente, a las tres preguntas se
sum- de hecho- una cuarta: la de si el Tribunal Supremo tena competencia en el caso.
4.1 El histrico fallo del Tribunal Supremo canadiense de 1998
La respuesta del TS lleg el 20 de agosto de 1998, en un dictamen complejo, aprobado por
los 9 magistrados. Adems de declararse competente en la materia y responder as a la
pregunta cuarta, el tribunal neg la existencia de conflicto alguno, tercera pregunta, entre
el derecho interno de Canad y el derecho internacional, puesto que "ninguno de los dos

89

reconoce un derecho de escisin unilateral". Sobre las invocaciones de los soberanistas


al derecho internacional, el Tribunal Supremo canadiense fue muy claro. Qubec no puede
reclamar la autodeterminacin unilateral contemplada en el derecho internacional porque
no se ajusta en absoluto a las condiciones establecidas en ese mismo derecho:

ser una colonia, o


padecer una ocupacin militar

A juicio de los magistrados, las cuestiones espinosas que exigan apoyarse en


razonamientos jurdicos de mayor solidez eran las dos primeras preguntas.
En el caso de la primera pregunta relativa a si constitucionalmente Qubec puede
escindirse o separarse de Canad, se puede resumir la respuesta ese alto tribunal, indicando
que si una "mayora clara" de quebequeses responde afirmativamente en referendo a una
"pregunta clara" sobre la secesin, el resto de Canad estar obligado a negociar de buena
fe con Qubec los trminos de la ruptura, prestando especial atencin a los derechos de las
minoras anglfonas y nativa.
4.2 La Existencia del Estado reposa sobre el libre consentimiento
Pero el dictamen va ms lejos y la doctrina que lo sustenta es mucho ms fecunda, segn
opinin de Barbera. El Tribunal Supremo afirma que la existencia misma de Canad no
reposa sobre la coaccin o la obligacin, sino sobre el consentimiento. As que la secesin
no est prohibida por principio. El tribunal desbarat de esta manera el propsito de
aquellos federalistas que proponan proclamar oficialmente la "indivisibilidad" de Canad
para taponar los intentos separatistas quebequeses.
Los jueces establecieron igualmente que la escisin no puede ser decidida slo por el
Gobierno o por la poblacin de Qubec puesto que el asunto les concierne a todos los
canadienses. En consecuencia, indican los magistrados, es preciso modificar la
Constitucin antes de que la secesin sea llevada a la prctica. Algunos expertos
soberanistas niegan, sin embargo, que el tribunal considere la revisin constitucional como
un elemento esencial.
La revisin constitucional exige a su vez el acuerdo del Gobierno federal y del resto de las
provincias, procedimiento que mina las posiciones de los independentistas y les deja a
expensas del veto de cualquier provincia. De todas formas, segn algunos analistas, el
Tribunal Supremo da a entender que en el caso de que la negociacin entre Qubec y
Canad tuviera xito y alguna de las provincias se negara a plasmar ese acuerdo en la
Constitucin, Qubec podra proclamar unilateralmente la independencia y someterse al
juicio de la opinin pblica internacional.
Segn Enric Fossas, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autnoma de
Barcelona, el dictamen del Supremo canadiense es "una decisin salomnica" que pretende
articular el principio de la sujecin de todos los poderes a la Constitucin con el principio
democrtico que requiere "atribuir un peso considerable a la clara expresin de la voluntad

90

de la poblacin" de Qubec de separarse de Canad. Segn el tribunal, "el rechazo


unnime del pueblo de Qubec al orden constitucional vigente () impondra a las dems
provincias y al Gobierno federal la obligacin de tomar en consideracin y de respetar esa
expresin de voluntad democrtica entablando negociaciones y llevndolas a cabo de
acuerdo con los principios constitucionales".
4.3 Dos Importantes Principios en la Sentencia del TS de Canad
En ese trascendental pronunciamiento, el Tribunal Supremo de Ottawa ha dejado
establecido dos principios importantes.

El primero que, "ni la Constitucin ni el derecho internacional conceden (a


Quebec) el derecho a una secesin unilateral".

El segundo, que esa secesin se podra negociar siempre que "una clara mayora del
pueblo de Quebec as lo decidiera" y que esa decisin "respetara los derechos" del
resto de los canadienses. El Supremo no se pronunci sobre qu porcentaje debera
constituir esa "clara mayora".

4.4 Necesidad de negociar de acuerdo a principios constitucionales.


La Constitucin canadiense otorga orden y estabilidad. Consecuentemente la secesin o
separacin de una provincia "bajo la Constitucin" no puede ser adoptada unilateralmente,
esto es, sin una negociacin con los otros miembros de la Confederacin. En trminos
estrictamente legales, el tribunal supremo de Canad decret que la provincia de Qubec
no puede independizarse unilateralmente, de acuerdo a las leyes canadienses e
internacionales.
"Bajo la constitucin o las leyes internacionales, no existe derecho a una secesin
unilateral", dijo la corte. "Es secesin sin una negociacin".
4.5 La Ley sobre la Claridad
Al ao siguiente de conocerse esta docta opinin, en 1999, el primer ministro de Canad,
Jean Chrtien y el ministro Stphane Dion presentaron el proyecto de Ley sobre la
Claridad que establece las reglas de juego a las que deben sujetarse los referendos
soberanistas. La iniciativa desat un escndalo del que fueron parte los dirigentes del
Partido Liberal Quebequs (PLQ) y tericos correligionarios de Chrtien y de Dion.
"Critiqu entonces la ley y sigo criticndola porque crea la falsa expectativa de que el
problema va a resolverse por la va racional, cartesiana, cuando el problema es poltico, no
jurdico", indica el ministro de Asuntos Intergubernamentales de Qubec, Benoit Pelletier.
En opinin de dicho ministro, Canad no negociar nunca con un Qubec independiente y
si eso ocurre, es probable que se produzca una ruptura dolorosa para ambas partes. "Un
Qubec independiente podr salir adelante pero con muchos ms problemas econmicos y

91

sociales, pero un Canad sin Qubec", advierte, "puede acarrear su descomposicin. Al


contrario que otros, yo no creo que la confederacin pueda funcionar", aade.
De su lado, Stphane Dion respondi que es en las situaciones de calma cuando hay que
clarificar las reglas del juego. Pese a las protestas, la Ley sobre la Claridad fue aprobada el
15 de marzo de 2000 por la Cmara de los Comunes, la misma que dificulta
extraordinariamente el derecho a la secesin, al reservar a las instituciones federales la
formulacin de la pregunta en un nuevo referndum y, en caso de un resultado afirmativo,
la cualificacin a posteriori de la mayora de votos que validara el mandato para negociar
la soberana. Adems, un Gobierno de Qubec victorioso en la consulta debera negociar la
separacin con todos los dems gobiernos de la Federacin. A partir de la aprobacin de
ley, la llama secesionista, lejos de expandirse, empez a declinar. El primer ministro de
Qubec, Lucien Brouchard al poco tiempo dimiti de su cargo tras reconocer que haba
sido incapaz de movilizar a los quebequeses a favor de la independencia.
El catedrtico en Ciencias Polticas de la Universidad Laval Jean Pierre Derrienic sostiene
que la doctrina del Tribunal Supremo y la Ley sobre la Claridad han conjurado el riesgo de
secesin y obligarn al movimiento soberanista a definir y modificar sustancialmente sus
planteamientos. "Para muchos quebequeses", afirma Derrienic, "el mejor de los mundos
polticos posibles es tener a un partido independentista en el poder sin riesgo de ir a la
independencia".

5. Freno al Separatismo de Quebec


EL PAIS, de Espaa,(36) informa que el 29 de noviembre se realizaron elecciones en
Qubec, habiendo ganado los federalistas, quienes son partidarios de preservar a Qubec
formando parte de Canad. El PLQ gan por ms de 25.000 votos a los independentistas,
motivo por el cual no pudieron obtener la mayora necesaria para ir a otro referndum. El
Partido Quebequs (PQ) renov su mayora, pero sin la necesaria para convocar un nuevo
referndum. Las elecciones regionales de Qubec demostraron que los electores no queran
apagar la llama del independentismo, aunque, de momento, tampoco deseaban avivarla.
El mismo diario espaol El Pas, en su editorial del 2 de diciembre de 1998, comenta:
Este paradjico resultado, de un partido mayoritario en escaos pero no en votos, no se
daba en Qubec desde hace 30 aos. Los independentistas haban prometido convocar un
referndum a objeto de que la ciudadana se pronuncie sobre la secesin cuando estuviera
seguro de obtener la mayora suficiente. Con estos resultados, no puede estarlo. Bouchard
sostena que antes de llegar a un referndum es necesario "renovar la federacin"
canadiense, con una mayor autonoma para Quebec en materia de poltica social. El
resultado electoral de noviembre de 1998 en Quebec refleja que se ha ido consolidando la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional de Canad de agosto del mismo ao, en el
sentido de que no es posible la secesin unilateral de la provincia, incluso con una mayora
clara de sus ciudadanos a favor, sin un pacto con el resto del pas. Bouchard al parecer no
est dispuesto a apostar a una ruptura directa, sino negociada y admiti que el mandato
recibido de los electores descartaba la celebracin inmediata de un referndum.
36

) edicin del 2 diciembre 1998

92

Las elecciones que comentamos muestran que el problema sigue vigente, pero en menor
intensidad, y que los quebequeses y el conjunto de Canad tendrn que convivir largo
tiempo en un clima de tensiones. Concluye El Pas, que de momento, y tras 131 aos de
convivencia en la federacin, las posibilidades de escisin de Quebec han retrocedido.
Sobre este mismo asunto, el enviado especial del citado diario madrileo, Enric Gonzlez,
desde Montreal se expeda de este modo: El nacionalismo cultural que surgi en las
dcadas de los sesenta y los setenta ha sido superado por Internet y por las preferencias
actuales de los canadienses, como lo revelan numerosas encuestas. La proximidad
geogrfica, as como la similitud de preferencias culturales respecto a los estadounidenses,
no fueron propicias para la corriente nacionalista. ltimamente, el flujo de informacin por
la red ha consumido an ms ese sentimiento. La nica base importante de nacionalismo
cultural se encuentra en el Qubec de habla francesa, la cual se ha minado por los cambios
demogrficos, dada la baja tasa de natalidad en la poblacin francfona y la elevada
inmigracin.

6. El nuevo modelo de Qubec


El 14 de abril/03 hubo nuevas elecciones en Qubec y el Partido Quebequs partidario de
la secesin soberanista, que gobernaba desde hace nueve, aos sufri un serio revs
electoral, mientras que sus adversarios del Partido Liberal conseguan la mayora absoluta
en la cmara de la provincia. De este modo se aplaza indefinidamente la posibilidad de un
tercer referndum sobre la independencia de Qubec, que los nacionalistas intentaban
volver a realizar para ver si tenan ms suerte que en los dos anteriores.
La causa nacionalista ha perdido un referente cualitativo con la derrota absoluta y sin
paliativos sufrida por el Partido Quebequs, en el poder desde 1994 y firme impulsor de la
independencia de Quebec.
El diario espaol ABC sostiene en su editorial: El Partido Liberal ha logrado la mayora
absoluta de la cmara regional, con 76 escaos, frente a los 45 del PQ. La valoracin de
estos resultados slo es completa si se enmarcan en el contexto histrico de lo que bien
podra llamarse el modelo quebequs, basado en una combinacin de soberana y
asociacin que ha inspirado el proyecto poltico del nacionalismo vasco, resumido en la
propuesta de una nacin libre asociada, con apariencia de constitucionalidad. No son
ajenos a estos resultados electorales la sucesin de mensajes de la propia sociedad de
Qubec y la firmeza de las instituciones centrales canadienses -Gobierno, Parlamento y
Tribunal Supremo- en mantener la unidad del Estado, ninguno entendido por un
nacionalismo inflexible en sus postulados. (37)
El dictamen del Tribunal Supremo de Canad de 1998 se ha convertido en un antecedente
jurdico imprescindible para rebatir las tesis secesionistas que parten de la idea de que la
autodeterminacin es un derecho natural de los pueblos, oponible a Estados democrticos
37

) Ver edicin digital de 16 de abril de 2003 ABC, Espaa.

93

formados tanto por la evolucin de su historia como por la voluntad de sus habitantes-,
aade el editorial.
El diario madrileo, afirma que el nacionalismo quebequs ha pagado su obstinacin de
sumir a la sociedad de Qubec en una disputa continua por su identidad poltica, a pesar de
que, democrticamente en dos ocasiones, dicha comunidad rechaz afirmar su propia
soberana frente a Canad, ms an cuando la convivencia con las dems regiones
canadienses y con sus instituciones federales se asienta en una amplia autonoma poltica y
econmica y el reconocimiento efectivo de su patrimonio cultural y lingstico.
Es inevitable subrayar que dos de los nacionalismos modernos ms activos, es decir, el
quebequs y el irlands, han entrado en una nueva fase histrica que arranca del fracaso de
sus objetivos mximos. Concluye el diario: El resultado no puede ser ms insatisfactorio
para los nacionalistas en general, porque los modelos de Qubec e Irlanda se apoyan en la
derrota o en el desistimiento del soberanismo y ensea, por un lado, que la responsabilidad
de los poderes pblicos es proponer programas polticos que refuercen su identidad
nacional y, por otro, establecer que la violencia nunca puede ser premiada polticamente.
6.1 Derrota separatista en Qubec
LA RAZON de Espaa del 23 de abril de 2003, en su nota editorial, aborda el tema en los
siguientes trminos:
La victoria por mayora absoluta que obtuvo el Partido Liberal en las elecciones regionales
de Qubec, aleja el fantasma secesionista en ese pas. Pese a que los separatistas del
Partido Quebequs haban prometido la convocatoria de un nuevo referndum
independentista, su derrota es inapelable. Los partidarios de la unin con Canad
obtuvieron 75 de los 125 escaos del Parlamento semiautnomo.
Este cambio de tendencia aade el diario- ha sido posible gracias a la llamada Ley de la
Claridad, impulsada por el gobierno federal, por la que se determina que cualquier
consulta popular sobre el futuro de la nacin deba hacerse con una pregunta clara, sencilla
y directa Quiere usted que Qubec sea independiente y se separe de Canad? en lugar
de los planteamientos confusos de las anteriores convocatorias, en las que los separatistas
hablaban de coparticipacin econmica y poltica, muy en la lnea del estado asociado
que promueven algunos nacionalistas.
6.2 QUEBEC, El modelo que han copiado los vascos
Jos Luis Barbera, (38) comenta que La respuesta est en Qubec. Puede que la
experiencia irlandesa llegue a aportar algo al procedimiento de la negociacin-desaparicin
de ETA, pero el modelo y el proceso hay que buscarlos en la provincia canadiense que
acta de vanguardia en el club internacional de nacionalistas sin estado. Aunque las
realidades polticas, sociales, jurdicas, econmicas, histricas y culturales son bien

38

) El Pas digital, Madrid 8 Julio 2003

94

distintas, el nacionalismo vasco est aplicando la estrategia secesionista diseada por los
soberanistas quebequeses.
"La palabra violencia no est en nuestro diccionario y tampoco la de independencia porque
la asociamos a la guerra civil americana y a lo que eso conlleva de armas, batallas y
sangre. Tampoco es de muy buen gusto hablar de secesin por sus connotaciones de
arrinconamiento y aislamiento", advierte Jean Fortn, director de comunicacin del
Gobierno de Qubec, "Fjese lo que le digo, s a alguien se le ocurre aqu coger algn da
las armas en nombre de Qubec, ese mismo da se desplomar el soberanismo. Nos hace
tanto dao la violencia", aade, "que para referirnos a los viejos sucesos cruentos
utilizamos la expresin "los acontecimientos de octubre de 1970"(39).
Jean Pierre Derrienic sostiene que la desaparicin del nacionalismo violento fue debido a
la conjuncin de dos factores: la firmeza de la reaccin federal y el ascenso de una fuerza
como el Partido Quebequs, pacfico y legal, que desde su nacimiento criticaba
frontalmente al terrorismo.
A su fundador Ren Lebesque, padre del nacionalismo quebequs, se le atribuye la frase:
"la independencia de Qubec no vale una sola vida", que en boca de los soberanistas de
hoy da sigue sonando con frescura y autenticidad, sin retrica. Todava ms: A lo largo de
su vida, Ren Lebesque censur sistemticamente cualquier actitud, cualquier gesto
agresivo o despectivo, de palabra o de obra, que conllevara una carga potencial de
violencia.
Benoit Pelletier, ministro de Qubec, seala que el trmino nacionalista tiene aqu un
significado distinto al que manejan los espaoles, aunque ya s, dice, "que en Catalua, al
contrario que en Euskadi, tambin hay nacionalistas parecidos a nosotros que, en el fondo,
no estn por la separacin con Espaa. "Yo soy nacionalista y miembro del Partido Liberal
Quebequs, convencido, por lo tanto, de que Qubec se defender mejor si contina dentro
de Canad. No hay contradiccin alguna", subraya. "Para nosotros, ser nacionalista
significa apostar por la identidad de Qubec, defender su carcter particular, la defensa y
promocin de la lengua. Los soberanistas", aade, "son los secesionistas, los
independentistas, los que creen que el futuro de Qubec pasa necesariamente por la
separacin".
6.3 Un soberanismo sin sentimientos contra Canad
El connotado analista espaol Jos Luis Barbera, sostiene que aunque el panorama diste
mucho del ideal que reclaman los soberanistas, el Gobierno Federal de Canad trata de
cumplir con la proclamada cooficialidad del ingls y del francs asegurando la enseanza y

39

En octubre de 1970, el extremista Frente de Liberacin de Quebec secuestr al ministro de Trabajo de


Quebec, Pierre Laporte y al comisionado britnico de Comercio, James Cross. Laporte fue encontrado
muerto das despus y Cross fue liberado. Por esos hechos, el primer ministro canadiense Pierre Trudeau
decret medidas de guerra, envi a sus tropas y suspendi las garantas civiles.

95

la comunicacin oficial en esta ltima lengua a los ncleos francfonos asentados fuera de
Qubec.
Qu ocurre para que los descendientes de aquellos pioneros franceses, fundadores de
Qubec y de Canad, planteen peridicamente la separacin y quieran echar por tierra
tantas dcadas de convivencia?, se pregunta Barbera.
Por qu acabar con la vieja "unin de corazones y hombres libres" ahora que la
dominacin econmica, social y lingstica anglfona ha desaparecido?
Por qu disolver el abrazo entre las dos soledades que hace cuatro siglos se encontraron
en un territorio inhspito e inmenso de 10 millones de kilmetros cuadrados, el segundo
pas ms grande de la Tierra, azotado por el viento y la nieve en su largo periodo invernal hasta 27 grados bajo cero en Montreal- precisamente ahora que Canad es un pas muy
rico, que disfruta de la mejor calidad de vida, segn la ONU, que tiene una acreditada fama
de pas tolerante, respetuoso con los derechos humanos?
Pese a que algunos canadienses responden ante los intentos secesionistas "que se vayan de
una vez si quieren irse", la cuestin del separatismo resulta lacerante, porque cabe dudar
del futuro de un Canad sin Qubec. "La Federacin podra deshacerse al cabo de unas
dcadas y algunas provincias terminaran por unirse a EE UU", admiten polticos e
intelectuales.
"Canad necesita a Qubec, entre otras cosas, para resistir mejor al asimilacionismo
estadounidense. La lengua francesa y la cultura canadiense actan de tapn fronterizo, y le
recuerdo que somos un pas bilinge", subraya Pierre Pettigrew, ministro federal de
Comercio Internacional. Quebequs y "nacionalista", partidario de ese "nacionalismo
tranquilo, solidario y liberado de todo etnicismo", Pettigrew no duda de la viabilidad de un
Qubec independiente, "pero lo importante es saber para qu quieres la independencia".
6.4 El mundo camina en sentido contrario al separatismo
El nombrado ministro advierte que el mundo camina en sentido contrario al de los
separatismos. "La globalizacin nos permite ejercer la solidaridad a gran escala y nos lleva
a reforzar las relaciones con los vecinos. El gran logro del federalismo canadiense", aade,
"es precisamente el de haber inventado una nueva frmula de ciudadana que, al contrario
que en el Estado-nacin donde una nacin mayoritaria domina a las otras, valora la
diferencia como una ventaja".
Dice que la "emocin nacionalista legtima" nunca debe dar paso a la "fiebre
nacionalista", a la irracionalidad y a la insolidaridad. "Si la convivencia es imposible en
un pas rico y democrtico como el nuestro (Canad), imagnese qu mensaje de
desesperanza estaramos enviando a todos esos pobres pueblos de frica y Asia envueltos
en guerras fratricidas.
Es posible la escisin en una sociedad desarrollada e interdependiente?. "Buena
pregunta", responde el profesor Louis Balthazar. "Si la soberana pudiera hacerse
tranquilamente, de acuerdo con los canadienses y los americanos, en un clima de amistad,
es posible que el 70% de los quebequeses estuviera a favor, pero lo que ocurre es que
96

somos un pas industrializado, con una buena renta per cpita y mucho bienestar. Nadie
quiere crearse problemas, as que no se puede ser radical. En un contexto de hostilidad,
muchos se echarn atrs", pronostica. La posicin de EE UU adquiere suma importancia
en la medida en que el poderoso vecino del sur absorbe ms del 80% de la exportacin de
Qubec. "Los americanos no quieren saber nada de la independencia de Qubec. Les
propusimos, sin xito, mantener relaciones del mismo nivel que con Pars, pero nunca nos
han dicho que dejaran de comprarnos, ni de que nos expulsaran del Acuerdo de Libre
Cambio (ALENA).
"No se crea usted, tambin aqu hay algunos ncleos secesionistas que alimentan el
discurso de los buenos y los malos quebequeses, de los autnticos y los falsos, de los
patriotas y los traidores, la misma peste nacionalista de siempre y de todas partes", indica
el profesor Louis Massicotte. Sea como fuere, todo el mundo coincide en que no hay una
ideologa etnicista y s una censura pblica de todo aquello que puede daar la
convivencia. (2003-08-26).
7. S. Dion: En Canad slo hay un estatuto para todas las provincias
El varias veces citado periodista J.L. Barbera entrevist al ministro de relaciones
intergubernamentales de Canad, en ocasin de su visita a Espaa. Se inserta algunos
trechos de tan interesante charla.
Comentando sobre el tema de que la unidad no es uniformidad, Dion dijo: En su pas
(Espaa) hay algo de eso, comunidades que no tienen el mismo estatuto que otras. En
Canad, como en Alemania o Suiza, sin embargo, no hay ms que un nico estatuto
constitucional para todas las provincias, aunque en el plano lingstico y jurdico Qubec
tenga sus particularidades. Lo que pasa es que en la prctica se producen asimetras. Hay
provincias ms ricas que contribuyen ms a los fondos federales para financiar a otras ms
pobres, el caso de Qubec, por ejemplo. Adems hay asimetras de hecho, porque hay
Gobiernos provinciales que utilizan una serie de competencias y otros no. Qubec y
Ontario, por ejemplo, se han dado una polica provincial, mientras que el resto de Canad
prefiere seguir contando con la Gendarmera Real.
Acerca de la afirmacin hecha por el ministro de que la dinmica secesionista es
difcilmente conciliable con la democracia manifest: Por razones de procedimiento y por
razones de ndole moral. Respecto al procedimiento, no est nada claro quines deben
votar. La secesin de una parte del territorio tiene consecuencias evidentes sobre el
conjunto del pas, as que podra hacerse valer el derecho a decidir de todos los electores de
ese pas. Supongamos que en una regin de su pas se descubre un pozo de petrleo o una
mina de diamantes y que la poblacin de esa regin decide independizarse. No tendran
todos los espaoles derecho a pronunciarse? Habr gente que diga que es una decisin que
corresponde nicamente a los habitantes de esa regin. Y entonces, qu pasa si parte de
esos habitantes quieren seguir dentro de Espaa, si hay una sub regin contraria a la
secesin?, qu les impide tomar una decisin por su cuenta? Supongamos tambin que los
espaoles estn hartos de esa regin y deciden expulsarla de Espaa. Es democrtico
hacerlo cuando parte de la poblacin de esa regin est contra la separacin? Hay que dar
una respuesta a todas estas cuestiones porque no estn nada claras.
97

A la pregunta de que si La Ley sobre la Claridad, que usted elabor, explica la


desaparicin del referendo en el debate poltico quebequs y la derrota electoral de los
independentistas?, respondi:
La derrota independentista es el mrito del lder liberal Jean Charest, pero la victoria se
prepara con el ejercicio previo de clarificacin. La campaa del referendo de 1995 fue
bastante delirante. Haba una enorme confusin y nunca se pusieron sobre la mesa las
dificultades que entraaba la secesin.
Y el dilogo sigue:
P. Tras el resultado de 1995, usted opt por tomarles la palabra a los secesionistas. Por un
lado, les exige que se dejen de subterfugios, y por otro, les advierte de que pueden ganar, al
tiempo que rechaza la amenaza soberanista como elemento de chantaje permanente.
R. Es que es imprescindible que la pregunta del referendo sea clara. Nada de eso de que
queremos la soberana con una asociacin econmica y poltica posterior con Canad. Si el
Gobierno de un pas comienza a hacer concesiones para calmar las amenazas de
separacin, el resto de las regiones reclamar las mismas ventajas y privilegios. Es una
dinmica a la que no queremos contribuir.
No se calma al separatismo, al separatismo se le combate en el plano de las ideas. La gente
que quiere crear un Estado no se conforma con las tres cuartas partes de ese Estado. Lo
quiere entero, quiere disponer de un asiento en las Naciones Unidas y no desea compartir
esa plaza con nadie.
P. Usted ha escrito que el desafo crucial para este siglo es precisamente cmo guardar la
unidad en los Estados que tienen poblaciones diferentes.
Lo que vemos en el mundo, olvidando esto ltimo de Irak, son guerras civiles, internas;
poblaciones que recelan unas de otras dentro de un mismo Estado, que piensan que no
pueden vivir juntas. Sinceramente, creo que lo que tienen que hacer contra eso es inventar
Canad por todo el mundo; inventar un pas multicultural, complejo, no siempre fcil de
gobernar, pero que crea dinmicas positivas, que nos demuestra que somos capaces de
vivir juntos por encima de nuestras diferencias. se es nuestro orgullo. No digo que tengan
que tener nuestras instituciones necesariamente, pero s compartir nuestros objetivos de
cohabitar en la armona y la solidaridad.
7.1 Fernando Savater: Por eso matan
Con el ttulo de Por eso matan, el distinguido filsofo espaol Fernando Savater, public
un comentario (20 de abril de 2003) en El Correo de Espaa, acerca de la visita del
ministro canadiense Dion. Entre sus principales conceptos, se recogen los siguientes:
Hace unos meses, tuve ocasin de escribir sobre la estancia en Espaa de Stephane Dion,
ministro canadiense para Quebec que vino a Espaa a recibir un doctorado honoris causa
por la Universidad Carlos III de Madrid. Como tantas veces se me ha puesto a la gran
98

provincia francfona canadiense como ejemplo de una actitud que contrasta con los
planteamientos supuestamente intransigentes que algunos tenemos en el Pas Vasco sobre
el nacionalismo, procur leer todas las entrevistas publicadas en la Prensa con tan ilustre
visitante.
En Qubec no hay violencia terrorista, aunque la hubo hace casi cuarenta aos. Cuando
acab, el secesionismo nacionalista se convirti en un partido ms del espectro poltico.
Aunque ellos intentaron dar por sentado que los quebequeses votaran siempre por ms y
ms nacionalismo, hasta conseguir la independencia, la verdad es que no ha sido as. Es
cierto que cuando tuvieron un lder apropiado -Lucien Bouchard- consiguieron aumentar
su apoyo electoral, pero no hasta el punto de conseguir sacar adelante los referendos
soberanistas: lograron luego gobernar en la provincia durante casi una dcada, pero ahora
una mala gestin econmica los ha desplazado de la mayora. Finalmente Savater
concluye: quiz logren recuperarla legtimamente en las prximas elecciones pero ya ha
quedado claro que para los votantes de Qubec la cuestin nacional no es la prioritaria, que
el progreso democrtico no exige obligadamente cada vez ms nacionalismo institucional y
que desde luego no estn dispuestos a sacrificar su envidiable nivel de vida actual en el
altar de un secesionismo que les perjudique econmicamente.

99

Captulo III. Sangrienta lucha en Irlanda del Norte


SUMARIO
1. Informacin General sobre Irlanda. 2. Breve Resea Histrica de Irlanda del Norte. 3. El inicio de la
conflictividad. 4. El Estado libre de Irlanda. 5. Historia Reciente de Irlanda del Norte. 6. El Problema
Religioso: Catlicos y protestantes. 7. Terrorismo y separatismo en el Ulster. 8. Camino a un referndum. 9.
El separatismo en Europa: El Ulster espera capitales estadounidenses. 10. Hacia la paz en Irlanda del Norte

1. Informacin General sobre Irlanda del Norte


Territorio
integrante
del Reino
Unido
situado en
el extremo
nororiental
de la isla
de Irlanda.
Limita al
norte
y
noreste
con
el
canal del
Norte, al
sureste
con el mar
de Irlanda
y al sur y oeste con la Repblica de Irlanda; incluye otras islas menores cerca de la costa.
Irlanda del Norte tambin se conoce como Ulster[40], porque comprende seis de los nueve
condados que constituan la antigua provincia del Ulster. Tiene 14.148 km2 de superficie y
su capital es Belfast. Actualmente, la isla de Irlanda sigue dividida en dos. La mayor parte
de la isla (el sur) es un pais independiente llamado Irlanda o Republica de Irlanda. En el
norte est Irlanda del Norte como parte del Reino Unido de Gran Bretaa.

1.1 Poblacin
La mayor parte de la poblacin tiene orgenes escoceses o ingleses y se les conoce como
los irlandeses-escoceses. El resto de la poblacin es irlandesa, principalmente natural del
Ulster. El idioma oficial es el ingls. Al contrario de lo que ocurre en la Repblica de
Irlanda, en Irlanda del Norte no se ha fomentado el uso de la lengua galica. La poblacin
40

) Ulster, histrica provincia de Irlanda que junto con otras 3 forma las cuatro provincias ms antiguas del pas; el
Ulster era el ms septentrional. Comprenda nueve condados: Cavan, Donegal y Monaghan (hoy integrados todos ellos en
la Repblica de Irlanda), y los antiguos seis condados de Antrim, Armagh, Down, Fermanagh, Londonderry y Tyrone.
Los ltimos seis, constituyen la totalidad de Irlanda del Norte, conocida en ocasiones como Ulster. Cuando Isabel I
intent, a finales del siglo XVI, imponer el protestantismo a los catlicos del Ulster, estall una gran rebelin que
provoc la huida de muchos catlicos, en busca de asilo en los pases catlicos del continente europeo. "Ulster."
Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

100

de Irlanda del Norte (segn el censo de 1991) era de 1.573.282 habitantes y para 1999
aument a 1.691.800 habitantes, repartida casi por igual entre las ciudades y los distritos
rurales.
Sistema Poltico: En 1998 los partidos polticos nor-irlandeses y los gobiernos britnico e
irlands firmaron los Acuerdos de Viernes Santo, mediante los cuales todas las partes se
comprometieron avanzar en el proceso de pacificacin de Ulster que incluye la
transferencia de poderes, con la creacin de un Ejecutivo y una Asamblea de Irlanda del
Norte. Est dividida administrativamente en 26 distritos; cada uno de los cuales est
gobernado por un consejo, responsable de una gran variedad de funciones. El Partido
Unionista del Ulster gobern Irlanda del Norte desde 1921 hasta 1972, ocasin en la cual
se escindi en dos grupos. Otras formaciones son el Partido Socialdemcrata y Laborista
(SDLP) y el Sinn Fin.

2. Breve Resea Histrica de Irlanda del Norte


2.1 La Antigua Irlanda: Historia de una opresin.
En 1867 tiene lugar un alzamiento, que no triunfa y que lleva a la crcel al arzobispo
catlico de Dubln. Pero ya, para esos momentos, una nueva etapa comienza: la de la lucha
por el "Home Rule", o lo que es lo mismo, por la autonoma de Irlanda; una autonoma tras
la que se trasluce, como meta final la independencia.
El nacionalismo irlands supo capitalizar las oportunidades abiertas por las reformas
britnicas de la dcada de 1880. En las elecciones de 1885, ampli su representacin a 86
escaos -sobre 103 asignados a Irlanda-, cifra prcticamente inalterada en las elecciones
que se celebraron entre aquel ao y 1918. Eso hizo que el grupo nacionalista irlands fuera
en ese tiempo el tercer partido del Parlamento britnico.
El nacionalismo irlands -reorganizado en 1882 en la Liga Nacional, partido autonomista adquiri una extraordinaria capacidad de maniobra poltica. La primera consecuencia fue
la conversin de William Gladstone, el lder del partido liberal, a la causa autonomista. En
efecto, Gladstone llev al Parlamento, cuando estuvo en el Gobierno, dos proyectos de
autonoma para Irlanda, la Ley del Gobierno de Irlanda de 8 de abril de 1886 y la Ley de
Autonoma de 13 de febrero de 1893, proyectos similares, aunque no idnticos, que
prevean la creacin de un Parlamento irlands en Dubln con amplias atribuciones en
poltica regional y fiscal -pero sin concesiones en cuestiones de poltica exterior, defensa y
polica- y el nombramiento de un Lord Gobernador como jefe de un ejecutivo irlands
responsable ante aquella cmara.
La iniciativa de Gladstone puso de manifiesto la complejidad del problema irlands y
contribuy a dificultar su solucin. El fracaso de los proyectos autonomistas de Gladstone,
ms la crisis que el nacionalismo parlamentario irlands atraves con motivo de la cada de
Parnell en 1890, paraliz durante aos el proceso autonmico. Pero fue un parntesis
engaoso, pues el nacionalismo era ya una fuerza social considerable que penetraba ms
all del mbito de la poltica.

101

Arthur Griffith, un periodista dublins, cre en 1900 la Sociedad Galica, un movimiento


poltico cuyo lema desde 1905 fue Sinn Fein (nosotros solos), que abogaba por una Irlanda
independiente, unida en todo caso a Gran Bretaa mediante un pacto de soberana a travs
de la Corona. Militantes de los grupos radicales vinculados a la Hermandad RepublicanoIrlandesa bascularon hacia el movimiento galico, que amenazaba el liderazgo del grupo
parlamentario autonomista.
El Gobierno empez a estudiar la posibilidad de dar al Ulster tratamiento separado. Pero
eso haca inevitable la ruptura con el nacionalismo parlamentario. La Guerra Mundial
precipit las cosas. La Hermandad Republicana Irlandesa y el Sinn Fein - junto con los
Voluntarios Irlandeses y otros grupos independentistas minoritarios, creyeron la ocasin
propicia para preparar una insurreccin armada contra el dominio britnico.
2.2 La batalla por la Autonoma de Irlanda o "Home Rule".
El primero en lanzarse a la arena poltica, con la bandera del "Home Rule" (autonoma),
fue Charles S. Parnell, convencido de la misin que le anima. Parnell convence a
Gladstone, primer ministro y jefe del partido liberal, que haba mostrado su comprensin
por los problemas irlandeses, y logra que se le quite a la iglesia protestante el monopolio
de la isla. En 1886 Gladstone presenta el proyecto del "Home Rule", que en principio fue
rechazado.
Tras muchos obstculos, despus de 26 aos -en 1912- es aprobado el "Home Rule". En tal
virtud, el parlamento irlands tendr poderes limitados, quedando en manos de la corona
los asuntos de defensa, la diplomacia, la poltica extranjera y la poltica aduanera.
2.3 Negociaciones entre irlandeses y britnicos.
Las negociaciones entre los patriotas irlandeses y los britnicos se inician y empiezan los
primeros contactos. Los britnicos basan su dominio en la opresin, y cuando no pueden
mantener ms sus posturas, hablan de respeto y de tolerancia. Por fin, las conversaciones
dan un fruto: Irlanda del Sur se gobernar a s misma y entrar en la Commonwealth.
Evidentemente, no se trata de independencia, sino del "dominion". Y, lo que es peor, de la
particin, puesto que el Ulster tendr identidad distinta y propia.
La triste "libertad", as conseguida, abre de nuevo las puertas de la tragedia. El Ejrcito
Republicano Irlands, se lanza al combate contra el ejrcito colonial ingls, las fuerzas
paramilitares y militares protestantes... y contra el ejrcito regular de Dubln. La guerra es
dura y se prolongar hasta el mes de abril de 1923. Mientras tanto en el Ulster, los
protestantes tienen todo el poder poltico y econmico, y los catlicos siguen siendo mal
tratados.
En 1921, cuando Irlanda consigui una victoria que acabara con el dominio britnico y
accedi a la independencia, seis condados de la provincia del Ulster, decidieron

102

separarse(41) polticamente del resto de Irlanda y mantener la vinculacin con Gran


Bretaa. Segn la Ley de Gobierno de Irlanda, estos seis condados se convirtieron en una
divisin poltica del Reino Unido, conocida como Irlanda del Norte, con su propia
Constitucin, Parlamento y Administracin encargada de los asuntos locales. El Estado
Libre de Irlanda, que desde 1948 pas a denominarse Repblica de Irlanda, no acept la
separacin como algo permanente, mientras Irlanda del Norte se neg a considerar su
reunificacin.
En 1925 se fij la frontera entre ambos territorios. La mayor parte de la poblacin de
Irlanda del Norte protestante - vio esta separacin del sur catlico y su unin con Gran
Bretaa como una garanta para el mantenimiento de su religin y de su posicin
dominante dentro de la sociedad irlandesa. Para los catlicos, sin embargo. la creacin de
Irlanda del Norte era la ltima injusticia que los britnicos cometan contra los irlandeses.
Cuando el Estado Libre de Irlanda se convirti en la Repblica de Irlanda, el Parlamento
britnico confirm la condicin de Irlanda del Norte como parte integrante del Reino
Unido. Aunque la Repblica reclamaba an los seis condados septentrionales, su salida de
la Commonwealth fue una aceptacin tcita de la particin. Los militantes del IRA
comenzaron en 1955 una serie de atentados terroristas dirigidos a conseguir la unin de
Irlanda del Norte con la Repblica de Irlanda.

3. El inicio de la conflictividad
Desde el momento de la divisin, los catlicos del norte se convirtieron en una minora con
desventajas en temas como empleo, vivienda y participacin poltica. Las tropas britnicas,
que fueron enviadas a Irlanda del Norte (1969) para ayudar a la polica local, se
establecieron de forma permanente para garantizar el ejercicio de la autoridad britnica en
la provincia y reducir la reaccin protestante. De esta forma, las tropas britnicas se
convirtieron en el objetivo de los terroristas del IRA.
En 1972, los britnicos abolieron el Parlamento de Irlanda del Norte e impusieron un
gobierno directo. En un referndum celebrado el ao siguiente, el electorado de Irlanda del
Norte volvi a optar por el mantenimiento de la unin con Gran Bretaa, rechazando su
reintegracin con la Repblica de Irlanda, lo cual provoc la intensificacin de la
violencia.
El denominado IRA Provisional (el ala ms radical del grupo violento) mantena una
presin terrorista constante, al tiempo que extremistas protestantes constituyeron varias
organizaciones terroristas para emprender una campaa de atentados.
Al comienzo de la dcada de 1990 las tropas britnicas an patrullaban las calles de
Londonderry y Belfast, mientras que el IRA segua lanzando espordicos ataques

41

) Otros sostienen que en el tratado de paz suscrito, el Reino Unido impuso que los 6 condados del Ulster, donde exista
mayor influencia protestante, continuasen bajo dominio y gobierno britnico.

103

terroristas sobre civiles britnicos y personal militar en las islas Britnicas y en la Europa
continental.(42)

4. El Estado libre de Irlanda.


La particin de la isla en dos hecha en 1921, result injusta, pero la II Guerra Mundial
ofrece a Irlanda una nueva posibilidad de "hacer algo". Los britnicos intentan que los
irlandeses entren en el conflicto, pero Eamon de Varela (43) se niega, pues ante todo est la
reunificacin de Irlanda. En cambio, los protestantes del Ulster s se implican con los
aliados, y en los astilleros de Belfast se construyen buques de guerra. Las escuadrillas
alemanas, llegan en varias ocasiones sobre el Ulster y bombardean diversos objetivos.
Durante esos bombardeos, los comandos del IRA sabotean la accin de los encargados de
apagar las llamas. La polica descubre armas para secundar cualquier posible desembarco
alemn.
En 1945, los sindicatos nacionales retiran su afiliacin a los sindicatos britnicos, a los que
se considera extranjeros, y en 1953, el Eire (Irlanda del Sur) se convierte en Repblica.
Este nuevo estatus no modifica demasiado la situacin, puesto que el gobierno de Dubln
se halla, cada vez ms, en manos de una burguesa conservadora, que teme a los patriotas y
activistas, y que pretende el apoyo de Gran Bretaa y el de los Estados Unidos.
El 12 de diciembre de 1956, el IRA desencadena una ofensiva por sorpresa contra veinte
instalaciones militares, policacas y estratgicas del Ulster. La ofensiva pone en pie de
guerra a las tropas inglesas y a sus auxiliares, desencadenndose una vasta represin.
Aunque Dubln contina reivindicando sus derechos sobre el Ulster, la colaboracin con
Londres resulta cada vez ms estrecha y su dependencia econmica, es mayor.
En agosto de 1971 portavoces del Ejrcito de Irlanda del Sur proponen emprender una
guerra de guerrillas contra el ejrcito britnico. En octubre, tropas irlandesas y britnicas
entablarn fuego por primera vez, debido a roces entre soldados britnicos, y tropas
fronterizas de Irlanda.

42

) "Irlanda del Norte." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation. y EL MUNDO,
Espaa
43
Eamon de Valera (1882-1975), poltico irlands, primer jefe de gobierno (1937-1948) de la Repblica de Irlanda y su
presidente (1959-1973).
De Valera naci el 14 de octubre de 1882, en Nueva York, de padre hispano-cubano y madre irlandesa, y se educ en
Dubln. Fue profesor de matemticas en Irlanda. Conocido como activista de la independencia irlandesa, dirigi un grupo
de rebeldes del Sinn Fin durante el levantamiento de Pascua, y fue sentenciado a muerte pero conmutada (por ser de
nacionalidad estadounidense), a cadena perpetua.
De Valera fue arrestado de nuevo por los ingleses en mayo de 1918 acusado de sospecha y rebelin, pero escap (1919).
Se dirigi a Estados Unidos, donde consigui apoyo financiero para el movimiento revolucionario. Cuando el Parlamento
irlands ratific un tratado con Gran Bretaa De Valera lo tild de compromiso humillante. Debido a su oposicin, el
gobierno del Estado Libre de Irlanda, le encarcel en 1923. Liberado despus de 11 meses, se convirti nuevamente en
jefe del partido Sinn Fin y fue presidente del consejo ejecutivo del Estado Libre de Irlanda desde 1932 hasta 1937. En
1932 fue presidente de la Sociedad de Naciones (hoy ONU) y en 1938 presidente de su asamblea. Su poltica se
caracteriz por el nacionalismo y el aislacionismo, tanto poltico como econmico. En 1973 se retir de la vida pblica.
Muri cerca de Dubln el 29 de agosto de 1975.

104

4.1 El domingo sangriento (Bloody Sunday).


Uno de los captulos ms sangrientos registrados en Irlanda, fue la masacre de Derry (44),
ocurrida el domingo 30 de enero de 1972. En esa jornada varios miles de catlicos
efectuaban una marcha de protesta por los internamientos y en pro de los derechos cvicos.
Cuando caminaban pacficamente, sin armas, el ejrcito britnico atac violentamente:
los soldados, sin previo aviso, dispararon, y, lo hicieron "como respuesta al ser hostigados
por armas de fuego". El espectculo que se registraba entre los manifestantes era atroz. La
matanza produjo 13 muertos y catorce heridos, lo que origin una escalada de violencia.
El IRA se tom la venganza, haciendo saltar por los aires, en la Gran Bretaa, uno de los
pabellones de la unidad responsable del "Domingo de Sangre".
4.2 El frente protestante
Dentro del frente protestante hay varias organizaciones que destacan. Una de ellas es la
Orden de Orange, una organizacin franc-masnica formada por unas novecientas mil
personas. Este instrumento del ms riguroso y fantico poder protestante naci en 1795. Su
fanatismo anticatlico es bien patente, y para ellos "est claro" que es el Vaticano quin
gobierna en Dubln y que si el da de maana el Ulster se integrase en la Repblica de
Irlanda, las hogueras de la Inquisicin llamearan en las calles de Belfast.
A las logias de la Orden de Orange las manda un llamado Gran Consejo Negro Imperial,
que maneja carreras polticas, interfiere en los negocios y mueve voluntades por medio de
la presin o del terror. No todas las personas importantes del unionismo son orangistas,
pero el oranguismo est presente en casi todas las manifestaciones del movimiento
protestante del Ulster.
Los orangistas se distinguen por su falta de realismo para enfocar los problemas del Ulster.
Ellos, desde hace siglo y medio, han definido sus posiciones: bien significa ser protestantes
y mal ser catlicos, fieles sbditos de la corona los primeros y rebeldes fenianos; los
segundos y seores los unos y esclavos los otros. El primero de julio de cada ao salen a
la calle para celebrar la victoria que obtuvo Guillermo de Orange sobre las fuerzas
irlandesas, y las calles unionistas de Belfast se llenan de banderas britnicas; ese da, el
racismo ms anticatlico se hace presente en Irlanda, y da fuerzas a la razn colonial.

5. Historia Reciente de Irlanda del Norte


Irlanda del Norte lleg a ser Estado, en medio de la turbulencia poltica de 1921. Pero
haba desacuerdo respecto a que deba existir como una entidad poltica separada vinculada
a Gran Bretaa, mientras el resto de Irlanda estaba ganando su independencia. Para los
unionistas protestantes, el objetivo era defender la unin con Gran Bretaa, y para los
catlicos nacionalistas, lo era la erradicacin del gobierno britnico en Irlanda.
44

) Londonderry o Derry, ciudad situada en el noroeste de Irlanda del Norte, capital de uno de los condados que forma
parte de Irlanda del Norte llamado Londonderry por los ingleses.

105

El conflicto civil entre el norte y el sur tuvo su antecedente en la Rebelin de Pascua de


Dublin en 1916 (45) y una campaa de guerra de guerrillas posterior. En 1921, el Acta de
Gobierno de Irlanda propuso la existencia de dos estados en Irlanda: uno para los seis
condados del Norte y otro para el resto, cada uno con su parlamento propio.
Desde ese ao el Parlamento de Irlanda del Norte, represent principalmente a la
comunidad protestante, con los unionistas manteniendo una mayora permanente. Los
partidos nacionalistas no tenan oportunidad de obtener el poder o de compartirlo de una
manera significativa.
En la dcada de 1960, la comunidad catlica de Irlanda del Norte comenz a protestar, y se
form el Movimiento de Derechos Civiles, reclamando equidad, igualdad y el trmino de
la discriminacin religiosa. El Parlamento Unionista resisti, y estall la violencia. Las
tropas britnicas fueron desplegadas en las calles de Irlanda del Norte, hasta que en marzo
de 1972, Irlanda del Norte cay bajo el gobierno y dominio directo de Gran Bretaa.
La violencia poltica continu durante tres dcadas. Tanto el temor como la desconfianza
levantaron barreras entre las dos comunidades y vanos fueron los intentos por encontrar un
acuerdo poltico. En la dcada de los 90s, ms de 3.000 personas haban muerto.
Por 1994 los ceses de fuego haban sido reclamados por los grupos paramilitares pero la
imposicin de condiciones previas significaba que el proceso de dilogo no era completo y
la violencia volvi a estallar. En 1997, el IRA restituy su cese de fuego, los dilogos se
entablaron, y finalmente, el viernes 10 de abril de 1998, se firm un acuerdo de todos los
partidos para dar fin a la violencia y dar nueva esperanza a todo el pueblo de Irlanda del
Norte. Este Acuerdo de Belfast es conocido como el Acuerdo de Viernes Santo y dice en
parte:
Estamos comprometidos a la vida en comn, la igualdad y el respeto mutuo como la base
de las relaciones dentro de Irlanda del Norte, entre Norte y Sur, y entre estas islas.
Afirmamos nuestro compromiso total y absoluto con los medios exclusivamente
democrticos y pacficos en la solucin de las diferencias sobre temas polticos, y nuestra

45

) El Alzamiento de Pascua fue una rebelin militar fallida que tuvo lugar en Irlanda contra la autoridad del
Reino Unido el lunes de Pascua de abril de 1916. La rebelin constituy el ms conocido intento de tomar el
control de Irlanda por parte de los republicanos para lograr la independencia del Reino Unido. Este intento
revolucionario republicano se produjo del 24 al 30 de abril de 1916, cuando parte de los Voluntarios
Irlandeses encabezados por el maestro y abogado Padraig Pearse, as como el reducido Ejrcito Ciudadano
Irlands de James Connolly tomaron posiciones clave de la ciudad de Dubln, donde proclamaron la
Repblica independiente de Irlanda. El acontecimiento suele interpretarse como el momento clave del
proceso de independencia irlandesa, aunque tambin marc la divisin entre republicanismo y nacionalismo
irlands, que hasta el momento haba aceptado la promesa de una autonoma limitada bajo la Corona
britnica, plasmada en la tercera Ley de gobierno autnomo (o Home Rule en ingls), que haba sido
aprobada en 1914 y suspendida durante la Primera Guerra Mundial (Tomado de Wikipedia, la enciclopedia
digital libre.)

106

oposicin a cualquier uso o amenaza de fuerza por otros para cualquier propsito
poltico...

6. El Problema Religioso: Catlicos y protestantes:


En Irlanda del Norte conviven por una parte catlicos, nacionalistas y republicanos con
vnculos religiosos y polticos con Irlanda, y por otra parte los protestantes y unionistas con
vnculos con Gran Bretaa. A este respecto hay que puntualizar dos cosas:
1- La diferencia de creencia religiosa no es por si la razn de conflictos entre las dos
comunidades. Actualmente ambas son comunidades mayoritariamente laicas y existen
multitud de familias mixtas.
2- Existe actualmente una ferviente voluntad de paz y tolerancia entre ambas comunidades,
reflejada en el referndum por la paz y los acuerdos de Viernes Santo.
Aunque recientes acuerdos firmados por todos los partidos de Irlanda del Norte reconocen
que el territorio seguir siendo parte del Reino Unido, se trabaja para solucionar el
verdadero problema de la regin, cual es el de la discriminacin de los catlicos en
instituciones y en la sociedad. Ejemplos de ello son las escuelas mixtas donde nios de
familias catlicas pueden estudiar junto a otras de familias protestantes, y la participacin
de polticos nacionalistas y republicanos en el nuevo Gobierno de Irlanda del Norte.

7. Terrorismo y separatismo en el Ulster


A diferencia del terrorismo interno ideolgico, revolucionario o contrarrevolucionario, el
terrorismo nacionalista-separatista suele ser un fenmeno de larga duracin que ha sido
capaz de institucionalizar un enfrentamiento armado debido al apoyo popular y a la
existencia de una tradicin histrica de violencia. Estos "movimientos de liberacin
nacional" han concebido la lucha terrorista como el prlogo de la lucha por la
independencia.
La organizacin terrorista aparece en Irlanda como el brazo armado de un movimiento
nacionalista revolucionario de amplia base, que mezcla los mensajes patriticos con la
fraseologa de tipo marxista-leninista, identificando de forma eficaz al enemigo extranjero
con el enemigo de clase. Sin embargo, parece cierto que el terrorismo ha actuado como
refugio o va de escape para un movimiento independentista que ha fracasado en su intento
de conseguir apoyo de masas para una accin poltica legal. Irlanda mantiene una tradicin
de resistencia violenta a la ocupacin britnica que se remonta varios siglos atrs.
A esta cultura de la revuelta, traducida en un amplio ciclo de rebeliones anti-britnicas se
aaden las diferencias religiosas entre las minoras del Ulster, donde terrorismo,
clandestinidad y paramilitarizacin siguen siendo factores habituales de la vida poltica. La
paramilitarizacin de los grupos polticos se intensific en los aos previos a la Gran
Guerra.
La violencia no termin al crearse el Estado Libre de Irlanda en 1921, sino que desemboc
en una guerra civil en 1922-23, librada por el Gobierno de Dubln contra algunos grupos
radicales que ansiaban la anexin del Norte con el resto del pas. La reaparicin del
107

terrorismo en los aos 1939-40, 1956 y 1962 no logr cambiar el statu quo decidido en
1921, ante la firmeza britnica y la falta de apoyo del Gobierno de Dubln y de la
poblacin catlica del Ulster.
Un sector de jvenes militantes que deseaban dar prioridad a la lucha armada y algunos
partidarios de la accin directa militar protagoniz el inicio de una escisin en octubre de
1969, de la que surgi el Provisional Irish Republican Army (PIRA), grupo apoyado por
parte de la comunidad catlica. Los Provisionals buscaban el establecimiento de una
repblica federal, democrtica y socialista a travs de una revolucin en el conjunto de la
isla. Si en un principio el PIRA cont slo con 30 40 militantes, en el verano de 1970
cobr una neta ventaja sobre el IRA histrico tanto en financiacin como en armas y apoyo
de los catlicos norte-irlandeses. Desde 1973 el PIRA reinici sus ataques contra las
fuerzas de seguridad y objetivos situados en Inglaterra.
A mediados de los setenta, la situacin del orden pblico en Irlanda del Norte comenz a
mejorar. En diciembre de 1973 se lleg a un acuerdo para la formacin de un ejecutivo
provincial compuesto de catlicos y unionistas.
La actitud del Gobierno britnico consista en calmar a los protestantes mediante el
despliegue militar e iniciar gestos conciliadores hacia los catlicos moderados,
prometiendo una convencin constitucional y una asamblea regional con representacin
proporcional. A mediados de los ochenta se abri una etapa de conversaciones con Dubln
que culmin en el acuerdo de 15 de noviembre de 1985, que dio al Gobierno de Dubln el
status de interlocutor en cualquier posible solucin al problema del Ulster, y reafirm su
posicin de que todo cambio constitucional en los territorios del Norte se efectuara con el
consentimiento de la poblacin. En 1994 se lleg a un principio de acuerdo, recibido por el
PIRA con un alto el fuego indefinido desde el 31 de agosto, lo cual le ha permitido abrir
negociaciones directas con el Gobierno britnico. De 1969 hasta esa fecha el conflicto del
Ulster haba provocado ms de 3.000 muertes.
7.1 El Ejercito Republicano Irlands (IRA)
De todas las fuerzas del escenario del Ulster, la ms veterana e importante es el "Irish
Republican Army" (IRA). Este grupo armado tiene su origen en la opresin inglesa. El
IRA del siglo XVIII eran aquellos "Defenders", y "White Boys" que actuaron contra el
invasor, acudiendo a la violencia.
El IRA, tal como hoy se lo conoce, se funda tras los sangrientos sucesos de la Pascua del
24 de abril de 1916, que marc un hito en la lucha irlandesa por la independencia. De los
grupos paramilitares surgira en 1919 el IRA como Ejrcito del Gobierno revolucionario
irlands. El IRA fue creciendo y desarrollndose al calor de la lucha guerrillera
antibritnica en el perodo de 1919-21.
Entre enero de 1970 y agosto de 1971el IRA pas por una grave crisis, cuando la
organizacin se escindi en dos ramas: Los "oficiales" y los "provisionales". El cisma fue
de tipo poltico y generacional. Los "oficiales", o "rojos", hablaban de negociaciones, de
calma, de hacer que la causa irlandesa pasara por un socialismo casi marxista, mientras que
108

los "provisionales", o "verdes", exigan la accin armada inmediata, sin bandera poltica
alguna; sin ms bandera que la de la reunificacin de Irlanda.
Las divergencias de criterio, en cuanto a la actuacin terica y prctica, eran notorias en el
seno de ese grupo. Eran tiempos en que todos quienes planteaban una lucha estilo
"Liberacin Nacional" se acercaban al marxismo, seducidos por su mensaje, que en el Eire
tena connotaciones de lucha de clases. Pero el problema recin se plante frontalmente en
enero de 1970, con ocasin del congreso del "Sinn Fin. Puesto que hasta ese momento,
el "Sinn Fin" haba mantenido la tesis de no dialogar con Dubln, ni con Belfast, ni con
Londres, por tratarse de tcitos aliados. El IRA cuenta con un gran apoyo entre la
poblacin catlica, y cuando uno de sus hombres cae, el calor popular le acompaa.
El IRA Oficial suspendi sus actividades violentas en mayo de 1972, y sufri una nueva
escisin a los dos aos, cuando apareci en escena el (INLA), un grupo armado ms
radical que el PIRA, con una doctrina marxista que fue derivando hacia el empleo de la
estrategia de provocacin-reaccin-represin, llegando a actitudes gangsteriles.
Para ese entonces, los Provisionals haban renovado su arsenal y ampliado sus recursos
econmicos. Los tumultos norte-irlandeses alcanzaron su punto culminante en 1972. Los
sucesos ms graves ocurrieron en Londonderry conocidos como el Bloody Sunday; tras
una marcha de protesta catlica, trece civiles fueron abatidos por soldados britnicos, lo
que provoc: centenares de atentados con explosivos, arrestos en masa, detenciones sin
juicio y represalias unionistas hasta que, el 24 de marzo, el Gabinete de Londres asumi la
gobernacin directa del territorio, anulando temporalmente los poderes del Gobierno y del
Parlamento autnomos de Belfast.
Aunque siguieron producindose emboscadas en la cercana de la frontera irlandesa, la
campaa terrorista se traslad a suelo ingls: bombas en los almacenes Harrods de Londres
el 17 de diciembre de 1983; tentativa de asesinato de la premier Thatcher en el congreso
del partido tory en octubre de 1984; oleada de atentados con explosivos en la City y en
cuarteles de Irlanda del Norte entre 1984-85 y nueva oleada de artefactos en el centro de
Londres en 1992-93. (Informe realizado y publicado por la revista ESCLAT, del
MOVIMENT PATRITIC CATAL, en el nmero de primavera de 1997.)
7.2 Alto al Fuego del IRA
Clarn, de Buenos Aires, el 20 de julio de 1997 public una nota dando cuenta del
auspicioso cese de fuego decretado por el IRA. La informacin deca[46]: El IRA decret
un alto al fuego "inequvoco" que entrar en vigencia hoy al medioda. El gobierno
britnico anunci que se reunir con el Sinn Fein, brazo poltico de los rebeldes. El primer
ministro Tony Blair dio la bienvenida al cese de hostilidades que puede ser un paso
histrico para concluir el largo conflicto.

46

) Clarn digital, 20 de julio de 1997, Buenos Aires. El separatismo en Europa: esperanzas de paz duradera en el
conflicto de Irlanda El IRA decret un cese del fuego a partir de hoy, Mara Laura Avignolo

109

"Nosotros queremos una paz permanente y estamos preparados para la bsqueda de un


acuerdo democrtico mediante negociaciones polticas reales y concluyentes", dice el
comunicado del IRA. La guerrilla anunci que ha dado rdenes a todas sus unidades para
que respeten el alto al fuego "inequvoco", es decir, concreto y evidente. Esto es lo que
exigi Londres para permitir al Sinn Fein reincorporarse a las negociaciones de paz, de las
que fue excluido cuando el IRA rompi un anterior cese de hostilidades.
Gerry Adams, lder del Sinn Fein, fue el comandante de la brigada de Belfast. Martin
McGuinness, jefe histrico del IRA, fue quien planific la propuesta de paz, para lo cual se
apoy en los ejemplos de Palestina y Sudfrica. Los protestantes sospechan absolutamente
de la seriedad del alto al fuego del IRA y son los nicos que no lo festejaron en el Ulster.
Creen ms bien que el gobierno se ha rendido ante las demandas de la guerrilla.

8. El Acuerdo de Viernes Santos y un referndum


El 10 de abril de 1998 se suscribi el Acuerdo de Belfast, conocido como el Acuerdo de
Viernes Santos, mediante el cual se pone fin a los conflictos de Irlanda del Norte. El paso
siguiente fue la convocatoria a un referndum, que se llev a cabo el 22 de mayo de 1998,
para resolver la disputa sobre el Ulster, que la Repblica de Irlanda reclama en su
Constitucin como una regin propia. El referndum se hizo en el Ulster, para responder si
sus habitantes desean pertenecer al Reino Unido o reunificarse con el sur.(47). El
referndum dio como resultado que el 71% se pronunci a favor de la instalacin de una
Asamblea de Irlanda del Norte.
El acuerdo suscrito en Belfast sirvi de base para la creacin de un rgano democrtico de
autogobierno en el Ulster, as como de instituciones de cooperacin entre Irlanda del Norte
y la Repblica de Irlanda y de sta ltima con el conjunto del Reino Unido. Al mismo
tiempo, regula el proceso para el desarme de los grupos paramilitares, las lneas maestras
de la seguridad en el Ulster (sistema judicial y policial) y para la excarcelacin de presos.
En el Ulster hay un 40% de catlicos y los protestantes suman 60%, pero muchos son
moderados y desean la integracin.
La secretaria para Irlanda del Norte, Mo Mowlam, fue quien condujo la negociacin
despus de tres semanas que la pusieron al borde de la renuncia al aceptar que una marcha
protestante pasara por los barrios catlicos. El Acuerdo deja abierta la puerta a la
47

Los electores de Irlanda del Norte, en total 1.175.741 personas, deban pronunciarse acerca de la
siguiente pregunta: Apoya usted el Acuerdo alcanzado en las conversaciones multipartidistas de Irlanda del
Norte y expuesto en el documento 3883 [el Acuerdo del Viernes Santo]?. Con una participacin del 81,10%,
se obtuvo un voto favorable del 71,12%, con un 28,88% en contra.
En la Repblica de Irlanda, con 2.747.088 electores, la pregunta se plante en los trminos siguientes:
Acuerdo Anglo-Irlands: Aprueba usted la propuesta de enmendar la Constitucin contenida en la ley
mencionada?. Sobre esta pregunta, vot el 55,59%, con un porcentaje de 94,39% a favor, y un 5,61% en
contra. La reforma constitucional sustituye las reivindicaciones territoriales de la Repblica de Irlanda
respecto del Ulster por el reconocimiento de que la unin slo se producir por medios pacficos y con el
consentimiento mayoritario de la poblacin de ambas jurisdicciones de la isla, expresado democrticamente.

110

unificacin de Irlanda por la va de un referndum que podra convocarse cada siete aos.
Los Gobiernos britnico e irlands se han comprometido a introducir reformas
constitucionales, de manera que Londres prev derogar la legislacin de 1920 que declara
su soberana sobre el Ulster, mientras Dubln se dispone a suprimir los artculos de su
Carta Magna en los que reivindica la anexin del Norte. Su objetivo ser ahora la
unificacin de los pueblos y no de los territorios.

9. El separatismo en Europa: El Ulster espera capitales estadounidenses


El mismo da Clarn de Buenos Aires, public un comentario con este ttulo que expresa:
La paz se escribe con signos de pesos en Irlanda del Norte. Cuando el IRA rompi el cese
del fuego en 1996 y los paramilitares protestantes amenazaron con volver a las armas,
quedaron en peligro los 2.000 millones de dlares que llegaron durante los 18 meses en
que rigi la tregua. (48)
Los fondos procedan en su mayor parte de ciudadanos norteamericanos, inversionistas que
presionaron antes que se decidiera el cese del fuego y despus que se rompi la tregua.
Tras las inversiones que siguieron a la visita de Bill Clinton, que actu a modo de
estmulo, la informtica y los servicios se convirtieron en el nuevo motor de la economa
de Belfast.
El turismo haba renacido con la paz en una de las regiones ms espectaculares del mundo.
Los turistas expresaron su satisfaccin al llegar en masa desde Estados Unidos, Alemania y
Europa del Este. El turismo aument en un 67% despus del cese de hostilidades y cay un
20% cuando el IRA retom la violencia.
Los nor-irlandeses saben que esos capitales son vitales para una de las regiones ms
abandonadas de Europa, con un desempleo que (julio/97) sigue siendo alto, al afectar al
22% de los catlicos y al 16% de los protestantes.

10. Hacia la paz en Irlanda del Norte


10.1 Primera reunin del Gobierno autnomo
Tras la consolidacin del rgimen de semi autonoma del Ulster, los viejos enemigos en
Irlanda del Norte se han sentado en la misma mesa para tomar decisiones del Gobierno
norirlandes. (49). Unionistas y republicanos se han reunido en Belfast, para inaugurar las
funciones del nuevo Gobierno autnomo, integrado por diez carteras, fruto de elecciones
para el gobierno y la asamblea autonmica realizadas el 25 de Junio de 1998. Los
resultados finales se conocieron el da 27 y otorgan 80 escaos a los colaboradores del
Acuerdo de Viernes Santo y 28 para los opositores.
La alegra de Gerry Adams y Martin McGuinness, lder y "nmero dos" del Sinn Fein, ha
contrastado con el descontento expresado por los unionistas radicales. En cambio, los dos
48
49

) Clarn digital, domingo 20 de julio de 1997, Buenos Aires, Repblica Argentina


) Diario EL MUNDO.es., 2 de diciembre de 1999

111

ministros del Partido Democrtico Unionista (DUP, unionistas radicales) han decidido
boicotear la reunin, en protesta por la presencia del Sinn Fein en el Ejecutivo- aade el
diario-.
10.2 La Constitucin irlandesa descarta la peticin de soberana para el Ulster
Despus de la firma de los tratados de cooperacin britnico-irlandesa y la creacin de
instituciones transfronterizas entre la Repblica de Irlanda e Irlanda del Norte, el Consejo
de Ministros irlands ha decidido eliminar de su Constitucin la reclamacin de la
soberana del Ulster. El primer ministro irlands ha sido el encargado de hacer el anuncio
oficial. En su intervencin calific de "jornada de orgullo y alegra" en la consolidacin del
proceso de paz para Irlanda del Norte.
Desde hace 62 aos, los artculos II y III de la Constitucin irlandesa reclamaban la
integracin en su territorio del Ulster, que qued separado del resto de la isla con la
independencia de la Repblica en 1922. La eliminacin de ambos artculos qued aprobada
en el referndum que se celebr en la Repblica en mayo de 1998 y que con un 95% de los
votos afirmativos dio el consentimiento irlands al acuerdo de paz para el Ulster.
10.3 Piden a Londres no suspender instituciones del Ulster porque sera 'ilegal'
El gobierno britnico podra optar por una suspensin temporal de la Asamblea, durante
unas seis semanas, para dar ms tiempo a los partidos y tratar de avanzar en las
negociaciones. Pero si el ministro se inclina por unos comicios para la Asamblea
norirlandesa, las consecuencias pueden ser desastrosas para el proceso de paz. La
suspensin de las instituciones autnomas del Ulster sera una decisin "equivocada" e
"ilegal" segn el presidente del Sinn Fein, Gerry Adams,. El Mundo de Espaa, da cuenta
que Adams afirm que el Gobierno britnico no puede suspender la Asamblea autnoma,
"a menos que viole el acuerdo de paz" del Viernes Santo, firmado en abril de 1998.(50)
"Esa opcin es errnea. Hay que decirle a la gente que no es legal. Supondra transgredir
ese acuerdo", reiter el dirigente republicano, quien inst al Gobierno britnico a "calcular
los efectos que la suspensin tendr para los republicanos".
El 12 de agosto de 2001 expiraba el plazo para superar la crisis y el Gobierno de Londres,
si antes no logra acuerdo entre los partidos norirlandeses, tendr que suspender el
Parlamento regional o convocar a elecciones.

11. La democracia en Irlanda del Norte una vctima de la paz? (51)


Por fin, el 14 de octubre de 2002 el secretario britnico para Irlanda del Norte John Reid,
suspendi todas las instituciones de la autonoma norirlandesa los pilares del Acuerdo del
Viernes Santo de 1998 debido a la existencia de una supuesta red de espionaje del IRA
en la sede de la Asamblea norirlandesa en Belfast.
50
51

) EL MUNDO.es - Viernes, 10 de Agosto de 2001. ULSTER


) Por Benjamn Kienzle[51]. Canal Mundo, 21/10/2003

112

En mayo de 2003, el gobierno de Tony Blair cancel las elecciones para la (ya suspendida)
Asamblea, ya que los partidos norirlandeses no haban llegado a un acuerdo para continuar
con el autogobierno, a pesar de la oferta de compromiso y la presin de los gobiernos de
Gran Bretaa, Irlanda y los EEUU. Sin embargo, la cancelacin de las elecciones fue una
decisin muy problemtica en una democracia representativa como la de Irlanda del Norte:
Las elecciones son la verdadera base de la democracia, porque son, en principio, la nica
forma que el pueblo, controle a los gobernantes. Pero, Cmo justific Tony Blair esta
cancelacin?
El argumento principal fue que el verificativo de las elecciones hubiera puesto en peligro
el Acuerdo del Viernes Santo y el proceso de paz en general, ya que en esa situacin los
partidos ms radicales en contra del Acuerdo, en particular el PUD de Ian Paisley,
hubieran ganado casi con toda seguridad. En la opinin del gobierno Blair, la cancelacin
de las elecciones fue el mal menor. As, el primer ministro pudo dar ms tiempo,
principalmente a los Unionistas moderados del Partido Unionista del Ulster (UUP) de
David Trimble (52) y a los Republicanos de Sinn Fin, para llegar a un acuerdo sobre la
continuacin del autogobierno, lo que mejorara las perspectivas electorales de estos
partidos en favor del Acuerdo del Viernes Santo.
Los partidos no han encontrado una solucin y situacin poltica de Irlanda del Norte
parece que se estanca. Adems de las causas estructurales como las profundas divisiones
entre los Unionistas/ Lealistas por un lado y Nacionalistas y Republicanos por otro, la
causa principal de la crisis actual es la mutua desconfianza en el campo de seguridad: los
Unionistas no quieren compartir el poder en el autogobierno con el Sinn Fin si el IRA no
termina definitivamente con sus actividades paramilitares y no entrega sus armas. Al
mismo tiempo, el IRA no quiere entregar sus armas, si no puede confiar en un estado que
no funciona, en su opinin, porque los Unionistas no quieren compartir el poder con su
brazo poltico y reformar completamente el antiguo aparato de opresin del rgimen
Unionista la polica norirlandesa. Es un crculo vicioso.
Ya que la situacin es tan compleja, la estrategia del gobierno britnico fue a corto plazo la
mejor opcin, porque la democracia no hubiera ganado, si la violencia hubiera estallado
otra vez despus de una victoria electoral de partidos en contra del Acuerdo. No obstante, a
largo plazo, la cancelacin de las elecciones puede daar demasiado a la democracia.
Si los partidos llegan a un acuerdo y la cancelacin no va a ser temporal, la gente va a
perder su confianza en el funcionamiento de la democracia y, consecuentemente, su
paciencia en el dilogo entre los partidos en favor del Acuerdo.
11.1 Formacin contraria al acuerdo de viernes santo
Antes de cerrar la campaa electoral para los comicios autonmicos en Irlanda del Norte,
los partidos de la provincia hicieron un llamamiento a la ciudadana para que acuda
masivamente a las urnas. Y es que en el Ulster no slo se juega la recuperacin de su
52

) Premio Nbel de la Paz 1998, compartido con John Hume

113

gobierno autnomo, sino tambin el futuro del proceso de paz. (53). Sin embargo, ese
proceso tropieza con serios obstculos que impiden un avance hacia la pacificacin.
El DUP, partido protestante en Irlanda del Norte que ocup el primer lugar en las recientes
elecciones legislativas - noviembre de 2003 - se niega an a compartir el poder con los
catlicos del Sinn Fein, el brazo poltico del Ejrcito Republicano Irlands (IRA), hasta
que ste no est totalmente desarmado. Ante esta situacin, George W Bush, llam hoy al
jefe del Partido Unionista Democrtico (DUP), Ian Paisley, para ofrecerle su ayuda para
desbloquear el proceso de paz en ese pas. Este hecho fue considerado "una intervencin
positiva" por fuentes del Gobierno Irlands, teniendo en cuenta que el proceso est
paralizado desde octubre de 2002.
En estas elecciones, por primera vez se di el caso que los unionistas-protestantes
partidarios del proceso de paz den sus segundas o terceras preferencias a los partidos
nacionalistas-catlicos a fin de salvaguardar el acuerdo del Viernes Santo de 1998, y
viceversa.

53

) 26 de Noviembre de 2003.

114

Captulo IV. La Cruenta Guerra en los Balcanes


SUMARIO
1. Los Problemas nacionales de la Europa centro-oriental. 2. El Estado Yugoslavo. Evolucin y
Transformaciones. 3. Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia. 4. La Repblica Federal de
Yugoslavia. 5. Croacia como factor de equilibrio en la zona balcnica. 6. Bosnia-Herzegovina. 7.
Serbia y Montenegro. 8. La Tragedia de Kosovo

1. Los Problemas nacionales de la Europa centro-oriental [54]

El rea situada al Sur


de la cordillera de los
Crpatos
est
dividida, desde el
punto
de
vista
geogrfico y cultural,
en
dos
regiones
distintas:

una
alrededor
del curso

medio del Danubio (2. ro mas grande de Europa) y la


la otra entre el Mar Adritico y el Mar Negro (55), conocida como una pennsula,
denominada los Balcanes (56).

Los Balcanes, dada su proximidad al Asia Menor revisten el carcter de una zona de
transicin entre la Europa Central y el Cercano Oriente.
Si alguna vez el rea de los Balcanes estuvo unida bajo un mismo gobierno, se trat de
imperios cuyos centros de gravitacin estaban fuera de esa zona. En la medida que esas
presiones externas disminuan, se produca un proceso de atomizacin poltica. As ocurri

54

) Ivo Bogdan: Problemas nacionales de la Europa centro-oriental


) El Mar Negro es un mar interno entre el sudeste de Europa y Asia Menor. Est conectado al Mar Mediterrneo por
Bsforo y el Mar de Mrmara, el Mar de Azov por el Estrecho de Kerch. Hay un caudal ingresante a travs del Bsforo.
Tambin recibe aguas de lugares prximos, especialmente de Europa central y media-oriental. El ro ms importante que
desemboca en el Mar Negro es el Danubio.
56
) Pedro Vukota, Formas estatales de los Balcanes, Madrid, 1951, pgs. 14- 22.
55

115

en el siglo pasado, cuando sobre las ruinas del Imperio Otomano surgieron pequeos
Estados nacionales, discordes y sujetos a los intereses de las grandes potencias.
Entre las dos guerras mundiales hubo en la Europa Centro-oriental una superproduccin de
"intelligentsia", es decir, hijos de campesinos y de la baja clase media, quienes mediante la
instruccin superior podan escalar los peldaos sociales y econmicos. Esos jvenes,
graduados slo podan aspirar a los cargos oficiales.
El Estado yugoslavo de 1918 no se forj sobre bases igualitarias, al imponerse la
hegemona serbia, facilitada por contar con un Estado propio desde 1878. As ni el
nacionalismo gran-serbio ni la dictadura podan ser las mejores bases para forjar un
consenso cvico hacia el nuevo Estado. En otras palabras, result constatable un
malentendido histrico de fondo sobre Yugoslavia pues para eslovenos y croatas se trataba
de una creacin paritaria para su plena afirmacin nacional, mientras que para los serbios
la nueva entidad satisfaca sus aspiraciones de reunir a su comunidad en un solo Estado
que ampliaba el que ya posean (Ramonet, 1993). [57]
Durante la crisis austriaca Yugoslavia, o el gobierno de Belgrado, invoc el derecho de
autodeterminacin y dedujo que la cuestin de la independencia austriaca "era un asunto
interno alemn" y "que el Estado yugoslavo, respetuoso del derecho de autodeterminacin
de los pueblos, no poda tomar posicin contra ese principio".

2. El Estado Yugoslavo. Evolucin y Transformaciones


Yugoslavia, antiguo pas de la pennsula de los Balcanes situado al sureste de Europa que
existi como Estado soberano entre 1918 y 1992, experiment varias transformaciones,
comenzando con el Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos, pasando por la Repblica
Federal Socialista de Yugoslavia y terminando con la Repblica Federal de Yugoslavia. El
trmino Yugoslavia concluy en el ao 2002, al firmarse un acuerdo entre Yugoslavia,
Serbia y Montenegro.
Tena una superficie de 255.803 km2 y limitaba con Austria y Hungra al norte, Rumania y
Bulgaria al este, Grecia al sur, y Albania y el mar Adritico al oeste. La capital y ciudad
ms grande era Belgrado, sita en la Repblica de Serbia.
2.1 Breve historia de los eslavos del sur
Los eslavos del sur (o yugoslavos) es uno de los cinco grupos tnicos ms importantes de
la pennsula de los Balcanes, e incorpora a los pueblos serbios, croatas, eslovenos y
montenegrinos. Aunque el movimiento de unificacin poltica de estos pueblos data de
principios del siglo XIX, histricamente los eslavos del sur han sido separados y
controlados por varias potencias vecinas como Turqua, Italia, Austria, y Hungra. Las
entidades polticas anteriores a la I Guerra Mundial englobaban los estados independientes
de Serbia y Montenegro, Bosnia-Herzegovina, Croacia y Eslavonia, y Dalmacia, una

57

) Vase Cesreo R. Aguilera de Prat. Los nacionalismos en la desintegracin de Yugoslavia

116

posesin de Austria. A pesar de estas divisiones y de las profundas diferencias tnicas y


culturales, se mantuvo el deseo de establecer un Estado, propsito que dur 70 aos.
2.2 Formacin del Estado yugoslavo o Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos
El asesinato del archiduque Francisco Fernando de Habsburgo de Austria desencaden la
I Guerra Mundial, cuando el Imperio Austro-Hngaro declar la guerra a Serbia en
1914.(58) La ocupacin de Serbia por los imperios centrales durante esa Guerra y la
formacin de un comit para la unin nacional por los eslavos del sur en el exilio,
prepararon el camino para la creacin del Estado yugoslavo.
En octubre de 1918 se reunieron en Zagreb representantes de las distintas dependencias
eslavas bajo soberana austriaca y hngara. Despus de organizar un gobierno provisional,
los delegados aprobaron unirse con Serbia. Montenegro tom medidas similares en
noviembre. Alejandro, prncipe de Serbia, acept la regencia del gobierno provisional el 1
de diciembre de 1918, un mes despus de finalizar la guerra. En ese momento se declar el
nuevo Estado, llamado oficialmente Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos.
En noviembre de 1920 el gobierno celebr elecciones para formalizar una Asamblea
Constituyente. A pesar de la oposicin de los croatas, una coalicin de centristas y
conservadores vot a favor de una Constitucin que estipulaba una forma de gobierno muy
centralizada.
2.3 El Reino de Yugoslavia y el reinado de Alejandro
El dominio serbio en el gobierno, la negativa a conceder la autonoma a croatas, eslovenos
y otros grupos minoritarios provoc intensas luchas polticas en el reino. Los croatas
lucharon contra el sistema y la direccin centralista. La primera fase de la lucha finaliz en
junio de 1928, cuando un diputado montenegrino hiri mortalmente a tres parlamentarios.
En represalia, se organiz un rgimen separatista cuyo cuartel general se estableci en
Zagreb. La guerra civil pareca inminente, pero el rey Alejandro suspendi la vigencia de
la Constitucin (enero 1929), disolvi el Parlamento y todos los partidos polticos, y
asumi el control del gobierno de forma dictatorial. El rey, que esperaba imponer as la
58

El hecho que desencaden la guerra fue el atentado que acab con la vida del archiduque Francisco
Fernando (heredero de Austria) y su esposa, este incidente tuvo lugar el 28 de junio de 1914 en Sarajevo
(Bosnia).
El crimen fue obra de militantes de un grupo terrorista serbio conocido como "La Mano Negra", cuya cabeza
principal era el jefe del Servicio de Inteligencia del Estado Mayor serbio.
El 23 de julio, casi un mes despus del asesinato de Sarajevo, Austria-Hungra present un dursimo
ultimtum a Serbia, a la que responsabilizaba del atentado.
Austria-Hungra peda a Serbia que en 48 horas hiciese pblico el reconocimiento de su participacin en el
atentado y pusiese fin a toda propaganda pan-eslava y anti-austriaca, permitiendo la participacin de la
polica austriaca en la investigacin del atentado dentro de Serbia y prohibiese organizaciones nacionalistas
como la Mano Negra que, legales en Serbia, operaban en la clandestinidad en Bosnia-Herzegovina.
Cumplido el plazo, y al considerar la respuesta serbia como una aceptacin "parcial e insuficiente" del
ultimtum, el da 28 Austria-Hungra declar la guerra a Serbia. (Copyright: Wanadoo El Rincn del Vago
S.L: Primera Guerra Mundial)

117

unidad nacional, aboli las provincias tradicionales y cambi el nombre del Estado por el
de Reino de Yugoslavia.
El golpe de estado del 27/3/1941 - supuestamente de carcter antinazi - tuvo cierta
repercusin entre las masas serbias, que reclamaban la supresin de la autonoma limitada
acordada en 1939 a Banovina[59]Hrvatska.
La unin entre Croacia y Serbia no fue bien vista por Stalin, quien, desde el momento de la
disgregacin de Yugoslavia en 1941, miraba con recelo los planes del partido comunista
yugoslavo, encaminados a su restauracin. La Rusia zarista en sus propsitos de expansin
en los Balcanes desconfiaba de la influencia de Croacia. Stalin ms bien planeaba la
divisin de Yugoslavia en dos esferas de intereses, de modo que Croacia y Eslovenia
gravitaran hacia el Occidente y Serbia hacia la Unin Sovitica. Debido a la ubicacin
centroeuropea y mediterrnea de Croacia y Eslovenia, Stalin se daba cuenta que los aliados
nunca consentiran que toda Yugoslavia fuese ocupada por las tropas soviticas.
Conociendo los problemas nacionales de la Europa Centro-oriental, Stalin pudo imaginar
que el control del Kremlin en Yugoslavia, una vez restaurada sin la intervencin militar
sovitica, sera muy difcil en razn de la gravitacin natural de los croatas y eslovenos
hacia Occidente y por la rivalidad crnica entre los serbios y los blgaros respecto a
Macedonia. Los acontecimientos posteriores justificaron esos temores

3. Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia


Al trmino de la Segunda Guerra Mundial y al finalizar la Liberacin el 29 de noviembre
de 1945, una Asamblea Constituyente aboli la monarqua y Tito proclam la Repblica
Popular Socialista y Federativa de Yugoslavia, que tambin se la conoci como la
Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia integrada por seis repblicas;

Bosnia y Herzegovina,
Croacia,
Eslovenia,
Macedonia,
Montenegro y
Serbia con dos provincias autnomas Kosovo y Vaivodina.

La mayor riqueza de Yugoslavia (seis nacionalidades, trece minoras tnicas, doce idiomas
- tres de ellos oficiales en toda la Federacin - dos alfabetos, tres religiones y dos grandes
legados histricos) se convirti en el principal obstculo para la democratizacin
En marzo de 1946 al estallar el conflicto en Kosovo los albaneses combaten contra los
serbios por la ocupacin de la regin. Una vez que fueron reprimidos se niegan a formar
parte del ejrcito yugoslavo y Tito impone un estado de sitio que dur 20 aos (hasta
1966).

59

) En 1939 se lleg a un acuerdo por el que se cre la banovina autnoma de Croacia, que englobaba parte de Bosnia.

118

En 1980 muere Tito quien supo mantener a Yugoslavia unida. El vaco poltico dejado por
Tito hizo que se acrecienten los problemas de la Federacin Yugoslava, agravados por la
accin de los nacionalismos en esos territorios, principalmente en Croacia. La antigua
Yugoslavia se gobernaba por una Constitucin del ao 1974, modificada sustancialmente
tras la muerte de Tito.(60)

4. La Repblica Federal de Yugoslavia


4.1 Caractersticas generales
La Repblica Federal de Yugoslavia (RFY) se form en 1992 a consecuencia de la
disolucin de la Repblica Federal Socialista de Yugoslavia (RFSY). Comprende las
repblicas de Serbia y Montenegro y las antiguas provincias autnomas de Kosovo y
Voivodina. El 27 de abril de 1992 Serbia y Montenegro anunciaron la formacin de la
Repblica Federal de Yugoslavia, que declararon ser sucesora legal de la antigua
Repblica Federal Socialista de Yugoslavia.
Cuatro de las seis repblicas que formaban parte de la RFSY se separaron tras el colapso
del comunismo en Europa oriental. Ellas son:
1.
2.
3.
4.

Croacia,
Eslovenia y
Macedonia en 1991,
Bosnia-Herzegovina en 1992.

La nueva Repblica Federal de Yugoslavia limita al norte con Hungra, al este con
Rumania y Bulgaria, al sur con la Ex-Repblica Yugoslava de Macedonia y Albania, y al
oeste con el mar Adritico, Croacia y Bosnia-Herzegovina.
La superficie total de la RFY, era de 102.173 km, es decir, menos de la mitad del territorio
de la antigua Yugoslavia. Serbia abarcaba el 86% del territorio del pas. En el mar
Adritico una lnea costera delimita la frontera suroeste, donde est situada la Repblica de
Montenegro.
La poblacin de la RFY, segn el censo de 1998, era de 11.206.039 habitantes. Los serbios
constituan el grupo tnico ms numeroso, un 62% de la poblacin, segn el mismo censo.
La mayora son miembros de la Iglesia ortodoxa serbia. Los albaneses musulmanes eran,
hasta marzo de 1999, fecha de inicio del conflicto blico entre la OTAN y la Repblica
Federal de Yugoslavia, el segundo grupo en importancia, ya que constituan el 17% de la
poblacin. Los montenegrinos constituyen alrededor del 5% de la poblacin
4.2 Desmembramiento de la Federacin Yugoslava
En 1989 los antagonismos tnicos comienzan a resquebrajar Yugoslavia, el presidente
Milosevic decide despojar de autonoma a los kosovares, la violencia callejera crece hasta
60

) "Yugoslavia." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

119

llegar a enfrentamientos armados. Yugoslavia enva tropas y tanques, provocando la


muerte de ms de 40 personas hasta el ao 90. Ese ao - 1990 - legisladores de etnia
albanesa declaran a Kosovo provincia independiente de Serbia, Belgrado disuelve la
asamblea y el gobierno de Kosovo.
Yugoslavia empez a fragmentarse -1991- debido al enfrentamiento entre los lderes de las
repblicas que integraban la federacin y tras la cada de los regmenes comunistas de
Europa Oriental; Serbia intent mantener la federacin unida para conservar su posicin
dominante y proteger a las minoras serbias residentes en otras repblicas. A mediados de
ese ao estall la guerra civil, en la que Serbia apoy a los serbocroatas y serbo bosnios
que perseguan la creacin de la "Gran Serbia". Finalmente (noviembre 1991) este pas y
Croacia firmaron un alto el fuego, pese a lo cual los serbios siguieron prestando el apoyo a
los serbocroatas.
Este frgil consenso se quebr tras la cada del rgimen comunista de la URSS (21-12-91)y
la disolucin del Pacto de Varsovia. Tras la secesin de Eslovenia, Macedonia y Croacia,
el Ejrcito Popular Yugoslavo, actu en favor de Serbia y desencaden un fallido ataque
sobre Eslovenia y otro ms prolongado sobre Croacia
A fines del 92 se complet la separacin de cuatro repblicas que formaban parte de
Yugoslavia tres de las cuales fueron reconocidas por la comunidad internacional; Croacia,
Bosnia y Herzegovina, Eslovenia, mientras que Macedonia, tuvo que esperar un ao
debido a la disputa que tiene con Grecia sobre su nombre.
Durante 45 aos, vale decir - desde el final de la II Guerra Mundial hasta 1990 Yugoslavia fue un Estado comunista que en la dcada de 1950 rompi sus lazos con la
Unin Sovitica y se convirti en un importante miembro de la Organizacin de Pases
No-Alineados.
La guerra en Croacia, que enfrent a las tropas federales con las milicias serbias formadas
por croatas, dur siete meses y finaliz en enero de 1992 con un alto el fuego. Como
consecuencia de ella, Croacia perdi el control de ms de un tercio de su territorio y fueron
daadas conocidas ciudades como Dubrovnik.
Bosnia-Herzegovina declar su independencia de Yugoslavia en marzo de 1992. Serbia y
Montenegro, al unirse y establecer la Repblica Federal de Yugoslavia (RFY), reconoca
tcitamente la independencia de las cuatro repblicas separatistas, aunque Serbia continu
apoyando a las fuerzas serbias en Bosnia.
Uno de los asuntos clave en la destruccin de Yugoslavia fue la centralidad de la cuestin
serbia a la que se le ha prestado una atencin secundaria. Los dirigentes serbios son
considerados como los principales responsables del conflicto blico. Un tercio de los
serbios vive fuera de Serbia y eso, que antes careca de importancia alguna, se ha
convertido ahora en un factor esencial para entender la lgica de una larga guerra de
desgaste y de operaciones militares limitadas

120

5. Croacia como factor de equilibrio en la zona balcnica


5.1 Caractersticas de la Repblica de Croacia
Esta repblica est situada en el sureste de Europa, dentro del sector noroccidental de la
pennsula de los
Balcanes.
Limita
con
Eslovenia,
Hungra, BosniaHerzegovina,
Serbia y el mar
Adritico.
Tiene
una superficie de
56.510 km. Zagreb
es su capital y la
ciudad ms grande.
Croacia es rica en
recursos minerales,
y antes del estallido
de la guerra en
1991, la minera y la explotacin de canteras eran importantes fuentes de trabajo. El gas
natural, el petrleo, y otros minerales son los recursos ms abundantes que se encuentran
en el territorio.
tnicamente, los croatas constituan alrededor del 78% de la poblacin, segn el censo de
1990 (que estableca una poblacin de 4.753.551 habitantes), los serbios, el 12% y los
musulmanes el 0,9%. Los eslovenos, hngaros, italianos y albaneses, figuraban con
porcentajes menores. La guerra, sin embargo, ha provocado un gran nmero de vctimas y
un cataclismo demogrfico entre los habitantes de la repblica. La poblacin total de
Croacia, segn estimaciones para el ao 2000, se redujo a 4.681.015 habitantes.
La amplia mayora de serbios vive en los enclaves de Krajina, Eslavonia Oriental. Estos
territorios fueron unificados en 1991 en la autoproclamada Repblica Serbia de Krajina
(RSK). A raz de ello, unos 300.000 croatas fueron desplazados.
La lengua oficial es la versin occidental del serbo-croata, denominada croato-serbio en
Croacia, o simplemente croata. Tras el comienzo de la guerra con Serbia en 1991, muchos
croatas procuraron diferenciar la lengua croata de la utilizada por los serbios, al resucitar
palabras arcaicas. Las diferencias existentes en la escritura son parte del resultado de las
diferentes religiones que profesan los dos grupos: la mayor parte de los croatas son
catlicos, mientras que la mayora de los serbios pertenecen a la Iglesia ortodoxa; sin
embargo, slo un pequeo porcentaje de los serbios practica su religin.
5.2 Estallido de la guerra civil. Su causa

121

Con anterioridad a 1991, Croacia era una repblica federada de Yugoslavia. El 25 de junio
de ese ao proclam su independencia. La guerra civil estall entonces en la repblica
cuando la etnia serbia, respaldada por el Ejrcito Popular de Yugoslavia, se alz en armas
contra tal decisin; los serbios llegaron a controlar cerca del 28% del territorio croata a
mediados de 1995, en la autoproclamada Repblica Serbia de Krajina (RSK).
Croacia era una de las repblicas ms prsperas de las seis que constituan la antigua
Repblica Federal Socialista de Yugoslavia, con una produccin estimada del 25% del
producto nacional bruto (PNB) del pas a finales de la dcada de 1980. Sin embargo, la
economa del pas comenz a declinar con el estallido de la guerra. En 1990, el producto
interior bruto (PIB) per cpita de Croacia era de 5.205 dlares, una cifra comparable a la
de Portugal y superior a la yugoslava. Hacia 1992 haba cado a la mitad y muchas de las
industrias de Croacia fueron destruidas durante los enfrentamientos ocurridos. Croacia fue
admitida en el seno de la ONU en mayo de 1992
5.3 Breve resea histrica de Croacia
El 1 de diciembre de 1918, tras la desintegracin del Imperio Austro-Hngaro, Croacia se
convirti en parte del Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos bajo la monarqua del rey
serbio Alejandro I. Cuando el conflicto entre las nacionalidades croata y serbia se
increment, Alejandro implant un rgimen dictatorial y en 1929 pas a designar al reino
con la denominacin de Yugoslavia ('tierra de los eslavos del sur'). Las tensiones entre
ambos grupos tnicos continuaron y la historia del Estado durante el periodo de
entreguerras estuvo marcada por las reivindicaciones croatas a favor de una mayor
autonoma poltica. El propio Alejandro I fue asesinado en un atentado organizado por
extremistas croatas en 1934, y el movimiento fascista Ustaa comenz a desarrollarse con
el apoyo de los campesinos croatas descontentos. En 1939 se lleg a un acuerdo por el cual
se cre la banovina autnoma de Croacia, que englobaba parte de Bosnia.
En 1941, cuando Yugoslavia fue ocupada durante la II Guerra Mundial, se form un nuevo
estado croata como resultado de la invasin y desmembramiento de Yugoslavia por las
fuerzas de la Alemania nazi. Italia apoy al rgimen profascista dominado por los ustai,
que afect a la mayor parte de Croacia y Bosnia y que practic una poltica de exterminio
de las minoras tnicas; un considerable nmero de judos, serbios, gitanos y disidentes
polticos murieron en los campos de exterminio. Los yugoslavos lucharon entre s durante
el resto de la guerra, en particular los partisanos comunistas dirigidos por Josip Broz Tito,
un croata que combati contra el rgimen fascista.
Al terminar la guerra, en 1944, Croacia pas a formar parte de la Repblica Federal
Socialista de Yugoslavia, creada por Tito en un intento de reconciliar a todas las etnias.
Inicialmente el gobierno federal yugoslavo era hostil a cualquier expresin del
nacionalismo croata, el cual se equipar con el fascismo. La irritacin de los croatas hacia
esta actitud, reaviv el nacionalismo croata, y se inclin en favor de una mayor autonoma.

122

5.3.1 Croacia en los primeros aos del siglo XX


Los primero aos del siglo XX transcurran en una paz relativa. Si bien se bregaba por la
anexin de Dalmacia al seno de Croacia, desde 1848 el pueblo no se encontraba envuelto
en ninguna guerra de importancia y gozaba de cierta autonoma.
Sin embargo, la paz en Croacia era perturbada por la actitud hostil de Serbia, que haba
comenzado el siglo, con el asesinato de su rey Alejandro Obrenovi y su esposa (1903).
Bajo estos asesinatos, se esconda como fin proyectar la unin de todos los eslavos del sur
bajo la corona Serbia y el surgimiento de un Imperio Serbio. Quien sali beneficiado con
los crmenes fue Pedro I Karageorgevi, quien soaba con el destino de grandeza serbio y
que fuera coronado como rey cinco das despus del asesinato de Obrenovi.
Durante el transcurso de la primera dcada del siglo, Serbia comenzaba a sentir que el
dominio del imperio otomano sobre los Balcanes estaba en plena decadencia y era
necesario darle el golpe final. El imperio turco se haba convertido en un Estado gigantesco
y anquilosado con instituciones envejecidas y caducas que lo estaban llevando al ocaso.
A esta decadencia se les sumaban las crecientes corrientes nacionalistas de todos los
pueblos europeos que an se encontraban bajo su poder. Grecia, Rumania, Bulgaria,
Montenegro y Serbia, naciones que durante aproximadamente seiscientos aos soportaron
el podero otomano, vean que las horas del imperio estaban contadas.
Mientras tanto el imperio austro-hngaro negociaba con Rusia un acuerdo para poder
anexar definitivamente a Bosnia. Este pacto, realizado en 1908, permita no solo incluir a
Bosnia en el imperio, sin ningn conflicto armado, sino que tambin Rusia renunciara a
sus pretensiones en los Balcanes. La reaccin en Serbia fue inmediata. Estaban indignados
no slo de perder su influencia en la regin, sino tambin por la traicin de Rusia que la
consideraban su aliado.
5.3.2 Formacin de la Liga Balcnica
Este resentimiento no dur mucho porque el imperio ruso comenz a multiplicar los gestos
de apoyo a los pases eslavos para que expulsaran a los turcos de Europa y enfrentaran a
Viena. El aliento surti efecto, ya que se logr el acercamiento de Serbia y Bulgaria, que
formaron en marzo de 1912 la Liga Balcnica. A esta unin se le agregaran en abril,
Grecia y Montenegro.
En octubre del mismo ao la Liga Balcnica ataca a los turcos y da comienzo a la
Primera Guerra Balcnica. Serbios, blgaros y griegos les propinan importantes derrotas a
los turcos y logran expulsarlos de Europa. Debe aclararse que la Liga Balcnica contaba
con el respaldo no solo de Rusia, sino tambin de Francia y Gran Bretaa que vean en ella
un contrapeso al imperio austro-hngaro y el imperio alemn.
En mayo de 1913 se firma la paz en los Balcanes, repartindose la parte europea del
imperio otomano entre los vencedores, pero este acuerdo no satisface a Bulgaria que ataca

123

al mes siguiente a Serbia, dando origen a la Segunda Guerra Balcnica. En esta guerra
tambin se involucran del lado serbio: Rumania, Grecia, Montenegro y Turqua.
Finalmente Bulgaria es derrotada y se pacta la paz en el Tratado de Bucarest.
De las guerras balcnicas Serbia surge notablemente fortalecida por sus victorias, lo que
comienza a generar en el pueblo serbio la idea de ser el pas dominante de la regin. Entre
las expectativas a futuro, la inmediata es lograr el acceso al mar, mediante un paso a las
costas del mar Adritico. Britnicos, franceses y rusos comenzaron a formar alianzas con
Serbia y Montenegro, mientras que Alemania reforzaba sus lazos con Grecia, Rumania y
Turqua. Por su parte Austria-Hungra se acerca a Bulgaria. En definitiva las grandes
potencias europeas jugaban sus fichas en el tablero balcnico apoyando a uno y a otro,
creando alianzas y generando en sus propios pases una escalada blica sin igual. Serbia,
mientras tanto, esperaba su oportunidad para anexar a todos los pueblos eslavos del sur,
(en especial Croacia, Bosnia y la provincia de Dalmacia) bajo su poder.
Durante la Primera Guerra Mundial, Europa se dividi en dos facciones. Por un lado los
britnicos, franceses y rusos con otros pases entre los que se inclua Serbia y por el otro
Alemania, Turqua y el imperio austro-hngaro dentro del cual estaba la nacin croata.
Para octubre de 1918 la guerra estaba decidida a favor de britnicos y franceses que
contaban con el apoyo militar de los EE.UU.
En virtud del Tratado de Versalles de 1919 se reconstituy geopolticamente a Europa, se
desmilitariz las naciones vencidas y el otrora poderoso imperio austro-hngaro, en su
desintegracin dio lugar a nuevos pases como Austria, Hungra, Checoslovaquia, Rumania
y zonas que volvieron a formar parte de Italia y Polonia.
Ante la inminente derrota, el Sabor Croata ya haba proclamado su independencia del
imperio el 29 de octubre de 1918. Es aqu donde se plante el dilema de cmo actuar en
esta nueva Europa en la cual Croacia haba resultado perdedora y Serbia ganadora junto a
sus aliados.
Desde el fin del Siglo XIX, a principios del XX en Croacia se vena gestando el
nacionalismo, que tenda a la formacin de una Nacin independiente y que haba iba
formando cuerpo en crculos intelectuales croatas, debido a la creencia de que lo mejor
para ella era conformar una unin con otros pueblos eslavos de la regin en contraposicin
al Imperio. Los lderes croatas pensaban que el nacionalismo croata se fortalecera bajo
una bandera yugoslava en la creencia de que todos los eslavos son hermanos y que
unidos seran ms fuertes
Ante la derrota del imperio, Italia aprovecha la ocasin y ocupa territorios de Croacia y
Eslovenia lo que provoc la necesidad de unirse a Serbia para impedir la ocupacin
italiana, que se cumpli en parte, porque la regin croata de Istria y su capital (Rijeka para
los croatas o Fiume para los italianos) qued en manos de los italianos como botn de
guerra.
5.3.3 Reaccin a la creacin del Reino de los Serbios y Croatas

124

Tal como se expuso en el punto 2.2 del presente Captulo, se lleg a un acuerdo con el
Parlamento Serbio para la creacin de un nuevo Estado: el Reino de los Serbios, Croatas
y Eslovenos, cuya capital es Belgrado (capital de Serbia, la gran vencedora de la regin) y
como monarca, a Alejandro rey de Serbia. Este nuevo Estado tom a los croatas de
sorpresa, sobre todo al pueblo y campesinado que tena un contacto ms directo con los
serbios que habitaban Croacia.
Testigo de estos hechos, fue un joven obrero metalrgico, un tal Josip Broz, conocido bajo
el nombre de Tito. Quien llegara a ser mariscal, reclamaba que el nuevo estado se
cre sin consultar al pueblo, sin preguntarle siquiera qu clase de estado se creara, cmo
se estableceran las relaciones entre las diferentes nacionalidades, si sera una repblica o
una monarqua, o que tipo de organizacin social haba de adoptarse.
El ataque a las masas croatas comenzaba a marcar el rumbo de ese nuevo Reino. A los
sueos de democracia y federalizacin se les impuso un reinado dspota y el centralismo
serbio.
Despus de la Primera Guerra Mundial, Croacia fue absorbida por el nuevo Estado
artificial que se llamara Yugoslavia. En el perodo 1918-1941 Yugoslavia fue apenas poco
ms que una extensin de Serbia con un rey serbio, siendo la capital Belgrado, tambin
serbia, y regida con leyes serbias. Esa fue la primera vez en la historia en que serbios,
croatas, eslovenos, montenegrinos y macedonios vivieron juntos en un Estado comn. La
historia de la Yugoslavia monrquica est marcada por la brutal suspensin de los derechos
polticos, humanos y civiles croatas. Ante tal coyuntura, los croatas intentaron frenar el
avasallamiento serbio.
5.3.4 Croacia independiente
Como consecuencia de la muerte de Tito en 1980, las tensiones entre Croacia y el gobierno
yugoslavo, que segua controlado por los serbios, empeoraron. Hacia el final de la dcada
de 1980 las demandas en favor de mayor autonoma haban sido sustituidas por la peticin
de la independencia total respecto de Yugoslavia. Los disidentes croatas adquirieron cada
vez ms fuerza y se cre la Comunidad Democrtica Croata de tinte nacionalista en 1989.
Sus llamados a la formacin de una Gran Croacia provocaron las protestas de la etnia
serbia en Croacia, pese a lo cual la Comunidad Democrtica triunf en las elecciones y
obtuvo la mayor parte de los escaos en la Asamblea en 1990.
Organizado por los serbios residentes en el rea de Krajina, se convoc un referndum ese
mismo ao sobre la autonoma para los serbocroatas. La inmensa mayora de la poblacin
vot por el si, a favor de la autonoma. De ah que se constituyeron tres regiones
autnomas serbias (RAS): Krajina, Eslavonia Oriental y Eslavonia Occidental. El gobierno
de Tudjman (61) no reconoci estas entidades y cuando el resto de Croacia vot por su
61

Franjo Tudjman, presidente y padre fundador de la independencia de Croacia, falleci en la capital del pas, Zagreb,
el sbado 4 de diciembre de 1999, a la edad de 77 aos. El fallecido mandatario haba sido uno de los ltimos miembros
de una generacin de lderes europeos orientales que haban combatido contra Alemania nazi en la Segunda Guerra
Mundial. Medio siglo despus, fue uno de los artfices de la histrica transicin del comunismo a la democracia tras la
disolucin de la Unin Sovitica y el colapso de los regmenes socialistas de Europa del Este.

125

independencia de Yugoslavia, en junio de 1991, la minora tnica serbia se opuso


firmemente, optando por permanecer dentro del Estado federal yugoslavo o, en su defecto,
por integrarse en un gran Estado serbio. Pronto comenz una violenta guerra, interrumpida
por breves treguas. Al final de 1991, cerca de un tercio del territorio croata haba sido
ocupado por los serbios. En diciembre, la Comunidad Europea y la ONU intentaron la
mediacin entre Croacia y las tres repblicas autnomas serbias, que se haban unido para
autoproclamar la Repblica Serbia de Krajina, que fue declarada ilegal por las autoridades
croatas.
La condicin de Croacia como Estado independiente y soberano fue reconocida por
Alemania el 23 de diciembre de 1991. Posteriormente lo hicieron el resto de los pases de
la CE. El 2 de enero/92, se firm un alto el fuego incondicional. La ONU el 21/02/92 envi
una fuerza para mantener la paz, asegurar la retirada de las fuerzas de Croacia y
desmilitarizar los tres enclaves serbios. Las tropas de la ONU, sin embargo, tuvieron un
xito muy limitado, habiendo prolongado su permanencia hasta el 20 de diciembre de
1995.
5.4 Segunda fase del conflicto armado
Una segunda fase de conflictos armados se inici en junio, a pesar de la presencia de las
tropas de la ONU, cuando las fuerzas croatas intentaron retomar los territorios en poder de
los serbios. Mientras, los problemas internos en Croacia llevaron a una restriccin de las
libertades democrticas; el gobierno suprimi la circulacin de ciertos peridicos y
comenz a arrestar a los opositores a Tudjman.
Desde 1992 Croacia haba empezado a apoyar tambin a la poblacin croata de BosniaHerzegovina, que habitaba en un tercio del territorio bosnio, creando un enclave en el
suroeste conocido como Herzeg-Bosna, con capital en Mostar. La Unin Europea- con
pocos resultados positivos- amenaz a Croacia con aplicar sanciones si no finalizaba su
participacin militar en Bosnia-Herzegovina.
En enero de 1993, una nueva ofensiva haba sido lanzada por Croacia, contra el enclave
serbio de Krajina, a pesar de las amenazas lanzadas por la Repblica Federal de
Yugoslavia (Serbia y Montenegro) de intervenir. Enfrentamientos intermitentes
continuaron a lo largo de todo el ao. Al cabo de largas negociaciones el acuerdo entre
Croacia y Serbia se firm el 19 de enero de 1994, comprometindose ambas partes a la
restauracin de los enlaces de comunicaciones y transporte entre las dos repblicas. Sin
embargo, los serbocroatas todava ocupaban alrededor del 30% del territorio croata, por lo
que el presidente de Serbia Slobodan Milosevic rehus incluir una clusula de
reconocimiento mutuo en el acuerdo, el cual habra ayudado a los esfuerzos de Croacia
para reintegrar Krajina y las otras repblicas autnomas serbias.
El gobierno bosnio, los bosniocroatas y Croacia firmaron un acuerdo (marzo de 1994) por
el cual concibieron la creacin de una nueva federacin de musulmanes y croatas bosnios,
ms otro acuerdo confederal a largo plazo con Croacia. La tensin mantenida entre los

126

croatas y los serbocroatas continu a lo largo del ao, a pesar de la presencia de las tropas
de Naciones Unidas, que actuaban como barrera de contencin entre las fuerzas croatas y
las reas de dominio serbio. El plan de paz propiciado por la Unin Europea, Estados
Unidos y Rusia, propona que los serbios cedieran al gobierno croata, la mitad del
territorio que controlaban en Croacia, a cambio de una amplia autonoma regional en las
reas de dominio serbio. Sin embargo, ambas partes rechazaron este plan y se negoci ms
bien un acuerdo entre el gobierno croata y los dirigentes del territorio croata bajo dominio
serbio, consiguindose el restablecimiento de los servicios bsicos y la reapertura de las
carreteras estratgicas.
La inestable paz en Croacia estuvo amenazada en junio de 1995 cuando Naciones Unidas
anunci que abandonara el territorio. El gobierno croata tema que la presencia de
UNPROFOR fuera a consolidar el dominio serbio en Krajina y en las repblicas
autnomas serbias. Tudjman acord permitir que una fuerza ms reducida de la ONU
permaneciera en Croacia seis meses ms, pero insisti que el nombre de la fuerza se
cambiara para reflejar la condicin de independencia de Croacia. Entonces, a comienzos
de mayo 1995, las fuerzas croatas cruzaron las lneas de la ONU y atacaron un enclave de
dominio serbio en Eslavonia Oriental; los serbios inmediatamente respondieron mediante
el bombardeo de Zagreb, pero finalmente, se vieron forzados a evacuar la regin.
La extensin del territorio reconquistado fue pequea (alrededor de 500 km2 de los
16.500 km2 de territorio bajo dominio serbio), pero supuso la ofensiva croata ms
importante desde 1991. Los temores de reanudacin del conflicto se incrementaron,
cuando las fuerzas serbobosnias atacaron y tomaron los 'enclaves de seguridad' custodiados
por la ONU para la poblacin musulmana de Bosnia de Srebrenica y Zepa.
Los serbocroatas se unieron al ataque, mientras Croacia acord intervenir para proteger a
los musulmanes bosnios. El 29 de julio/95, Croacia entr en guerra rompiendo el cerco de
Bihac, e invadiendo la Bosnia ocupada por los serbios. Fracasados los intentos
pacificadores, en agosto el Ejrcito croata acab con la Repblica de Krajina en
prcticamente dos das. A finales de mes, aviones de la OTAN bombardearon posiciones
serbobosnias, mientras que la ofensiva conjunta de croatas y musulmanes oblig a los
serbobosnios a aceptar las negociaciones de paz. stas se desarrollaron en Dayton (estado
de Ohio, en Estados Unidos), bajo la presin estadounidense. El 21 de noviembre de 1995
se establecieron unos pactos de paz, los denominados Acuerdos de Dayton, que fueron
ratificados en Pars en el mes de diciembre.
El 6 de noviembre de 1996, Croacia se convirti en el miembro nmero 40 del Consejo de
Europa. Esta admisin supuso un espaldarazo a las pretensiones croatas por lograr su plena
inclusin en la Unin Europea.
Uno de los principales objetivos de la poltica de Tudjman al inicio de su nuevo mandato
fue la reintegracin, prevista para julio de 1997, de Eslavonia Oriental en Croacia, un
enclave protegido por la ONU donde residen unos 140.000 serbios. Esto permitira el
regreso de 100.000 croatas a este territorio, del que fueron expulsados durante la guerra.

127

Pese a producirse con varios meses de retraso, Croacia reintegr Eslavonia Oriental a su
soberana en enero de 1998. (62)

6. Bosnia-Herzegovina
6.1 Datos generales
Nombre: Bosnia y Herzegovina
Superficie 51.129 km2
Su poblacin estimada a julio del 2001 era de 3.922.205 habs. La capital es Sarajevo
Lenguas: Croacio, Serbio, Bosnio. serbocroata 99%
Religiones: Musulmanes 40%, Ortodoxo 31%, Catlicos 15%, Protestantes 4%, otras 10%
Etnias: Musulmana 40%, Serbio 40%, Croata 20%
Su Gobierno es una Democracia emergente
Producto nacional bruto (per cpita): $1.700 (est. 2000)
Minerales y Recursos: Carbn, mineral de hierro, bauxita, manganeso, recursos forestales,
cobre, cromio, plomo, cinc, hidroelectricidad
6.2 Perfil de Bosnia y Herzegovina
Bosnia y Herzegovina son la prolongacin de las cadenas montaosas centroeuropeas,
llamadas los Alpes. En la parte occidental de Croacia central los Alpes adquieren formas
peculiares. Desde este territorio corren las cordilleras a travs de toda Bosnia y
Herzegovina en sentido sureste y noreste, terminando al este con el ro Drina y al sureste
con el lago de Skadar, entre Montenegro y Albania.
Entre las altas montaas croata-bosnacas se formaron numerosos valles y campos. A
travs de ellos fluyen ros y serpentean caminos que unen y confieren unidad a las regiones
de Croacia central, de B. y H. y de Dalmacia. Todas esas regiones, junto con las llanuras
de Croacia pannica, forman un conjunto geogrfico y, por consiguiente, idnticas fuerzas
geopolticas actuaron y siguen actuando en el curso histrico del pueblo all radicado.
La actual Bosnia y Herzegovina carece de fronteras naturales y desde el punto de vista
geopoltico no forman una unidad territorial independiente y cerrada. Este ente poltico es
el resultado del proceso histrico-cultural iniciado a fines del siglo XII y terminado en
nuestros das.
De ah resulta que B. y H., por nexos naturales y geopolticos se hallan unidas ntimamente
a las regiones croatas de Posavina, del Adritico y a las provincias occidentales croatas.
6.3 Breve Resea Histrica
6.3.1 La separacin geopoltica de Bosnia-Herzegovina de las regiones serbias.
62

) Ver "Croacia." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

128

La divisin del Imperio romano de Oriente y de Occidente en el ro Drina fue impuesta


por razones geopolticas naturales, de suerte que las tierras al este de esta lnea
demarcatoria durante 12 siglos nunca integraron el mismo territorio administrativo con
Bosnia y Herzegovina. El Imperio turco, que durante 400 aos sent sus dominios en los
Balcanes, mantuvo la frontera administrativa en el Drina, de manera que Bosnia y
Herzegovina formaban una unidad aparte. (Ver Studia Croatica, Ao 1965)
Los dos territorios Bosnia y Herzegovina- pasaron a ser provincias del imperio otomano
desde 1483, hasta finales del siglo XIX, poca que se caracteriz por el gran nmero de
disturbios que se produjeron entre los grupos tnicos (croatas catlicos, serbios ortodoxos
y musulmanes). La monarqua austro-hngara se anexion Bosnia y Herzegovina en 1908,
y la regin se convirti en un centro de agitacin nacionalista.
En 1914, Francisco Fernando, heredero al trono de Austria-Hungra, fue asesinado en
Sarajevo, lo que precipit la I Guerra Mundial. En 1918, Bosnia y Herzegovina pasaron a
formar parte del Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos, bajo la monarqua del rey
Alejandro I Karagjorgjevic. En 1929 cambi la denominacin por la de Reino de
Yugoslavia.
Durante la II Guerra Mundial, las potencias del Eje invadieron y desmembraron
Yugoslavia. Al final de la guerra, Bosnia-Herzegovina form parte de la federacin
yugoslava. Las primeras elecciones libres de Bosnia realizadas en noviembre de 1990,
pusieron fin al gobierno comunista. Cuando se declar la independencia por el gobierno
elegido legalmente en Octubre de 1991, los parlamentarios serbios establecieron su propio
gobierno en Pale, al este de la capital Sarajevo.
6.3.2 Estallido de los conflictos armados
Durante 1991, las tensiones tnicas provocaron en Bosnia un debilitamiento de la
situacin poltica. Cuando Croacia y Eslovenia declararon su independencia en 1991, gran
parte de los serbios que vivan en esas repblicas proclamaron su lealtad a Yugoslavia,
dominada por los serbios. En Bosnia y en Croacia, donde el nmero era mayor, se crearon
las denominadas 'repblicas autnomas serbias' (RAS). El rechazo del gobierno bosnio a
esas entidades condujo al estallido de conflictos armados entre serbios y el resto de la
poblacin. Estos conflictos aumentaron al obtener Macedonia su independencia de
Yugoslavia y adoptar el nombre de Ex-Repblica Yugoslava de Macedonia.
El Ejrcito Popular Yugoslavo mostr su oposicin a la secesin de las tres repblicas y
ante la virtual separacin de Bosnia, atac varios objetivos, incluida la ciudad de Mostar,
capital de Herzegovina.
Los polticos serbobosnios en noviembre de 1991 convocaron un referndum sobre si la
poblacin serbia de Bosnia deba permanecer como parte integrante de Yugoslavia.
Mientras que una mayora aplastante vot a favor de la permanencia en la Federacin en
esa consulta, los votantes que acudieron a un otro referndum llevado a cabo en marzo de
1992, para toda la poblacin bosnia y boicoteado por los serbios, se mostraron de acuerdo
con la secesin. Bosnia-Herzegovina declar su independencia en marzo de 1992 y a
129

comienzos de abril, los serbios iniciaron los ataques contra habitantes musulmanes y
croatas, estallando la guerra en la primavera de ese ao, cuando los serbios de Bosnia
comenzaron a apoderarse de territorio con el objetivo de dividir la repblica a lo largo de
lneas tnicas y unir todas las reas retenidas por los serbios. Esto con el fin de formar la
"Grande Serbia" promocionada por Miloevic. Sarajevo, la capital de Bosnia Herzegovina,
estuvo sitiada por la artillera serbia durante tres aos y cost la vida de 10,000 civiles.
En mayo de 1992, cuando Serbia y Montenegro se convirtieron en la Repblica Federal
de Yugoslavia (RFY), los serbios se haban hecho ya con el control de las dos terceras
partes de Bosnia. Los esfuerzos de la Comunidad Europea para mediar en el conflicto,
fracasaron y las Naciones Unidas impusieron sanciones econmicas contra la RFY, entidad
que no haba recibido reconocimiento internacional. Ante la gravedad de los
acontecimientos, en junio, se puso en marcha una operacin humanitaria en Bosnia.
El gobierno bosnio alz su voz de protesta contra el embargo de armas a las antiguas
repblicas yugoslavas. Como consecuencia de ello, Estados Unidos decidi, de manera
unilateral, paralizar la aplicacin de tal prohibicin. Durante la segunda mitad de 1992, la
comunidad internacional comenz a conocer las numerosas violaciones de los derechos
humanos en Bosnia-Herzegovina, en particular, las matanzas masivas de campesinos
musulmanes y los abusos sexuales cometidos contra mujeres musulmanas por parte de
soldados y paramilitares serbo-bosnios, en nombre de la llamada 'limpieza tnica'.
En mayo de 1993, comenz el enfrentamiento abierto entre croatas y musulmanes en
Bosnia central. La lucha estuvo asociada a una brutal 'limpieza tnica' que provoc miles
de muertes. Al mes siguiente, la ONU aprob una resolucin por la que se creaban seis
'zonas de seguridad', inicialmente para reas con poblacin musulmana. La resolucin daba
'luz verde' al despliegue de ms de 25.000 cascos azules adicionales y les daba el mandato
de emplear la fuerza para defender aquellas zonas. Pese a que estas reas suponan un
refugio para muchas personas que huan de sus hogares, el cumplimiento de esta
resolucin fue poco efectiva pues en algunas de ellas, incluida la ciudad de Sarajevo,
proseguan los ataques de las fuerzas serbobosnias.
La lucha entre musulmanes y croatas finaliz en marzo de 1994, toda vez que los dos
contendientes estuvieron de acuerdo en crear una federacin para combatir a los serbios y
para establecer una alianza con Croacia. As fue que se firm un acuerdo en Washington
creando la Federacin Musulmana/Croata de Bosnia Herzegovina. La nueva Federacin
coexistira con el gobierno establecido de Bosnia-Herzegovina. No obstante, a comienzos
de 1995 surgan las disputas por el control en el gobierno de la Federacin.
La guerra en Croacia se reanud a comienzos de mayo/95, lo que introdujo el temor a una
generalizacin del conflicto a nivel regional. Los acontecimientos sufrieron un vuelco
durante el verano de 1995. Las fuerzas serbias invadieron las 'reas de seguridad' de
Srebrenica y Zepa y, masacraron a miles de civiles, en su mayora musulmanes. Tras la
conquista de Srebrenica, militares y paramilitares serbo-bosnios asesinaron, y enterraron
en fosas comunes, y deportaron a otras 25.000 personas -mujeres, nios y ancianos-.

130

Del 6 al 8 de julio de 1995 las fuerzas serbio bosnias sitiaron el enclave de Srebrenica,
donde decenas de miles de civiles se haban refugiado tras huir de otras zonas arrasadas en
el noreste de Bosnia. Soldados holandeses mal armados se encontraban a cargo de su
proteccin. El combustible escaseaba y no haban ingresado alimentos frescos desde dos
meses atrs.
Debido a que las fuerzas serbias bombardearon Srebrenica, los musulmanes pidieron la
devolucin de las armas, para defenderse, entregadas a los cuerpos de paz, pero la
solicitud fue negada. El comandante holands pidi a sus superiores en Sarajevo "apoyo
areo cercano" luego de que los misiles y bombas serbias cayeran junto a centros de
refugiados y puestos de observacin de sus tropas. Varios grupos paramilitares serbios
ingresaron en Srebrenica poco antes de la matanza. El serbio Ratko Mladic - prfugo del
Tribunal Internacional- ingres a Srebrenica acompaado de cmaras de la televisin
serbia.
Las fuerzas de la OTAN iniciaron una campaa de ataques areos contra posiciones serbias
para prevenir posibles ataques a otras 'reas de seguridad'.
Las fuerzas del gobierno bosnio ocuparon amplias reas del oeste de Bosnia, lo que
provoc la mayor derrota de los serbios a lo largo de la guerra. El gobierno bosnio
aprovech esta ofensiva para eliminar la rebelin que tena lugar en el enclave de Bihac. A
finales del verano, la Federacin Croata-musulmana controlaba ms del 50% del territorio
del pas. (63)
6.3.3 Los combates en Bosnia Herzegovina
Los combates en las regiones de conflicto intertnico proseguan, concentrndose desde
abril de 1992 en la repblica de Bosnia y Herzegovina, cuya independencia haba sido
reconocida por la CEE el 7 de abril. Para deslindar sus responsabilidades en las agresiones
ocurridas en Croacia y Bosnia y Herzegovina, durante los primeros das de mayo, Belgrado
anunci que renunciaba a controlar las tropas del ex ejrcito federal que luchaban en las
repblicas independizadas. La oposicin serbia llev a la CEE a declarar un embargo
comercial contra Yugoslavia. La intransigencia del gobierno serbio se manifest en
Kosovo, donde cualquier intento de independencia fue reprimido en el marco de una
poltica de aniquilacin cultural.
En la medida, en que el gobierno de Milosevic se torn mas autoritario, se increment la
presin internacional y se intensific la crisis social y econmica. La principal meta de
Milosevic era que la ONU dejara sin efecto las sanciones impuestas sobre Yugoslavia
desde mayo de 1992.
La popularidad de Milosevic dio un nuevo salto despus del acuerdo de paz en Dayton, en
diciembre de 1995, cuando Estados Unidos dej sin efecto las sanciones sobre Yugoslavia
como resultado de la firma del acuerdo en Pars, el 14 de ese mes. Durante el embargo, el
63

) "Bosnia-Herzegovina." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation

131

ingreso per cpita se redujo a la mitad y ms de un milln y medio de personas estuvieron


desempleadas.
6.4 Las Causas de los Conflictos en Bosnia-Herzegovina
En Bosnia han coincidido muchas causas para que unos pueblos se asesinaran con saa
durante varios aos.
Principales causas del conflicto:

Histricas (zona conflictiva durante largos siglos)


tnicas (pueblos culturalmente heterogneos)
Territoriales (minoras diseminadas y parcelacin territorial)
Militarismo (el peculiar sistema defensivo de lo que fue Yugoslavia militariz la
sociedad)
Percepciones (gran papel de los medios de comunicacin)

En el corazn de Europa, un conflicto blico agravado hasta el extremo, muestra cmo


diversas causas pueden concurrir para generar una guerra salvaje en un pas que pocos
aos antes no era muy distinto a otros estados europeos.
Diferenciados entre s por motivos histricos, religiosos y culturales, serbios,
musulmanes(64) y croatas se han asesinado recprocamente durante dos aos y medio con
una saa casi sin precedentes. Tras el colapso previo de lo que fue el Estado yugoslavo,
causa desencadenante del conflicto, ste se fue agravando progresivamente porque a los
motivos ya citados se unieron otros:

Percepciones exageradas de odio,


rivalidad y estimulacin de venganza,
azuzadas por muchos medios locales
de comunicacin;
proyecto de reparto del territorio
bosnio entre las repblicas croata y
serbia;
errores polticos de las grandes
potencias que han permitido que las
razones
desencadenantes
y
coadyuvantes se agravasen hasta
extremos de radicalizacin y odio
entre las partes.

Nada de lo anterior ha sido resuelto por la


intervencin militar extranjera, que ha
convertido a Bosnia-Herzegovina en un
64

Se llama aqu musulmanes a los eslavos convertidos al Islam durante el Imperio Turco.

132

laboratorio de pruebas sobre los modos de intervencin humanitaria.


El resultado de los planes de paz aceptados a fines de 1995 sella una paz injusta para los
derrotados, insatisfactoria para los vencedores y que legitima ante los ojos de todos los
pueblos los procesos de limpieza tnica e imposicin por la fuerza de las armas de la
voluntad del ms poderoso. La inestabilidad y la imprevisibilidad son la consecuencia
obligada de este proceso.
6.5 No hay paz sin el "liderazgo" de Estados Unidos
James Petras y Steve Vieux, sostienen que las medidas de poltica econmica que
Occidente -a travs del Banco Mundial y el FMI- promovi en Yugoslavia durante los
aos '80, junto con el estmulo que Estados Unidos y Europa dieron a los conflictos
internos y territoriales,
contribuyeron a crear las condiciones favorables que
desencadenaron la sangrienta guerra intertnica en los '90.
La guerra en la ex Yugoslavia represent un desafo a las alianzas de seguridad y a la
consolidacin del llamado "nuevo orden mundial". La preocupacin central de Estados
Unidos era garantizar la continuidad de su "liderazgo" en Europa a travs de la OTAN. La
consecucin de este objetivo determin que Europa no pudiera resolver el conflicto de los
Balcanes, lo que le habra permitido aproximarse a la vieja idea francesa de un sistema
europeo de seguridad independiente de EUA, y al sueo alemn de reafirmar su primaca
econmica en el continente.
De acuerdo con la opinin de Petras y Vieux Estados Unidos hizo todo lo posible por
socavar cualquier acuerdo que excluyera su "liderazgo", y lo nico que logr fue la
prolongacin de la guerra y de las atrocidades intertnicas en la ex Yugoslavia.
La principal preocupacin de los hacedores de la poltica de EUA ha sido el "liderazgo
mundial". Cuando fue necesario, y posible, los asuntos domsticos se subordinaron al
objetivo supremo de construir y sostener la hegemona estadounidense sobre los aliados, la
confrontacin con los adversarios y la dominacin de los que estn bajo su proteccin
(clientes).
Las multinacionales y el comercio de EUA han florecido bajo el paraguas de la hegemona
poltico-militar. La arena principal para el comercio y la inversin es Europa occidental;
sta constituye tambin una aliada estratgica para sostener la economa mundial
capitalista.
El fin de la Guerra Fra, la victoria de Occidente y el colapso de los regmenes comunistas
pusieron en cuestin las premisas originales de seguridad sobre las cuales descansaba la
OTAN. En consecuencia, una pieza central de la estructura del imperio "informal" fue
severamente debilitada. Entonces comenz la bsqueda de una justificacin para que
contine vigente la OTAN.
6.6 Fin de la Guerra Fra: la OTAN busca justificar su existencia

133

Los planificadores estratgicos de EUA enfrentaban un serio desafo: cmo sostener la


primaca global de EUA en ausencia de un enemigo externo que justificara la
subordinacin europea a la OTAN.
El planteo ms sistemtico de la estrategia de dominacin global apareci en febrero de
1992 en un documento titulado "Gua de planificacin de defensa 1994-1999", preparado
por funcionarios del Departamento de Estado y del Pentgono. El DPG (las siglas en ingls
del citado documento) interpret la desintegracin de la Unin Sovitica y de su imperio
en Europa del Este, junto con la victoria militar sobre Irak, como una coyuntura que
ofreca una oportunidad nica para construir el imperio. El documento seala, las
"victorias" crearon un "nuevo entorno internacional", reafirmaron "el liderazgo global de
EUA" e "integraron" a los aliados competidores, Alemania y el Japn, dentro de un
sistema de "seguridad colectiva" bajo el liderazgo de EUA. El DPG era claro en oponerse a
una organizacin europea de seguridad que pudiera reemplazar a la OTAN y por lo tanto
disminuir la autoridad de EUA sobre el continente:
. Es de fundamental importancia preservar a la OTAN como el instrumento primario de
defensa y seguridad occidental, as como el canal para la influencia y participacin de
EUA en los asuntos de seguridad europea. Mientras que EUA apoya el objetivo de la
integracin europea, debemos buscar la forma de impedir la emergencia de acuerdos de
seguridad nicamente europeos que pudieran debilitar a la OTAN, particularmente la
estructura del comando integrado de la alianza"(65)
La reafirmacin de la hegemona global de EUA se construy sobre un nuevo consenso en
Washington que busc probar que su poder militar era indispensable en el "arreglo" de
disputas regionales, negando la viabilidad de cualquier sistema de seguridad alternativo
que excluyera a EUA. A este fin Washington plane y promovi tres intervenciones
militares: en el Golfo, en Somalia y en Bosnia.
En el Golfo y Somalia(66) busc demostrar las cualidades de su "liderazgo mundial" y en el
caso de Bosnia trat de probar decisivamente el fracaso de los sistemas de seguridad
europeos y lo indispensable de la OTAN y de la hegemona estadounidense en Europa.
6.7 Los acuerdos de Dayton que pusieron fin a la guerra
http://www.mde.es/mde/infoes/bosnia/pag07.htm
El punto final de la guerra en los Balcanes se rubric en Pars. Los acuerdos de Dayton,
firmados el 14 de diciembre de 1995, pusieron fin a cuatro aos de conflicto armado en la
ex Yugoslavia.

65

) Estos extractos del DPG fueron reproducidos en Patrick Tyler, "U.S. Strategy Plan Calls for lnsuring No Rivals
Develop", New York Times, 8-3-1992, 14.
66
) Somalia, repblica del frica oriental, limita al norte con el golfo de Adn, al este y sur con el ocano ndico, al
suroeste con Kenia, al oeste con Etiopa y al noroeste con Yibuti. Tiene una superficie total de 637.700 km. y su capital
es Mogadiscio.

134

Las negociaciones de paz, culminaron en Dayton (USA) el 21 de noviembre con la firma


del Acuerdo Marco General de Paz. Finalmente, el 14 de diciembre, los presidentes de
Bosnia, Alia Izetbegovic; de Croacia, Franjo Tudjman, y de la Repblica Federal de
Yugoslavia, Slobodan Milosevic, rubricaron el tratado en el Palacio del Elseo de Pars.
6.7.1 El Acuerdo Marco General recoge tanto aspectos civiles como militares.
Estos son sus principales puntos:
a) Cuestiones civiles
La Repblica de Bosnia-Herzegovina se convierte en un Estado unificado con dos
entidades diferentes: la Federacin de Bosnia-Herzegovina y la Repblica Srpska. El
nuevo Estado mantiene sus actuales fronteras internacionales y no reconoce ningn tipo de
fronteras internas. Cada parte conserva su ejrcito, aunque con la exigencia de que sus
actividades sean compatibles con la soberana y la integridad territorial del estado.
El 51 por 100 del territorio de Bosnia le corresponde a la Federacin y el 49 por 100 a
la Repblica Srpska.
La nueva Constitucin contempla la creacin de una Presidencia, una Asamblea
Legislativa Bicameral, un Tribunal Constitucional y un Banco Central.
Se prev la celebracin bajo supervisin de la OSCE de elecciones libres y
democrticas, a las que no podr presentarse ninguna persona inculpada por el Tribunal
Internacional para la ex Yugoslavia.
La ciudad de Sarajevo, capital de Bosnia-Herzegovina, ser reunificada bajo control de
la Federacin. Se garantiza su comunicacin directa con el enclave de Gorazde.
Todas las entidades se comprometen a respetar y defender los derechos humanos y las
libertades fundamentales internacionalmente reconocidas, y a permitir la libre circulacin
en el interior de sus territorios.
Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar libremente a sus
domicilios de origen.
La ONU establece la creacin de una fuerza internacional de polica civil.
Se acuerda el nombramiento de un alto representante de la ONU que facilite y coordine
las actividades de las organizaciones y los organismos internacionales que se ocupen de los
aspectos civiles del acuerdo de paz.
Las partes aceptan el envo a la regin de una fuerza internacional que participar en la
aplicacin de los aspectos militares del acuerdo.
b) Cuestiones militares
135

La Fuerza de Proteccin de las Naciones Unidas es sustituida por la Fuerza de


Implementacin (IFOR), bajo direccin de la OTAN.
Respeto al cese de hostilidades acordado el 5 de octubre de 1995.
Fin al uso de armas y artefactos explosivos. No se establecern nuevos campos de
minas y se proporcionar toda la informacin disponible sobre los ya existentes.
Se acuerda la retirada de las armas a todos los grupos civiles armados y su disolucin.
Todas las fuerzas de las partes que no sean de origen local sern retiradas.
Creacin de una Zona de Separacin entre entidades de dos kilmetros de ancho a cada
lado de la lnea de separacin de cese del fuego. La IFOR trazar una nueva zona de
separacin en las zonas pendientes de transferencia.
En diciembre de 1997 se decidi fortalecer la autoridad del alto representante de la
Comunidad Internacional para autorizarle a adoptar decisiones polticas. Consecuencia de
esta medida fue la imposicin a las autoridades de Bosnia de la Ley de Ciudadana, as
como de la bandera, el escudo y la moneda. El siguiente ao se ampli an ms las
atribuciones del alto representante, al que se capacit para sancionar a los partidos
polticos que no cumplieran los acuerdos y para coordinar la ayuda internacional y los
proyectos de reconstruccin del pas balcnico.
6.8 El proceso de estabilizacin y de asociacin (67)
Bosnia y Herzegovina se enfrenta a mltiples desafos interrelacionados. Algunos de los
ms urgentes, definidos en el Acuerdo Marco General para la Paz se han abordado con
ayuda internacional:

los enfrentamientos militares han cesado,


un nmero significativo de refugiados ha vuelto a sus hogares, y
las instituciones contempladas en la constitucin han empezado a funcionar.

No obstante, ello es slo un comienzo. Bosnia y Herzegovina ahora debe pensar en su


futuro como Estado europeo viable dando prioridad a un programa de reformas especfico.
En cuanto a la reforma poltica, Bosnia y Herzegovina debe convertirse en un Estado
basado en el imperio de la ley, lo que constituye una condicin previa para seguir
avanzando.
En cuanto a la poltica econmica, el trmino viabilidad tambin es la clave. Entre la
multitud de desafos, dos destacan a corto y medio plazo.
67

) El proceso de estabilizacin y asociacin de los pases del sudeste de Europa. Primer informe anual de la COMISIN
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Bruselas, 03.04.2002

136

En primer lugar, desde la guerra, Bosnia y Herzegovina ha recibido aportaciones de


ayuda exterior ingentes pero anormales que ahora se estn reduciendo. El pas debe
ir sustituyendo esta ayuda por crecimiento endgeno.

En segundo lugar, debe equilibrar sus cuentas pblicas. Sin recursos estatales
adecuados a sus responsabilidades seguir siendo incierta incluso la viabilidad de
las reformas que ya se han aplicado.

Finalmente, si desea alcanzar el objetivo explcito de integracin en las estructuras


europeas, Bosnia y Herzegovina debe avanzar decisivamente en el proceso de
estabilizacin y asociacin en los prximos meses, puesto que la UE slo puede negociar o
mantener relaciones bilaterales contractuales con Estados viables por s mismos (y no con
entidades o autoridades locales).
6.9 Construir la paz. Retos y oportunidades de la rehabilitacin posblica
En un artculo(68) periodstico reciente, Ral Romeva i Rueda (69) aborda la forma como la
sociedad internacional, a travs de sus instituciones, ha manejado el conflicto de BosniaHerzegovina desde su fase preblica hasta su actual situacin de posguerra. El artculo
pone de manifiesto dos ideas fuerza.
- La primera es que la conducta internacional a lo largo de las fases preblica y blica
estuvo a menudo basada en anlisis errneos o falsos de la situacin, lo cual dej
importantes lastres que dificultan la construccin de la paz tras el fin de la guerra.
- La segunda idea, relacionada con la primera, es que si bien la implementacin de los
Acuerdos de Dayton est avanzando rpidamente, el hecho de que Bosnia siga siendo un
Estado frgil, afectado por una crisis econmica grave, con un nivel de corrupcin elevado,
y dotado de instituciones dbiles y de una sociedad civil tambin dbil, hace de Bosnia un
Estado fuertemente dependiente de la ayuda internacional, y convierte a ese pas en un
protectorado de facto. En otras palabras, en trminos de rehabilitacin posblica y de
construccin de la paz en Bosnia, la implementacin de los Acuerdos de Paz de Dayton
parece ser un marco necesario pero no suficiente.
Bosnia-Herzegovina es, sin duda, uno de los mejores laboratorios para analizar las
posibilidades de la construccin de la paz - apunta Romeva y Rueda- y, ms
concretamente, del papel que la comunidad internacional puede y debe desempear en las
tareas complejas relacionadas con esta cuestin.
68

) Esta conferencia se basa en las conclusiones de la tesis doctoral que lleva por ttulo: "Rehabilitacin posblica y
construccin de la paz. El caso de la ayuda internacional a Bosnia-Herzegovina", defendida en junio de 2002 en la UAB,
y parte de la cual ha servido de base para el libro Dejemos a Bosnia en paz! Lecciones, retos y oportunidades de una
posguerra actual (2003, Libros de la Catarata). La ponencia fue presentada en el marco del Seminario Internacional:
Compaginando Desarrollo y Seguridad Humana. Desafos de la nueva situacin internacional, organizado conjuntamente
por la Fundaci CIDOB y AIETI el da 26 de abril de 2002, en Barcelona
69
) Profesor y coordinador de investigacin y estudios de la Escuela de Cultura de Paz, Universitat Autnoma de
Barcelona (UAB)

137

6.9.1 Fase preblica, blica y de negociaciones


Segn el autor de la tesis doctoral que glosamos, en cuanto a las conclusiones relativas al
anlisis y a la gestin del conflicto en Bosnia-Herzegovina por parte de la comunidad
internacional a lo largo de las fases preblica, blica y negociadora, cabe poner de
manifiesto lo siguiente:
1. En la fase preblica (antes de abril de 1992), la comunidad internacional no pudo evitar
que la crisis yugoslava en general, y Bosnia en particular, derivasen hacia la guerra, a pesar
de los intentos diplomticos ejercidos por algunos de los actores internacionales ms
relevantes.
2. Con relacin a la fase blica (abril de 1992 - septiembre de 1995), la comunidad
internacional no consigui parar la guerra en Bosnia hasta 1995, a pesar de abordar la
cuestin con medios diplomticos, militares y humanitarios.
3. Con relacin a la fase de negociaciones (1995), las razones que permiten explicar por
qu fue posible llegar a un acuerdo en aqul momento, cuando los anteriores intentos
haban fracasado, responden a la existencia de tres cambios importantes respecto a fases
anteriores:
a) cambios en el escenario blico;
b) cambios en los intereses de actores primarios directos; y
c) cambios en los intereses y la actitud de los actores secundarios (comunidad
internacional).
En esta fase, si bien es cierto que la conducta internacional parece querer ir un poco ms
all de la simple gestin del conflicto no se puede afirmar que dicha conducta estuviera
diseada para afrontar la transformacin del conflicto a medio y largo plazo.

7. Serbia y Montenegro
7.1. Datos bsicos
Poblacin: 10.522.349 personas (al 2002)
Superficie: 102.170 Km2
Capital: Belgrado 1.697.800 hab. (1999).
Idioma: Serbio
Otras ciudades: Pristina 190.500 hab.; Nis 184.400; Novi Sad 176.100 (2000).
7.1.1 El Ambiente
Slo tiene una llanura importante al norte del ro Sava, afluente del Danubio, donde se
concentran las actividades agrcolas. En las montaas abundan los recursos minerales
(bauxita, carbn, cobre, plomo y zinc) que, junto al turismo en la costa adritica de
Montenegro son fuente de importantes ingresos. Persisten problemas ambientales
provenientes del bombardeo de la OTAN. Uno de los ms marcados es la polucin del
uranio empobrecido utilizado en los proyectiles lanzados por la coalicin atlntica.

138

7.1.2 La Sociedad
Pueblo: Los grupos mayoritarios son el serbio (62.6%); albaneses (16.6%); el
montenegrino (5%); hngaros (3.3%); "yugoslavos" (3.3%); roma (1.3%); croatas (1%).
En la regin de Kosovo -actualmente protectorado internacional- cerca del 90% de la
poblacin es de origen albans.
Religin: serbio-ortodoxos, 65%, musulmanes 19%, catlicos 4%.
Idiomas: serbio y montenegrino (oficiales), albans, hngaro, eslovaco, roma.
7.1.3 El Estado
El pas es una repblica confederada parlamentaria, con dos Estados constituyentes, la
Repblica de Serbia y la Repblica de Montenegro, que desde el 4 de febrero de 2003
reemplaza a la Repblica Federal de Yugoslavia. Ambas tienen una poltica comn en
cuanto a defensa, cancillera, comercio y derechos humanos. Pasados tres aos, por
referndum, sus respectivas poblaciones debern decidir si desean seguir perteneciendo a
esta nueva -y ms laxa- federacin o preferirn la independencia. Los mandatos se dividen
entre los partidos y las coaliciones en proporcin al nmero de asientos correspondientes a
los parlamentos de Serbia y Montenegro. La provincia de Kosovo parte integrante de
Serbia- est bajo una autoridad internacional desde enero de 2001.

7.2. Serbia
7.2.1 Informacin general de Serbia
Repblica localizada en el sureste de Europa que, junto a Montenegro, formaba la
Repblica Federal de Yugoslavia. Serbia limita al norte con Hungra, al noroeste con
Croacia, al este con Rumania y Bulgaria, al sur con la Ex-Repblica Yugoslava de
Macedonia, al suroeste con Albania, y al oeste con Montenegro y Bosnia-Herzegovina.
Serbia fue una de las seis repblicas constituyentes de la anterior Repblica Federal
Socialista de Yugoslavia. Al formarse el 27 de abril de 1992 la Repblica Federal de
Yugoslavia, fruto de la unin de las dos repblicas (Serbia y Montenegro), esta entidad se
autoproclam sucesora de la antigua federacin yugoslava, un derecho no reconocido por
la ONU y otras organizaciones internacionales. Serbia incluye las antiguas provincias
autnomas de Kosovo, en el sur, y Voivodina, en el norte. Englobando estos dos
territorios, Serbia tiene una superficie de 88.361 km. Sin ellos, posee 55.968 km2. La
capital de Serbia es Belgrado.
Segn el censo de 1991, la poblacin de Serbia (incluidas Kosovo y Voivodina) era de
9.791.745 habitantes. En 1998 se estimaba en 10.526.135 habitantes, de los cuales el 40%
vive en las dos provincias. Los serbios constituyen casi dos tercios de la poblacin total de
Serbia y comprenden casi un 88% de la poblacin, excluyendo Kosovo y Voivodina. Las
minoras ms destacadas estn formadas por musulmanes, croatas, hngaros y albaneses.
En Kosovo, ms del 90% de la poblacin es albanesa., mientras que los albaneses
constituan el 17% de la poblacin de Serbia (censo de 1991).

139

Adems, en 1991 se calculaba que alrededor de 2,1 millones de serbios residan en otras
repblicas de la antigua Yugoslavia repartidos as: 1,4 millones (66%) en BosniaHerzegovina, 580.000 (28%) en Croacia, menos de 60.000 (3%) en Montenegro, y menos
de 50.000 (2%) en Eslovenia y la misma cantidad en la Ex-Repblica Yugoslava de
Macedonia.
El idioma oficial es el serbio, una de las dos variantes de la lengua serbo-croata. Las
minoras tambin hablan sus propias lenguas, principalmente el albans y el hngaro. La
religin dominante es la rama serbio ortodoxa de la Iglesia ortodoxa oriental, con pequeos
grupos de musulmanes, catlicos y protestantes.
Belgrado tiene una poblacin de 1.136.786 habitantes (1991). En septiembre de 1990,
Serbia adopt una nueva Constitucin que suprima la autonoma de las provincias de
Kosovo y Voivodina y clausuraba sus asambleas legislativas. Los 40 escaos de la Cmara
de las Repblicas (cmara alta) se dividen por igual entre Serbia y Montenegro. (70)

7.3 La Repblica de Montenegro (71)


7.3.1 Informacin general
Montenegro limita al norte con Bosnia-Herzegovina, al este con Serbia, al sur con Albania
y al suroeste con el mar Adritico. Montenegro tiene una superficie de 13.812 km. Su
capital es Podgorica. Antigua integrante de la Repblica Federal Socialista de Yugoslavia
(RFSY)
Mucho ms pequea que Serbia, la poblacin de Montenegro (segn estimaciones para
2000) era de 680.736 habitantes. Ms del 62% de la poblacin pertenece al grupo tnico
montenegrino; las principales minoras estn compuestas por musulmanes (15%), serbios
(9%) y albaneses (7%).
Podgorica, llamada Titogrado desde 1946 hasta 1992, es la mayor ciudad y la capital de
Montenegro; tena una poblacin (1991) de 118.059 habitantes. La lengua serbo-croata es
el principal idioma de Montenegro. La religin ortodoxa serbia fue la ms importante hasta
1993.
Montenegro viene a constituirse en el nico acceso al mar que tiene Serbia.
7.3.2 Forma de Gobierno
Montenegro adopt una nueva Constitucin en 1990, en la que se estableca la existencia
de un parlamento unicameral denominado Asamblea Nacional, cuyos representantes son
elegidos mediante sufragio universal. La Asamblea, compuesta por 85 miembros, tiene
capacidad legislativa; los textos propuestos son aprobados por mayora simple de la
cmara. El poder ejecutivo recae en el presidente de la Repblica.

70

) "Serbia." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.


) "Montenegro." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

71

140

En el referndum celebrado entre los meses de febrero y marzo de 1992, el 66% de los
votantes aprobaron que Montenegro permaneciera junto con Serbia, en calidad de Estado
soberano, dentro de la nueva Yugoslavia creada en 1991, que pas a denominarse
Repblica Federal de Yugoslavia. Montenegro enva 30 representantes a la Cmara de
Ciudadanos (cmara baja), compuesta por un total de 138 miembros, y 20 a la Cmara de
las Repblicas (cmara alta), con 40 escaos. Ambas constituyen la Asamblea Federal
yugoslava.
7.4. Breve Resea Histrica de Serbia-Montenegro
Las potencias europeas reconocieron en 1878 la plena independencia de Serbia y
Montenegro, que se convirtieron en reinos en 1882 y en 1905, respectivamente. En las
guerras de los Balcanes, en 1912 y 1913, Serbia, Montenegro, Grecia, Rumania y Bulgaria
se aliaron primero contra el Imperio Otomano y posteriormente se disputaron entre s sus
dominios en esa regin. Al quedar Macedonia dividida entre Serbia, Grecia y Bulgaria,
Serbia y Montenegro ampliaron sus territorios.
En 1929, la unin de Serbia y Montenegro, pas a llamarse Yugoslavia. El gobierno qued
en manos de serbios y luego se convirti en una dictadura. La poltica nacionalista del
rgimen gener un fuerte movimiento antiserbio entre croatas y otras minoras tnicas, que
condujo al asesinato del rey, en Marsella, en 1934.
Al comienzo de la Segunda Guerra Mundial, Yugoslavia era neutral. En 1941, cuando las
tropas alemanas e italianas lo atacaron, el pas estaba fragmentado en el frente interno y
fue fcilmente dominado en pocos das. Dos grupos hostiles entre s, emprendieron la
resistencia: los nacionalistas leales al rey, y los partisanos bajo la direccin del croata Josip
Broz Tito. Este grupo, compuesto por comunistas partidarios de una Yugoslavia unificada,
junto con fuerzas antinazis de todas las repblicas, con excepcin de Serbia, se convirti a
la postre en la Liga Comunista de Yugoslavia (LCY).
7.4.1 Repblica Popular y Federal. Gobierno provisional
Tito logr imponerse y despus de la liberacin de su pas, en mayo de 1945, form el
Gobierno Provisional que cont con el respaldo de la Unin Sovitica y Gran Bretaa. El
29 de noviembre de 1945, una Asamblea Constituyente aboli la monarqua y proclam a
Yugoslavia repblica popular federal, integrada por seis repblicas. Despus de una fase
de conduccin centralista de la economa, Tito introdujo el concepto de autogestin. El
sistema se basaba en la propiedad social, no estatal, de los medios de produccin y los
recursos naturales, administrados por los trabajadores. Formas similares de autogestin se
desarrollaron en el comercio y los servicios.
La combinacin de la actividad econmica privada y autogestionada llev a la obtencin
de altas tasas anuales de crecimiento. En 1968, la produccin industrial era doce veces
mayor que el ao 1950, ao en que se estableci el sistema autogestionario, y en la
economa nacional su peso era tres veces mayor que el de la produccin agrcola.

141

Tito estaba consciente de las tensiones intertnicas y del fuerte declive socioeconmico
entre el norte industrializado y el sur subdesarrollado dentro de la vieja Yugoslavia. Por
esta razn anunci en 1970, que despus de su dimisin la direccin del pas deba ser
ejercida por un organismo formado por las repblicas federadas y las provincias
autnomas.
7.4.2 Agudizacin de los conflictos tnicos
Entre 1971 y 1972, se agudizaron los conflictos tnicos, sobre todo entre serbios y croatas.
Croacia present una demanda contra el sistema confederal. A partir de 1974 se registr un
ascenso del movimiento separatista albans en Kosovo. Tras la muerte de Tito, tal como
era su deseo, el poder pas a manos de una presidencia colegiada, compuesta por un
representante de cada repblica y provincia autnoma y por el presidente de la Liga
Comunista Yugoslava (LCY). La presidencia se ejerca en forma rotativa y por un ao. El
nuevo rgimen ratific la opcin de Tito por el socialismo autogestionario y el no
alineamiento.
En marzo y abril de 1981, en la provincia autnoma de Kosovo, lindante con Albania,
estallaron disturbios, que se reiteraron en 1988 y 1990. Con una poblacin de origen
albans de 1.900.000 personas (90% del total) era la provincia ms pobre de la ex
Yugoslavia. En 1990, el desempleo llegaba al 50% y su PBI per cpita anual era de solo
730 dlares, mientras que el de Serbia se situaba en 2.200 dlares.
El gobierno federal acus a fuerzas nacionalistas y separatistas extremistas, instigadas
desde el extranjero, de buscar la secesin de Kosovo de Serbia y de Yugoslavia. Muchos
serbios y montenegrinos abandonaron la regin. La represin de las rebeliones en Kosovo
produjo muertos y heridos, mutuas reclamaciones diplomticas de Belgrado y Tirana,
capital de Albania. Hubo tensiones en otras repblicas, debido al crecimiento de grupos
activistas musulmanes y catlicos.
Al analizar los conflictos intertnicos y la inflacin -que en 1986 era de 90% y en 1989
super los cuatro dgitos-, la LCY los consider ecos de contradicciones ms profundas.
En esos aos, la apertura de varios procesos judiciales por casos de corrupcin en el
gobierno evidenci el desmoronamiento del sistema.
En las primeras elecciones pluripartidarias en Yugoslavia desde la Segunda Guerra
Mundial, realizadas en abril de 1990, en todas las repblicas, menos Serbia y Montenegro,
triunfaron grupos nacionalistas que exigan la secesin o una estructura confederativa.
En medio de las presiones sociales derivadas de la situacin econmica y de la disolucin
estatal se enfrentaron dos concepciones:

por un lado, la de una descentralizacin que evitara a las regiones ms ricas tener
que financiar el desarrollo de las ms pobres, defendida por el comunista renovador
Milan Kucan, presidente de Eslovenia; y

142

por otro lado, la de reforzar el poder central y profundizar la solidaridad en el


interior de la federacin, que propugnaba el presidente serbio y lder del Partido
Socialista de Serbia, Slobodan Milosevic.

El parlamento de Croacia al adoptar en diciembre de 1990, una nueva Constitucin, que


contemplaba el derecho a separarse de la federacin, un plebiscito en Eslovenia aprob su
independencia. En los meses siguientes, el desacuerdo sobre la reforma del sistema federal
y la designacin del presidente gener una crisis sin solucin en la presidencia colectiva
yugoslava.
7.4.3 Declaratoria de independencia de Croacia y Eslovenia
En setiembre de 1991, Croacia y Eslovenia declararon su independencia de la federacin y
a su vez la poblacin serbia de Croacia expres la intencin de separarse de este pas. El
ejrcito federal, cuyos mandos respondan principalmente a Serbia, intervino en ambas
repblicas alegando que la separacin era una amenaza a la integridad de Yugoslavia.
Como consecuencia de ello, no obstante de tratarse de una repblica federal, se desat la
guerra, que llev a la destruccin de ciudades enteras por parte de las tropas federales y a
la ocupacin de aproximadamente un cuarto del territorio croata. Se trata de los territorios
de Eslavonia del Oeste y del Este, as como de la llamada Krajina, que a fines de 1991 se
proclam "Repblica de la Krajina Serbia".
En diciembre renunciaron tanto el presidente del gobierno colegiado, Stjepan Mesic, como
el primer ministro Markovic, los ltimos representantes de un gobierno unificado.
Markovic, de origen croata como Mesic, no estaba dispuesto a presentar el proyecto de ley
de presupuesto para 1992, por entender que estaba dirigido contra Croacia, ya que el 81%
de los gastos previstos estaba destinado al ejrcito federal. A fines de 1991 haba ya
alrededor de 550.000 personas refugiadas, 300.000 de ellas de los territorios ocupados en
Croacia, como consecuencia del conflicto.
En 1992 el presidente serbio, Milosevic fortaleci su posicin, en el territorio que an se
defina como Yugoslavia, al pasar a retiro a generales y almirantes de las fuerzas armadas
federales no incondicionales a su liderazgo. Milosevic logr adems, la adhesin de
Montenegro a su plan de establecer una Yugoslavia unificada con centro en Belgrado, a
travs de un plebiscito llevado a cabo en esta repblica en marzo.
La Comunidad Europea reconoci a Croacia y Eslovenia como Estados soberanos y el 27
de abril/92, el parlamento compuesto por diputados serbios y montenegrinos, anunci la
fundacin de la nueva Repblica Federal de Yugoslavia, una federacin entre Serbia y
Montenegro, con un sistema parlamentario de gobierno.
7.4.4 Se agravan los enfrentamientos armados
Debido a que en 1997 se agravaron los enfrentamientos entre el ejrcito federal y la
poblacin de Kosovo, el presidente serbio Milosevic organiz un referndum, en toda

143

Serbia, sobre la necesidad o no de permitir la mediacin extranjera en el conflicto, siendo


rechazada dicha mediacin por el 75% de los votantes.
Posteriores enfrentamientos en Kosovo, registrados en junio de 1998, llevaron a que Gran
Bretaa y otros pases miembros de la OTAN realizaran un llamado para intervenir en la
regin. Despus de una breve tregua, que fue aprovechada por las fuerzas del ELK para
establecer su propia poltica de persecucin a la minora serbia, el ejrcito yugoslavo
reingres al terreno. Debido al fracaso de las negociaciones en Rambouillet (Francia) en
las que los pases europeos y Estados Unidos queran imponer condiciones de protectorado
a toda Yugoslavia, se abrieron las puertas para la guerra. Presentada como la culpable de
no lograrse un acuerdo en Rambouillet, Yugoslavia qued a disposicin de la OTAN y
aislada de Rusia, su vieja aliada.
En septiembre de 1999 la OTAN da un ultimtum al presidente de Yugoslavia, para que
detenga la agresin en Kosovo y en marzo comienza una serie de incursiones areas contra
objetivos yugoslavos en Serbia, Montenegro y la provincia de Kosovo. Los bombardeos
provocaron cientos de muertos entre kosovares y serbios. El ataque areo desencaden una
campaa de represalias de Serbia contra los kosovares, que debieron huir por decenas de
miles a los pases vecinos y a Montenegro. Los ataques areos de la OTAN con bombas
"inteligentes" destruyeron cientos de edificios civiles, una estacin de televisin estatal,
escuelas, un hospital y la embajada china en Belgrado. La violencia entre civiles serbios y
kosovares creci desde el comienzo de los bombardeos.
La legislatura yugoslava - en junio de 2000 - aprob cambios constitucionales por los
cuales el presidente pasaba a ser electo por voto popular, en lugar de serlo por la asamblea.
Dado que, con anterioridad, a un presidente electo por el parlamento no se le permita un
segundo mandato, la reforma daba la oportunidad a Milosevic de postularse como
candidato para las elecciones de fines de septiembre.
Tras los comicios del 24 de septiembre de ese mismo ao, la oposicin reclam que su
candidato, Vojislav Kostunica, haba ganado por una mayora que lo exima de una
segunda vuelta. Sin embargo, la comisin electoral le dio el 48,22% de los votos a
Kostunica, contra un 40,23% de Milosevic, lo que haca necesaria una segunda instancia
electoral. Estados Unidos y los pases de la Unin Europea denunciaron fraude, alegaron
que la Comisin Electoral careca de credibilidad y exigieron que Milosevic reconociese la
derrota. Una revuelta popular forz la huida de Milosevic y finalmente Kostunica fue
investido como presidente. El 7 de octubre del 2000 Milosevic dej de ser presidente y a
los cinco meses - a instancias de EE.UU - fue conducido preso.
Si bien se estimaba que el PIB de la Federacin Yugoslava haba crecido 5% en 2001, ste
todava era apenas la mitad del de 1989. El Club de Pars haba condonado 3.000 millones
de dlares, es decir, dos tercios de la deuda oficial yugoslava, lo que abra posibilidades
para que la economa -que segua siendo una de las ms ruinosas en el continente- se
recuperara.
En marzo de 2002 Yugoslavia, Montenegro y Serbia firmaron un acuerdo por el que
desapareca el nombre "Yugoslavia" y se creaba provisoriamente un nuevo Estado llamado
144

"Serbia y Montenegro". A fines de ese ao se deberan aprobar nuevas constituciones que


estableceran que cada estado de la federacin contara con su propio presidente, su propio
ministro de defensa y su canciller. Asimismo, estos estados semi-independientes estaran a
cargo de sus propias economas. Pasados tres aos, cada miembro realizara un referndum
para decidir si declaraba o no la independencia.
En febrero de 2003 el parlamento aprob la carta constitucional para la nueva unin de
Serbia y Montenegro. La unin tendra una presidencia federal y ministerios de defensa y
relaciones exteriores federales, aunque las dos repblicas se mantendran como estados
semi-independientes a cargo de sus economas, utilizando distintas monedas. El problema
de Kosovo, un protectorado internacional pero legalmente an parte de Serbia, segua sin
resolver.
El parlamento de Serbia y Montenegro eligi en marzo/03 al montenegrino Svetozvar
Marovic, como primer presidente del pas. Ese parlamento haba sido elegido en febrero
por los representantes de Serbia y Montenegro.

7.5. Como Naci la Repblica de Serbia-Montenegro


Un nuevo Estado de tipo confederal, llamado Serbia y Montenegro, fue establecido el 4 de
febrero de 2003. James Kliphuis, comentarista europeo, publica al da siguiente (5 de
febrero) un comentario con respecto al nacimiento de esa Repblica.(72)
Un nuevo pas se integra a la familia de naciones europeas: la Repblica de SerbiaMontenegro que, en virtud de una votacin en el Parlamento yugoslavo, suceder a la
Federacin Yugoslava de Serbia y Montenegro. comienza el analista, para proseguir: El
nombre parece sugerir que no se trata de la unin estable de dos pueblos diferentes que han
decidido forjarse juntos un futuro. Sera un milagro que el nuevo Estado sobreviviera tres
aos. El nuevo pas balcnico es el resultado de la negativa europea a aceptar una nueva
disolucin en el sureste europeo, y de la constante presin ejercida por el Alto
representante de la poltica exterior de la Unin Europea, quien est convencido de que
acceder al anhelo independentista montenegrino tendra un efecto domin en la regin y
alimentara los esfuerzos de los albano-kosovares para separarse de Serbia. A su vez, esto
inspirara a las incontables minoras tnicas en la provincia de Voivodina para hacer otro
tanto.
Serbia y Montenegro deben permanecer unidos durante, por lo menos, tres aos, es decir,
hasta el ao 2006. En realidad, se trata de una decepcin, tras 84 aos de existencia como
un Estado creado al trmino de la Primera Guerra Mundial. Durante muchas dcadas,
Yugoslavia fue, bajo el mando de Tito, un ejemplo de armona entre diferentes etnias.

72

) http://www.rnw.nl/informarn/html/act030205_serbiamontenegro.html

145

El lder serbio Milosevic slo logr mantener un esqueleto de Yugoslavia, una federacin
integrada por Serbia y Montenegro. Incluso despus de que los reformistas serbios
expulsaran a Milosevic, los montenegrinos no abandonaron su deseo de constituir una
repblica independiente.
El temor en Europa ante nuevas fragmentaciones o separatismos en los Balcanes llev a
que la UE diseara un plan por el cual desapareca la Repblica Federal de Yugoslavia,
pero se diferan declaraciones independentistas.
Serbia y Montenegro enfrent serios problemas para implementar el acuerdo de
cooperacin firmado en marzo/02. La Unin Europa ha manifestado su deseo de que
Serbia y Montenegro sigan unidos. Bruselas quiere evitar por todos los medios que surjan
nuevos pases independientes en los Balcanes, que podran convertirse en fuentes de
inestabilidad. (73)

8. La Tragedia de Kosovo
8.1. Datos Principales
8.1.1 Localizacin
Kosovo se encuentra al centro
de la pennsula balcnica, a
medio camino entre Belgrado
y Tesalnica. Est ubicada al
sur de Serbia y la flanquean
Montenegro y Albania por el
oeste y Macedonia por el sur.
Kosovo est rodeada de
montaas
altas
y
est
conectada a las regiones
vecinas por 15 carreteras y tres
vas
frreas. Tiene una
Superficie de apenas 10.900
km2., el 3% de la superficie
del Dpto. de Santa Cruz
(Bolivia)
Su capital es Prstina con
100.000 habitantes.
8.1.2 Poblacin y composicin tnica
El desplazamiento forzoso de la poblacin albano-kosovar, verificado durante 1998, y las
expulsiones masivas, que comenzaron a principios del 1999, se aceleraron violentamente a
73

) Elaborado en base a un artculo de James Kliphuis, 29 de agosto 2002- Radio Nederland

146

partir de la intervencin de la OTAN. Este desplazamiento ha alterado los datos


estadsticos usuales y que describen la situacin anterior a la guerra.(74). La poblacin total
de la provincia es de aproximadamente 2.150.000 habitantes. Las ciudades ms pobladas
son Prstina, Prizren (70.000), Pec (60.000), y Kosovo Mitrovica (58.000).
Composicin tnica: albaneses 90%; serbios 9%; otros 2% (turcos, gitanos,
montenegrinos, etc.).
Religin: musulmana (albaneses) y ortodoxa (principalmente serbios y algunos albaneses.
Lenguas: albans y serbocroata.
8.1.3 Perfil de Kosovo
Kosovo, provincia de Serbia ha sido desde 1974 una regin autnoma dentro la antigua
Yugoslavia. En 1989, el Gobierno serbio revoca la autonoma de Kosovo y, desde aquel
momento, las relaciones entre la poblacin mayoritaria albanesa y las autoridades serbias
se van deteriorando progresivamente, mientras aumenta entre los albano-kosovares el
deseo de independizarse de Serbia. La reaparicin a finales de 1997 del Ejrcito de
liberacin de Kosovo (ELK) hace crecer la tensin a la zona de emergencia. Desde la
perspectiva nacionalista serbia, Kosovo es un territorio de una gran simbologa e
importancia histrica.
Ha sido siempre considerada como el hogar serbio, ya que posee un importante valor
religioso y cultural. En lo religioso, una de sus ciudades (Pec), es considerada la ciudad
santa de la iglesia ortodoxa serbia. Kosovo tiene un gran valor histrico, porque fue la sede
de la Serbia medieval y porque durante la invasin turca, Serbia perdi su independencia
en la Batalla de Kosovo, hecho que es recordado permanentemente. En lo cultural, es
considerada la cuna de su civilizacin
Era la provincia ms pobre de la ex Yugoslavia. En 1990, el desempleo alcanzaba al 50% y
su PBI per cpita anual llegaba a solo 730 dlares, mientras el de Serbia se situaba en
2.200 dlares. El 2 de julio de 1990 aprueba su Declaracin de independencia y el 7 de
septiembre del mismo ao, la Asamblea kosovar aprueba la Constitucin de la Repblica
de Kosovo y en 1999 pasa a ser administrada por la ONU.
8.2. Orgenes del Nacionalismo albans en Kosovo
La cuestin kosovar tena perfiles muy duros. Al margen del control por las riquezas
minerales, la disputa por el control de la regin entre Belgrado y Tirana(75) tiene un
carcter profundamente sentimental, que confronta a los eslavos con los albaneses, culturas
totalmente diferentes.

74

) Los datos sobre la poblacin albanokosovar se basan en estimaciones estadsticas, ya que esta poblacin boicote el
censo de 1991
75

) Tirana, capital de Albania y del distrito homnimo, se ubica en la zona central del pas, a orillas del ro Ishm. Es la
ciudad ms importante del estado y su centro comercial, industrial y cultural.

147

Para los serbios, Kosovo es una de las cunas importantes de la nacin y de su Iglesia.
Adems fue all donde se produjo el heroico desastre nacional serbio en 1389 ante los
invasores otomanos, teniendo un valor emocionalmente alto para los serbios.
Por su parte, los albaneses tambin consideran que en Kosovo estn los orgenes de sus
mitos nacionales. Algunas de las figuras ms destacadas del nacionalismo albans son
kosovares. Al triunfar la independencia, la Conferencia de Londres (1913) tuvo una gran
responsabilidad en la delimitacin de las fronteras del nuevo Estado, y en la adjudicacin
de Kosovo a Serbia. Durante la Segunda Guerra Mundial, el invasor italiano ocup Kosovo
por Albania medida ciertamente popular. Durante un tiempo guerrilleros albaneses
lucharon en Kosovo contra el ejrcito yugoslavo. Aplastados los ltimos vestigios de
resistencia armada, Belgrado aplica una poltica de represin en Kosovo. ste fue un caso
en que la presencia de un pueblo dentro de la federacin yugoslava se mantuvo durante
muchos aos por el peso de las armas. Ello implic que las promesas hechas durante la
guerra, acerca de autodeterminacin y estatutos de igualdad con el resto de grupos tnicos
de Yugoslavia, fuesen incumplidas.
8.3. Historia del conflicto en Kosovo (76)
Desde hace casi noventa aos, la provincia de Kosovo es territorio serbio y los albaneses
de Kosovo quieren deshacerse de esa soberana serbia. Kosovo es para los serbios el
fundamento de la Nacin Serbia, de origen eslavo y cristiano ortodoxo. Actualmente, la
provincia es habitada en su mayora por albaneses tnicos y musulmanes que hablan un
idioma no-eslavo. Las relaciones entre ambos grupos de la poblacin, nunca han sido tan
malas como ahora.
En marzo de 1945 estalla el primer conflicto en Kosovo, en razn a que los albaneses
combaten con los serbios por la ocupacin de la regin. Una vez reprimidos se niegan a
formar parte del ejrcito yugoslavo y Tito impone un estado de sitio.
Durante dos dcadas, los serbios practicaron un colonialismo interior y Kosovo fue
administrada desde Belgrado por los serbios como si fuese una posesin colonial. Pero la
cada de Rankovic(77) en el verano de 1966 hizo que las cosas cambiasen bruscamente. La
denuncia pblica de los abusos cometidos en Kosovo por la polica secreta del

76

) Basado en un trabajo de Margreet Strijbos

77

) Entre 1963 y 1965 se produjo una alineacin de repblicas y provincias en contra de Serbia y Montenegro, que
pretendan erigirse en lderes del bloque de repblicas subdesarrolladas. Curiosamente los lderes de zonas tan
empobrecidas como Kosovo o Macedonia, actuaron en contra de sus propios intereses econmicos apoyando el
argumento de croatas y eslovenos sobre, la necesidad de liberacin y actuacin contra la hegemona serbia.
En 1966 Tito, de claras tendencias conservadoras, se inclinaba hacia Alexander Rankovic, jefe del aparato de seguridad y
pieza importante en las filas del partido que, en 1963 fue nombrado Vicepresidente de la Repblica. El serbio Rankovic
era cabeza del grupo de conservadores. En contraposicin los dirigentes croatas y eslovenos haban presentado el
contingente ms compacto de reformistas. Y en pleno debate los eslovenos amenazaron con el derecho constitucional de
secesin. Por otro lado haba un riesgo muy evidente que los comunistas serbios interpretasen todo el problema como una
derrota nacional, por lo que Tito reparti cuotas de poder entre ellos. Se potenci el poder poltico del Ejrcito. El ejrcito
actuaba como la ltima garanta de la unidad de todo el conjunto.
Del libro "Els Balcans. La desfeta d'un somni" (Eumo Editoriar / Universitat de Girona) del Profesor Francesc Veiga

148

vicepresidente impresion a toda Yugoslavia y los kosovares empezaron a salir de su


letargo.
A fines de 1968 estallaron violentas manifestaciones en Kosovo y en regiones de
Macedonia habitadas por albaneses. Estaban dirigidas a conseguir el estatus de repblica y
la creacin de una universidad autctona. Como respuesta hubo represin, pero tambin se
accedi a algunas de las peticiones. Kosovo adquiri el estatus de Provincia Autnoma:
con una especie de carta constitucional, se le concedi un tribunal supremo, una Academia
de Ciencias y una televisin nacional, y se permiti a los albaneses utilizar su bandera al
lado de la yugoslava. La Universidad de Kosovo en Prishtina fue una realidad y la
administracin de la provincia fue transferida a los comunistas albaneses autctonos. La
presin serbia lo hizo desistir a Tito.
En tal sentido, desde 1968 surgi un nuevo frente nacionalista en Yugoslavia que, con el
transcurso de los aos, se ensanchara hasta convertirse en uno de los orgenes del proceso
que llevara a la destruccin del Estado. No en vano en Kosovo y en Macedonia se
concentra el 40% de todos los albaneses del mundo. (78)
Desde 1974 se incrementa el movimiento separatista albans, motivo por el cual el
Mariscal Tito trata de elevar el estatus de Kosovo. Sin embargo, las seis repblicas
existentes le niegan el derecho a la nueva repblica. El reclamo de los albaneses kosovares
se basa en el derecho a la autodeterminacin nacional de los pueblos que comparten en su
mayora la misma etnia, religin, cultura, lenguaje.
Entre los aos de 1981 a 1990 estallaron disturbios en Kosovo, que se convirtieron en una
explosin social, iniciada por universitarios y secundada por obreros y soldados albaneses
que piden la transformacin de Kosovo en repblica. A principios de abril/90, este
movimiento se extiende por toda la regin, el gobierno de Belgrado implanta el estado de
emergencia y enva a las fuerzas armadas provocando un gran nmero de muertos y
heridos. Pese a estar la regin ocupada por un tercio del ejercito yugoslavo las protestas
continan. Esta nueva explosin del conflicto kosovar despert los ms profundos
fantasmas servios, ya que el hecho de ser la nica repblica de la federacin con dos
provincias autnomas, con habitantes y etnias no eslavas se converta en una amenaza.
Emigrantes serbios y montenegrinos de Kosovo constituyeron un comit, que organizaba
masivas acciones de protesta, al cual se unieron policas retirados, intelectuales
nacionalistas de derecha, comunistas desilusionados y fundamentalistas de la iglesia
ortodoxa. La crisis recrudeci cuando Milosevic le quit a Kosovo su estatus autnomo,
por razones nacionalistas. A continuacin se prohibi la enseanza en albans, y los
funcionarios albaneses fueron sustituidos poco a poco por serbios y montenegrinos. El
rgido nacionalismo serbio provoc un creciente sentimiento de autonoma entre los
albaneses de Kosovo.
8.3.1 Fundacin de la Repblica de Kosovo

78

) Ver el libro "Els Balcans. La desfeta d'un somni". Eumo Editoriar / Universitat de Girona del Profesor Francesc Veiga

149

A partir de all, los antagonismos tnicos comienzan a resquebrajar Yugoslavia, y la


violencia callejera escala hasta llegar a enfrentamientos armados. Yugoslavia enva ms
tropas y tanques para reprimir el descontento.
En 1990 legisladores albaneses declaran a Kosovo provincia independiente de Serbia,
Belgrado disuelve la asamblea y el gobierno de Kosovo. Dirigentes nacionalistas albaneses
de Kosovo, organizaron en mayo de 1992 elecciones para una asamblea, la misma que
proclam la fundacin de la Repblica de Kosovo, con Ibrahim Rugoba como presidente.
Sin embargo los enfrentamientos entre los nacionalistas albaneses permitieron que Serbia
pudiera mantener el control sobre la provincia sin el estallido de una guerra abierta. Ese
mismo ao 92, Yugoslavia se derrumb, pero Kosovo segua formando parte de la pequea
Yugoslavia. Los albaneses constituyeron su propio parlamento y sus propias instituciones
de enseanza, que operaban en la clandestinidad.
La intransigencia del gobierno serbio se manifest en Kosovo, donde fue reprimido todo
intento de independizacin. Serbia no reconoce el parlamento ni el gobierno de la
provincia, en funciones desde mayo de 1992. Durante 1993 la polica serbia disolvi
violentamente una reunin en memoria de albaneses muertos, arrest a varios lderes
partidarios y cerr la Academia de Ciencias de Kosovo.
En 1993 se crea el ejrcito de liberacin de Kosovo (UCK) con el objetivo de luchar por la
independencia y opuesto a la poltica de "no-violencia" de Rugoba. Al ao siguiente Serbia
actu enrgicamente contra los grupos nacionalistas en Kosovo, estimndose en unos 300
mil los albaneses que haban huido de la provincia durante los ltimos dos meses del ao.
En 1998 un combate en la localidad de Prekaz(79)signific el reinicio de una gran escalada
del conflicto en Kosovo. Seguidamente, Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania,
e Italia, congelan los bienes yugoslavos en el extranjero. Rusia, el sexto miembro del grupo
de contacto de grandes potencias, es contrario. En setiembre/98 la OTAN interviene y da
un ultimtum al presidente yugoslavo para que detenga la violencia en Kosovo, de lo
contrario deber enfrentarse a ataques areos.
En enero de 1999, en Kosovo se descubren cadveres de integrantes de la etnia albanesa,
atribuyendo esa matanza a la polica serbia. En febrero se inician las conversaciones de
paz en Francia, con la asistencia de los serbios bajo amenaza de ataques areos. En marzo,
los delegados albano-kosovares aceptan los trminos de autonomas propuestos por
occidente, que colocarn a las tropas y policas yugoslavos en Kosovo bajo la supervisin
de una fuerza militar liderada por la OTAN. Yugoslavia accede a conceder una autonoma
local, pero se niega a que un ejrcito extranjero se despliegue en su suelo. A fines de
marzo/99 se rompen las ltimas conversaciones con Milocevic y el secretario general de la
OTAN, autoriza a los comandantes militares a lanzar nuevos ataques areos, despus de
una sucesin de combates entre la OTAN y los serbios. En junio, las fuerzas aliadas
ingresan a la regin kosovar, y en total unos cincuenta mil hombres de la OTAN ocupaban
Kosovo.

79

Donji Prekaz, situada en la regin de Drenica, Kosovo

150

A principios de junio el Grupo de los 8 (G8) pases ms ricos envi al ex primer ministro
ruso Viktor Chernomyrdin y al ex presidente finlands Martti Ahtisaari para negociar las
condiciones del cese al fuego. La propuesta a ser negociada, era menos severa que la de
Rambouillet, pero implicaba en los hechos la creacin de un protectorado de la OTAN, con
presencia simblica de fuerzas rusas, en la provincia. Los bombardeos terminaron el 10 de
junio y despus de negociar con los comandantes militares de la OTAN, las fuerzas
yugoslavas aceptaron el ingreso de una fuerza de la ONU, la KFOR, integrada por unos
35.000 efectivos. Segn el acuerdo se reconoca la soberana yugoslava sobre la provincia,
pero en la prctica se constituy un protectorado bajo control militar de la OTAN y
cobertura poltica de la ONU. En septiembre/99 el marco alemn fue impuesto como
moneda oficial de la provincia. La limpieza tnica contra serbios y gitanos produjo decenas
de muertos desde la llegada de la KFOR, que no logr desarmar totalmente al ELK,
integrndolo a las fuerzas de polica.
Despus de once semanas cesaron los bombardeos contra Yugoslavia, al verificarse el
comienzo de la retirada total de las tropas yugoslavas de Kosovo.
8.3.2 Conflicto entre Serbia y Albania por el control de Kosovo
James Pettifer, (80) analiza el conflicto entre Serbia y Albania por el control de la regin de
Kosovo, encontrando estrechas relaciones entre el estallido de la crisis de Kosovo y el
acuerdo de Dayton. Sostiene que la raz de la primera hay que buscarla en las evidentes
limitaciones del acuerdo. El autor crtica el rol desempeado en este conflicto por los
medios de comunicacin, los servicios de inteligencia y la diplomacia de los pases
occidentales. Estos estn empecinados en hacer desaparecer de la primera plana la crisis de
Kosovo y estigmatizan a la guerrilla como "terrorismo islmico". Lo que est en la base de
esta estrategia es la percepcin de que un agravamiento de esta crisis pondra en peligro los
frgiles acuerdos de Dayton.
Hasta ahora (1998), el nmero de albaneses muertos en estos incidentes es
afortunadamente bajo, al menos en relacin con el nmero de vctimas de Bosnia. En las
primeras etapas del conflicto sostiene Pettifer -, se ha librado una batalla clave en los
medios de comunicacin, que han recogido muchos de los dilemas polticos planteados a
Occidente por la crisis de Kosovo. Algunos pases occidentales comparten la idea de que
los esfuerzos de "pacificacin" serbios tendrn xito, los albaneses, intimidados, volvern a
su vida anterior como ciudadanos de segunda clase y se restablecer la "normalidad" en la
provincia.
La operacin de relaciones pblicas lanzada para mantener a flote el proceso de Dayton ha
"vendido" la idea de que la intervencin militar de la OTAN contra los serbo-bosnios, ha
logrado mejorar cualitativamente la situacin poltica en toda la zona de los Balcanes. Las
matanzas de Kosovo -y los modestos logros de Dayton- apenas han sido recogidos por la
prensa liberal, segn apunta el autor.

80

) Escribe habitualmente para The Times, Londres. El presente artculo fue publicado en Papeles de Cuestiones
Internacionales, n 64, CIP/FUHEM, Madrid 1998

151

8.3.3 Coincidencia de intereses


Hasta hace poco, la tragedia de Kosovo ha sido manejada "con xito" por parte de los
medios de comunicacin, en la medida en que los intereses de imagen de los occidentales
coinciden casi totalmente con los intereses de los serbios.
En la percepcin de la compleja situacin balcnica, los servicios de inteligencia han
tenido gran influencia sobre la poltica. Esto no significa que haya una conspiracin contra
la verdad, sino que las operaciones de relaciones pblicas y los intereses de los servicios
secretos han coincidido en la defensa del status en los Balcanes de la era posterior al
acuerdo de Dayton.
La manipulacin de la informacin por los servicios de inteligencia ha afectado
considerablemente la percepcin sobre seguridad que subyace a las estrategias polticas.
As, en EE UU parece hacerse hincapi en la naturaleza "islmica" de la guerrilla albanesa,
lo cual qued reflejado en las declaraciones realizadas por los diplomticos y los medios
de comunicacin durante la primera semana de la crisis.
8.3.4 Carta blanca para Milosevic
La ruptura de la paz se produjo en febrero/98 tras la desastrosa conferencia de prensa
ofrecida en Pristina por el enviado de EE UU a los Balcanes Robert Gelbard, quien calific
al ELK de "grupo terrorista" a la vez que evit cualquier condena contra Yugoslavia que,
desde la ptica albanesa, ha impuesto un estado de terror. De esta manera se dio carta
blanca a las "operaciones antiterroristas" de Milosevic. El enojo de los albaneses kosovares
contra Gelbard se debe a un deseo por evitar los estereotipos que tanto perjudicaron a los
musulmanes bosnios ante la prensa internacional y la comunidad diplomtica.
Los albaneses kosovares se han ido radicalizando en los ltimos dos aos y tienen acceso a
grandes arsenales de armas ligeras, algunas procedentes de Albania.
8.3.5 Las races del conflicto en los acuerdos de Dayton
En opinin de Pettifer(81), la reciente crisis de Kosovo tiene su raz en las limitaciones del
acuerdo de Dayton, del que fue excluido Kosovo en un pacto con Milosevic. La realidad de
Dayton se ha distorsionado enormemente en favor de la opinin pblica estadounidense.
Los albaneses kosovares se han dado cuenta de que la comunidad internacional slo se
moviliza cuando hay una amenaza real de fuerza por parte de los pueblos oprimidos. Desde
la conferencia de Dayton, Milosevic ha podido intercambiar "tranquilidad" en Bosnia por
su libertad para actuar sin cortapisas en Kosovo. Esto ha llevado al agravamiento de la
crisis poltica, posterior a la visita de Gelbard a Pristina.
En principio aade el analista- podra parecer una regresin a la etapa pre-Dayton, y
quiz una postura derrotista. Pero las fuerzas de la OTAN -aunque su presencia haya sido
justificable en 1995- no han creado las bases de una poltica de seguridad capaz de resolver
81

) Ver Papeles de Cuestiones Internacionales, n 64

152

los conflictos de los Balcanes, donde, para alcanzar una paz duradera, es imprescindible
contar con el consentimiento de los lderes y los ciudadanos de los pequeos pases de la
zona.
Los logros de Dayton han sido sobrevalorados por los medios y por los intereses polticos.
Hay que recordarle a EE UU que, por su propio inters, es necesario renovar el mandato de
la ONU en los Balcanes, ya que slo las Naciones Unidas pueden darle a Washington una
salida estratgica de Bosnia(82 )
8.4. Guerra contra Serbia y Represin en Kosovo
Mariano Aguirre (83) sostiene que los ataques de la OTAN, son el resultado de una dcada
de errores diplomticos de EEUU y Europa y que no solucionarn la crisis de Kosovo y
ms bien estn agudizando la situacin humanitaria, adems de sentar un peligroso
precedente para el Derecho Internacional Pblico.
Por otra parte, la OTAN actu militarmente sin un mandato poltico que debera emanar
del Consejo de Seguridad de la ONU. Si en el Consejo de Seguridad no se ha llegado a
ningn consenso se debe a que el derecho de veto que China y Rusia pueden usar es un
arma que esta vez se ha vuelto en contra de Occidente.
El primer ministro britnico Tony Blair afirm que el objetivo de la misin de la OTAN
era "disminuir la capacidad del presidente Milosevic para librar la guerra contra poblacin
civil inocente". Un portavoz del Departamento de Estado de EEUU considera tambin que
uno de los objetivos fue "evitar una ofensiva todava ms sangrienta contra los civiles en
Kosovo".
Era evidente que una vez que se produjo el rechazo al acuerdo de Rambouillet el gobierno
serbio estaba decidido, tanto a aguantar los ataques areos, como a tomar represalias sobre
la poblacin kosovar. Esta ltima tarea le resulta especialmente sencilla dado que los
observadores internacionales de la OSCE salieron masivamente antes del primer ataque.
EEUU y Europa desestimaron al principio al ELK calificndolo de grupo terrorista, lo que
otorg ms legitimidad a Milosevic para preparar una nueva campaa de represin. Desde
entonces la comunidad internacional a travs del Grupo de Contacto realiz varias
amenazas de sanciones que nunca cumpli.
Acerca del papel del Consejo de Seguridad existe una lnea desde Dayton en adelante de
sustituirlo por el de la OTAN, con el liderazgo de EEUU.(84)
8.4.1 Fracaso en Kosovo
El analista Alberto Piris, General de Artillera en la Reserva y Analista del Centro de
Investigacin para la Paz, con respecto a la misma operacin represiva de la OTAN, se
expresa as: Los estrategas que en Washington y Bruselas haban decidido la operacin de
82

) Original en ingls publicado en The World Today, Londres, abril, 1998. Traduccin hecha por Marin Hens

83

) Miembro del Centro de Investigacin para la Paz, CIP. 31 de marzo de 1999

84

) Ver: Informe preparado por Mariano Aguirre, director del Centro de Investigacin para la Paz, CIP

153

castigo estaban convencidos de que en unos pocos das el gobierno de Belgrado cedera en
su violencia contra el pueblo albano-kosovar y se sentara a negociar el futuro de Kosovo.
No fue as y la actividad represora se increment hasta rayar en el genocidio. A partir de
este error fundamental, que se intent corregir mediante un incremento progresivo de la
violencia blica, en una irracional huida hacia adelante, la situacin fue deteriorndose
progresivamente. Un ao despus, al contemplar el estado en que se encuentra la poblacin
de Kosovo, no puede menos que sentirse una honda sensacin de fracaso y es obligado
preguntarse si se alcanzaron los fines propuestos.
El responsable de la ONU en Kosovo, Bernard Kouchner, ha declarado que "es errneo
pensar que la campaa area puso fin a la guerra, porque prosigue el enfrentamiento entre
las personas y crece el sentimiento de odio". Eso es lo que piensa cualquiera que no limite
su visin al simple xito militar en algo que ni siquiera lleg a la categora de guerra. Y
que intente valorar con exactitud si los fines polticos para los que se desencaden la
operacin militar han sido o no conseguidos.
Nada est claro en el futuro de Kosovo, contina comentando Piris. Kouchner ha
declarado que "la reconciliacin es hoy totalmente imposible" y ha puntualizado que nadie
es tan loco para creer que en ocho meses se pueda lograr lo que en Irlanda del Norte ha
sido todava imposible de alcanzar despus de 30 aos.
Por su parte, el nacionalismo kosovar, encarnado en el ELK, tiene como principal objetivo
gobernar Kosovo en exclusiva, y servirse del narcotrfico que controla de modo eficaz. La
intervencin militar en Kosovo, polticamente hablando, ha sido un sonado fracasoconcluye el general Piris.(85)
8.4.2 Llega la paz a Kosovo.
Acuerdo para la retirada de las
tropas serbias(86)
El acuerdo firmado por la KFOR y el
Gobierno yugoslavo el 3 de junio de
1999 establece que, antes del 20 del
mismo mes, deben abandonar la
provincia paulatinamente 40.000
soldados serbios, segn tres zonas
establecidas.
8.4.3 Las 10 claves del plan de paz
El plan de paz contiene 10 puntos.
Ofrecemos algunos de ellos:
I. Cese inmediato y verificable de la
violencia y la represin en Kosovo.
85

) Ver Diario16, 3 de octubre de 1999. y Estrella Digital, 24 de marzo de 2000.


) EL MUNDO, ESPAA, 01 octubre 2003

86

154

II. Retirada de Kosovo de todas las fuerzas militares, policiales y paramilitares (siete das
para una retirada total y 48 horas para las armas de defensa antiarea).
III. Despliegue en Kosovo, bajo bandera de la ONU, de una presencia internacional eficaz,
civil y de seguridad, que actuar como se decida.
V. Instauracin de una Administracin provisional en Kosovo, como parte de la presencia
internacional civil, bajo la cual el pueblo kosovar podr gozar de una autonoma sustancial
dentro de la RFY.
VII. Retorno de forma segura y libre de los refugiados y desplazados bajo supervisin del
ACNUR y acceso sin trabas a Kosovo de las organizaciones humanitarias.
VIII. Desarrollo de un proceso para lograr un acuerdo poltico interino que garantice la
autonoma sustancial de Kosovo, tomando completamente en cuenta el acuerdo de
Rambouillet y los principios de soberana e integridad territorial de la RFY y de los dems
estados de la regin, as como la desmilitarizacin del ELK.
X. El cese de las actividades militares exigir la aceptacin de todos estos principios. La
suspensin de las actividades militares se producir tras el comienzo de una retirada
verificable (87)
8.4.4 Los alcances del acuerdo de paz de Kosovo. Un anlisis
Noam Chomsky analiza los alcances del acuerdo de Paz, en los siguientes trminos: En
junio de 1999, la OTAN y Serbia alcanzaron un acuerdo de paz. EEUU declar que haba
vencido, despus de haber concluido con xito "un esfuerzo de diez semanas para obligar
al seor Milosevic a rendirse". (88)
Los bombardeos se presentaron desde el principio como una cuestin de suma importancia,
una prueba de un "nuevo humanismo", en el que los "estados ilustrados" abriran una
nueva poca de la historia de la humanidad, dirigidos por "un nuevo internacionalismo en
el que no se volver a tolerar la brutal represin de grupos tnicos enteros" (Tony Blair).
Los estados ilustrados son Estados Unidos y su socio britnico y tal vez tambin otros que
se alisten en sus cruzadas por la justicia, aclara Chomsky.
Acerca de este mismo acuerdo, el analista Thomas Friedman explicaba en el New York
Times que "el problema de Kosovo ha consistido, desde el principio, en cmo debemos
reaccionar cuando ocurren cosas malas en lugares poco importantes". Acto seguido
proceda a alabar a los estados ilustrados por insistir en el principio moral de que "una vez
que comenzaron los desalojos de refugiados, hacer caso omiso de Kosovo habra sido un

87

) El diario EL MUNDO se edita en Madrid, Espaa.

88

Noam Chomsky: El Acuerdo de Paz de Kosovo. Z Magazine, julio del 99, Traduccin: Alfred Sola, 21-699. Ttulo original: The Kosovo Peace Accord

155

error (...) adems, utilizar una enorme guerra area para atacar un objetivo limitado era lo
nico que tena sentido".
Segn la opinin de Chomsky, semejante preocupacin por los "desalojos de refugiados"
implicaba un problema menor, porque no pudieron ser el motivo de la "enorme guerra
area". Es indiscutible que la "guerra area" precipit un aumento radical de la limpieza
tnica y de otras atrocidades; hecho que ha sido probado por los periodistas que se
encontraban en Kosovo y est registrado en los anlisis retrospectivos en la prensa. Esa
situacin est reflejada igualmente en los documentos ms importantes que pretendan
justificar los bombardeos como una reaccin a la crisis humana de Kosovo.
Robert Hayden (89) ofreci un resumen de los efectos de la "enorme guerra area" de esta
forma: "las bajas de civiles serbios en los tres primeros meses de guerra son ms altas que
todas las bajas producidas en ambos bandos en Kosovo durante los tres meses que llevaron
a esta guerra, y sin embargo, se supona que esos tres meses haban sido una catstrofe
humana".
8.5. La ONU asume la administracin de la provincia de Kosovo
El 20 de junio/99, en Prstina, capital de Kosovo, Sergio Vieira de Mello asumi sus
funciones como Administrador Civil de la ONU. En la ocasin, el brasileo Vieira de
Mello seal: "De acuerdo a la resolucin 1244 del Consejo de Seguridad del 10 de junio
de 1999, ejercer funciones ejecutivas de gobierno durante el perodo de transicin en
Kosovo hasta que sean nombradas y puestas en funciones nuevas autoridades legtimas"
"Elegir - dijo de Mello- administradores interinos internacionales para los distritos y los
municipios de la provincia de Kosovo, iniciar el despliegue de una fuerza policial civil
internacional, y tomar las medidas necesarias para reestablecer un sistema judicial
democrtico y multitnico en Kosovo".
Luego aadi: "Para cumplir con estas medidas que acabo de anunciar ser respaldado por
las siguientes organizaciones: la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en
Europa (OSCE) y la Unin europea (UE), las cuales se harn cargo de la reconstruccin
econmica e institucional de la provincia de Kosovo, y la KFOR que ejercer las funciones
de seguridad internacional". "El objetivo de las Naciones Unidas -acot Vieira de Melloes asegurar el retorno de los refugiados y desplazados en condiciones de seguridad y
garantizar una convivencia pacfica para todos los habitantes de Kosovo". La resolucin
1244 del Consejo de Seguridad establece que el KFOR es responsable de garantizar la
seguridad y el orden pblicos hasta que la UNMIK asuma completamente sus funciones".
En su posesin, Viera de Mello puntualiz tambin: "Es crucial que el ELK entregue sus
armas y se una a la sociedad civil transformado en una fuerza poltica. He dicho a los
lderes del ELK que, tras la desmilitarizacin, sus hombres podrn postularse para integrar
la nueva fuerza policial de Kosovo que la ONU crear y capacitar".

89

) Director del Centro de Estudios para Rusia y Europa del Este, de la universidad de Pittsburgh

156

Vieira de Mello concluy: "Este es, probablemente, el mayor desafo que haya enfrentado
las Naciones Unidas desde el lanzamiento a fines de los cuarenta del concepto del
mantenimiento de la paz. Ni siquiera en Camboya la ONU asumi tareas ejecutivas
administrativas de un alcance tan amplio y de tanta importancia. Desde hoy,
desplegaremos la bandera de las Naciones Unidas en los edificios de la sede central del
Ejrcito Yugoslavo que sern la Sede Central de la Misin en Kosovo de las Naciones
Unidas.
8.5.1 Kosovo independiente?
Alberto Piris, en junio/99 (90) sostuvo que el mantenimiento de la autonoma de Kosovo
dentro de una Yugoslavia gobernada desde Belgrado era una opcin muy poco verosmil.
Los hechos parecen confirmar esta opinin porque gradualmente la solucin autonmica se
desvanece en la lejana.
Una vez ms se pone de manifiesto cmo el recurrir a la guerra para alcanzar ciertos
objetivos polticos puede resultar muy engaoso. Vietnam, Irak, Lbano fueron, entre otros,
lecciones que todava no han sido bien aprendidas. Los efectos inesperados que causan la
muerte y la devastacin blicas en las sociedades que las sufren son los causantes de tan
sorprendentes giros en la poltica de los Estados y las alianzas.
La resolucin 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU, que puso fin a los ataques areos
de la OTAN, exiga que, una vez consumada la retirada de las fuerzas serbias, "un nmero
convenido de militares y de funcionarios de polica yugoslavos sera autorizado a retornar
a Kosovo" para desempear funciones relacionadas con la soberana que Belgrado
conservara sobre la provincia (fronteras y aduanas, polica en enclaves serbios, etc.).
Kosovo es ahora un territorio administrado civilmente por un funcionario de la ONU con
unas fuerzas de ocupacin de la OTAN y un Ejrcito de Liberacin de Kosovo apenas
transformado en lo que se ha dado en llamar el "Cuerpo de Defensa de Kosovo".
Resulta alarmante aade Piris- que el gobierno de la ONU en Kosovo estableciera el
marco alemn como moneda de curso en la provincia. La moneda es uno de los grandes
smbolos de la soberana y en este caso es una "violacin de la soberana" que ni siquiera la
ONU haba puesto todava en duda. El dinar yugoslavo no ha sido prohibido, pero resulta
evidente que en el aspecto monetario Kosovo ha sido ya desvinculado de Belgrado.
Kosovo camina hacia la independencia, hecho que es preocupante porque puede tener
consecuencias tan imprevisibles como las que trajo la guerra consigo. No se trata de negar
el derecho del pueblo albano-kosovar a la independencia, sino de poner de relieve que esto
no se hallaba en los planes de EE.UU. ni de Europa antes de la guerra, por muchas razones.
Entre ellas, las repercusiones que la segregacin de Kosovo puede producir en los
Balcanes. Sera problemtico por ejemplo - el futuro de Macedonia, que cuenta con una
numerosa poblacin albanesa y que hara todo lo posible por imitar a sus hermanos
kosovares. Para complicar ms este panorama, las divergencias entre Washington y Europa
respecto al futuro de Kosovo parecen cada vez ms serias.
90

) Diario16, Madrid, domingo 3 de octubre de 1999.

157

8.5.2 Kosovo: una tarea pendiente. Persisten los temores de nuevos conflictos
Allison Rohe, (91) en un artculo de prensa advierte que la situacin de inestabilidad de
Kosovo, puede conducir al estallido de un nuevo conflicto a pesar de que supuestamente
ste ya se haya dado por "terminado".
A pesar de la Resolucin del Consejo de Seguridad, que puso fin a una ilegal campaa
militar emprendida por la OTAN contra la Repblica Federal de Yugoslavia, Kosovo corre
el peligro de estallar de nuevo en conflicto si la comunidad internacional no reacciona
urgentemente para evitarlo. Kosovo ya ha solucionado oficialmente su conflicto y est en
el camino de rehabilitarse. Pero se sabe que la realidad de Kosovo es distinta a cmo la
opinin pblica la percibe.
Los albano-kosovares, y los serbios plantean como exigencia dos futuros muy opuestos:

Los primeros quieren desligarse completamente de la RFY, dando forma a un


Estado independiente: Kosovo.
El segundo sigue considerndose yugoslavo y quiere recuperar las libertades de las
que carece desde junio de 1999.

La realidad kosovar es difcil para las dos comunidades. La ONU ha dejado sin resolver el
estatus de Kosovo. La Resolucin 1.244, que mantiene la provincia bajo la soberana de
Belgrado, slo habla del reconocimiento de una autonoma sustancial para Kosovo, sin
hacer referencia en ningn momento a su hipottica independencia. No es de extraar que
Belgrado insista en el cumplimiento estricto de la Resolucin, mientras que los lderes
albano-kosovares reclamen la independencia.
8.5.3 Vuelve la tensin a Kosovo (92)
Los temores de Rohe se estn confirmando al surgir nuevamente brotes de encono racial.
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas cit a una reunin para el 18-08-03 con el
objeto de discutir la situacin en Kosovo, despus del asesinato de dos jvenes serbios. La
atmsfera en Kosovo se ha deteriorado considerablemente despus del incidente a
comienzos de la semana pasada, cuando desconocidos abrieron fuego contra un grupo de
jvenes serbios.
Algunos miembros de la minora serbia, en total unas ochenta personas haban estado
nadando en el ro Bystrica. En un momento dado, salieron disparos con rifles contra los
baistas. Un nio y un joven murieron y cuatro jvenes resultaron gravemente heridos.
Otro serbio sufri heridas cuando un grupo de albaneses, en el centro de la ciudad de Pec,
atac el convoy que conduca a los heridos.

91

) Allison M. Rohe- Investigadora del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Accin Humanitaria (IECAH,
Madrid) 2000, 28 de diciembre de 2001, Radio Nederland
92

) Basado en el artculo escrito por James Kliphuis, el 18 de agosto 2003

158

El incidente pone de manifiesto que al cabo de cuatro aos de la crisis de Kosovo y el


establecimiento del control de la ONU en la provincia, el odio de los albaneses contra la
pequea minora serbia se mantiene intacto. La presencia internacional en Kosovo no ha
sido capaz de cambiar nada en este aspecto y no ha conseguido acercar a las partes.
Los albaneses tnicos han venido reclamando la independencia absoluta. Esta ambicin es
inaceptable para los serbios de Kosovo y para Belgrado, que recientemente afirm que
Kosovo seguir formando parte de Serbia. Por su parte, la Unin Europea tampoco quiere
un Kosovo independiente ya que esto significara la existencia de otro mini-estado con
problemticas relaciones con sus vecinos en los Balcanes. El futuro de Kosovo no puede
seguir ignorado.

Captulo V. Los nacionalismos vasco y cataln en


la Historia de Espaa [93]
SUMARIO
1. Datos Bsicos de Espaa. Nacionalismos y Separatismos en Espaa. 2. El Nacionalismo y la burguesa
catalana. 3. El nacionalismo vasco. 3.1 Euskadi o Pais Vasco. 3.2. Los grupos vascos. 3.4. Propuesta para
Formar la Comunidad Libre Asociada de Euskadi. 3.4 Cambio de Estrategia de ETA. 3.5. Nacionalismos y
reaccin en Espaa. 3.6. Los nacionalismos vasco y cataln son puro camelo

Datos Bsicos de Espaa


Pas (nombre oficial): Reino de Espaa
Superficie 504.782 km2.
93

) Po Moa - Diario 16. Madrid, 30 de enero de 2000 Domingo Express, nmero 31

159

Poblacin 40.037.995 (est. julio 2001) 44.000.000 (enero 2005)


Lenguas: Espaol (Castellano) 74%, Cataln 17%, Gallego 7%, Vascongado 2%
Capital: Madrid
Religin: Catlica
Gobierno: Monarqua parlamentaria
Producto nacional bruto (per cpita) $18.000 (est. 2000)

1.

Nacionalismos
y Separatismos
en Espaa.
1.1 Antecedentes
Trataremos
de
sintetizar las ideas
de
estos
movimientos, as
como su actuacin
a travs de sucesos
clave
que
manifiestan
su
carcter
poltico.
Por la misma necesidad de sntesis, prestaremos atencin a algunas actividades de los
partidos polticos ms importantes y al grupo terrorista ETA.
En esta seccin slo analizaremos los movimientos nacionalistas cataln y vasco. Ambos
nacionalismos - denominados perifricos - se definen en relacin con Espaa, negada en
el caso cataln y tenida por el enemigo a destruir en el nacionalismo vasco. Ambos son un
fenmeno histricamente reciente, pues nacieron en el siglo XIX, cobraron impulso en
1898 y desde entonces se configuraron en Catalua y en Vasconia como un factor
importante en la vida poltica espaola, excepto durante las dictaduras. Los nacionalismos
perifricos surgen en el perodo de la Restauracin como reaccin a los profundos cambios
que estaba viviendo Espaa
Estos movimientos derivan de los regionalismos con su exaltacin sentimental de algunas
tradiciones y del "espritu popular". Los regionalismos arraigaron en varias partes de
Espaa (Galicia, Valencia y Andaluca), pero slo en Catalua y Vasconia dieron origen a
nacionalismos fuertes. Una explicacin de por qu fue as, y por qu no sucedi lo mismo
en Galicia se halla en el empuje industrial cataln y vasco, ya que influy el sentimiento de
una riqueza creciente y superior. Como otra causa, suele aludirse tambin a las
peculiaridades culturales e histricas, a los "hechos diferenciales". Pero esas diferencias
existan de mucho tiempo, as como tambin en otras regiones espaolas y sin embargo no
haban dado origen a tales movimientos.

160

El sentimiento espaol de catalanes y vascos marca una diferencia clave con otros
nacionalismos, como los de Europa central. Es bueno dejar bien claro que la integracin de
Catalua o del Pas Vasco al seno de Espaa no procede de invasiones o conquistas por las
armas, como las de aquellos pueblos centroeuropeos, o la de Irlanda, o Qubec.
Los movimientos por la autonoma en Catalua, en el Pas Vasco y en Galicia fueron
plasmndose en acciones precisas. Francesc Camb en 1918 tuvo que plantear en
Barcelona la cuestin de la autonoma como una perspectiva inmediata. Ya en julio del
mismo ao, las diputaciones vascas, haban pedido la autonoma.
Las ideas bsicas de estos nacionalismos son ampliamente ignoradas y de ello derivan
serios equvocos. Comentaba Caro Baroja[94] que l haba tenido a Sabino Arana por el
doctrinario ms tonto de Espaa, hasta que ley el catecismo catalanista (La nacionalitat
catalana) de Prat de la Riba [95]. Esta es una opinin subjetiva de Caro, pero revela cmo
una persona conocedora de la etnologa espaola, tard en tomar conocimiento de los
textos fundacionales del nacionalismo cataln. Tngase presente que en contraposicin a
estos movimientos surgi un nacionalismo espaol, conservador, autoritario, catlico y
tradicionalista que luchar en contra de estos nacionalismos. Ejemplos del nacionalismo
espaolista lo podemos encontrar en la dictadura de Primo de Rivera, la falange espaola o
en el general Franco
1.2 Evolucin de los Nacionalismos Espaoles
Dado que los episodios ms importantes de los nacionalismos espaoles, han transcurrido
durante el siglo XX, cabe distinguir las mismas cinco etapas atravesadas por Espaa en ese
lapso, es decir:
1.
2.
3.
4.
5.

el rgimen liberal de la Restauracin, hasta 1923,


la dictadura de Primo de Rivera, hasta 1930,
la II Repblica y la guerra civil, hasta 1939;
la dictadura de Franco, hasta 1975, y
finalmente la democracia actual.

a) La Restauracin permiti el nacimiento, la expresin y la organizacin de los


nacionalismos espaoles. Entonces cobr protagonismo la Lliga catalana, liderada por
Camb (96), con el programa de Prat de la Riba: dominar en Catalua para convertir
94

) Julio Caro Baroja (1914-1995), antroplogo, historiador, lingista y ensayista espaol. Sobrino del clebre novelista
Po Baroja, naci en Madrid, donde tambin curs su carrera universitaria.
"Julio Caro Baroja." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
95
) Enric Prat de la Riba (1870-1917), poltico y abogado espaol, primer presidente de la Mancomunitat de Catalunya
(1914-1917), una de las mximas figuras del nacionalismo cataln conservador. Nacido en Castellteroll (Barcelona),
comenz sus estudios de Derecho en Barcelona y se doctor en esa especialidad a los 24 aos, en la Universidad Central
de Madrid. A partir de 1887 comenz a formar parte de distintas organizaciones polticas defensoras de la identidad
propia de Catalua.
"Enric Prat de la Riba." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.
96
) Francesc Camb (1876-1947), poltico espaol, particip como ministro en el gobierno representando al centroderecha del catalanismo. Abogado y licenciado en filosofa y letras, era ms conocido como poltico y financiero. Fund
en 1901 el partido cataln Liga Regionalista, ao en el que fue elegido concejal del Ayuntamiento de Barcelona.
"Francesc Camb." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

161

Espaa en una confederacin ibrica e impulsarla a un nuevo imperialismo. La


participacin en la poltica espaola apareci como una opcin necesaria para la Lliga, la
cual influy en la vida del pas y adems particip en el gobierno.
b) La resistencia u oposicin nacionalista a la dictadura de Primo de Rivera fue
prcticamente nula, aunque hubo en Catalua lo que algunos han llamado "nacionalismo
insurreccional", materializado en algn proyecto de atentado contra el rey. Reclut
entonces un grupo de nacionalistas, anarquistas e italianos, con el supuesto fin de invadir
Catalua y arrastrar a la poblacin a la lucha. En suma, puede decirse que el nacionalismo
en Catalua, o en el Pas Vasco, apenas inquiet a la dictadura y sta tampoco los reprimi.
c) La II Repblica lleg en abril de 1931 y de inmediato los nacionalistas vulneraron los
acuerdos. El nacionalismo vasco sigui una va contraria al cataln. El PNV reforz su
clericalismo defendindolo ante los ataques ocurridos tras instaurarse la repblica. Ello le
atrajo el voto de muchos vascos de convicciones catlicas que vieron en ese partido una
defensa ms eficaz de sus convicciones. El advenimiento de la Repblica provoc un auge
de los nacionalismos cataln y vasco muy relacionados con la emotividad del momento y
el descalabro de las derechas tradicionales.
d) Dictadura de Franco.- Como el golpe de estado iniciado el 17 de julio de 1936 dej a
los sublevados en psima situacin, las fuerzas izquierdistas y nacionalistas, dando por
segura la victoria, comenzaron una pugna entre ellas por asegurarse posiciones de poder.
La actitud del PNV fue cambiando conforme percibi que el vencedor no iba a ser el
Frente Popular. Cuando Franco tom Bilbao, los nacionalistas garantizaron la entrega al
enemigo, de la industria pesada, esencial para el esfuerzo de guerra. Los nacionalismos
tradicionales fueron bsicamente inoperantes y sus races con el pasado se debilitaron en el
Pas Vasco y casi desaparecieron en Catalua.
e) Muerto Franco en 1975, los partidos se reorganizaron y varios de ellos sacaron fuerza
de las masas. La transicin democrtica sali del propio franquismo, mediante la reforma.
El nuevo poder ofreci a los nacionalistas estatutos de autonoma muy superiores a los de
la repblica, esperando diluir as sus intentos separatistas.

2. El Nacionalismo y la burguesa catalana


La Comunidad autnoma Catalua es una regin histrica de Espaa situada al noreste.
Limita con Francia, con el Mar Mediterrneo, con la Comunidad Valenciana y con
Aragn. Antiguamente el Principado de Catalua se extenda hasta el actual departamento
francs de los Pirineos Orientales. Su territorio tiene una superficie total de 32 114 km. y
su poblacin (para el ao 2003) es de 6.506.440 habitantes. Para los catalanistas que
consideran a Catalua como una nacin que abarca el territorio antiguo, tiene 69.031 km2.
de superficie y una poblacin de 10.672.418 de almas.
Catalua es uno de los principales focos de impulso de la economa europea. Su situacin
geogrfica, junto con la tradicin industrial y comercial, y la existencia de un elevado nivel

162

de bienestar han facilitado un rpido proceso de integracin europea, situndose la regin


como una de las zonas de mayor desarrollo en Europa.
Las cuatro provincias catalanas tienen una extensin equivalente al 1% del territorio de la
Unin Europea, y acogen aproximadamente el 1,6% de su poblacin. Aproximadamente
una cuarta parte de sus habitantes vive en el rea metropolitana de Barcelona y ms de la
mitad en los nueve municipios.
2.1 rea donde se habla cataln
La Lliga Catalana, apoyada por la burguesa industrial a fines
del siglo XIX condujo con xito el movimiento nacionalista.
Los intereses de clase predominando sobre su fraseologa
nacionalista le llevaran a mantener una estrecha
colaboracin con los poderes centrales. El apoyo de la
burguesa catalana a la dictadura de Primo de Rivera y a la
monarqua, dio lugar a que se creen en 1930 otras corrientes,
gestadas entre la burguesa nacionalista catalana, la pequea
burguesa, el campesinado y el proletariado, con un fuerte
contenido populista.
Corresponde resaltar que los nacionalismos vasco y cataln,
se desarrollaron en forma paralela, en circunstancias similares, pero con caractersticas
peculiares propias. Prat de la Riba proclamaba: "Los catalanes no son separatistas ni lo
sern mientras Catalunya se encuentre bien dentro de Espaa... Catalunya debe hacerse
grande, grande como puede ser, y salvar de la ltima ruina al Estado espaol, reconstruirlo
y dirigirlo". Hoy se puede comprender en todo su significado esta frase que resume el
sentir de la oligarqua catalana y su "apoyo" a los gobiernos centralistas de Madrid, en
beneficio de su propia clase y no de "los catalanes".

En Catalua difcilmente se puede separar la demanda y oferta de poltica nacionalista de


la lengua. Aunque la demanda nacionalista puede alcanzar algunas cotas ms extremas
como la demanda de independencia, las cotas mnimas de demanda del nacionalismo se
concentran en el tema de la lengua. Esto es tanto as, que aquellos que no se definen como
nacionalistas pueden hacerlo como catalanistas (97). La lengua catalana como factor de
identidad no slo ha sido la prioridad de todos los gobiernos de la autonoma catalana, sino
que es un elemento de unidad que fuerza un consenso absoluto. La lengua constituye uno
de los principios del nacionalismo cataln, que tiene los signos de identidad ms claros, lo
cual se refleja en el actual Estatuto de Autonoma que establece que: la lengua propia de
Catalua es el cataln y el idioma cataln es el oficial de Catalua, as como tambin lo
es el castellano.
Ya el Estatuto de autonoma cataln aprobado por plebiscito el 2 de agosto de 1931 y
refrendado por las cortes espaolas al ao siguiente, daba a la Generalitat competencias en
97

) Los socialistas catalanes del PSC (Partit Socialista de Catalunya), por ejemplo, se definen como catalanistas y su
proyecto poltico federalista como catalanista, frente al nacionalista ms confuso en lo federal.

163

cuanto a enseanza, servicios internos de polica, transportes ferroviarios y por carretera,


obras pblicas, justicia y ciertos aspectos de la recaudacin de impuestos.
Ese Estatuto conocido como Estatuto de Nuria parta de una concepcin federal segn la
cual Catalua pactaba de igual a igual con el Estado espaol. Sin embargo, se trataba de un
estatuto moderado, que, en realidad era compatible con la subsistencia de un Estado
unitario pero con disposicin descentralizadora como el que disearon las Cortes
Constituyentes republicanas: el denominado Estado integral. Pero el hecho de que la
Repblica no fuese federal permita revisar de arriba abajo el Estatuto de los catalanes, con
la consiguiente frustracin catalanista. (98)
El Estatuto de Nuria distingua la divisin de las competencias entre:

exclusivas del Estado (relaciones exteriores, fuerzas armadas, derechos


fundamentales, relaciones Iglesia-Estado, poltica fiscal y aduanera, etc.),
competencias en las que el Estado tena la legislacin y la Generalitat la capacidad
de ejecucin (competencias concurrentes), como seguros sociales y generales,
arbitraje e inspeccin laborales entre otros y
mbitos en que tanto la legislacin como la ejecucin eran exclusivas de la
Generalitat, como derecho civil cataln, administracin local (por ello Catalua
tuvo una ley municipal propia y unas elecciones municipales privativas) y rgimen
administrativo interno, que permiti la divisin territorial vigente.

En los aspectos ms emblemticos de la autoridad poltica se puede considerar al Estatuto


cataln del ao 32 superior al vigente desde 1979. Sin embargo, la crisis poltica de octubre
de 1934 supuso la condena del gobierno de la Generalitat y la suspensin de la vigencia del
Estatuto de autonoma.
2.2 No se puede defender la independencia en un pas multitnico
El filsofo espaol Fernando Savater, acerca del independentismo cataln, se expresa de
esta forma: pero cmo se puede ser tan estpido como para defender la independencia en
un pas multitnico, con una identidad cultural y poltica dual, en una Espaa que por
primera vez en su historia va en el pelotn de cabeza, y en un contexto europeo que nos
ayuda a caminar hacia delante a todos? A dnde queremos ir: al limbo albano, a hacer
cola detrs de Turqua, o al infierno balcnico de hace unos aos?, no nos damos cuenta
de que el tiempo pasa, y seguimos pensando con categoras del siglo XIX?
Luego se pregunta: es que no se dan cuenta de que es aberrante defender la
"plurinacionalidad del Estado" y no defender la "plurinacionalidad de Catalua"? En qu
identidad se sita al cincuenta por ciento o ms de catalanes no autctonos? En el limbo
de la falta de identidad o en la asimilacin forzosa?

98
) Ver Albert Balcells, catedrtico de Historia Contempornea de la Universidad Autnoma de Barcelona, en un artculo
titulado Nacionalismo: la vieja cuestin de Catalua y el Pas Vasco, Espaa, 14 de diciembre de 2003, nmero 426

164

Por qu no borran de una vez el trmino "nacin" del vocabulario poltico y se quedan
con la idea de patria, que es ms abierta, plural y cvica? Fjense en algo de lgica
elemental: la patria puede ser plurinacional, la nacin no. Sera una contradiccin. En fin,
la continuacin de esta aberracin indefinidamente, despus de multitud de aos de
democracia, hace al concepto de nacin intil, una rmora que conduce a la estupidez
perceptiva y al bloqueo de la racionalidad.
Refirindose al movimiento que dirige, Savater explica que lo caracterstico de Basta Ya
es que hemos salido a la calle para defender lo que queremos: estatuto de autonoma y
Constitucin, es decir, lo que es el Estado de derecho espaol, que por supuesto puede
evolucionar y transformarse, pero no por la fuerza.
El presidente de la Generalitat catalana Pascual Maragall, desde hace ya varios aos, viene
defendiendo el proyecto, que junto con el PSC cataln, han venido a denominar el
"federalismo asimtrico", a saber, un Estado espaol federal (no Espaa) formado por tres:
Catalua, Euskadi, Espaa. Lo que pretende Maragall no es una Espaa con unas
autonomas dotadas por una igualdad de competencias, sino, como l ha dicho -y eso
significa el "federalismo asimtrico- una Catalua y una Euskadi sustancialmente
diferentes a las restantes autonomas. Y su pretensin no es, como afirma el PSOE,
conseguirlo mediante un acuerdo, sino, aunque no haya acuerdo.
El federalismo asimtrico (99) se caracteriza porque los gobiernos locales o regionales
tienen explcita o implcitamente diferentes niveles de autonoma. Por lo general, el
federalismo asimtrico es ms comn que el simtrico, aunque el ms conocido y
analizado tericamente es el segundo (simtrico).
El federalismo asimtrico puede surgir de tres procesos voluntarios:

devolucin/descentralizacin,
integracin/centralizacin, y del
consenso constitucional.

Por lo general el federalismo asimtrico surge despus de un largo proceso de negociacin


y renegociacin que define las relaciones entre gobiernos de los estados nacin y es el
resultado esperado, cuando existen diferencias regionales substanciales en la demanda de
autonoma local.
2.3 El Federalismo asimtrico de los catalanes no es democrtico
Con respecto al significado de federalismo asimtrico que propugna Maragall, el ex
ministro Miguel Boyer opin que "eso quiere decir, con un eufemismo matemtico, que
unos tienen que salir tratados mejor que otros; para empezar eso no es democrtico".
El magistrado Jimnez de Parga reconoci durante su intervencin en un foro que el
Estado de las Autonomas es una "frmula novedosa y difcil de aplicar", pero agreg que
99

) Congleton, R., Kyriacou, A, Bacaria, J. (2002)

165

"mientras est ah" hay que "mantenerla". Sin embargo, rechaz que se haga una
diferenciacin entre las Comunidades denominadas histricas, como el Pas Vasco,
Catalua y Galicia, y las que no lo son.
"Mientras est vigente la Constitucin de 1978 el federalismo no cabe en nuestro sistema
de organizacin sectorial, porque el federalismo se basa en que los componentes tienen
todos poder originario, mientras que para nosotros el nico poder originario es el de la
nacin espaola", seal Jimnez de Parga, quien tambin rechaz la posibilidad de
establecer un federalismo asimtrico, como el que propone y defiende Pasqual Maragall.
Todos ellos estn ya, de hecho, en la pista de salida hacia la confederacin de Estados, a la
que el PSC cubre con el eufemismo del "federalismo asimtrico".
En suma, el simple federalismo no resuelve los problemas incubados bajo el Estado de las
autonomas, est por detrs del mismo en muchos aspectos competenciales y adems es
rechazado por todos los "nacionalistas histricos", empezando por Pujol ("es caf para
todos") y ahora tambin por Maragall. Pero el PSC y los sectores que se estn poniendo en
su zaga no pueden utilizar las frmulas autodeterministas e independentistas del PNV, por
miedo a prdida de votantes en Catalua. Por esto se han inventado el denominado
"federalismo asimtrico" equivalente a una confederacin de Estados: confederacin de un
Estado Cataln, con lo que quede del Estado espaol
Recientemente (2003) Maragall ha vuelto a la carga con otra historia relativa al
federalismo de pueblos: no es ningn cambio de rgimen poltico. Espaa se reconocer a
s misma como un conjunto de pueblos, diferentes y especficos. El proyecto consiste en
la formacin de una mega regin con los territorios de la vieja corona de Aragn que
incluira: Catalua, Aragn, Islas Baleares, Sureste de Francia; es decir una nueva variante
de los "Paisos Catalans".

3. El nacionalismo vasco [100]


3.1 Euskadi o Pas Vasco

Pas Vasco: 33 aos de conflicto


El Pas Vasco - una de las 17 regiones autnomas en las que Espaa est dividida est situado en
el norte de la pennsula Ibrica, en la zona costera ms oriental del litoral cantbrico, e integrado
por las provincias (territorios histricos) de lava, Guipzcoa y Vizcaya. Limita al norte con el
mar Cantbrico, al oeste con las comunidades de Cantabria y de Castilla y Len, al sur con la de La
Rioja y al este con la Comunidad Foral de Navarra y Francia. Su poblacin es de 2.098.596
habitantes.

100

) El Pas Vasco est formado por los tres territorios histricos que coinciden con las actuales provincias de lava,
Guipzcoa y Vizcaya. En 1998 su poblacin alcanzaba 2.100.000 habitantes.

166

Desde 1979 cuenta con dos lenguas oficiales, el castellano y el euskera, y, tras las elecciones de
1980, con un parlamento propio que gestiona la educacin, la sanidad o los impuestos. No hay en
toda Europa ninguna regin con un nivel tan elevado de autogobierno.
ETA (Patria Vasca y Libertad) reivindica la independencia de Euskal Herria, una regin que
comprendera desde el ro Ebro hasta el ro Adour, y que incluira Navarra, el Pas Vasco espaol y
dos departamentos del suroeste de Francia.
Esta organizacin, cuyas primeras acciones terroristas datan de 1968, ha asesinado a ms de 800
personas, 90% de ellas en democracia.
Inicialmente y durante mucho tiempo, los objetivos prioritarios de ETA fueron la polica y el
ejrcito, aunque en los ltimos aos la banda ha multiplicado sus atentados contra la clase poltica
y otros sectores de la sociedad, como los profesores universitarios y los periodistas.

3.1.1 Caractersticas del Pas Vasco


En lengua vasca Euskadi o Euskal Herria significa Pueblo Vasco. Por su extensin
(7.234 km2) ocupa el decimotercer lugar entre las diecisiete comunidades autnomas
espaolas. Tanto en superficie territorial como en poblacin, es ms chico que Catalua.
Desde comienzos del siglo XX, la burguesa vasca fomentaba el nacionalismo pues le
permita mantener un control sobre las masas y sacar a Madrid acuerdos beneficiosos en
materia fiscal, al mismo tiempo que participaba de los beneficios que le reportaba su
pertenencia al Estado.
Los conflictos con el poder central que sostuvo la burguesa vasca le permitan desviar la
atencin y en cierta medida atenuar los conflictos en la propia Euskadi. La burguesa vasca
se enriqueci con la guerra, puesto que desde el principio sac cuantiosos beneficios, tanto
de su nacionalismo como de su colaboracin con el Estado.
3.1.2 Orgenes del Nacionalismo Vasco (101)
El nacionalismo vasco es una corriente construida y apoyada, en gran medida, por el mito,
pero tambin y de forma importante, por el sustrato y la realidad histrica en que esos
mitos se apoyan, tales como la raza y la lengua, adems de otros elementos tan variados
como la religin, el romanticismo, o la interpretacin que una de las corrientes hace de
parte de ellos al conjugarlos y mezclarlos. La poca del surgimiento de este movimiento se
la puede ubicar en 1875. Sin embargo las bases de creacin del PNV se echaron en 1895.
El nacionalismo vasco mayoritario, representado por el Partido Nacionalista Vasco, an no
ha hecho una rectificacin explcita de la doctrina de Sabino Arana, base de su concepcin
nacionalista, y que abandera las concepciones mticas que sirven muy bien a su propsito
de reclamo de independencia con respecto al Estado espaol, aunque de hecho hubiera
modificado sus planteamientos.
101

) Antonio Guerrero Trres: Orgenes del Nacionalismo Vasco. Laberinto digital No. 3, junio 2000.
http://laberinto.uma.es/Lab3/Lab3Art4AGuerrero.htm

167

Estas condiciones polticas permiten que en 1876 el gobierno central tome la decisin de
abolir, de forma definitiva, los fueros de Las Vascongadas, decisin que desencadenar en
el territorio vasco el fuerismo, una nueva corriente de gran importancia en la conformacin
del nacionalismo vasco independentista.
En sus primeros aos el nacionalismo vasco y el PNV, como su expresin poltica,
mantiene una posicin de rechazo hacia el liberalismo, fuese ste de signo conservador o
progresista. Para Arana, el liberalismo era la encarnacin de los males que aquejaban a la
patria vasca. La labor inicial del partido nacionalista, consista en convencer a los fueristas
de que pasen en sus planteamientos un poco ms all, yendo del autonomismo al
independentismo.
A mediados de la segunda mitad del siglo XX, apareci la segunda va del nacionalismo
vasco (la va armada) y que hoy es motivo de la mayor de las controversias no slo en el
Pas Vasco, sino en toda Espaa. Paralelamente segua existiendo la llamada tercera va, la
que represent en un primer momento la Asociacin Nacionalista Vasca y que tambin
tuvo sus seguidores dentro de la propia ETA. Fue la llamada ETA poltico-militar, que
andando el tiempo termin por abandonar la lucha armada y constituir una fuerza poltica
separada de la izquierda espaolista y del nacionalismo tradicional.
Hoy existen fundamentalmente, dos corrientes en el nacionalismo vasco,

los autonomistas, situados en la rbita del PNV, y


los independentistas, cuya expresin armada es ETA y que polticamente se nuclea
en torno a Herri Batasuna. Se encuentra en franco proceso de decaimiento.

Las caractersticas que definen a cada una de estas dos corrientes las podramos sintetizar
en la ambigedad y el posibilismo, como actitud de los nacionalistas del PNV, y en
posicin de enfrentamiento armado con el estado espaol del sector radical, ms
ntidamente situado en el independentismo, no aceptando otro tipo de posiciones que las
que tengan que ver con esa aspiracin.
3.1.3 Desde el Estatuto de Gernika hasta hoy
La aprobacin en referndum del Estatuto de Autonoma vasco no supuso el cese de las
actividades de las dos ramas de ETA. Por el contrario las acciones armadas siguieron y
tanto los partidos nacionalistas como el empresariado ligado a ellos ampliaron las cotas de
autogobierno. Tras un periodo de reflexin en febrero de 1982 lleg la ruptura. El sector
minoritario del grupo armado, ir negociando su ingreso a la vida poltica hasta llegar a su
incorporacin dentro del PSOE, mientras que la mayora - partidaria de continuar con las
acciones armadas - no ver ms alternativa que integrarse en ETA-m o desaparecer de la
escena. (102)

102

) Fuente: Revista La Izquierda Comunista, Nos. 4, 5, 6, 7, 9, 1996-1998.

168

El Pas Vasco es una zona donde se goza de unas libertades como las de cualquier otro pas
europeo. Hay un grado de autonoma poltica y fiscal mayor que en los lander alemanes y
un parlamento propio en el que estn representados todos los partidos polticos, incluidos
los independentistas. Es una zona desarrollada y sin problemas econmicos. De acuerdo
con la opinin de Savater, el gran problema vasco es que no existe problema vasco, es
decir, que no existe una base objetiva, histrica ni econmica para justificarlo. Y las ideas
de ETA o, mejor, las ideas del nacionalismo vasco no seran tomadas en serio si no fuera
por la violencia.
El apoyo que recibe ETA de algunos escasos sectores minoritarios, se debe a la creencia
de que la lucha armada es la nica manera que tienen de conseguir la independencia. Al
respecto el filsofo espaol dice: estoy convencido de que es la nica forma que tienen de
conseguir la independencia porque, claro, son una minora dentro de una sociedad que no
quiere eso. La legitimidad de ETA es exactamente la misma que tienen los asaltantes para
entrar armados en los bancos. Como ellos no tienen dinero en el banco y el dueo del
banco no se lo va a dar voluntariamente, pues entran con una pistola para que se lo den.
Lo que pasa es que, no ya sus medios, sino el proyecto mismo de ETA, - aade Savatertampoco es legtimo. Yo no creo que sea legtimo sustituir una democracia de ciudadanos
por una democracia tnica. Crear un Estado puede ser un proyecto poltico, puesto que los
Estados son convenciones, pero no es un derecho, y sobre todo no es una obligacin que
los dems sintamos inters ni entusiasmo por una situacin poltica que propugnan
personas cuyos medios y cuyas ideas mitad racistas, mitad radicalismo marxista no son
compartidas por el resto de la poblacin.
Estas reflexiones de tan eminente pensador, - decimos nosotros- las insertamos para que
nos sirvan de referencia a objeto de no incurrir en los mismos errores de un grupo
minoritario, radicalizado y extremista del Pas Vasco que aplica la violencia.
Parafraseando al filsofo espaol, diramos que debemos ser enemigos de quienes inventan
identidades a grupos determinados y fragmentan la humanidad accesoriamente en lugar de
intentar buscar las ventajas de la civilizacin para todos.
Y finaliza: lo que me preocupa en todo este asunto no son ni las identidades, por las que no
tengo ninguna fascinacin, ni la defensa de un pluralismo que creo que est asegurado
porque los seres humanos siempre vamos a nacer diferentes unos de otros.
3.2. Los grupos vascos
Manuel Conthe en un trabajo publicado el 3/2/01 (103) expresa: Si ponemos al da la
clasificacin que Josep M. Colomer formul en 1990 en su esplndida obra El Arte de la
manipulacin poltica, los ciudadanos vascos pueden agruparse en tres grandes grupos:

103

Manuel Conthe: Incgnitas vascas, Expansin digital, Espaa.


http://www.expansiondirecto.com/opinion/firmas/conthe/29conthe.html

169

los constitucionalistas/autonomistas partidarios de un Pas Vasco autnomo


pero integrado en Espaa;
los soberanistas/independentistas demcratas defensores, por vas pacficas,
del derecho de secesin; y
los soberanistas/independentistas violentos dispuestos a valerse del terror para
conseguir una independencia que consideran un indiscutible derecho del pueblo
vasco.

Las diferencias entre los tres grupos se manifiestan en su respuesta a dos preguntas
tericas:
1 Tiene Euskadi derecho a separarse de Espaa, sin necesidad de acuerdo del
Parlamento espaol?
2 Es legtimo utilizar el terrorismo para conseguir la independencia?
Los constitucionalistas/autonomistas responden con un doble no. Si para algunos, una
eventual secesin de Euskadi debe descartarse de antemano, para otros podra ser viable
con el consentimiento del Parlamento espaol.
ETA, y los independentistas violentos, responden con un doble s. El nacionalismo
democrtico siempre ha estado dividido: si todos rechazan el terrorismo y responden con
un no a la segunda pregunta, unos lo hacen desde concepciones estatutarias
(autonomistas) y otros desde convicciones independentistas. Estos ltimos comparten con
los terroristas el objetivo independentista, pero con los constitucionalistas el rechazo al
terrorismo.
Tngase presente que hay partidos democrticos en otros pases entre ellos, el Parti
Quebecois en Canad que llevan aos defendiendo el derecho de secesin de forma ms
explcita que el PNV o EA.
3.3. Cambio de estrategia de ETA: Alto el fuego indefinido (104)
El idelogo del acuerdo del Ulster (Irlanda del Norte), Martin McGuinness, fue clave en el
cambio de estrategia de ETA recientemente producido, e inst a esa organizacin a hacer
una "paz de fin de siglo" decretando el alto el fuego.
Comandante supremo del IRA, duro como pocos, decidido y respetado hasta el miedo por
los guerrilleros catlicos en Irlanda del Norte, McGuinness tena la autoridad moral para
convencer a ETA del paso a dar. As, ETA inici un sinuoso camino para poder llegar al
equivalente espaol del acuerdo del Viernes Santo en el Ulster.
La principal recomendacin de McGuinness a Herri Batasuna fue que encuentren "un
comunicador": un Gerry Adams vasco, persuasivo, dialctico, capaz de conseguir respeto
internacional y que los lderes internacionales le crean.
104

) Maria Laura Avignolo, Clarn, Buenos Aires, 18 de septiembre de 1998. El Separatismo Vasco: La participacin de
la guerrilla catlica irlandesa Cmo influy el IRA en el cambio de estrategia de ETA.. Londres. Corresponsal

170

El irlands no se olvid del realismo al recomendarles: "Sean pragmticos, no pidan lo


imposible", ya que Euskadi tiene ahora autonoma regional, Parlamento y polica propios.
La receta que les sugirieron a los vascos fue: "flexibilidad, visin y dureza implacable
cuando sea necesario". Esa dureza implacable puede implicar, el estallido de alguna bomba
para forzar la negociacin, como hizo el IRA durante el proceso de paz.
Ahora, el PNV est instando a ETA a una renunciacin completa a la violencia y que
abrace una idea cvica similar al modelo cataln. Claro que con los ojos puestos en una
futura alianza poltica tras el fin de la violencia.
Pero antes ETA y Herri Batasuna debern resolver su macroproblema de opinin pblica:
seis millones de espaoles salieron a la calle en julio de 1997, cuando mataron al concejal
Miguel Angel Blanco, para gritarles "Asesinos", y la mayora espaola los repudia.
Hasta ahora, Jos Mara Aznar ha asumido una posicin dura que prefiere las acciones
judiciales contra las estructuras de ETA a la negociacin. Pero el jefe del gobierno espaol
escuch los consejos del primer ministro Tony Blair, quien lo invit a pasar el fin de
semana de Pascua a Espaa, horas despus de firmar el acuerdo del Viernes Santo.
3.4. Propuesta para Formar la Comunidad Libre Asociada de Euskadi
A fines de septiembre del 2003, el lehendakari Juan Jos Ibarretxe present un plan de
reforma del estatuto de autonoma del Pas Vasco que prev la libre asociacin con el
Estado espaol y que culminara con un referndum el ao 2005. El plan Ibarretxe
contenido en un borrador de Estatuto Poltico plantea la creacin de la Comunidad Libre
Asociada de Euskadi, como una nueva entidad poltica con expresa derogacin del Estatuto
de Autonoma de Gernica.
La aprobacin de este Estatuto se ajustar al procedimiento establecido en el artculo 69
del borrador del mismo. Estaba previsto que el proyecto sea aprobado por mayora
absoluta en la Cmara Legislativa vasca, hecho que se produjo el 30 de diciembre de 2004.
Inmediatamente despus se iniciara un proceso de negociacin con el Gobierno Espaol
para formalizar el pacto, con la salvedad de que estas conversaciones no podrn superar
los cinco meses de duracin.
El 31 de enero de 2005, el Congreso de Diputados de Espaa rechaz la toma de
consideracin de la propuesta de Reforma del Estatuto planteado por el Parlamento Vasco,
por 313 votos en contra, 29 a favor y 2 abstenciones El proyecto de nuevo Estatuto
presentado incorpora en su prembulo el derecho de los vascos, como pueblo, a decidir su
futuro, pero con un matiz fundamental: Se incorpora el compromiso de no ejercer
unilateralmente el derecho de autodeterminacin y el reconocimiento explcito de la
obligacin de abrir un proceso de negociacin y pacto con el Estado. Sobre esta clave se
sita el proyecto que expuso y desarroll el lehendakari ante una gran expectacin. El
reconocimiento de la nacionalidad vasca y el Poder Judicial propio aparecen como los
puntos ms llamativos.

171

Ibarretxe dio un nuevo paso con su propuesta de nuevo pacto con el Estado espaol. La
piedra angular del mismo se puede encontrar en la declaracin poltica inicial, que
establece que los ciudadanos de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa, en el ejercicio de nuestra
voluntad democrtica y del respeto y actualizacin de nuestros derechos histricos
recogidos en el Estatuto y en la Constitucin, manifiestan su voluntad de formalizar un
pacto poltico de convivencia con el Estado espaol basado en la libre asociacin.
El proyecto de Ibarretxe apuntala esta idea con otra que extrae de la sentencia del Tribunal
Supremo de Canad, emitida para el conflicto de Quebec y que interpreta el derecho
internacional vigente, segn la cual el proyecto de Estatuto incorpora el compromiso de
no ejercer unilateralmente el derecho de autodeterminacin y reconoce como obligatorio
abrir un proceso de negociacin y pacto con el Estado espaol.
Al referirse al principio de autodeterminacin, el proyecto remarca la existencia de un
pueblo asentado en siete territorios, y recuerda que el derecho a decidir ya fue aprobado en
Gasteiz[105] en 1990 y que es reconocido internacionalmente, entre otras normas, en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Poltico. Sin embargo, en la prctica el proyecto
delimita la soberana y la comparte con el Estado espaol. (106)
El elemento sustancial del Estatuto Ibarretche es la celebracin de referendos en el mbito
territorial vasco, si, ahora o en el futuro, no se llega a acuerdos con el conjunto de Espaa
para la constitucin en Estado Libre Asociado, la incorporacin de Navarra o la
segregacin definitiva de Espaa. Esa decisin constituye, pura y simplemente, el
autorreconocimiento del derecho de autodeterminacin y el ejercicio del mismo. (Xuan Xos
Snchez Vicente Presidente del PASel).
El proceso de autodeterminacin que propone Ibarretxe "no es un principio reconocido en
ningn pas europeo, destruira Europa", advierte el ex ministro Boyer, quien resalta que
"la grandeza de Europa es que mezcla diferencias muy grandes de cultura, religin,
concepciones de vida (...) volver a la pureza, la homogeneidad, la etnia es absurdo y
adems contrario a la evolucin de la democracia, y tiene un potencial de conflictos
absolutamente explosivo".
3.5. Nacionalismos y reaccin en Espaa
Para tener una visin general del proceso de deconstruccin de la soberana popular y de la
involucin cultural que suponen los nacionalismos en Espaa, puede ser til comenzar por
un detalle.

105

) Vitoria-Gasteiz, capital de la provincia de lava y de la comunidad autnoma del Pas Vasco. Su diseo urbanstico
se organiza de manera armnica alrededor de su ncleo antiguo. La ciudad vieja est constituida por un conjunto de
calles paralelas, entre la Plaza de Espaa y la catedral de Santa Mara. Es la capital espaola que cuenta con mayor
espacio verde por habitante. Conserva importantes edificios de estilo gtico religioso, como la catedral Vieja y las
iglesias de San Pedro y de San Miguel....
106
) Revista Digital REBELION. 27 de septiembre del 2003 Pas Vasco: Ibarretxe descarta ejercer la libre determinacin
unilateralmente, Gara

172

En el vocabulario polticamente correcto del nacionalismo, -comenta Jess Gmez compartido por la izquierda espaola, no existe Espaa. Existe el Estado espaol, frmula
de valor eufemstico cuya paternidad se encuentra en la ms rancia y tradicionalista
derecha, desde Accin Espaola hasta el difunto dictador gallego, Francisco Franco.
3.5.1 De mitos y facciosos
El pluralismo constitutivo de Espaa, se menciona como algo necesario para justificar los
movimientos a partir de una supuesta ruptura del contrato primigenio. Al margen de la
manipulacin de la historia que exige todo nacionalismo, de izquierda o de derecha - y
sobre todo cuando est obligado a inventar una nacin o una cultura que no existi nunca cometen un error quienes piensan que los movimientos nacionalistas son un punto en una
lnea histrica continuada cuyo inicio se encuentra en un pasado remoto. Y aade Gmez
que en general, el proceso es exactamente el contrario: es el pasado remoto el que se
reinventa en el presente, a partir de los intereses de ciertos grupos.
Sin una cobertura adecuada en lo cultural, el nacionalismo perifrico tendra grandes
dificultades para ocultar su carcter reaccionario, ligado en Espaa a las burguesas de las
zonas ms ricas y mejor tratadas por el Estado. Se suele citar al fundador del PNV como
ejemplo del carcter xenfobo y filofascista, amn de lo irracional de algunos
nacionalismos.
El nacionalismo cataln contiene elementos comunes: el desprecio a la diferencia, el odio
al sur -que asocian al subdesarrollo, a la inmigracin, a la "contaminacin" del otro- y la
confusin de conceptos como Nacin, Estado, pueblo y ciudadana. Todos terminan en la
negacin de los derechos individuales frente al concepto de los derechos nacionales.
Al mencionar los derechos nacionales resulta obligatorio detenerse en el concepto de
"autodeterminacin" aplicado a los casos espaoles. Pensado para los procesos coloniales,
resulta ajeno en situaciones donde no existe ningn tipo de colonialismo. Tan Espaa son y
han sido el Pas Vasco o Galicia como el resto de las comunidades, lo cual no quiere decir
que no se puedan imaginar otros mundos posibles, otras estructuras territoriales y otras
relaciones internas que en todo caso no responden necesariamente a las fronteras trazadas
por los identitarios. A falta de colonias y de potencias ocupantes, los espaoles se quedan a
solas con el nico concepto que cuenta: la libre determinacin de los ciudadanos. Ahora
bien, ese concepto no es aceptable para los nacionalistas, por razones tcticas, puesto que
cualquier referndum sobre una posible secesin de una zona del pas terminara en un
fracaso para los independentistas.
3.6. Los nacionalismos vasco y cataln son puro camelo
Gustavo Bueno, uno de los ms lcidos intelectuales espaoles, trata de poner luz en el
confuso panorama poltico de su pas. Bueno es un filsofo de la realidad, y es, sobre todo,
un hombre libre. Su ltimo libro se titula Espaa frente a Europa.
En una entrevista de prensa, ante la pregunta acerca de sus declaraciones en sentido de que
el nacionalismo nace del resentimiento. Slo del resentimiento?, Bueno respondi: eso

173

era una simplificacin periodstica. En mi libro (Espaa Frente a Europa) hablo de los
diferentes conceptos de nacin:

la nacin biolgica, que es puramente individual, la gens latina, que carece


an de sentido poltico y remite, hasta ms all de la Edad Media, a la simple
procedencia; y
la nacin poltica, que nace con la Revolucin Francesa y pone la soberana del
pueblo sobre la del Rey, la de Dios. El de nacin es, pues, un concepto republicano;
incorpora al pueblo a la vida y todos aprenden, votan... Se trata de una nueva y
superior categora poltica.

pero qu me dice de los nacionalismos espaoles? le preguntan al filsofo y responde:


Lo que llamamos nacionalismos son nacionalismos fraccionarios. Catalanes y vascos
nunca constituyeron una nacin poltica. Aparecen en el siglo XIX como partidarios de una
nacin de carcter mstico y segregatorio, sin aportar conceptos nuevos. Son un camelo. Se
fundan en la mentira histrica. Brotan de unas lites econmicas, de los hidalgos locales o
de la burguesa, que se mueven por resentimiento ante la lucha de clases que determina la
inmigracin de trabajadores procedentes de Espaa. De ese origen va surgiendo un totum
revolutum nacionalista que llega a nuestros das facilitado, creo yo, por terceras potencias.
Luego acerca de que si esas potencias interesadas en el debilitamiento de Espaa como
nacin son europeas, admite: S, sin duda. La identidad de Espaa, que es una nacin
producto de una evolucin histrica, como Francia, desaparece con su absorcin por
Europa. Ya Lenin denunciaba el proyecto de una Europa unida como coartada del
capitalismo para repartirse las colonias, y no es un secreto, aunque haya querido
mantenerse como tal, que la Europa unida era un proyecto de Hitler, que cuando fracas
fue sustituido por el Plan Marshall y luego por Maastricht.
Nos quedamos sin identidad como nacin poltica. El otro da,- aade Blanco- en la
manifestacin de Madrid contra ETA, me llam la atencin que junto a las manos blancas,
el lema de no matars y a la invocacin de los Derechos Humanos, no hubiera la menor
alusin a Espaa, como si ya no existiera. Esto de Europa, para vascos y catalanes,
significa no ser espaoles, y ya lo deca Arzallus: En Europa nos encontraremos. Para
los nacionalistas se trata de liquidar Espaa, y para el resto no es que la nieguen, sino que
la olvidan. (Ver: MARXISMO HOY N 3, La Revolucin espaola 1931 - 1939 Mayo 1996. Fundacin Federico
Engels)

174

Captulo VI. Represin Rusa al Separatismo Chechenio


SUMARIO
1. Introduccin. 2. Breve Resea Histrica de Chechenia. 3. Races del conflicto. 4. Consecuencias del
conflicto

1. Introduccin
Chechenia, repblica situada en la zona oriental del
norte de Caucasia[107], al suroeste de Rusia, limita al
noroeste con el Territorio de Stvropol, al este y
noreste con la repblica de Daguestn, al sur con
Georgia y con la repblica de Ingushetia al oeste.
Est anclada en una zona de gran inters estratgico
como es el Cucaso. Chechenia est situada en un
lugar clave para dar salida al codiciado petrleo del Mar Caspio.
La superficie total de Chechenia es de aproximadamente 15.000 km2. La repblica se
extiende sobre las laderas septentrionales de la cordillera del Cucaso, englobando algunas
regiones naturales. Despus de la Revolucin de Octubre, rusos y ucranianos acudieron a
Chechenia, atrados por los ricos yacimientos petrolferos de Grozni. Por aquel entonces
los chechenios an constituan una sociedad feudal.
1.1 Datos generales (108)
Aunque la religin no ha actuado nunca como dinamizador poltico, s ha servido siempre
como referente de una identidad cultural. El Islam est asentado firmemente en Chechenia
desde el siglo XVIII. Los independentistas han recurrido en diversas ocasiones a la religin
como galvanizador de la opinin.
1.1.1. Poblacin
En 1997 Chechenia tena una poblacin de 862.000 habitantes aproximadamente. La de
Grozni[109], capital y principal centro administrativo del pas, rondaba (ao 1995) los

107
) Caucasia, regin situada en el extremo sureste de Europa, entre el mar Negro y el mar Caspio, dividida en dos por la
cordillera del Cucaso. La zona del norte, conocida como el Cucaso, se caracteriza por sus suaves llanuras inclinadas
que terminan en unas estepas pantanosas. (Enciclopedia Microsoft Encarta 2001.)
108
) Los datos bsicos sobre Chechenia, han sido extractados de la enciclopedia Encarta de Microsoft.
109
) Grozni, ciudad de Caucasia, capital de Chechenia, situada a orillas del ro Sunzha. Se localiza en las estribaciones
septentrionales de la cordillera del Cucaso, en una de las reas productoras de petrleo ms ricas de Rusia. Varios
oleoductos y lneas frreas unen la ciudad con el mar Caspio y el mar Negro. Sus plantas industriales producen

175

372.742 habitantes. La guerra con Rusia ha provocado una disminucin considerable de la


poblacin. Los chechenios son el principal grupo tnico de la repblica, representando ms
de la mitad del total de sus habitantes; rusos e ingushes son otros grupos tnicos
importantes. En 1994 se estimaba que en Chechenia vivan aproximadamente 1.100.000
personas y que al 2003 se haba reducido a 600.000 hbs.
El idioma chechenio pertenece al grupo naj de las lenguas caucsicas y est emparentado
al idioma de los ingushes. La lengua escrita de los chechenios estuvo basada en caracteres
rabes hasta que el alfabeto arbigo fue reemplazado por el latino en la dcada de 1920. La
mayora de chechenios, son de religin musulmana sun
1.2 Gobierno
A comienzos de 1996 Chechenia fue ocupada militarmente por tropas rusas y administrada
de forma oficial por un gobierno ttere instalado por Bors Yeltsin y respaldado por las
tropas invasoras. El general Dzhojar Dudiev, que se hizo con el poder en 1991, se
convirti en la cabeza visible del gobierno no oficial de Chechenia y en el dirigente del
movimiento independentista hasta su muerte, producida en un ataque ruso en 1996. En
octubre del 2003 se registraron elecciones fraudulentas propiciadas por Rusia.

2. Breve Resea Histrica de Chechenia


2.1 Dominacin sovitica
En la dcada de 1840, un movimiento de resistencia se constituy en Chechenia y
Daguestn. El xito de esta rebelin mantuvo alejados a los rusos durante ms de una
dcada, pero en 1859 Chechenia finalmente fue anexionada por el Imperio ruso.
Los chechenios se rebelaron nuevamente durante la guerra civil que sigui a la Revolucin
Rusa de 1917, enfrentndose con los cosacos, el Ejrcito Blanco y con los comunistas. Los
chechenos se unieron a otros pueblos caucsicos para formar la Repblica de los Pueblos
Montaeses en 1920. Ms tarde, el gobierno sovitico dividi el norte del Cucaso de
acuerdo a criterios tnicos, separando el Oblast Autnomo Checheno de la Repblica de
los Pueblos de Montaa en 1922, y aboliendo posteriormente sta en 1924.
Durante la dcada de 1930 se limitaron las prcticas religiosas. Los habitantes optaron por
luchar por sus creencias y su tradicional forma de vida. En 1934 los chechenos y los
ingushes fueron obligados a integrarse en el Oblast Autnomo Checheno-Ingush, dentro de
la Unin Sovitica. En 1936 el oblast fue elevado a la categora de repblica autnoma.
En febrero de 1944, durante la II Guerra Mundial, Stalin acus a los chechenios y a los
ingushes de colaborar con los nazis, por lo que los deport a Asia central. La repblica
autnoma fue abolida y no fue restaurada hasta enero de 1957, fecha en que se restableci
la Repblica de Chechenia-Ingushetia y a partir de entonces, su evolucin dentro de la
URSS se diferencia muy poco de las dems comunidades nacionales no rusas. Al
equipamiento para campos petrolferos, petrleo refinado y productos qumicos. "Grozni." Enciclopedia Microsoft
Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.

176

comienzo de los aos ochenta, se produjeron enfrentamientos entre chechenos e ingushes.


El Kremlin envi tropas a la zona y en ms de una ocasin los tanques impusieron su ley
en las calles de Grozni. En 1991, Chechenia se autoproclam independiente e Ingushetia se
separ de la nueva repblica.
2.2 Independencia y primera Guerra Ruso-chechenia
El general chechenio Dzhojar Dudiev expuls (1991) al gobierno comunista en Grozni y
en octubre tuvieron lugar elecciones presidenciales, en las que Dudiev obtuvo una
aplastante victoria. En noviembre del mismo ao, a pocas semanas de la desaparicin de la
Unin Sovitica, Chechenia se declar Estado independiente; pero el gobierno ruso se
neg a reconocerlo como tal. Dudiev form un gobierno en Grozni, pero no pudo
persuadir a ningn pas que lo reconociera.
El gobierno de la Federacin Rusa, presidido por Yeltsin, invadi Chechenia (1994) para
detener el movimiento hacia la independencia. La intervencin comenz el 5 de diciembre
con la destruccin de los aeropuertos chechenios. La Duma (parlamento ruso) exigi la
inmediata dimisin del ministro ruso de Defensa, Pavel Grachov. Yeltsin daba por hecho
que las tropas federales iban a tomar Grozni en unas pocas horas y se dijo que con una
divisin de paracaidistas era suficiente.
Tales presunciones resultaron desacertadas, puesto que los combates entre tropas rusas y
chechenias se prolongaron hasta 1996, provocando ms de 40.000 muertos y cientos de
miles de desplazados y refugiados. Los bombardeos sobre Grozni marcaron el inicio de
una de las batallas ms cruentas. Para conquistar el Palacio Presidencial fueron necesarios
14 das de combates constantes, de emboscadas, de muerte y destruccin. Mientras Yeltsin
anunciaba pblicamente el cese de los bombardeos y el inicio de negociaciones, en Grozni
las bombas caan sin cesar. La guerrilla ofreci gran resistencia y se bati en retirada para
hacerse fuertes en otras ciudades del pas. La crueldad y el ensaamiento destructivo de los
soldados rusos en la batalla de Grozni, origin repercusiones inesperadas. Grozni fue casi
completamente destruida antes de ser ocupada por los rusos en febrero de 1995. Los rusos
instalaron un gobierno ttere en Grozni y estacionaron tropas en la zona. Los hombres de
Labazanov, comandante de las tropas dependientes del Consejo Provisional, rompieron
con Mosc y pasaron a la ofensiva contra las tropas rusas.
El primer ministro ruso, propuso entonces un alto el fuego que es negociado en enero. El
jefe del servicio federal de inteligencia (FSK), se opuso a cualquier tipo de acuerdo con
Dudiev. La guerra se extendi a otras ciudades, principalmente Guderms y Argn, que
no fueron conquistadas hasta finales de marzo. Dudiev fue obligado a huir y esconderse,
pero sus tropas se negaron a rendirse por lo que la lucha continu. A las masacres
perpetradas por el ejrcito ruso, las milicias chechenias respondieron con acciones
espectaculares y suicidas dirigidas contra la poblacin civil.
En abril de 1995, tuvo lugar uno de los sucesos ms trgicos de esta conflagracin: la
conquista de Samashki, donde las tropas rusas cometieron atroces masacres. Los
bombardeos se sucedieron sobre otras ciudades. La cumbre de mayo de 1995 entre Yeltsin
y Clinton se desarroll en medio de un recrudecimiento generalizado de los combates.
177

En junio del mismo ao los rebeldes efectuaron su primer ataque terrorista fuera de
Chechenia en el sur de Rusia. Un grupo de rebeldes chechenios, no obstante que el 19 de
junio se iniciaron las negociaciones, se intern en Rusia y secuestr a cientos de personas
en un hospital ruso. Al intentar su liberacin, las tropas gubernamentales provocaron ms
de cien muertos y numerosos heridos. Esa accin pretenda detener las acciones militares y
obligar a las autoridades moscovitas a establecer una base negociadora slida. Adems
puso de relieve la vulnerabilidad del gigante ruso. Al mes siguiente, el conflicto
experiment un cambio cualitativo. Un acuerdo de paz fue firmado, aunque fracas debido
a la incapacidad para hallar un consenso respecto a la condicin jurdico-poltica de
Chechenia. Ese acuerdo (agosto/95) fue estrictamente militar y prevea la progresiva
retirada de las tropas rusas y el desarme de las milicias de Dudiev. El gobierno ruso
ofreci a los independentistas la plena autonoma dentro de la Federacin Rusa, pero se
neg a aceptar la secesin.
La muerte en atentado de Anatoli Romanov, la mxima autoridad militar rusa en
Chechenia, abri el camino de un nuevo discurso de retorno a la va de la fuerza. Se detuvo
la reduccin de tropas. Cuando los chechenos suspendieron las negociaciones, Mosc
decidi nombrar a Doku Zavgev como jefe del Gobierno provisional de la Repblica. En
Grozni, una manifestacin de protesta contra dicho nombramiento fue reprimida a sangre y
fuego por la polica.
Para dar la sensacin de normalidad incluso se celebraron elecciones legislativas el 17 de
diciembre de 1995. El presidente Boris Yeltsin, en su batalla por la reeleccin como jefe
del Estado en junio de 1996, no dud en presentarse como pacificador de un conflicto que
l no haba hecho sino avivar sin cesar. Despus de casi dos aos de guerra y de decenas de
millares de muertos, sobre todo civiles, en agosto de 1996 una divisin que haba hecho su
entrada en Grozny, fue completamente destruida por los guerrilleros. A continuacin
Yeltsin autoriz al secretario del Consejo de Seguridad, el general Alexander Lebed, a
tratar con los independentistas chechenos para alcanzar una solucin poltica al conflicto
y definir un nuevo estatuto para Chechenia en el cuadro institucional de la Federacin
Rusa.
A pesar de que algunos chechenios se mostraron partidarios de llegar a una solucin que
pusiera fin al conflicto, los rebeldes continuaron la lucha, considerando como nica
solucin posible la independencia. A finales del verano de 1996 chechenios y rusos
lograban un acuerdo sobre la base de congelar la proclamacin de soberana de la repblica
separatista hasta el ao 2001. En este periodo de transicin se proceder en primer lugar a
la retirada de las tropas. Un pequeo reducto velar por la seguridad en Grozni, y se crear
un Consejo Administrativo formado por representantes de todos los partidos polticos y
movimientos sociales. En virtud a que a finales de mayo de 1996, se acord un alto el
fuego, en mayo de 1997 se firm un tratado de paz por el que se pona fin al conflicto, a la
vez que ambas partes se comprometan a mantener relaciones conforme a las "normas del
Derecho internacional", lo que supona en la prctica el reconocimiento de Chechenia
como nacin soberana por parte de Rusia.

178

Chechenia fue, hasta 1997, una de las 20 repblicas rusas que constituyeron las unidades
administrativas con mayor grado de autonoma dentro de la Federacin Rusa.
2.3 Segunda Guerra Ruso-chechenia
El 9 de agosto de 1999 el presidente Yeltsin nombr como primer ministro al director del
Servicio Federal de Seguridad, Vladmir Putin, a quien present como su candidato para
las presidenciales del ao 2000, habiendo sido ratificado por la Duma el 16 del mismo
mes.
En esos das, los rebeldes de la repblica rusa de Daguestn, declararon la creacin de un
Estado islamista en ese territorio. A partir del 6 de septiembre del mismo ao el conflicto
se traslad a Chechenia, desde donde las autoridades rusas consideraron que se ayudaba a
los rebeldes islamistas.
Das despus se produjeron varios atentados con bomba en Mosc y otras ciudades rusas
que costaron la vida a casi 300 personas. El gobierno ruso seal que los atentados eran
obra de terroristas chechenos. El jefe guerrillero chechenio neg estar implicado en los
hechos, pese a lo cual se puso en marcha una operacin de castigo para aniquilar a los
grupos rebeldes que actuaban en Chechenia desde su independencia. Se iniciaba de este
modo lo que se ha denominado segunda Guerra Ruso-chechena.
Los militares rusos, ocuparon el tercio norte de Chechenia y tomaron posiciones
estratgicas al sur. La siguiente lnea del frente se situaba en Grozni. Cuando la guerra en
Chechenia haba llegado a Grozni, Yeltsin present su dimisin (ltimo da de 1999) y, de
acuerdo con la Constitucin, Putin asumi como presidente interino. De ah, la guerra pas
a convertirse en prioridad para el ejecutivo ruso, si bien el ejrcito ruso ya haba recibido la
orden de tomar la capital de Chechenia.
Finalmente, en febrero del 2000, los guerrilleros chechenos que haban resistido el asedio,
abandonaron la capital y se retiraron hacia las montaas del sur de la repblica. Una vez
terminada toda resistencia en Grozni, el grueso de las tropas rusas fue enviado al sur con el
fin de aplastar a los guerrilleros que se hicieron fuertes en las montaas. El gobierno ruso,
ante la destruccin de Grozni traslad la capital a Guderms.
Las semanas siguientes, durante el asalto ruso a Grozni, se difundieron las denuncias de
asesinatos de civiles, pillajes y desapariciones. Gran parte de los chechenos fueron
enviados a un 'centro de detencin' al norte de Chechenia, donde las organizaciones
defensoras de los derechos humanos denunciaron prcticas de tortura. Grozny fue
bombardeada masivamente durante ms de tres aos, de septiembre de 1999 a marzo de
2000
El conflicto prosigui, con ofensivas de las tropas rusas y contraofensivas de los
guerrilleros. Despus de algunos das de bombardeos contra las bases terroristas, el 01
de octubre de 2002, cerca de 50.000 hombres del ejrcito ruso, apoyados por fuerzas
acorazadas y por la aviacin, atravesaron la frontera con Chechenia, rompiendo as el
acuerdo de paz de noviembre de 1996. Como consecuencia de esto, el mismo mes de
179

octubre, un comando integrado por 50 chechenos ocup el teatro moscovita Dubrovka,


tom como rehenes a aproximadamente 800 personas y amenaz con matarlos si el
Ejrcito ruso no abandonaba Chechenia. Tres das ms tarde, expirado el plazo fijado por
los secuestradores, fuerzas especiales asaltaron el edificio; muriendo todos los terroristas y
ms de un centenar de rehenes.(110)
En el ao 2001 se retomaron las negociaciones con vistas a convocar un referndum para
decidir si Chchenia continuaba dependiendo de Rusia o no. Dicha consulta se llev a cabo
el 23 de marzo del 2003, bajo fuerte presin de los rusos, dando por el resultado, el
pronunciamiento sesgado de mantenerse bajo la tuicin de Rusia. Como consecuencia de
esta consulta fraudulenta, sobrevino la adopcin de una nueva Constitucin cuyo primer
artculo afirma que el territorio de la repblica es parte integrante de la Federacin Rusa

3. Races del conflicto (111)


Chechenia, como una de las repblicas autnomas de los 89 sujetos integrantes de la
Federacin Rusa - segn la Constitucin aprobada en el referndum de 1993 - puede tener
su propia Constitucin y elaborar su propio marco jurdico. Para dejar la Federacin debe
obtener el voto mayoritario de las dos Cmaras o lo que as determine un referndum
celebrado en toda Rusia.
Para justificar la invasin de
Chechenia por parte de
Rusia se aleg que fue hecha
en defensa de los derechos de
una minora rusa agredida. Se
estima que al inicio del
conflicto armado la poblacin
rusa residente en ese pas, no
superaba las 60.000 personas.
Mosc argumentaba adems
que Chechenia se haba
convertido en un Estado
mafioso. Sin embargo, a los
poderosos y ricos mafiosos
chechenos la independencia
no les beneficiara porque
perderan el pasaporte ruso
que
hoy
les
permite
desplazarse por un inmenso y
rico territorio.
La intervencin rusa en Chechenia es inseparable de los intereses petroleros. Los
oleoductos y gasoductos que atraviesan la zona del Cucaso Norte tienen un gran valor
110

) "Chechenia." Enciclopedia Microsoft Encarta 2001. 1993-2000 Microsoft Corporation.


) Xulio Ros.Chechenia, secesin en el Cucaso, 1996. Informe del Centro de Investigacin para la Paz (CIP)
Patrocina: Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional y para Iberoamrica
111

180

estratgico. Ms an cuando est en juego el llamado "contrato del siglo", es decir, la ruta
que debern seguir los millones de toneladas de crudo que se extraern del Mar Caspio en
los prximos aos. Las vas para la circulacin del crudo se reducen a dos: a travs de
Rusia o de Turqua. Rusia necesita control y estabilidad en el Cucaso Norte para
convencer a los inversionistas extranjeros de que la suya es la mejor opcin.
La guerra de Chechenia sirvi de coartada a los partidarios de la revitalizacin del Estado
ruso para seguir ganando espacio. En el entorno presidencial nunca ha existido unanimidad
en relacin con la poltica que se debera aplicar en el caso checheno. En os primeros
momentos de la secesin hubo dos posiciones: a) apoyo firme a la oposicin y b)
negociacin con Dudev.
Esa guerra permiti tambin un nuevo empujn al modelo de Estado centralista y acelera
la consolidacin de un proyecto de corte autoritario. Sin embargo, la evolucin del
conflicto, puede inclinar la balanza a favor o en contra de los diferentes grupos de poder.
3.1 Recursos econmicos y el poder de las mafias
La base econmica de Chechenia gira alrededor de dos pilares fundamentales:

el binomio petrleo-gas y
la agricultura.

La escasa diversificacin de su industria hace que Chechenia dependa de Rusia y de las


repblicas vecinas. Para su supervivencia necesita establecer relaciones con los otros
pases del Cucaso y con Mosc.
Cerca de Grozni se encuentran importantes yacimientos petrolferos, que en el pasado
fueron atractivos para Rusia, pero en los ltimos aos el inters ha cambiado. En 1991, por
ejemplo, las poco ms de cuatro millones de toneladas extradas no alcanzaban el 1% de la
produccin total del Estado. En 1993 la cifra descendi hasta las 2,6 millones de toneladas.
En cuanto al gas, los 1.300 millones de m3 extrados en 1993 suponen el 0,2% de la
produccin total rusa.
Alrededor de estos recursos se construy un gran complejo petroqumico, hoy
determinante del futuro industrial de Chechenia. Antes de la guerra ruso-chechena, su nivel
de utilizacin estaba muy por debajo de las posibilidades reales. Su capacidad de
transformacin asciende a 14 millones de toneladas/ao, y sin embargo en 1993 slo refin
3,4 millones.
El bajo rendimiento de esta planta se debe a la dificultad para adquirir hidrocarburos,
debido a la inestabilidad poltica. Muchos de los tcnicos que trabajaban en la industria
petrolfera se vieron obligados a salir de Chechenia debido a los enfrentamientos..
La exportacin ilegal de petrleo, y el comercio ilegal de armas y drogas, en manos de las
mafias, son los principales factores de acumulacin capitalista en Chechenia.

181

La actividad del complejo petroqumico ubicado en las inmediaciones de la capital,


vaticinan serios problemas medioambientales. En las primeras semanas de la guerra fueron
bombardeados los depsitos de la refinera de Grozni. Miles de toneladas de crudo que
estaban almacenadas fueron pasto de las llamas. La catstrofe ecolgica pudo adquirir
dimensiones gravsimas si se hubiera extendido el fuego a un depsito que almacenaba 30
toneladas de amonaco.
3.2 El petrleo y el chauvinismo ruso en la guerra en Chechenia
La Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa, fue el teatro de una
cumbre entre los Grandes concluida con el abandono de la reunin por parte del
presidente ruso irritado por las declaraciones occidentales que invitaban a Mosc a
encontrar una solucin pacfica a la guerra en Chechenia. La OSCE, ha reconocido que
la guerra chechena es una cuestin interna rusa. (112)
Pero lo que ha irritado a la diplomacia moscovita ha sido el paso dado por Washington, de
cerrar un acuerdo con Turqua para la construccin de un oleoducto que transportar el
petrleo del Caspio desde el centro petrolfero de Bak directamente hasta el terminal
petrolfero turco de Ceyhan, en el Mediterrneo.
Es el segundo oleoducto financiado por EE.UU. con el objetivo de romper el monopolio
ruso sobre el petrleo del Cucaso y representa otro paso importante en el avance de
EE.UU. hacia los territorios fronterizos con Rusia y Kosovo.
La empresa - decan los diarios - ha sido alentada por los Estados Unidos debido a razones
polticas y estratgicas, a pesar de la perplejidad de las compaas petrolferas, que
juzgaban excesivos los costos de la obra, alrededor de 2,4 millardos de dlares(113). El
presidente Clinton ha declarado que el nuevo oleoducto contribuir a la diversificacin de
nuestras fuentes de energa y ayudar a los nuevos Estados independientes del Cucaso y
de Asia Central a mantenerse por s mismos; adems pondr a Turqua, nuestro fiel aliado,
en primera lnea y en el corazn del proyecto para crear un futuro seguro desde el punto de
vista energtico.
Hemos dicho ya, que una importante motivacin para la guerra fue la lucha por el control
del petrleo del Cucaso y sobre todo de las vas para su transporte.
Rusia - escribe Le Monde Diplomatique - siempre ha sostenido que la mayor parte del
petrleo deba pasar por su territorio, como en la poca sovitica, utilizando el oleoducto
Bak-Novorossijsk.
112
113

Revista digital La Izquierda Comunista, n. 12, mayo 2000

) En mayo de 2003 se suscribi un acuerdo para la construccin y operacin de la seccin turca del Proyecto del
Oleoducto Bak-Tiblisi-Ceyhan (BCT), a cargo de un consorcio liderado por BP. El proyecto de construccin de un
oleoducto y gasoducto, cuyo costo sera de U$S 4,7 mil millones ira desde el Mar Caspio hasta el Mediterrneo. El
gobierno de Estados Unidos ha respaldado desde hace mucho tiempo la construccin del Oleoducto Bak-TiblisiCeyhan.

182

Por lo tanto, la regin del Cucaso se encuentra en el centro de un importante choque


geopoltico, y no solo como va de trnsito para los hidrocarburos del mar Caspio.
Cabe resaltar que pocos meses antes del inicio de la guerra chechena, en septiembre de
1994, en Bak se celebraba la firma de un acuerdo entre compaas estadounidenses,
capitaneadas por la Amoco, y el presidente azero Heydar Aliyev. El consorcio tomaba el
nombre de Azerbaiyn International Operating Company (AIOC). La constitucin de la
AIOC puso de manifiesto el problema de la transferencia del crudo hacia los mercados
occidentales.
Los recursos hidrocarburferos provenientes del Caspio deban salir solamente a travs del
territorio de Irn o de Rusia. La AIOC asumi el compromiso de usar la lnea rusa, despus
que, en agosto fue logrado un acuerdo entre el Kremlin y los separatistas chechenios, pero
al mismo tiempo declaraba la intencin de recorrer una nueva ruta occidental, sostenida
por los EE.UU. y fuera del control ruso, un oleoducto alternativo que unira Bak con el
puerto del Mar Negro de Supsa en Georgia. En diciembre 94 se desencadena la guerra: con
la derrota rusa y la consiguiente prdida del control directo sobre Chechenia, la va rusa al
petrleo pierde an cotizacin.
Una vez alcanzada la paz el oleoducto fue reparado, pero Chechenia pretenda cobrar
tarifas diez veces ms altas que las que Rusia estaba dispuesta a pagar. El primer flujo de
petrleo atraves el confn ruso-azero solo en febrero de 1998.
El oleoducto que une Bak con Supsa fue abierto en abril de 1999. De este modo sus
financiadores occidentales con EE.UU. en primera fila, han abierto una primera brecha en
el monopolio ruso.
Esta guerra regional, as como la de Serbia, se inserta en el choque entre las
superpotencias mundiales por el control de las materias primas, y de las vas para su
utilizacin, todo por apropiarse de las posiciones estratgicas.

4. Consecuencias del conflicto


En el mbito militar, Chechenia ha puesto en evidencia las carencias y dificultades por las
que atraviesa el ejrcito ruso. Parte de la cpula militar no pareca estar al tanto del
verdadero estado de nimo y tcnico de su tropa: desentrenados, sin preparacin adecuada
para el combate y sobreviviendo en difciles condiciones.
El conflicto ha puesto de manifiesto la flagrante divisin, ya que unos desobedecan las
rdenes del presidente ruso de cesar los bombardeos sobre Chechenia y otros se
manifestaban en Mosc en contra de la guerra.
La intervencin en Chechenia en el orden econmico, ha supuesto un elevado costo para
los rusos y ha puesto en serio peligro el objetivo de contener la inflacin y el dficit
presupuestario rusos. El primer conflicto - de 1994 a 1996 -, devast a Chechenia,
destruyendo la mayor parte de sus infraestructuras civiles y matando a cerca de 100.000

183

personas. Toda la infraestructura de los combatientes ha sido destruida. Hoy no quedan


ms que algunos grupos aislados que cometen actos terroristas, lo nico que, por otra parte,
son capaces de hacer. Nuestra tarea es eliminarlos, asever Putin. (114)
En cuanto a las relaciones del Kremlin con sus regiones, el conflicto puede ser interpretado
como un a aquellas repblicas de la Federacin que an disfrutan de una tolerada soberana
econmica, y por lo mismo, un claro indicio de la afirmacin de nuevas tendencias
centralizadoras basadas en el recurso a medidas de fuerza ante situaciones de urgencia.

114

Declaraciones del presidente Vladimir Putin en el noticiario televisivo de la cadena francesa TF1, el 11 de
febrero de 2003

184

185

SEGUNDA PARTE: En Busca de


Soluciones no Violentas

186

Ttulo III: La Descentralizacin por la Va


de las Autonomas Regionales (115)
"La nacin no necesita el cors del centralismo para mantenerse en pie y para hacer vivir su unidad"

Jacques Chirac, Presidente de Francia

SUMARIO
FORMAS DE ORGANIZACIN DEL ESTADO
ALGUNAS EXPERIENCIAS DE REGIONALIZACIN
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA
PROPUESTA: ELEMENTOS PARA UN MODELO DE AUTONOMIA REGIONAL
Anexos

Capitulo VII - Marco Conceptual: Formas de Organizacin del


Estado
SUMARIO
1. Conceptos y enunciados tericos generales, 1.1 Concentracin o Centralizacin administrativa. 1.2
Delegacin de facultades, 1.3 Desconcentracin administrativa, 1.4.Descentralizacin, 1.4.1 Concepto,
1.5. La descentralizacin como proceso, 1.6 Modelos de descentralizacin modernizante, 1.7 Objetivos
de la descentralizacin, 2. Qu entendemos por Regin?, 2.1. Concepto de la autonoma Regional y
Local, 2.2 Regin y regionalismo: centralismo y regionalismo negativos, 3. Objetivos de la
Regionalizacin, 4. Objetivos del Desarrollo Regional

1.

Conceptos y enunciados tericos generales

A objeto de conceptualizar en forma adecuada los alcances y significados de la


descentralizacin poltica (autonoma regional), consideramos conveniente abordar el
tema, desde tres ngulos diferentes:
1. La forma del Estado
2. Organizacin del gobierno
3. La ptica administrativa
a) Desde el punto de vista clsico de la forma del Estado, existen dos tipos de regimenes:
- El Estado unitario y
- El Estado federal.
La autonoma territorial o poltica viene a ser una tercera va.
115

) Elaborado en base a la Ponencia presentada por la Agrupacin Cabildo al Comit Pro Santa Cruz

187

b) Desde el punto de vista de la forma de organizacin del gobierno, existen 4 tipos:


-

Concentrado
Desconcentrado
Descentralizado
Autonmico-regionalizado

c) Desde la ptica estrictamente administrativa, existen varias formas de organizacin,


siendo necesario analizar las principales, para entender el significado real de la
descentralizacin. En tal sentido, en el presente capitulo abordaremos los siguientes temas:

1.1

La centralizacin administrativa.
La delegacin de facultades
La desconcentracin administrativa
La descentralizacin
Concentracin o Centralizacin Administrativa

Es la concentracin sistemtica y consistente o la reserva de la autoridad y


responsabilidad en un nivel jerrquico en particular, con el fin de reunir en una sola
persona o cargo el poder de tomar decisiones y coordinar las labores dentro de su
respectivo ambiente de accin.[116]
En la centralizacin, las autoridades superiores tienen poder jurdico, administrativo y
tcnico y son los nicos que resuelven sobre asuntos de organizacin y de cuestiones
tcnicas, por lo que emiten normas centrales con validez regional o para todo el territorio.
1.2

Delegacin de facultades

El objetivo de la delegacin es el de descongestionar y agilizar la toma de decisiones en los


distintos niveles de dependencia y reas de la estructura orgnica, procurando hacer ms
eficiente la resolucin de trmites y la prestacin de servicios al pblico usuario. La
delegacin de facultades es de carcter transitorio y la responsabilidad la conserva el titular
que originalmente deleg sus funciones.
La forma de administracin que atena los problemas creados por la centralizacin, es la
delegacin de facultades, que se define como:
Acto jurdico-administrativo discrecional que permite a un funcionario (delegante),
transferir en cualquier fase del proceso, una o varias facultades, sin perder por ello la
posibilidad de su ejercicio directo, que le son encomendadas por la Ley u otro instrumento
jurdico-administrativo a sus subalternos (delegados), excepto las que por disposicin legal
deba ejercer personalmente.[117]
116

) Martnez Mario, Diccionario de Poltica y Administracin Pblica, Vol. A-F, p. 381


) Mxico, Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia, Marco conceptual y Lineamientos
Generales para la Desconcentracin de la Administracin Pblica Federal,
117

188

Grfico No. 1

Fuente: Elaboracin propia

189

1.3

Desconcentracin Administrativa

Se define como el desplazamiento respecto de un centro, de rganos de decisin o de


funcionalidad administrativa, pero sin que se les dote de personalidad jurdica y patrimonio
propio, conservando respecto del centro original una relacin de dependencia jerrquica
con todas sus consecuencias en materia de decisiones, de revocaciones y de mando
nico.[118] La desconcentracin no implica autonoma, pues existe una relacin jerrquica
entre los rganos desconcentrados dependiendo de las instancias centrales, que son las
normativas.
Tambin se define como un proceso jurdico-administrativo que permite al titular de una
institucin, por una parte, delegar en sus funcionarios u rganos subalternos la
responsabilidad del ejercicio de una o varias funciones que le son legalmente
encomendadas, y por otra, transferir los recursos presupuestarios y apoyos administrativos
necesarios para el desempeo de tales responsabilidades.
La desconcentracin, es la forma jurdico-administrativa en que la administracin
centralizada mediante organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla
acciones en distintas regiones del territorio del pas. Su objeto es doble: acercar la
prestacin de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economa para ste, y
descongestionar al poder central.
El rgano desconcentrado, adquiere la titularidad de la funcin que ejercer en su
territorio, se convierte en instancia obligatoria, pero sigue siendo parte del rgano central.
La desconcentracin slo puede ser revocada por el mismo procedimiento que la
estableci, es decir a travs de una disposicin de orden jurdico. La desconcentracin
administrativa es una forma de fortalecer a las reas centrales, ya que el poder se acenta
en el centro.
1.3.1 Caractersticas de la Desconcentracin Administrativa
La desconcentracin administrativa tiene los siguientes rasgos caractersticos:
- El rgano al cual se desconcentra carece de personalidad jurdica y patrimonio propio.
- Los organismos desconcentrados deben estar encuadrados dentro de la administracin.
- El rgano receptor est subordinado jerrquicamente al poder central.
- Sigue manteniendo con el rgano central algn grado de supeditacin para ciertas
decisiones estratgicas.
- Es decir, las relaciones son de tipo jerrquico, atribuyendo a los rganos superiores una
autoridad lineal sobre los inferiores.
Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa cuyas
atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geogrfico en
que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden desconcentrarse las
administraciones federal, estatal y municipal. En un estado unitario la desconcentracin
constituye un paso hacia la descentralizacin.
118

) Mxico, Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia, Marco conceptual y Lineamientos


Generales para la Desconcentracin de la Administracin Pblica Federal, 1980, documento preliminar p. 5

190

1.4.

Qu entendemos por Descentralizacin

1.4.1 Concepto
Segn Gabino Fraga[119] la descentralizacin Es la forma de organizacin administrativa
que consiste en confiar la realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que
guardan con la administracin central una relacin que no es la de jerarqua. Luego el
mismo autor aade: el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen
de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de
una autonoma orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos.
En opinin de Rondinelli(120): Es la transferencia o delegacin de autoridad legal y
poltica, para planear, tomar decisiones y administrar las funciones pblicas del gobierno
central y sus agencias, a los diferentes rganos y autoridades locales[121].
Por su parte, Andrs Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino
solamente dejar o atenuar la jerarqua administrativa, conservando el poder central
limitadas facultades de vigilancia y control.
La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la
administracin central, esto es, no depender de las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de
personalidad jurdica y patrimonio propios a los entes descentralizados es una forma de
asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en la libre
disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin
que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.
Lo ms importante es que cuando se habla de descentralizacin se entiende por la
transferencia del poder de decisin y ejecucin de polticas pblicas del gobierno central a
favor de las entidades federativas, regiones y/o municipios, pero tambin a la sociedad que
ah habita.
En otras palabras, la descentralizacin es la dispersin del poder entre varias entidades o
unidades dentro de un sistema poltico.
En suma, la descentralizacin es un proceso dinmico, relativo y contextualizado en un
momento histrico determinado. Entendida as, la descentralizacin no es un atributo
institucional: por lo tanto puede estar presente o no (dependiendo de la estructura
organizacional) en una organizacin.
A efectos de clarificar los conceptos anteriores, imaginemos un continuo (figura 1) en
cuyos extremos estar por un lado, la centralizacin total y por el otro la descentralizacin,
pasando por la delegacin de facultades y la desconcentracin administrativa.

119

) G. Fraga, tratadista mexicano, autor de Derecho Administrativo, obra reeditada 41 veces.


) Dennis A. Rondinelli de la Universidad de Chapel Hill, Carolina del Norte, es el Director del Centro de
Investigaciones de Negocios Globales, del Instituto Kenan de la Empresa Privada, y es Profesor Distinguido de Direccin
en la Escuela de Negocios Kenan Flagler, Chapel Hill, Carolina del Norte. Es investigador y consejero de organizaciones
internacionales, gobiernos y compaas en materia de direccin internacional, desarrollo econmico y poltica pblica
para el desarrollo de la empresa privada. A nivel internacional ha realizado un extenso trabajo de investigacin aplicada y
de consultas sobre reforma econmica y privatizacin, direccin ambiental, desarrollo urbano y regional, comercio
internacional e inversiones y descentralizacin gubernamental.
121
) Rondinelli Dennis A., International Review of Administrative Sciences, USA, Vol. XLVII- 1981 No. 2
120

191

1.4.2 Ejes de anlisis para considerar la descentralizacin


El economista argentino Jos Luis Coraggio, cuando trata el tema de la descentralizacin
del Estado seala que se debe analizar a partir de tres ejes:
- El eje Administrativo. Relativo a las autonomas (regionales) mediante el traspaso de
funciones, recursos, competencias, etc.
- El eje Econmico. Que consiste en una privatizacin destinada a traspasar recursos y
partes completas del aparato estatal (empresas) a la iniciativa privada, por ser sta mejor
motivadora y orientadora de la gestin, que el Estado.
- El eje Poltico. Que consiste en la reforma de los mecanismos de decisin poltica que
predomina en la sociedad, y sobre todo, de la devolucin a la sociedad de parte del poder
poltico alienado al Estado.
En este eje se asocian las habilidades de la democracia con el mbito territorial: as, lo
local es ms democrtico porque el encuentro cara a cara de representantes y representados
permite el control de sus actos, mientras que lo nacional es inalcanzable para la
participacin, a la vez que profundiza la separacin entre gobernantes y gobernados.
A esos tres ejes debe agregarse el financiero, o fiscal y tributario
La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica (cesin
de poder) en el sentido de que mientras la primera se realiza exclusivamente en el mbito
del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes regionales frente
a los poderes centrales. La descentralizacin poltica y autonoma regional es lo mismo.
El fortalecimiento de los municipios y regiones como efecto de la descentralizacin, debe
estar apoyado por la voluntad poltica de las altas esferas del gobierno.
1.4.3 Modalidades de Descentralizacin
La descentralizacin ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:
- Descentralizacin territorial o por regin. Consiste en el establecimiento de una
organizacin administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan
a la poblacin radicada en una determinada circunscripcin territorial. Los organismos
descentralizados por regin son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades pblicas
de una regin, como es el municipio.
- Descentralizacin funcional o por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin
de necesidades de orden general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de
funcionarios que tengan una preparacin especial. La forma de conseguir ese propsito es
dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economa.
La salud y la educacin son dos ejemplos tpicos de descentralizacin funcional.

192

- Descentralizacin por colaboracin. Se origina cuando al Estado se le presentan


problemas para cuya resolucin se requiere una preparacin tcnica de que carecen los
funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se
recurre a la colaboracin de entidades o empresas privadas, hacindolas participar en el
ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por
colaboracin es una de las formas del ejercicio privado de las funciones pblicas conocida
como terciarizacion.
La transferencia de competencias a gobiernos subnacionales, significa descentralizacin
territorial, mientras que la transferencia de competencias a instituciones para-estatales o
incluso a no gubernamentales, equivale a descentralizacin funcional.
1.4.4 Motivos claves para descentralizar
La descentralizacin surge como una necesidad moderna que viene a sentirse como tal
recin a partir de la segunda mitad del siglo XX. En cambio el centralismo fue un elemento
importante del desarrollo de nuestros pases, desde que lograron su independencia de
Espaa.
En la actualidad, si el centro tiende a conservar todo el poder de decisin en sus manos, se
ve rpidamente invadido de mensajes de todas partes de su periferia para que tome
resoluciones -en muchos casos con presin colectiva- debido a las facilidades y rapidez de
comunicacin moderna, de manera que la descentralizacin pasa a ser una necesidad en
vez de una ddiva del poder central
1.4.5 Descentralizacin y participacin ciudadana
En las economas desarrolladas, la bsqueda de una mejor asignacin de los recursos
pblicos y la provisin de bienes y servicios a la poblacin ha venido acompaada de la
descentralizacin hacia los gobiernos locales y regionales. An cuando con significativas
excepciones, se observa que el grado de desarrollo econmico y la descentralizacin
poltica tienden a ir de la mano.
Las tendencias a la integracin y a la globalizacin, ms que frenar, parecen intensificar
esa fuerza centrfuga que empuja hacia los gobiernos municipales.
Como sealara Daniel Bell, los gobiernos nacionales son demasiado pequeos para
responder a los retos de la globalizacin, pero demasiado grandes para atender a las
demandas diversificadas de los ciudadanos relacionadas con las cuestiones que influyen su
nivel de vida en los entornos locales en que se mueven.
1.5.

La descentralizacin como proceso

En la hora actual, como anotaba el Profesor Harold Furhr [122], las expectativas en torno a
la descentralizacin apuntan hacia la generacin, afirmacin y robustecimiento de
relaciones horizontales, en el nivel subnacional.
El conferencista sealaba que la descentralizacin es un proceso complejo, que implica: la
modernizacin del sector pblico; la redefinicin de responsabilidades, con nfasis en el
122

) Harold Furhr, catedrtico de la Universidad de Potsdam, Alemania. Conferencia dictada en FLACSO

193

nivel local, para cada uno de los sectores encargados de proveer servicios a la poblacin;
as como el establecimiento de pesos y contrapesos y reglas intergubernamentales
confiables.
Resaltaba, adems, que tal proceso supone la puesta en marcha y mantenimiento constante
de un permanente intercambio de opiniones con la ciudadana, el desarrollo de formas de
participacin directa y un diseo electoral adecuado. Requiere, por lo tanto, de un lado,
liderazgo y compromiso polticos, junto con un amplio consenso; y, de otro, una estrategia
definida de criterios tcnicos de aplicacin.
La descentralizacin es, en definitiva, un complejo proceso poltico en el cual confluyen
demandas sociales e intereses polticos que, segn el mencionado profesor germano, se
caracteriza por un alto potencial de inestabilidad a corto plazo y cuyos resultados se
concretan recin a mediano y largo plazo[123]
Cabe mencionar que el proceso de implantacin de gobiernos regionales autnomos,
contempla las siguientes etapas operativas:
a)
b)
c)
d)
e)

Iniciativa
Constituyente
Estatuyente
Transferencia de atribuciones
Negociacin y transferencia de recursos financieros

1.6 Modelos de descentralizacin modernizante


Existen bsicamente dos tipos de modelos de descentralizacin, con miras a la
modernizacin del Estado. Ellos son:
a) El proyecto neoliberal.
Cuyos agentes ms visibles seran el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y diversas instancias de la
Administracin y agencias de ayuda de los Estados Unidos. Su fuerza radica en el
acondicionamiento de crditos, ayudas internacionales y el chantaje por la deuda
externa. Aqu la idea de descentralizacin puede equipararse a desestatizacin,
contribuyendo a ese otro fenmeno, encubierto, cual es la concentracin del poder
econmico a escala mundial, y que implica abrir las economas nacionales y regionales
al juego de la competencia internacional, permitindole abrir sus mercados.
La versin primera, del modelo neo liberal de descentralizacin, es el proceso de
regionalizacin desconcentrada, que se aplica en razn a la necesidad de realzar y
potenciar el rol econmico de los espacios geogrficos, como estrategia de desarrollo e
incorporacin de estos espacios al mercado mundial, considerando a la regionalizacin
como un camino para descentralizar el Estado.
b) El proyecto de descentralizacin democratizante

123

) Fuente: Realidad Nacional, Descentralizacin y Autonoma .Osvaldo Hurtado, Presidente de CORDES

194

Este tipo enfatiza el eje poltico de la descentralizacin en aquellos aspectos que


significan una ampliacin de la prctica democrtica, al dar una participacin efectiva a
los actores sociales en la administracin o gestin de la regin.
Para ello se busca: ...impulsar sin ambigedades la participacin extendida de la
poblacin en la discusin y resolucin de los problemas nacionales, sectoriales y
regionales, como encuentro entre el conocimiento tcnico, el inters privado y las
necesidades directas de los ciudadanos, donde:
Coraggio agrega despertar el sentido de la descentralizacin incorporando la
dimensin de autogestin a escalas que permitan mantener una adecuada visin y
prctica respecto del todo, como empresas de cogestin Estado, Municipios, empresas
privadas con trabajadores La descentralizacin transfiere la importancia de la gestin
originalmente en manos del Estado centralizado y centralizador, hacia la gestin
regional.
El modelo democratizador, por su parte, le agrega a la regin un mayor papel en el
desarrollo de una prctica de participacin ciudadana en la gestin regional, de manera
que se consolide y desarrolle la democracia; para que se desarrolle una fuerte identidad
regional que contribuya con su impulso a que se promuevan con mas eficacia medida de
equidad lo mismo que soluciones ms eficaces a las injusticias sociales.
El mismo criterio supone y propone que los actores sociales regionales deben
mantenerse bien informados de las medidas que los agentes especializados de la regin
estn decidiendo; que tienen la capacidad y conocimientos adecuados para
comprenderlos, y que existen canales adecuados para que esos actores tomen parte
activa en la toma de decisiones sobre materias que los involucran en la gestin de la
regin.
Al tomar en cuenta estos ltimos antecedentes de la regionalizacin, salta a la vista que
el modelo descentralizador democratizante requiere de un esfuerzo de construccin de
la cultura participativa regional. Ese esfuerzo constructivo regional debe traducirse o
convertirse en una estrategia tanto de pensamiento como de accin, que implique
pasos para acercarse al modelo ideal. Tal estrategia naturalmente, debe apuntar a
orientar una serie de medidas que implican cambios econmicos, sociales, culturales y
polticos, que acerquen a la regin al modelo que se estima es el ms deseable.
1.7

Objetivos de la descentralizacin

La descentralizacin permite aplicar los principios de:

inmediatez,
mejor conocimiento y mayor apreciacin de las necesidades locales o regionales,
aspiraciones y posibilidades de la comunidad local y mayor sensibilidad ante ellas,
rpida actuacin para atenderlas, y
control social ms efectivo.

Tales procesos resultan sin duda positivos.


La finalidad esencial de la descentralizacin debe ser, por una parte, atender mejor a la
comunidad local -es decir, prestar servicios ms idneos, eficientes y baratos-; y,
195

robustecer el sentido autntico de nacionalidad. El objetivo es por tanto, permitir al Estado


ampliar sus actividades, delegando facultades que le son propias, con propsito de que
puedan atenderse con mayor eficiencia y se obtenga, en su caso, la colaboracin de los
administrados.
La comunidad, la nacin y el Estado, deben ser los favorecidos y debe buscarse, afianzar la
diversidad en la unidad.
Sin embargo, debe tenerse cuidado que los representantes de determinados grupos de poder
muchas veces manipulan a ciertos sectores de la comunidad local y a los medios de
comunicacin, para obtener ventajas a favor de sus intereses y conveniencias. En ese caso,
tiende a predominar el localismo o el regionalismo.
Es imperioso alcanzar un cuidadoso equilibrio entre gestiones necesarias de
descentralizacin, regionalizacin y la inevitable concentracin operativa y tcnica de
recursos, a efectos de obtener mejores niveles de eficacia. Otro asunto por dems
importante es evitar duplicacin de gastos o contraposicin de acciones.

2. Qu entendemos por Regin como concepto operativo?


Si se admite que la regionalizacin es la estrategia y la poltica con la cual se debera
llevar a cabo la descentralizacin, entonces es necesario precisar el trmino regin, esta
vez como concepto operativo. Este trmino es til, tanto cuando nos referimos a los
regionalismos, como cuando hablamos de regionalizacin.
La palabra regin evoca un rea geogrfica determinada, perifrica o lejana al centro
nacional y delimitada en s misma.(124)
Los criterios que permiten diferenciar una regin de otra son variables y su eleccin
depende del poder que lleva a cabo la tarea de regionalizar. Estos criterios pueden ser de
carcter geopolticos, morfo-geogrficos, tnicos, econmicos, o bien, una combinacin de
ellos. Originalmente el concepto de regin se refera al socio-espacio y su identidad
cultural, para incluir, ms tarde al sistema de relaciones sociales internas. Por ello es que
propugnamos las autonomas regionales, amn de que la actual definicin de regin ms
aceptada tiene una connotacin ms directa en cuanto a la relacin del socio-espacio con
su ligazn comercial-industrial en el contexto de la economa internacional.
El economista chileno Sergio Boisier tiene la siguiente definicin: "Una regin es hoy da
una estructura compleja e interactiva y de mltiples lmites, en la cual el contenido define
al contenedor (lmites, tamao y otros atributos geogrficos). Una regin es hoy una y
mltiple simultneamente, puesto que superada la nocin de contigidad, cualquier regin
conforma alianzas tcticas para el logro de objetivos determinados y por plazos igualmente
determinados con otras regiones, a fin de posicionarse mejor en el contexto internacional"
La regionalizacin se considera como un elemento de progreso econmico en el que las
regiones, como componentes esenciales del Estado, son testigos y actores de la diversidad
124

)
Toms Austin Milln, Socilogo, Antroplogo. DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION EN LA
ACTUALIDAD

196

y contribuyen al enriquecimiento de su cultura, su prosperidad econmica y en el respeto a


sus tradiciones e historia. (125)
La nocin de regin abarca, cuando se aplica a las entidades polticas o administrativas,
conceptos muy diferentes: las diferentes constituciones de los Estados miembros de la
Unin Europea hablan de

Lnder (Alemania y Austria),


regiones o comunidades (Blgica),
Comunidades Autnomas (Espaa),
regiones con estatuto especial, regiones con estatuto normal y provincias
autnomas (Italia),
provincias (Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Italia, Pases Bajos),
Ciudades-Estado (Alemania),
regiones y departamentos (Francia),
periferias y departamentos (Grecia),
consejos de condado (Reino Unido y Suecia),
condados de circunscripcin (Irlanda),
sindicatos regionales de municipios o sindicatos de regin urbana (Alemania),
distritos (Alemania, Luxemburgo, Portugal), a veces utilizando los mismos
trminos que remiten a niveles diferentes de gobernanza.

A grandes rasgos, los miembros de la UE se podran dividir en cuatro tipos de Estados:


- los Estados federales;
- los Estados unitarios regionalizados;
- los Estados unitarios descentralizados;
- los Estados unitarios centralizados.
Estas categoras estn lejos de ser homogneas y a menudo las disposiciones
constitucionales de algunos de los pases representan elementos que abarcan varias
categoras. (126)
En los Estados de la Europa Central y Oriental, la regionalizacin a travs de las unidades
federadas y la regionalizacin poltica no tiene lugar; en cambio, la regionalizacin
administrativa es la norma en 6 Estados. nicamente en Polonia y en la Repblica Checa
se ha iniciado el proceso de una descentralizacin regional propiamente dicha.
La proximidad a los ciudadanos es caracterstica comn a todas las regiones y entidades
locales. En este sentido no puede introducirse distincin alguna: deben potenciarse en el
marco europeo todos los entes territoriales autnomos Gobiernos y asambleas electivas

125

) Enciclopedia Encarta

126

) PARLAMENTO EUROPEO. 1999 -2004 Comisin de Asuntos Constitucionales, 24 de octubre de 2002.

PROYECTO DE INFORME. sobre el papel de los poderes regionales y locales en la construccin europea

197

regionales y locales por su posible contribucin al objetivo de acercar a los ciudadanos el


proceso de construccin europea.
Algunos prefieren emplear el concepto de nacin interna en lugar de regin en funcin de
una ampliacin interna en el mbito europeo, evitando cuidadosamente mencionar los
trminos independencia y secesin; otros evocan la nocin de comunidades o entes
territoriales, autnomos o locales, segn sea su posicin en las diferentes esferas de
gobernanza; los datos socioeconmicos constituyen el punto de partida de unos, mientras
que la cultura y la lengua son el punto de partida de otros.
2.1. Concepto de la autonoma Regional y Local
La Autonoma Regional, est definida como la creciente capacidad de autodeterminacin
poltica regional, identificacin de la poblacin con su regin y capacidad de apropiacin
del excedente econmico generado en ella.
Mientras que, segn la Carta Europea de Autonoma Local, se entiende por autonoma
local el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una
parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
Este derecho se ejerce por Asambleas o Consejos integrados por miembros elegidos por
sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que pueden disponer de rganos
ejecutivos responsables ante ellos mismos. Esta disposicin no causar perjuicio al recurso
a las Asambleas de vecinos, al referndum o a cualquier otra forma de participacin directa
de los ciudadanos, all donde est permitido por la Ley. Los gobiernos municipales son
considerados como entes locales.
2.2 Regin y regionalizacin: centralismo y regionalismo negativos
Una regin es una porcin del territorio de un Estado que presenta caractersticas
geogrficas (o sociogeogrficas) especficas, que la diferencian de otros sectores de ese
territorio. Su actividad gira en torno a un centro econmico y administrativo. Un sano
regionalismo busca, de modo positivo, propiciar las virtualidades de la zona respectiva, sin
adoptar posiciones de alejamiento o malquerencia frente a las otras regiones.
Resulta negativo un centralismo que rebase las necesidades de coordinacin
imprescindibles para: asegurar el mantenimiento del concepto de unidad nacional, la
proyeccin de sta, la realizacin de obras o actividades fundamentales que interesen a
toda la nacin, la racionalidad en el uso de recursos, la eficiencia en la accin.
Como lo seala Fernando Carrin, un excesivo centralismo, (como el que impera en
Bolivia)(127), torna a la organizacin de un pas:

127

econmicamente ineficiente;

El aadido entre parntesis es nuestro.

198

polticamente poco representativa, distante y autoritaria;


socialmente injusta, porque incrementa las desigualdades, margina y excluye;
culturalmente homogeneizadora, ya que restringe diversidades creadoras;
territorialmente inequitativa, puesto que agudiza los desequilibrios en los distintos
niveles.

Igualmente se torna nocivo un regionalismo que exacerbe diferencias -imaginarias o


reales- entre los habitantes de una u otra regin o entre stos como tales, a fin de obtener
ventajas ajenas a una objetiva observancia de la realidad, casi siempre en beneficio injusto
de grupos de inters que manipulan en su favor esos sentimientos sociales.

3. Objetivos de la Regionalizacin:
Los principales objetivos perseguidos por la descentralizacin por medio de la
regionalizacin, son los siguientes:

La organizacin administrativa descentralizada, con adecuados niveles de


capacidad de decisin y en funcin de unidades territoriales bien precisas.
La jerarquizacin de las unidades territoriales, de acuerdo con la realidad nacional.
La dotacin de autoridades y organismos en cada unidad territorial, que tengan
poder de decisin y que acten coordinadamente entre s.

4. Objetivos del Desarrollo Regional


Los objetivos del desarrollo regional pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

Crecimiento econmico, que involucra el aumento sostenido en la produccin de


bienes y servicios regionales,
Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad
productiva regional,
Inclusin social, entendida como equidad en la distribucin de los frutos del
desarrollo y participacin econmica, social y poltica regional, en todas las
divisiones territoriales de la regin,
Satisfaccin de necesidades bsicas, entendida como la provisin de servicios e
infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus respectivas regiones,
Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los asentamientos
humanos, hbitat urbano y rural en trminos de servicios prestados a la poblacin,
funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional y red de
atraccin del sistema de centros poblados,
Proteccin del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en particular
cuidando la explotacin de los recursos renovables y los impactos ambientales de la
actividad productiva.

En sta perspectiva, existe consenso en representar en las denominadas Estrategias


regionales de desarrollo y los mecanismos de planificacin que la originan como el medio
de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actualizacin permanente a los

199

diversos actores pblicos y privados involucrados en los objetivos del desarrollo regional y
de la descentralizacin.
Dentro de las perspectivas en que se desarrollan los procesos de descentralizacin, el
desarrollo regional y la planificacin descentralizada y concertada constituyen una suerte
de triloga que no pueden ser observadas aisladamente, si se pretende avanzar en
situaciones que permitan acompasar al Estado internamente, es decir, reconocer y articular
sus diversas lgicas internas y generar medios comunicativos pertinentes y eficientes que
sean capaces de reducir las variadas complejidades societales que hoy tienen lugar en el
marco de sociedades funcionalmente diferenciadas.
Siguiendo a S. Boisier, una de las ms grandes autoridades en la materia, la misin
estratgica del estado en estas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel
territorial se avance en la construccin poltica y social de las regiones. Los procesos de
reforma de Estado que esta experimentando Chile en las ltimas dos dcadas y,
particularmente, aquellas que se han iniciado con los gobiernos democrticos desde 1990,
probablemente constituyan un escenario adecuado para visualizar la forma y los alcances
de stas concepciones y de que forma se manifiestan o no en las actuales complejidades
societales.

Ttulo IV: Ilustrando la Teora con Casos Empricos


Capitulo VIII: Algunas Experiencias de Regionalizacin
SUMARIO
1. Tres Experiencias de Descentralizacin Regionalizada, 2 Las Comunidades Autonmicas
Espaolas, 3 La Experiencia regionalizadora en Italia, 4 El proceso de Regionalizacin en Chile,
4.5 El Desarrollo Regional y la Descentralizacin en Chile. Discusin

1. Tres Experiencias de Regionalizacin


Uno de los continentes donde se han producido mayores progresos en materia de
regionalizacin, es Europa. La realidad europea puede contemplarse desde una doble
dimensin.
a) Por un lado estn aquellos pases que ya haban optado por una estructura
descentralizada y que asisten a un proceso de profundizacin y replanteamiento de
su propia estructura interna para adaptarla a la realidad europea, como es el caso de
Espaa despus de la firma de los Pactos Autonmicos de febrero de 1992 e Italia
con las reformas iniciadas en 1990.
b) De otro lado, est el caso de aquellos pases que han iniciado los procesos de
regionalizacin recientemente.

200

En el presente capitulo nos ocuparemos de exponer las experiencias de implementacin de


gobiernos autnomos de Espaa e Italia en Europa y por considerarlas de inters y la
experiencia desconcentradora de Chile en Amrica, de la cual Bolivia ha copiado muchas
cosas actualmente en vigencia.
En tal virtud, en el presente capitulo abordaremos en el siguiente orden las 3 experiencias
de regionalizacin:

Espaa
Italia
Chile

2. El Estado Autonmico espaol


2.1 Antecedentes de las autonomas en Espaa
La construccin del Estado moderno en Espaa, en gran parte ha seguido una va
autoritaria y centralista, y estos dos caracteres, iban tan unidos que cada vez que surga un
breve perodo de libertad renacan tambin las ideas de descentralizacin. Pero la
democracia y la autonoma han sido en la historia de Espaa flores de vida muy breve y de
muerte casi siempre violenta (Eliseo Aja). La configuracin del Estado en Espaa a lo
largo de los siglos XIX y XX sigui, un camino centralista, especialmente en los largos
periodos de gobierno de los moderados, la Restauracin y el franquismo. Desde el primer
momento del Estado liberal existieron proyectos alternativos de descentralizacin, pero
slo se impusieron en los breves parntesis de gobiernos liberal-democrticos y
republicanos.
El debate sobre la estructura del Estado en el siglo XIX y primera parte del XX gir en
torno a la organizacin de las provincias, pero a finales del XIX apareci la alternativa del
regionalismo, especialmente en Catalua, con una primera concrecin en el
establecimiento de la Mancomunidad de Catalua, de carcter administrativo. Pero el
precedente ms importante de la actual autonoma fue la experiencia de la II Repblica, ya
que la Constitucin de 1931 prevea una primera forma de regionalismo poltico para
algunos territorios, que coexistiran con las provincias dependientes del Gobierno central.
Sin embargo, el autogobierno slo lleg a aplicarse en Catalua, y por poco tiempo (193234 y unos meses en 1936), porque el Estatuto vasco y el proyecto de Galicia se elaboraron
tras el inicio de la guerra civil, que no fue la mejor oportunidad para iniciar proyectos de
descentralizacin.
2.2 La dictadura franquista interrumpi el proceso por 40 aos
Los cuarenta aos de franquismo interrumpieron estos ensayos de nueva autonoma y
llevaron el centralismo, y el autoritarismo, al mximo. Todas las formas de democracia
fueron abolidas, pero adems la represin de la lengua y los caracteres catalanes y vascos
por el centralismo franquista, acentu an ms la importancia de la cuestin regional, de
forma que el restablecimiento de la democracia deba abordar alguna forma de
descentralizacin poltica. La idea de autonoma se extendi rpidamente por todo el
territorio, con objetivos y formulaciones muy distintas:

201

combatir el subdesarrollo,
aproximar las instituciones a los ciudadanos,
recuperar tradiciones..., y
basado en un fundamento lgico acerca de la necesidad de terminar con el
centralismo tradicional y adoptar algn tipo de estructura descentralizada para todo
el territorio.
As fue hasta que la Constitucin de 1978 realiza un cambio drstico del rgimen poltico
en Espaa y, ha implantado un amplio sistema de autonomas territoriales. El principio de
autonoma, reconocido en esa Constitucin, ha impulsado una transformacin tan notable
del Estado que puede afirmarse que Espaa era hace veinticinco aos el Estado ms
centralista de Europa y actualmente se encuentra entre los ms descentralizados, sin
ninguna duda. El actual poder poltico que tienen las Comunidades Autnomas puede
compararse perfectamente con el que poseen los Estados miembros de un Estado federal,
como por ejemplo los Lnder alemanes o austriacos y es muy superior al que tienen las
regiones de otros Estados considerados descentralizados.
Conviene dejar claro que la Repblica espaola no es definida como Estado federal, ni
regional, ni unitario, sino como "Estado integral, compatible con la autonoma de los
Municipios y las Regiones".
La importancia poltica de la autonoma se puede observar en que las instituciones slo
responden ante el propio electorado, sin ninguna dependencia jerrquica respecto al
gobierno central. El autogobierno de las Comunidades Autnomas propicia a su vez el
pluralismo poltico de las instituciones autonmicas, y su cambio segn las preferencias
ciudadanas.
2.3 Las etapas histricas del proceso de implementacin de las Autonomas espaolas
La implantacin del Estado de las autonomas ha pasado por diversas etapas, y alcanz su
periodo de mxima consolidacin a partir de 1984, con la aprobacin de varias leyes, como
la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas. Se pueden distinguir
claramente las siguientes etapas:
a) Suele decirse que hay un primer periodo (1979-83) que abarca la aprobacin de los 17
Estatutos de Autonoma y acaba con la Sentencia constitucional de la LOAPA, que
reafirma el carcter poltico de la autonoma y la naturaleza constitucional derivada de los
Estatutos de las CCAA. La aprobacin de los Estatutos vasco y cataln fue bastante
rpida, y paradjicamente poco conflictiva. En cambio, el conflicto sobre el Estatuto de
Andaluca fue grave y se resolvi mediante referndum popular a favor de establecer el
mximo nivel de autonoma en la Comunidad Autnoma, igualndola con las tres
anteriores.
Los conflictos gallego y andaluz, con sendas derrotas gubernamentales, y el malestar que
reflejaba tal desorientacin, unido al intento de golpe de Estado de febrero de 1981,
aconsejaron al Gobierno la firma de los Acuerdos Autonmicos con el PSOE en 1981
para definir el desarrollo de las previsiones constitucionales.

202

La aprobacin de todos los Estatutos dio contenido concreto a varios preceptos


constitucionales, como la Disposicin Adicional Primera y determin el mapa de las
CCAA, con la resolucin de los problemas que se planteaban sobre algunas regiones,
incluida Madrid. Tambin en estos primeros aos el Tribunal Constitucional fij los
mecanismos generales de la distribucin de competencias, mediante la elaboracin del
concepto de bloque de constitucionalidad, la formulacin de grandes categoras
competenciales, el valor interpretativo de los Reales Decretos de traspasos, etc. El
resultado del proceso de reforma de la estructura estatal a mediados de 1983 era notable:
rpida organizacin de todas las CCAA, celebracin de las primeras elecciones que
permiten formar los Parlamentos y los Gobiernos propios de cada CA y aplicacin del
concepto de autonoma poltica para todas las CCAA y la distincin de la diferencia
importante de competencias entre 7 CCAA y las otras 10.
b) Un segundo periodo o etapa comprendido entre 1984-1992, est marcado por la mayora
absoluta que mantiene el PSOE en las Cortes (parlamento), lo que hace posible la
aprobacin de numerosas leyes del Estado necesarias para el funcionamiento normal de las
Comunidades Autnomas, especialmente para aquellas de nivel competencial superior por
cuanto les permite su desarrollo legislativo.
c) De los Pactos autonmicos de 1992 a la finalizacin de los grandes traspasos (2001).
Se puede hablar de un tercer periodo, que se inicia en torno a 1992, con la firma de nuevos
Pactos Autonmicos, que suponen la ampliacin de competencias a las 10 Comunidades
Autnomas que hasta entonces tenan un nivel inferior. Los nuevos Pactos se firmaron a
finales de 1992 entre el Gobierno socialista, el PSOE y el PP y se instrumentaron
jurdicamente, primero mediante una ley orgnica del art. 150.2 de la Constitucin
Espaola para que el nivel y el mbito de las competencias ampliadas fuera el mismo para
las 10 Comunidades Autnomas, a fin de evitar dientes de sierra disfuncionales- que fue
la Ley Orgnica 9/1992 de Transferencia de Competencias y otra ley que aprueba la
reforma de los Estatutos correspondientes, dictada en 1994.
El contenido de la reforma de los Estatutos signific que las dez CCAA igualaron su nivel
competencial con las otras siete, aunque se pospuso el traspaso de servicios en educacin
no universitaria hasta la finalizacin de la reforma educativa que estaba en marcha y se
aplazaron los traspasos de sanidad, por su complejidad.
2.4 Qu es el Estado Regional: Singularidad del Estado Autonmico (128)
El Estado regional tiene como rasgo esencial la descentralizacin territorial en entes
denominados regiones, a las que se concede un alto grado de autonoma. El modelo de
Estado regional espaol surgi por primera vez en la Constitucin de 1931. Esto influy en
la Constitucin italiana, paradigma del Estado regional, que a su vez influy en la
Constitucin espaola actual. El caso espaol se aparta del Estado regional italiano por dos
puntos:
1. En la Constitucin italiana se establece cules regiones van a estar dotadas de un
estatuto comn o de estatuto especial. De manera que el grado de autonoma de cada una
128

) Derecho, Derecho pblico, Derecho constitucional. http://www.arkania.org/~politeia/docs/dchoconsti1.htm

203

es diferente. Las regiones que cuentan con estatuto comn nunca accedern al grado
mximo de autonoma de las que tienen el estatuto especial (existe diferenciacin de las
regiones).
2. Las provincias que configuran las regiones estn estipuladas o asignadas previamente en
la Constitucin italiana.
Estas dos caractersticas no se dan en el modelo espaol, ya que:
a. La Constitucin espaola no establece qu provincias forman cada comunidad
autnoma. El mapa autonmico ha sido resultado del proceso autonmico y no viene
reflejado en la Constitucin.
b. En Espaa todas las comunidades autnomas pueden alcanzar el mismo grado de
autonoma con el transcurso del tiempo y la aplicacin de unos procedimientos (no opera
la distincin taxativa).
El Tribunal Constitucional seala que la denominacin del Estado autonmico ha sido
acuada por la jurisprudencia constitucional para aludir a un Estado complejo donde la
autonoma tiene un carcter poltico.
El constitucionalista Miguel Ayuso Torres dice: "la Espaa de las autonomas es el Estado
descentralizado en su grado mximo". Francisco Javier Prez-Royo afirma "el Estado
autonmico de la Constitucin se asemeja polticamente al Estado federal, pero
jurdicamente la estructura de nuestro Estado no es asimilable a ninguna otra". Segn
Antonio Torres del Moral, "entre el Estado unitario y el federal surge un tercer modelo: el
Estado regional".
Las comunidades autnomas en la Constitucin espaola, gozan de una potestad
estatuyente derivada del estatuto: a cabecera de las comunidades autnomas; pero la
Constitucin prohbe toda alteracin desleal, insolidaria o unilateral del equilibrio poltico
nacional. As mismo, prohbe cualquier derecho de cesin o autodeterminacin. Por tanto,
permite las autonomas pero no la independizacin. Cualquier proyecto independentista va
en contra de la Constitucin. Por eso se ha dicho que el mejor antdoto para el separatismo
son las autonomas.

2.5 Las autonomas refuerzan la unidad nacional no la debilitan


La Constitucin espaola toma las precauciones para que la unidad nacional no sea
debilitada ni sea puesta en riesgo. Al contrario, existen varias medidas que refuerzan la
unidad nacional. Entre ellas tenemos los siguientes artculos que garantizan la unidad:
Artculo 2 - La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola,
patria comn e indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas.

204

Artculo 138 - 1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad


consagrado en el artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de las
diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del
hecho insular.
2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales.
Segn el Tribunal Constitucional, la autonoma al tener un poder limitado, no quiere decir
soberana. Una organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo y en
ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad de la nacin espaola.
2.6 Caractersticas del Estado autonmico
Los rasgos caractersticos de un Estado Autonmico, son los siguientes:
1. Cuenta con una sola entidad estatal, slo existe un ente territorial que merezca el
calificativo de Estado. Aqu en este aspecto, el Estado autonmico se parece ms al Estado
unitario que al federal.
2. Cuenta con un estatuto pero carece de Constitucin propia. Existe una Constitucin
nica, esto es, un poder constitucional nico. Guarda similitud con el Estado unitario y es
distinto del federal.
3. Existe una pluralidad de entes territoriales dotados de autogobierno, aspecto en el cual
se asemeja al Estado federal.
4. El Estado requiere la doble voluntad para su modificacin: cortes estatales (parlamento)
y autonmicas, ya que la comunidad autnoma no tiene poder constituyente para dotarse
de una Constitucin (slo tiene estatuto).
5. Distribucin de competencias (se parece al Estado federal): el poder central tiene unas
competencias y el autonmico, otras. La separacin no es rgida, existe interdependencia.
6. Para resolver todo tipo de conflictos competenciales aparece el Tribunal Constitucional
como rgano competente (en el Estado federal tambin hay un tribunal competente).
El hecho de que el Estado autonmico no sea un Estado federal no quiere decir que su
rgimen de autogobierno sea necesariamente menor. Posiblemente alguna de las
autonomas tenga ms grado de autogobierno que algn Estado federal.
2.7 Los elementos autonmicos de tipo federal
Las normas de la Constitucin, muy abiertas inicialmente a diferentes alternativas, se han
ido definiendo progresivamente, de forma que actualmente presentan una notable
concrecin, y la mayor parte del desarrollo que prevea la Constitucin en materia
205

autonmica se ha realizado. Ante esta situacin de prctica culminacin del Estado


autonmico, se plantea de forma natural la pregunta sobre el tipo de Estado que se ha
instalado en Espaa, entendiendo por tipo de Estado la estructura territorial del poder.
Entre los dos grandes tipos conocidos en el mbito del constitucionalismo occidental el
federal y el unitario, dnde se incluye Espaa?
Para ver hasta qu punto el sistema espaol posee o no los caracteres del federalismo se
pueden comparar los elementos esenciales del federalismo moderno, especialmente en
Europa, con los rasgos estructurales del Estado autonmico. La teora del federalismo
actual considera que no existe un criterio nico para calificar a un Estado como federal y
predomina la idea de considerar varios factores, tales como:

la garanta constitucional de la autonoma, y de la distribucin de competencias,


la existencia de instituciones polticas de los entes territoriales,
la resolucin de conflictos por un tribunal constitucional o equivalente,
una financiacin objetiva y garantizada y
un sistema eficaz de relaciones entre la federacin y los Estados o Lnder

En Espaa el reconocimiento constitucional de la autonoma no ofrece dudas. El artculo 2,


como hemos visto dice: La Constitucin [...] reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas.
2.8 El origen de la Constitucin de 1978 (129)
Con base en el texto constitucional de 1931 se inici un proceso descentralizador del
Estado que estaba avanzando decididamente en el momento en que se produjo la
sublevacin militar que desemboc en la Guerra Civil.
Cuando Espaa inici su proceso constitucional, hace veinticinco aos, era un pas
econmicamente desarrollado, fundamentado en los sectores de la industria y de los
servicios, que tena pendiente las reformas econmicas derivadas de la crisis energtica de
1973. Para ello contaba con un Estado muy slido patrimonialmente y con un bajo nivel de
endeudamiento, dos elementos sobre los cuales poda apoyar sus decisiones econmicas
que entraaban sacrificios para la poblacin.
En lo poltico se poda hablar de una desertizacin casi absoluta del panorama espaol: la
dura experiencia de la guerra civil y la proscripcin de las libertades civiles, haban
contribuido a la invertebracin poltica de la sociedad espaola.
Existan, por tanto, las bases sociales mnimas para intentar la puesta en marcha de un
proyecto de Estado democrtico, que fortaleciese a Espaa frente a la integracin europea.
Pero la falta de densidad poltica de la sociedad civil permiti la iniciativa de quienes
129

) Ver Manuel Muela, presidente del CIERE: La crisis constitucional desde una perspectiva republicana, Cuadernos
No. 50- Espaa 2002.

206

desconfiaban de un proceso constituyente, al que sustituyeron por el proyecto de la


Reforma Poltica de 1976, que fue sometido a referndum y aprobado ese mismo ao.
La Reforma Poltica, que era un modelo de democracia limitada, despojara a la monarqua
restaurada de todo el ropaje totalitario, aceptando el sufragio universal y la vigencia de los
partidos polticos, con excepcin de los partidos republicanos.
2.8.1 Organizacin territorial del Estado y rgimen autonmico.
El problema de la autonoma era, tambin en 1977-78, una cuestin planteada con especial
urgencia slo en algunas zonas (especialmente en el Pas Vasco). Existe, sin embargo, una
diferencia significativa entre el ltimo perodo constituyente y el republicano: en 1977
actan, con mayor o menor predicamento, partidos nacionalistas o regionalistas en casi
todos los lugares, y los grandes partidos nacionales propugnan la regionalizacin. La
puesta en marcha de los regmenes preautonmicos en catorce regiones permita inferir que
el modelo autonmico que se pona en vigencia se extendera, en plazo no excesivo, a todo
el territorio nacional.
De esa situacin van a derivarse las semejanzas y las diferencias entre la regulacin
constitucional de la autonoma realizada en 1931 y la de 1978. Entre las semejanzas,
vinculadas con las indeterminaciones existentes en ambos momentos, valga citar: la
inexistencia de mapa y de calendario; el establecimiento de un proceso abierto para
acceder a la autonoma que deja la iniciativa en manos de las provincias; la aprobacin del
Estatuto como ley del Estado a travs de un procedimiento en que tiene mayor o menor
participacin el territorio que aspira a la autonoma; un sistema de atribucin de
competencias que permite a la Regin o Comunidad Autnoma asumirlas en el marco de
un listado definido en la Constitucin, entendindose que corresponden al Estado las no
incluidas en el Estatuto; la posibilidad de que el Estado ample las competencias de las
Regiones y dicte leyes de armonizacin; la afirmacin de la clusula de prevalencia a favor
del Derecho del Estado
2.9 Los Estatutos de autonoma como norma constitucional derivada.
En los sistemas federales la Constitucin enumera los Estados miembros que lo componen
y cada uno de ellos tiene su propia Constitucin, donde se regulan sus instituciones, se
detallan y orientan sus competencias y a veces se reconocen derechos adicionales a sus
ciudadanos. La Constitucin del Estado opera as como fundamento del ordenamiento
jurdico propio, aunque en todo momento queda subordinada a la Constitucin federal. En
Espaa, la Constitucin no enumera a los entes poltico-territoriales ni remite a sus
Constituciones, pero ahora se ver que la misma funcin se produce, incluso con mayor
intensidad, mediante la elaboracin de los Estatutos de Autonoma.
La Constitucin Espaola no establece el mapa autonmico, sino una mera posibilidad de
alcanzar la autonoma. Es decir, ofrece un marco formal que permita a determinados
territorios acceder a su autogobierno. Las Autonomas nacen en virtu de ese marco que da
la Constitucin Espaola, y esto facilita que aparezcan los Estatutos de Autonoma, para
concretar esa posibilidad.

207

Los Estatutos de las Comunidades Autnomas equivalen a las Constituciones de los


Estados miembros de un estado federal, cumplen sus mismas funciones y poseen
equivalente rango y proteccin jurdica, pero tanto su denominacin como su proceso de
elaboracin ocultan esta semejanza. La Constitucin es superior a los Estatutos de
Autonoma, de eso no hay duda, como la Constitucin federal se impone a las
Constituciones de los Estados, pero los Estatutos poseen tambin una naturaleza
constitucional de segundo grado que les protege contra todas las leyes, tanto de la propia
Comunidad como del Estado.
Los estatutos de autonoma constituyen la norma institucional bsica de cada comunidad
una vez aprobados por el Congreso nacional espaol, as como por sus respectivos
parlamentos. En tal sentido, el Estado los reconoce y ampara como parte integrante del
ordenamiento jurdico. Estos estatutos debern contener, cuando menos, la denominacin
de la comunidad, la delimitacin de su territorio, organizacin y sede de las instituciones
autonmicas as como las competencias asumidas dentro del marco constitucional, del
mismo modo que las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
La organizacin institucional autonmica contenida en los estatutos debe basarse en una
asamblea legislativa, un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas;
un presidente que lo dirija, y un tribunal superior de justicia.
2.9.1 Naturaleza, caractersticas y rango normativo de los Estatutos de Autonoma
El Estatuto de Autonoma tiene que contener la organizacin de la Comunidad Autnoma
y el nivel de competencias, dentro del marco establecido en la Constitucin, tanto para las
competencias que pueden asumir las autonomas (art. 148) como para las competencias
que se reserva el Estado (art. 149).
Esto es lo que se ha llamado el carcter dispositivo de la autonoma en la Constitucin
espaola, la cual no disea ni el mapa autonmico, esto es, la divisin del territorio
nacional en un nmero determinado de CC.AA., ni el contenido concreto de la autonoma,
el cual deber ser asumido, dentro del cuadro ofrecido por la Constitucin, a travs del
respectivo Estatuto. La autonoma se ha considerado en la Constitucin como un derecho
de las nacionalidades y regiones y el sistema autonmico en s mismo como el resultado
final del ejercicio de dicho derecho.
Ahora bien, ese resultado se ha consolidado ya en 1983, tras los llamados pactos
autonmicos, pactos que han presidido el llamado proceso autonmico. Un nuevo
acuerdo autonmico, de febrero de 1992, est en la base de una reforma de todos esos
Estatutos, tras la Ley de Transferencia de Competencias de 23 de diciembre de 1992.
Con estas medidas, se consigue que todas las Comunidades puedan alcanzar, si quieren, el
mximo techo competencial posible. En tal virtud, los Estatutos de Autonoma son los
instrumentos claves para pasar de la posibilidad constitucional a la autonoma real y tienen
las siguientes caractersticas:

208

Son una norma del Estado (130) y Autonmica al mismo tiempo, dado su origen, su
aprobacin y su posicin respecto a la Constitucin. La iniciativa autonmica lo es por la
va del art. 151 por el 143 de la Constitucin (ver Anexo A); es elaborada por los
representantes del territorio; tiene que ser aprobada por las Cortes Generales (parlamento).
Para su modificacin, el procedimiento a seguir, es rgido y requiere el consentimiento de
las representaciones del respectivo territorio. Para que nazca un Estatuto se tienen que
juntar la voluntad autonmica y la voluntad de toda Espaa, a travs de las Cortes
Generales (parlamento).
El Estatuto de Autonoma especifica el marco constitucional respecto de cada Autonoma.
La norma suprema de cada Autonoma est compuesta por la CE ms el Estatuto, a lo cual
se lo denomina bloque de constitucionalidad. Por tanto, el Estatuto es norma superior a las
dems leyes del Estado y de las CC.AA., no obstante que no alcanza el rango de norma
constitucional, no por ello podr decirse que tiene el rango comn de cualquier otra Ley, o
Ley Orgnica.
El Estatuto de Autonoma, aun siendo una ley orgnica del Estado, no se puede modificar
mediante otra ley orgnica. Para modificar una Estatuto ha de haber un qurum cualificado
(2/3 de los miembros de cada Cmara) en cada Asamblea (estatal y autonmica). El
Estatuto es inmune al Parlamento o la Asamblea de la CC.AA. por separado, puesto que
tienen que actuar conjuntamente. La nica va para modificar los Estatutos, fuera de los
especficos procedimientos de alteracin previstos en cada uno de ellos, ser la reforma
constitucional prevista en el art. 166 y siguientes. de la Constitucin espaola.
2.10 Los Hechos Diferenciales
El Estado autonmico posee los elementos esenciales de los estados federales europeos,
pero tambin presenta una serie de factores diferentes organizados en torno a un eje
distinto que, convencionalmente se denomina hecho diferencial y que no existe en los
Estados federales ms consolidados. Estos se basan en la plena igualdad constitucional
entre los Lnder o Estados miembros y en cambio el Estado autonmico presenta
diferencias estructurales entre CCAA que resultan muy significativas. Necesitamos, por
tanto, encontrar una lgica que explique estos diferenciales y que los relacione con la
estructura federal, porque ambos ejes resultan fundamentales en el Estado autonmico.
2.10.1 Las diferencias entre Comunidades Autnomas y el concepto constitucional de
hechos diferenciales.
En principio las diferencias econmicas, sociales, polticas e ideolgicas que existen entre
los Estados miembros de una Federacin carecen de relevancia constitucional, son
nicamente un dato sociolgico. Unos Estados son grandes y otros pequeos, unos son ms
130

) Es una norma estatal en el sentido del Estado global (art. 147.1) CE, que dice: [] Los Estatutos sern la norma
institucional bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su
ordenamiento jurdico. El Estatuto es una norma del Estado global, ya que es una ley orgnica aprobada por las Cortes
Generales, por su propia funcin y contenido, es un complemento indispensable de la Constitucin. Si no hay Estatuto no
hay Autonoma.

209

ricos y otros ms pobres, unos ms progresistas y otros ms conservadores... En los


federalismos ms consolidados, como el americano o el alemn, existen diferencias
econmico-sociales entre los Estados y Lnder que los integran, pero tales diferencias
carecen de consecuencias jurdicas.
En Alemania, - por ejemplo - Baviera es un Land grande y poderoso y Bremen es un Land
pequeo, formado por una sola ciudad. Incluso las diferencias histrico-ideolgicas son
notables. Baviera posee una gran tradicin poltica, mientras que la mayora de los Lnder
fueron delimitados de nuevo recin despus de la Segunda Guerra Mundial y tienen escasa
tradicin como unidad poltica. Pero ninguna de estas diferencias implica un estatus
constitucional diverso entre los Estados o los Lnder que integran la federacin. Este tipo
de diferencias existe en todos los federalismos, pero la esencia del federalismo descansa en
la igualdad constitucional de los Estados o Lnder entre s, al mismo tiempo que en la
capacidad de cada uno de ellos para tener una orientacin poltica diferente y aplicar
polticas pblicas diversas.
En algunos federalismos ms recientes han aparecido diferencias estructurales entre los
miembros de la federacin, basadas en la lengua, en el derecho privado o en las estructuras
territoriales, como son los casos de Canad y Blgica, pero tienden a ser considerados
casos particulares en el derecho comparado del federalismo, por la excepcin francfona
que significa Quebec en el conjunto de mayora anglfona.
En Espaa, sin embargo, aparecen factores estructurales diferentes en varias CCAA
(lenguas co-oficiales, derecho civil especial, rgimen fiscal, etc.), dando lugar a la
existencia de desigualdades en su estatus respecto a las dems, pero tambin entre ellas
porque no se trata de un solo factor sino de varios, que tienen adems distinta intensidad en
diferentes CCAA. No se trata de simples peculiaridades o de rasgos secundarios dentro del
sistema autonmico general, porque algunas resultan decisivas para explicar la existencia
de la propia autonoma y porque en conjunto configuran un tipo de Estado diferente del
federal tradicional.
2.11 Las Comunidades Autnomas Espaolas
2.11.1 Qu son las Comunidades autnomas
Desde la puesta en vigencia de la Constitucin espaola de 1978 se ha producido un
intenso proceso de descentralizacin poltica que ha tenido como protagonista a las
Comunidades Autnomas.
Esta esfera de gobierno ha pasado a una situacin en que los nuevos gobiernos
autonmicos gozan de amplias competencias y gestionan (administran o manejan) ms de
un tercio del gasto pblico total. Por el contrario, los gobiernos locales (municipios) en
vez de haber constituido el segundo eslabn de la descentralizacin, han quedado
relegados.
La divisin poltica y administrativa de Espaa est formada por diecisiete comunidades
autnomas, adems de las ciudades de Ceuta y Melilla, cuyos estatutos de autonoma les
otorgan el rango de ciudades autnomas.
210

Consecuentemente, las Comunidades Autnomas son entidades poltico territoriales


dotadas de autogobierno, que constituyen las principales divisiones administrativas
autnomas del Estado espaol.(131) La Constitucin espaola vigente (1978), fundamenta y
proclama desde su primer ttulo la indisoluble unidad de la nacin, pero reconoce y
garantiza tambin el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la
integran. En base a este derecho, determinadas provincias con caractersticas histricas,
culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad
regional histrica han accedido a su autogobierno, constituyndose en comunidades
autnomas con arreglo a lo previsto en la Constitucin y en sus respectivos estatutos de
autonoma. En la actualidad, todo el territorio del Estado espaol se halla estructurado en
comunidades autnomas.
Una comunidad autnoma es una entidad territorial que, dentro del ordenamiento
constitucional del Estado espaol, est dotada de autonoma legislativa y competencias
ejecutivas, as como de la facultad de administrarse mediante sus propios representantes.
El Artculo 2 reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y
regiones que componen el Estado.
El artculo 137 seala que estamos ante entidades territoriales autnomas que forman parte
del Estado y son tambin corporaciones pblicas de base territorial.
2.11.2 Cmo estn organizadas las Comunidades Autnomas.
Una de las caractersticas principales del principio de autonoma es la potestad de
autogobierno, junto con la atribucin de competencias. Se rigen por el principio de
disposicin y se conforman y funcionan dentro de los lmites establecidos en la
Constitucin.
En el artculo 152,1 CE se establece tres rganos:
1. Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representacin proporcional, y con funciones legislativas y de control.
2. Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
3. Presidente del Consejo, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, a quien
incumbe la direccin del Consejo de Gobierno, la representacin mxima de la comunidad
autnoma y la ordinaria del Estado en ella.
Aunque en principio, este tipo de organizacin ha sido establecido para aquellas
comunidades de rgimen especial, ha terminado imponindose en todas y cada una de las
comunidades autnomas, con independencia de si se trata de comunidades que han
accedido a la autonoma por la va especial del artculo 151, o por la va comn del
artculo143. Las comunidades han optado por establecer una ordenacin institucional muy
parecida a la que tiene el Estado.

131

) Ver Enciclopedia Encarta 2001

211

La constitucin tambin fija aspectos propios de las comunidades autnomas como por
ejemplo la incompatibilidad del cargo de diputado con el de parlamentario autonmico,
cuando habla del cargo de senador autonmico, cuando reconoce iniciativa legislativa,
cuando define los contenidos de los estatutos de autonoma, etc.
Finalmente existe una uniformidad institucional con ordenaciones normativas autonmicas
semejantes.
2.11.3 Fuentes de Financiacin de las Comunidades Autnomas
Los instrumentos jurdicos que amparan el rgimen financiero de las comunidades
autnomas son la Constitucin Espaola y las leyes orgnicas expresas. Segn el Artculo
157(CE) los recursos de las Comunidades Autnomas estarn constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales
y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensacin interterritorial y otras asignaciones con
cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crdito.
Las Comunidades Autnomas no podrn en ningn caso adoptar medidas tributarias sobre
bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre circulacin de
mercancas o servicios.
En este marco y segn establece la Ley Orgnica 8/1980 y sus posteriores modificaciones,
los recursos financieros de las comunidades autnomas estarn constituidos por (132):
a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y dems de derecho privado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el estado.
d) Los recargos que pudieran establecerse sobre los impuestos del estado.
e) Las participaciones en los ingresos del estado.
f) El producto de las operaciones de crdito.
g) El producto de las multas y sanciones en el mbito de su competencia.
h) Sus propios precios pblicos.
Adems, las CCAA podrn obtener financiacin de:
a) Las asignaciones que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado.
b) Las Transferencias de fondos de Compensacin Interterritorial.
La ley Orgnica 8/1980 fue modificada por diferentes Leyes Orgnicas en 1989, 1996,
1998, 2001 y la ley No. 7/2001
132

) Las modificaciones posteriores son: Ley Orgnica 1/1989, Ley Orgnica 3/1996, Ley Orgnica 10/1998, Ley
Orgnica 5/2001 y Ley Orgnica 7/2001.

212

Esta ltima del mes de diciembre de 2001, en su artculo primero dispone:


Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y
ejecucin de las competencias que, de acuerdo con la Constitucin, les atribuyan las Leyes
y sus respectivos Estatutos.
El artculo sexto de la misma ley dispone: Las Comunidades Autnomas podrn establecer
y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitucin y las Leyes. Los tributos que
establezcan las Comunidades Autnomas no podrn recaer sobre hechos imponibles
gravados por el Estado.
Adems, otra ley dictada el mismo ao 2001, que lleva el No. 21/2001, de 27 de diciembre,
tambin regula las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiacin de
las Comunidades Autnomas de rgimen comn La modificacin de la Ley Orgnica
8/1980, de 22 de septiembre de 1980, de Financiacin de las Comunidades Autnomas
(LOFCA), llevada a cabo por dicha Ley Orgnica (21/2001), ha dispuesto un nuevo
rgimen general de la cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas, todo
ello como consecuencia del nuevo sistema de financiacin autonmica surgido del
Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001, por lo cual, en
el Ttulo II de esta Ley, designado como "Cesin de tributos del Estado a las Comunidades
Autnomas" se recoge todo lo referido a dicha materia.
Este nuevo sistema de financiacin autonmica desarrolla, ampla y mejora la estructura de
recursos de las Comunidades Autnomas, potenciando la corresponsabilidad fiscal que ya
haba inspirado el modelo de financiacin del quinquenio 1997-2001. Esta profundizacin
en la corresponsabilidad fiscal, que ha hecho necesario modificar la LOFCA, dado que es
esta norma la que recoge, en esta materia, los principios que han inspirado el nuevo pacto
de financiacin, entre ellos la nueva catalogacin de tributos que podran ser susceptibles
de cesin, obliga ahora a reformar el marco legal ordinario de la cesin de tributos del
Estado.
El Ttulo II de la presente Ley sigue el esquema trazado por sus predecesoras y, en
especial, el contenido en el Ttulo I de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesin de
tributos del Estado a las Comunidades Autnomas y de medidas fiscales complementarias.
La Ley promulgada ese ao, acomete una importante reforma en el rgimen general de
cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas, que, de forma sinttica, se
expone paso a paso, y que se hace necesaria para garantizar la coherencia de todo el
sistema tributario.
La LOFCA se ha modificado de tal manera que los tributos susceptibles de cesin han sido
nuevamente catalogados, sin perjuicio de los ya efectivamente cedidos, y adems ha
dictado las pautas en la asuncin de determinadas competencias normativas.
Por ello, en esta Ley se recoge, en primer lugar, la cesin a las Comunidades Autnomas
del Impuesto sobre el Valor Aadido, los Impuestos Especiales de Fabricacin, el
Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las
213

Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, amn de los ya cedidos. Como


consecuencia de ello, se regula el alcance y condiciones generales de la cesin.
Los puntos de conexin de los nuevos tributos susceptibles de cesin se regulan en funcin
de datos estadsticos de consumo, venta, entregas o devengo. Por otra parte, en relacin
con la mayor asuncin de competencias normativas por parte de las Comunidades
Autnomas se ha efectuado la siguiente regulacin:
En primer lugar, por lo que se refiere a las competencias normativas sobre los elementos
de los tributos susceptibles de cesin, una vez determinadas las lneas generales de la
atribucin de dichas competencias a las Comunidades Autnomas mediante la
modificacin efectuada en la LOFCA por la Ley Orgnica 7/2001, de 27 de diciembre, la
presente Ley regula la concrecin de estos extremos.
De este modo, en los tributos cedidos, las Comunidades Autnomas continan disfrutando
de la capacidad normativa anterior, si bien ampliada en determinados aspectos. As, por
ejemplo, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, la tarifa que pueden aplicar
las Comunidades Autnomas slo tiene un condicionante: debe ser progresiva con idntico
nmero de tramos que la del Estado.
En el Impuesto sobre el Patrimonio, la principal novedad consiste en que las Comunidades
Autnomas pueden regular la tarifa del mismo sin ningn condicionante, y, adems,
pueden crear deducciones y bonificaciones en aqul.
Por lo que al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones se refiere, las Comunidades
Autnomas pueden regular las reducciones aplicables en la base imponible a las
transmisiones "inter vivos", mejorar las reducciones estatales, crear deducciones y
bonificaciones, y fijar la tarifa del impuesto sin ninguna limitacin.
Por lo que se refiere a los nuevos tributos cedidos, dados los condicionantes de la reciente
normativa de la Unin Europea, no se ceden a las Comunidades Autnomas competencias
normativas en relacin al Impuesto sobre el Valor Aadido y a los Impuestos Especiales
sobre el Alcohol y las Bebidas Alcohlicas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del
Tabaco.
2.11.4 La financiacin de las CC.AA una asignatura pendiente
Pese a tales medidas, se considera que la financiacin autonmica es una de las asignaturas
pendientes desde la transicin del Estado centralista a otro descentralizado, y en especial
desde que a mediados de los aos ochenta empez a plantearse el debate sobre el reparto
de los recursos entre los distintos niveles de las administraciones pblicas.
En Espaa, desde la LOFCA de 22 de septiembre de 1980 --que implant una financiacin
autonmica basada en las transferencias estatales--, no se ha encontrado la frmula
magistral. La introduccin de la cesin del 15 % del IRPF (133) en 1994 no ha dejado un
133

) Impuesto sobre la renta de personas fsicas

214

buen sabor, en especial en las filas de los nacionalistas catalanes, aunque sus defensores
recuerdan que esa decisin fue slo un primer paso hacia una mayor autonoma de las
comunidades en lo que se refiere a ingresos.
Est claro --o al menos as lo reconocen los expertos que analizan el actual sistema desde
una postura de cierta independencia, que el modelo en vigor para financiar las haciendas
autonmicas no es virtuoso. El Estado autonmico avanza, pero slo por el lado del gasto,
y eso se ve fcilmente al observar los volmenes de recursos que manejan las
comunidades.
Los ingresos de las comunidades en Espaa tenan un peso relativo muy bajo dentro del
conjunto de ingresos de todas las administraciones. Segn datos correspondientes a 1993,
se observaba cmo de cada 100 pesetas de ingresos pblicos totales de carcter tributario,
slo 6,2 pesetas eran obtenidos por las administraciones regionales, mientras que el Estado
lograba 75,3 pesetas y las administraciones locales 18,5. Nada que ver con lo que ocurre
con los pases que tienen un sistema federal, ya que la media de esos pases muestra que
las administraciones de nivel intermedio -- lander en Alemania o cantones en Suiza, por
ejemplo-- obtienen 25 de cada 100 pesetas de ingresos totales. En realidad, el peso relativo
de los ingresos del Estado en el conjunto de ingresos pblicos era en Espaa equiparable a
la media en los pases unitarios, es decir, aquellos en que slo existe administracin central
y local.
No haba, pues, corresponsabilidad fiscal. Es decir, las autonomas gastaban cada vez en
mayor medida, pero no tenan que exigir a sus ciudadanos los ingresos por la va de los
impuestos. Ello lleva a que no impongan todo el rigor necesario en la gestin del gasto y a
que se cree ilusin fiscal: las autonomas esperan mayores transferencias de las que al final
se reciben.
Un problema aadido para la consolidacin de un sistema estable de financiacin
autonmico es la diferencia que existe entre las competencias que han sido traspasadas a
las diferentes comunidades: mientras que Catalua, Galicia, Andaluca, Valencia y
Canarias administran ya la educacin y la sanidad, las restantes comunidades --al margen
del Pas Vasco y Navarra-- empiezan slo a tener competencia en educacin. (134)
2.11.5 Los sistemas especiales de financiacin.
Como ya se ha dicho, la mayora de las CCAA obtiene sus recursos econmicos de
acuerdo con las mismas reglas generales establecidas en la LOFCA, mientras que el Pas
Vasco y Navarra siguen reglas muy distintas, que se justifican en la tradicin, recogida por
la Constitucin y los Estatutos de Autonoma respectivos. Ambas Comunidades se sitan
claramente en el extremo del modelo de separacin fiscal, porque regulan y recaudan los
grandes impuestos (IRPF, a sociedades e IVA), pasando una parte al Estado. Por su parte,
las Islas Canarias, que pertenecen al sistema LOFCA, presenta unas particularidades
notables, tambin amarradas a la historia, que la propia Constitucin protege y se articulan
en el llamado rgimen econmico y fiscal de Canarias.
134

) Pablo Fernndez, Madrid. Copyright La Vanguardia 1996. http://www.cartero@sei.es

215

2.12 Las autonomas regionales como el justo medio


La Segunda Repblica, en su momento, tuvo que encarar el problema, que afectaba de
lleno a la propia concepcin del Estado republicano.
Las Cortes Constituyentes, optaron por un Estado unitario con amplias autonomas
regionales. A dicha frmula se la denomin Estado Integral y supona el justo medio entre
las concepciones centralistas y federalistas.
El derecho a la autonoma regional se regulaba en la Constitucin de la Segunda
Repblica(135) con las suficientes cautelas para evitar su extensin desmedida o apresurada
y para preservar la preeminencia del propio Estado. Los recuerdos de experiencias
anteriores pesaron sobremanera en los constituyentes republicanos y excitaron su
prudencia y tambin su inteligencia poltica.
Fruto de esa Constitucin fue el Estatuto de Autonoma de Catalua de 1932, que pretenda
zanjar el pleito histrico con Catalua. Ms tardo, una vez estallada la guerra civil, fue el
Estatuto del Pas Vasco.
La Constitucin de 1978, tuvo que abordar el mismo problema y, lo hizo de forma ms
apresurada, primando las tesis nacionalistas y promoviendo desde el poder la constitucin
de numerosas regiones autnomas que configuran el actual Estado de las Autonomas.
La nueva estructura poltica funciona razonablemente bien. El Estado central se ha ido
adaptando a la nueva dinmica, no sin resistencias, perdiendo mbitos importantes de
poder, pero lo ha hecho, y puede servir como smbolo la supresin de los gobernadores
civiles provinciales, que haban sido el emblema del centralismo en Espaa durante siglo y
medio. Estas CCAA administran los servicios con normalidad, en general mejor que antes
(la comparacin es muy difcil porque en el franquismo muchos servicios actuales no
existan), y se van convirtiendo en las instituciones que mayor relacin tienen con los
ciudadanos, junto con los municipios, aunque en sectores distintos. Las elecciones, los
cambios de gobierno, incluso varias reformas de los Estatutos de autonoma, han respetado
en todo momento los criterios democrticos, y vienen demostrando la creciente experiencia
de los ciudadanos y de las instituciones en un funcionamiento plural del Estado.

3 La Exitosa Experiencia del Estado Regional en Italia


3.1 Antecedentes

135

) Segunda Repblica espaola, periodo histrico comprendido entre el 14 de abril de 1931, cuando tuvo lugar la
proclamacin republicana, y el 18 de julio de 1936, momento en el que se desat el alzamiento militar que acarre los
tres aos de la Guerra Civil y la definitiva liquidacin del rgimen republicano el 1 de abril de 1939, razn sta por la
cual se suele retrotraer el final de esta poca a la ltima fecha citada.

216

La creacin de los
gobiernos regionales en
Italia, fue dispuesta ya en
la Constitucin de 1947,
medida sin embargo, que
no se aplic durante ms
de 20 aos, hasta su
ulterior reformulacin en
1970.
La introduccin de las
autonomas
regionales
tuvo su importancia en la
determinacin de la forma de funcionamiento de las regiones, ya que su diseo result ser
distinto al del gobierno central y al que tenan vigente los gobiernos locales. Las regiones
se organizaron principalmente sobre la base de estrechas conexiones con los grupos de
presin y con la mediacin de los partidos polticos, ms que en torno a la existencia de
burocracias fuertes y autnomas.
A este respecto, Antonio La Pergola (136) expresa: La idea de regin fue introducida en
la Constitucin italiana por los legisladores que, si bien manejaron varias fuentes, se
inspiraron sobre todo en el ordenamiento de la Segunda Repblica espaola en la que
aqulla recibi una primera y sugestiva actuacin.
A su vez Enric Argullol Murgadas informa que A lo largo de los trabajos de la Asamblea
Constituyente se formularon varias tesis: desde la solucin federal hasta la
desconcentracin, pasando por la autonoma poltica y la descentralizacin autrquica,
puede decirse que se examinaron todas las posibilidades de dar una nueva ordenacin a los
poderes pblicos (137).

3.2 El Modelo Italiano: El Estado Regional


3.2.1 Caractersticas del Estado Autonmico italiano
El Estado regional es considerado por una parte de la doctrina como una forma de
organizacin territorial intermedia entre el Estado unitario y el federal, pero que si bien es
cierto que ste se desarroll en Espaa desde 1931, el ms slido en la actualidad es el
sistema italiano, adoptado con la Constitucin de 1947, no obstante que las directrices con
las cuales se desarrolla actualmente, son bien distantes a los modelos delineados en la
poca constituyente o de los previstos a comienzos de los aos 70.
El espaol Juan Ferrando Bada sostiene: Este tipo de Estado, intermedio entre el Estado
unitario y el federal, es semejante al que los constituyentes de la segunda Repblica

136

) Pergola Antonio, de la: La tcnica constitucional de la autonoma: aspectos de derecho comparado, Autonoma y
partidos polticos, Madrid, Tecnos, 1984, p. 29
137
) Enric Argulloll Murgadas, Rector de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, y catedrtico de Derecho
Administrativo.

217

denominaron Estado integral y los legisladores y tericos de la Constitucin italiana del 47


han denominado Estado regional. (138)
En el modelo italiano, segn el profesor Giussepe de Vergottini(139), existen elementos que
pueden acercar el modelo constitucional (unitario) al modelo federal, entre otros por los
siguientes aspectos:
1 Las atribuciones que tiene la Corte Constitucional para resolver conflictos de
competencias entre el Estado y las regiones.
2 La participacin de las regiones en la formacin de los rganos estatales, tal el caso
de la eleccin del Senado sobre la base regional.
3 Iniciativa legislativa y constitucional reconocida a los consejos regionales.
4 Concepto sobre la modificacin de las circunscripciones regionales y la variacin
del nmero de regiones.
5 Solicitudes de referndum sobre leyes o proyectos de leyes constitucionales.
El mismo profesor Vergottini enumera algunas de las diferencias entre el Estado federal y
el regional. Por ejemplo:
1) La autonoma constitucional de los estados miembro de una Federacin, que no se
presenta en el Estado regional;
2) los criterios de distribucin de competencias;
3) la existencia de una segunda Cmara de representacin de los intereses regionales;
4) participacin en los procedimientos de revisin constitucional
Sin embargo, Vergottini considera, que estos argumentos para establecer una diferencia
cualitativa entre modelos de estado regional y federal, pareciera que carecen de
fundamento(140).
La creacin de las regiones buscaba dar respuesta a las tendencias federalistas que se
presentaron durante el perodo post-unitario, y de cualquier modo era como el momento de
transicin hacia el pluralismo estatal que se convierte en solucin ptima en la nueva
organizacin administrativa. De esta manera la asamblea Constituyente adopt una
disposicin de carcter general, incluida en los principios fundamentales (artculo 5) con el
explcito reconocimiento de la autonoma local, y dedic el Ttulo V de la Parte Segunda
de la Constitucin italiana (CI) a los entes locales, introduciendo al lado de los municipios
y de las provincias, a las regiones como entes autnomos dotados de sus propios poderes y
funciones segn la Constitucin.
3.2.2 Tipos de Regiones italianas
En Italia(141) existen dos tipos de regiones: las de estatuto ordinario y las de estatuto
especial.
138

) Bada, F. Teora y realidad del Estado autonmico, Madrid, Rata de Revista de Poltica Comparada, Universidad
Internacional Menndez Pelayo, nm. III, invierno de 1980-1981, p. 38.
139
) Vergottini, Giusseppe de, catedrtico de Derecho Constitucional de la Universidad de Bolonia, Italia.
140
) Vergottini, Giusseppe de, Diritto costituzionale comparato..., cit., pp. 338 y 339

218

a) Las regiones de Estatuto ordinario, aprueban sus estatutos a travs de un


procedimiento inspirado en el republicano espaol (deliberacin por el Consejo
Regional y aprobacin por Ley del Parlamento).
b) las regiones de Estatuto especial reciben la aprobacin de sus estatutos por ley
constitucional, que vienen singularizados en la Constitucin.
Hasta qu punto este modelo se inspira en el espaol de 1931?. Se trata, indudablemente,
de un sistema original, que recoge, tambin, otras inspiraciones procedentes del
federalismo centroeuropeo. Pero esta originalidad no permite olvidar el continuo dilogo
mantenido por los constituyentes italianos con el texto espaol, dilogo que no implica
repetir las soluciones ofrecidas por ste, sino que se refleja en una organizacin adoptada
teniendo en cuenta aquellas propuestas. Algunos autores de la Constitucin italiana, y
particularmente Gaspare Ambrosini reconocen este hecho, y valoran la trascendencia de la
obra del constituyente espaol, creador de "un tipo de Estado intermedio entre el unitario y
el federal, caracterizado por la autonoma regional", que sera asumido por el constituyente
italiano.
Adems de la influencia ejercida por la Constitucin espaola de 1931, debe mencionarse
que otras constituciones europeas influyeron tambin en el diseo de la Constitucin
italiana. Como opina de la Pergola: La idea de regin fue introducida en la Constitucin
italiana por los legisladores que si bien manejaron varias fuentes..... (142)
Tambin Argullol Murgadas sostiene: ..... en la Asamblea Constituyente se formularon
varias tesis: desde la solucin federal hasta la desconcentracin, pasando por la autonoma
poltica y la descentralizacin autrquica, es decir, se examinaron todas las posibilidades
para dotar de una nueva ordenacin al Estado. El debate para la institucin de las regiones
polariz la Asamblea en dos posiciones:
o crear una entidad con autonoma legislativa, o bien
o establecer la regin como eslabn de descentralizacin administrativa.
Como fruto de la confluencia entre las dos tendencias, se atribuy a las
141

Italia tiene una superficie de 301.337 km2 y su poblacin era de 57.888.245 al 31 de diciembre de 2003.
Se divide administrativamente en 20 regiones (5 con estatuto especial y 15 con estatuto ordinario), 104
provincias y 8.104 municipios.
Las regiones de estatuto especial son: Valle de Aosta (Aosta), Trentino Alto Adigio (Bolzano), Friuli
Venezia Giulia (Trieste), Sicilia (Palermo) y Cerdea (Cagliari).
Las Regiones de estatuto ordinario son: Liguria (Gnova), Piamonte (Turn), Lombarda (Miln), Vneto
(Venecia), Emilia-Romaa (Bolonia), Toscana (Florencia), Umbria (Perugia), Marcas (Ancona), Lacio
(Roma), Abruzzo (L'Aquila), Molise (Campobasso), Campania (Npoles), Pullas (Bari), Basilicata (Potenza)
y Calabria (Catanzaro).
Italia es una Repblica regida por la Constitucin promulgada el 27 de diciembre de 1947. El Presidente de la
Repblica es elegido por el Parlamento completado por tres delegados por cada regin, salvo el Valle de
Aosta, que designa un nico delegado.
142

) Cfr., La Pergola, Antonio, La tcnica constitucional de la autonoma: aspectos de derecho comparado, Autonoma
y partidos polticos, Madrid, Tecnos, 1984, p. 29. El Prof. Antonio La Prgola, es Presidente emrito de la corte
constitucional italiana.

219

regiones una competencia legislativa, pero circunscrita por los principios


establecidos por las leyes estatales.... (143)
La Constitucin espaola de 1931, despert notable atencin entre los juristas italianos.
Ello se reflej en la elaboracin de su Constitucin de 1947 sobre todo, aunque no
nicamente, en materia autonmica. Italia, como Espaa en 1931, tena serios problemas
derivados de la voluntad y reivindicacin de autogobierno de determinadas regiones, deseo
que no era homogneo ni uniforme y que, en el lmite, planteaba el riesgo de segregacin.
Esta situacin era particularmente evidente en Sicilia. Ello aconsejaba no abordar un
proceso de federalizacin que diera un tratamiento igual a todas ellas. A diferencia de los
Estados Federales, las regiones tienen competencias enumeradas en la Constitucin, y no
generales.
3.2.3 Las fases del proceso autonmico italiano (144)
En la evolucin y consolidacin de las autonomas regionales en Italia, se pueden
identificar al menos cuatro fases principales:
a) Una primera fase, de regionalizacin parcial es representada por la activacin
nicamente de las Regiones de autonoma especial. En este perodo, asume un
papel determinante la Corte Constitucional, que elabora una jurisprudencia dirigida
sobre todo a asegurar el carcter unitario del ordenamiento. De particular
relevancia son las decisiones dirigidas a definir los criterios para individualizar las
materias de competencia legislativa regional, las relaciones entre legislacin
nacional y regional, los lmites a la potestad legislativa exclusiva y la naturaleza del
carcter unitario del Estado.
b) Una segunda fase, de arranque de las Regiones de autonoma ordinaria, se
caracteriza por la aprobacin de los Estatutos regionales y por la tentativa de los
Consejos Regionales de interpretar, en clave extensiva, las materias de competencia
legislativa. Bajo el perfil de la competencia, asumen relevancia las primeras
transferencias de funciones administrativas del Estado a las Regiones.
En esta fase el juez constitucional ha precisado el sistema de las relaciones entre los
diversos niveles institucionales, con particular referencia al ejercicio de las
funciones de direccin y coordinacin o a las modalidades de identificacin de los
principios de la materia.
c) La tercera fase del regionalismo italiano se ha caracterizado esencialmente por la
estabilizacin del sistema. No se producen ulteriores transferencias de funciones a
favor de las Regiones y se asiste a una sustancial reduccin del contencioso
jurisdiccional.

143

) Argullol Murgadas, Enric, La va italiana a la autonoma regional, Madrid, Instituto de Estudios de Administracin
Local, 1977, pp. 54 y 55. Murgadas es rector de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona y catedrtico de derecho
administrativo
144
) Rolla, Giancarlo: La Descentralizacin en Italia Un difcil equilibrio entre autonoma y unidad. Documento

220

d) La cuarta fase - aquella que ha precedido inmediatamente a la reforma


constitucional - se caracteriza por la tentativa de revitalizar el sistema regional,
incidiendo sobre todo, en la eficacia del proceso decisorio as como en una decidida
descentralizacin de la actividad administrativa. El objetivo puede ser sintetizado
por la voluntad de cualificar el papel de las Regiones dentro del sistema, a travs de
la legislacin ordinaria. Ello obedece a la extrema dificultad que el Parlamento
tena para cuajar una mayora suficiente para aprobar una ley constitucional.
3.2.4 Conformacin de los gobiernos de las regiones autnomas
El artculo 121 de la Constitucin italiana, proclama que son rganos de las regiones, los
siguientes:
-

el Consejo Regional,
la Junta y
su Presidente.

El Consejo Regional ejercer las potestades legislativas y reglamentarias atribuidas a las


Regiones y las dems funciones que confieran a estas la Constitucin y las leyes. Podr
asimismo formular propuestas de ley a las Cmaras.
La Junta Regional ser el rgano ejecutivo de las Regiones.
El Presidente de la Junta representa a la Regin, promulga las leyes y los reglamentos
regionales y dirige las funciones administrativas delegadas por el Estado a la Regin,
ajustndose a las instrucciones del Gobierno central. (Articulo 123)
Al igual que en Espaa, toda Regin tendr un Estatuto que, en armona con la
Constitucin y con las leyes de la Republica, establecer las normas relativas a la
organizacin interna de la Regin. El Estatuto regular el ejercicio del derecho de
iniciativa y del referndum sobre leyes y medidas administrativas de la Regin y la
publicacin de las leyes y de los reglamentos regionales. El Estatuto ser aprobado por el
Consejo Regional por mayora absoluta de sus componentes y ratificado por ley de la
Republica.
3.3 La distribucin de competencias entre el Estado, las Regiones y los entes locales.
En lo que concierne a la actividad administrativa, conviene precisar que la Constitucin ha
introducido diversos criterios para identificar las materias de competencia legislativa y
administrativa, respectivamente.
En materia de autonoma normativa y primaria, la Constitucin ha procedido directamente
a individualizar los mbitos reservados a la potestad legislativa. Por lo que concierne a la
potestad administrativa, el art. 118 constitucional establece un criterio general (Las
funciones administrativas son atribuidas a los Municipios, salvo que, para asegurar el
ejercicio unitario, sean conferidas a Provincias, Ciudades metropolitanas, Regiones y al
Estado, con base en los principios de subsidiariedad, diferenciacin y adecuacin) pero
221

demanda, al legislador estatal y regional, segn sus respectivas competencias - el deber de


proveer analticamente la distribucin de competencias entre los diversos niveles
institucionales.
Afirma adems en trminos generales el mismo artculo 118 const. que, la distribucin de
competencias administrativas compete a la ley estatal y regional; sin embargo, no precisa
cuando es competente la fuente estatal y cuando la regional. Cmo interpretar entonces el
texto constitucional? La respuesta no es fcil. Para ello, es necesario responder de manera
diferente atendiendo a la materia. En el caso de materias cuya competencia administrativa
se ejercita actualmente por el Estado, la fuente competente para distribuir las funciones
administrativas es la ley del Estado, que probablemente utilizar un mecanismo similar al
previsto por la antigua formulacin del art. 118 const. imprimiendo una especie de
paralelismo entre funciones normativas y administrativas.
La discrecionalidad atribuida por la Constitucin al legislador (estatal y regional) es
bastante amplia, aunque no es correcto sostener que a los constituyentes les han extendido
un cheque en blanco que puedan llenar arbitraria o caprichosamente. Existen diversas
disposiciones constitucionales que funcionan como criterios de referencia y al mismo
tiempo, como limites para la ley ordinaria: As tenemos:
a)
Por el art. 114 constitucional las Regiones, las Provincias y los Municipios tienen
funciones propias segn los principios fijados por la Constitucin; (145)
b)
el art. 118 const. precisa que el ente provisto de una potestad administrativa
tendencialmente general es el Municipio; y
c)
permite tambin a los Municipios y a las Provincias, convertirse en titulares no solo
de las funciones administrativas propias, sino tambin de aquellas que les sean
posteriormente conferidas por el Estado y las Regiones.
La Constitucin codifica, adems, algunos criterios a los que se debe ceir el legislador
estatal y regional, al distribuir las funciones administrativas. Se trata de los siguientes
principios bsicos:

de diferenciacin
de adecuacin y
de subsidiariedad,

Estos principios no representan para el ordenamiento jurdico una novedad, ya que estaban
previstos por la legislacin ordinaria. Por ello parece correcto presumir que el legislador
constitucional haya querido, al momento de codificarlos, hacer referencia al significado y
alcance que tenan.

145

) El siguiente es el texto reformado del art. 114: La Repblica est constituida por los Municipios, las Provincias, las
Ciudades metropolitanas, las Regiones y por el Estado.
Los Municipios, las Provincias, las Urbes metropolitanas y las Regiones son entes autnomos con sus propios estatutos,
facultades y funciones segn los principios establecidos en la Constitucin.
Roma es la capital de la Repblica, con un rgimen propio que se regular por la legislacin del Estado.

222

Segn el artculo 4.3 h.) de la ley 59/1997 por diferenciacin se entiende que el legislador
en la asignacin de las funciones debe considerar las diversas caractersticas, incluidas las
asociativas, demogrficas, territoriales y estructurales de los entes.
En cambio por adecuacin (4.3. g) se entiende la idoneidad organizativa de las
administraciones al garantizar, tambin en forma asociada con otros entes, el ejercicio de
sus funciones.
Asimismo, el principio de subsidiariedad, (4.3. a) recientemente constitucionalizado,
representa un criterio esencial para orientar las relaciones entre los diversos niveles
institucionales y representa tambin el principal criterio de distribucin competencial.
Por subsidiariedad se entiende que las decisiones deben ser asumidas por el nivel
institucional mas descentralizado posible cuando sea justificado y compatible con la
exigencia de asegurar eficiencia y efectividad a la accin de los poderes pblicos. El art. 4
letra a) de la ley 59/1997 considera conexo al principio de subsidiariedad el criterio de que
la generalidad de las funciones administrativas transferidas a los municipios, a las
provincias y a las comunidades montaosas, segn sus respectivas dimensiones
territoriales y organizativas, atribuyendo las responsabilidades pblicas tambin con objeto
de favorecer el cumplimiento de funciones y tareas de relevancia social por parte de las
comunidades, a la autoridad territorial y funcionalmente ms prxima a los ciudadanos
interesados
Como se ha dicho, la subsidiariedad representa un criterio de distribucin de
competencias, que conjuga a su vez, proximidad y proporcionalidad. Su significado
concreto depende, quizs, del contexto competencial en el que se inserte. En un sistema
institucional en el que las funciones administrativas competen al Estado y a las Regiones
como ocurra en la situacin anterior- la subsidiariedad conduce en direccin hacia una
descentralizacin en favor de los entes locales. Sin embargo, en un sistema como el
establecido en el art. 118 const.- que afirma la centralidad de los Municipios en el ejercicio
de las funciones administrativas, la subsidiariedad representa la formula que autoriza a
sustraer competencias administrativas a los municipios, a favor, sobre todo, de las
Provincias y las Regiones.
Adems, la subsidiariedad puede ser utilizada no solo para distribuir las competencias a
nivel vertical entre el centro y la periferia de la administracin publica- sino tambin a
nivel horizontal- entre los entes pblicos, las autonomas sociales y los particulares- En
este segundo caso, no se privilegia una nocin institucional de la subsidiariedad, sino
fundamentalmente social; con base en la cual, la intervencin directa de la administracin
publica es necesaria en los casos en los que la iniciativa de los particulares, de las
asociaciones o de las formaciones sociales no estuviese en condiciones de aplicarse con
relacin a los fines y a los valores constitucionales comnmente aceptados- al mismo nivel
que la pblica.
El primer perfil el vertical- de la subsidiariedad se constitucionaliz y desarroll en el
primer apartado del articulo 118; el segundo el horizontal- encuentra una formula en el
cuarto apartado del mismo art. 118 const., conforme al cual, todas las articulaciones
223

institucionales de la Republica deben favorecer la iniciativa autnoma de los ciudadanos,


individualmente o asociados, para el desarrollo de actividades de inters general. (Ver
anexo C).
3.3.1 La autonoma estatutaria de las Regiones: objeto y lmites.
Los Estatutos constituyen la expresin ms significativa de la autonoma poltica de las
Regiones. Si la potestad legislativa de estos entes les permite manifestar, en los sectores
materiales de competencia, su propia direccin poltica, la potestad estatutaria permite no
slo autodeterminar la propia organizacin, sino tambin definir el carcter de cada
comunidad regional y los principios de organizacin en el mbito de la forma de gobierno
delineada por la Constitucin. Resulta, pues, importante hacer referencia a la ley
constitucional 1/99 de 22 de noviembre de 1999 que ampla la autonoma estatutaria de las
Regiones.
El proceso de elaboracin de los nuevos Estatutos regionales resulta lento y polticamente
laborioso, ms an si se considera que, por el momento, ninguna Regin ha aprobado su
propio estatuto. Pero dicho retraso puede encontrar una justificacin en el continuo cambio
del escenario poltico y normativo de referencia. El nuevo procedimiento de aprobacin de
los estatutos se articula del siguiente modo:
a) el Estatuto regional es aprobado como ley regional segn un procedimiento
agravado; por un lado, est prevista una mayora cualificada (la mayora
absoluta de los componentes del Consejo Regional), por otro lado, se exige un
procedimiento especial (se requieren dos deliberaciones sucesivas adoptadas
con un intervalo no inferior a dos meses);
b) dicha ley no es sometida a ningn otro control preventivo; sin embargo el
gobierno tiene la facultad de promover la cuestin de constitucionalidad ante la
Corte Constitucional, dentro de treinta das desde su publicacin;
c) el estatuto, finalmente, puede ser sometido a referndum popular en caso de
que lo soliciten, dentro de tres meses desde la fecha de su publicacin, un
quinto de los electores de la Regin o un quinto de los componentes del
Consejo Regional.
La autonoma constitucional de los entes implica una diferenciacin de sus formas de
gobierno, superando el principio de sustancial uniformidad. Esta solucin es, para la
experiencia italiana, decididamente innovadora, ya que el texto de la Constitucin
anteriormente vigente disciplinaba directamente los caracteres esenciales de la forma de
gobierno (que resultaba, entonces, idntica para todas las Regiones).
En el futuro, no se podr ya hablar en general de forma de gobierno regional, por cuanto
cada Regin tendr la posibilidad de autodeterminar las caractersticas de su propia
organizacin poltica, del modo que considere ms conforme a su especificidad.

224

3.3.2 La reconfiguracin y reafirmacin del principio unitario en los Estados


descentralizados.
En los actuales procesos modernos de descentralizacin, la unidad nacional resulta ser un
valor complementario, no antagnico al principio de autonoma. Por lo tanto, resultara
parcial describir el proceso de descentralizacin en Italia, mencionando solo las instancias
que valorizan el principio de autonoma y descuidando las que se dirigen a garantizar la
unidad del sistema constitucional.
La dimensin unitaria del Estado, postula que los rganos centrales de gobierno estn
autorizados a intervenir para que las diferencias entre las diversas comunidades regionales
no lleguen al punto de disminuir la igualdad de los ciudadanos en el goce de sus derechos
fundamentales y para realizar los deberes de solidaridad sealados en el art. 2 de la
Constitucin, que atienen no slo a los particulares sino a los diversos componentes de la
sociedad italiana. En este sentido, las exigencias unitarias se manifiestan bajo la forma de
intervenciones producidas para reequilibrar las posiciones subjetivas o para redistribuir los
recursos.
Si se considera que el principio de unidad de la Republica y el de autonoma de las
comunidades territoriales que la componen determinan la forma de Estado en virtud de la
cual deben interpretarse todos los preceptos constitucionales, se debe considerar que la
identificacin de los instrumentos para la salvaguarda del principio unitario, y de los
principios que se dirigen a atemperar las exigencias de la autonoma con la unidad deben
ser operados por la Constitucin; y por tanto, los institutos jurdicos idneos para asegurar
la unidad del sistema en su totalidad deben tener un fundamento constitucional y no
pueden haber sido creados ni por el legislador ordinario, ni por la jurisprudencia
constitucional.
En caso contrario la alusin al principio unitario seria una clusula abierta, una disposicin
de contenido jurdico indeterminado a la cual recurrir para justificar la posibilidad del
Estado de incidir en las competencias regionales. Y esto contradira la letra del articulo
114,2 de la Constitucin, el cual afirmando que las Regiones son entes autnomos segn
los principios fijados por la Constitucin- no slo ofrece al principio de autonoma una
base constitucional explcita, sino que impone que no existen lmites mas all de los dados
por el legislador constitucional.
El carcter unitario del ordenamiento representa el fundamento para reservar poderes
concretos al Estado, por parte de la Constitucin, con el objetivo de que el sistema pueda
funcionar como uno y pueda reconocerse por sus atributos esenciales como un Estado.
En general, en los ordenamientos descentralizados, la salvaguarda del principio unitario se
confa a tres tipos de instrumentos:
a)
b)
c)

la reserva al Estado de la competencia legislativa y administrativa;


la identificacin de mecanismos especficos;
la previsin de reglas de comportamiento.

225

3.4 Fortalecimiento de la Descentralizacin en Italia


Desde la entrada en vigencia de la Constitucin republicana el 1 de enero de 1948, el
Parlamento ha expedido treinta y una leyes de revisin constitucional, aparte de otras leyes
constitucionales. Once de ellas han introducido modificaciones al texto constitucional,
cuatro con la sola mayora absoluta pero en ningn caso haba sido presentada solicitud
para referndum, de acuerdo con el segundo inciso del artculo 138 constitucional.
Este modelo territorial fue objeto de profundas modificaciones primero en octubre de
1997, con la aprobacin y posterior confirmacin mediante referndum de la ley
constitucional sobre el federalismo y posteriormente con la aprobacin de las leyes
constitucionales en los aos 1999, 2001 y 2003.
Entre marzo y mayo de 1997, el Parlamento italiano aprob dos importantes leyes de
reforma de la Administracin Pblica, conocidas comnmente con el nombre de leyes
Bassanini.
La primera, la N 59, aprobada el 15 de marzo de 1997, tiene por ttulo Delegacin al
gobierno para el traspaso de funciones y tareas a las regiones y a los entes locales, para la
reforma de la Administracin pblica y para la simplificacin administrativa(146). Segn
sugiere su ttulo, las principales directrices de esta ofensiva reformista son: la
descentralizacin y el fortalecimiento de las autonomas locales aquello que, en una
discutible expresin, se ha dado en llamar el federalismo administrativo; y la
reorganizacin de la administracin central y el reordenamiento de los entes pblicos;
La segunda ley, fue dictada el 15 de mayo de 1997 con el N 127, contiene Medidas
urgentes para la agilizacin de la actividad administrativa y de los procedimientos de
decisin y control.
Ambos textos, tienen un solo objetivo: introducir una amplia reforma orgnica de la
administracin pblica italiana. Algunas de las innovaciones son de pronta aplicacin y se
han establecido con carcter inmediato; otras debern ser introducidas por el gobierno, en
aplicacin de la facultad de delegacin, y precisarn de una ulterior trayectoria. En
cualquier caso, el alcance de esa iniciativa permite racionalizar y modernizar los aparatos
pblicos del pas en su conjunto.
La lnea de avance ms prometedora, y que para el caso nos interesa, es la relativa al
regionalismo y a la descentralizacin.
Para empezar, es evidente que esa iniciativa de regionalizacin goza de condiciones
mucho ms favorables que las disposiciones adoptadas en los aos setenta. El
planteamiento lgico y los principios que presiden el traspaso de funciones y tareas a las
regiones, en las leyes Bassanini, son de hecho el resultado de una cultura regionalista
hegemnica y sedimentada, que ha ido ms all de la visin de los constituyentes.
146

) Ver Anexo D al final

226

Adems, dichas leyes en particular la ley 127 prosiguen la trayectoria de


reestructuracin de los municipios y de las provincias, iniciada con la reforma de 1990. La
citada ley introduce importantes novedades, como la figura del director general o gerente
de los municipios y provincias (el llamado city manager), dirigidas a la recuperacin de la
eficiencia y la economa que den contenido a la autonoma local.
3.4.1 El Alcance de las Reformas Administrativas en Italia
El cambio de las organizaciones complejas, como las administraciones pblicas tanto
centrales como locales, no se logra nicamente a travs de leyes y reglamentos, ya que
inciden considerablemente en l aspectos como:

la cultura organizativa,
la tecnologa o
el tipo de relacin que se establece con los ciudadanos y los usuarios de los
servicios.

Es necesario comprender lo que sucede en el mbito de las innovaciones legislativas, sobre


todo desde el punto de vista de su aplicacin y los resultados obtenidos. Para ello, veamos:
Con la aprobacin de esas leyes, se ha ingresado en una fase de grandes transformaciones:
tras varias dcadas de inmovilismo, en los aos noventa se ha dado una sucesin de
medidas legislativas orientadas a mejorar el funcionamiento de la administracin pblica
desde la ptica de la modernizacin, de la recuperacin de la eficiencia y de la mejora de la
prestacin de servicio a los ciudadanos.
Adems, la ley 59 propone un vuelco al esquema vigente para el reparto de funciones
administrativas entre Estado, por un lado, y regiones y entes locales, por otro,
estableciendo no las materias en las cuales se admite la competencia de las regiones, sino
las materias que deben quedar reservadas a la competencia del Estado. En suma, todas las
funciones debern ser traspasadas a las regiones y a los entes locales, a excepcin de
aquellas explcitamente reservadas al Estado (147).
La perspectiva abierta por las mencionadas leyes no deja de ser un avance en direccin al
modelo federal. Pero lo que resulta innegable, es el hecho de producirse un importante
avance hacia la descentralizacin poltica-administrativa.
Es ms. Esta reforma incorpora un tipo de descentralizacin, expresado en favor de las
denominadas autonomas funcionales, concepto que se torna difcil de definir en
trminos jurdicos. Felizmente, la misma ley ofrece un ejemplo bastante instructivo al
respecto, al mencionar a las cmaras de comercio y a las universidades, junto con los entes
funcionales en general llamados a mantener las funciones y tareas de las que son
actualmente titulares, adems de que podrn asumir nuevas funciones y tareas en
condiciones de paridad respecto a los entes territoriales.(148)

147

) Segn el artculo 2 de la ley 59 de 15-03-97, ver anexo D

148

) Ver la citada ley 59 en anexo D

227

3.4.2 Los principios modernizadores incorporados en la reforma (149)


Lo ms novedoso de la ley 59, es el contenido del artculo 4 que trae un declogo de
principios fundamentales que el Estado y las regiones debern observar para el traspaso
de las funciones y tareas a descentralizar. En realidad, estos principios deberan presidir la
actividad de descentralizacin y la actividad de la reforma de la Administracin central.
Por tanto, consideramos oportuno pasar revista a algunos de tan importantes principios. Se
trata de postulados que ya han entrado a formar parte de la cultura de la reforma
administrativa.
Algunos de estos principios son
-

el de eficiencia y economa,
el de cooperacin entre Estado, regiones y entes locales,
el de la autonoma organizativa, reglamentaria y de responsabilidad de los entes
locales.
la responsabilidad y unicidad de la Administracin, que garantiza la imputabilidad
de la accin administrativa no slo a funcionarios especficos sino a entes y niveles
de gobierno concretos.
el principio de subsidiariedad, y
el de diferenciacin

El de subsidiariedad, vale la pena repetirlo, expresa la tendencia a traspasar las funciones


administrativas sobre la base del criterio de la proximidad de las autoridades a los
ciudadanos. En otras palabras, la aplicacin consecuente de este principio debera llevar a
que ninguna funcin administrativa quede separada de su nivel de gobierno natural el
ms prximo a los interesados, con la condicin de que en dicho nivel se encuentren la
dimensin territorial y los recursos apropiados.
El otro principio, el de diferenciacin, implica que el traspaso debe ser diversificado en
relacin con la capacidad operativa concreta de los poderes locales individuales. El criterio
de la uniformidad ha constituido la integracin y el afianzamiento ms fuerte del
centralismo del sistema italiano.
Conviene resaltar que las leyes Bassanini se sitan en una tendencia a impulsar la
modernizacin del Estado hacia resultados positivos, y surgen del convencimiento de que
el imperativo del momento es renovarse o morir.
3.4.3 Aspectos relevantes de la Reforma Constitucional de 2001
3.4.3.1. Caractersticas generales
El profesor La Prgola, presidente emrito de la corte constitucional de Italia, sostena que
el Estado regional italiano se encontraba entre dos posibles lneas de desarrollo: por un

149

) Subirats J.: Federalismo y subsidiariedad en Italia. Reformas polticas y administrativas para la renovacin
democrtica, Mayo de 1998. Joan Subirats, Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat
Autnoma de Barcelona- LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN LA LARGA TRANSICIN ITALIANA.

228

lado, el de un Estado descentralizado con un pasado de centralizacin burocrtica, y por el


otro, el Estado federal.(150)
Hacia esta ltima lnea es que apunta la reforma constitucional que hace poco se produjo
en Italia. Marca el camino de la evolucin federalista de la estructura del Estado. Se trata
de una reforma ampliamente conocida en Italia con el rtulo de federalista y que sin
embargo en ninguna de sus disposiciones se utiliza esta palabra.
El Ttulo V de la Constitucin italiana, que regula lo relativo al ordenamiento territorial,
est integrado por veinte artculos (del 114 al 133)(151). La ley de revisin constitucional
aprobada el ao 2001 cuenta con 11 artculos, mediante los cuales se modifican siete
artculos de la Constitucin, se introducen adiciones a dos artculos y se derogan seis del
mismo texto constitucional. Amn de dos artculos transitorios.
En consecuencia, dichas reformas cambiaron el 90% de las normas que sobre
ordenamiento territorial tiene la Constitucin italiana, constituyendo as la reforma ms
radical introducida a la carta poltica desde su entrada en vigencia en enero de 1948. Las
nicas dos normas que se mantienen sin ninguna modificacin son los artculos 131 que
enumera las veinte regiones italianas y el artculo 133, referido a la alteracin de las
circunscripciones y la creacin de nuevas provincias.
Un hecho destacable es que al modificarse el artculo 116 se introduce el novedoso
concepto de regionalismo diferenciado, que significa la posibilidad que tienen las
regiones para negociar con el Estado formas y condiciones particulares de autonoma
que inciden sobre todo en el plano administrativo y financiero, pero que tambin pueden
entenderse desde el plano legislativo.. Este aspecto est expuesto con mayor detalle en el
numeral 3.6 del presente captulo,
3.4.4 Y las Reformas siguen (152)
La Cmara de Diputados italiana aprob en abril de 2003 la reforma de corte federal
impulsada por el ministro y lder del movimiento separatista Liga Norte, Umberto Bossi.
La reforma de Bossi, conocida como "devolution" (trmino usado en los procesos
autonmicos de Escocia y Gales), prev el traspaso a favor de las regiones de todas las
competencias en materia de educacin, sanidad y polica local.
Al tratarse de una modificacin constitucional, la ley aprobada por la mayora
conservadora con la ausencia de la oposicin de centroizquierda, debe ser debatida de
nuevo por las dos Cmaras del Parlamento, no antes de tres meses. Si al final de su periplo
parlamentario no obtiene, como es previsible, dos tercios de los votos, tendr que ser
sometida a referndum.

134

) La Pergola, Antonio, La tcnica constitucional de la autonoma..., cit. nota 4, p. 35.

151

) Ver Anexo C

152

) EL MUNDO, Madrid.- 15 de Abril de 2003

229

El lder de la Liga Norte puso en tela de juicio el acuerdo alcanzado recientemente en el


seno del Gobierno, segn el cual la "devolution" deba englobarse en la reforma del ttulo
V de la Constitucin relacionado con la estructura del Estado.
Incluso fue ms all al desenterrar uno de sus viejos gritos de guerra de su pasado
secesionista "Roma ladrona, cuando la capital italiana representaba el eje de todos los
males de un pas del que Bossi aspiraba a segregar a la nortea Padania.
El actual ministro para las Reformas record que la "devolution" es un hecho irrenunciable
para su liga, que la ha convertido en su bandern de enganche tras el abandono explcito de
sus aspiraciones independentistas. Con esa iniciativa como una de sus exigencias
intocables, Bossi negoci la reedicin del pacto poltico que en 2002 permiti a Berlusconi
ganar las elecciones y regresar al poder en Italia.
La ley aprobada en segunda lectura por el Senado, que se solapa con otra promovida por el
centroizquierda al final de la pasada legislatura, contempla la devolucin a las regiones de
la capacidad legislativa y de gestin en sanidad (salud pblica), educacin y polica local.
3.4.5 Ms poderes para el Primer Ministro y reforzando el Poder Ejecutivo (153)
El Senado italiano empez el 22 de enero del 2004 a debatir la reforma constitucional ms
profunda desde la cada de la monarqua. Los objetivos del Gobierno de Berlusconi
consistan en reforzar el poder ejecutivo y en crear un Estado de tipo ms o menos federal.
Ante un proyecto de tanta envergadura, sin embargo, la propia mayora conservadora
mostraba fisuras y la oposicin rechazaba el texto con la promesa de "combatir hasta el
final" por "la unidad de Italia y los principios de la democracia y la libertad". El clima
poltico, deteriorado por reveses gubernamentales, pareca poco propicio para alcanzar un
acuerdo que garantizara una Constitucin duradera nuevamente reformada.
3.4.5.1 Como se concepualiza al Modelo Federal
El modelo federal es el federalismo solidario, cuyas claves centrales de la propuesta son las
siguientes:
i) Poder regional. La revisin del artculo 117 de la Carta Magna italiana, establece que
las regiones autnomas tienen plenas competencias legislativas en aquellas materias no
reservadas al Estado. Es decir, que las regiones no pueden entrometerse en la poltica
exterior, la inmigracin, la Defensa, la moneda, las leyes electorales, el orden pblico, la
Justicia (civil, penal, administrativa), la instruccin pblica ni las fronteras.
ii) Federalismo fiscal. La nueva Constitucin reconoce a todas las regiones el derecho a
gobernarse con fondos propios y la prerrogativa de recaudar impuestos. Sin embargo, unas
y otras tienen la obligacin de mantener un fondo subsidiario estatal a beneficio de las
regiones con menor capacidad fiscal por habitante. (154)

153

) EL PAIS.es - 23-01-2004. Italia emprende la gran reforma de Berlusconi para descentralizar el Estado.- El Senado
debate un proyecto que dota de ms poderes al primer ministro italiano
154
EL MUNDO.es 8 de octubre 2001

230

3.5 Resultados de la Aplicacin del Modelo y sus reformas (155)


El contexto italiano, en lo concerniente a la puesta en marcha de las acciones de
modernizacin de la gestin pblica, se caracteriza por el retraso temporal con respecto al
mbito internacional, ya que Italia arranc con unos 10 aos de retraso con respecto a los
dems pases industrializados. Sin embargo, en un perodo de tres o cuatro aos ha
recuperado posiciones mediante la adopcin acelerada de las lgicas del NPM(156), a partir
de varias disposiciones normativas. Esta dinmica puede ser definida como "procesos de
modernizacin manejados por ley".
Menaguzzo afirma que el caso italiano presenta ideas y signos interesantes acerca de la
efectiva aplicabilidad de las lgicas del NPM en los diversos subsistemas en los que se
articula la Administracin Pblica como, por ejemplo, la Administracin Central
(ministerios), y Administraciones locales (regiones, provincias, municipios, agencias
pblicas).
Por consiguiente, es necesario identificar las posibles modalidades de intervencin
coherentes con el pluralismo de la Administracin Pblica italiana a nivel central y a nivel
local, pluralismo que no puede simplemente ser llevado a factores territoriales (Norte y
Centro "ms eficientes" con respecto a un Sur "ms retrasado").
Finalmente, el NPM en Italia est evolucionando hacia formas lgicas de "public
governance"(157). Por ejemplo, muchos municipios estn introduciendo nuevas frmulas de
gestin de los servicios pblicos, conjuntamente con la descentralizacin de actividades
hacia otras organizaciones pblicas, al sector privado y al sector no lucrativo. De este
modo, los municipios reducen de manera drstica la cantidad de los servicios manejados
directamente y se convierten en el centro estratgico de una red constituida por empresas,
organizaciones no lucrativas y otras organizaciones pblicas y que dirige, en la perspectiva
de un desarrollo econmico local, mltiples relaciones interinstitucionales.
Por otro lado, en la administracin local se implementaron modelos organizativos ms
flexibles. Este proceso, que se inici en los aos 70, tuvo una fuerte aceleracin en los aos
80 y, sobre todo, despus de la aprobacin de la ley de 1990 de reforma de los entes
locales.
En algunas entidades pblicas finalmente- se han introducido en los ltimos dos aos
sistemas y tcnicas de gestin propias de la gerencia post industrial, colocando a la
administracin pblica italiana a tono con las experiencias ms avanzadas a nivel
internacional. Todo ello ha determinado una perceptible mejora en la eficacia y eficiencia
de la administracin, tanto regional como local.

155

) Marco Meneguzzo. La experiencia italiana: innovacin desde la base y desarrollo de la capacidad de gobierno
local. Junio 1998. Meneguzzo, es experto en administracin pblica y polticas pblicas. Universidad Bocconi, Milano.
General Management en Salud (Maestra). Italia
156
) NPM= New Public Management. (Nueva Gerencia o Administracin Pblica)
157
) Gobernancia pblica, nuevo concepto acuado por la jerga moderna (JHH)

231

3.5.1 El Proceso de reinvencin del gobierno de Italia: Una experiencia til para
aprender importantes lecciones (158)
De 1990 a la fecha, Italia se ha visto conmocionada y ha sufrido cambios profundos por un
enorme y tempestuoso proceso de reforma y modernizacin del gobierno.
Esta experiencia es interesante por dos series de razones:

El proceso fue concebido y puesto en prctica como una reforma completa del
gobierno basada en un enfoque multidisciplinario, con la participacin de los
ciudadanos, las empresas y todos los gobiernos, tanto el central como los locales, y un
apoyo bipartidista. La reforma italiana, que se inici en 1990 y recibi un fuerte
impulso a fines de los noventas, ya est completamente terminada en sus aspectos
legislativos. Si bien se ha implantado parcialmente, ha producido cambios notables y
tiene en su haber muchas experiencias exitosas y algunos fracasos. De aqu que puede
ser un buen ejemplo, tanto por sus fuerzas y logros como por sus debilidades y fallas;

A fines de los noventas la administracin italiana se encontraba en condiciones


desastrosas: Un Estado burocrtico, intervencionista y centralizado y una administracin
obsoleta, ineficiente y costosa (aparte y excepcin hecha de algunos remansos de
excelencia) obstaculizaban seriamente el crecimiento econmico y social del pas;
asimismo, contribuan en gran medida al tremendo crecimiento de la deuda. Considerando
esto, los resultados obtenidos del proceso de reinvencin del gobierno de Italia parecen
bastante extraordinarios.
Entre los resultados positivos registrados, vale la pena mencionar algunos ejemplos:

el costo del empleo pblico se redujo de 12,6% del PIB (1990) a 10,5% (2001), lo cual
contribuy a que el dficit pblico bajara en forma drstica (de 11,1% del PIB en 1990
a 0,6% en el ao 2000) y la deuda pblica decreciera de 123% del PIB en 1995 a
106,7% en 2002;
gracias a las leyes de simplificacin (reduccin de los trmites burocrticos), el nmero
de certificados expedidos por ao se redujo drsticamente; y el de firmas certificadas
requeridas por la Administracin Pblica tambin. Adems se abolieron alrededor de
200 tipos de autorizaciones administrativas;
el 100% de las declaraciones de impuestos sobre la renta ahora se archivan y examinan
electrnicamente; y la firma electrnica tiene plena validez legal en Italia desde 1998;
Italia llev a cabo el programa de privatizacin ms grande entre los pases de la
OCDE (que de 1993 a 1999 le report al Estado ingresos por un total de 103 mil
millones, as como un importante proceso de liberalizacin gracias al cual los sectores
de la banca, la electricidad y las telecomunicaciones dejaron de ser monopolios del
gobierno y quedaron sujetos a la libre competencia;
las opiniones positivas respecto a la calidad de los servicios (satisfaccin del cliente) de
la administracin pblica italiana aumentaron de 38% (1996) a 59% (2001);

158

) 5o. Foro Global sobre reinvencin del gobierno, 3 7 de noviembre, 2003, Mxico. Estrategias de buen
gobierno para el siglo XXI.- La reinvencin del gobierno y su impacto en los ciudadanos: Reflexiones
inspiradas en la experiencia de Italia: por Franco BASSANINI. Senador, ex ministro de Administracin
Pblica, Roma. Miembro del Consejo Ejecutivo de la Ecole Nationale dAdministration, Pars-Estrasburgo

232

El Informe 2001 de la OCDE sobre la Reforma Normativa en Italia (OECD 2001 Report
on Regulatory Reform in Italy) document los impresionantes logros de la Reforma
italiana: La Italia del 2001 es muy distinta de la Italia de 1990. En forma gradual, el
Estado intervencionista, orientado a los productos, rgido y centralizado de los aos de la
posguerra se transforma en un Estado descentralizado, de economa de mercado y
orientado al consumidor.. Esto se est logrando por medio de un programa continuo de
privatizacin, liberalizacin y apertura del mercado, desregulacin seguida de reregulacin, creacin de instituciones e iniciativas de calidad normativa. Teniendo en
cuenta el punto de partida y las dificultades de una reforma cuando los gobiernos son
efmeros, el progreso es impresionante. En particular, el Informe de la OCDE subraya los
resultados obtenidos en los mbitos de la regulacin de alta calidad y el gobierno digital.
3.6 Una figura novedosa: El Regionalismo diferenciado
Con la reciente modificacin del artculo 116 de la Constitucin italiana, se introduce la
modalidad de regionalismo diferenciado, que significa la posibilidad que tienen las
regiones para negociar con el Estado central formas y condiciones particulares de
autonoma que inciden sobre todo en el plano administrativo y financiero, pero que
tambin pueden entenderse desde el plano legislativo.
En la esfera de las competencias legislativas, una autonoma diferenciada permitir el
traslado de competencias concurrentes a aquellas primarias, por ejemplo, y de la misma
manera que las competencias legislativas exclusivas del Estado en materia de la
organizacin de la justicia de paz, educacin, tutela del ambiente, del ecosistema y de los
bienes culturales.
La aplicacin de esta modalidad permite que aquellas regiones con una elevada capacidad
de gobierno puedan tener el mismo rgimen de las regiones con estatuto especial y
conducir gradualmente a la superacin de la distincin entre estatutos regionales especiales
y estatutos ordinarios. (159)
3.6.1 De la homogeneidad al reconocimiento de las diferencias.
El nuevo sistema de relaciones entre los diversos niveles institucionales que componen el
ordenamiento republicano supera los principios de homogeneidad y de uniformidad, con el
reconocimiento de que cada Regin posee una individualidad especifica.
En el nuevo ordenamiento de las Regiones, el principio de diferenciacin se plasma en
diversos rubros, tales como:
a)
la diferenciacin de la organizacin poltica del ente, posible por la
competencia estatutaria y legislativa de las Regiones, de conformidad con la propia forma
de gobierno y la legislacin electoral;

159

) Vanegas Gil. Pedro Pablo: La Autonoma Territorial y la Reforma Constitucional Italiana. Artculo monogrfico

233

b)
la diferenciacin organizativa; atribuyendo por un lado, una potestad
normativa en materia de organizacin y por otro, una competencia propia de los dirigentes
para dirigir las funciones, ejercitando poderes autnomos de organizacin y de gestin en
el mbito de los actos de direccin formulados por los rganos polticos y representativos
de los entes;
c)
la diferenciacin funcional, entendida con un doble significado, por un lado,
la distribucin de competencias administrativas que resulta diversa segn la Regin, y por
otro, que todo ente puede regular sus funciones administrativas.
d)
La diferenciacin territorial, traducida en el hecho de que los mbitos
territoriales para el ejercicio de las mismas funciones pueden variar en razn de
especificidades locales y de la voluntad asociativa de los entes locales territoriales.
e)
La diferenciacin en la configuracin, disfrute de algunos derechos de
participacin, de informacin y de naturaleza social. Parece evidente que la autonoma
estatutaria y la potestad legislativa pueden generar diferentes condiciones de ciudadana
en los diversos mbitos territoriales de la Republica. Situacin semejante, no determina de
por si una lesin del principio de igualdad. Seria sin embargo, constitucionalmente
ilegitima una condicin de diferenciacin, que se tradujese para algunos territorios o
grupos de ciudadanos en una compresin sustancial de derecho constitucional. La ley
constitucional 3/2001 ha introducido dos correctivos:
-

en el art. 117.2 const. reserva a la ley estatal la competencia para determinar los
niveles esenciales de las prestaciones concernientes a los derechos civiles y
sociales que deben ser garantizados en todo el territorio nacional,
el art. 120.2 const. consagra el poder sustitutivo del Gobierno respecto de las
Regiones y los entes locales, cuando as lo requiera la tutela de los niveles
esenciales de las prestaciones concernientes a los derechos civiles sociales,
prescindiendo de los lmites territoriales de los gobiernos locales.

El reconocimiento del principio de diferenciacin introduce otra novedad, cuyo desarrollo


podra ser premisa de un significativo cambio institucional: es decir, la posibilidad inserta
en el nuevo texto constitucional, de introducir dentro de la tradicional distincin entre
regionalismo ordinario y regionalismo especial, formas de regionalismo asimtrico.
Con esta expresin se pretende hacer referencia a una diferenciacin entre Regiones mas
all de la que se refiere a las Regiones especiales, en cuanto que no presupone un status
constitucional de algunas Regiones o Estados distintivo de las restantes, sino que se
traduce en la posibilidad de ejercitar un Corpus mayor de funciones normativas o
administrativas. En efecto, la nueva redaccin del art. 116.3 const. prev que el Parlamento
nacional, a iniciativa de la Regin interesada y una vez escuchados los entes locales,
atribuya a Regiones individuales la potestad legislativa en materias normalmente
pertenecientes a la competencia concurrente y exclusiva del Estado.
Con este esquema interpretativo, se puede considerar que la Constitucin italiana ha
optado por formas de asimetra jurdica (cuando la asimetra es el resultado producido por
234

la utilizacin de los instrumentos ordinarios de autonoma, puestos a disposicin de todas


las entidades descentralizadas, por la Constitucin nacional) en el sentido de que se deja a
la libertad de decisin de las Regiones individuales o Estados el optar por el ejercicio de
formas particulares de autonoma.(160)
3.7 Financiacin de las Regiones. Mayor autonoma financiera o federalismo fiscal
El artculo 119 modificado, introduce normas muy significativas que establecen algunos
principios nuevos en materia de finanzas territoriales. En efecto, este nuevo precepto
introduce el federalismo fiscal al establecer que los municipios, las provincias, las
ciudades metropolitanas y las regiones tienen autonoma financiera de ingresos y de
gastos sin necesidad de ley estatal como lo estableca la anterior norma. Adems el
artculo establece el principio de la territorialidad del tributo, que significa que entes
locales participan de los ingresos tributarios nacionales generados en su propio territorio,
adems de la facultad de establecer e imponer tributos propios.
Pero en este tema no desaparece por completo el papel del Estado que es llamado, por
medio de una ley ordinaria, a constituir un Fondo de Distribucin Equitativa para
aquellos territorios con menor capacidad fiscal por habitante, con el objeto de financiar
integralmente las funciones pblicas a ellos atribuidas. Por otra parte, el Estado tiene
tambin la tarea de remover los obstculos econmicos y sociales que impidan el efectivo
ejercicio de los derechos, para lo cual destinar recursos especiales a favor de
determinados entes locales.
Adems, cada Regin tendr un patrimonio y un dominio propio, segn las modalidades
que se establezcan mediante ley de la Republica.

4 El proceso de Regionalizacin en Chile

160

) Ver Giancarlo Rolla

235

4.1 Antecedentes de la Regionalizacin chilena


La discusin sobre como descentralizar no es nueva. A partir de los ltimos veinte aos el
proceso asume una dinmica acelerada, que ha llevado a discusiones encaminadas a
determinar las condiciones y metodologa para lograr una real descentralizacin. Hubo
medidas implementadas durante los aos de rgimen militar en cuyo caso el proceso de
descentralizacin se transforma en un proceso de traspaso de funciones, ya que el
componente democrtico no estuvo presente. De todas maneras las transformaciones y
medidas tomadas en ese periodo an hoy son la base del sistema institucional
desconcentrado.
Desde el inicio de la transicin se ha impulsado una serie de medidas que han puesto la
discusin sobre la profundidad de la descentralizacin en un contexto de democratizacin,
en tal sentido se han impulsado importantes reformas en el mbito municipal y en el
regional, dos de los mbitos privilegiados en la estructura administrativa chilena para
llevar a cabo procesos de esta naturaleza. Algunos de los hechos relevantes de los ltimos
veinte aos son la ley de rentas municipales (1979), el traspaso de la administracin de la
salud y la educacin (1981), la eleccin popular de alcaldes y concejales (1992) y la ley de
gobiernos regionales (1993).
El proceso de regionalizacin tiene su origen en estudios realizados para intentar frenar el
centralismo nacional e impulsar el desarrollo de Chile. Estos trabajos fueron realizados por
algunos organismos del Estado, como la CORFO y Odepln.
La actual regionalizacin de ese pas, es fruto del estudio que la Comisin Nacional de la
Reforma Administrativa (CONARA) realiz en 1974. Dicha entidad defini un sistema de
administracin nacional, con la finalidad de modernizar el Estado de Chile, que se tradujo

236

en la identificacin de un marco territorial nico -13 regiones y 50 provincias- para las


labores de gobierno interior y administracin.
La combinacin de varios factores permiti la formacin de unidades geo-econmicas con
poblacin suficiente, y con un lugar central que actuara como impulsor de las actividades
econmicas y sociales, orientando la dinmica de su crecimiento vinculado al quehacer
nacional.
Algunos estudios muestran que los grados de desconcentracin, tanto en cuestiones
sustantivas, como administrativas, son insuficientes y varan notablemente entre
ministerios o servicios, haciendo difcil la coordinacin territorial entre los organismos y
generando problemas de eficacia, eficiencia y oportunidad en la implementacin de
programas y polticas y el uso de los recursos.
Como parte del proceso de democratizacin y modernizacin del Estado chileno, a partir
de 1990 se han impulsado grandes cambios en su estructura, buscando dotarlo de
condiciones ms propicias para impulsar el desarrollo econmico, social y cultural, y
elevar la eficacia y eficiencia en su gestin. El Gobierno de Aylwin (1990-1994), al
promulgar la Ley Orgnica de Gobierno y Administracin Regional(161), complement la
reforma que ya haba fortalecido las competencias y recursos de los gobiernos locales. Esto
situ a Chile en un proceso de transformacin conducente a reestructurar el Estado bajo los
objetivos de la desconcentracin, y que los entes regionales y comunales se siten bajo el
mbito de la descentralizacin.
4.2 Paradigmas de la Regionalizacin chilena
En el proceso de regionalizacin de Chile, hasta el presente podemos identificar dos
paradigmas:

El paradigma original de la planificacin, funcional al estado centralizado y


limitado a la Planificacin Regional de espacios escogidos dentro de un pas.

El moderno y actual, funcional al Nuevo Orden Econmico Mundial y la tecnologa


electrnica e informatizada.

4.2.1 El paradigma original surgi como una respuesta del Estado para desarrollar ciertas
reas geogrficas densamente pobladas que presentaban ciertas ventajas, producto de su
ubicacin, puertos naturales estratgicos para la economa, reas de alta productividad
econmica, de necesidades apremiantes por pauperismo progresivo, o por haber sido
destruidas por la guerra.
Dentro de este enfoque, hasta hoy se ensayaron diversas alternativas estratgicas de
desarrollo regional, tales como:

161

el desarrollo de cuencas hidrogrficas,


de polos de crecimiento,

) Ley N 19.175, publicada en el Diario Oficial de 20.03.93

237

desarrollo rural integrado, etc.

En la mayora de los pases, la caracterstica del modelo de planificacin regional consista


en ser un programa para el desarrollo econmico de la regin geogrfica objetivo,
manteniendo -o reforzando de esta forma- el estilo centralista de la administracin y
gestin del Estado.
4.2.2 En cambio el paradigma moderno, actual, presupone un completo cambio de
actitud frente a la gestin, administracin y en la poltica frente al Estado, incluyendo por
lo tanto cambios en las esferas cultural, social y poltica.
El nuevo paradigma apunta a conceder cierto nivel de autonoma de gestin dependiendo,
de las concepciones que se tengan, tanto como de la capacidad y voluntad poltica
imperante en el pas que est aplicando polticas regionalizantes.
A lo anterior se agrega que todo el pas, subdividido en regiones, es sujeto de la poltica de
regionalizacin, a diferencia del modelo anterior, donde slo algunas reas geogrficas
eran objeto de polticas de desarrollo regional.
Lo central en el cambio de modelo de desarrollo regional ha sido, la actitud frente a la
participacin del Estado en la vida regional, reconocindose que el Estado debe dar paso a
una mayor autonoma de las regiones en la toma de decisiones respecto de las materias y
actividades que le ataen, con evidente prdida del Estado y de los grupos de poder
poltico que lo controlan, del poder de decisin absoluto sobre la marcha total del contexto
geogrfico nacional y sus (sub)regiones.
Desde los orgenes de la repblica hasta 1974, Chile estuvo dividido, desde el punto de
vista poltico-administrativo, en provincias.
4.3 Estructura Territorial de la Administracin del Estado Chileno
De acuerdo con la institucionalidad del pas, el Estado de Chile es unitario, es decir, se
mantiene la unidad del ordenamiento jurdico, con un solo poder ejecutivo, un poder
legislativo y un poder judicial: No obstante, su administracin ser funcional y
territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley y su
territorio se divide en regiones.
En el enfoque territorial de la Administracin del Estado, es posible distinguir tres niveles:
El nivel regional.
El nivel provincial.
El nivel comunal. Este es el nico nivel descentralizado
4.3.1 Estructura del Nivel Regional
a) El Intendente Regional

238

El gobierno de cada regin reside en un Intendente que ser de confianza del Presidente de
la Repblica. Este ejerce sus funciones con arreglo a las leyes y a las rdenes e
instrucciones del Presidente, de quien es su representante en el territorio de su jurisdiccin.
b) El Gobierno Regional
El gobierno regional est constituido por el Intendente y por el Consejo Regional, actuando
el Intendente no como representante del Presidente de la Repblica, sino que directamente
como rgano ejecutivo del gobierno regional.
De conformidad a la Ley 19.175 (marzo 93), sobre Gobierno y Administracin Regional,
este organismo cuenta con atribuciones generales en materia de ordenamiento territorial,
de fomento de las actividades productivas y de desarrollo social y cultural de la regin.
Este es un organismo de administracin superior de la regin, no de gobierno. Sobre esta
diferencia prctica, entre ser un organismo de administracin de la regin y un no de
gobierno regional, la propia ley define el tema de la administracin y del gobierno
regional.
As, se define que el gobierno interior de cada regin reside en el Intendente y que la
administracin, est radicada en un gobierno regional que tiene por objeto el desarrollo
social, cultural y econmico de la regin.
c) Organismos Operativos
Los Organismos operativos en las regiones son, por una parte, las Direcciones Regionales
de los Servicios Nacionales y, por otra, los Servicios Pblicos territorialmente
descentralizados o Servicios Regionales.
4.3.2 Estructura del Nivel Provincial
a) La Gobernacin
Segn el art. 105 de la Constitucin Poltica el gobierno y la administracin superior de
cada provincia residen en una Gobernacin, que est a cargo de un Gobernador
subordinado al Intendente respectivo y que ser de la confianza del Presidente.
A la Gobernacin se la concibe como un rgano desconcentrado territorialmente del
Intendente.
b) El Consejo Econmico y Social Provincial
En cada provincia existir un Consejo Econmico y Social Provincial de carcter
consultivo, en el cual podr participar la comunidad provincial socialmente organizada. Al
Consejo, le corresponder -entre otras- ser rgano de consulta del Gobernador sobre los
anteproyectos del plan regional de desarrollo y de presupuesto del gobierno regional.

239

4.3.3 Estructura del Nivel Comunal


Por no corresponder a los propsitos del presente trabajo, omitimos los detalles de este
nivel
4.4 El Desarrollo Regional y la Descentralizacin en Chile. Discusin
La relacin entre:
- desarrollo regional,
- planificacin regional y
- descentralizacin
ha entrado, en los ltimos aos, en un complejo proceso de revisin, tanto en sus
concepciones tericas como en lo concerniente a las experiencias que a partir de ellas se
han ejecutado en Amrica Latina en las dcadas precedentes. La inclusin en el anlisis de
los procesos de diferenciacin funcional y globalizacin est permitiendo replantear
cuestiones que parecan tener ciertos niveles de certeza en perodos pasados, a pesar de
existir perspectivismos a veces encontrados. De hecho, stos replanteamientos han
impactado desde las definiciones bsicas de regin hasta el sentido y plausibilidad que
tendra hoy una planificacin del desarrollo regional de corte centralista en stos nuevos
escenarios. Crticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos interpretativos
para el desarrollo regional y la descentralizacin bajo los nuevos parmetros de
construccin de lo social.
En un primer trmino, diremos que el concepto de regin ha sido analizado y definido a
partir de diversos criterios, los que en suma se pueden identificar en dos grandes grupos.
Uno que incluye todas las formulaciones que hacen abstraccin de cualquier consideracin
histrica - social y as postulan conceptos que pretenden sean universales, por ejemplo, la
Escuela francesa de los espacios abstractos (Franois Perroux y J. Boudebille), la escuela
alemana de la regin econmica (W. Christaller y A. Lsch), y la regin productiva (teora
de la base econmica).
El segundo grupo incorpora a aquellas elaboraciones cuyo punto de partida es el
reconocimiento de la vigencia de un sistema social histricamente determinado, el cual da
origen a toda concepcin regional en la medida que sostiene que la ocupacin de un
territorio est condicionada por el tipo de relaciones sociales prevaleciente entre los grupos
humanos que se asientan en determinadas partes del continuo geogrfico. Entre estas
concepciones, se encuentran la de regin espacial (J.L. Coraggio), la regin integral ( A.
Rofman), la regin histrica (A. Moreno y E. Florescano).
4.5 Evaluando los Resultados del Proceso Chileno
Transcurridos ya algunos aos es necesario examinar que ha pasado, por lo que la
evaluacin del proceso de descentralizacin se transforma en una tarea prioritaria, segn ha
quedado establecido en la declaracin de las intenciones de los ltimos gobiernos sobre el
tema. En el ao 1998 por ejemplo, se realiz un ciclo de seminarios impulsado por el
gobierno con apoyo de entidades como el PNUD y que se plasmaron en el texto Reflexin
240

y Anlisis sobre el Proceso de Descentralizacin en Chile (MIDEPLAN, 1998) en este se


plantean algunos desafos que dicen relacin con el momento en que se encuentra la
descentralizacin en el pas lo que se discute en base a tres ejes.
En el eje "Aspectos Institucionales y Polticos", se plantean conclusiones tales como la
necesidad de cambiar la cultura centralista que existe hasta en las regiones, pero sin
cambiar el carcter unitario del Estado chileno.
En el eje "Financiamiento Regional", se concluye la necesidad de flexibilizar el uso de los
diferentes fondos para que sea en las regiones donde se asignen con criterios regionales,
relevando los instrumentos de planificacin regional y local.
Finalmente en el eje "Hacia un Modelo de Estado Descentralizado", se plantea la idea
de que el desarrollo regional y la descentralizacin es una temtica transversal, es decir que
debe cruzar el conjunto de las acciones y objetivos del Estado, tambin la necesidad de
avanzar en la articulacin de los mecanismos de coordinacin nacional, regional y
comunal, la necesidad de elegir (por voto popular) a los consejeros regionales y
profundizar las identidades regionales.
La reflexin da cuenta de una realidad en que se han logrado avances lentos y donde
todava hay muchos aspectos no bien analizados, y sugiere que quizs el problema
fundamental de la descentralizacin en Chile se deba a que las transformaciones
institucionales no generan de modo inmediato la cultura que las acompae. Esto debera
transformarse en una relacin dialctica entre la oferta institucional y la demanda de los
actores, donde si una avanza tambin debera avanzar la otra, lo que al parecer ocurre es
que estos procesos de relacin entre la dimensin institucional y la ciudadana no estn
teniendo un desarrollo armnico, lo cual genera estancamiento y retrocesos. Situacin
similar a lo que sucede en Bolivia.
4.6 Elementos de una propuesta de poltica de regionalizacin para Chile
Uno de los analistas que ms ha contribuido en la presentacin de una estrategia para la
regionalizacin de Chile es Sergio Boisier, experto en planificacin regional. A travs de la
obra de Boisier podemos apreciar elementos bsicos que deben tenerse en cuenta para
comprender la estrategia del desarrollo regional democratizante.
Estos elementos seran:
1. Una clara comprensin del rol de la regionalizacin en el proceso descentralizador
que estamos viviendo.
2. El alcance y rol que debe tener la planificacin en este proceso de regionalizacin.
3. Probablemente un enfoque de carcter sistmico, esto es, que privilegie la
complejidad organizada de la regin, as como la interaccin entre sus elementos
constitutivos, sea de mayor utilidad que los tradicionales anlisis sectoriales.

241

Boisier agrega que alcanzar un estado de desarrollo para la regin exige elaborar un
proyecto poltico para sta, no solo una estrategia tal como usualmente se entiende este
concepto.
Otro aspecto que debe tenerse en cuenta, segn opinin del mismo autor, es reconocer el
factor activo representado por los temores y posibles frenos que pueda ejercer el
centralismo en el desarrollo del proceso regional, en lo poltico, tanto como en lo
administrativo (autodefensa de los aparatos de poder establecidos). Al mismo tiempo que
se debe estar atento a los frenos que puedan ejercer sectores de poder de la regin misma,
que por temor a no resistir el cambio traten de minimizarlo o volcarlo a su favor.
Finalmente, el factor decisivo es la construccin de una identidad regional slida, que
agregue impulso al esfuerzo regionalizador, junto con la formacin de un conjunto de
Actores Sociales que contribuyan a hacer efectiva la participacin, impulsen el desarrollo
regional y se constituyan en salvaguarda de sus propios intereses regionales cuando stos
se vean amenazados. Todas estas consideraciones tan importantes- nos hacen sugerir el
modelo de autonomas regionales o departamentales.

Capitulo IX: El Engaoso Proceso de Descentralizacin


en Bolivia
SUMARIO
1. La Primera Etapa: Las luchas cvicas por la descentralizacin, 2. Antecedentes Jurdicos, 3.
Segunda etapa del proceso de descentralizacin, 3.1 Aspectos importantes de la Ley de
Participacin Popular, 3.2 Ley de Descentralizacin Administrativa, 4. Principales Rasgos del
proceso de descentralizacin boliviano 5. Haciendo un balance

DATOS GENERALES DE BOLIVIA


Ubicacin: Bolivia se halla situada en el centro de Amrica del Sur.
Extensin territorial: 1.098.581 kilmetros cuadrados.
Capital: Sucre (Constitucional),

242

La Paz (Sede de Gobierno),


Divisin Poltica: Est estructurado poltica y administrativamente
departamentos, 112 provincias y 324 municipios.
Poblacin total: 8,86 millones (julio 2005)
Etnias: Quechua, aymara, guaran. Chiquitano y mestizos
Lenguas: espaol, aymara y quechua
Esperanza de vida al nacer: 63.70 aos de edad (2004)
PIB per cpita: US$. 994 (ao 2000)

en

Gas Natural: Cuenta con reservas probadas del orden de 53 trillones de m3. valuadas en
ms de US$100.000 millones. Es la segunda reserva de gas natural ms grande de
Sudamrica, despus de Venezuela. 97% se encuentran en Tarija y 10% en Santa Cruz.

1. Primera Etapa: Las luchas cvicas por la descentralizacin


Desde los aos 50, la descentralizacin es uno de los temas centrales de las
reivindicaciones de la sociedad civil, estructurada sta en torno a los movimientos cvicos,
por la que se cuestiona la incapacidad del sistema poltico de representar los anhelos de los
ciudadanos. Dichas reivindicaciones planteaban la descentralizacin administrativa para
exigir al Estado supere sus limitaciones centralistas. La demanda por descentralizacin
parta de los departamentos alejados del centro y del gobierno nacional, que eran los que
sufran las consecuencias de este sistema negativo.
El concepto de descentralizacin que se plantea durante esta primera etapa en Bolivia, es
de tipo poltico y la reivindicacin central es el control total del manejo de los recursos
regionales a cargo de mecanismos tcnicos. Esta reivindicacin se expresa en un proyecto
de Ley de Descentralizacin, que el gobierno de Paz Zamora (1989-1993) somete a
discusin el ao 1992.
Los entes cvicos(162) haban avanzado como actores, en su protagonismo y presencia
departamental y nacional, pero no pasaba lo propio con los partidos polticos. Cuanto ms
cerca estaba la aprobacin del proyecto de ley, ms renuentes se tornaban en resolver los
temas pendientes de consenso, postergando finalmente su aprobacin para la siguiente
gestin de gobierno (1993-1997).
La situacin de los mecanismos pblicos era muy desigual de un departamento a otro y
gran parte de las discusiones se refera a la necesidad de crear mecanismos de
compensacin, requeridos por un proceso que debera de ser diferenciado, progresivo y
concertado. Las propuestas de los opositores a la descentralizacin poltica se fortalecieron
y los organismos internacionales insistan en una descentralizacin administrativa o una
suerte de desconcentracin.(163)

162

) Entre los precursores ms importantes estn los movimientos de los aos 50 en Santa Cruz, con lo que se logra que el
Gobierno central reconozca a Santa Cruz, su derecho a percibir la regala departamental del 11% sobre la produccin de
petrleo en boca de pozo.
Con esta lucha, el departamento logr otras ventajas respecto al resto del pas. Este movimiento se extendi a otros
departamentos tambin productores de petrleo, los que resultaron tambin beneficiados.
163
) EMSO-Descentralizacin, 1988)

243

Hoy estamos en condiciones de afirmar que esa etapa del proceso termin, ya que la
propuesta gubernamental de la participacin popular (1993-1997) le arrebat sus armas a
los cvicos, particularmente la reforma de la CPE de 1994-95. (164)
2.

Antecedentes Jurdicos

Los antecedentes jurdicos ms importantes vinculados con la Descentralizacin pueden ser


resumidos en los siguientes trminos:
a)

El Referndum del ao 1931, mediante el cual se vota y se aprueba la necesidad de aprobar


una Ley para alcanzar la Descentralizacin Administrativa.

b)

La Constitucin Poltica del Estado de 1967, donde se incorpora en su captulo de Rgimen


Interior, el Artculo 110 [165].

c)

La Ley Orgnica de Municipalidades aprobada mediante Ley 696 del 10 de enero de 1985, a
travs de la cual se define la naturaleza, jurisdiccin y competencia de los Gobiernos
Municipales y que luego fue objeto de modificaciones.

d)

La actual Constitucin Poltica del Estado Reformada, que incorpora las reformas aprobadas
por la Ley 1585 del 12 de Agosto de 1994 y la Ley 1615 (Ley de Concordancia de la
Constitucin Poltica del Estado) del 6 de febrero de 1995.

e)

La Ley de Participacin Popular (Ley 1551 de junio de 1994), por medio de la cual se
articula las comunidades indgenas, campesinas y urbanas y las inserta en la vida poltica,
jurdica y econmica del pas.

f)

El Decreto Supremo 23813 de fecha 30 de junio de 1994, que reglamenta la Ley de


Participacin Popular.

g)

La llamada Ley de Descentralizacin Administrativa, Ley 1654, promulgada el 28 de julio de


1995, por medio de la cual se transfiere y delega atribuciones de carcter tcnicoadministrativo a las Prefecturas, con lo que se refuerza el centralismo.

h)

El Decreto Supremo 24182 del 12 de diciembre de 1995, por el que se reglamentan los
aspectos operativos de las Leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin.

164

) Jos Blanes - 12 - 18/11/01


] ARTICULO 109 (165) I. En cada departamento el Poder Ejecutivo est a cargo y se administra por un Prefecto,
designado por el Presidente de la Repblica.
II. El Prefecto ejerce la funcin de Comandante General del departamento, designa y tiene bajo su dependencia a los
subprefectos en las provincias y a los corregidores en los cantones, as como a las autoridades administrativas
departamentales cuyo nombramiento no este reservado a otra instancia.
III. Sus dems atribuciones se fijan por ley.
IV. Los Senadores y Diputados podrn ser designados Prefectos de departamento, quedando suspensos de sus funciones
parlamentarias por el tiempo que desempeen el cargo.
ARTICULO 110.I. El Poder Ejecutivo a nivel departamental se ejerce de acuerdo a un rgimen de descentralizacin administrativa.
165

244

3. Segunda etapa del proceso de descentralizacin (166)


A partir de 1994 Bolivia ha experimentado transformaciones estructurales mediante la
dictacin de leyes que han descentralizado el poder poltico; han asignado mayores
recursos y mayor capacidad de decisin a los gobiernos locales autnomos (Alcaldas
Municipales); han creado condiciones favorables para una creciente participacin social en
la gestin pblica; y han redefinido y aclarado los roles de las instituciones pblicas en
todos los niveles (Nacional, Departamental, Provincial y Municipal).
La promulgacin de la Ley de Participacin Popular (LPP) en abril de 1994, y la
denominada Ley de Descentralizacin Administrativa (LDA) en Julio de 1995, son los
principales instrumentos jurdicos que hacen relacin al tema.
Antes de la promulgacin de la LPP las decisiones sobre polticas de desarrollo, asignacin
de recursos y priorizacin de inversiones, estaban concentradas en el Poder Ejecutivo
Nacional. Hoy los gobiernos municipales gozan de un margen de autonoma mayor,
aunque siguen bajo la tutela del Senado Nacional.
El rol de los Prefectos y Subprefectos -primeras autoridades polticas en los Departamentos
y Provincias respectivamente- se reduca a representar al Presidente de la Repblica y a
preservar el orden pblico. La LPP ha cambiado la situacin ya que los Departamentos y
las Secciones de Provincia -actualmente convertidas en municipios- son los niveles de
planificacin y gestin pblica.
Los cambios generados por la LPP produjeron los siguientes resultados:

reorganizacin del Estado,


promocin de la descentralizacin de la gestin pblica a nivel local,
apertura a la participacin social y
ensanchamiento de la democracia.

Los efectos positivos de estos cambios son mucho ms perceptibles en las reas rurales que
en los centros urbanos.
3.1 Aspectos importantes de la Ley de Participacin Popular
La Ley de Participacin Popular (LPP) inici un proceso de descentralizacin fiscal, y
convirti al municipio en la instancia ms importante de la gestin pblica. Con esta Ley la
descentralizacin se inici por la va municipal, pese a que el debate nacional que tuvo
lugar en Bolivia sobre el tema desde principios de los aos 80 haba centrado su atencin
slo en el nivel sub-nacional o departamental sin haber contemplado la posibilidad de
hacerlo a travs de los municipios.

166

) Cosso Cortez., Ivn: Bolivia: Descentralizacin, Participacin Popular y Desarrollo Rural. 16-18 Diciembre 1997

245

Los siguientes son los aspectos ms importantes de la LPP y de los decretos


reglamentarios:
1. Define a la Seccin de Provincia como la jurisdiccin del Municipio, con lo que la
concepcin estrictamente urbana del Municipio es reemplazada por una concepcin
territorial que da origen a municipios urbano-rurales. De este modo la LPP
incorporara a ese mbito al 45% de la poblacin boliviana que antes estaba
excluida.
2. El Municipio se constituye en la unidad territorial bsica del Sistema Nacional de
Planificacin, de la ejecucin de polticas y de la gestin pblica. As mismo, se
convierte en el principal espacio de participacin social y de concertacin local.
3. Asigna recursos de coparticipacin tributaria a todos los municipios del pas. Esta
asignacin se aplica mediante la distribucin per cpita, de modo que cada
Gobierno Municipal (GM) recibe recursos proporcionalmente a su poblacin, lo
que determino que los recursos fiscales sean redistribuidos. Esto se ilustra as:
antes de la LPP slo 23 municipios de un total de 311 tenan ingresos anuales
superiores a mil dlares, mientras que tres departamentos (La Paz, Cochabamba y
Santa Cruz) absorban el 91% de los recursos de coparticipacin, los mismos que
ahora absorben el 68% de los mismos.
4. Transfiere y asigna a los GM varias responsabilidades y atribuciones propias de la
gestin pblica, que ahora son parte de la administracin y gestin municipal. Entre
esas responsabilidades figuran el financiamiento y administracin parcial de los
servicios de salud y educacin, y de la infraestructura de micro riego y caminos
vecinales.
5. A partir de la ley los municipios tienen capacidad de decisin acerca del destino de
los recursos de inversin pblica dentro de su jurisdiccin. Por tanto, priorizan
inversiones, formulan proyectos y son responsables de la ejecucin de los
proyectos.
6. Crea un Comit de Vigilancia (CV) en cada municipio, constituido por
representantes de las comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas de
vecinos con personera jurdica. Este CV tiene la funcin de ejercer control social
sobre la gestin del GM. Actualmente los 311 municipios del pas han constituido
sus CV.
En general se crean condiciones para fortalecer la capacidad de gestin local con
participacin campesina en la planificacin, la asignacin de inversiones y la gestin del
desarrollo municipal. La LPP fue inicialmente rechazada por los comits cvicos y las
organizaciones campesinas, a pesar de que dicho instrumento legal privilegia a la
poblacin rural e indgena. El proceso surgi casi exclusivamente de la iniciativa del
Gobierno Central.
La LPP tiene algunas limitaciones. Veamos:
246

Al definir a las organizaciones territoriales (juntas de vecinos, comunidades


campesinas y pueblos indgenas) como los sujetos de la participacin popular, en
los hechos limita las posibilidades de participacin y fortalecimiento de otros
actores locales que no son estrictamente territoriales. Ese es el caso de los
productores organizados y de otros agentes econmicos.

Ampla las competencias municipales establecidas en la anterior Ley Orgnica de


Municipalidades a la promocin del desarrollo rural. Esta ampliacin de
competencias es positiva porque asigna a los municipios responsabilidades en lo
referido a la promocin productiva, pero al mismo tiempo muestra que la LPP tiene
un notable sesgo rural.

3.2 Ley de Descentralizacin Administrativa


El proceso de descentralizacin iniciado en el nivel municipal por la LPP, trat de avanzar
hacia el nivel departamental con la promulgacin de la Ley de Descentralizacin
Administrativa (LDA), pero en la prctica lo que hizo fue desconcentrar funciones del
Poder Ejecutivo en funcionarios subalternos o de su dependencia.
Los aspectos ms relevantes de la LDA son los siguientes:

Regula el Rgimen de Descentralizacin (desconcentracin, segn la definicin


adoptada en el Capitulo I del presente trabajo) Administrativa del Poder Ejecutivo a
nivel departamental, que consiste en la transferencia y delegacin de atribuciones
tcnico-administrativas no privativas del Poder Ejecutivo Nacional.

Establece la estructura organizativa del Poder Ejecutivo a nivel Departamental


constituida por la Prefectura del Departamento, cuya mxima autoridad es el
Prefecto del Departamento, nombrado por el Presidente de la Republica.

Define las atribuciones de las Prefecturas, entre las cuales figuran:

a) representar al Poder Ejecutivo Nacional en el Departamento;


b) formular y ejecutar los planes, programas y proyectos departamentales de
desarrollo en coordinacin con los Gobiernos Municipales y con el Poder Ejecutivo
Nacional;
c) mantener relaciones con los Gobiernos Municipales y prestarle apoyo,
d) canalizar sus requerimientos y apoyarlos en sus gestiones.
e) Crea los Consejos Departamentales (CD), en los que estn representadas todas las
provincias a travs de Consejeros Departamentales que son elegidos por los
Concejos Municipales de todos los municipios de cada provincia. Las atribuciones
ms importantes de los CD son:
- aprobar los planes, programas y proyectos de desarrollo departamental;
- aprobar los presupuestos y planes operativos anuales de la Prefectura;

247

- fiscalizar la gestin de los prefectos; (acto que ejecuta a medias)


- promover la coordinacin con los Gobiernos Municipales; etc.
En este marco, la Prefectura del departamento tiene la misin de convertirse en el punto de
articulacin entre las polticas y la oferta de recursos nacionales, las polticas y planes de
desarrollo departamental, y las prioridades y demandas municipales.
4. Principales Rasgos del proceso de descentralizacin boliviano
El proceso de descentralizacin no est al margen de las grandes tendencias hacia la
descentralizacin estatal, el creciente protagonismo local y la globalizacin de la
economa, pero esas tendencias asumen caractersticas propias en Bolivia.
En nuestro pas, la descentralizacin de las instancias locales, crea condiciones favorables
para la formulacin concertada de polticas pblicas y para lograr que la gestin pblica
sea ms eficiente. La descentralizacin va municipio iniciada por la Ley de Participacin
Popular tiene adems el rol implcito de construir Estado en la mayora de los municipios
en los que ste no exista. Por eso la descentralizacin no slo implica redisear el Estado
y sus instituciones, sino tambin iniciar su construccin en el nivel local.
En el proceso boliviano hubo voluntad poltica para descentralizar. Esa voluntad se expresa
en una nueva modalidad para la formulacin y aplicacin de polticas pblicas con
participacin municipal, lo que crea condiciones favorables para la construccin de
consensos entre los niveles municipal, departamental y nacional y, entre actores pblicos y
privados. Sin embargo la debilidad institucional local hace lento el aprendizaje para
formular y ejecutar polticas pblicas y disminuye las posibilidades de ejecutar inversiones
pese a que existen recursos disponibles.
La voluntad poltica tambin se expresa en la transferencia de recursos de coparticipacin
tributaria a todos los municipios del pas y en la potestad ratificada a favor de los
Gobiernos Municipales para priorizar inversiones y asignar recursos para financiarlas.
Muestra de ello es que antes de iniciarse el proceso de descentralizacin el gobierno
central decida sobre el 75% de la inversin pblica, mientras que actualmente decide slo
sobre el 30% de la misma; esto implica que ahora, el 70% de la inversin pblica es
definido en los niveles departamental y municipal.
En cuanto a los actores locales, en Bolivia existe larga tradicin de organizacin social, lo
que en el nivel local determina la presencia de legtimas organizaciones sociales de
carcter territorial, lo cual se convierte en un gran potencial que fortalece y dinamiza el
proceso.
El avance en la descentralizacin de los gobiernos sub-nacionales o nivel intermedio, no
gurda relacin con el progreso alcanzado en la apertura de los gobiernos locales.

248

4.1 Los mecanismos financieros


El mayor impacto de las reformas ha recado en los mecanismos financieros y tcnico
administrativos, beneficindose de las mayores ventajas, especialmente en lo referente a la
implementacin de obras de infraestructura social.
En relacin con los mecanismos de financiamiento hay que tomar en cuenta dos aspectos:
a) los fondos destinados a la inversin social y
b) los fondos especiales para los sectores.
Los primeros vienen por la va de la coparticipacin y son proporcionales al tamao de la
poblacin y los segundos dependen de la programacin y capacidad de gestin del
municipio, el que deber ejecutar proyectos en el campo de la infraestructura social.
El tema central de todos los municipios es el financiamiento. Para ello se canalizan
recursos del gobierno central, en torno a los cuales se observa la emergencia de una gran
brecha entre demanda de infraestructura social y financiamiento. Si bien este asunto existi
siempre, ahora es mas visible y percibido por la poblacin, como una injusticia en la
distribucin de los recursos.
4.2 Avances en el marco de la gobernabilidad
El municipalista Jos Blanes se formula la pregunta: Cules han sido los principales
logros en los aspectos legales e institucionales? y se responde:
las reformas referidas a la LPP y a la LDA han introducido desafos muy altos, los que
afectan a todos los municipios, aunque a cada uno de forma diferente: los municipios
pequeos, que nunca antes recibieron recursos ni responsabilidades, entraron en una etapa
de fortalecimiento desde cero. Los municipios medianos, ya haban desempeado de forma
espontnea actividades de inversin en el campo de la infraestructura social. Ahora, stos
se han visto frente a temas nuevos y/o a la necesidad de buscar otras formas para
enfrentarlos. El aumento de capacidad financiera en municipios medianos y grandes es
elevado, particularmente de los ingresos propios otorgados por la Ley de Participacin
Popular y los nuevos recursos financieros.
Las leyes de Participacin Popular y de Descentralizacin Administrativa crearon
condiciones para el fortalecimiento municipal en sus funciones tradicionales y para
satisfacer las demandas tanto de las polticas como de la poblacin, incluyendo nuevos
actores y nuevas relaciones entre la sociedad y el Estado.(167)
Mientras que en los municipios se puede percibir un proceso de articulacin de prcticas
sociales y de fortalecimiento institucional, a nivel departamental en cambio- todo est
concentrado en las capitales de departamento y con fuertes presiones por la distribucin de
167

) J. Blanes, ibidem

249

cuotas partidarias en el rea de la administracin. Al contrario de los municipios, el


principal problema es que las prefecturas no han logrado superar el carcter clientelar
dependiente del gobierno central, en lugar de haberse constituido en un mecanismo tcnico
de desconcentracin y de generacin de capacidades operativas.

5. Haciendo un balance
La descentralizacin iniciada a travs de la va municipal ha demostrado indudables
efectos positivos. Esos efectos se manifiestan en las posibilidades de dinamizacin de la
economa local y en la democratizacin de la sociedad. Lo dicho se expresa en varios
mbitos.
En el mbito econmico, la ejecucin de inversiones con recursos locales abarata los
costos de inversin, e incrementa la eficiencia en el uso de los recursos municipales de
inversin. Adems el proceso genera empleo localmente y atrae algunos recursos humanos
calificados.
En el mbito poltico la democracia se ha ensanchado y fortalecido, lo que ha permitido
que el sistema poltico mejore en cuanto a legitimidad y representatividad. Antes de la Ley
de Participacin Popular, el mbito de actuacin del municipio en Bolivia, era
estrictamente urbano, lo que marginaba a la poblacin rural de toda posibilidad de
participacin. Ahora la base de la democracia se ha ampliado sustancialmente.
Pero no todos son logros en este proceso, en el que tambin estn presentes numerosas
limitaciones, riesgos y amenazas. Por ejemplo, pese a los evidentes avances persiste la
enorme debilidad en la capacidad institucional para la gestin local, y el dficit de recursos
humanos y tcnicos es considerable. Esa debilidad institucional preocupa sobre todo en el
caso de los Gobiernos Municipales de las reas rurales.
Por otra parte, es insuficiente la articulacin y coordinacin de los municipios entre s y
con la gestin pblica departamental y nacional, lo que tiene el riesgo de un extremo
localismo y de la fragmentacin municipal. Adems, esta situacin evita la articulacin de
los planes e inversiones municipales con sus similares departamentales y con las polticas
nacionales. Sin embargo, en algunos casos se ha avanzado en la formacin de
mancomunidades municipales.
Sin duda, los municipios se han convertido en la unidad bsica de la gestin pblica, y
pueden convertirse en el principal escenario para el desarrollo local, en el rea rural. Pero
para pasar de la administracin burocrtica a la gestin del desarrollo, es necesario
entender que el municipio no es slo una porcin de territorio sino tambin un espacio
econmico y que, adems de administradores de infraestructura y servicios, los GM deben
convertirse en los principales promotores del desarrollo en sus jurisdicciones, lo que
implica que su rol fundamental es crear condiciones favorables para el desarrollo de la
economa local.

250

Esta misma opinin es compartida por Jos Blanes, del Centro Boliviano de Estudios
Multidisciplinarios, cuando afirma que en trminos generales la situacin ha mejorado,
as como las perspectivas futuras para la implementacin de las polticas. Las condiciones
locales para la inversin en infraestructura mejoraron substantivamente, as como tambin
la capacidad local para responder a las exigencias de las polticas nacionales. (168)

168

) Jos Blanes, Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios, La descentralizacin en Bolivia. avances y retos
actuales. La Paz, noviembre de 1999

251

252

TERCERA PARTE: Propuesta para un


Modelo de Autonoma Regional
CAPITULO X: Elementos para
Descentralizacin Autonmica

un

Modelo

de

SUMARIO
1 La Solucin que se propone, 1.1. Justificacin 2. Objetivos de la Regionalizacin 3. Supuestos
del Modelo 4. Pilares o fundamentos 5.- Principios en que debe sustentarse el Modelo de las
Autonomas Regionales 6. Elementos constitutivos del Modelo. Estatuto: Competencias,
atribuciones y Funciones

1. La Solucin que se propone


Teniendo en cuenta que en Bolivia debe existir tres niveles de gobierno, que son:
a) el nivel nacional
b) el nivel sub-nacional (gobiernos departamentales) o meso-gobierno
c) los gobiernos locales (municipal),
y dado que los gobiernos municipales son descentralizados, gozan de autonoma de gestin
y cuentan con recursos y patrimonio propios, queda por constituir los gobiernos del
segundo escaln, a fin de llenar el vaco en cuanto a la gestin del desarrollo departamental
y como nexo entre el gobierno central y los gobiernos municipales. Para ello proponemos
la descentralizacin por la va de las autonomas regionales. Lo ideal para implementar
esta solucin sera no introducir mayores cambios a la Constitucin. Sin embargo, es
necesario introducir reformas a la Constitucin Poltica del Estado, a fin de que los
gobiernos departamentales sean slidos, al igual que se debe recurrir a la aprobacin de
algunas leyes. Previo a ello es necesario disear un modelo nacional democratizador de
Autonomas Regionales, que sirva de base de discusin y de consenso, tanto a nivel
departamental, como con los dems distritos del pas. Para la elaboracin de dicho modelo,
proponemos algunas ideas y elementos constitutivos.
La descentralizacin poltica que se propone, consistira en la formacin de los gobiernos
regionales con amplias facultades y atribuciones para gestionar el desarrollo de las
regiones.
1.1. Justificacin del Modelo de Autonomas
Un proceso de descentralizacin democratizador tiene grandes ventajas estructurales para
los ciudadanos y para el pas en los planos poltico, econmico, social y cultural. Este
proceso sin embargo - no se concretar mientras se mantenga vigente el rgimen
centralizado y prevalezca la mentalidad centralista de los partidos polticos ms
253

gravitantes. En tal sentido, debe ampliarse los espacios de decisin en los niveles regional
y comunal y a su vez fortalecer a la sociedad regional y local posibilitando la creacin de
organizaciones sociales y polticas aptas. Tambin se requiere abrir espacios para las
decisiones autnomas de las regiones acerca de sus estrategias, planes y programas de
desarrollo, de tal manera que surjan nuevos mecanismos para el ejercicio y control
ciudadano del poder.
Para impulsar el desarrollo de una regin se necesita de liderazgos capaces, los cuales en
democracia se forjan con el ejercicio de elecciones populares. Sin ellos, no ser posible
avanzar en los objetivos de descentralizacin, autonoma y gestin eficiente.
Por otro lado, la descentralizacin mejora el manejo de los conflictos sociales, ya que
dispersar el poder, ayuda a la estabilidad democrtica, en la medida que bajo un esquema
regional, gobierno y oposicin no se desangran en la lucha por el poder central. La
descentralizacin del poder supone vitalmente un compartir de responsabilidades cuyo
efecto ms importante son: evitar la polarizacin y diluir el exceso de conflictividad. Los
partidos polticos aprenden a convivir y gobernar desde distintos espacios y con mayor
pluralidad.
Una deficiente e imprecisa estructura orgnica y una inadecuada distribucin de funciones
y/o atribuciones, con mtodos y procedimientos ineficientes, son factores que demandan
una descentralizacin urgente. La ausencia de mecanismos de coordinacin entre los
niveles central, regional y provincial imposibilita la aplicacin de efectivas redes de
trabajo. Lo anterior se traduce en una inadecuada y/o insuficiente coordinacin con el nivel
central y por tanto, determina la falta de informacin en calidad y oportunidad para el
desempeo.
Nuestra propuesta no busca debilitar la presencia estatal o el poder estatal, ni eliminar sus
roles, sino construir un Estado moderno y democrtico, flexible y participativo, donde el
poder para definir polticas y la movilizacin de recursos no sea atributo de una elite
gobernante que desde el centro acta infructuosamente con la pretensin de estimular el
desarrollo en todos los territorios. Tampoco atenta contra la unidad nacional, sino la
refuerza.

2. Objetivos de la Regionalizacin
2.1 Objetivos del Modelo
Dentro de las discusiones previas debe establecerse que la descentralizacin de
competencias y atribuciones no es un fin en s mismo. Busca el mejoramiento de las
condiciones de vida de los habitantes, a travs de una mejor prestacin de servicios a la
poblacin. Asimismo, se admite que la administracin descentralizada de los servicios y
bienes pblicos es el camino ms apropiado para lograr ese objetivo.
Para que el modelo de asignacin de competencias propuesto responda a este concepto de
base, se proponen los siguientes objetivos:

Fortalecer el sistema democrtico y la unidad nacional;


254

Incrementar la participacin social


Instituir el autogobierno regional, introduciendo un sistema autogestionario, que
permita que los ciudadanos manejen sus propios problemas y satisfacer las
necesidades de la poblacin de mejor manera, a cargo de las organizaciones
descentralizadas asentadas all donde se generan dichas necesidades. Este objetivo
est basado en el principio de subsidiariedad y significa que una organizacin
subordinada o local cumple el ejercicio de sus competencias con mayor efectividad
que una organizacin central.
Como etapa final consolidacin de la Autonoma Regional, definida como creciente
capacidad de autogestin poltica regional, identificacin de la poblacin con su
regin y capacidad de apropiacin del excedente econmico generado en ella, para
acelerar su desarrollo.

2.2 Objetivos del Desarrollo Regional


Los objetivos del desarrollo regional pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

Crecimiento econmico, que involucra el aumento sostenido en la produccin de


bienes y servicios regionales,
Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad
productiva regional,
Inclusin social, entendida como equidad en la distribucin de los frutos del
desarrollo y participacin econmica, social y poltica regional, en todas los
mbitos territoriales de la regin,
Satisfaccin de las necesidades bsicas, entendida como la provisin de servicios e
infraestructura para el desarrollo humano en sus respectivas regiones,
Mejoramiento de la calidad de vida, referida al mejoramiento de los asentamientos
humanos, hbitat urbano y rural en trminos de servicios prestados a la poblacin,
funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional y red de
atraccin del sistema de centros poblados, y
Proteccin del medio ambiente, preservando el natural, y cuidando la explotacin
de los recursos renovables y los impactos ambientales de la actividad productiva.

En esta perspectiva, las estrategias regionales de desarrollo y los mecanismos de


planificacin que la originan deben servir como medios de mayor potencialidad y
dinamismo para impulsar el desarrollo de los actores pblicos y privados involucrados en
los objetivos del desarrollo regional y de la descentralizacin.
En definitiva, tanto los procesos de descentralizacin, como el desarrollo regional y la
planificacin descentralizada y concertada constituyen la triloga que no puede ser tratada
aisladamente, si se pretende avanzar acompaando al Estado internamente y generando
medios comunicativos eficientes capaces de reducir las complejidades de la sociedad que
se dan en el marco de sociedades diferenciadas. Es decir, la misin estratgica del estado
en estas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel territorial se avance en la
construccin y consolidacin poltica y social de las regiones.

255

3. Supuestos del Modelo


1. Regionalizando el pas, se lograra una profunda y efectiva descentralizacin
econmica, administrativa y poltica
2. El gobierno central mantiene su competencia en la poltica exterior, las Fuerzas
Armadas, la seguridad nacional, el comercio externo, la legislacin e interpretacin
de la Constitucin Poltica del Estado, el control de la moneda y dems tareas de
carcter nacional.
3. La regionalizacin se considera como un elemento de progreso econmico en el
que las regiones, como componentes esenciales del Estado, son testigos de la
diversidad y contribuyen al enriquecimiento de su cultura, su prosperidad
econmica y el respeto a sus tradiciones e historia.
4. Deber reponerse la antigua divisin del territorio nacional por regiones,
coincidente con los lmites territoriales de los actuales departamentos.
5. La eficacia administrativa de un sistema descentralizado debe ser mayor que la de
un sistema centralizado El marco regional es econmicamente ms racional y ms
adecuado que el marco nacional
6. El poder regional es necesariamente ms democrtico que cualquier sistema
centralizado.
7. La necesidad de democratizar el sistema de toma de decisiones, que exige unidades
bastante pequeas, permite una mejor participacin ciudadana.
Para ello, es necesario desarrollar unos instrumentos previos a la decisin autonmica que
garanticen su adecuacin: un procedimiento de informacin, una etapa de formacin de la
conciencia y voluntad de cada Regin Autnoma y finalmente una concertacin entre las
diferentes corrientes descentralizadoras para concretar una posicin y propuesta comn.
Una vez desarrollados estos elementos el siguiente paso ser la participacin directa de las
Regiones en el proceso de negociacin. Para ello es preciso disear una estrategia de
implementacin inteligente.

4.- Pilares o fundamentos del Modelo Descentralizador


El modelo de autonomas regionales se basa, principalmente, en un derecho y en varios
principios. El derecho se refiere a la libre determinacin que supone la libertad para
organizarse, es decir, la facultad de dotarse internamente de un rgimen poltico, social,
econmico y cultural. Esta facultad no se limita al establecimiento del rgimen poltico
acorde con sus peculiaridades, sino que se hace extensiva al sistema econmico y social
que mejor convenga a sus intereses y a la organizacin de su propia vida cultural, poltica y
lingstica...Los principios en que descansa el modelo son varios y estn descritos en el
256

numeral 5 del presente Captulo. Pero debe resaltarse los dos ms importantes que son: el
de subsidiariedad o proximidad y el de diferenciacin. Este ltimo es el antnimo del
principio de uniformidad, que es inherente y distintivo de todo modelo centralista.
Adems, el modelo debe regir en base a los siguientes aspectos:
4.1 Traspaso de funciones a las regiones y reforma del Estado
La descentralizacin no significa mayor burocracia, sino una transformacin del Estado
central que traspasa funciones, devuelve recursos y entrega programas que pasan a ser
resueltos en el nivel regional, aspecto ste que constituye el primer pilar del modelo.
4.2 Descentralizacin econmica y fiscal
Una verdadera descentralizacin poltica debe asegurar tambin una descentralizacin
econmica, financiera y fiscal, de modo que los gobiernos autnomos puedan contar con
recursos financieros para hacer posible el cumplimiento de sus nuevas atribuciones y
lograr el desarrollo autnomo. Las regiones deben tener capacidad para generar sus
recursos y crear o recaudar impuestos. As mismo deben tener autonoma en el gasto.
4.3 Establecimiento de Mecanismos de control eficaces
Un poder poltico generado democrticamente que no tuviera el control de los recursos,
generara graves conflictos y hara incompleta la reforma. Es esencial que las regiones
obtengan en forma gradual fondos propios, provenientes de participacin del IVA y otros
impuestos, en la misma medida en que vayan siendo dotadas de nuevas competencias
A fin de alcanzar los objetivos trazados por el modelo e implementar en forma exitosa, es
necesario dotarlo de otros pilares de igual importancia como los mencionados. Ellos son:

Adecuada estructuracin de la organizacin administrativa de los rganos de


gestin;
Dotacin de recursos humanos capacitados, dando prioridad a la formacin tcnicoprofesional y experiencia, antes que a los meritos polticos.
Transparencia de gestin, erradicando la corrupcin
Aplicacin de los criterios de eficacia y eficiencia en la asignacin de los recursos.

5.-. Principios en que debe sustentarse el Modelo de las Autonomas Regionales


a)
El principio de subsidiariedad, con la atribucin de la generalidad de las tareas y
de las funciones administrativas a los municipios y comunidades, atribuyendo las
responsabilidades pblicas con objeto de favorecer el cumplimiento de funciones y tareas
de relevancia social por parte de las familias, asociaciones y comunidades, a la autoridad
territorial ms prxima a los ciudadanos involucrados.

257

El principio de subsidiariedad o de proximidad, representa un criterio esencial para orientar


las relaciones entre los diversos niveles institucionales: representa, adems, el principal
criterio de distribucin de las competencias.
Por subsidiariedad se entiende que las decisiones deberan ser asumidas por el nivel
institucional ms descentralizado posible cuando ello sea justificado y compatible con la
exigencia de asegurar eficiencia y efectividad a la accin de los poderes pblicos. La ley
italiana 59/97 considera conexo al principio de subsidiariedad el criterio de que la
generalidad de las funciones administrativas se atribuye a los entes locales, segn las
respectivas dimensiones territoriales, asociativas y organizativas con la exclusin nica de
las funciones incompatibles con las dimensiones mismas, atribuyendo la responsabilidad
pblica a la autoridad territorial y funcionalmente ms cercana a los ciudadanos
interesados.
La subsidiariedad permite conjugar a la vez proximidad y proporcionalidad. Su significado
concreto depende del contexto competencial en el que se inserte. En un sistema
institucional en el que las funciones administrativas competen al Estado y a las Regiones,
la subsidiariedad empuja hacia la direccin de una descentralizacin a favor de los entes
locales.
Adems, la subsidiariedad puede ser utilizada no slo para distribuir las competencias a
nivel vertical entre el centro y la periferia de la administracin pblica sino tambin a
nivel horizontal entre los entes pblicos, las autonomas sociales y los particulares -. En
este segundo caso se privilegia una nocin no institucional de la subsidiariedad, sino
fundamentalmente social.
Mientras el primer perfil el vertical de la subsidiariedad ha sido constitucionalizado y
desarrollado en la constitucin italiana; el segundo el horizontal encuentra una formula
en el mismo art. 118 de la Constitucin Italiana., en base al cual todas las articulaciones
institucionales de la Repblica deben favorecer la iniciativa autnoma de los ciudadanos,
individuales y asociativos, para el desarrollo de actividad de inters general.
b) el principio de diferenciacin (169), de origen italiano, es bien conocido por los juristas
espaoles, puesto que se inspira en el modelo de las autonomas de geometra variable,
originariamente presente en la Constitucin espaola de 1978. Este principio da la vuelta al
tradicional principio de uniformidad en el reparto de las funciones entre las autonomas
regionales y postula que las funciones administrativas sean asignadas de forma
diferenciada en consideracin a las siguientes caractersticas particulares de las distintas
realidades autonmicas:
-

169

el perfil demogrfico,
el perfil territorial y
el perfil organizativo.

) Este principio se lo conoce tambin con el nombre de principio de asimetra

258

c) el principio de eficiencia y de economa, incluyendo la supresin de las funciones y


tareas que han pasado a ser superfluas;
d) los principios de responsabilidad y unicidad de la administracin, con la consiguiente
atribucin a un nico sujeto de las funciones y de las tareas conectadas, instrumentales y
complementarias, y el principio de identificabilidad de un sujeto nico, aunque sea
jurdico, por lo que respecta a la responsabilidad de cada servicio o actividad
administrativa;
e) el principio de adecuacin, en relacin con la idoneidad organizativa de la
administracin receptora para garantizar, tambin de forma asociada con los dems entes,
el ejercicio de las funciones;
f) el principio de la cobertura financiera y patrimonial de los costos por el ejercicio de
las funciones administrativas traspasadas o transferidas;
g) el principio de solidaridad se refiere al deber que tienen las regiones ms
desarrolladas, con las de menor desarrollo relativo. Para ello deber constituirse un Fondo
Solidario de Apoyo.

6. Instrumentos constitutivos del Modelo: Estatuto, Competencias,


Atribuciones y Funciones
6.1 Reforma de la Constitucin Poltica del Estado
Las autonomas regionales deben implementarse previa introduccin de reformas en la
Constitucin Poltica del Estado, que incorpore esta modalidad de organizacin del poder
estatal y de organizacin del Estado. Inicialmente, deben modificarse los artculos 109 y
110 de la CP.
6.2 Aprobacin de Estatutos propios
Los Estatutos sern la norma institucional bsica de cada Regin Autnoma y el Estado los
reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
Los Estatutos de autonoma debern contener:
a) La denominacin de la Comunidad Regional que mejor corresponda a su identidad
histrica.
b) La delimitacin de su territorio.
c) La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
Las diferentes regiones deben gozar de los mismos derechos y deberes en el campo
poltico, social y econmico. En el plano cultural es donde en funcin de su peculiaridad
podra darse cierta asimetra o diferenciacin.

259

6.3 Competencias y atribuciones


Finalmente, antes de exponer el modelo de distribucin de competencias y atribuciones, y
para efectos de la mayor claridad posible de conceptos, definiremos a las atribuciones
como "las facultades principales involucradas en la administracin de una competencia".
Mientras que las competencias son las reas de responsabilidad comprendidas en la
gestin de un sector o aspecto del desarrollo.
Subrayamos estos tres conceptos (atribuciones, competencias y sector) para la mejor
comprensin de este documento.
Por otra parte, es importante clarificar que el carcter de las atribuciones es diferente para
cada nivel de gobierno.
Se ha establecido, para la aplicacin del modelo propuesto, las siguientes atribuciones:
1) De Polticas: son actividades de formulacin de criterios generales, de prioridades y
de estrategias; esta atribucin incluye tambin la expedicin de todas las normas,
estandarizaciones y reglamentos necesarios.
2)
De control: que incluye acciones para hacer cumplir normas, estndares y
reglamentos; adems, contempla el control externo tanto oficial como social y el control
interno de cada entidad.
3) De planificacin: que comprende las actividades de identificacin de necesidades,
establecimiento de objetivos, desarrollo de planes estratgicos y operativos y seguimiento
de los mismos, para la prestacin o provisin de servicios y bienes pblicos.
4) De financiamiento: que revela el origen de los fondos y define qu entidad financia
determinado servicio. La regla seguida en esta propuesta, es que el financiamiento debe ser
asegurado por parte de la entidad a la cual se asigna la operacin
5) De Operacin: que se refiere a la responsabilidad por la prestacin, provisin o
manejo de los servicios y bienes pblicos. Normalmente, esta es la ltima estacin en una
cadena de actividades previas, como el establecimiento de polticas y normas, la
planificacin, entre otras.
Ejercer la Funcin de intermediacin entre el gobierno central y los gobiernos locales es
otra funcin de suma importancia en el Modelo
6.4 Financiacin de los gobiernos autnomos
Las regiones deben ser dotadas de patrimonio propio, ingresos propios y capacidad de
endeudamiento, para poder ser sujeto de crdito ante los organismos de financiamiento.
Los ingresos deben obedecer al mandato constitucional en cuanto a su clasificacin en:
nacionales, departamentales y municipales.
260

Mediante ley expresa debe fijarse la forma de distribucin de los impuestos, los
porcentajes que corresponden a cada nivel de gobierno y regular la autonoma de gestin
del gasto. En otras palabras, debe instituirse el rgimen denominado federalismo fiscal.
7. Estrategia de Implementacin
Despus de ponerse de acuerdo en las bases del Modelo, es recomendable disear una
estrategia de implementacin, que contenga por lo menos los siguientes elementos:
a) Sondeos de opinin acerca de cules departamentos son ms receptivos a la idea de
implementar en sus regiones gobiernos autnomos departamentales.
b) Verificativo de un referndum nacional vinculante departamentalmente a objeto de
que cada regin tenga la oportunidad de manifestar su voluntad en sentido de que
contar con un sistema autonmico en su departamento. Aquellos que se pronuncien
por el no, seguirn bajo la tuicin del gobierno central.
c) Introduccin de las reformas en la Constitucin y aprobacin de leyes pertinentes a
la puesta en vigencia del nuevo sistema, para ser implementado en aquellos
departamentos que expresaron su conformidad, quedando abiertas las puertas para
que paulatinamente se vayan incorporando otros departamentos.
d) Formacin de mecanismos adecuados para llevar adelante las negociaciones en
cuanto a transferencia de atribuciones, facultades, recursos y manejo de la
transicin.

------------

261

Anexos
Anexo A
De la Constitucin espaola: Acerca de las Comunidades Autnomas
Artculo 2 1 La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e
indivisible de todos los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y
regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. 2. Permanece en firme la disciplina relativa al
sistema estadstico nacional, tambin al objeto del respeto de las obligaciones derivadas del Tratado de la
Unin Europea y de los acuerdos internacionales. 3. La promocin del desarrollo econmico, la valoracin
de los sistemas productivos y la promocin de la investigacin aplicada son intereses pblicos primarios que
el Estado, las regiones, las provincias, los municipios y los dems entes locales asegurarn en el mbito de
sus competencias respectivas, en el respeto de las exigencias de la salud, de la seguridad pblica y de la tutela
del medio ambiente.

TITULO VIII

De la Organizacin Territorial del Estado


CAPITULO PRIMERO
Principios generales
Artculo 137.- El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma
para la gestin de sus respectivos intereses.
Artculo 138.- 1. El Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad
consagrado en el artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de las
diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del
hecho insular.
2. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales.
Artculo 139.- 1. Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte de territorio del Estado.
2. Ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la
libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en
todo el territorio espaol.
CAPITULO SEGUNDO

De la Administracin Local
Artculo 140.- La Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Estos gozarn de
personalidad jurdica plena. Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern
elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y

262

secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes sern elegidos por los Concejales
o por los vecinos. La ley regular las condiciones en las que proceda el rgimen del
concejo abierto.
Artculo 141.- 1. La provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia,
determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento de
las actividades del Estado. Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser
aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica.
2. El Gobierno y la administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
3. Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. En los archipilagos, las islas tendrn adems su administracin propia en forma de
Cabildos o Consejos.
Artculo 142.- Las Haciendas locales debern disponer de los medios suficientes para el
desempeo de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se
nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las
Comunidades Autnomas.
CAPITULO TERCERO

De las Comunidades Autnomas


Artculo 143.- 1. En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de
la Constitucin(170), las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y
econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional
histrica podrn acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas con
arreglo a lo previsto en este Ttulo y en los respectivos Estatutos.
2. La iniciativa del proceso autonmico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o
al rgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya
poblacin represente, al menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla.
Estos requisitos debern ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo
adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podr reiterarse pasados cinco aos.
Artculo 144.- Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de inters
nacional:
a) Autorizar la constitucin de una comunidad autnoma cuando su mbito territorial no
supere el de una provincia y no rena las condiciones del apartado 1 del artculo 143.
170

) Artculo 2
La Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los
espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas.

263

b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma para teritorios que no estn


integrados en la organizacin provincial.
c) Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del
artculo 143.
Artculo 145.- 1. En ningn caso se admitir la federacin de Comunidades Autnomas.
2. Los Estatutos podrn prever los supuestos, requisitos y trminos en que las
Comunidades Autnomas podrn celebrar convenios entre s para la gestin y prestacin
de servicios propios de las mismas, as como el carcter y efectos de la correspondiente
comunicacin a las Cortes Generales. En los dems supuestos, los acuerdos de cooperacin
entre las Comunidades Autnomas necesitarn la autorizacin de las Cortes Generales.
Artculo 146.- El proyecto de Estatuto ser elaborado por una asamblea compuesta por los
miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias afectadas y por los
Diputados y Senadores elegidos en ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su
tramitacin como ley.
Artculo 147.- 1. Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los Estatutos sern la
norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y
amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico.
2. Los Estatutos de autonoma debern contener:
a) La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica.
b) La delimitacin de su territorio.
c) La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
3. La reforma de los Estatutos se ajustar: al procedimiento establecido en los mismos y
requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante ley orgnica.
Artculo 148.- 1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las
siguientes materias:
1. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las
Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local.
3. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el territorio de
la Comunidad Autnoma y, en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.

264

10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos,


canales y regados de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fenmeno de desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los
objetivos marcados por la poltica econmica nacional.
14. La artesana.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la Comunidad
Autnoma.
16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua
de la Comunidad Autnoma.
18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.
19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems
facultades en relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley
orgnica.
2. Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades
Autnomas podrn ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido
en el artculo 149.
Artculo 149.- 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los
espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administracin de Justicia.
6. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin procesal, sin perjuicio de las
necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autnomas.
7. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades
Autnomas.
8. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las
Comunidades Autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde existan.
En todo caso, las reglas relativas a la aplicacin y eficacia de las normas jurdicas,
relaciones jurdico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenacin de los registros
e instrumentos pblicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los
conflictos de leyes y determinacin de las fuentes del derecho, con respeto, en este ltimo
caso, a las normas de derecho foral o especial.
9. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin de
crdito, banca y seguros.
265

12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial.


13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre
productos farmacuticos.
17. Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas.
18. Las bases de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un
tratamiento comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas;
legislacin sobre expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.
19.Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenacin del sector se
atribuyan a las Comunidades Autnomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin de costas y seales
martimas; puertos de inters general; aeropuertos de inters general; control del espacio
areo, trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una
Comunidad Autnoma; rgimen general de comunicaciones; trfico y circulacin de
vehculos de motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, submarinos y
radiocomunicacin.
22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos
cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de
instalaciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energa salga de su mbito territorial.
23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades
de las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La
legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias.
24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad
Autnoma.
25. Bases de rgimen minero y energtico.
26 Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general, de todos los
medios de comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecucin correspondan a las Comunidades Autnomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin
y la expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su
gestin por parte de las Comunidades Autnomas.
29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las
Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el
marco de lo que disponga una ley orgnica.
30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos
acadmicos y profesionales y normas bsicas para el desarrollo del artculo 27 de la
Constitucin, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes
pblicos en esta materia.
266

31. Estadstica para fines estatales.


32.Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de referndum.
2. Sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas, el
Estado considerar el servicio de la cultura como deber y atribucin esencial y facilitar la
comunicacin cultural entre las Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas.
3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn
corresponder a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La
competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma
corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de
stas. El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades
Autnomas.
Artculo 150.- 1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir
a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley
estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer
la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las
Comunidades Autnomas.
2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley
orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se
reserve el Estado.
3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias
atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a
las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta
necesidad.
Artculo 151.- 1. No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos, a que se refiere el
apartado 2 del artculo 148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea acordada
dentro del plazo del artculo 143, 2, adems de por las Diputaciones o los rganos
interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de
las provincias afectadas que representen, al menos, la mayora del censo electoral de cada
una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referndum por el voto afirmativo de
la mayora absoluta de los electores de cada provincia en los trminos que establezca una
ley orgnica.
2. En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboracin del
Estatuto ser el siguiente:
1. El Gobierno convocar a todos los Diputados y Senadores elegidos en las
circunscripciones comprendidas en el mbito territorial que pretenda acceder al
autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el
267

correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma, mediante el acuerdo de la mayora


absoluta de sus miembros.
2. Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitir a la
Comisin Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo
examinar con el concurso y asistencia de una delegacin de la Asamblea proponente para
determinar de comn acuerdo su formulacin definitiva.
3. Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante ser sometido a referndum del cuerpo
electoral de las provincias comprendidas en el mbito territorial del proyectado Estatuto.
4. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayora de los votos
validamente emitidos, ser elevado a las Cortes Generales. Los plenos de ambas Cmaras
decidirn sobre el texto mediante un voto de ratificacin. Aprobado el Estatuto, el Rey lo
sancionar y lo promulgar como ley.
5. De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2 de este nmero, el proyecto de
Estatuto ser tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado
por stas ser sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas
en el mbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayora de
los votos vlidamente emitidos en cada provincia, proceder su promulgacin en los
trminos del prrafo anterior.
3. En los casos de los prrafos 4 y 5 del apartado anterior, la no aprobacin del proyecto de
Estatuto por una o varias provincias no impedir la constitucin entre las restantes de la
Comunidad Autnoma proyectada, en la forma que establezca la ley orgnica prevista en
el apartado 1 de este artculo.
Artculo 152.- 1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el
artculo anterior, la organizacin institucional autonmica se basar en una Asamblea
Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representacin
proporcional que asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio; un
Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido
por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la
direccin del Consejo de Gobierno, la suprema representacin de la respectiva Comunidad
y la ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno
sern polticamente responsables ante la Asamblea.
Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al
Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en el mbito territorial de la
Comunidad Autnoma. En los Estatutos de las Comunidades Autnomas podrn
establecerse los supuestos y las formas de participacin de aquellas en la organizacin de
las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la
ley orgnica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de ste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 123, las sucesivas instancias procesales, en su
caso, se agotarn ante rganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad
Autnoma en que este el rgano competente en primera instancia.
2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrn ser
modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referndum entre los
electores inscritos en los censos correspondientes.
3. Mediante la agrupacin de municipios limtrofes, los Estatutos podrn establecer
circunscipciones territoriales propias, que gozarn de plena personalidad jurdica.
268

Artculo 153.- El control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se


ejercer:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artculo 150.
c) Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de la administracin autnoma y sus
normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario.
Artculo 154.- Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigir la Administracin del
Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma y la coordinar, cuando proceda, con la
administracin propia de la Comunidad.
Artculo 155.- 1. Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la
Constitucin u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al
inters general de Espaa, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autnoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobacin por mayora
absoluta del Senado, podr adoptar las medidas necesarias para obligar a aqulla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del mencionado inters
general.
2. Para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podr dar
instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas.
Artculo 156.- 1. Las Comunidades Autnomas gozarn de autonoma financiera para el
desarrollo y ejecucin de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin
con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles.
2. Las Comunidades Autnomas podrn actuar como delegados o colaboradores del Estado
para la recaudacin, la gestin y la liquidacin de los recursos tributarios de aqul, de
acuerdo con las leyes y los Estatutos.
Artculo 157.- 1. Los recursos de las Comunidades Autnomas estarn constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales
y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensacin interterritorial y otras asignaciones con
cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crdito.
2. Las Comunidades Autnomas no podrn en ningn caso adoptar medidas tributarias
sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre
circulacin de mercancas o servicios.
3. Mediante ley orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias financieras
enumeradas en el apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y
las posibles formas de colaboracin financiera entre las Comunidades Autnomas y el
Estado.
269

Artculo 158.- 1. En los Presupuestos Generales del Estado podr establecerse una
asignacin a las Comunidades Autnomas en funcin del volumen de los servicios y
actividades estatales que hayan asumido y de la garanta de un nivel mnimo en la
prestacin de los servicios pblicos fundamentales en todo el territorio espaol.
2. Con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el
principio de solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino a gastos de
inversin, cuyos recursos sern distribuidos por las Cortes Generales entre las
Comunidades Autnomas y provincias, en su caso.

Anexo B
i) Ley Orgnica 7/2001, de 27 de diciembre,
de modificacin de la Ley Orgnica 8/1980 de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas (LOFCA). (Actualizada a fecha 13/05/02)
(BOE 31.12.2001)
JUAN CARLOS I
REY DE ESPAA
A todos los que la presente vieren y entendieren.
Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley Orgnica.

EXPOSICIN DE MOTIVOS
I
El artculo 157 de la Constitucin establece, en su apartado 1, el marco general del sistema de financiacin de
las Comunidades Autnomas, marco ste que, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del precepto citado, se
desarroll por la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas
(LOFCA, de ahora en adelante), cuya ltima modificacin ha tenido lugar por virtud de la Ley Orgnica
3/1996, de 27 de diciembre.
Es, pues, la citada LOFCA el texto legal constitutivo del rgimen jurdico general del sistema de financiacin
de las Comunidades Autnomas, bajo cuyo amparo se han venido aprobando y aplicando sucesivos modelos
desde 1980 hasta ahora.
Pues bien, a propuesta del Gobierno de la Nacin, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autnomas, en su reunin de 27 de julio de 2001, ha aprobado un nuevo sistema de
financiacin autonmica, cuya puesta en prctica exige llevar a cabo una serie de reformas en la LOFCA,
siendo ste el objeto de la presente Ley Orgnica. Dichas reformas se exponen a continuacin distinguiendo
por materias, siendo este orden el que tambin se seguir posteriormente en el articulado de la Ley.
II
Uno de los mecanismos integrantes del sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas es el
constituido por el rgimen de cesin de tributos del Estado a las Comunidades Autnomas, mecanismo ste
que aparece expresamente previsto en el artculo 157.1.a) de la Constitucin y que tiene su desarrollo

270

orgnico bsico en los artculos 10 y 11 de la LOFCA y al que debe aadirse el artculo 12 de la misma
norma, que regula, tambin como consecuente del precepto citado de la Constitucin, los recargos.
Desde la promulgacin inicial de la LOFCA, el rgimen de cesin de tributos del Estado a las Comunidades
Autnomas tuvo un desarrollo estable y se aplic conforme a la configuracin original de su marco orgnico,
sin que hubiese sido necesario proceder ala reforma de ste.
Sin embargo, como fruto de su reunin de 23 de septiembre de 1996, el Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera de las Comunidades Autnomas, a propuesta del Gobierno de la Nacin, aprob un nuevo modelo
de financiacin autonmica para el quinquenio 1997-2001, uno de cuyos principios inspiradores bsicos fue
la asuncin, por las Comunidades Autnomas, de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal.
Para materializar ese principio de corresponsabilidad fiscal, el modelo aprobado por el Consejo de Poltica
Fiscal y Financiera opt por hacer uso del mecanismo de la cesin de tributos del Estado a las Comunidades
Autnomas, y ello mediante la adopcin de las dos medidas siguientes: en primer lugar, mediante la
ampliacin del mbito de la cesin a una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas y, en
segundo lugar, mediante la atribucin a las Comunidades Autnomas de ciertas competencias normativas en
relacin con los tributos cedidos, incluyendo la mencionada parte del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Fsicas.
Ninguna de las dos medidas reseadas tena cabida en el marco conformado por la LOFCA original, razn
por la cual result necesario introducir en ese texto legal -y as se hizo por la Ley Orgnica 3/1996- las
modificaciones que permitieron el adecuado encuadramiento de aqullas en el marco general del sistema de
financiacin de las Comunidades Autnomas.
En el momento presente, ya articulado el principio de corresponsabilidad fiscal, el Consejo de Poltica Fiscal
y Financiera de las Comunidades Autnomas, en su reunin de 27 de julio de 2001, tambin a propuesta del
Gobierno de la Nacin, ha aprobado una ampliacin del mismo, razn por la cual resulta necesario llevar a
cabo una nueva reforma de la LOFCA que d cobertura legal a los acuerdos alcanzados.
La ampliacin del principio de corresponsabilidad fiscal efectiva acordada por el Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera de las Comunidades Autnomas tiene lugar por dos caminos:
En primer lugar, abriendo la posibilidad de ceder a las Comunidades Autnomas nuevos tributos estatales.
En segundo trmino, abriendo tambin la posibilidad de atribuir a las Comunidades Autnomas nuevas
competencias normativas en los tributos cuya cesin ya es efectiva, as como la posible asuncin por ellas de
competencias normativas en ciertos tributos que, de ahora en adelante, podrn ser objeto de cesin.
Respecto a los tributos susceptibles de ser cedidos a las Comunidades Autnomas (artculo 11 LOFCA), se
mantiene la susceptibilidad de cesin del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, del Impuesto sobre
el Patrimonio, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, del
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y de los Tributos sobre el Juego, en los mismos trminos que se
predican en la actualidad.
Del catlogo de tributos susceptibles de cesin hasta ahora vigente, desaparece "la imposicin general sobre
las ventas en su fase minorista" y "los impuestos sobre consumos especficos en su fase minorista, salvo los
recaudados mediante monopolios fiscales", al parecer ms recomendable que la LOFCA contemple qu
tributos concretos son susceptibles de cesin, en vez de contener una lista que agrupe gneros de tributos
susceptibles de cesin.
Aparecen como novedades, de un lado, la posibilidad de ceder el Impuesto sobre el Valor Aadido con
carcter parcial con el lmite mximo del 35 por 100; de otro, la posibilidad de ceder los Impuestos
Especiales de Fabricacin -con excepcin del que recae sobre la electricidad-, tambin con carcter parcial y
tambin con un lmite mximo del 40 por 100, y, por ltimo, la posibilidad de ceder tanto el Impuesto sobre

271

la Electricidad como el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las
Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.
Con todo ello se logra la deseada "cesta de tributos", que, sin duda, contribuir a lograr una financiacin de
las Comunidades Autnomas ms acorde con su realidad econmica y, desde luego, como antes se dijo, ms
corresponsable.
Como es natural, la ampliacin citada obliga a modificar tambin el artculo 10 de la LOFCA, dado que en l
se recogen, de forma genrica, los puntos de conexin de los tributos susceptibles de cesin.
Por lo que se refiere a la segunda va para ampliar el principio de corresponsabilidad fiscal -atribucin de
nuevas competencias normativas (artculo 19 LOFCA)se acta del siguiente modo:
a) En primer lugar, por lo que se refiere a competencias normativas sobre los elementos esenciales de los
tributos susceptibles de cesin, se delimitan, como hasta ahora, las lneas generales de la atribucin de
competencias normativas alas Comunidades Autnomas con relacin a cada uno de los distintos tributos
susceptibles de cesin, delimitacin sta que habr de ser precisada y concretada por la Ley que regule la
cesin de tributos. Asimismo, se formulan los principios generales a los que han de someterse las
Comunidades Autnomas en el ejercicio de las competencias normativas que se les atribuyan. Las novedades
se encuentran en el conjunto de nuevas facultades que, en esta materia, podrn atribuirse a las Comunidades
Autnomas.
En este apartado debe destacarse que la falta de atribucin de competencias normativas en el Impuesto sobre
el Valor Aadido y en los Impuestos Especiales de Fabricacin armonizados responde ala imposibilidad que
deriva de la normativa de la Unin Europea.
b) En segundo lugar, se mantiene el esquema hasta ahora vigente, en virtud del cual se delegan en las
Comunidades Autnomas las competencias en materia de gestin, liquidacin, recaudacin, inspeccin y
revisin de los tributos cedidos, con el alcance y condiciones que se especifiquen en la Ley que regule la
cesin de tributos.
Por ltimo, por lo que hace a los recargos, se mantiene la redaccin actual del artculo 12 LOFCA, si bien en
l se precisa que dichos recargos slo podrn establecerse en aquellos tributos cedidos sobre los que las
Comunidades Autnomas tienen competencias normativas en materia de tipos.
III
Junto a los tributos cedidos por el Estado y los recargos, otro de los mecanismos integrantes del sistema de
financiacin de las Comunidades Autnomas es el constituido por "otras participaciones en los ingresos del
Estado", mecanismo ste que tambin aparece expresamente previsto en el artculo 157.1.a) de la
Constitucin y que tiene su desarrollo orgnico bsico en el artculo 13 de la LOFCA, precepto que debe ser
objeto de reforma para dar una adecuada cobertura a las resultas del acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera de 27 de julio de 2001. En este sentido, al concebirse un sistema de financiacin integrado que,
adems, se caracteriza por un significativo aumento de la capacidad fiscal de las Comunidades Autnomas, la
participacin en ingresos del Estado se integra en el Fondo de suficiencia que, como mecanismo de cierre del
Sistema de Financiacin, cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto calculadas para la Comunidad
Autnoma y su capacidad fiscal, debiendo fijarse su montante inicial en la respectiva Comisin Mixta. A ello
debe aadirse la inclusin en dicho fondo de la participacin de las Ciudades de Ceuta y Melilla.
IV
En la reunin del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas de 27 de julio de
2001, se acord dar un impulso alas asignaciones de nivelacin, sobre la base de entender que hay dos
servicios, educacin y sanidad, sobre los que nadie discute su carcter de servicios fundamentales.

272

A esta finalidad responde la modificacin del artculo 15 de la LOFCA, que remite a ley ordinaria la
concrecin de los niveles mnimo y medio de prestacin de los servicios pblicos que podrn dar lugar ala
percepcin de las asignaciones.
V
El Fondo de Compensacin Interterritorial tiene como finalidad, segn lo dispuesto en el artculo 158.2 de la
Constitucin, corregir los desequilibrios econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de
solidaridad.
En cumplimiento de dicho mandato, el artculo 16 de la LOFCA establece los principios generales y las
normas bsicas a los que debe ajustarse dicho fondo, fijndose en la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del
Fondo de Compensacin Interterritorial, sus mecanismos de funcionamiento, establecindose las
Comunidades Autnomas perceptoras de recursos, la cuanta del Fondo, los criterios de reparto y el destino
que ha de darse al mismo.
Para dar cumplimiento al Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autnomas de 27 de julio de 2001, se realizan las oportunas modificaciones normativas con la finalidad de
dar entrada en el Fondo de Compensacin Interterritorial a las Ciudades de Ceuta y Melilla, as como para
arbitrar un nuevo Fondo que pueda financiar no slo gastos de inversin, sino tambin el gasto corriente
asociado a esa inversin.
VI
La progresiva cesin de tributos a las Comunidades Autnomas y la asuncin y ejercicio por stas de
competencias normativas en los mismos, hace aconsejable la revisin de la composicin de los Tribunales
Econmico-Administrativos.
Los Tribunales Econmico-Administrativos, como rganos encargados de, entre otras funciones, llevar a
cabo una funcin revisora de los actos dictados en materia de gestin, inspeccin y recaudacin de los
tributos estatales, incluidos los cedidos a las Comunidades Autnomas y, tambin, de los recargos que stas
pueden establecer, continuarn formando parte de la Administracin del Estado.
No obstante lo anterior, y derivado del Acuerdo del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de 27 de julio de
2001, las Comunidades Autnomas participarn en las tareas de los Tribunales Econmico-Administrativos
Regionales, en materia de tributos cedidos, a travs de la incorporacin de funcionarios de las mismas en
calidad de Vocales o Ponentes que, en su caso, y en funcin de la dimensin del Tribunal de que se trate,
formarn parte de Salas especficas.
A tal efecto, la presente Ley Orgnica introduce las modificaciones necesarias en el artculo 20 de la
LOFCA, con objeto de regular positivamente la participacin autonmica en dichos Tribunales.
VII
En materia de resolucin de conflictos, esta Ley aborda varias cuestiones. En primer lugar, la posibilidad de
que la Junta Arbitral conozca no slo la resolucin de los conflictos positivos, sino tambin de los negativos
que se puedan plantear entre las Comunidades Autnomas y entre stas y el Estado, en relacin con los
tributos cedidos. En segundo lugar, la posibilidad de que la Junta Arbitral conozca sobre los conflictos
planteados en materia de cesin de tributos a las Comunidades Autnomas, no derivadas directamente de los
puntos de conexin y, por ltimo, la definicin de un procedimiento abreviado para asuntos de pequea
cuanta. Estas cuestiones exigen la modificacin de los artculos 23 y 24 de la LOFCA por la presente Ley
Orgnica.
-----------------Artculo primero.

273

Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia de tributos del
Estado susceptibles de cesin a las Comunidades Autnomas.
1. Se da nueva redaccin al artculo 10 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 10.
1. Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la
Comunidad Autnoma.
2. Se entender efectuada la cesin cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto
correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley
especfica.
3. La cesin de tributos por el Estado a que se refiere el apartado anterior podr hacerse total o parcialmente.
La cesin ser total si se hubiese cedido la recaudacin correspondiente ala totalidad de los hechos
imponibles contemplados en el tributo de que se trate. La cesin ser parcial si se hubiese cedido la de alguno
o algunos de los mencionados hechos imponibles, o parte de la recaudacin correspondiente a un tributo. En
ambos casos, la cesin podr comprender competencias normativas en los trminos que determine la Ley que
regule la cesin de tributos.
4. Sin perjuicio de los requisitos especficos que establezca la Ley de cesin:
a) Cuando los tributos cedidos sean de naturaleza personal, su atribucin a una Comunidad Autnoma se
realizar en funcin del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, salvo en el gravamen de adquisiciones por
causa de muerte, en el que se atender al del causante.
b) Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su atribucin a las Comunidades Autnomas se llevar a
cabo bien en funcin del lugar de consumo, bien en funcin del lugar en el que el vendedor realice la
operacin a travs de establecimientos, locales o agencias, bien en funcin de los consumos calculados sobre
una base estadstica.
c) Cuando los tributos cedidos graven operaciones inmobiliarias, su atribucin a las Comunidades
Autnomas se realizar en funcin del lugar donde radique el inmueble."
2. Se da nueva redaccin al artculo 11 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 11.
Slo pueden ser cedidos a las Comunidades Autnomas, en las condiciones que establece la presente Ley, los
siguientes tributos:
a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, con carcter parcial con el lmite mximo del 33 por
ciento.
b) Impuesto sobre el Patrimonio.
c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados.
d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
e) Impuesto sobre el Valor Aadido, con carcter parcial con el lmite mximo del 35 por ciento.
f) Los Impuestos Especiales de Fabricacin, con excepcin del Impuesto sobre la Electricidad, con carcter
parcial con el lmite mximo del 40 por ciento de cada uno de ellos.
g) El Impuesto sobre la Electricidad.
h) El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
i) Los Tributos sobre el Juego.

274

j) El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos."


3. Se da nueva redaccin al artculo 12 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 12.
1. Las Comunidades Autnomas podrn establecer recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de
cesin, excepto en el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. En el Impuesto
sobre el Valor Aadido e Impuestos Especiales nicamente podrn establecer recargos cuando tengan
competencias normativas en materia de tipos de gravamen.
2. Los recargos previstos en el apartado anterior no podrn configurarse de forma que puedan suponer una
minoracin en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los
mismos."
4. Se da nueva redaccin al artculo 19 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 19.
1. La gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin de sus propios tributos corresponder a la Comunidad
Autnoma, la cual dispondr de plenas atribuciones para la ejecucin y organizacin de dichas tareas, sin
perjuicio de la colaboracin que pueda establecerse con la Administracin Tributaria del Estado,
especialmente cuando as lo exija la naturaleza del tributo.
2. En caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autnoma podr asumir, en los trminos que establezca la
Ley que regule la cesin de tributos, las siguientes competencias normativas:
a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, la regulacin de tarifa y deducciones de la cuota.
b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinacin de mnimo exento y tarifa, deducciones y
bonificaciones.
c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, reducciones de la base imponible, tarifa, la fijacin de la
cuanta y coeficientes del patrimonio preexistente, deducciones, bonificaciones, as como la regulacin de la
gestin y liquidacin.
d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, en la modalidad
"Transmisiones Patrimoniales Onerosas", la regulacin del tipo de gravamen en arrendamientos, en las
concesiones administrativas, en la transmisin de bienes muebles e inmuebles y en la constitucin y cesin
de derechos reales que recaigan sobre los mismos, excepto los derechos reales de garanta; y en la modalidad
"Actos Jurdicos Documentados", el tipo de gravamen de los documentos notariales. Asimismo, podrn
regular deducciones de la cuota, bonificaciones, as como la regulacin de la gestin y liquidacin del tributo.
e) En los Tributos sobre el Juego, la determinacin de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas
fijas, bonificaciones y devengo, as como la regulacin de la gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin.
f) En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, la regulacin de los tipos impositivos.
g) En el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, la regulacin de los tipos de
gravamen, as como la regulacin de la gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin.
En el ejercicio de las competencias normativas a que se refiere el prrafo anterior, las Comunidades
Autnomas observarn el principio de solidaridad entre todos los espaoles, conforme a lo establecido al
respecto en la Constitucin; no adoptarn medidas que discriminen por razn del lugar de ubicacin de los
bienes, de procedencia de las rentas, de realizacin del gasto, de la prestacin de los servicios o de
celebracin de los negocios, actos o hechos; y mantendrn una presin fiscal efectiva global equivalente a la
del resto del territorio nacional.
Asimismo, en caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autnoma podr asumir por delegacin del Estado
la gestin, liquidacin, recaudacin, inspeccin y revisin, en su caso, de los mismos, sin perjuicio de la

275

colaboracin que pueda establecerse entre ambas Administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado
en la Ley que fije el alcance y condiciones de la cesin.
Lo previsto en el prrafo anterior no ser de aplicacin en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas,
en el Impuesto sobre el Valor Aadido, ni en los Impuestos Especiales de Fabricacin. La gestin,
liquidacin, recaudacin, inspeccin y revisin de estos impuestos tendr lugar segn lo establecido en el
apartado siguiente.
Las competencias que se atribuyan a las Comunidades Autnomas en relacin con los tributos cedidos
pasarn a ser ejercidas por el Estado cuando resulte necesario para dar cumplimiento a la normativa sobre
armonizacin fiscal de la Unin Europea.
3. La gestin, liquidacin, recaudacin, inspeccin y revisin, en su caso, de los dems tributos del Estado
recaudados en cada Comunidad Autnoma corresponder a la Administracin Tributaria del Estado, sin
perjuicio de la delegacin que aqulla pueda recibir de sta y de la colaboracin que pueda establecerse,
especialmente cuando as lo exija la naturaleza del tributo."
Artculo segundo.
Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia de
participacin en los ingresos del Estado.
Se da nueva redaccin al artculo 13 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las
Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 13.
1. Las Comunidades Autnomas y Ciudades con Estatuto de Autonoma propio participarn, a travs de su
Fondo de suficiencia, en los ingresos del Estado.
2. El Fondo de suficiencia cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autnoma
y Ciudad con Estatuto de Autonoma propio y su capacidad fiscal.
3. El valor inicial del Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autnoma y Ciudad con Estatuto de
Autonoma propio se fijar en Comisin Mixta de transferencias. En los aos sucesivos, el Fondo de
suficiencia de cada Comunidad Autnoma y Ciudad con Estatuto de Autonoma propio se determinar
atendiendo a su valor inicial y ala evolucin de la recaudacin estatal, excluida la susceptible de cesin, por
aquellos impuestos que se determinen por ley.
4. El valor inicial del Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autnoma y Ciudad con Estatuto de
Autonoma propio nicamente podr ser objeto de revisin en los siguientes supuestos:
a) Cuando se produzca el traspaso de nuevos servicios o se amplen o revisen valoraciones de traspasos
anteriores.
b) Cuando cobre efectividad la cesin de nuevos tributos."
Artculo tercero.
Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia de
Asignaciones de Nivelacin.
Se da nueva redaccin al artculo 15 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las
Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 15.

276

1. El Estado garantizar en todo el territorio espaol el nivel mnimo de los servicios pblicos fundamentales
de su competencia.
A efectos de este artculo se considerarn servicios pblicos fundamentales la educacin y la sanidad.
2. Cuando una Comunidad Autnoma, con la utilizacin de los recursos financieros regulados en los
artculos 11 y 13 de la presente Ley Orgnica, no llegara a cubrir el nivel mnimo de la prestacin del
conjunto de los servicios pblicos fundamentales que haya asumido, se establecer, a travs de los
Presupuestos Generales del Estado, previo el correspondiente estudio y con especificacin de su destino, una
asignacin complementaria cuya finalidad ser la de garantizar el nivel de dicha prestacin en los trminos
que seala el artculo 1 58.1 de la Constitucin.
3. Se considerar que no se llega a cubrir el nivel mnimo de prestacin de los servicios pblicos a los que
hacen referencia los apartados anteriores, cuando su cobertura se desve, en la cuanta que disponga la ley del
nivel medio de los mismos en el territorio nacional.
4. Si estas asignaciones en favor de las Comunidades Autnomas hubieren de reiterarse en un espacio de
tiempo inferior a cinco aos, el Gobierno propondr, previa deliberacin del Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera, a las Cortes Generales la correccin del Fondo de suficiencia establecido en el artculo 13 de la
presente Ley Orgnica.
5. Cada Comunidad Autnoma deber dar cuenta anualmente a las Cortes Generales de la utilizacin que ha
efectuado de las asignaciones presupuestarias percibidas y del nivel de prestacin alcanzado en los servicios
con ellas financiados."
Artculo cuarto.
Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia del Fondo de
Compensacin Interterritorial.
1. Se da nueva redaccin al apartado 2 del artculo 4 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiacin de las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"2. En su caso, las Comunidades Autnomas podrn obtener igualmente ingresos procedentes de:
a) Las asignaciones que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo dispuesto
en la presente Ley.
b) Las transferencias de los Fondos de Compensacin Interterritorial, cuyos recursos tienen el carcter de
carga general del Estado a los efectos previstos en los artculos 2, 138 y 1 58 de la Constitucin."
2. Se da nueva redaccin al artculo 16 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 16.
1. De conformidad con el principio de solidaridad interterritorial al que se refiere el apartado 2 del artculo
158 de la Constitucin, en los Presupuestos Generales del Estado se dotar anualmente un Fondo de
Compensacin, cuyos recursos tienen el carcter de carga general del Estado, tal y como se determina en el
artculo 4.2.b) de esta Ley.
El Fondo de Compensacin se distribuir por las Cortes Generales, de conformidad a lo establecido en el
artculo 74.2 de la Constitucin, entre Comunidades Autnomas y Ciudades con Estatuto de Autonoma.

277

2. Con independencia del Fondo de Compensacin establecido en el punto 1 anterior, en los Presupuestos
Generales del Estado tambin se dotar anualmente un Fondo Complementario del anterior, cuyos recursos
tendrn asimismo el carcter de carga general del Estado.
3. El Fondo de Compensacin se dotar anualmente de la siguiente forma:
a) Con una cantidad que no podr ser inferior al 22,5 por ciento de la base de clculo de la inversin pblica
que haya sido aprobada en los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio, tal y como se defina en la Ley
reguladora de los Fondos de Compensacin Interterritorial.
b) Adicionalmente, con el 1,5 por ciento de la cantidad determinada en la letra anterior y el importe que se
asigne legalmente en funcin de la variable "Ciudad con Estatuto de Autonoma".
c) Adicionalmente, con el 4,02 por ciento de la cantidad determinada en la letra a) anterior, y el importe que
se asigne legalmente por la variable de "regin ultraperifrica".
Dichas cuantas se destinarn a gastos de inversin en los territorios comparativamente menos desarrollados
y se repartirn de acuerdo a los criterios establecidos en el nmero siguiente.
4. El importe resultante de aplicar el apartado a) del apartado precedente se distribuir entre Comunidades
Autnomas perceptoras conforme a los siguientes criterios:
a) La inversa de la renta por habitante.
b) La tasa de poblacin emigrada en los ltimos diez aos.
c) El porcentaje de desempleo sobre la poblacin activa.
d) La superficie territorial.
e) El hecho insular, en relacin con la lejana del territorio peninsular.
f) Otros criterios que se estimen pertinentes.
La ponderacin de los criterios anteriores y de los ndices de distribucin se establecer por Ley y ser
revisable cada cinco aos.
El importe total resultante de aplicar el apartado b) del apartado precedente se distribuir por partes iguales
entre las Ciudades con Estatuto de Autonoma propio, en consideracin a la especificidad de su condicin
fronteriza.
5. El Fondo Complementario se dotar anualmente para cada Comunidad Autnoma y Ciudad con Estatuto
de Autonoma propio, con una cantidad equivalente al 33,33 por ciento de su respectivo Fondo de
Compensacin.
Dicha cuanta se destinar a gastos de inversin. No obstante, a solicitud de los territorios beneficiarios del
mismo, podr destinarse a financiar, durante el perodo que determine la Ley, gastos de funcionamiento
asociados a las inversiones financiadas con cargo al Fondo de Compensacin o a este Fondo.
6. Las transferencias de los Fondos de Compensacin Interterritorial recibidas debern destinarse a financiar
proyectos de carcter local, comarca, provincial o regional de infraestructura, obras pblicas, regados,
ordenacin del territorio, vivienda y equipamiento colectivo, mejora del hbitat rural, transportes y
comunicaciones y, en general, aquellas inversiones que coadyuven a disminuir las diferencias de renta y
riqueza en el territorio espaol. No obstante lo anterior, las transferencias recibidas del Fondo
Complementario podrn destinarse a financiar gastos de funcionamiento asociados a los proyectos de
inversin relacionados anteriormente.
7. El Estado, Comunidades Autnomas y Ciudades con Estatuto de Autonoma, con el fin de equilibrar y
armonizar el desarrollo regional, de comn acuerdo determinarn, segn la distribucin de competencias
existentes en cada momento, los proyectos en que se materializan las inversiones realizadas con cargo a los
Fondos de Compensacin.

278

8. Cada territorio deber dar cuenta anualmente alas Cortes Generales del destino de los recursos recibidos
con cargo al Fondo de Compensacin, as como el estado de realizacin de los proyectos que con cargo al
mismo estn en curso de ejecucin.
9. Los posibles excedentes de los Fondos en un ejercicio econmico quedarn afectos a los mismos para la
atencin de los proyectos de ejercicios posteriores.
10. Sin perjuicio de lo establecido en los apartados anteriores, las inversiones que efecte directamente el
Estado y el Sector Pblico Estatal se inspirarn en el principio de solidaridad."
3. Se da nueva redaccin al apartado 2 del artculo 18 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiacin de las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"2. Los recursos financieros que se comprometan a aportar las Comunidades Autnomas correspondientes
podrn provenir total o parcialmente de las transferencias de los Fondos de Compensacin Interterritorial a
que tuvieran derecho, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley."
Artculo quinto.
Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia de
participacin de las Comunidades Autnomas en los Tribunales Econmico-Administrativos.
Se da nueva redaccin al artculo 20 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las
Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 20.
1. El conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por las respectivas
Administraciones en materia tributaria, tanto si en ellas se suscitan cuestiones de hecho como de derecho,
corresponder:
a) Cuando se trate de tributos propios de las Comunidades Autnomas, a sus propios rganos econmicoadministrativos.
b) Cuando se trate de tributos cedidos, a los rganos econmico-administrativos del Estado.
c) Cuando se trate de recargos establecidos sobre tributos del Estado, a los rganos econmicoadministrativos del mismo.
2. Lo dispuesto en las letras b) y c) del apartado 1 anterior se entender sin perjuicio de la participacin de las
Comunidades Autnomas en los Tribunales Econmico-Administrativos Regionales del Estado.
3. Las resoluciones de los rganos econmico-administrativos, tanto del Estado como de las Comunidades
Autnomas, podrn ser en todo caso objeto de recurso contencioso-administrativo, en los trminos
establecidos por la normativa reguladora de esta jurisdiccin."
Artculo sexto.
Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia de resolucin
de conflictos.
1. Se da nueva redaccin al artculo 23 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 23.
1. Los conflictos que se susciten en la aplicacin de los puntos de conexin de los tributos se resolvern por
una Junta Arbitral.

279

2. Podrn promover el conflicto las Administraciones que consideren producido en su territorio el


rendimiento del tributo de que se trate, as como aquellas que se consideren competentes en los
procedimientos de gestin, inspeccin o recaudacin respectivos, de acuerdo con los puntos de conexin
aplicables.
3. De la misma forma, podrn promover el conflicto las Administraciones que no consideren producido en su
territorio el rendimiento o que no se consideren competentes en los procedimientos de gestin, inspeccin o
recaudacin cuando otra Administracin sostenga, respecto de aqullas, que s debe considerarse producido
en su territorio el rendimiento o que s son competentes en los citados procedimientos.
4. Las competencias de la Junta Arbitral se extendern ala resolucin de aquellos conflictos que puedan
plantearse entre Administraciones sobre la titularidad del rendimiento o de las competencias de gestin,
inspeccin o recaudacin, como consecuencia de la aplicacin territorial de las normas o acuerdos de cesin
de tributos alas Comunidades Autnomas.
5. Los conflictos sern resueltos por el procedimiento que reglamentariamente se establezca, en el que se
dar audiencia al interesado. Dicho procedimiento, cuando ninguna de las dos cuotas lquidas objeto de
conflicto supere 125.000 euros, podr consistir en un procedimiento simplificado.
6. Los conflictos sern resueltos por los siguientes rganos:
a) Caso de que la controversia se produzca entre las Administraciones del Estado y de una o varias
Comunidades Autnomas, o de stas entre s, ser resuelta por la Junta Arbitral que se regula en el artculo
siguiente.
b) Si en el conflicto interviniese la Administracin de otros territorios distintos de los referidos en la letra
anterior, un representante de la Administracin del Estado ser sustituido por otro designado por el Consejo
Ejecutivo o Gobierno de la Comunidad Autnoma.
7. Cuando se suscite el conflicto, las Administraciones afectadas lo notificarn a los interesados, lo que
determinar la interrupcin de la prescripcin, y se abstendrn de cualquier actuacin ulterior.
No obstante lo anterior, cuando se hayan practicado liquidaciones definitivas por cualquiera de las
Administraciones afectadas, dichas liquidaciones surtirn plenos efectos, sin perjuicio de la posibilidad de
practicar la revisin de oficio prevista en la Ley General Tributaria.
8. La Junta Arbitral resolver conforme a derecho, de acuerdo con principios de economa, celeridad y
eficacia, todas las cuestiones que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por las partes o los
interesados en el conflicto, incluidas las frmulas de ejecucin.
9. Las resoluciones de la Junta Arbitral tendrn carcter ejecutivo y sern impugnables en va contenciosoadministrativa."
2. Se da nueva redaccin al artculo 24 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de
las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"Artculo 24.
1. La Junta Arbitral a que se refiere el apartado 6. a) del artculo anterior estar presidida por un jurista de
reconocido prestigio, designado para un perodo de cinco aos por el Ministro de Hacienda, a propuesta del
Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas. Sern Vocales de esta Junta:
a) Cuando la controversia se suscite entre el Estado y una o ms Comunidades Autnomas, cuatro
representantes del Estado, designados por el Ministro de Hacienda, uno de los cuales actuar como

280

Secretario, y cuatro representantes de cada Comunidad Autnoma en conflicto, designados por el


correspondiente Gobierno de stas.
b) Cuando la controversia se suscite entre Comunidades Autnomas, cuatro representantes del Estado y
cuatro de cada Comunidad Autnoma en conflicto, designados por el correspondiente Gobierno de stas,
actuando como Secretario un representante del Estado.
2. En todo lo referente al funcionamiento, convocatoria, reuniones y rgimen de adopcin de acuerdos de la
Junta Arbitral se estar a lo dispuesto, en materia de rganos colegiados, en el captulo II del Ttulo II de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
3. En el procedimiento simplificado actuar como rgano de resolucin el presidente de la Junta Arbitral."
Artculo sptimo.
Modificacin de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas en materia de principios
generales.
Se aade una nueva letra e) al apartado 1 del artculo 2 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiacin de las Comunidades Autnomas, que quedar redactado como sigue:
"e) La lealtad institucional, que determinar la valoracin del impacto, positivo o negativo, que puedan
suponer las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria ola adopcin de medidas de inters
general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autnomas obligaciones de gasto no
previstas a la fecha de aprobacin del sistema de financiacin vigente, y que debern ser objeto de valoracin
anual en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de Poltica Fiscal
y Financiera de las Comunidades Autnomas."
Disposicin adicional primera. Asignaciones de nivelacin.
La modificacin introducida en el artculo 15 de la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiacin de las Comunidades Autnomas, slo ser aplicable alas desviaciones que se produzcan en el
Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas que entra en vigor el 1 de enero de 2002.
Disposicin adicional segunda. Atribucin a la Comunidad Autnoma de Canarias de competencias
normativas en el Impuesto General Indirecto Canario.
En el Impuesto General Indirecto Canario, la Comunidad Autnoma de Canarias tendr capacidad normativa
para regular:
a) Las obligaciones formales del Impuesto.
b) Los tipos de gravamen dentro de los lmites fijados por el artculo 27 de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de
modificacin de los aspectos fiscales del Rgimen Econmico Fiscal de Canarias.
Disposicin final nica. Entrada en vigor.
La presente Ley entrar en vigor el da siguiente al de su publicacin en el "Boletn Oficial del Estado", si
bien surtir efectos desde el 1 de enero de 2002.
Por tanto,
Mando a todos los espaoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Ley Orgnica.
Madrid, 27 de diciembre de 2001.
JUAN CARLOS R.
El Presidente del Gobierno, JOS MARA AZNAR LPEZ

281

ii) Estatuto de Autonoma de Catalua (171)


-------------------------------------------------------------------------------Modificada por: Ley 31/1997, de 4 de Agosto, de modificacin del rgimen de cesin de tributos del Estado
a la Generalidad de Catalua y de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin Ley 17/2002, de 1 de
julio, del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Generalidad de Catalua y de fijacin del alcance y
condiciones de dicha cesin. (172)

PREMBULO
TTULO PRELIMINAR. DISPOSICIONES GENERALES
TTULO I. COMPETENCIAS DE LA GENERALIDAD
TTULO II. DE LA GENERALIDAD
TTULO III. FINANZAS Y ECONOMA
TTULO IV. REFORMA DEL ESTATUTO
DISPOSICIONES ADICIONALES
DISPOSICIONES TRANSITORIAS

PREMBULO:
En el proceso de recuperacin de las libertades democrticas, el pueblo de Catalua recobra sus instituciones
de autogobierno.
Catalua, ejerciendo el derecho a la autonoma que la Constitucin reconoce y garantiza a las nacionalidades
y regiones que integran Espaa, manifiesta su voluntad de constituirse en Comunidad Autnoma.
En esta hora solemne en que Catalua recupera su libertad, es necesario rendir homenaje a todos los hombres
y mujeres que han contribuido a hacerlo posible.
El presente Estatuto es la expresin de la identidad colectiva de Catalua y define sus instituciones y sus
relaciones con el Estado en un marco de libre solidaridad con las restantes nacionalidades y regiones. Esta
solidaridad es la garanta de la autntica unidad de todos los pueblos de Espaa.
El pueblo cataln proclama como valores superiores de su vida colectiva la libertad, la justicia y la igualdad,
y manifiesta su voluntad de avanzar por una va de progreso que asegure una digna calidad de vida para todos
los que viven y trabajan en Catalua.
La libertad colectiva de Catalua encuentra en las instituciones de la Generalidad el nexo con una historia de
afirmacin y respeto de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas de la persona y de los
pueblos; historia que los hombres y mujeres de Catalua quieren continuar para hacer posible la construccin
de una sociedad democrtica avanzada.
Por fidelidad a estos principios y para hacer realidad el derecho inalienable de Catalua al autogobierno, los
parlamentarios catalanes proponen, la Comisin Constitucional del Congreso de los Diputados acuerda, el
pueblo cataln confirma y las Cortes Generales ratifican el presente Estatuto.

TTULO PRELIMINAR. DISPOSICIONES GENERALES

171

) Aprobado por Ley Orgnica 4/1979, de 18 de diciembre, (BOE 21.12.1979)


) Se transcribe ntegramente el texto del Estatuto de Catalua, por ser el primer estatuto redactado y aprobado en
Espaa, que sirvi de modelo a los dems
172

282

Artculo 1.1. Catalua, como nacionalidad y para acceder a su autogobierno, se constituye en Comunidad
Autnoma de acuerdo con la Constitucin y con el presente Estatuto, que es su norma institucional bsica.
2. La Generalidad es la institucin en que se organiza polticamente el autogobierno de Catalua.
3. Los poderes de la Generalidad emanan de la Constitucin, del presente Estatuto y del pueblo.
Artculo 2.El territorio de Catalua como Comunidad Autnoma es el de las comarcas comprendidas en las
provincias de Barcelona, Gerona, Lrida y Tarragona en el momento de promulgarse el presente Estatuto.
Artculo 3. 1. La lengua propia de Catalua es el cataln.
2. El idioma cataln es el oficial de Catalua, as como tambin lo es el castellano, oficial en todo el Estado
espaol.
3. La Generalidad garantizar el uso normal y oficial de los dos idiomas, adoptar las medidas necesarias
para asegurar su conocimiento y crear las condiciones que permitan alcanzar su plena igualdad en lo que se
refiere a los derechos y deberes de los ciudadanos de Catalua.
4. El habla aranesa ser objeto de enseanza y de especial respeto y proteccin.
Artculo 4.La bandera de Catalua es la tradicional de cuatro barras rojas en fondo amarillo.
Artculo 5.1. La Generalidad de Catalua estructurar su organizacin territorial en municipios y comarcas;
tambin podr crear demarcaciones supracomarcales.
2. Asimismo, podrn crearse agrupaciones basadas en hechos urbansticos y metropolitanos y otras de
carcter funcional y fines especficos.
3. Una Ley del Parlamento regular la organizacin territorial de Catalua, de acuerdo con el presente
Estatuto, garantizando la autonoma de las distintas entidades territoriales.
4. Lo establecido en los apartados anteriores se entender sin perjuicio de la organizacin de la provincia
como entidad local y como divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, de
conformidad con lo previsto en los artculos 137 y 141 de la Constitucin.
Artculo 6.1. A los efectos del presente Estatuto, gozan de la condicin poltica de catalanes los ciudadanos
espaoles que, de acuerdo con las Leyes generales del Estado tengan vecindad administrativa en cualquiera
de los municipios de Catalua.
2. Como catalanes, gozan de los derechos polticos definidos en este Estatuto los ciudadanos espaoles
residentes en el extranjero que hayan tenido la ltima vecindad administrativa en Catalua y acrediten esta
condicin en el correspondiente Consulado de Espaa. Gozarn tambin de estos derechos sus descendientes
inscritos como espaoles, si as lo solicitan, en la forma que determine la Ley del Estado.
Artculo 7.1. Las normas y disposiciones de la Generalidad y el Derecho civil de Catalua tendrn eficacia
territorial, sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que
hayan de regirse por el estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad.
2. Los extranjeros que adquieran la nacionalidad espaola quedarn sujetos al Derecho Civil cataln mientras
mantengan la vecindad administrativa en Catalua, salvo que manifestaran su voluntad en contrario.
Artculo 8.1. Los ciudadanos de Catalua son titulares de los derechos y deberes fundamentales establecidos
en la Constitucin.

283

2. Corresponde a la Generalidad, como poder pblico y en el mbito de su competencia, promover las


condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas, remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los
ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.

TTULO I.
COMPETENCIAS DE LA GENERALIDAD
Artculo 9.La Generalidad de Catalua tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
Organizacin de sus instituciones de autogobierno, en el marco del presente Estatuto.
Conservacin, modificacin y desarrollo del Derecho civil cataln.
Normas procesales y de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del Derecho
sustantivo de Catalua o de las especialidades de la organizacin de la Generalidad.
Cultura.
Patrimonio; histrico, artstico, monumental, arquitectnico, arqueolgico y cientfico, sin perjuicio de lo que
dispone el nmero 28 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin.
Archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y dems centros de depsito cultural que no sean de titularidad
estatal. Conservatorios de msica y servicios de Bellas Artes de inters para la Comunidad Autnoma.
Investigacin, sin perjuicio de lo que dispone el nmero 15 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin.
Las Academias que tengan su sede central en Catalua.
Rgimen local, sin perjuicio de lo que dispone el nmero 18 del apartado 1 del artculo 149 de la
Constitucin. Alteraciones de los trminos municipales y denominacin oficial de los municipios y
topnimo.
Ordenacin del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vas pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y
tratamiento especial de zonas de montaa, de acuerdo con lo dispuesto en el nmero 23 del apartado 1 del
artculo 149 de la Constitucin.
Higiene, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artculo 17 de este Estatuto.
Turismo.
Obras pblicas que no tengan la calificacin legal de inters general del Estado o cuya realizacin no afecte a
otra Comunidad Autnoma.
Carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el territorio de Catalua.
Ferrocarriles, transportes, terrestres, martimos, fluviales y por cable; puertos, helipuertos, aeropuertos y
Servicio Meteorolgico de Catalua, sin perjuicio de lo dispuesto en los nmeros 20 y 21 del apartado 1 del
artculo 149 de la Constitucin. Centros de contratacin y terminales de carga en materia de transportes.
Aprovechamientos hidrulicos, canales y regados, cuando las aguas discurran ntegramente dentro de
Catalua; instalaciones de produccin, distribucin y transporte de energa, cuando este transporte no salga
de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad Autnoma; aguas minerales,
termales y subterrneas. Todo ello sin perjuicio de lo establecido en el nmero 25 del apartado 1 del artculo
149 de la Constitucin.
Pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre.
Artesana.
Ordenacin farmacutica, sin perjuicio de lo dispuesto en el nmero 16 del apartado 1 del artculo 149 de la
Constitucin.
Establecimiento y ordenacin de centros de contratacin de mercaderas y valores, de conformidad con la
legislacin mercantil.
Cooperativas, psitos y Mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social, respetando la
legislacin mercantil.
Cmaras de la Propiedad, Cmaras de Comercio, de Industria y Navegacin, sin perjuicio de lo que dispone
el nmero 10 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin.
Colegios profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos
36 y 139 de la Constitucin.

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Fundaciones y asociaciones de carcter docente, cultural, artstico, benfico-asistencial y similares, que


desarrollen principalmente sus funciones en Catalua.
Asistencia social.
Juventud.
Promocin de la mujer.
Instituciones pblicas de proteccin y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislacin civil, penal
y penitenciaria.
Deportes y ocio.
Publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios especficos.
Espectculos.
Casinos, juegos y apuestas, con exclusin de las Apuestas Mutuas Deportivo Benficas.
Estadstica de inters de la Generalidad.
Las restantes materias que se atribuyan en el presente Estatuto expresamente como de competencia exclusiva
y las que, con este carcter y mediante Ley Orgnica, sean transferidas por el Estado.
Artculo 10.1. En el marco de la legislacin bsica del Estado y, en su caso, en los trminos que la misma
establezca, corresponde a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecucin de las siguientes materias:
Rgimen jurdico y sistema de responsabilidad de la Administracin de la Generalidad y de los entes
pblicos dependientes de ella, as como el rgimen estatutario de sus funcionarios.
Expropiacin forzosa, contratos y concesiones administrativas, en el mbito de competencias de la
Generalidad.
Reserva al sector pblico de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio e
intervencin de Empresas cuando lo exija el inters general.
Ordenacin del crdito, banca y seguros.
Rgimen minero y energtico.
Proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas
adicionales de proteccin.
Ordenacin del sector pesquero.
2. Corresponde a la Generalidad el desarrollo legislativo del sistema de Consultas Populares Municipales en
el mbito de Catalua, de conformidad con lo que dispongan las Leyes a que se refiere el apartado 3 del
artculo 92 y el nmero 18 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin, correspondiendo al Estado la
autorizacin de su convocatoria.
Artculo 11. Corresponde a la Generalidad la ejecucin de la legislacin del Estado en las siguientes
materias:
Penitenciaria.
Laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este mbito y a nivel de ejecucin ostenta
actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspeccin de ste.
Quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos
de mbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas
materias.
Propiedad intelectual e industrial.
Nombramiento de Agentes de cambio y bolsa, Corredores de comercio. Intervencin, en su caso, en la
delimitacin de las demarcaciones correspondientes.
Pesas y medidas, contraste de metales.
Ferias internacionales que se celebren en Catalua.
Museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal cuya ejecucin no se reserve el Estado.
Puertos y aeropuertos con calificacin de inters general, cuando el Estado no se reserve su gestin directa.
Ordenacin del transporte de mercancas y viajeros que tengan su origen y destino dentro del territorio de la
Comunidad Autnoma, aunque discurran sobre las infraestructuras de titularidad estatal a que hace referencia
el nmero 21 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin, sin perjuicio de la ejecucin directa que se
reserve el Estado.
Salvamento martimo y vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado
correspondientes al litoral cataln.

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Las restantes materias que se atribuyan en el presente Estatuto expresamente como de competencia de
ejecucin y las que con este carcter y mediante Ley Orgnica sean transferidas por el Estado.
Artculo 12. 1. De acuerdo con las bases y la ordenacin de la actividad econmica general y la poltica
monetaria del Estado, corresponde a la Generalidad, en los trminos de lo dispuesto en los artculos 38, 131 y
en los nmeros 11 y 13 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin, la competencia exclusiva de las
siguientes materias:
Planificacin de la actividad econmica en Catalua.
Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de
inters militar, y las normas relacionadas con las industrias que estn sujetas a la legislacin de minas,
hidrocarburos y energa nuclear. Queda reservada a la competencia exclusiva del Estado la autorizacin para
transferencia de tecnologa extranjera.
El desarrollo y ejecucin en Catalua de los planes establecidos por el Estado para la reestructuracin de
sectores industriales.
Agricultura y ganadera.
Comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la poltica general de precios y de la
legislacin sobre la defensa de la competencia. Denominaciones de origen en colaboracin con el Estado.
Instituciones de crdito corporativo, pblico y territorial y Cajas de Ahorro.
Sector pblico econmico de la Generalidad, en cuanto no est contemplado por otras normas de este
Estatuto.
2. La Generalidad participar asimismo en la gestin del sector pblico econmico estatal, en los casos y
actividades que procedan.
Artculo 13. 1. La Generalidad podr crear una Polica Autnoma en el marco del presente Estatuto y, en
aquello que no est especficamente regulado en el mismo, en el de la Ley Orgnica prevista en el artculo
149.1.29 de la Constitucin.
2. La Polica Autnoma de la Generalidad ejercer las siguientes funciones:
La proteccin de las personas y bienes y el mantenimiento del orden pblico.
La vigilancia y proteccin de los edificios e instalaciones de la Generalidad.
Las dems funciones previstas en la Ley Orgnica a que hace referencia el apartado 1 del presente artculo.
3. Corresponde a la Generalidad el mando supremo de la Polica Autnoma y la coordinacin de la actuacin
de las Policas locales.
4. Quedan reservadas, en todo caso, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo la dependencia
del Gobierno, los servicios policiales de carcter extracomunitario y supra comunitario, como la vigilancia de
puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida del territorio nacional de
espaoles y extranjeros, rgimen general de extranjera, extradicin y expulsin, emigracin e inmigracin,
pasaportes, documento nacional de identidad, trfico, armas y explosivos, resguardo fiscal del Estado,
contrabando y fraude fiscal y las dems funciones que directamente les encomienda el artculo 104 de la
Constitucin- y las que les atribuya la Ley Orgnica que lo desarrolle.
5. La Polica Judicial y Cuerpos que acten en esta funcin dependern de los Jueces, de los Tribunales y del
Ministerio Fiscal en las funciones referidas en el artculo 126 de la Constitucin y en los trminos que
dispongan las Leyes procesales.
6. Se crea la Junta de Seguridad, formada por un nmero igual de representantes del Gobierno y de la
Generalidad, con la misin de coordinar la actuacin de la Polica de la Generalidad y de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado.
7. La Junta de Seguridad determinar el Estatuto, Reglamento, dotaciones, composicin numrica y
estructura, el reclutamiento de la Polica de la Generalidad, cuyos mandos sern designados entre Jefes y
Oficiales de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que, mientras presten
servicio en la Polica de la Generalidad, pasarn a la situacin administrativa que prevea la Ley orgnica a

286

que hace referencia el apartado 1 del presente artculo o a la que determine el Gobierno, quedando excluidos
en esta situacin del fuero militar. Las licencias de armas correspondern, en todo caso, al Estado.
Artculo 14.1. En el uso de las facultades y en ejercicio de las competencias que la Constitucin atribuye al
Gobierno, ste asumir la direccin de todos los servicios comprendidos en el artculo anterior, y las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad del Estado podrn intervenir en funciones atribuidas a la Polica de la Generalidad en
los siguientes casos:
A requerimiento de la Generalidad, cesando la intervencin a instancias de la misma.
Por propia iniciativa, cuando considere que est gravemente comprometido el inters del Estado, y con
aprobacin de la Junta de Seguridad.
En supuestos de especial urgencia, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado podrn intervenir bajo la
responsabilidad exclusiva del Gobierno, dando ste cuenta a las Cortes Generales. Las Cortes Generales, a
travs de los procedimientos constitucionales, podrn ejercitar las competencias que les correspondan.
2. En los casos de declaracin del estado de alarma, de excepcin o sitio, todas las Fuerzas y Cuerpos
policiales quedarn a las rdenes directas de la autoridad civil o militar que, en su caso corresponda, de
acuerdo con la legislacin que regule estas materias.
Artculo 15. Es de la competencia plena de la Generalidad la regulacin y administracin de la enseanza en
toda su extensin, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el mbito de sus competencias, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artculo 27 de la Constitucin y Leyes Orgnicas que, conforme al apartado 1
del artculo 81 de la misma, lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el nmero 30 del apartado
1 del artculo 149 de la Constitucin, y de la alta inspeccin necesaria para su cumplimiento y garanta.
Artculo 16. 1. En el marco de las normas bsicas del Estado, corresponde a la Generalidad el desarrollo
legislativo y la ejecucin del rgimen de Radiodifusin y Televisin en los trminos y casos establecidos en
la Ley que regule el Estatuto Jurdico de la Radio y la Televisin.
2. Igualmente le corresponde, en el marco de las normas bsicas del Estado, el desarrollo legislativo y la
ejecucin del rgimen de prensa y, en general, de todos los medios de comunicacin social.
3. En los trminos establecidos en los apartados anteriores de este artculo, la Generalidad podr regular,
crear y mantener su propia televisin, radio, y prensa y, en general, todos los medios de comunicacin social
para el cumplimiento de sus fines.
Artculo 17.1. Corresponde a la Generalidad de Catalua el desarrollo legislativo y la ejecucin de la
legislacin bsica del Estado en materia de sanidad interior.
2. En materia de Seguridad Social, corresponder a la Generalidad de Catalua:
El desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del Estado, salvo las normas que configuran el
rgimen econmico de la misma.
La gestin del rgimen econmico de la Seguridad Social.
3. Corresponder tambin a la Generalidad de Catalua la ejecucin de la legislacin del Estado sobre
productos farmacuticos.
4. La Generalidad de Catalua podr organizar y administrar a tales fines, y dentro de su territorio, todos los
servicios relacionados con las materias antes expresadas, y ejercer la tutela de las instrucciones, entidades y
funciones en materia de sanidad y seguridad social, reservndose el Estado la alta inspeccin conducente al
cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en este artculo.

287

5. La Generalidad de Catalua ajustar el ejercicio de las competencias que asuma en materia de sanidad y de
seguridad social a criterios de participacin democrtica de todos los interesados, as como de los Sindicatos
de trabajadores y Asociaciones empresariales en los trminos que la Ley establezca.
Artculo 18. En relacin a la administracin de Justicia, exceptuada la militar, corresponde a la Generalidad:
Ejercer todas las facultades que las Leyes Orgnicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder
Judicial (esta ltima Ley Orgnica fue expresamente derogada por la del Poder Judicial) reconozcan o
atribuyan al Gobierno del Estado.
Fijar la delimitacin de las demarcaciones territoriales de los rganos jurisdiccionales en Catalua y la
localizacin de su capitalidad.
Coadyuvar en la organizacin de los Tribunales consuetudinarios y tradicionales y en la instalacin de los
Juzgados, con sujecin en todo caso a lo dispuesto en la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Artculo 19. El Tribunal Superior de Justicia de Catalua, en el que se integrar la actual Audiencia
Territorial de Barcelona, es el rgano jurisdiccional en que culminar la organizacin judicial en su mbito
territorial y ante el que se agotarn las sucesivas instancias procesales, en los trminos del artculo 152 de la
Constitucin y de acuerdo con el presente Estatuto.
Artculo 20. 1. La competencia de los rganos jurisdiccionales en Catalua se extiende:
En el orden civil, a todas las instancias y grados, incluidos los recursos de casacin y de revisin en las
materias de Derecho civil cataln.
En el orden penal y social, a todas las instancias y grados, con excepcin de los recursos de casacin y de
revisin.
En el orden contencioso-administrativo, a todas las instancias y grados, cuando se trate de actos dictados por
el Consejo Ejecutivo o Gobierno y por la Administracin de la Generalidad, en las materias cuya legislacin
corresponda en exclusiva a la Comunidad Autnoma y, en primera instancia, cuando se trate de actos
dictados por la Administracin del Estado de Catalua.
A las cuestiones de competencia entre rganos judiciales en Catalua.
A los recursos sobre calificacin de documentos referentes al Derecho privativo cataln que deban tener
acceso a los Registros de la Propiedad.
2. En las restantes materias se podr interponer, cuando proceda, ante el Tribunal Supremo, el recurso de
casacin o el que corresponda segn las Leyes del Estado y, en su caso, el de revisin. El Tribunal Supremo
resolver tambin los conflictos de competencia y jurisdiccin entre los Tribunales de Catalua y los del
resto de Espaa.
Artculo 21. 1. El Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Catalua ser nombrado por el Rey, a
propuesta del Consejo General del Poder Judicial. El Presidente de la Generalidad ordenar la publicacin de
dicho nombramiento en el Diari Oficial de la Generalitat.
2. El nombramiento de los Magistrados, Jueces y Secretarios del Tribunal Superior de Justicia de Catalua se
efectuar en la forma prevista en las Leyes Orgnicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder
Judicial (esta ltima Ley Orgnica fue expresamente derogada por la del Poder Judicial).
Artculo 22. A instancia de la Generalidad, el rgano competente convocar los concursos y oposiciones para
cubrir las plazas vacantes en Catalua de Magistrados, Jueces, Secretarios Judiciales y restante personal al
servicio de la Administracin de Justicia, de acuerdo con lo que disponga la Ley Orgnica del Poder Judicial.
Artculo 23. 1. Los concursos, oposiciones y nombramientos para cubrir las plazas vacantes en Catalua de
Magistrados, Jueces, Secretarios judiciales y restante personal al servicio de la Administracin de Justicia se
efectuarn en la forma prevista en las Leyes Orgnicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder
Judicial (esta ltima Ley Orgnica fue expresamente derogada por la del Poder Judicial) y en ellos ser
mrito preferente la especializacin en Derecho cataln. En ningn caso podr establecerse la excepcin de
naturaleza o vecindad.

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2. Corresponde ntegramente al Estado, de conformidad con las Leyes generales, la organizacin y el


funcionamiento del Ministerio Fiscal.
Artculo 24. 1. Los Notarios y los Registradores de la Propiedad y Mercantiles sern nombrados por la
Generalidad, de conformidad con las Leyes del Estado. Para la provisin de notaras, los candidatos sern
admitidos en igualdad de derechos, tanto si ejercen en el territorio de Catalua como en el resto de Espaa.
En estos concursos y oposiciones ser mrito preferente la especializacin en Derecho cataln. En ningn
caso podr establecerse la excepcin de naturaleza o vecindad.
2. La Generalidad participar en la fijacin de las demarcaciones correspondientes a los Registros de la
Propiedad y Mercantiles para acomodarlas a lo que se disponga en aplicacin del artculo 18 prrafo 2 de este
Estatuto. Tambin participar en la fijacin de las demarcaciones notariales y del nmero de Notarios, de
acuerdo con lo previsto en las Leyes del Estado.
Artculo 25. 1. Todas las competencias mencionadas en los anteriores artculos y en los dems del presente
Estatuto se entienden referidas al territorio de Catalua.
2. En el ejercicio de sus competencias exclusivas corresponde a la Generalidad, segn proceda, la potestad
legislativa, la potestad reglamentaria y la funcin ejecutiva, incluida la inspeccin. En el caso de las materias
sealadas en el artculo 11 de este Estatuto, o con el mismo carcter en otros preceptos del mismo, su
ejercicio deber sujetarse a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislacin dicte el Estado.
3. La Generalidad de Catalua integrar en su organizacin los servicios correspondientes, a fin de llevar a
cabo las competencias que le atribuye el presente Estatuto.
Artculo 26. 1. En materia de la competencia exclusiva de la Generalidad, el Derecho cataln es el aplicable
en su territorio con preferencia a cualquier otro.
2. En defecto de Derecho propio ser de aplicacin supletoria el Derecho del Estado.
3. En la determinacin de las fuentes del Derecho civil se respetarn por el Estado las normas de Derecho
civil cataln.
Artculo 27. 1. Para la gestin y prestacin de servicios propios correspondientes a materias de su exclusiva
competencia, la Generalidad podr celebrar convenios con otras Comunidades Autnomas. Estos acuerdos
debern ser aprobados por el Parlamento de Catalua y comunicados a las Cortes Generales y entrarn en
vigor a los treinta das de esta comunicacin, salvo que stas acuerden en dicho plazo que, por su contenido,
el convenio debe seguir el trmite previsto en el prrafo 2 de este artculo, como acuerdo de cooperacin.
2. La Generalidad tambin podr establecer acuerdos de cooperacin con otras Comunidades Autnomas,
previa autorizacin de las Cortes Generales.
3. La Generalidad de Catalua adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de los Tratados y convenios
internacionales en lo que afecten a las materias atribuidas a su competencia, segn el presente Estatuto.
4. Por ser el cataln patrimonio de otros territorios y comunidades, adems de los vnculos y correspondencia
que mantengan las instituciones acadmicas y culturales, la Generalidad podr solicitar del Gobierno que
celebre y presente, en su caso, a las Cortes Generales, para su autorizacin, los Tratados o convenios que
permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integren o residan aquellos
territorios y comunidades.
5. La Generalidad ser informada, en la elaboracin de los Tratados y convenios, as como de los proyectos
de legislacin aduanera, en cuanto afecten a materias de su especfico inters.
Artculo 28. 1. La Generalidad podr solicitar del Estado la transferencia o delegacin de competencias no
asumidas en el presente Estatuto.

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2. Tambin podr solicitar la Generalidad de las Cortes Generales que las Leyes marco que stas aprueben en
materia de competencia exclusiva del Estado atribuyan expresamente a la Generalidad la facultad de legislar
en el desarrollo de dichas Leyes en los trminos del apartado 1 del artculo 150 de la Constitucin.
3. Corresponde al Parlamento de Catalua la competencia para formular las anteriores solicitudes y para
determinar el Organismo de la Generalidad a cuyo favor se deber atribuir en cada caso la competencia
transferida o delegada.

TTULO II.
DE LA GENERALIDAD
Artculo 29. 1. La Generalidad est integrada por el Parlamento, el Presidente de la Generalidad y el Consejo
Ejecutivo o Gobierno.
2. Las Leyes de Catalua ordenarn el funcionamiento de estas Instituciones de acuerdo con la Constitucin
y el presente Estatuto.

CAPTULO I.
EL PARLAMENTO
Artculo 30.1. El Parlamento representa al pueblo de Catalua y ejerce la potestad legislativa, aprueba los
presupuestos, impulsa y controla la accin poltica y de gobierno y ejerce las restantes competencias que le
sean atribuidas por la Constitucin y, de acuerdo con ella y el Estatuto, por la Ley que apruebe el propio
Parlamento.
2. El Parlamento es inviolable.
3. El Parlamento tiene su sede en la ciudad de Barcelona, pero podr celebrar reuniones en otros lugares de
Catalua en la forma y supuestos que la Ley determine.
Artculo 31.1. El Parlamento ser elegido por un trmino de cuatro aos, por sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto, de acuerdo con la Ley Electoral que el propio Parlamento apruebe. El sistema electoral ser
de representacin y asegurar adems la adecuada representacin de todas las zonas del territorio de
Catalua.
2. Los miembros del Parlamento de Catalua sern inviolables por los votos y opiniones que emitan en el
ejercicio de su cargo.
Durante su mandato no podrn ser detenidos ni retenidos por los actos delictivos cometidos en el territorio de
Catalua, sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpacin,
prisin, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de Catalua. Fuera de dicho territorio la
responsabilidad penal ser exigible en los mismos trminos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
3. Los Diputados no estarn sujetos a mandato imperativo.
Artculo 32.1. El Parlamento tendr un Presidente, una Mesa y una Diputacin permanente. El Reglamento
del Parlamento regular su composicin y eleccin.
2. Funcionar en Pleno y en Comisiones. Las comisiones permanentes podrn elaborar y aprobar Leyes, sin
perjuicio de la capacidad del Pleno para reclamar su debate y aprobacin en cualquier momento del proceso
legislativo.

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3. El Reglamento precisar el nmero mnimo de Diputados para la formacin de los Grupos Parlamentarios,
la intervencin de stos en el proceso legislativo y las funciones de la Junta de portavoces de aqullos. Los
Grupos Parlamentarios participarn en todas las comisiones en proporcin a sus miembros.
4. El Parlamento se reunir en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones extraordinarias sern
convocadas por su Presidente, por acuerdo de la Diputacin permanente o a peticin de una cuarta parte de
los Diputados o del nmero de Grupos Parlamentarios que determine el Reglamento. Tambin se reunir en
sesin extraordinaria a peticin del Presidente de la Generalidad.
5. Para ser vlidos los acuerdos, tanto en Pleno como en Comisiones, debern adoptarse en reuniones
reglamentarias con asistencia de la mayora de sus componentes y por aprobacin de la mayora de los
presentes, excepto en los casos en que el Reglamento o la Ley exijan un qurum ms elevado.
6. La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, al Consejo Ejecutivo o Gobierno y, en los trminos
que una Ley de Catalua establezca, a los rganos polticos representativos de las demarcaciones
supramunicipales de la organizacin territorial de Catalua. La iniciativa popular para la presentacin de
proposiciones de Ley que hayan de ser tramitadas por el Parlamento de Catalua se regular por ste
mediante Ley, de acuerdo con lo que establece la Ley Orgnica prevista en el artculo 87.3 de la
Constitucin.
Artculo 33.1. El Parlamento de Catalua ejerce la potestad legislativa mediante la elaboracin de Leyes.
Esta potestad slo ser delegable en el Consejo Ejecutivo o Gobierno en trminos idnticos a los que para el
supuesto de delegacin de las Cortes Generales al Gobierno establecen los artculos 82, 83 y 84 de la
Constitucin.
2. Las Leyes de Catalua sern promulgadas en nombre del Rey, por el Presidente de la Generalidad, que
dispondr su publicacin en el Diario Oficial de la Generalitat en el trmino de quince das desde su
aprobacin y en el Boletn Oficial del Estado. A efectos de su entrada en vigor, regir la fecha de su
publicacin en el Diari Oficial de la Generalitat. La versin oficial castellana ser la de la Generalidad.
Artculo 34.Corresponde tambin al Parlamento de Catalua:
Designar a los Senadores que representarn a la Generalidad en el Senado. Esta designacin deber hacerse
en convocatoria especfica para este tema y en proporcin al nmero de Diputados de cada Grupo
Parlamentario. Los Senadores designados segn lo dispuesto en este artculo debern ser Diputados del
Parlamento de Catalua y cesarn como Senadores, aparte lo dispuesto en esta materia por la Constitucin,
cuando cesen como Diputados.
Elaborar proposiciones de Ley para presentarlas a la Mesa del Congreso de los Diputados y nombrar un
mximo de tres Diputados del Parlamento encargados de su defensa.
Solicitar al Gobierno del Estado la adopcin de un proyecto de Ley.
Interponer el recurso de inconstitucionalidad y personarse ante el Tribunal Constitucional en los conflictos de
competencia a los que hace referencia el apartado c) del nmero 1 del artculo 161 de la Constitucin.
Artculo 35.
Sin perjuicio de la institucin prevista en el artculo 54 de la Constitucin y de la coordinacin con la misma,
el Parlamento podr nombrar un Sindic de Greuges para la defensa de los derechos fundamentales y las
libertades pblicas de los ciudadanos, a cuyos efectos podr supervisar las actividades de la Administracin
de la Generalidad. Una Ley de Catalua establecer su organizacin y funcionamiento.

CAPTULO II.
EL PRESIDENTE
Artculo 36.1. El Presidente ser elegido entre sus miembros por el Parlamento y nombrado por el Rey.

291

2. El Presidente de la Generalidad dirige y coordina la accin del Consejo Ejecutivo o Gobierno y ostenta la
ms alta representacin de la Generalidad y la ordinaria del Estado en Catalua.
3. El Presidente podr delegar temporalmente funciones ejecutivas en uno de los Consejeros.
4. El Presidente ser, en todo caso, polticamente responsable ante el Parlamento.
5. Una Ley de Catalua determinar la forma de eleccin del Presidente, su estatuto personal y sus
atribuciones.

CAPTULO III.
EL CONSEJO EJECUTIVO O GOBIERNO
Artculo 37.1. El Consejo, rgano colegiado de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, ser
regulado por Ley de Catalua, que determinar su composicin, el estatuto, la forma de nombramiento y cese
de sus miembros y sus atribuciones.
2. El Consejo responde polticamente ante el Parlamento de forma solidaria, sin perjuicio de la
responsabilidad directa de cada Consejero por su gestin.
3. La sede del Consejo estar en la ciudad de Barcelona, y sus organismos, servicios y dependencias podrn
establecerse en diferentes lugares de Catalua, de acuerdo con criterios de descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin de funciones.
4. Todas las normas, disposiciones y actos emanados del Consejo Ejecutivo o Gobierno y de la
Administracin de la Generalidad que lo requieran sern publicados en el Diari Oficial de la Generalitat.
Esta publicacin ser suficiente, a todos los efectos, para la validez de los actos y la entrada en vigor de las
disposiciones y normas de la Generalidad. En relacin con la publicacin en el Boletn Oficial del Estado, se
estar a lo que disponga la correspondiente norma del Estado.
Artculo 38. El Presidente de la Generalidad y los Consejeros, durante su mandato y por los actos delictivos
cometidos en el territorio de Catalua, no podrn ser detenidos ni retenidos sino en caso de flagrante delito,
correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpacin, prisin, procesamiento y juicio al Tribunal
Superior de Justicia de Catalua. Fuera de dicho territorio la responsabilidad penal ser exigible en los
mismos trminos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Artculo 39.El Consejo podr interponer el recurso de inconstitucionalidad. Podr tambin, por propia
iniciativa o previo acuerdo del Parlamento, personarse ante el Tribunal Constitucional en los conflictos de
competencia a que se refiere el apartado c) del nmero 1 del artculo 161 de la Constitucin.

CAPTULO IV.
DEL CONTROL DE LA GENERALIDAD
Artculo 40.1. Las Leyes de Catalua estarn excluidas del recurso contencioso administrativo y nicamente
sujetas al control de su constitucionalidad ejercido por el Tribunal Constitucional.
2. Contra los actos y acuerdos y las normas reglamentarias emanadas de los rganos ejecutivos y
administrativos de la Generalidad, se podr presentar recurso ante la jurisdiccin contencioso- administrativa.

292

Artculo 41. Sin perjuicio de lo que dispone el apartado 1 del artculo anterior, una Ley de Catalua crear y
regular el funcionamiento de un organismo de carcter consultivo que dictaminar, en los casos que la
propia Ley determine, sobre la adecuacin al presente Estatuto de los proyectos o proposiciones de Ley
sometidos a debate y aprobacin del Parlamento de Catalua. La interposicin ante el Tribunal
Constitucional del recurso de inconstitucionalidad por el Consejo Ejecutivo o Gobierno de la Generalidad o
por el Parlamento de Catalua exigir como requisito previo un dictamen de dicho organismo.
Artculo 42.Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 136 y en el apartado d) del artculo 153 de la
Constitucin, se crea la Sindicatura de Cuentas de Catalua. Una Ley de Catalua regular su organizacin y
funcionamiento y establecer las garantas, normas y procedimientos para asegurar la rendicin de las
cuentas de la Generalidad, que deber someterse a la aprobacin del Parlamento.

TTULO III.
FINANZAS Y ECONOMA
Artculo 43.1. El patrimonio de la Generalidad estar integrado por:
El patrimonio de la Generalidad en el momento de aprobarse el Estatuto.
Los bienes afectos a servicios traspasados a la Generalidad.
Los bienes adquiridos por la Generalidad por cualquier ttulo jurdico vlido.
2. El patrimonio de la Generalidad, su administracin, defensa y conservacin sern regulados por una Ley
de Catalua.
Artculo 44. La hacienda de la Generalidad se constituye con:
Los rendimientos de los impuestos que establezca la Generalidad.
Los rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado a que se refiere la disposicin adicional sexta y
todos aqullos cuya cesin sea aprobada por las Cortes Generales.
Un porcentaje de participacin en la recaudacin total del Estado por impuestos directos e indirectos,
incluidos los monopolios fiscales.
El rendimiento de sus propias tasas por aprovechamientos especiales y por la prestacin de servicios directos
de la Generalidad, sean de propia creacin o como consecuencia de traspasos de servicios estatales.
Las contribuciones especiales que establezca la Generalidad en el ejercicio de sus competencias.
Los recargos sobre impuestos estatales.
En su caso, los ingresos procedentes del Fondo de Compensacin Interterritorial.
Otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
La emisin de deuda y el recurso al crdito.
Los rendimientos del patrimonio de la Generalidad.
Ingresos de derecho privado, legados y donaciones; subvenciones.
Multas y sanciones en el mbito de sus competencias.
Artculo 45. 1. Cuando se complete el traspaso de servicios o al cumplirse el sexto ao de vigencia de este
Estatuto, si la Generalidad lo solicita, la participacin anual en los ingresos del Estado citada en el nmero 3
del artculo anterior y definida en la disposicin transitoria tercera se negociar sobre las siguiente bases:
La media de los coeficientes de poblacin y el esfuerzo fiscal de Catalua: este ltimo medido por la
recaudacin en su territorio del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas.
La cantidad equivalente a la aportacin proporcional que corresponda a Catalua por los servicios y cargas
generales que el Estado contine asumiendo como propios.
El principio de solidaridad interterritorial a que se refiere la Constitucin, que se aplicar en funcin de la
relacin inversa de la renta real por habitante en Catalua respecto a la del resto de Espaa.
Otros criterios que se estimen procedentes.
2. La fijacin del nuevo porcentaje de participacin ser objeto de negociacin inicial y ser revisable a
solicitud del Gobierno o de la Generalidad cada cinco aos.
Artculo 46.1. La gestin, recaudacin, liquidacin e inspeccin de sus propios tributos corresponder a la
Generalidad, la cual dispondr de plenas atribuciones para la ejecucin y organizacin de dichas tareas, sin
perjuicio de la colaboracin que pueda establecerse con la Administracin Tributaria del Estado,
especialmente cuando as lo exija la naturaleza del tributo.

293

2. En el caso de los impuestos cuyos rendimientos se hubiesen cedido, la Generalidad asumir por delegacin
del Estado la gestin, recaudacin, liquidacin e inspeccin de los mismos, sin perjuicio de la colaboracin
que pueda establecerse entre ambas Administraciones, todo ello de acuerdo con lo especificado en la Ley que
fije el alcance y condiciones de la cesin.
3. La gestin, recaudacin, liquidacin e inspeccin de los dems impuestos del Estado recaudados en
Catalua corresponder a la Administracin Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegacin que la
Generalidad pueda recibir de ste, y de la colaboracin que pueda establecerse especialmente cuando as lo
exija la naturaleza del tributo.
Artculo 47.La Generalidad gozar del tratamiento fiscal que la Ley establezca para el Estado.
Artculo 48.1. Corresponde a la Generalidad la tutela financiera sobre los Entes Locales, respetando la
autonoma que a los mismos reconocen los artculos 140 y 142 de la Constitucin y de acuerdo con el
artculo 9.8 de este Estatuto.
2. Es competencia de los Entes Locales de Catalua la gestin, recaudacin, liquidacin e inspeccin de los
tributos propios que les atribuyan las Leyes, sin perjuicio de la delegacin que puedan otorgar para estas
facultades a favor de la Generalidad.
Mediante Ley del Estado se establecer el sistema de colaboracin de los Entes Locales, de la Generalidad y
del Estado para la gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin de aquellos tributos que se determinen.
Los ingresos de los Entes Locales de Catalua consistentes en participaciones en ingresos estatales y en
subvenciones incondicionadas se percibirn a travs de la Generalidad, que los distribuir de acuerdo con los
criterios legales que se establezcan por las referidas participaciones.
Artculo 49.Corresponde al Consejo Ejecutivo o Gobierno la elaboracin y aplicacin del presupuesto de la
Generalidad, y al Parlamento, su examen, enmienda, aprobacin y control. El presupuesto ser nico e
incluir la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalidad y de los organismos, instituciones y empresas
de ella dependientes.
Artculo 50.Corresponde exclusivamente al Parlamento la potestad propia de la Generalidad, de establecer y
exigir los impuestos, tasas y contribuciones especiales, as como la fijacin de recargos.
Artculo 51. 1. La Generalidad, mediante acuerdo del Parlamento, podr emitir deuda pblica para financiar
gastos de inversin.
2. El volumen y caractersticas de las emisiones se establecern de acuerdo con la ordenacin general de la
poltica crediticia y en coordinacin con el Estado.
3. Los ttulos emitidos tendrn la consideracin de Fondos Pblicos a todos los efectos.
Artculo 52. La Generalidad queda facultada para constituir instituciones que fomenten la plena ocupacin y
el desarrollo econmico y social en el marco de sus competencias.
Artculo 53. La Generalidad, de acuerdo con lo que establezcan las Leyes del Estado, designar sus propios
representantes en los organismos econmicos, las instituciones financieras y las empresas pblicas del Estado
cuya competencia se extienda al territorio cataln y que por su naturaleza no sean objeto de traspaso.
Artculo 54. La Generalidad podr constituir empresas pblicas como medio de ejecucin de las funciones
que sean de su competencia, segn lo establecido en el presente Estatuto.
Artculo 55. 1. La Generalidad, como poder pblico, podr hacer uso de las facultades previstas en el
apartado 1 del artculo 130 de la Constitucin, y podr fomentar mediante una legislacin adecuada, las
sociedades cooperativas en los trminos resultantes del nmero 21 del artculo 9 del presente Estatuto.
2. Asimismo, de acuerdo con la legislacin del Estado en la materia, podr hacer uso de las dems facultades
previstas en el apartado 2 del artculo 129 de la Constitucin.

294

TTULO IV.
REFORMA DEL ESTATUTO
Artculo 56. 1. La reforma del Estatuto se ajustar al siguiente procedimiento:
La iniciativa de la reforma corresponder al Consejo Ejecutivo o Gobierno de la Generalidad, al Parlamento
de Catalua a propuesta de una quinta parte de sus Diputados o a las Cortes Generales.
La propuesta de reforma requerir, en todo caso, la aprobacin del Parlamento de Catalua por mayora de
dos tercios, la aprobacin de las Cortes Generales mediante Ley Orgnica y, finalmente, el referndum
positivo de los electores.
2. Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento de Catalua o por las Cortes Generales, o no
es confirmada mediante referndum por el cuerpo electoral, no podr ser sometida nuevamente a debate y
votacin del Parlamento hasta que haya transcurrido un ao.
3. La aprobacin de la reforma por las Cortes Generales mediante Ley Orgnica incluir la autorizacin del
Estado para que la Generalidad convoque el referendum a que se refiere el prrafo b) del apartado 1 de este
artculo.
Artculo 57. No obstante lo dispuesto en el artculo anterior, cuando la reforma tuviera por objeto la simple
alteracin de la organizacin de los poderes de la Generalidad y no afectar a las relaciones de la Comunidad
Autnoma con el Estado, se podr proceder de la siguiente manera:
Elaboracin del proyecto de reforma por el Parlamento de Catalua.
Consulta a las Cortes Generales.
Si en el plazo de treinta das, a partir de la recepcin de la consulta prevista en el apartado precedente, las
Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se convocar debidamente autorizado un
referndum sobre el texto propuesto.
Se requerir finalmente la aprobacin de las Cortes Generales mediante Ley Orgnica.
Si en el plazo sealado en la letra c) las Cortes se declarasen afectadas por la reforma, sta habr de seguir el
procedimiento previsto en el artculo anterior, dndose por cumplidos los trmites del apartado a) del nmero
1 del mencionado artculo.
Palacio real, de Madrid, a 18 de diciembre de 1979
- Juan Carlos, Rey. El Presidente del Gobierno,
Adolfo Surez Gonzlez.

295

Anexo C
De la Constitucin Italiana actualizada (Fragmentos)
TITULO V, DE LAS REGIONES, PROVINCIAS Y MUNICIPIOS
TTULO V 19
DE LAS REGIONES, PROVINCIAS Y MUNICIPIOS
Artculo 114. 20 La Repblica est constituida por los Municipios, las Provincias, las Ciudades
metropolitanas, las Regiones y por el Estado.
Los Municipios, las Provincias, las Urbes metropolitanas y las Regiones son entes autnomos con sus
propios estatutos, facultades y funciones segn los principios establecidos en la Constitucin.
Roma es la capital de la Repblica, con un rgimen propio que se regular por la legislacin del Estado.
Artculo 115. Derogado. 21
Artculo 116. 22 Sicilia, Cerdea, Trentino-Alto Adige/Sdtirol y Valle de Aosta/Vall dAoste disponen de
formas y condiciones particulares de autonoma, segn los respectivos estatutos especiales adoptados
mediante ley constitucional.
La Regin de Trentino-Alto dige/Sdtirol est constituida por las Provincias autnomas de Trento y
Bolsano.
Ulteriores formas y condiciones particulares de autonoma, concernientes a las materias referidas en el
prrafo tercero del artculo 117 y a las indicadas por el prrafo segundo del mismo artculo en el literal l),
limitado solo a la justicia de paz, en el literal n) y en el literal s), pueden ser atribuidas a otras Regiones,
mediante ley del Estado, por iniciativa de la Regin interesada, una vez odos los entes locales, respetando
los principios recogidos en el artculo 119. La ley ser aprobada por las Cmaras con mayora absoluta de sus
miembros, sobre la base de un acuerdo entre el Estado y la Regin interesada.
Artculo 117. 23 La potestad legislativa es ejercida por el Estado y por las Regiones respetando la
Constitucin, as como los vnculos derivados del ordenamiento comunitario y de las obligaciones
internacionales.
El Estado tiene competencia legislativa en las siguientes materias:
a) poltica exterior y relaciones internacionales del Estado; relacin del Estado con la Unin Europea;
derecho de asilo y condiciones jurdicas de los ciudadanos de Estados no pertenecientes a la Unin Europea;
b) inmigracin;
c) relaciones entre la Repblica y las confesiones religiosas;
d) defensa y Fuerzas armadas; seguridad del Estado; armas, municiones y explosivos;
e) moneda, tutela del ahorro y mercados financieros; tutela de la competencia; mercado de valores;
sistema tributario y contable del Estado; reparticin de los recursos financieros;
f) rganos del Estado y sus relativas leyes electorales; referndum estatales; elecciones del Parlamento
europeo;
g) ordenamiento y organizacin administrativa del Estado y de los entes pblicos nacionales;
h) orden pblico y seguridad, con exclusin de la polica administrativa local;
i) ciudadana, estado civil y registros;
l) jurisdiccin y normas procesales; ordenamientos civiles y penales; justicia administrativa;
m) determinacin de los niveles esenciales de las prestaciones concernientes a los derechos civiles y
sociales que deben ser garantizados en todo el territorio nacional;
n) normas generales sobre instruccin;

296

o) previsin social;
p) legislacin electoral, rganos de gobierno y funciones fundamentales de los Municipios, de las
Provincias y de las Ciudades metropolitanas;
q) aduana, proteccin de las fronteras nacionales y profilaxis internacional;
r) pesas, medidas y determinacin del tiempo; coordinacin de la informacin estadstica e
informtica de los datos de la administracin estatal, regional y local; obras del ingenio;
s) tutela del ambiente, del ecosistema y de los bienes culturales.
Son materias de competencia concurrente aquellas relativas a: relaciones internacionales y con la Unin
europea de las Regiones; comercio exterior; tutela y seguridad del trabajo; instruccin, dejando a salvo la
autonoma de las instituciones escolares y con exclusin de la instruccin y formacin profesional;
profesiones; investigacin cientfica e tecnolgica y mantenimiento de las innovaciones para los sectores
productivos; tutela de la salud; alimentacin; ordenamiento deportivo; proteccin civil; gobierno del
territorio; puertos y aeropuertos civiles; grandes redes de transporte y de navegacin; ordenamiento de las
comunicaciones; produccin, transporte y distribucin nacional de la energa; previsin complementaria e
integrativa; armonizacin de los balances pblicos y coordinacin de la hacienda pblica y del sistema
tributario; valoracin de los bienes culturales y ambientales y promocin y organizacin de actividades
culturales; cajas de ahorro, cajas rurales, establecimientos de crdito de carcter regional; entes de crdito
inmobiliario y agrario de carcter regional. En las materias de competencia concurrente corresponde a las
Regiones la potestad legislativa, con excepcin de la determinacin de los principios fundamentales,
reservada a la legislacin del Estado.
Las Regiones y las Provincias autnomas de Trento y Bolsano, en las materias de su competencia,
participarn en las decisiones dirigidas a la formacin de los actos normativos comunitarios y proveern a la
actuacin y a la ejecucin de los acuerdos internacionales y de los actos de la Unin Europea, respetando las
normas de procedimiento establecidas por ley del Estado, que disciplinan las modalidades de ejercicio del
poder substitutivo en caso de incumplimiento.
La potestad reglamentaria corresponde al Estado en las materias de legislacin exclusiva, salvo delegacin a
las Regiones. La potestad reglamentaria corresponde a las Regiones en las dems materias. Los Municipios,
las Provincias y las Ciudades metropolitanas tienen potestad reglamentaria en orden a la disciplina de la
organizacin y del desenvolvimiento de las funciones a ellas atribuidas.
Las leyes regionales removern todo obstculo que impida la plena paridad de los hombres y de las mujeres
en la vida social, cultural y econmica y promovern la paridad entre mujeres y hombres en el acceso a los
cargos electivos.
Mediante una ley regional se ratificarn los acuerdos celebrados entre una Regin y las dems para un mejor
ejercicio de sus propias funciones, incluso con la individualizacin de rganos comunes.
En las materias de su competencia la Regin podr concluir acuerdos con Estados y con entes territoriales
internos de otro Estado, en los casos y con las formas disciplinadas por las leyes del Estado.
Artculo 118. 24 Las funciones administrativas son atribuidas a los Municipios salvo que, para asegurar el
ejercicio unitario, sean conferidas a las Provincias, a las Ciudades metropolitanas, a las Regiones o al Estado,
en base a los principios de subsidiariedad, diferenciacin y adecuacin.
Los Municipios, las Provincias y las Ciudades metropolitanas son titulares de funciones administrativas
propias y de aquellas conferidas por ley estatal o regional, segn las respectivas competencias.
Una ley estatal disciplinar las formas de coordinacin entre el Estado y las Regiones en las materias
referidas en los literales b) y h) del segundo prrafo del artculo 117, y disciplinar asimismo formas de
entendimiento y coordinacin en materia de tutela de los bienes culturales.

297

El Estado, las Regiones, las Ciudades metropolitanas, las Provincias y los Municipios favorecern la
iniciativa autnoma de los ciudadanos, individualmente o asociados, para el desarrollo de actividades de
inters general, en base al principio de subsidiariedad.
Artculo 119. 25 Los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas y las Regiones tienen
autonoma financiera respecto a sus ingresos y erogaciones.
Los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas y las Regiones tienen recursos autnomos.
Establecen y aplican tributos e ingresos propios, en armona con la Constitucin y segn los principios de
coordinacin de las finanzas pblicas y del sistema tributario. Disponen de coparticipacin del producido de
la recaudacin de los tributos del erario pblico relativos a su territorio.
Por ley del Estado se establecer un fondo de equiparacin, sin vnculos de destinacin, para los territorios
con menor capacidad fiscal por habitante.
Los recursos derivados de las fuentes indicadas en los prrafos precedentes consentirn a los Municipios,
Provincias, Ciudades metropolitanas y Regiones de financiar integralmente las funciones pblicas a ellos
atribuidas.
Para promover el desarrollo econmico, la cohesin y la solidaridad social, para remover las desigualdades
econmicas y sociales, para favorecer el efectivo ejercicio de los derechos de la persona, o para proveer a
fines diversos del normal ejercicio de sus funciones, el Estado destinar recursos adicionales y efectuar
intervenciones especiales a favor de determinados Municipios, Provincias, Ciudades metropolitanas y
Regiones.
Los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas y las Regiones contarn con patrimonio propio,
atribuido segn los principios generales determinados por la ley del Estado. Pueden recurrir al
endeudamiento slo para financiar gastos de inversin. Se excluye toda garanta del Estado por prstamos
contrados por ellos.
Artculo 120. 26 Una Regin no podr establecer aranceles de importacin, exportacin o trnsito entre las
Regiones, ni adoptar medidas que obstaculicen en modo alguno la libre circulacin de personas y cosas entre
las Regiones, ni limitar el ejercicio del derecho de trabajar en cualquier parte del territorio nacional.
El Gobierno podr sustituir a los rganos de las Regiones, de las Ciudades metropolitanas, de las Provincias
y de los Municipios cuando no se respeten las normas o tratados internacionales o la normativa comunitaria,
o en caso de peligro grave para la incolumidad y la seguridad pblica, o bien cuando lo exija la tutela de la
unidad jurdica o de la unidad econmica y, en particular, la tutela de los niveles esenciales de las
prestaciones concernientes a los derechos civiles y sociales, prescindiendo de los lmites territoriales de los
gobiernos locales. Una ley definir los procedimientos aptos para garantizar que los poderes substitutivos
sean ejercidos respetando el principio de subsidiariedad y el principio de leal colaboracin.
Artculo 121.27 Son rganos de la Regin: el Consejo regional, la Junta y su Presidente.
El Consejo regional ejercer las potestades legislativas atribuidas a la Regin as como las dems funciones
que le sean conferidas por la Constitucin y por las leyes. Podr, asimismo, formular propuestas de ley a las
Cmaras.
La Junta regional es el rgano ejecutivo de las Regiones.
El Presidente de la Junta representar a la Regin, dirigir la poltica de la Junta y ser responsable de ello;
promulgar las leyes y los reglamentos regionales; dirigir las funciones administrativas delegadas por el
Estado en la Regin, ajustndose a las instrucciones del Gobierno de la Repblica.
Artculo 122.28 El sistema de eleccin, y las causas de inelegibilidad e incompatibilidad del Presidente y de
los dems componentes de la Junta regional as como de los consejeros regionales sern regulados por una

298

ley de la Regin dentro de los lmites de los principios fundamentales establecidos con una ley de la
Repblica, que tambin establecer la duracin del mandato de los rganos electivos.
Nadie puede pertenecer al mismo tiempo a un Consejo o a una Junta regional y a una de las Cmaras del
Parlamento, ni a otro Consejo o Junta regionales ni al Parlamento europeo.
El Consejo elegir entre sus componentes a un Presidente y una Mesa.
Los consejeros regionales no podrn ser procesados por las opiniones expresadas o los votos emitidos en
ejercicio de sus funciones.
El Presidente de la Junta regional, salvo que el estatuto disponga otra cosa, se elegir por sufragio universal y
directo. El Presidente electo nombrar y revocar a los componentes de la Junta.
Artculo 123.29 Toda Regin tendr un estatuto que, en armona con la Constitucin, establecer la forma de
gobierno y los principios fundamentales de organizacin y funcionamiento. El estatuto regular el ejercicio
del derecho de iniciativa legislativa y del referndum sobre leyes y medidas administrativas de la Regin as
como la publicacin de las leyes y de los reglamentos regionales.
El estatuto ser aprobado y modificado por el Consejo regional mediante una ley aprobada por mayora
absoluta de sus componentes, tras dos deliberaciones sucesivas adoptadas en un intervalo no inferior a dos
meses. En dicha ley no es necesario aadir el visto por parte del Comisario del Gobierno. El Gobierno de la
Repblica puede plantear una cuestin de legitimidad constitucional relativa a los estatutos regionales ante la
Corte constitucional dentro del plazo de treinta das desde su publicacin.
El estatuto se podr someter a referndum popular dentro de los tres meses siguientes a su publicacin
cuando as lo solicite una quincuagsima parte de los electores de la Regin o un quinto de los componentes
del Consejo regional. El estatuto sometido a referndum no se promulga si no ha sido aprobado con la
mayora de los votos vlidos.
En toda Regin, el estatuto disciplinar al Consejo de las autonomas locales, como rgano de consultacin
entre la Regin y los entes locales.
Artculo 124. Derogado.30
Artculo 125.31 Se instituirn en la Regin rganos de justicia administrativa de primer grado, con arreglo al
rgimen establecido por una ley de la Repblica. Podrn, asimismo, crearse secciones con sede distinta a la
capital regional.
Artculo 126.32 Mediante decreto motivado del Presidente de la Repblica se dispondr la disolucin del
Consejo regional y la remocin del Presidente de la Junta que hayan cometido actos contrarios a la
Constitucin o graves violaciones de la ley. La disolucin y la remocin pueden acordarse, asimismo, por
razones de seguridad nacional. El decreto se dictar oda una Comisin de diputados y senadores constituida,
para las cuestiones regionales, en el modo establecido por una ley de la Repblica.
El Consejo regional puede manifestar la desconfianza en el Presidente de la Junta mediante una mocin de
censura motivada, suscrita al menos por un quinto de sus componentes y aprobada con votacin nominal por
la mayora absoluta de sus componentes. La mocin no puede ser discutida antes de tres das desde su
presentacin.
La aprobacin de la mocin de censura presentada contra el Presidente de la Junta electo por sufragio
universal y directo, as como la remocin, la incapacidad permanente, la muerte o la dimisin voluntaria del
mismo comportan la dimisin de la Junta y la disolucin del Consejo. En todo caso comportar los mismos
efectos la dimisin conjunta de la mayora de los componentes del Consejo.
Artculo 127.33 El Gobierno, cuando considere que una ley regional excede la competencia de la Regin,
podr promover la cuestin de legitimidad constitucional ante la Corte constitucional dentro de sesenta das
contados desde su publicacin.

299

Una Regin, cuando considere que una ley o un acto con valor de ley del Estado o de otra Regin lesione su
esfera de competencia, podr promover cuestin de legitimidad constitucional ante la Corte constitucional
dentro de sesenta das contados desde la publicacin de la ley o del acto con valor de ley.
Artculo 128. Derogado.34
Artculo 129. Derogado.35
Artculo 130. Derogado.36
Artculo 131.37 Quedan constituidas las siguientes Regiones:
Piamonte; Valle de Aosta; Lombarda; Trentino-Alto dige; Vneto; Friul-Venecia Julia; Liguria; EmiliaRomaa; Toscana; Umbra; Marcas; Lacio; Abruzos; Molise; Campania; Apulia; Basilicata; Calabria; Sicilia;
Cerdea.
Artculo 132.38 Se podr, mediante una ley constitucional, y una vez odos los Consejos regionales, disponer
la fusin de Regiones existentes o la creacin de nuevas Regiones, con un mnimo de un milln de
habitantes, cuando as lo pida un nmero de Consejos municipales que representen al menos un tercio de las
poblaciones interesadas, y la propuesta sea aprobada mediante referndum por la mayora de dichas
poblaciones.
Se podr, con la aprobacin de la mayora de la poblacin de la Provincia o de las Provincias interesadas y
del Municipio o de los Municipios interesados expresada mediante referndum y por ley de la Repblica, una
vez odos los Consejos regionales, consentir que las Provincias y Municipios que lo soliciten sean separados
de una Regin e incluidos en otra.
Artculo 133. La alteracin de las circunscripciones provinciales y la institucin de nuevas Provincias en el
mbito de una Regin se determinarn mediante leyes de la Repblica, por iniciativa de los Municipios
afectados, y una vez oda la Regin afectada.
La Regin, una vez odas las poblaciones interesadas, puede, con sus leyes, instituir, en el propio territorio,
nuevos Municipios y modificar sus circunscripciones y denominaciones.
Notas aclaratorias
19

Este ttulo ha sido modificado por la ley constitucional de 19 octubre del 2001, n.3 (Modificaciones al
ttulo V de la parte segunda de la Constitucin), publicada en la G.U. de 24 de octubre de 2001, n.248.
20
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 1 de la ley constitucional de 18
de octubre de 2001, n.3 (G.U. de 24 de octubre de 2001, n.248).
21
Artculo derogado por el art. 9, segundo prrafo, de la ley constitucional n.3 del 2001, supra cit.
22
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 1 de la ley constitucional n.3 del
2001, supra cit. V. adems la ley constitucional de 26 de febrero de 1948, n.2 (para el Estatuto de Sicilia), ley
constitucional de 26 de febrero de 1948, n.3 (para el Estatuto de Cerdea), ley constitucional de 25 de febrero
de 1948, n.4 (para el Estatuto del Valle de Aosta), ley constitucional de 26 de febrero de 1948, n.5 e d.p.r. de
31 de agosto de 1972, n. 670 (para el Estatuto del Trentino- Alto dige), ley constitucional de 31 de enero de
1963, n.1 (para el Estatuto del Friul-Venecia Julia). V., asimismo, ley constitucional del 9 de mayo de 1986,
n.1, concerniente a la modificacin del art. 16 del Estatuto de Cerdea (G.U. de 15 de mayo de 1986, n.111),
ley constitucional de 12 abril de 1989, n.3, que modific e integr la ley constitucional de 23 de febrero de
1972, n.1, concerniente la duracin en el cargo de la Asamblea regional siciliana y de los consejos regionales
de las regiones con estatuto especial (G.U. de 14 de abril de 1989, n.87), as como la ley constitucional de 23
de septiembre de 1993, n. 2, que modific e integr los estatutos especiales del Valle de Aosta, Cerdea,
Friul-Venecia Julia y Trentino-Alto dige (G.U. de 25 septiembre de 1993, n.226).
23
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 3 de la ley constitucional n.3,
supra cit.
24
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 4 de la ley constitucional n.3,
supra cit.
25
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 5 de la ley constitucional n.3,
supra cit.
26
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 6 de la ley constitucional n.3,
supra cit.

300

27

Artculo modificado, en el segundo y cuarto prrafo, por la ley constitucional de 22 de noviembre de 1999,
n.1 (G.U. de 22 de diciembre de 1999, n.299).
28
Artculo modificado, en el segundo y cuarto prrafo, por la ley constitucional de 22 de noviembre de 1999,
n.1 (G.U. de 22 de diciembre de 1999, n.299).
El art. 5, sobre disposiciones transitorias, de la citada ley constitucional dispuso:
1. Hasta la fecha de entrada en vigor de los nuevos estatutos regionales y de las nuevas leyes electorales en
los trminos del art. 122 de la Constitucin, tal como ha sido sustituido por el art. 2 de la presente ley
constitucional, la eleccin del Presidente de la Junta regional ser contempornea a la renovacin de los
respectivos Consejos regionales y se llevar a cabo con las modalidades previstas segn las leyes ordinarias
vigentes en materia de eleccin de los Consejos regionales. Sern candidatos a la Presidencia de la Junta
regional quines encabecen las listas regionales. Resultar electo consejero el candidato al cargo de
Presidente de la Junta regional que haya obtenido un nmero de votos vlidos inmediatamente inferior al del
candidato proclamado Presidente. La Oficina central regional reservar, a tal fin, el ltimo puesto que
eventualmente corresponda a las listas circunscripcionales coligadas con quin encabece la lista regional
proclamado para el cargo de consejero, en la hiptesis prevista en el numeral 3) del trigsimo prrafo del art.
5 de la ley de 17 de febrero de 1968, n.108, introducido por el prrafo 2 del art. 3 de la ley de 23 de febrero
de 1995, n.43; o, de lo contrario, el puesto atribuido con el resto o con la cifra electoral menor, entre aquellos
de las mismas listas, en el colegio nico regional para la reparticin de los cargos circunscripcionales
residuales. En el caso que todos los puestos correspondientes a las listas coligadas hayan sido asignados con
cociente entero en sede circunscripcional, la Oficina central regional proceder a la atribucin de un puesto
adicional, el que se deber tener en cuenta para la determinacin de la consiguiente cuota de porcentaje de
cargos correspondiente a las listas de la mayora en el seno del Consejo regional.
2. Hasta la fecha de entrada en vigor de los nuevos estatutos regionales se observarn las siguientes
disposiciones:
a) dentro diez das de la proclamacin, el Presidente de la Junta regional nombrar los integrantes de la Junta,
y entre ellos al Vicepresidente, pudiendo sucesivamente revocarlos;
b) En caso de que el Consejo regional aprobase por mayora absoluta una mocin motivada de desconfianza
respecto del Presidente de la Junta regional, presenta por lo menos por un quinto de sus componentes y
discutida en un tiempo no menor a tres das de su presentacin, dentro de los tres meses se proceder a la
convocacin de nuevas elecciones del Consejo y del Presidente de la Junta. Se proceder igualmente a la
convocacin de nuevas elecciones del Consejo y del Presidente de la Junta en caso de dimisin voluntaria,
impedimento permanente o muerte del Presidente.
29
Artculo resultante de la sustitucin del precedente texto por obra del art. 3 de la ley constitucional n.22 de
noviembre de 1999, n.1 (G.U. de 22 de diciembre de 1999, n.299) y del agregado del ltimo prrafo
dispuesto por el art. 7 de la ley constitucional n.3 de 2001, supra cit.
30
Por el art. 9, segundo prrafo, de la ley constitucional n.3 del 2001, supra cit.
31
El primer prrafo del art. 125 ha sido derogado por el art. 9, segundo prrafo, de la ley constitucional n.3
del 2001, supra cit.
32
Artculo resultante de la sustitucin del texto originario por obra del art. 4 de la ley constitucional de 22 de
noviembre de 2001, n.1 (G.U. de 22 de noviembre de 1999, n.299).
33
Artculo resultante de la sustitucin operada por el art. 8 de la ley constitucional n.3 del 2001, supra cit.
34
Por el art. 9, segundo prrafo, de la ley constitucional n.3 del 2001, supra cit.
35
Por el art. 9, segundo prrafo, de la ley constitucional n.3 del 2001, supra cit.
36
Por el art. 9, segundo prrafo, de la ley constitucional n.3 del 2001, supra cit.
37
Precepto redactado de acuerdo con las modificaciones introducidas por el artculo 1 de la ley constitucional
de 27 de diciembre de 1963, n.3 que instituy la Regin de Molise. Cfr. art. 57 y XI de las disposiciones
transitorias y finales.
En la redaccin originaria, el art, 131 bajo la locucin Abruzos y Molise individualizaba una nica regin.
38
Artculo resultante de la sustitucin del texto originario por obra del art. 9, primer prrafo, de la ley
constitucional n.3 del 2001, supra cit.
39
El ltimo prrafo fue modificado en virtud del art. 2 de la ley constitucional de 16 de enero de 1989,
n.1.(173)

173

) GU= Gaceta oficial

301

Anexo D
Legislacin Italiana
Ley de 15 de marzo de 1997, n 59, de la Repblica Italiana (extractos)
Delegacin al Gobierno para el traspaso de funciones y tareas a las regiones y entes locales, para la
reforma de la Administracin pblica y para la simplificacin administrativa
Captulo I
Art. 1.
1. El Gobierno queda delegado para emanar, antes del 31 de marzo de 1998, uno o ms decretos ley con el
objeto de traspasar a las regiones y a los entes locales, de conformidad con los artculos 5, 118 y 128 de la
Constitucin, funciones y tareas administrativas en el respeto de los principios y de los criterios rectores
contenidos en la presente ley. A efectos de la presente ley, por traspaso [conferimento] se entiende la
transferencia, la delegacin o la atribucin de funciones y tareas, y por entes locales se entienden las
provincias, los municipios, las comunidades montaosas y los dems entes locales.
2. Se traspasan a las regiones y a los entes locales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad mencionado
en el artculo 4, prrafo 3, letra a) de la presente ley, y tambin de conformidad con el artculo 3 de la ley
142/1990, de 8 de junio, todas las funciones y las tareas administrativas relativas al cuidado de los intereses y
a la promocin del desarrollo de las comunidades respectivas, as como todas las funciones y las tareas
administrativas localizables en los territorios respectivos ejercidas por cualquier rgano o administracin del
Estado, centrales o perifricos, o bien a travs de entes u otros sujetos pblicos.
3. Quedan excluidas de la aplicacin de los prrafos 1 y 2 las funciones y las tareas atribuibles a las
siguientes materias:
a) asuntos exteriores y comercio exterior, as como cooperacin internacional y actividades promocionales
en el extranjero de mbito nacional;
b) defensa, fuerzas armadas, armas y municiones, explosivos y material estratgico;
c) relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas;
d) tutela de los bienes culturales y del patrimonio histrico-artstico;
e) vigilancia sobre el estado civil y sobre el censo;
f) nacionalidad, inmigracin, refugiados y asilo poltico, extradicin;
g) consultas electorales, electorado activo y pasivo, propaganda electoral, referendos (a excepcin de los
regionales);
h) moneda, sistema monetario y reajuste de los recursos financieros;
i) aduanas, proteccin de las fronteras nacionales y prevencin internacional;
l) (174) orden pblico y seguridad pblica;
m) administracin de la justicia;
n) correos y telecomunicaciones;
o) seguridad social, excedencias de personal temporales y estructurales;
p) investigacin cientfica;
q) enseanza universitaria, ordenamientos escolares, programas escolares, organizacin
general de la enseanza escolar y estado jurdico del personal;
r) vigilancia en materia de trabajo y cooperacin.
1. Quedan adems excluidas de la aplicacin de los prrafos 1 y 2:
a) las tareas de regulacin y control ya atribuidas mediante legislacin estatal a autoridades independientes
especficas;
174

) N. del T.: Se ha mantenido la numeracin original italiana de las leyes en las que las letras j) y k) no se utilizan.

302

b) las tareas estrechamente vinculadas a la programacin, la proyeccin, la ejecucin y el mantenimiento de


las grandes redes infraestructurales declaradas de inters nacional mediante legislacin estatal;
c) las tareas de mbito nacional del sistema de proteccin civil, para la defensa del suelo, para la tutela del
medio ambiente y de la salud, para las directrices, las funciones y los programas en el sector del
espectculo, para la investigacin, la produccin, el transporte y la distribucin de energa; los proyectos
sujetos a decreto ley, al objeto de la determinacin de las tareas de mbito nacional, se prepararn tras un
acuerdo previo con la Conferencia Permanente para las Relaciones entre el Estado, las Regiones y las
Provincias Autnomas de Trento y Bolzano; en ausencia de dicho acuerdo, el Consejo de Ministros podr
aprobar motivadamente y con carcter definitivo la propuesta del Presidente del Consejo de Ministros;
d) las tareas ejercidas localmente en rgimen de autonoma funcional por las cmaras de comercio, industria,
artesana y agricultura y por las universidades;
e) la coordinacin de las relaciones con la Unin Europea y las tareas dirigidas a asegurar la ejecucin a
nivel nacional de las obligaciones derivadas del Tratado de la Unin Europea y de los acuerdos
internacionales.
Art. 2. 1. La disciplina legislativa de las funciones y de las tareas traspasadas a las regiones de conformidad
con la presente ley incumbe a las regiones cuando es atribuible a las materias mencionadas en el artculo 117,
prrafo 1, de la Constitucin. En las restantes materias, corresponde a las regiones el poder de emanar
normas aplicativas de conformidad con el artculo 117, prrafo 2, de la Constitucin.
2. En cualquier caso, la disciplina de la organizacin y del desarrollo de las funciones y de las tareas
administrativas traspasadas de conformidad con el artculo 1 queda dispuesta, segn las respectivas
competencias y en el mbito de la respectiva potestad normativa, por las regiones y los entes locales.
Art. 3. 1. Con los decretos ley mencionados en el artculo 1 sern:
a) especificadas taxativamente las funciones y las tareas a mantener por las administraciones estatales, de
conformidad con el artculo 1 y dentro de los lmites del mismo;
b) indicadas, en el mbito de cada materia, las funciones y las tareas a traspasar a las regiones tambin segn
lo dispuesto por el artculo 3 de la ley 142/1990, de 8 de junio, observando asimismo el principio de
subsidiariedad mencionado en el artculo 4, prrafo 3, letra a) de la presente ley, o a traspasar a los entes
locales territoriales o funcionales de conformidad con los artculos 128 y 118, prrafo 1, de la Constitucin,
adems de los criterios de atribucin y reparto consiguiente y simultneo entre las regiones, y entre stas y
los entes locales, de los bienes y recursos financieros, humanos, instrumentales y organizativos; el traspaso
tendr lugar gradualmente y durante un periodo mximo de tres aos, asegurndose el ejercicio efectivo de
las funciones traspasadas;
c) especificados los procedimientos y los instrumentos de enlace, incluso permanente, con la eventual
modificacin o nueva constitucin de formas de cooperacin estructurales y funcionales, que permitan la
colaboracin y la accin coordinada entre entes locales, entre regiones y entre los distintos niveles de
gobierno y de administracin, incluso con eventuales intervenciones sustitutivas en el caso de
incumplimiento de las regiones y de los entes locales en el ejercicio de las funciones administrativas que se
les han traspasado, adems de la presencia y la intervencin, tambin unitaria, de representantes estatales,
regionales y locales en las distintas estructuras, necesarias para el ejercicio de las funciones de enlace,
direccin, coordinacin y control;
d) suprimidas, transformadas o unificadas las estructuras centrales y perifricas interesadas en el traspaso de
funciones y tareas a travs de las modalidades y en los trminos descritos en el artculo