Poltica Habitacional no Brasil: Do Regime Militar a Nova Republica

1 texto: De Vargas a Collor

Em 1964, aps o Golpe Militar que derrubou o governo Joo Goulart o novo
governo que se estabeleceu criou o Sistema Financeiro de Habitao juntamente
com o Banco Nacional de Habitao (SFH/BNH) com a misso de estimular a
construo de habitaes de interesse social e o financiamento da aquisio da
casa prpria, especialmente pelas classes da populao de menor renda.
O BNH teve como aporte inicial um montante de 1 bilho de cruzeiros antigos, e
mais um crescimento garantido pela arrecadao compulsria de 1% da folha de
salrios sujeitos Consolidao das Leis Trabalhistas do pas, o que demonstra que
a habitao popular fora eleita um dos problemas fundamentais do governo
Castelo Branco.
O SFH tem a sua importncia aumentada em 1967, j sob o governo de Costa e
Silva, quando o BNH recebe a gesto dos depsitos do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS) e com a implementao do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimos, o que ampliou significativamente o capital do banco fazendo com que
este se tornasse uma das principais instituies financeiras do pas 8 e a maior
instituio mundial voltada especificamente para o problema da habitao. Para
termos uma ideia da importncia do BNH s observarmos a soma que constituiu o
ativo do Banco em 1974, superior a 30 bilhes de cruzeiros, o que asseguraria a
importncia das funes e poderes do banco.
O BNH, portanto, teria a priori totais condies de ser o grande impulsionador
da superao do dficit habitacional brasileiro durante a ditadura militar. Mas esta
no era a realidade revelada j no relatrio anual da instituio de 1971, como
podemos analisar na observao feita por Bolaffi:
Segundo o relatrio anual do BNH de 1971 os recursos utilizados pelo Sistema
Financeiro da Habitao s foram suficientes para atender a 24 por cento da demanda
populacional (urbana). Isto significa que, seis anos aps a criao do BNH, toda a sua
contribuio para atender ou diminuir o dficit que ele se props eliminar constituiu em que
esse mesmo dficit aumentasse em 76 por cento. De acordo com as previses do BNH, em
1971 o atendimento percentual teria sido de 25,3 por cento e, embora deva aumentar
ligeiramente em cada ano at 1980, o dficit dever exceder 37,8 por cento do incremento
da necessidade.

A realidade revelada demonstrava a incapacidade de superao do dficit

habitacional por parte do SFH/BNH, o que, se for observado em uma primeira
olhada, parecer extremamente contraditrio, afinal de contas como pode um
sistema capaz de aferir um montante significativo de recursos para ser aplicado em
projetos habitacionais, coordenados e impulsionados pela maior instituio mundial
voltada especificamente para o problema da habitao, se demonstrar ineficiente j
nos primeiros anos de existncia? A lgica do prprio BNH se encarregou de
responder esta questo.
O BNH desde a sua constituio teve uma lgica que fez com que todas as suas
operaes tivessem a orientao de transmitir as suas funes para a iniciativa
privada. O banco arrecadava os recursos financeiros e em seguida os transferia
para os agentes privados intermedirios. Algumas medidas inclusive demonstravam
que havia ao mesmo tempo uma preocupao com o planejamento das aes de
urbanizao aliada aos interesses do capital imobilirio. Exemplo disto foi medida
que obrigou as prefeituras a elaborar planos urbansticos para os seus municpios, o
que era positivo, mas a condio de serem qualificadas para a obteno de
emprstimos junto ao Servio Federal de Habitao e Urbanismo era de que estes
deveriam ser elaborados por empresas privadas. At mesmo as cobranas das
prestaes devidas estavam a cargo de uma variedade de agentes privados,

companhias habitacionais, iniciadores, sociedades de crdito imobilirio, entre

outros, que alm de reterem uma parte dos juros, conservavam os recursos
financeiros provenientes das prestaes recebidas durante um ano antes de o
devolverem ao BNH.
Assim, o SFH/BNH era na verdade um eficaz agente de dinamizao da
economia nacional desempenhando um importante papel junto ao capital
imobilirio nacional, fugindo do seu objetivo principal, pelo menos o que era dito, de
ser o indutor das polticas habitacionais para superao do dficit de moradia.
Bolaffi nos mostra que este objetivo no era precisamente a prioridade deste
sistema, afinal tudo indica (...) que o problema da habitao.
(...) apesar dos fartos recursos que supostamente foram destinados para a
soluo, no passou de um artifcio poltico formulado para enfrentar um problema
econmico conjuntural.
Qual seria este problema? Conter e reduzir as presses inflacionrias que
afetavam o Brasil profundamente no final do governo Joo Goulart, ativando a
construo civil. Quando, a partir de 1967, a economia brasileira foi reativada, a
construo civil foi substituda em sua funo de acelerador da economia pela
indstria de bens de consumo durvel, especialmente, a indstria automobilstica.
Este fato fez com que o BNH reorientasse seus investimentos para as camadas
sociais com maior poder aquisitivo, deixando de lado a construo de habitaes
populares. Maricato, baseado nos pronunciamentos da direo do prprio BNH em
janeiro de 1975, onde foi anunciada a reformulao do financiamento, fixa em cinco
salrios mnimos a renda limite para se tornar um beneficirio dos financiamentos
do banco, o que exclua, portanto, a maioria da populao assalariada que era a
principal afetada pelo dficit habitacional. Kowarick confirma a ideia:
(...) elucidativo mostrar que 80% dos emprstimos do Banco Nacional de Habitao
foram canalizados para os estratos de renda mdia e alta, ao mesmo tempo, que
naufragavam os poucos planos habitacionais voltados para as camadas de baixo poder
aquisitivo. contrastante neste sentido que as pessoas com at 4 salrios mnimos
constituam 55% da demanda habitacional ao passo que as moradias colocadas no mercado
pelo Sistema Financeiro de Habitao raramente incluam famlias com rendimento inferior a
12 salrios.

Kowarick relaciona, ainda, o montante de recursos destinados com o seu

destino afirmando que o BNH, entre 1964 e 1977, aplicou a no desprezvel soma
de 135 bilhes de cruzeiros financiando 1.739.000 habitaes, que foram
destinadas, de modo particular, a famlia com rendimentos superiores a 12 salrios
mnimos, assim como explica o autor:
(...) o Banco Nacional de Habitao (BNH) no s se tornou um poderoso instrumento da
acumulao, pois drenou uma enorme parcela de recursos para ativar o setor da construo
civil recursos por sinais advindos em grande parte de um fundo retirado dos prprios
assalariados (FGTS) como tambm voltou se para a confeco de moradias destinadas s
faixas de renda mais elevadas.

Apesar de ter o seu objetivo desvirtuado (pelo menos o que era dito com tal),
esta no foi a principal razo para a extino do SFH/BNH pelo governo Sarney. As
razes para esta extino devem ser buscadas a luz do prprio funcionamento
deste que se revelou frgil com relao s flutuaes macroeconmicas dos anos
80.
Santos observa justamente esta questo:
(...) o desempenho do SFH dependeria fundamentalmente de dois fatores bsicos: a
capacidade de arrecadao do FGTS15 e do SBPE16 e o grau de inadimplncia dos muturios.
Em outras palavras, essa dependncia significava que, apesar da sofisticao do seu
desenho, o SFH, como de resto qualquer sistema de financiamento de longo prazo, era
essencialmente vulnervel a flutuaes econmicas que afetassem estas variveis (...).
Talvez a principal (dadas as suas implicaes polticas) entre as vulnerabilidades do SFH
fosse o fato de que flutuaes macroeconmicas que implicassem quedas nos salrios reais

necessariamente diminuiriam a capacidade de pagamento dos muturios, aumentando a

inadimplncia e comprometendo o equilbrio atuarial do sistema.

Portanto, o SFH/BNH no resistiu a grave crise inflacionria vivenciada pelo

Brasil principalmente nos primeiros anos da dcada de 1980, onde a inflao
atingir ndices de 100% ao ano em 1981 e em 1982 (a partir de ento no cessar
de crescer mais chegando aos 1770% em 1989). Esta crise levou a uma forte queda
do poder de compra do salrio, principalmente da classe mdia, o pblico que havia
se tornado alvo das polticas habitacionais deste sistema.
Isto explica o fenmeno do Movimento dos Muturios da casa prpria, na sua
maioria ligados classe mdia brasileira, que buscavam renegociar as suas dividas,
que apesar de no constituir de forma alguma um movimento social organizado
marcou profundamente os anos 1980.
Alm da inadimplncia um outro fenmeno que devemos considerar como um
dos responsveis pela ineficincia do SFH/BNH foram os constantes casos de
corrupo verificados ao longo de sua existncia. Nesse sentido, importante
especificar o prprio Movimento dos Muturios, pois ao lado de setores que
perderam o seu poder aquisitivo com a forte recesso e a crescente inflao que
dominou o pas aps o fracasso do Milagre Econmico, tambm, havia aqueles que
se utilizaram da inadimplncia como uma forma de mascarar prticas de corrupo.
Tentando resolver o problema o governo Sarney tomou uma medida que acabou
se mostrando ineficaz, a concesso de um elevado subsdio para os muturios do
sistema em 1985. Seria a ltima tentativa de segurar um sistema que se mostrava
falido.
Portanto, esta foi conjuntura vivenciada no Brasil, no tocante habitao,
quando, a partir do Decreto n 2 291 de 21 de novembro de 1986, o presidente Jos
Sarney decretou o fechamento do Banco Nacional de Habitao. Este acabou sendo
incorporada pela Caixa Econmica Federal, tornando a questo habitacional uma
mera poltica setorial para esta instituio que no possua qualquer tradio com
relao ao tema. Abria-se uma nova etapa para a poltica urbana e habitacional
brasileira caracterizada por uma forte confuso institucional provocada por
constantes reformulaes nos rgos responsveis pelas polticas habitacionais.
Segundo Santos:
Em um perodo de apenas quatro anos, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente (MDU), criado em 1985, transformou-se em Ministrio da Habitao,
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), em Ministrio da Habitao e Bem-Estar
Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989, quando a questo urbana voltou a ser
atribuio do Ministrio do Interior (ao qual o BNH era formalmente ligado).
As atribuies na rea habitacional do governo, antes praticamente concentradas no
BNH, foram pulverizadas por vrios rgos federais, como o Banco Central (que passou a ser
o rgo normativo e fiscalizador do SBPE), a Caixa Econmica Federal (gestora do FGTS e
agente financeiro do SFH), o ministrio urbano do momento (formalmente responsvel pela
poltica habitacional) e a ento Secretaria Especial de Ao Comunitria, a responsvel pela
gesto dos programas habitacionais alternativos.

Como consequncia desta confuso, tivemos o fortalecimento de programas

alternativos do SFH, destacando-se o Programa Nacional de Mutires Comunitrios
voltados a famlias com renda inferior a trs salrios mnimos. Com um bom aporte
de recursos a fundo perdido este programa propunha financiar cerca de 550 mil
unidades habitacionais, mas a ausncia de uma poltica clara para o programa
acabou levando-o ao fracasso, avaliando o programa conclui-se que menos de um
tero do previsto acabou sendo executado.
Podemos aliar a isto ainda o forte desmanche na rea social do Sistema
Financeiro Habitacional, juntamente com o enfraquecimento das COHABs
(Companhias Estaduais de Habitao), principais responsveis pelo atendimento
s demandas do SFH at ento, que tiveram seus financiamentos bastante

restringidos pelo governo central, a pretexto de contribuir para diminuio do

endividamento de estados e municpios com a Unio.
Isto fez com que as COHABs passassem de agentes promotores (tomadores
de emprstimos do FGTS e executores de obras) a meros rgos assessores,
diminuindo assim a capacidade de atuao dos estados e municpios na questo
habitacional.
2 texto: A QUESTO DA HABITAO NO BRASIL: POLTICAS PBLICAS,
CONFLITOS URBANOS E O DIREITO CIDADE.
Com o golpe militar, em 1964, a FCP foi extinta, sendo criado o Plano Nacional
de Habitao, o primeiro grande plano do governo militar. Para alm das aes
diretamente relacionadas habitao, o Plano buscava a dinamizao da economia,
o desenvolvimento do pas (gerao de empregos, fortalecimento do setor da
construo civil etc.) e, sobretudo, controlar as massas, garantindo a estabilidade
social. No que tange concepo de poltica urbana do governo militar, o
planejamento era a soluo para o caos urbano e para controlar o crescimento
das favelas e ocupaes irregulares.
Prolifera-se, ento, a elaborao e a implementao de planos diretores, que,
todavia, ignoravam as necessidades e problemas da cidade real (que inclua a
cidade informal).
Portanto, a poltica da habitao desse perodo centrou-se na produo de
moradias e obras de infraestrutura na cidade legal (formal) (MARICATO, 2000).
Assim, a partir de 1964, as aes pblicas voltadas para as vilas e favelas so
sufocadas; os movimentos sociais e as associaes so reprimidos, lanados na
ilegalidade e impedidos de atuar; os favelados, bem como suas ocupaes e
associaes, passam novamente a ser tratados como problema de polcia.
Para concretizar essa concepo de cidade e de poltica para habitao, o
Banco Nacional de Habitao (BNH) se torna o principal rgo da poltica
habitacional e urbana do pas. Prioritariamente, ele deveria orientar, disciplinar e
controlar o SFH, para promover a construo e a aquisio de casa prpria,
especialmente pelas classes de menor renda. (AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p. 61).
A trajetria do SFH e do BNH no foi linear e pode ser dividida em trs fases. A
primeira delas, de 1964 a 1969, foi a de implantao e expanso do BNH e das
COHABs, com um considervel financiamento de moradias para o mercado
popular (40% dos investimentos), convergindo com o objetivo do governo de se
legitimar junto s massas. A segunda fase, de 1970 a 1974, consistiu em um
esvaziamento e uma crise do SFH, sobretudo devido perda do dinamismo das
COHABs, que se tornavam financeiramente frgeis devido inadimplncia causada,
principalmente, pela perda do poder de compra do salrio mnimo, situao que
atingia seus principais muturios, oriundos das camadas pobres. Isso fez com que
os financiamentos passassem a ser, cada vez mais, destinados s famlias de classe
mdia, uma vez que os juros para essa camada eram mais altos e o ndice de
inadimplncia, se comparado com o das classes mais pobres, era menor.
Inicia-se, ento, a terceira fase do SFH (1975 a 1980), caracterizada pela
reestruturao e pelo revigoramento das COHABs, com aumento do nmero de
moradias produzidas, a grande maioria destinada classe mdia. Desse modo, as
alternativas encontradas pelas famlias pobres eram as favelas e os loteamentos
clandestinos das periferias das capitais e das cidades das regies metropolitanas.
Consequentemente, houve, na dcada de 1970, um grande crescimento dos
loteamentos clandestinos nas periferias, pois a possibilidade de acesso moradia
na cidade consistia na combinao entre compra de lotes ilegais ou irregulares (que
eram mais baratos) e autoconstruo. O quadro de flexibilizao das leis e ausncia
de fiscalizao dos loteadores das reas no centrais, que permanecia desde a
dcada de 1940, comeou a se modificar no final da dcada de 1970, fazendo com
que os lotes na periferia encarecessem. A isso, somou- se a inflao crescente e a

consequente perda do poder de compra do salrio, situao que levou, na dcada

de 1980, queda da produo e da compra de lotes nas periferias e,
concomitantemente, ao crescimento do nmero de favelas e ao aumento das j
existentes (LAGO; RIBEIRO, 1996).
Na tentativa de conter esses processos e compensar a distoro das COHABs, o
governo federal criou programas para oferecer uma alternativa habitacional dentro
do Sistema Financeiro de Habitao quelas pessoas marginalizadas dos programas
habitacionais das COHABs (AZEVEDO & ANDRADE, 1982, p. 104) e,
consequentemente, tentar conter o crescimento das favelas. Esse o caso do
Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), criado em 1975
com o objetivo de fornecer condies de saneamento e infraestrutura bsica,
reservando ao muturio a responsabilidade de construir sua habitao de acordo
com suas disponibilidades financeiras e prioridades pessoais (Idem, p. 104).
Todavia, houve forte rejeio a esse Programa, pois os lotes eram muito
afastados dos centros urbanos, o que dificultava e/ou impedia o acesso cidade e
aos seus servios.
Na dcada de 1980 a crise financeira compromete mais gravemente os
investimentos do SFH, culminando na extino do BNH em 1986, que transfere para
a Caixa Econmica Federal suas funes. Entre 1964 e 1986 (ano de sua extino),
o SNH financiou cerca de quatro milhes de moradias, nmero bastante expressivo
para a realidade do pas.
Porm, os investimentos atingiram predominantemente a classe mdia
emergente, alijando da poltica de financiamento da casa prpria os trabalhadores
que recebiam menos de um salrio mnimo. Do total de moradias produzidas, 35%
foram destinadas ao mercado popular, com comprometimento de apenas 13% de
todos os recursos investidos pelo BNH.
Dois anos aps a extino do BNH houve uma queda drstica nos recursos
destinados s COHABs e os financiamentos se concentraram ainda mais na classe
mdia. Para tentar minimizar essa situao, o governo federal lanou, em 1987, o
Programa Nacional de Mutires Habitacionais, da Secretaria especial de Ao
Comunitria (SEAC), que tinha como objetivo financiar habitaes para famlias com
renda inferior a trs salrios mnimos. Apesar de sua grande importncia
(comparando ao baixo nmero de unidades financiadas pelas COHABs), o Programa
no alcanou suas metas, pois, alm da alta inflao do perodo, no tinha uma
poltica e uma gesto bem definidas.
importante destacar o processo de mobilizao do movimento pela reforma
urbana por ocasio da Assembleia Nacional Constituinte. Apesar das tmidas
conquistas (BED, 2005), tal mobilizao fortaleceu a concepo de que as
questes da cidade devem ser tratadas de maneira integrada. Alm disso, a
Constituio Brasileira de 1988 consolidou o processo de descentralizao das
polticas pblicas de planejamento urbano, que ficou a cargo dos municpios. Por um
lado, esse processo possibilitaria gesto local ampliar a eficcia, a eficincia e a
democratizao das polticas. Mas por outro, pesquisas recentes apontam para
efeitos perversos, em que, sem uma definio institucional de competncias e de
redistribuio de recursos, os municpios mais pobres tendem a ficar alijados do
acesso s ofertas de financiamento. (CARDOSO, s/d, p. 9).
3 texto: Poltica econmica: Um olhar sobre a atual situao da poltica
habitacional no Brasil
Com o golpe militar, em 1964, a FCP foi extinta, sendo criado o Plano Nacional
de Habitao, que fazia parte do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), o
primeiro grande plano do Governo militar. Para alm das aes diretamente
relacionadas habitao, o Plano buscava a dinamizao da economia, o
desenvolvimento do Pas e, sobretudo, controlar as massas, garantindo a
estabilidade social.

Em meados da dcada de 60, no mbito de uma reformulao geral do Sistema

Financeiro Nacional, foi criado, pela Lei n 4.380, o Sistema Financeiro da Habitao
(SFH). A mesma lei instituiu a correo monetria, com o objetivo de abrir o
mercado para a colocao de ttulos do Governo e viabilizar os financiamentos de
longo prazo. A correo monetria foi fundamental para o financiamento
habitacional, ento limitado a pouqussimas operaes realizadas pelas Caixas
Econmicas e pelos Institutos de Previdncia existentes na poca, e s quais
somente poucos privilegiados tinham acesso.
De um lado, incentivou, especificamente, a poupana voluntria atravs dos
depsitos em caderneta de poupana; por outro, viabilizou o crdito imobilirio. A
primeira fase do SFH, que vai de sua criao at a segunda metade dos anos 70, foi
o perodo ureo do Sistema. Os depsitos em caderneta de poupana cresceram,
chegando a ocupar o primeiro lugar entre os haveres financeiros no monetrios.
Os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS) tambm se
expandiram, como resultado do aumento do nvel de emprego e da massa salarial
do Pas; surgiram as Sociedades de Crdito Imobilirio e as Associaes de
Poupana e Emprstimo, formando o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), integrado por instituies financeiras especializadas na concesso de
financiamentos habitacionais, tendo como fontes de recursos os depsitos em
caderneta de poupana e repasses dos recursos do FGTS pelo Banco Nacional da
Habitao (BNH). Alm de administrar o FGTS, o BNH tambm era o rgo regulador
e fiscalizador do SFH, incluindo as instituies do subsistema SBPE.
Do lado dos financiamentos habitacionais, foram introduzidos alguns
mecanismos, para dar, nos primrdios do Sistema, tranquilidade aos tomadores dos
financiamentos habitacionais, Um desses mecanismos foi a criao do Fundo de
Compensao de Variaes Salariais (FCVS), mediante o qual a obrigao do
muturio que tivesse pago todas as suas prestaes cessava depois de decorrido o
prazo contratual do financiamento, e o Fundo absorveria eventuais saldos
devedores residuais, provocados pelo descompasso entre a periodicidade de
aplicao dos ndices de correo monetria aos saldos devedores e s prestaes
e dos ndices de reajuste dos saldos devedores e prestaes. Entretanto, ao final
dos anos 70, com o advento da segunda crise do petrleo e, em seguida, o da
dvida externa, a inflao disparou no Brasil. As aes judiciais promovidas pelos
muturios multiplicaram-se, visando compatibilizar as prestaes da casa prpria
com a evoluo do salrio dos muturios.
Ambos resultaram em um aumento brutal do descasamento entre os ndices de
correo dos saldos devedores j concedidos que seguiam indiretamente os
ndices de inflao e o das prestaes desses financiamentos muitos dos quais
atrelados evoluo dos salrios. As diversas tentativas do Governo de reduzir a
inflao atravs de medidas heterodoxas, como aplicao de tablitas s prestaes
(no Plano Cruzado) e congelamentos, na segunda metade da dcada de 80, s
agravaram a situao.
As Associaes de Poupana e Emprstimo e as Sociedades de Crdito
Imobilirio foram gradativamente substitudas, ainda na primeira metade da dcada
de 80, pelos bancos mltiplos na concesso de novos financiamentos. O Banco
Nacional de Habitao foi extinto em 1986 e suas atribuies passaram a ser
desenvolvidas pelo Banco Central do Brasil, pela Caixa Econmica Federal e pelo
Ministrio da Fazenda.
Esse perodo coincidiu com o vencimento de boa parte dos contratos de
financiamento habitacional concedidos com prazos de 15 a 20 anos, na fase urea
do SFH, e deixaram tanto os bancos como o Governo com um enorme rombo o
do FCVS. A dcada de 90 teve incio com a reteno, pelo Governo da poca, de boa
parte dos recursos da poupana (e de outros ativos financeiros), afetando
seriamente o setor da construo civil e de crdito imobilirio.

Por outro lado, os depsitos de poupana sofriam uma forte concorrncia por
parte dos fundos de investimento. Alm disso, o volume dos financiamentos
imobilirios diminuiu significativamente, e os financiamentos realizados com
recursos dos depsitos do FGTS tambm registraram uma queda nesse perodo.
Apesar disso, a dcada de 90 foi muito promissora para o crdito imobilirio como
um todo. O Governo e as instituies financeiras trabalharam com afinco para
resolver a questo da dvida do FCVS para com as mesmas, sendo os crditos
dessas instituies substitudos por ttulos do Tesouro Nacional.
Paralelamente, a Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e
Poupana (ABECIP) e as instituies financeiras analisaram vrios modelos de
financiamento imobilirio praticados no exterior e apresentaram uma proposta para
o Governo, para o Congresso e para o setor da construo civil, a fim de revigorar o
crdito imobilirio no Brasil. Surgiu assim o Sistema de Financiamento Imobilirio.
Por outro lado, a estabilizao da economia brasileira ao longo da dcada deu
um novo nimo ao SFH. As taxas de juros aplicadas ao financiamento caram. As
baixas taxas de inflao permitiram, ainda, s empresas e s famlias fazerem um
planejamento de mdio e longo prazo e a assumir compromissos de mais longo
prazo.
4 texto: Poltica habitacional no Brasil: uma nova abordagem para um velho
problema
Logo no comeo do regime militar houve uma iniciativa importante: a criao,
em 1964, do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e do Banco Nacional de
Habitao (BNH), responsvel pela execuo das polticas habitacionais. Trata-se do
rgo que financiou 4,5 milhes de unidades residenciais durante a sua existncia,
entre 1964 e 1986, o que representou 24% de todo o mercado habitacional
produzido (Bonduki, 2004).
Apesar de responsvel pelo financiamento de uma quarta parte das unidades
residenciais construdas durante seus 22 anos de existncia, o BNH no enfrentou
adequadamente a questo da moradia popular.
O principal motivo residia no no reconhecimento de que a moradia popular
precisava ser subsidiada, no devendo ser tratada da mesma forma como se
operava o financiamento da habitao para a populao que constitua demanda
solvvel. O no enfrentamento da questo da moradia popular levou a parcela
mais carente da populao a produzir suas prprias casas irregularmente, quase
sempre em locais no utilizados pelo mercado formal e pouco apropriados para o
estabelecimento de moradias.
Os recursos do BNH eram provenientes de trs fontes: a poupana compulsria
(Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS), a poupana livre (Sistema
Brasileira de Poupana e Emprstimo SBPE), e a poupana induzida (constituda
de recursos prprios dos agentes financeiros ou dos adquirentes). Trata-se de
recursos que precisam ser remunerados, o que levou crescente alocao dos
recursos nos mercados de mdia renda. Nunca demais lembrar que estava em
vigor o instituto da correo monetria, onerando o financiamento para alm da
taxa de juros que remunerava a captao dos recursos. Ademais, o BNH tornou-se
tambm o agente financeiro do plano de saneamento e de urbanizao, financiando
os governos municipais e estaduais nessas duas polticas.
Cabe destacar, ainda, que a criao do BNH foi apresentada como poltica em
prol da produo da moradia; no entanto, visava outros dois importantes objetivos.
O primeiro foi estimular comportamentos conservadores dos novos adquirentes da
casa prpria, objetivo que fica claro no discurso do ministro Roberto Campos na
inaugurao do banco. Segundo ele, proprietrio no se mete em arruaas
(Haddad & Cintra, 1978). O segundo remete ao apoio j tradicional do governo aos
empreendimentos da cadeia produtiva da construo civil, setor que, alm de ser

caracterizado pela forte presena do capital privado nacional, usa 6 intensivamente

o recurso trabalho. E mais: intensivo em trabalho pouco qualificado, o que se
coadunava com o interesse em inserir os significativos fluxos de migrantes de baixa
escolaridade no mercado de trabalho urbano.
O regime militar preocupava-se menos com a proteo daquilo que viria a ser
identificado como direito moradia do que com os outros objetivos subjacentes
sua poltica habitacional. Como j mencionado, durante o Estado Novo tinha
entrado em vigor uma legislao que congelava os aluguis. Essa foi uma inovao
que comprometeu a dinmica do mercado imobilirio visando produo de
moradia para aluguel, que era ento a modalidade de acesso moradia popular
que prevalecia nos mercados das grandes cidades. Tal legislao foi modificada e
passou a vigorar nova lei, que institua a chamada denncia vazia, em face das
facilidades introduzidas para a retomada dos imveis pelo locador. Esta foi
considerada uma medida legal necessria para estimular a produo imobiliria,
mas dirigida ao investidor em busca de oportunidade de renda e no para
solucionar problema de acesso moradia popular.
A criao do BNH e sua progressiva transformao em agente da poltica
habitacional e urbana, combinada com alteraes na legislao do inquilinato,
tiveram por consequncia a grande vitalidade do mercado imobilirio em fins da
dcada de 1960 e, sobretudo, ao longo dos anos 1970. Ao fim dessa dcada, no
entanto, diante da evidncia de que a no soluo da falta de moradia popular
estava levando ao agravamento do problema, o governo resolveu introduzir
inovaes voltadas para esse segmento. Assim, foram lanados os programas de
urbanizao de favelas, de autoconstruo e de lotes urbanizados (Taschner, 1997).
Essa mudana de rumo na poltica habitacional e urbana veio, no entanto, num
contexto marcado pela deflagrao de forte crise econmica internacional, cujos
desdobramentos afetaram negativamente o Pas, comprometendo a viabilidade da
poltica de sustentao da marcha forada da economia brasileira com
investimento pblico (Castro & Souza, 1985). Uma das manifestaes do impacto
negativo foi o recrudescimento da inflao, dificultando a sustentao da poltica de
crdito habitao. A inflao tambm afetou a renda dos trabalhadores, que no
acompanhou a desvalorizao monetria, com impacto na sua capacidade de arcar
com o financiamento moradia.
O descompasso entre renda e a prestao da casa prpria foi enfrentado
mediante o artifcio de corrigir as prestaes ao ritmo dos aumentos salariais. Essa
soluo, no entanto, cobrou seu preo sobrecarregando o Fundo de Compensao
de Variao Salarial (FCVS), que deveria ser quitado ao fim dos prazos de contrato
dos financiamentos. O resultante 7 aumento da inadimplncia contribuiu para
comprometer a estrutura da poltica habitacional baseada no BNH, que, ao ser
extinto, em 1986, teve suas atividades assumidas pela Caixa Econmica Federal.
Esta acabou por subsidiar os devedores que haviam acumulado muito saldo no
FCVS ao permitir que suas dvidas fossem quitadas pela metade do valor daquele
saldo ou pela multiplicao do nmero de prestaes que faltava pagar pelo valor
dessas prestaes (Azevedo & Ribeiro, 1996). Nunca demais lembrar que a
maioria dos beneficirios desse subsdio foram os adquirentes dos mercados de
rendas mdia e alta, uma vez que constituam a maioria dos que tiveram acesso
aos financiamentos habitacionais sob o regime do SFH.
Assim, o BNH no cumpriu as promessas daqueles que o criaram: acabar com o
problema da falta de moradia no Brasil. Apesar de seu forte impacto no mercado
imobilirio, no mitigou o problema relativo moradia popular, um segmento que
no deve ser confundido com o segmento do mercado habitacional com demanda
solvvel. Sua extino em novembro de 1986, como parte do Plano Cruzado II, deuse em circunstncias de agravamento da crise inflacionria e social, que no seria
resolvida por nova alterao na legislao do inquilinato com limitao dos
reajustes dos aluguis em at 80% do INPC. Ao contrrio, a proteo ao inquilinato
combinada com a extino do BNH desorganizou o mercado imobilirio, que sofreria
ainda com o corte do crdito como medida de poltica de controle inflacionrio.
A partir de ento, o Pas deixou de ter poltica habitacional, assim como outras
polticas de mdio e longo prazo. A crise econmica iria afetar muito mais do que
apenas os financiamentos imobilirios, levando focalizao da ao

governamental no objetivo de controle da inflao. Ao recuar de seu papel de

orientar ou intervir diretamente no processo de desenvolvimento, foi criada uma
situao propcia disseminao do debate, j em curso no cenrio internacional, a
respeito das reformas de Estado (Pereira, Wilheim & Sola, 1999; Restrepo, 2006).
5 texto: Poltica Habitacional no Brasil: balano e perspectivas
O perodo BNH
O modelo de poltica habitacional implementado a partir de 1967 pelo Banco
Nacional de Habitao baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram
marcas importantes na estrutura institucional e na concepo dominante de poltica
habitacional nos anos que se seguiram. Estas caractersticas podem ser
identificadas a partir dos seguintes elementos fundamentais:
Criao de um sistema de financiamento que permitiu a captao de
recursos especficos e subsidiados (apoiado no Fundo de Garantia de Tempo de
Servio e no Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo), chegando a atingir
um montante bastante significativo para o investimento habitacional;
Criao e operacionalizao de um conjunto de programas que
estabeleceram, a nvel central, as diretrizes gerais a serem seguidas, em nvel
descentralizado, pelos rgos executivos;
Criao de uma agenda de redistribuio dos recursos, que funcionou
principalmente a nvel regional, a partir de critrios definidos centralmente; e
Criao de uma rede de agncias em nvel local (principalmente estadual),
responsveis pela operao direta das polticas.
O perodo BNH, encerrado tragicamente em 1986, deixou como herana
algumas concepes ainda hegemnicas, ou pelo menos relevantes, sobre o
contedo e o formato a ser adotado na poltica habitacional, como por exemplo, a
concepo de que os recursos do FGTS so as nicas fontes para o investimento
habitacional, reiterando a dependncia dos governos locais em relao iniciativa
do governo federal, e, ainda, a viso de que fazer poltica habitacional refere-se to
somente a construir conjuntos, que persiste entre muitos tcnicos do setor. Por
outro lado, permanece ainda de p, embora em circunstncias bastante
fragilizadas, a estrutura tcnico-administrativa burocratizada e com pouca iniciativa
dos rgos estaduais. Em todos estes pontos, pode-se verificar que este modelo
revela-se, hoje, completamente inadequado.
Desde que se revelaram os primeiros resultados das aes do BNH, ainda na
dcada de 70, vrios autores os avaliaram criticamente, estabelecendo um conjunto
de elementos que podem nos auxiliar a construir os princpios relevantes para
pensarmos as polticas habitacionais hoje.
Um primeiro elemento diz respeito ao que talvez seja a questo central nas
crticas atuao do BNH: sua incapacidade em atender populao de mais baixa
renda (entre 0 e 3 salrios mnimos). Essa incapacidade decorria das contradies
intrnsecas aos dois grandes objetivos da poltica habitacional: o de alavancar o
crescimento econmico e o de atender demanda habitacional da populao de
baixa renda. Ao priorizar o financiamento para as camadas de mais alta renda, que
se configuravam como demanda efetiva e que atraam a preferncia dos setores
empresariais ligados rea, a atuao do Banco conseguiu de fato produzir um
novo boom imobilirio, gerando efeitos multiplicadores relevantes. J o
financiamento s camadas de menor renda revelou-se inadequado para as
populaes mais empobrecidas (faixas de at 3 salrios mnimos) e gerou uma
inadimplncia sistemtica nas camadas de renda que conseguiram acesso aos
recursos, comprimido pelo gargalo representado pela ausncia de subsdios
combinada ao arrocho salarial e exigncia de correo real dos dbitos, dado o
alto custo da moradia em relao aos nveis de rendimento. A favelizao e o
crescimento das periferias so apontados como consequncia do fracasso e da
ineficcia da ao do BNH.

A dificuldade de atender aos estratos inferiores da populao foi o principal

fator que levou adoo, a partir da Segunda metade da dcada de 70, dos
chamados programas alternativos, baseados na autoconstruo, considerada
mais eficaz. Essa inflexo acompanha as crticas e sugestes de especialistas
internacionais como Abrams e Turner, formuladas ainda na dcada anterior
(Abrams, 1967; Turner, 1968). Esta concepo foi largamente disseminada pelos
organismos internacionais de fomento, como o Banco Mundial, ressaltando que
estes programas visavam principalmente dar uma resposta poltica imediata s
necessidades habitacionais das famlias de baixa renda.
preciso no esquecer, todavia, que, a par das necessidades financeiras e da
necessidade de aumentar a eficcia da ao do rgo, a adoo de prticas
alternativas atendia tambm a outros objetivos. A experincia de remoo de
favelas, por exemplo, alm dos custos polticos e sociais envolvidos, no atingiu
seus objetivos, j que se identificou uma substituio dos moradores dos novos
conjuntos por populaes de renda mais elevada e um retorno da populao s
favelas (Valladares, 1978). Ressalta-se, nesta crtica, a questo da acessibilidade ao
emprego, como fundamental para a manuteno das famlias e, ainda, as redes de
sociabilidade popular, que contribuem para a estabilidade social e que se
constituem como importante fator auxiliar de subsistncia.
Os novos conjuntos construdos sofreram tambm crticas do ponto de vista de
sua adequao s necessidades dos seus usurios, apontando-se a autoconstruo
com alternativa mais interessante, j que permitiria uma evoluo no tempo,
acompanhando as mudanas e os ciclos familiares. Todas essas razes contriburam
para a tendncia apontada acima, de valorizao das prticas alternativas, que
incluam a urbanizao das favelas, a regularizao fundiria e os programas de
lotes urbanizados.
Apesar disso, a avaliao sobre os resultados quantitativos da ao do BNH,
segundo Azevedo, no so inteiramente desfavorveis. Aps duas dcadas de
poltica habitacional foram produzidas cerca de 4,5 milhes de unidades, com
48,8% do total destinadas aos setores mdios, e 33,5% formalmente destinadas aos
setores populares.
Nova Repblica e Collor
Na segunda metade dos anos 80, a crise do Sistema Financeiro de Habitao e
a extino do BNH criaram um vcuo com relao s polticas habitacionais, atravs
de um processo de desarticulao progressiva da instncia federal, com
fragmentao institucional, perda de capacidade decisria e reduo significativa
dos recursos disponibilizados para investimento na rea. Assim que, entre 1986
(data da extino do BNH) e 1995 (quando tem incio uma reestruturao mais
consistente do setor), a poltica habitacional foi regida por vrios rgos que se
sucederam ao longo perodo, sem que se conseguissem resultados efetivos
(ARRETCHE 1996:81):
Na verdade, na assim chamada Nova Repblica, as reas de
habitao e desenvolvimento urbano percorreram uma longa viacrcis institucional. At 1985, o BNH era da rea de competncia do
Ministrio do Interior. Em maro de 1985, foi criado o Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MDU, cuja rea de
competncia passou a abranger as polticas habitacionais, de
saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio
ambiente. Em novembro de 1986, com a extino do BNH e a
transferncia de suas atribuies para a Caixa Econmica Federal
CEF, a rea de habitao permanece vinculada ao MDU, mas gerida
pela CEF que, por sua vez, no est concernida a este Ministrio,
mas ao Ministrio da Fazenda. Em maro de 1987, o MDU
transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio
Ambiente MHU, que acumula, alm das competncias do antigo
MDU, a gesto das polticas de transportes urbanos e a incorporao
da Caixa Econmica Federal. Em setembro de 1988, ocorrem novas

alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social

MBES, em cuja pasta permanece a gesto da poltica habitacional.
Em maro de 1989, extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial
de Habitao e Ao Comunitria SEAC, sob a competncia do
Ministrio do Interior. As atividades financeiras do Sistema Financeiro
da Habitao SFH e a Caixa Econmica Federal CEF passam para
o Ministrio da Fazenda.
Os programas desenvolvidos pela Secretaria de Ao Comunitria (SEAC),
implementaram linhas de financiamento a fundo perdido, a partir de recursos
oramentrios, para atendimento populao com renda at 3 salrios mnimos,
utilizando sistemas alternativos de produo (mutiro, lotes urbanizados, etc.). O
modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de estados e
municpios, deixando de estabelecer prioridades alocativas. Esse modelo permitiu
maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas
executores da poltica. Todavia, segundo AZEVEDO (1996:83),
A experincia histrica brasileira mostra que sempre que um
programa habitacional altamente subsidiado permite um grau muito
alto de liberdade na alocao dos recursos, as regies menos
desenvolvidas e os estados com dificuldades polticas junto ao
governo central terminam altamente prejudicados (...).
As anlises acentuam o surgimento, nesse perodo, de um novo padro de
poltica, baseado no atendimento ad hoc s demandas locais conforme alianas
instveis visando objetivos de curto prazo do Executivo Federal (MELLO,
1980:461).
6 texto: VINTE E DOIS ANOS DE POLTICA DE HABITAO POPULAR
(1964-86): Criao, Trajetria E EXTINO DO BNH.
Aps a chegada do governo militar em 1964, ao poder, a Fundao da Casa
Popular passou a ser considerada pelas autoridades como uma instituio
irrecupervel, em virtude de sua ligao visceral com o antigo regime. E 22 anos
depois, com a redemocratizao do pas, as novas autoridades utilizariam alguns
argumentos similares para justificar a extino do Banco Nacional da Habitao.
Ainda que o BNH, na poca de sua criao em 1964, tenha sido apresentado
como uma nova instituio, sem qualquer ligao com o que havia sido feito
anteriormente, as influncias do passado eram evidentes. Embora as diversas
tentativas de mudana na FCP tenham fracassado por se chocarem com a lgica do
populismo, algumas das sugestes de reforma foram recuperadas pelos mentores
do BNH por ocasio de sua implantao e apresentadas como solues originais e,
portanto, imediatas (indexao das prestaes, receitas prprias, captao de
poupana e flexibilidade organizacional, entre outras).
A marca do passado estava igualmente presente na repulsa ideolgica das
novas autoridades s proposies que defendiam a necessidade de subsdios
pblicos para o enfrentarnento da carncia de habitao popular. Como reao ao
populismo em geral e FCP em particular, as novas autoridades rejeitaram, no nvel
do discurso, toda a prtica governamental anterior a 1964 e tentaram implantar
para os setores de baixa renda uma poltica em moldes "empresariais". A
experincia se encarregaria de mostrar as fragilidades e a inviabilidade dessa nova
poltica para as classes populares.
2. O Banco Nacional da Habitao: um retrospecto historico
A motivao principal para a criao do Banco Nacional da Habitao foi de
ordem poltica. Segundo os mentores do BNH, o desempenho marcante na produo
de casas populares deveria permitir ao regime militar emergente obter a simpatia
de largos setores das massas que constituram o principal apoio social do governo
populista derrubado em 1964. Nesse projeto, igualmente encontrava-se implcita a
ideia de que a casa prpria poderia desempenhar um papel ideolgico importante,
transformando o trabalhador de contestador em "aliado da ordem.

A criao do BNH, alm de colaborar na legitimao da nova ordem poltica,

previa inmeros efeitos positivos na esfera econmica: estmulo poupana; absoro, pelo mercado de trabalho, de um maior contingente de mo de obra
noqualificada; desenvolvimento da indstria de material de construo;
fortalecimento, expanso e diversificao das empresas de construo civil e das
atividades associadas (empresas de incorporaes, escrit6rios de arquitetura,
agncias imobilirias, etc.).
Parecia ainda possvel, para os idealizadores desse projeto, compatibilizar os
objetivos sociais e o desempenho econmico do Banco, atravs das novas diretrizes
governamentais para a chamada administrao indireta (autarquias e empresas
pblicas e de economia mista), que preconizavam a adoo da racionalidade
empresarial com vistas reduo de nus sobre o errio nacional. 5 Se, por um
lado, esta orientao permitiu ao BNH, em comparao FCP, apresentar
resultados amplamente positivos no referente quantidade de unidades
habitacionais construdas, aos recursos disponveis, ao retomo do capital aplicado,
ao desenvolvimento de atividades urbanas complementares e ao seu fortalecimento
institucional, por outro, no resultou satisfatria no tocante aos objetivos sociais
preconizados por ocasio de sua criao e perseguidos atravs dos programas
tradicionais de habitao popular.
A fim de garantir fontes estveis e permanentes de financiamento, criou-se o
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), que utilizou poupana tanto compulsria
(FGTS) quanto voluntria (caderneta de poupana/letra de cmbio).
Da mesma forma, para evitar a descapitalizao do Banco, como ocorreu com
seus predecessores (Fundao da Casa Popular e carteiras imobilirias dos
institutos de aposentadoria), instituiu-se uma "moeda forte" imobiliria (unidadepadro de capital, UPC), sobre a qual se baseavam todas as operaes realizadas, e
institucionalizou- se a correo monetria das prestaes e dos saldos devedores
dos muturios finais.
A nova poltica materializou-se atravs da implantao de uma completa rede
de agncias pblicas e privadas que funcionava sob a gide do BNH.
Paulatinamente, o Banco limitou seu papel ao de um rgo normativo e de
superviso, deixando a seus diferentes agentes especializados a aplicao de sua
poltica. O mercado imobilirio foi estratificado segundo nveis de renda dos
muturios (popular, econmico e mdio), cada qual sob a responsabilidade de um
agente promotor e com legislao especfica.
A expanso deste aparelho institucional teve como consequncia a
transformao progressiva do BNH em um verdadeiro banco de desenvolvimento
urbano, atravs da agregao das atividades de saneamento bsico, financiamento
de materiais de construo, transporte, pesquisa etc. O custo desta transformao
foi a
"exportao" de concepo e modos de ao empresariais para estes novos
servios.
Assim, por exemplo, certas atividades de saneamento bsico abastecimento
de gua e implantao de rede de esgoto sanitrio - que eram tradicionalmente
administradas por governos locais, quando sob o controle do BNH passaram a
cobrar tarifas capazes de custear seus investimentos e sua operao. Isto,
evidentemente, trouxe, como consequncia direta, conflitos entre os objetivos
sociais e o estilo empresarial que nortearam a criao do Banco. Contudo, falso
imaginar que o BNH, ao longo de sua hist6ria, tenha logrado pr em prtica uma
poltica puramente empresarial.
Desde a criao do Banco, estava prevista, na legislao oficial toda uma gama
de vantagens para os compradores das casas populares em relao aos muturios
de renda mais alta. As diversas medidas destinadas a facilitar a compra da casa
prpria, inclusive a adoo de subsdios diretos e indiretos, mostram a necessidade
da interveno do poder pblico no sentido de viabilizar o acesso ao mercado
habitacional, sobretudo para as classes populares.
O pr6prio formato institucional dos programas populares favorecia
sobremaneira esta clientela, ao prever a constituio de companhias habitacionais
(Cohab) como agentes promotores. As Cohab, empresas mistas sob o controle
acionrio dos governos estaduais e/ou municipais, desempenham, na promoo

pblica de construo de moradias para os setores de baixa renda, um papel

anlogo ao dos incorporadores imobilirios na produo de residncias para as
camadas de renda alta. As Cohab compete coordenar e supervisionar o trabalho das
diferentes agncias pblicas e privadas que participam da edificao das casas
populares, reduzindo o preo das unidades produzidas. Essa reduo explica-se pela
inexistncia do "lucro do incorporador", que, em geral, eleva substancialmente o
preo final da residncia6 enquanto que as Cohab, mesmo buscando o equilbrio
financeiro, so remuneradas por uma taxa de administrao.
Em segundo lugar, tanto as verbas destinadas a pagar a construo das casas
populares (capital de circulao) quanto os recursos para o financiamento do imvel
ao muturio provm da "poupana compulsoria" (Fundo de Garantia por Tempo de
Servio - FGTS) do Sistema Financeiro da Habitao, que formado por um capital
sub-remunerado. Desde sua implantao em 1967, atravs da Lei n 5.017, e
durante quase dez anos de contexto fortemente inflacionrio, a formula de clculo
da taxa de juros e correo monetria sub-remunerava o FGTS, do qual o BNH era o
6rgo gestor. A correo monetria e os juros para remunerao do FGTS eram
calculados em funo do saldo do ltimo dia do ano anterior, ou seja, com 12 meses
de atraso. Isto prejudicava todos os assalariados, mas atingia principalmente os
setores de baixa renda, que apresentavam tradicionalmente Uma grande
rotatividade no trabalho. Devido a diversas aes judiciais com ganho de causa, a
partir de 1975 passou-se a calcular a indexao deste fundo ao final de cada
trimestre, com base no saldo mnimo do perodo. Apesar da melhoria qualitativa
desta medida, os setores de alta rotatividade e aqueles que trabalhavam pela
primeira vez passaram a beneficiar-se desta correo s6 no trimestre seguinte ao
da contratao.
No se trata de questionar a utilizao de linhas de crdito sub-remuneradas
pois esta tem sido uma exigncia na maioria das economias de mercado, para
dinamizar a produo habitacional. O importante analisar quem paga e quem
beneficiado por essa linha de crdito especial. No caso patente que a massa de
assalariados quem financia a produo de habitaes. Como a maior parte do FGTS
provm daqueles de mais alta remunerao - apesar de numericamente
minoritrios - os assalariados de mais altos rendimentos subsidiam, em termos
absolutos, os muturios de baixa renda. Entretanto devem ser ressaltados o esforo
e o custo indireto que representa, para a massa de assalariados de baixos
rendimentos do pas, esta sub-remunerao da poupana compulsria. Em termos
de equidade, a situao apresentou-se mais problemtica durante certas fases da
trajetria do BNH, especialmente entre 1969 e 1974, quando os investimentos em
habitao popular foram irrisrios e decrescentes, sendo o FGTS utilizado
prioritariamente em investimentos em outras atividades (infraestrutura, mercado
financeiro, outros programas habitacionais, etc.).
Evidentemente, a existncia dessa linha de crdito especial formada por
capital desvalorizado que permitiu ao BNH conceder, aos adquirentes de casas
populares, em comparao aos outros muturios do Sistema, vantagens
considerveis em relao aos juros e prazos de financiamento.
Outro fator que colabora significativamente para o barateamento relativo das
casas populares o mecanismo de transferir para outras agncias pblicas o nus
de certos subsdios indiretos. Assim, os custos das obras de infraestrutura dos
conjuntos que, normalmente, no so repassados aos muturios finais correm
geralmente por conta das prefeituras; estas em alguns casos doam ou repassam,
por preo abaixo do mercado, terrenos de sua propriedade.
O custo reduzido dos projetos arquitetnicos, obtido atravs de uma relativa
padronizao das plantas residenciais, e a inexistncia de despesas de
comercializao (publicidade e corretagem), uma vez que, geralmente, a demanda
supera em muito a oferta, so outros fatores que colaboram para a reduo dos
preos das unidades produzidas pelas Cohab, em comparao a casas similares
vendidas no mercado sob o patrocnio de outros agentes.
A realidade encarregou-se de mostrar que os objetivos sociais e econmicos
no eram nem harmoniosos, nem coerentes entre si. Desta forma ainda que os
objetivos sociais tivessem paulatinamente perdido a amplitude e a importncia,
devido sua incompatibilidade com a l6gica financeira do BNH este se viu, na

prtica, levado a fazer outras inmeras concesses ret6rica "empresarial" para

garantir certo grau de eficcia no seu desempenho junto aos setores de baixa
renda.
Nessa perspectiva, pode-se citar a criao (e posterior modificao a favor do
muturio) do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), com o objetivo
de cobrir os possveis saldos devedores dos adquirentes ao fim do perodo de
financiamento, a ampliao do prazo para amortizao da casa pr6pria e a
diminuio das taxas de juros nos contratos de aquisio de moradias populares.
Apesar de todos os esforos realizados, o BNH no conseguiu atingir
satisfatoriamente os setores de renda mais baixa atravs dos programas
tradicionais. Ressalte- se que o Banco tinha como clientela prioritria as farrullas de
renda mensal entre um e trs salrios mnimos.
Fatores ex6genos aos propsitos sociais do Banco e fora de seu controle direto
contriburam para esse resultado. Por exemplo, a poltica de "arrocho salarial",
implantada pelo regime militar sob a alegao de resolver os problemas
econmicos da poca, significou uma diminuio progressiva dos salrios reais das
classes de baixa renda. Durante um perodo de, aproximadamente, 10 anos, o
salrio mnimo real no parou de diminuir, provocando o agravamento das
condies de vida de grande parte dos setores populares urbanos. Nessa
conjuntura, apesar dos subsdios, as prestaes da casa prpria apresentavam-se
para os muturios das Cohab cada vez mais pesada, relativamente s suas
necessidades. Isto acarretou um crescimento considervel da inadimplncia, que se
refletiu na situao das Cohab.
Estas, em sua esmagadora maioria, entraram em grave crise financeira.
Pode-se dizer que o elevado ndice de inadimplncia entre os muturios de
baixa renda, durante os primeiros anos de atividade do BNH (1964-69), colocava em
questo o prprio estilo de atuao do Banco. A sada da "crise" dar-se-ia por uma
reformulao completa da poltica habitacional de interesse social ou pela utilizao
de mecanismos de autodefesa institucional do Banco, atravs da reduo do papel
dos investimentos populares e uma redefinio de suas prioridades de ao. As
condies polticas do incio dos anos 70 (governo Mdici), que no privilegiavam a
necessidade de maior respaldo popular, acabaram por favorecer a opo pela
segunda alternativa.
Entre 1970 e 1974, enquanto o problema de inadimplncia dos muturios das
Cohab continuava a se agravar, a poltica adotada foi a de reduzir
consideravelmente os investimentos para as famlias de baixa renda e aumentar
substancialmente as aplicaes no chamado "mercado mdio" (classe mdia e
alta), assim como em certas atividades recorrentes (material de construo,
infraestrutura, saneamentos, etc.) e, sobretudo, em algumas operaes financeiras,
tais como investimento em ORTN.8
A partir de 1975, a inadimplncia - principal problema das Cohab na poca comeou a se resolver, e os investimentos em habitaes populares voltaram a
crescer. Este perodo coincide com o incio do processo de "abertura", atravs da
qual o governo buscou uma base mais ampla de legitimao poltica inclusive
entre os setores populares - como aconteceu tambm nos primeiros anos de
funcionamento do BNH (1964--69).
Em resumo, pode-se afirmar que, durante o regime militar, os perodos de
maior investimento em habitao para as camadas de menor renda e de maior
sensibilidade aos problemas das casas populares foram justamente aqueles em que
o governo pretendia expandir sua legitimidade poltica. Entretanto, deve-se
ressaltar que a influncia da conjuntura poltica no foi direta, mas se materializou
atravs das respostas dadas s crises enfrentadas pelo BNH, decorrentes,
principalmente, de polticas econmicas globais que penalizavam as clientelas real
e potencial do Banco.
Se a situao poltica do incio dos anos 70 tomava possvel enfrentar a "crise"
do Sistema Financeiro da Habitao pelo mtodo relativamente simples de
esvaziamento do ento chamado "mercado popular", em contrapartida, a vontade
de incrementar a construo de casas populares a partir da "abertura" exigia
medidas mais complexas. Para aumentar os investimentos, foi necessrio sanear
financeiramente as Cohab e diminuir drasticamente os ndices de inadimplncia.

evidente que os meios escolhidos para fazer face a esta situao no foram
"neutros"; pelo contrrio, eles marcaram de maneira inequvoca a evoluo
posterior da poltica de habitao popular.
Embora uma interao de fatores e medidas tomadas pelo BNH tenha
influenciado a transformao do "mercado popular", a mais importante delas parece
ter sido a opo das Cohab de privilegiar as famlias com renda mensal acima de
trs salrios mnimos. Assim, o "preo pago" pelo saneamento das Cohab pode ser
considerado elevado do ponto de vista dos propsitos sociais do Banco, pois
significou, na prtica, abandono de sua clientela-meta prioritria.
Essa estratgia das Cohab foi facilitada pelo comportamento do mercado
imobilirio, a partir de meados da dcada de 70. A especulao imobiliria, que
atingiu sobretudo as cidades mdias e as metrpoles, diminuiu consideravelmente
as alternativas habitacionais de grandes segmentos da baixa classe mdia. Estes
setores, que anteriormente no se sentiam atrados pelos conjuntos habitacionais,
passaram a encar-los como uma possibilidade de resoluo de seus problemas de
habitao.
Nessa conjuntura de crise habitacional geral e da opo das Cohab por setores
de maior renda, outras vantagens oferecidas na poca pelo governo tornaram as
casas populares ainda mais atrativas. A primeira facilidade diz respeito ampliao
do prazo de ressarcimento do financiamento (de 20 para 25 anos) e a segunda se
refere diminuio dos juros para o setor popular, ambas objetivando a reduo do
valor real das mensalidades. Alm disso, na f6rmula de clculo das prestaes, o
governo voltou a generalizar o uso da tabela Price que, em comparao aos demais
sistemas de amortizao existentes - Sistema de Amortizao Constante (SAC) e
Sistema de Amortizao Mista (SAM) - significa mensalidades iniciais bastante
inferiores.
Ainda nesse mesmo penado, dois outros fatores favoreceram o revigoramento e
a estabilizao do mercado popular. O primeiro refere-se inflexo da curva do
salrio mnimo, que iniciou a recuperao de parte do seu poder de compra aps
uma diminuio contnua durante quase 10 anos. O outro fator diz respeito ao incio
de um processo de menores correes das prestaes. Em outras palavras, de 1965
at 1972, os reajustes das prestaes acompanharam as variaes do salrio
mnimo, e de 1973 at 1982, as prestaes foram indexadas abaixo da correo do
salrio mnimo.
Assim, enquanto as aplicaes no mercado popular se fortaleceram ocorreu
uma mudana qualitativa na caracterizao s6cio-econmica dos muturios, em
relao aos primeiros anos de funcionamento do BNH. A clientela das Cohab passou
a ser formada principalmente de famlias com rendimentos reais superiores a trs
salrios mnimos, sendo que, em sua maioria, os novos muturios vinculavam-se ao
setor formaI da economia (secundrio e tercirio). Os dados atuais disponveis para
diversas cidades mdias e metr6poles no confirmam esta tendncia como indicam
que, entre os muturios de renda familiar acima de trs salrios mnimos,
aproximadamente a metade (ou 1/3 do total da clientela das Cohab) encontra-se
acima do teto legal definido pelo governo (cinco salrios mnimos) para os
postulantes a casas populares.
As caractersticas socioeconmicas dos moradores atuais dos conjuntos
habitacionais no deixam qualquer dvida em relao posio minoritria
ocupada pela clientela inicial das Cohab. Em outras palavras, a participao dos
trabalhadores de menor renda e de dbil insero no mercado de trabalho
(empregados no qualificados, biscateiros, diaristas, etc.) nos programas
tradicionais de habitao p0 pular apresenta uma tendncia decrescente, muito
embora este seja o setor numericamente majoritrio da populao urbana.
Ressalte-se, ainda, que o processo de mudana da clientela no ocorreu somente
atravs da seleo dos novos muturios.
Tomando-se as casas populares competitivas, houve tambm um forte processo
de revenda desses im6veis (repasse de financiamento) para setores de maior
renda, recebendo o antigo proprietrio um gio por essa operao.
Em virtude das mudanas operadas em meados da dcada de 70, a
inadimplncia caiu a nveis bastante baixos. Esta situao manteve-se at o incio

da presente dcada, quando a crise econmica voltou a afetar profundamente os

assalariados.
Ainda que o governo tenha procurado minimizar os efeitos da crise atravs de
maior reajustamento de salrios para os setores mais carentes, o aumento de
desemprego e os mecanismos de rotatividade de mo de obra utilizados pelos
empresrios como forma de diminuio de custo fizeram com 'que os ndices de
inadimplncia voltassem a subir, agora em todas as faixas de atuao do BNH. Esta
situao agravou-se de forma abrupta em 1983, quando, pela primeira vez na
histria do BNH. as prestaes subiram acima do salrio mnimo.
Entre todos os muturios do BNH, os vinculados s Cohab foram os menos
afetados.
Isto se explica em virtude de o programa possuir uma clientela, em grande
parte, com um nvel de renda superior prevista originalmente. Assim, os que no
perderam emprego lograram, na sua maioria, enfrentar a crise habitacional, apesar
do encarecimento da prestao.
O reclamo maior partiu dos muturios da classe mdia-alta, financiados atravs
do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), pois, alem de ter seus
salrios corrodos violentamente pela crise do incio dos anos 80, pagavam maiores
prestaes em funo do alto preo dos imveis produzidos pelo mercado. O
reajuste das prestaes em 1983, normalmente superior ao aumento real dos
salrios desses setores, engendrou a criao de inmeras entidades de defesa dos
muturios e a entrada macia, na justia, de processos contra as agncias
financiadoras.
Outro setor muito afetado foi o dos muturios de cooperativas, pois, formado
por uma clientela com nvel de renda no muito superior ao das Cohab, participa de
um programa com menores subsdios e que, por motivo de deformaes advindas
do formato institucional, passou a produzir habitaes com preos finais
relativamente mais caros que os previstos em seus objetivos iniciais. Em suma, as
unidades habitacionais produzidas pelas Cohab apresentavam, em relao s
construdas pelas cooperativas, maior competitividade. Isto fez com que os
muturios das primeiras tivessem melhores condies de enfrentar a crise do que
os destas ltimas.
A reao ao aumento de 1983, capitaneada pelos muturios do SBPE com p0der relativamente alto de mobilizao da opinio pblica e presso sobre o governo,
fez com que o BNH terminasse por oferecer, ap6s vrias outras medidas (mudana
do sistema de amortizao, extenso de financiamento, etc.), um abono de
emergncia e uma indexao extremamente favorvel para aqueles que optassem
pelo reajuste semestral. Estes subsdios, que beneficiaram enormemente todos os
muturios, tornaram as prestaes das casas populares bastante acessveis. Em
contrapartida, isto significou um agravamento violento do dficit do Sistema
Financeiro da Habitao. O BNH, que vinha sendo, ao longo de sua trajetria,
questionado sobre seu desempenho social, com o desastre financeiro do Sistema,
entrou em profunda crise institucional.
3. A Nova Repblica e a extino do BNH: balano e perspectivas
As formas pelas quais as crises de produo de casas populares foram
enfrentadas ao longo da trajetria do BNH tiveram, como uma das consequncias
mais importantes, o alijamento das camadas de baixa renda. Apesar dos subsdios
embutidos nos programas populares, a situao econmica das famlias com renda
inferior a trs salrios de tal maneira precria que no St2porta a contrapartida
exigida dos muturios. Esta uma situao que no especfica do Brasil, atingido
a maioria dos pases em desenvolvimento, e mostra o trade-off existente entre o
econmico e o social. Em outras palavras, alm das especificidades da produo
de habitao, que dificultam o seu barateamento, a poltica habitacional enfrenta
constrangimentos referentes ao nvel de renda de amplos setores da populao que
extravasam, em muito, suas fronteiras, no podendo, portanto, ser por ela
equacionados.
Sabe-se que a opo habitacional para a maioria da populao pobre, formada
por desempregados e trabalhadores eventuais, so os cortios, favelas e bairros
clandestinos localizados na periferia das metrpoles e grandes cidades. Nessas
circunstncias, a autoconstruo espontnea torna-se a soluo possvel para

amplas camadas populares resolverem seus problemas habitacionais. Devido

escassez de recursos e de tempo disponvel, essas construes prolongam-se por
um largo perodo de tempo e se caracterizam pelo tamanho reduzido, baixa
qualidade dos materiais empregados, acabamento precrio e tendncia
deteriorao precoce.
Apesar da quantidade nada desprezvel de unidades financiadas pelo BNH nos
seus 22 anos de existncia - quase 4,5 milhes, como se pode observar pela tabela.
1 - calcula-se, em funo de dados comparativos dos dois ltimos censos, que
somente 27,66% das moradias construdas se beneficiaram de alguma linha de
financiamento oficial. 12 Entre as unidades financiadas pelo BNH apenas 33,5 foram
formalmente destinadas aos setores populares.
Como os programas tradicionais de habitao popular oferecido pelo Sistema
Financeiro da Habitao absorviam apenas uma pequena parte da clientela-alvo,
fundamentalmente aquela de mais alto rendimento, a partir de 1975 o BNH iniciou
uma srie de projetos alternativos baseados na autoconstruo e destinados aos
segmentos mais carentes. Estes programas surgiram justamente no momento em
que, devido reestruturao e saneamento das Cohab, os setores de menor renda
estavam sendo paulatinamente preteridos nos programas tradicionais. Os dados
disponveis indicam baixo desempenho quantitativo dessas iniciativas no
convencionais.
Menos de 6% das unidades financiadas foram destinados aos chamados
programas alternativos. Entre as moradias populares financiadas, somente 17,6%
so oriundas desses programas especiais.
Por outro lado, quase metade das unidades financiadas (48,8%) foi destinada
aos setores de classe mdia de altos rendimentos (mercado mdio). A distoro
ainda maior se levarmos em conta que o custo da unidade habitacional popular
muito menor do que o dos demais nveis de renda.
Por ocasio da instalao da Nova Repblica havia consenso sobre a crise do
Sistema Financeiro da Habitao e a necessidade de reestruturao do mesmo. O
governo tomou diversas medidas iniciais que indicavam uma predisposio a uma
profunda reforma. Foi criada uma comisso de alto nvel para propor sugestes e,
posteriormente, sob o patrocnio federal, e com o apoio da Associao dos
Arquitetos do Brasil, desenvolveram-se debates regionais sobre as propostas em
pauta, envolvendo setores universitrios, entidades de classe e associaes de
muturios.
Os temas abordados eram os mais variados possveis: discutiam-se desde
medidas de descentralizao do BNH, com fortalecimento das delegacias regionais,
at mudanas no sistema de financiamento, operao e receita do Sistema.
Algumas das sugestes apontavam para a criao de um banco social, com a
separao do Sistema Financeiro de Poupana e Emprstimo. Concomitantemente a
este processo, a prpria Associao dos Funcionrios do BNH desenvolvia
seminrios a fim de recolher subsdios para a reformulao do SFH.
A maioria das propostas girava em torno de temas como descentralizao,
prioridade social e criao de instrumentos de equilbrio financeiro, atravs da
modificao da legislao em vigor. Em funo da complexidade da questo, da
forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos,
estava-se ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos bsicos da reforma,
quando o governo decretou a extino do Banco.
A forma como se deu essa deciso foi motivo de surpresa para as entidades
envolvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e
sem margem para contrapropostas. Este procedimento se chocava com as
declaraes de intenes e encaminhamentos anteriores feitos pelo prprio
governo. No referente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase
nada se incorporou do controvertido processo de discusso ento em curso.
A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Federal
toma explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras palavras, nenhuma
soluo foi encaminhada para os controvertidos temas que permeavam o debate
anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional do Banco, sem o
enfrentamento de questes substantivas, somente tende a agravar os problemas
existentes. Constrangimentos como o do desequilbrio financeiro do sistema no

foram sequer tocados. Continua-se, para usar o jargo popular, sem saber quem vai
"pagar a conta". Ainda que se possam imaginar inmeras solues para reequilibrar
o sistema, algum ter que cobrir esse dficit. Haver uma socializao desses
subsdios atravs da utilizao de verbas oramentrias? Sero os futuros
muturios penalizados com uma carga financeira maior, a fim de sanear o Sistema?
Qualquer das opes mencionadas apresenta efeitos "perversos" bastante
evidentes.
Claro est que, teoricamente, poderia haver meios de obrigar os setores mais
aquinhoados da sociedade a suportar esse nus. Entretanto, com que justificativa
se poderia exigir, de um setor social, sacrifcios para a resoluo do problema
habitacional de um grupo especfico da sociedade, ou seja, os muturios do BNH?
Caberia ainda questionar se haveria condies polticas para medidas nessa
linha.
A extino do BNH, sem qualquer tentativa de equacionamento dos problemas
concretos, pareceu ser uma estratgia do governo para angariar respaldo poltico
num momento em que se evidenciava o fracasso do Plano de Estabilizao
Econmica e se propunham medidas econmicas corretivas extremamente
impopulares.
Neste sentido, o fim do BNH, instituio vista por boa parte da opinio pblica
como dispendiosa, de eficincia discutvel e identificada com o regime anterior,
seria a contrapartida do governo aos sacrifcios exigidos populao. Serviria como
um exemplo da disposio de conter os gastos pblicos.
A desativao do BNH, sem uma estratgia definida de ao, pode acarretar
riscos para o desempenho futuro do poder pblico na rea habitacional. Ressaltasse
que o processo de absoro dos ex-funcionrios do BNH pela Caixa Econmica
Federal tem levado um nmero paulatinamente crescente de tcnicos de maior
especializao a buscar outras atividades e ocupaes. A soluo institucional
implementada tambm se apresenta como sem criatividade e inadequada s
necessidades do setor.
A incorporao das atividades do BNH Caixa Econmica Federal fez com que a
questo urbana e especialmente a habitacional passasse a depender de uma
instituio em que estes temas, embora importantes, so objetivos setoriais. Do
mesmo modo, ainda que considerada como agncia financeira de vocao social, a
Caixa possui, como natural, alguns paradigmas institucionais de um banco
comercial, como a busca de equilbrio financeiro, retomada do capital aplicado, etc.
Nesse contexto, toma-se muito difcil, por exemplo, dinamizar programas
alternativos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau
de subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas, etc.
Evidentemente, pode-se argumentar que a poltica urbana e habitacional estar
a cargo do ministrio respectivo, atuando a Caixa apenas como rgo gerenciador
do Sistema. Vale lembrar, entretanto, que tambm no passado recente a poltica
urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros rgos (Serfhau,
CNDU, Ministrio do Desenvolvimento Urbano). Apesar disso, na prtica, por ter
controle sobre recursos crticos, coube ao BNH definio e implementao correta
da poltica. No h porque supor que, na atualidade, com a Caixa Econmica ocorra
uma situao diferente.
possvel que, a mdio prazo, o agravamento dos problemas urbanos e
habitacionais, aliado inadequao da atual estrutura organizacional para enfrentlos, leve o governo a repensar a questo institucional. Qualquer que seja o
encaminhamento futuro importante tentar resgatar a experincia institucional
anteriormente adquirida, de modo que se possa partir de um patamar mais alto,
sem repetir exemplos negativos do passado.
Recorde-se que por ocasio da extino da Fundao da Casa Popular e criao
do BNH, pouco se aproveitou do acervo acumulado durante o perodo populista.
Naquela poca, tanto a dimenso quanto a importncia da FCP eram bem
menores quando comparadas hoje com a do seu sucessor. Oxal nada de parecido
ocorra com o esplio do BNH, entre outras razoes porque essa experincia
institucional custou excessivamente caro ao pas.
Este padro, que viria a se aprofundar durante o perodo do governo Collor,
corresponderia, ainda, a uma conjuno de interesses entre Executivos municipais,

a burocracia central e grupos privados que atuam na prestao de servios de

intermediao (MELLO, 1980:461-462).