APORTES PARA EL DEBATE

DESARROLLISMO Y NEODESARROLLISMO.
UN ANLISIS POLTICO
Arturo Claudio Laguado Duca (*)

La crisis del modelo econmico plasmado en el Consenso de Washington sacudi

polticamente a toda Amrica Latina. Principalmente en Sudamrica emergieron gobiernos que, al tiempo que desafiaban a las instituciones nacionales e internacionales
legadas por la dcada de los noventa, propugnaron por la reconstruccin de la capacidad de intervencin del Estado en la economa y en reas relacionadas con la reproduccin social, recientemente conquistadas por el mercado.
Medidas como la prdida de autonoma de los bancos centrales, regulacin ms o menos
embozada de la tasa de cambio, reconstruccin de instituciones de proteccin social, reestatizacin de jubilaciones, mayor control de los contratos laborales, renovada proteccin del
mercado interno, entre otras, se incorporaron en las agendas de los gobiernos de la regin.
Fueron llamados populistas, pero su preocupacin por la sanidad de las cuentas macroeco-nmicas, aunque no por la inflacin, no encajaba en ese adjetivo. Algunos intelectuales Aldo Ferrer, Luis Carlos Bresser-Pereira- se ilusionaron con lo que llamaron
un nuevo desarrollismo. Sostendremos que esta afirmacin implica una lectura errnea
del desarrollismo clsico y, por tanto, que la propuesta que lo acompaa desconoce los
riesgos a que se enfrenta.

I
La hegemona del pensamiento sobre el desarrollo fue un fenmeno epocal que abarc
el mundo perifrico con variados matices. Como tal sus fuentes de inspiracin fueron
tan dismiles como sus manifestaciones. Intelectuales latinoamericanos, pensadores
africanos como Samir Amn, polticos de Tercer Mundo como U Thant o Nyerere o,
incluso, las encclicas papales, durante las dcada de los cincuenta y sesenta, pusieron
en el centro del destino de los pueblos al desarrollo, aunque sus interpretaciones fueran dismiles e, incluso, contradictorias (Rist, 2002; Laguado Duca, 2011).
(*) Instituto de Investigacin Poltica NK-IOG-A / Departamento de Derecho y Ciencia Poltica. UNLaM
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En Amrica Latina dos hitos sucedidos en 1949, marcan el inicio de la era del desarrollo: la publicacin de El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas, por Ral Prebisch y el conocido Punto 4, de la alocucin del presidente
Harry Truman sobre el Estado de la Unin, pronunciado el 20 de enero de ese ao.
Truman propona poner a disposicin de las naciones insuficientemente desarrolladas los avances de la ciencia y, as, redimir a ms de la mitad de la poblacin
mundial que viva mal alimentada, enferma y con su vida econmica estancada, en
las que su pobreza es un lastre y una amenaza tanto para ellos como para las regiones
ms prsperas1. Por su parte, la Comisin Econmica para Amrica Latina CEPAL-,
creada en 1948 para proporcionar asesora tcnica a los pases de la regin, pronto se
convertira en una usina del pensamiento econmico latinoamericano y una decidida
impulsadora de la planificacin de las economas regionales fundando la escuela que,
aos despus, se conocera como el estructuralismo latinoamericano.
En la dcada de los 50 la CEPAL mantuvo una activa produccin terica, dando
a conocer varios estudios sobre la situacin econmica de la regin, desde una perspectiva no ortodoxa2. Sus informes tuvieron amplia repercusin, no slo en el mundo
acadmico, sino tambin en la prensa latinoamericana3.
La corriente principal del discurso desarrollista tal fuera interpretada desde la
CEPAL- afirmaba que si las naciones perifricas no lograban una acelerada industrializacin, no podran salir del subdesarrollo. Como se consideraba imposible repetir las etapas de crecimiento que haban seguido los pases centrales, el Estado debera constituirse
en el actor principal en la carrera industrializadora para garantizar la correcta asignacin
de recursos en la construccin de una economa integrada que permitiera la industrializacin plena, i.e. pasar de la industria liviana a la pesada. Para ello se confiaba en atraer inversiones productivas y en el papel del mercado interno como soporte a la acumulacin.
En Amrica Latina -con obvias diferencias entre sus pases- el papel del Estado como
planificador del desarrollo, se produjo entre la segunda postguerra y la crisis del petrleo
de comienzos de los 70. Concibindose como un agente modernizador de la sociedad, su
intervencin no se limit al campo de la economa. Incluy tambin importantes obras de
infraestructura, las relaciones de la comunidad poltica con el Estado educacin para la
democracia, organizacin de la comunidad y de sus organizaciones intermedias-, creacin de una burocracia moderna y un importante impulso a la poltica social, entre otras.
1 - Pocos discursos tienen ms fuerza performativa que aquellos que pronuncian los presidentes de los Estados
Unidos. El mismo ao que Truman hiciera su alocucin sobre el desarrollo, el Banco Mundial envi a Colombia una
misin de expertos, dirigida por el economista Lauchlin Currie. Era la primera vez que se mandaba una misin de esta
naturaleza a un Estado del Tercer Mundo (Laguado Duca, 2011)
2 - En una entrevista con David Pollock, Ral Prebisch afirmaba que la formacin de su pensamiento fue independiente de Keynes aunque, al igual que el terico ingls, cuestiona la teora de las ventajas comparativas (Prebisch, 2001)
3 - Para poner dos ejemplos: cada informe de la CEPAL era reproducido en primera pgina del diario La Nacin y
a veces de La Prensa- en Argentina. La visita de Ral Prebisch a Colombia tuvo una repercusin mayor que la de
muchos jefes de Estado en El Tiempo, el peridico ms influyente de ese pas.
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Durante ese perodo, la mayora de los discursos con pretensiones de poder se

vern obligados a fundamentar sus elecciones con relacin al horizonte que propona
el desarrollo. Incluso, aquellos con propuestas contestatarias como la teora de la
dependencia-, fundaron su crtica en los mismos trminos, i.e. en la imposibilidad de
alcanzar el desarrollo en el capitalismo dependiente.
En la Declaracin Econmica de Buenos AiLa corriente principal
res de 1957, emanada de la Conferencia Econdel discurso
mica de la Organizacin de Estados Americanos
desarrollista tal fuera
y leda por el ministro de hacienda de Arturo
interpretada desde
Frondizi, Krieger Vasena, se resume en diez punla CEPAL- afirmaba
tos los principios que, unos aos despus, guiaque si las naciones
rn a la Alianza para el Progreso. En ella se puede
perifricas no lograban
encontrar un bosquejo muy general del desarrouna acelerada
llismo latinoamericano, al tiempo que la llamada
industrializacin,
al fortalecimiento del Consejo Econmico y Sono podran salir del
cial de la OEA, que tanto protagonismo tendr en
subdesarrollo.
los aos siguientes. El desarrollo econmico es
elevado a la categora de destino de Amrica Latina y su aceleracin, un requisito
indispensable para el mejoramiento del nivel de vida de los pueblos.
Con la firma del Acta de Bogot en septiembre de 1960- la OEA estableci un Fondo para el Progreso Social con el objetivo de impulsar medidas para el mejoramiento
social y el desarrollo econmico. El Acta signific la entrada oficial de toda la Amrica
Latina en la era del desarrollismo y las bases para la Alianza para el Progreso del presidente Kennedy, sancionada en agosto de 1961 en Punta del Este (Cisneros y Escud,
2000). En ella se articularan desarrollo econmico, democracia y reformas sociales.
Walt Whitman Rostow publicaba a finales de los aos 50 un sonado artculo sobre
el crecimiento econmico. Poco despus dara a conocer Las etapas del crecimiento
econmico, un texto que no casualmente, en su edicin en ingls llevaba el subttulo
de Un manifiesto no comunista, y que rpidamente se convirti en una referencia obligatoria para la economa del desarrollo. En su pensamiento, el desarrollo se conceba
como un proceso que pasaba por cinco etapas que iban desde la sociedad tradicional
hasta el consumo a gran escala (Rostow, 1963). En esta ordenada teleologa, para la
regin tenan crucial importancia dos de ellas: la de transicin, que fijaba las condiciones previas para el despegue econmico, y el despegue propiamente dicho que,
a grandes rasgos, consista en un crecimiento industrial localizado y restringido a actividades manufactureras, acompaado de un desplazamiento de la poblacin campesina
hacia actividades fabriles.
Como Rostow o Prebisch, haba una amplia gama de tericos comprometidos con
las teoras de la modernizacin o abocados al anlisis de la transicin hacia la sociedad moderna, la participacin total o la industrializacin, conformando un poderoso
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pensamiento de poca. Desarrollo, modernizacin y democracia fueron usados como

sinnimos. Este pensamiento implicaba un diagnstico: subdesarrollo como dficit de
modernizacin. Tambin una metodologa que enfatizaba en la intervencin planificada sobre la sociedad por medio de la transferencia de tecnologa y capitales, la racionalizacin de la administracin, la intervencin estatal y el cambio social dirigido.
En esta perspectiva, el desarrollismo inclua tambin un compromiso explcito de
impulsar la modernizacin de la sociedad desde el Estado, desplazando los lmites,
siempre conflictivos, entre el espacio de lo pblico y lo privado.
En esta lgica, el saneamiento bsico, la universalizacin de servicios de salud,
vivienda, legislacin laboral, cuidado a la vejez, adems de la educacin pblica en
todos sus niveles tanto para formar ciudadanos aptos, como cuadros profesionalesfueron considerados requisitos para el desarrollo en distintos sentidos: para promover
la integracin nacional, legitimar el sistema de dominacin, incorporar consumidores
al mercado interno, o modificar los patrones culturales de la poblacin.
Las sociedades latinoamericanas construyeron as un modo de regulacin hbrido.
Se retomaban, de manera limitada, mecanismos ensayados en los pases centrales
durante las postguerra: la ampliacin de la provisin de algunos servicios sociales,
la restriccin de la autonoma patronal para despedir trabajadores, la defensa de la
relacin laboral a largo plazo, la intervencin en la determinacin del salario mnimo generalmente con arreglo a la inflacin- y algunas medidas redistributivas como
la obligacin de empleadores de aportar para las cargas prestacionales, el cobro de
derechos de exportacin, etc. Pero al mismo tiempo, se mantenan las relaciones tradicionales de dominacin en amplios sectores de la economa -principalmente, pero
no nicamente, en los dedicados a la exportacin-, mientras que los grupos de poder
se resistan al acrecentado rol de prncipe que se atribua el discurso estatal. Este
arreglo tendiente a la legitimacin del sistema de dominacin tuvo una dispar acogida
en los grupos de poder y en los sectores populares (Ayala y Reuben, 1996) que se
manifest muy claramente en la implementacin de las polticas y en la conflictividad
social que marc el perodo.
En este marco, el desarrollismo, ms que una teora econmica fue una forma
de gobierno. Y, sobre todo, fue una forma de regulacin de la sociedad tendiente a
establecer los prerrequisitos funcionales del desarrollo y una manera de concebir la
democracia. Armado de un discurso tecnocrtico, el desarrollismo desvaloriz las tradiciones polticas y culturales de los sectores populares. Hipostasiando la racionalidad
burocrtica, trat de subsumir las organizaciones sociales a los ms altos fines del
desarrollo, suponiendo que el xito macroeconmico se constituira en garanta de legitimidad. Atrapado en una mirada funcionalista del Estado, fue incapaz de construir
un proyecto poltico autnomo que diera sustento social al proyecto.

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II
La Argentina no fue una excepcin a la hegemona continental del pensamiento del desarrollo.
Excepto, que fue el nico pas donde el trmino
desarrollismo hizo referencia tanto a un momento histrico, como a un movimiento poltico.
Fue, nuevamente, Ral Prebisch, entonces Secretario Ejecutivo de la CEPAL, quien plante los
trminos de la discusin econmica y social sobre
el desarrollo, con el informe que entreg al presidente Lonardi, donde se evaluaba la salud de la
economa argentina (Gerchunoff y Llach, 2003).
El Plan Prebisch, como se lo llam en la poca,
luego de un desalentador diagnstico de la situacin econmica, recomendaba una devaluacin
que volviera ms competitivo al sector rural. De
esta manera, aunque centrado en la industrializacin, Prebisch retomaba una vieja idea: deba facilitarse la acumulacin en el sector agropecuario
para que las divisas producidas por l, contribuyeran al despegue del industrial (Prebisch, 1962).

Haba una amplia

gama de tericos
comprometidos con
las teoras de la
modernizacin o
abocados al anlisis de
la transicin hacia
la sociedad moderna,
la participacin total
o la industrializacin,
conformando un
poderoso pensamiento
de poca. Desarrollo,
modernizacin y
democracia fueron
usados como sinnimos.
Este pensamiento
implicaba un diagnstico:
subdesarrollo como
dficit de modernizacin.

A pesar de las crticas que Rogelio Frigerio lanzara a Prebisch, a saber: la poca
relevancia que le conceda al papel de los monopolios en el deterioro de los trminos
de intercambio, la tesis de la complementacin regional y el papel subordinado que le
tocara a la Argentina en esa divisin internacional del trabajo (Vercesi, 1999) -crticas
que, por otra parte, algunos de los opositores volvieron contra el gobierno de Arturo
Frondizi-, ya el estructuralismo cepalino haba instalado los principales temas que
discutira el desarrollismo en el poder: el rol del Estado y su relacin con la empresa
privada en el proceso de desarrollo, el papel del capital extranjero en la economa
nacional, el problema de la autosuficiencia energtica y las relaciones entre desarrollo
rural y crecimiento industrial.
La revista Desarrollo Econmico, fundada en 1958, se convertira en un centro
de difusin acadmica de este pensamiento. En 1961, la Revista de la Universidad
de Buenos Aires, dirigida por Jos Luis Romero, le consagrar su primer nmero al
desarrollo. Criterio, bastin del pensamiento catlico, dedicar varias ediciones al
pensamiento cepalino. Unos aos despus, en 1964, en su conocido discurso en West
Point, el general Juan Carlos Ongana sentar las bases de la concepcin argentina de
la seguridad nacional donde desarrollo y seguridad se articularan.

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Pero el desarrollismo no slo impuso unos temas en la agenda pblica. Tambin

instal una retrica de la modernizacin y del cambio social que reemplaz a las interpelaciones al pueblo de los regmenes nacional-populares. Esta retrica recurri al
lenguaje tcnico en reemplazo del ms blando que haban usado los polticos tradicionalmente y el desarrollo, dirigido por el Estado, se torn una urgencia inaplazable. O,
como dice vvidamente Altamirano
Los argentinos conoceran de ese modo una nueva tipificacin de su sociedad, una
tipificacin asentada en ndices como el del ingreso per cpita, la tasa de productividad, el grado de industrializacin, etc., que la insertaban en un rea
de pases a los que estaban habituados a considerar pobres o lejanos cuando no
exticos, algunos de ellos recientemente constituidos como estados nacionales.
En el nuevo mapa socioeconmico, que se ordenaba en torno al eje desarrollo
-subdesarrollo, la Argentina ya no acompaaba, aunque fuera a los tropiezos, la
marcha del lote que iba adelante, el de las naciones industriales, y ni siquiera
se aproximaba a aquellos pases con los que en el pasado haba sido cotejada y
que ahora iban incorporndose al grupo delantero c omo Canad o Australia.
Ahora, en virtud de las falencias de su desarrollo econmico, integraba la
heterognea clase de las sociedades perifricas. (Altamirano, 1998:7)
Aunque el planteamiento inicial de Prebisch se centraba en la industrializacin, la
CEPAL rpidamente lleg a la conclusin que sta exiga una intervencin en varios
frentes simultneos: establecer relaciones internacionales de cooperacin que garantizaran un constante flujo de capitales en el marco de la confrontacin poltica con el mundo
socialista; la consolidacin del mercado interno a travs del pleno empleo y el fomento
del mercado interno y, sobre todo, la planificacin como mtodo de diseo de polticas
de mediano y largo plazo. Se institucionaliz la economa del desarrollo y la planificacin como camino hacia los cambios estructurales deseados (Gonzlez; 2001: 112).
Aunque en tensin con Ral Prebisch, declaradamente antiperonista, Arturo Frondizi asumi el desafo de traducir este discurso en un programa poltico4.

III
Partiendo de un diagnstico que recordaba al revisionismo histrico al menos en su
equiparacin de subdesarrollo con colonialismo- el desarrollismo que identific a la
propuesta poltica de Frondizi, caracteriz la estructura econmica del pas como subdesarrollada. Para superar esta situacin era necesario abandonar un modelo econmico
4 - Arturo Frondizi, primer presidente del rgimen semidemocrtico instaurado despus del derrocamiento del Gral.
Pern (1958-1962), por razones de coyuntura poltica necesitaba despegarse de Prebisch, marcadamente antiperonista.
No tenemos espacio para desarrollar el escenario que motiv muchas de las decisiones de Frondizi poltico marcadamente pragmtico- ni las crticas que lanzara a Prebisch a quien acusara de antinacional. Pero, sin duda, la necesidad
de contar con los votos del peronismo proscripto influyeron en su debate con Prebisch.
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que, descansando sobre el sector agroexportador5, importaba los insumos necesarios

para adelantar una sustitucin de importaciones comandada por la industria liviana.
El objetivo era dar el salto hacia la industria pesada para dejar atrs el subdesarrollo y
la dependencia6. Como ya se mencion, los lineamientos generales del desarrollismo,
poco innovaban respecto al estructuralismo econmico en boga. Ms novedoso fue el
discurso poltico que lo acompa.
Al concepto de desarrollo, Frondizi le sum
Pero el desarrollismo
el de integracin. Si el primero era una idea de
no slo impuso unos
raigambre econmica, la de integracin tena contemas en la agenda
notaciones polticas y, en ocasiones, sociales. El
pblica. Tambin
desarrollo implicaba inversin en infraestructura,
instal una retrica
industria pesada, recursos energticos (en la pode la modernizacin
ca, prioritariamente, petrleo). Para ello se deba
y del cambio social
recurrir tanto al capital nacional como al extranjeque reemplaz a
ro, pues segn la hbil expresin que haba acualas interpelaciones
do Frigerio, lo que importaba era el nacionalismo
al pueblo de los
de fines7. La participacin del capital extranjero,
regmenes nacionalen esta perspectiva, era slo un medio para superar
populares.
el deterioro de los trminos de intercambio, derivado de la tradicional estructura agraria del pas. El Estado sera el encargado de planificar esa inversin en aras maximizar recursos, desarrollar el mercado nacional y reducir
lo ms rpidamente posible- la diferencia con los pases centrales (Nosiglia, 1983).
El desarrollo, segn planteara Frondizi, terminara por abolir la conflictividad social que haca ingobernable a la Argentina. Para que eso fuera posible, ste deba ser
complementado con la integracin. Como ya se mencion, la nocin de integracin
consumaba, en clave poltica, la idea de desarrollo.
El trmino integracin tuvo una definicin ms ambigua que el de desarrollo. Su
sentido fue mltiple: unidad nacional, integracin econmica en el lote de pases desarrollados, integracin poltica de las masas peronistas, integracin geogrfica y
econmica de las distintas regiones del pas (Altamirano, 1998). La integracin era, al
mismo tiempo, horizonte y condicin. Horizonte, pues sera el resultado del desarrollo
de la Nacin qua nacin industrial; pero, en su connotacin poltica, condicin para el
desarrollo: la integracin poltica de la masa peronista en una gran alianza de clases,
5 - En rigor, a esta combinacin se la denominaba, entonces, el modelo agroimportador.
6 - La frmula que resuma el horizonte en el cual despegara la economa nacional segn la postulacin de Frigerio- fue petrleo + carne = acero + industria qumica que, en la prctica, significaba priorizar el abastecimiento de
petrleo, modernizar el sector agrario e impulsar una poderosa industria del acero.
7 - El nacionalismo de fines implicaba una actitud pragmtica respecto al capital extranjero, donde lo que importaba era su
aporte al desarrollo del pas. Frigerio lo contrapona al nacionalismo de medios que, por principista, tenda a obstaculizarlo.
De ms est decir, que esta idea de nacionalismo de fines est en un registro discursivo bastante alejado de aquel que impusiera Frondizi en su libro de 1954, Petrleo y Poltica, donde criticara acerbamente las concesiones de Pern a la Standard Oil.
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debera garantizar la paz social que permitiera el armnico desarrollo del pas. Si el desarrollo era una ley histrica segn la postulacin de Frigerio en Las condiciones de la
victoria- cientficamente demostrable; la integracin era el camino para constituir ese
gran bloque que se opondra a los intereses que medraban con el subdesarrollo industrial.
Para ese fin, se fantase con un Frente Poltico, que deba sumar a una supuesta
burguesa nacional con trabajadores peronistas y no peronistas en un crculo virtuoso.
En l deberan encontrarse el Estado, los empresarios nacionales supuestamente interesados en el crecimiento industrial- y el movimiento de los trabajadores. Ninguno
de ellos acudi a la cita. Unos porque no se sentan a gusto con el renovado papel de
prncipe que se abrogaba el Estado. Los otros porque no slo debieron enfrentarse
con una disminucin de sus ingresos, si no tambin, porque vivieron en carne propia
cmo la prioridad dada al desarrollo podra ir en contra de sus conquistas sociales8.
Cuando el Frente Poltico se torn irrealizable por la resistencia tanto de empresarios como de trabajadores a subsumir sus intereses inmediatos a los ms altos fines
del desarrollo, el proyecto desarrollista olvid su llamado a los sectores subalternos.
Su lugar fue ocupado por los equipos tcnicos encabezados por Frigerio. Con ellos,
la interpelacin popular fue remplazada por la retrica modernizadora. Slo un ao
despus de acceder al gobierno, el discurso del desarrollo tal lo planteaba el presidente
Frondizi, se haba quedado sin interlocutores.
A partir de entonces las cuestiones de economa y, con ellas, las pretendidas leyes cientficas del desarrollo y su arsenal cuantitativo, colonizaron el espacio que haba dejado libre
la fracasada alianza de clases. Fue, en muchos sentidos, un gobierno de expertos plagado de
referencia a indicadores donde, los argumentos tcnicos, reemplazaron los criterios polticos tendientes a asegurar la legitimidad y el consenso (Smulovitz, 1998; Altamirano, 1998).
Esta estrategia pudo granjearle simpata en los organismos multilaterales, pero sin duda,
implic que su discurso careciera de destinatarios en el convulsionado mbito nacional.
En 1962, el gobierno que encabez Frondizi fue depuesto por un nuevo pronunciamiento militar. Carente de mecanismos de legitimacin poltica, casi nadie sali en su
defensa. Se iniciaba un perodo de gobiernos que, a pesar de sus diferencias, confiaron
ms en la retrica del desarrollo que en la interpelacin popular. Algunos como el

8 - Torrado (1992) seala que en el perodo 1958-1972 el aumento de los salarios reales fue del orden del 10% -mucho
menor que la productividad-, descendiendo la participacin de los salarios en el ingreso nacional al 40%. Slo durante
el gobierno de Arturo Illia los trabajadores tendrn ganancias netas.
Los casi tres lustros del desarrollismo coincidieron con una creciente movilidad poblacional, con una mayor urbanizacin, precarizacin del trabajo e incremento del cuentapropismo, descenso de ingresos en los sectores de la clase
media, media baja y clase obrera, y deterioro o estancamiento de los niveles de bienestar de las clases ms modestas:
descendi la esperanza de vida, se deterior la situacin habitacional y aparecieron sntomas de retraso escolar en el
nivel primario, aunque continu el incremento de la escolarizacin media y superior.
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de Arturo Illia-, tuvieron sesgos socialdemcratas. Otros, como el del Gral. Ongana9,
llevaron hasta la exasperacin la desconfianza desarrollista hacia los inevitables
mecanismos de legitimacin popular implcitos en la poltica democrtica, reemplazndolos por modelos complejos y delirantes.

IV
Podra existir la tentacin de interpretar el fracaso poltico del desarrollismo en Argentina
como un producto de las difciles condiciones de legitimacin previas a que se enfrentara,
i.e. la impronta dejada por los anteriores gobiernos peronistas y el afecto irracional que
manifestaran las masas hacia el gobernante depuesto, segn deca en la poca.
Pero, una mirada ms amplia del desarrollismo latinoamericano, pone en evidencia que los problemas de legitimacin fueron inherentes a todos los gobiernos de la
regin, desde Argentina a Mxico, pasando por Brasil y Colombia.
Los gobernantes de estos pases, junto con
Chile, fueron los adherentes ms entusiastas del
discurso del desarrollo. En algunos casos, fueron
desafiados por movimientos situados a su izquierda que, en ocasiones, accedieron al poder para
luego ser derrocados por dictaduras militares.
En otros, recurrieron a sangrientas represiones
donde la democracia era poco ms que una cscara vaca. Para lo que nos importa, todos mostraron un dficit de legitimidad que impidi la
reproduccin ordenada del rgimen poltico en un
marco de democracia moderna, independientemente que los gobiernos desarrollistas reemplazaran a democracias nacional-populares Brasil, Argentina-, a gobiernos oligrquicos conservadores
Colombia-,o de signo ms ambiguo, como en el
caso chileno o mexicano.

Al concepto de
desarrollo, Frondizi
le sum el de
integracin. Si el
primero era una idea de
raigambre econmica,
la de integracin tena
connotaciones polticas
y, en ocasiones,
sociales. El desarrollo
implicaba inversin en
infraestructura, industria
pesada, recursos
energticos (en la
poca, prioritariamente,
petrleo).

Sera errneo, sin embargo, concluir que el Estado desarrollista fue insensible a las
problemticas sociales. Como mostramos ms arriba, su discurso se inscribi en un
importante movimiento tendiente a la modernizacin de la regin. En muchos pases,
adems, impuls indirectamente un discurso sobre los derechos sociales. Indirectamente porque el Estado desarrollista no fundament la poltica social en trminos de
ciudadana, sino en trminos de precondiciones para el desarrollo. Como contrapartida,
9 - No tenemos espacio para discutir las diferencias entre estos gobiernos. Para ms informacin ver Laguado (2011)
y Laguado (2006) Para la caracterizacin del gobierno de Ongana como desarrollista ver tambin Cisneros y Escud
(2000) y Torrado (1992).
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el Estado pas a ser el sitio donde confluyeron las demandas por la provisin de bienes y servicios sociales que ste se haba comprometido a satisfacer, visibilizando el
componente poltico de estos reclamos.
Este Estado modernizador gan en centralidad, pero no necesariamente en autonoma. La alianza con las clases dirigentes cuando logr cuajar- no se dio en el mbito
del debate poltico, sino a travs de la captura del Estado por aquellos empresarios que
se beneficiaron de las polticas industrializadores, sin romper las relaciones con los
poderes fcticos tradicionales. Alianzas que se volcaron contra los derechos sociales
de los ciudadanos, cuando stos fueron demandados. La legitimacin por la interpelacin popular fue reemplazada por acuerdos de gobernabilidad elitistas construyndose
Estados modernizadores que se resistan a la modernidad poltica.
Atrapados en democracias temerosas del pueblo, las elites estatales modernizadoras estuvieron indefensas antes las presiones de los distintos factores de poder interesados en maximizar la ganancia. Si bien el desarrollismo construy las primeras
burocracias modernas en el continente, en ltima instancia, careci de dos elementos fundamentales de la estatalidad (Oszlak; 1978): la competencia material para
controlar los recursos sociales i.e. universalizar su imperio en toda la poblacin
y el territorio nacional-, y la capacidad de imponerse como espacio simblico de
representacin de la Nacin.
Acosado por un dficit crnico de legitimidad, el Estado desarrollista estuvo indefenso ante las presiones de los pases centrales, usualmente en alianza con el capital
nacional, para maximizar sus ganancias segn las coyunturas que generadas en los
centros del poder econmico mundial.
Antes que la crisis del petrleo de mitad de los aos 70 reconfigurara el panorama
econmico mundial para enterrar la ilusin desarrollista, sta ya haba demostrado su
incapacidad para construir un bloque hegemnico que hiciera perdurable en el tiempo
ese proyecto. Antes de fracasar como modelo econmico, haba fracasado como modo
de regulacin y proyecto poltico10.
Cuarenta aos despus, en un artculo que produjo alto impacto entre los economistas
no ortodoxos, Bresser-Pereyra reintrodujo la discusin del desarrollismo en Amrica
Latina. Con su propuesta del nuevo desarrollismo, este autor trata de instalar un tercer
camino que se diferencie tanto de las recetas neoliberales como del populismo. Su
objetivo es proporcionar un modelo para que los pases de desarrollo medio, como
Brasil y Argentina, recuperen el tiempo perdido y logren ponerse a la par de las naciones ms prsperas.11 (Bresser-Pereyra, 2007)
10 - Cabra ac un anlisis en trminos de estructura de oportunidades polticas como el que desarrollan Sidney Tarrow y Charles Tilly, entre otros. Pero esto nos llevara hacia otra discusin que no podemos desarrollar ahora.
11 - Las referencias al nuevo desarrollismo, a menos que se explicite lo contrario, estn basadas en Bresser-Pereyra (2007).
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Su formulacin comienza advirtiendo que el nuevo desarrollismo, ms que una

teora econmica, es una estrategia nacional de desarrollo que, tal lo plantearan los
tericos de los50, descansara en una alianza policlasista para transformar la Nacin.
El discurso neodesarrollista parte del diagnstico de la crisis del desarrollo nacional desde distintos ngulos. En lo poltico/ideolgico considera que la imposicin del
pensamiento ortodoxo se debera a que los pases de la regin interrumpieron sus revoluciones nacionales. Para agregar ms adelante que desde los 80, las elites locales
dejaron de pensar con la propia cabeza.
Como es lgico, la argumentacin econmica es ms refinada. No tenemos espacio
para extendernos en ella. Pero grosso modo, el centro de su discusin con los economistas ortodoxos reside en el siempre conflictivo papel regulador del Estado.
No es necesario reproducir las crticas al modelo neoliberal ni los desastres que ste ocasion
en trminos de crisis de balanza de pagos, crecimiento y pobreza. Como bien lo destaca BresserPereyra, es suficiente recordar cmo el nfasis casi
obsesivo en el control de la inflacin, en la competencia por atraer capitales derivados del ahorro
externo y la proteccin religiosa a la autonoma
del mercado, desemboc en inmensas crisis econmicas y polticas a finales del siglo pasado.

Una mirada ms amplia

del desarrollismo
latinoamericano,
pone en evidencia
que los problemas de
legitimacin fueron
inherentes a todos los
gobiernos de la regin,
desde Argentina a
Mxico, pasando por
Brasil y Colombia.

El neodesarrollismo se distancia tambin de

lo que denomina el populismo econmico. Sus rasgos tpicos seran la desconfianza
con la globalizacin, la tendencia a renegociar las deudas externas imponiendo importantes descuentos, recuperacin de la demanda agregada por el incremento del gasto
pblico y el compensar la distribucin del ingreso por la ampliacin del sistema
asistencialista. Concluyendo que el populismo se caracterizara por su irresponsable
tendencia al dficit crnico.

Con relacin al desarrollismo clsico las diferencias se fundamentan en razones

histricas y de oportunidad. Partiendo de que el modelo sustitutivo de importancias
fue funcional en un momento de inmadurez de la industria latinoamericana, su error
fue no haber abandonado en los aos 60 un exceso de proteccin que, en ltima
instancia, habra impedido el salto hacia las exportaciones industriales. En su lugar,
sugiere, debera haber recurrido a un tipo de cambio competitivo.
Acuerda, sin embargo, con los desarrollistas clsicos en la centralidad otorgada
al Estado como garante de la acumulacin de capital y dinamizador de la inversin
social en reas como la infraestructura, energa y comunicaciones. Los bienes sociales
educacin, salud- haran parte de este proceso de acumulacin primitiva, coincidiendo
en su importancia para generar las precondiciones del desarrollo. La diferencia ya se
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mencion- es de momento histrico. Si entonces el ahorro forzoso impuesto por el Estado era necesario, ahora el sector privado nacional tendra los recursos y la capacidad
para emprender estos desafos.
De lo anterior se deduce que los excesos proteccionistas del Estado para salvaguardar las industrias nacientes, son innecesarios. En cambio, la centralidad de la intervencin estatal debera estar fundamentada en su solidez financiera y administrativa.
Como suele suceder con las terceras vas, el nuevo desarrollismo combina elementos
de uno y otro modelo. En este caso, keynesianos con liberales: propicia una economa
abierta como los ortodoxos-, pero slo parcialmente; la intervencin del Estado en la
regulacin social, pero con un mercado de trabajo flexible que no debe confundirse
con falta de proteccin. Incluye, adems, reformas institucionales que protejan al
mercado, pero que tambin construyan un Estado eficiente y, por tanto, relegitimado;
defiende el equilibrio fiscal, para garantizar un Estado fuerte pero austero.
La Nacin -la sociedad nacional solidaria-, representada en este Estado fortalecido, sera el agente fundamental del desarrollo, construyendo una estrategia que
estimule a los empresario a invertir en los sectores de mayor valor agregado que
generen bienes intensivos en tecnologa y conocimiento, para crecer con base en el
ahorro nacional. Brevemente, se tratara de un desarrollismo de economa abierta, ms
orientado a la exportacin que a la sustitucin de importaciones.
Cmo lograrlo? A travs de un amplio consenso interno entre los empresarios productivos, los trabajadores, los tcnicos del gobierno y las clases medias profesionales;
es decir, un acuerdo nacional. Tambin ac, el nuevo desarrollismo recupera ideas que
recuerdan al frustrado Frente Nacional de Arturo Frondizi. Pero, Bresser-Pereyra es ms
explicito: este consenso permitira una mejor insercin en la competencia entre Estado
nacionales que implica la globalizacin. Competencia que se dara a travs de empresas
privadas de capital nacional. El Estado, acrecido en su capacidad institucional, creara las
condiciones que hicieran posible esta concurrencia en los mercados internacionales.

V
En lo relacionado con la teora econmica, la propuesta de Bresser-Pereyra es ms
compleja que lo reseado en la seccin anterior. Entre otros aspectos, hemos dejado
de lado sus interesantes reflexiones sobre la enfermedad holandesa o el equilibrio
fiscal. Lo que ac nos interesa son los componentes polticos que, ms o menos explcitamente, sostienen toda la formulacin del nuevo desarrollismo.
Entre esos componentes, la cuestin del Estado ocupa un lugar destacado. Igual
que los desarrollistas de antao, el Estado es concebido como un ente superior e independiente de las clases. El conocimiento tcnico, concentrado en el saber del Estado,
tendra la capacidad de garantizar la buena marcha de la economa (Fiori, 2012). Su
sola racionalidad sera suficiente para que aglutinara a la Nacin, suspendiendo los
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intereses fcticos de la sociedad civil. Es decir, un Estado ntidamente diferenciado

de la sociedad civil o, si se prefiere, de los intereses de los distintos actores sociales.
Bresser-Pereyra reifica el Estado al reproducir acrticamente el tipo ideal construido por la Ciencia Poltica europea de post-guerra. Olvida que ese Estado que condujo
los treinta gloriosos (1945-1975) en Europa, fue un complejo acuerdo interclasista
resultado del fortalecimiento de los partidos socialistas y comunistas, de la amenaza
de la Unin Sovitica y el resurgir simblico de la idea de nacin producto de la
Guerra Mundial, entre otro factores, que llevaron a un disciplinamiento temporal del
capital. En ltima instancia, la Europa de esos aos, se bas en una configuracin
poltica que posibilit tanto la universalizacin de los derechos sociales como una
fuerte regulacin del capital. De ms est decir que, apenas cambiaron las condiciones, ese acuerdo desapareci y el Estado abandon su papel de rbitro entre intereses.
La respuesta a las actuales crisis europeas es aleccionadora al respecto.
El acuerdo nacional que pretende el desarrollismo el de antes y el de ahora- no cuenta con ninguna de las condiciones histricas mencionadas.
La alianza de clases propuesta se basa en la existencia
de una supuesta burguesa nacional, dispuesta a
ceder en sus intereses en aras de una racionalidad
nacional de largo plazo. Para el caso argentino
y no slo para l-, no hay evidencia histrica ni
terica que avale esa afirmacin.

Atrapados en
democracias
temerosas del pueblo,
las elites estatales
modernizadoras
estuvieron indefensas
ante las presiones de
los distintos factores de
poder interesados en
maximizar la ganancia.
Si bien el desarrollismo
construy las primeras
burocracias modernas
en el continente, en
ltima instancia, careci
de dos elementos
fundamentales de la
estatalidad

Ni durante el desarrollismo clsico los empresarios nacionales aceptaron la regulacin estatal

ms all de lo concerniente a la proteccin de sus
negocios (Laguado, 2011), ni hay motivo alguno
para creer que, actualmente, en situaciones de imbricadas alianzas financieras trasnacionales, aparezca esa burguesa nacional. Menos an con un
Estado simblicamente debilitado tras dcadas de
neoliberalismo. Los conflictos recientes vividos
en la Argentina y las decisiones tomadas por sus elites econmicas, muestran a las
claras la inestabilidad de esas coaliciones.
Tampoco hay argumentos para que los trabajadores se sumen al acuerdo nacional, cediendo sus demandas en la puja redistributiva, si el Estado no les garantiza la
recuperacin de sus derechos sociales que, en el caso Argentino, han sido conculcados
desde el primer desarrollismo.

Al igual que el anterior, el nuevo desarrollismo reduce los derechos sociales a precondiciones del desarrollo donde, sin duda, la prioridad la tiene ste ltimo. Ms an,
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cuando las empresas nacionales se transforman en agentes privilegiados del desarrollo

en la competencia internacional. De plantearse contradiccin entre empresarios nacionales y trabajadores, el Estado no debera dudar en apoyar a los primeros. BresserPereyra es coherente con esta idea cuando defiende la flexibilidad laboral aunque
reivindique, de pasada, la proteccin que ofrecen los pases del norte de Europa. Pero,
como ya se mencion, este desplazamiento de los derechos sociales al mbito de
la discusin macroeconmica, implica una importante diferencia con los Estados de
Bienestar europeos donde stos se constituyeron en un componente central de la ciudadana, segn la conocida postulacin de Thomas Marshall.
Incluso se puede sostener que los neodesarrollistas involucionan respecto a las primeras
formulaciones de la dcada del 50. Estas ltimas, al menos, tenan bien presente el
tema de la dependencia, aunque una reflexin sobre la distribucin mundial del poder
debi esperar a los marxistas de la Teora de la Dependencia. Esos cuestionamientos,
Bresser-Pereyra los deja del lado de los populismos.
No queda claro, entonces, en quin se sostendra este Estado fortalecido. O, lo que es lo
mismo, para qu se fortalecera, cules seran las dimensiones recuperadas, hasta qu punto
delegara a las empresas nacionales la responsabilidad de la competencia entre naciones.
No se trata de menospreciar la importancia que tiene la construccin de una burocracia estatal moderna en los proyectos de transformacin nacional. Tampoco, como
bien lo seala Bresser-Pereryra, lo importante que es un manejo cuidadoso de las
cuentas pblicas para evitar el chantaje de los organismos financieros multilaterales.
Visto en perspectiva histrica, uno de los aportes ms destacados de los gobiernos desarrollistas, fue su esfuerzo por modernizar el Estado creando instituciones que permitieran
cierta racionalidad en la ejecucin del presupuesto pblico. Sin ellas no es posible la autonoma estatal de los poderes fcticos. Y, por demostracin a contrario, las pocas de hegemona neoliberal ejemplificaron fehacientemente los costos que tiene para la soberana, el
endeudamiento incontrolado. Otra vez, la Europa contempornea nos sirve de ilustracin.
Coincidimos, entonces, con los neodesarrollistas en su llamada al fortalecimiento
del Estado. Pero diferimos en la concepcin del Estado. Por sus races institucionalistas, Bresser-Pereyra parece reducirlo al aparato pblico, olvidando las configuraciones sociales en que ste se sustenta. Como Weber y los institucionalistas, creemos
que todo estado moderno descansa en una burocracia racional, sujeta normas, etc.
Pero el Estado, en tanto relacin social implica, adems, procesos de construccin de
hegemona que trascienden ampliamente la lgica administrativa.
Bresser-Pereyra pone a la Argentina post-crisis como un ejemplo paradigmtico
del nuevo desarrollismo. Pero el proceso de reconstruccin que comenz con Nstor
Kirchner no se fundament en un fortalecimiento del Estado en sus aspectos financieros e institucionales, aunque ambos tambin estuvieron presentes. La refundacin
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kirchnerista se bas en la relegitimacin del Estado entre los sectores populares, en

priorizar la lgica poltica sobre la econmica, cuando fue necesario.
Sin descuidar el manejo cuidadoso de las finanzas pblicas siendo quizs demasiado laxo en la conformacin de un cuadro administrativo eficiente- los procesos de
racionalizacin fueron acompaados de importantes procesos de legitimacin.
No fue la eficiencia de la institucin estatal
el eje sobre el que se sustent el proceso de relegitimacin comenzado en 2003, como sugiere
Breser-Pereyra. La estrategia usada en la reconstruccin simblica de la relacin entre Estado y pueblo se sustent en una amplia interpelacin a los sectores subalternos para poner en
primer plano sus demandas, junto la nocin de
derechos sociales de los ciudadanos. La reconstitucin de la capacidad de agencia del Estado,
no dud en recurrir a la movilizacin popular
cuando se presentaron conflictos con empresarios trasnacionales o nacionales- u organismos
financieros multilaterales.

El acuerdo nacional
que pretende el
desarrollismo el
de antes y el de
ahora- no cuenta
con ninguna de las
condiciones histricas
mencionadas. La
alianza de clases
propuesta se basa en
la existencia de una
supuesta burguesa
nacional, dispuesta a
ceder en sus intereses
en aras de una
racionalidad nacional
de largo plazo. Para el
caso argentino y no
slo para l-, no hay
evidencia histrica ni
terica que avale esa
afirmacin.

Exceptuando el manejo responsable del dficit,

los dems fenmenos que hemos mencionado estaran, para los neodesarrollistas, muy cercanos
a lo que llaman populismo econmico12 . Olvidan, sin embargo, que estas medidas han permitido
recuperar an muy tibiamente- el espacio simblico del Estado y su capacidad de regulacin.
No se sustent este proceso en una acuerdo racional donde los distintos intereses se supeditaron al bien comn a mediano plazo enmarcados en un acuerdo desarrollista. Por el contrario, la tramitacin desde el Estado de
las demandas populares cristaliz, tendencialmente, en una coalicin nacional popular. El alcance y la vigencia de esa coalicin es un tema que se escapa a este artculo.

VI
Sin duda existe una tensin entre los procesos de racionalizacin y de legitimacin,
siendo ambos necesarios para cualquier proyecto que pretenda instaurar una nueva
hegemona. Pero es indiscutible que, sin la amplia legitimacin popular que construy
12 - Segn la argumentacin de Bresser-Pereyra el descuento a los acreedores privados en el pago de la deuda externa,
la Asignacin Universal por Hijo, la reestatizacin de pensiones y jubilaciones, la moratoria previsional, entre otras
medidas, seran claramente populistas.
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el proyecto kirchnerista al menos en su primera etapa-, ste hubiera sido insostenible

en el tiempo.
En cambio, el nuevo desarrollismo queda anclado en una vaga coalicin nacional
desarrollista, compartiendo con su antecesor la debilidad estructural que lo conden
a ser un proyecto frgil ante las coyunturas internacionales, adems de polticamente
inestable. La carencia de legitimacin que tuvo el desarrollismo de mitad del siglo
XX, merm sensiblemente su capaci-dad de regulacin. Nada indica que, en la actualidad, esa situacin haya variado. Igual que entonces, de los invitados al acuerdo
desarrollista, slo quedaran los tcnicos del Estado.
Esta situacin implic que el desarrollismo clsico slo pudiera cristalizar en
dictaduras militares o gobiernos autoritarios configurando lo que hemos llamado,
procesos de modernizacin sin modernidad poltica. Afortunadamente esa alternativa
no parece viable en los pases ms grandes de la Amrica Latina contempornea y, estamos convencidos, tampoco est contemplada en la formulacin de Bresser-Pereyra.
Si los neodesarrollistas abandonaran el miedo al populismo que no es sino otra
manera de temor al pueblo- podran, quizs, estructurar una propuesta econmica polticamente viable. Esto implica reconocer que todo pacto con los empresarios nacionales pasa por un disciplinamiento previo del capital y que ste, slo es posible, con
un Estado fuertemente legitimado en procesos de ampliacin de la democracia social.
Hasta entonces, el nuevo desarrollismo slo introduce sofisticacin argumentativa
en relacin a la teora econmica, pero comparte todas las debilidades de su antecesor.

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