UNA LEY DE LOBBY

PARA CHILE

Horizontal Escuela de Gobierno UAI

Agosto 2013

UNA LEY DE LOBBY

PARA CHILE

Autores:
Daniel Brieba - Horizontal
Claudio Agostini - Escuela de Gobierno UAI
Colaboradores:
Leonidas Montes - Escuela de Gobierno UAI
Hernn Larran - Horizontal

Horizontal Escuela de Gobierno UAI

Agosto 2013
2

Una ley de lobby para Chile *

La evidencia existente en la literatura acadmica es que los grupos de inters donan a

las campaas polticas con el objeto de influir en los legisladores3. Adems, hay estudios
que muestran que dicha influencia tiene efectivamente resultados favorables para
los grupos de inters que contribuyeron a la campaa4. Por eso es que una primera
generacin de reformas en Chile tuvo por objetivo transparentar el financiamiento de
las campaas. Sin embargo, hay otras formas de influir que pueden ser tan exitosas
como el financiamiento de campaas. La principal es el lobby y es as como al menos la
evidencia existente para Estados Unidos muestra que las empresas gastan mucho ms
en lobby que en financiar campaas5. La evidencia, por lo dems, es que ambas cosas
estn relacionadas y las contribuciones a campaas polticas logran comprar mayores
espacios de lobby (acceso) posterior con los legisladores6.

Position paper
I.

Introduccin

Las democracias contemporneas se encuentran sujetas a exigencias cada vez ms

altas de transparencia y accountability por parte de una ciudadana ms informada y
menos confiada que antao. Tanto en sistemas democrticos de larga data como en
democracias ms jvenes, existe inters por extender, profundizar y mejorar diversos
mecanismos que permitan a los ciudadanos ejercer un control ms eficaz y oportuno
sobre sus representantes polticos y sobre los tomadores de decisiones pblicas
en general1. Una dimensin central en este proceso de mejora en los estndares de
gobernanza2 ha sido un abordaje ms integral de la problemtica relacin entre los
intereses privados y las formas en que stos pueden subvertir una toma de decisiones
orientada hacia el inters general. Desde luego, la corrupcin y el trfico de influencias
son formas antiguas que sacrifican el inters pblico por intereses privados, y la mayor
parte de las democracias ya cuentan con leyes y regulaciones destinadas a prevenir y
sancionar este tipo de conductas. Pero tambin existen formas ms sutiles pero no
por ello menos poderosas de influencia que han sido objeto creciente de regulacin.
Entre ellas, podemos destacar los conflictos de inters de las autoridades pblicas;
el financiamiento privado de las campaas polticas y de los partidos; el trnsito de
funcionarios relevantes desde responsabilidades regulatorias a las mismas empresas
reguladas; y, por cierto, las formas en que se ejerce el lobby o la gestin de intereses
particulares frente a las autoridades pblicas.

Es por esta razn que la regulacin del lobby debe entenderse como parte de un
entramado ms amplio de regulaciones orientadas a mejorar los estndares de conducta
pblica, la transparencia e integridad del proceso de toma de decisiones pblicas y,
en ltimo trmino, la confianza ciudadana en sus representantes, en las instituciones
polticas y en el funcionamiento de nuestra democracia.
Este documento desarrollar la posicin de Horizontal y la Escuela de Gobierno de la
Universidad Adolfo Ibez con el fin de analizar cul sera una apropiada regulacin del
lobby para Chile. Despus de esta introduccin, en la segunda seccin, se desarrollar
la posicin normativa que orientar nuestro anlisis acerca de la regulacin del lobby.
En la tercera, se realizar un anlisis de la legislacin comparada y de las fortalezas y
debilidades del proyecto de ley sobre transparencia en las actividades de lobby que
actualmente est tramitndose en el Congreso. En la cuarta seccin, se efectuarn
recomendaciones especficas acerca del proyecto, tanto pensando en el corto plazo, por
medio de reformas puntuales que mejoraran el actual proyecto de ley sin modificar su
arquitectura bsica, as como en el mediano plazo, por medio de reformas sustantivas
al actual proyecto de ley, a implementarse en el futuro. Por ltimo, en la conclusin se
recapitulan y resumen los principales puntos abordados en este estudio.

En Chile, la discusin acerca de la regulacin del lobby se inserta dentro de esta

segunda generacin de reformas destinadas a transparentar y mejorar la regulacin
de las mltiples formas en que los intereses privados afectan la toma de decisiones
pblicas. En particular, el objetivo es prevenir que se implementen polticas pblicas
que favorezcan a grupos de inters especficos por sobre el inters general de la gran
mayora de los chilenos.

II.

Posicin normativa: es el lobby una actividad legtima?

Si bien no existe una definicin consensuada internacionalmente acerca de lo que

constituye lobby, su esencia involucra la comunicacin solicitada, oral o escrita, con
un funcionario pblico con el fin de influir sobre la legislacin, las polticas pblicas o
las decisiones administrativas7. El punto de partida normativo de este documento es
que el lobby as definido es una actividad poltica intrnsecamente legtima y adems

* Este documento se redact como parte de un trabajo conjunto entre Horizontal y la Escuela de Gobierno
de la Universidad Adolfo Ibez. Agradecemos los comentarios y sugerencias de Ignacio Briones, Jorge
Ferrando y Cristbal Caviedes, quienes no obstante no son responsables de los eventuales errores que ste
contenga.
1
Por dar slo un ejemplo, las leyes de transparencia o libertad de informacin respecto a los actos de
gobierno (freedom of information laws) se han extendido rpidamente por el mundo en las ltimas
dcadas desde 13 leyes nacionales existentes en 1990, a ms de 70 el ao 2008. Asimismo, para esta
ltima fecha ms de 20 pases adicionales estaban considerando implementar dichas leyes (Mendel 2008,
p.3). Como veremos ms abajo, aproximadamente desde el ao 2000 tambin han aumentado las leyes de
lobby en el mundo.
2
Es decir, en las formas y modos de ejercer el poder poltico.

3
4
5
6
7

Kau y Rubin (1982); Fremdreis y Waterman (1985); Tosini y Tower (1987).

(Magee (2001); Hall y Wayman (1990); Stratmann (1991).
Milyo et al. (2000).
Ansolabehere et al (2002).
Comisin Europea, 2006, en OCDE (2009, p.18). Traduccin propia.

potencialmente beneficiosa, pero que debe ser regulada debido a su posible efecto
sobre la integridad del proceso de toma de decisiones pblicas. En particular, se debe
prevenir que el Estado sea capturado por grupos particulares de inters que sesguen
las polticas pblicas en su favor8.

entre lobbistas (tpicamente llamados sujetos activos de lobby) y funcionarios (los

sujetos pasivos) para propender as a un proceso de formulacin e implementacin
de polticas pblicas que sea ntegro y d confianza a todos los actores involucrados.
Ntese adems que slo por medio de una regulacin que sea capaz de disolver la
percepcin pblica de que el lobby est estrechamente asociado a formas no legales
de influencia (como corrupcin y trfico de influencias), podr ste formar una parte
integral y plenamente aceptada del proceso de formulacin de polticas pblicas. En
otras palabras, slo si la actividad del lobby es vista como distinta de otras actividades
y formas indebidas de influencia, pueden los intereses particulares que el lobby
representa no ser considerados como inherentemente ilegtimos12.

El lobby es una actividad legtima porque en sociedades democrticas, abiertas

y plurales las personas y grupos tienen derecho a organizarse y a hacerle saber a la
autoridad sus intereses y preferencias en todo orden de materias. El derecho de peticin
est consagrado constitucionalmente en Chile y forma parte central de los derechos
de cualquier ciudadano ante la autoridad. Es tambin una actividad potencialmente
beneficiosa, porque la informacin que aportan los grupos de inters a la autoridad y
al proceso de discusin de una ley o decisin pblica puede ser en s mismo de gran
valor9. Esta informacin puede referirse tanto a las preferencias ciudadanas hacerle
saber a la autoridad qu posicin tiene cierto grupo frente a una materia determinada,
y por qu como a datos y hechos que apoyen su posicin, y que la autoridad puede
desconocer. En ambos sentidos, los grupos de inters pueden enriquecer el proceso de
discusin y de toma de decisiones pblicas, en especial cuando distintos grupos, con
intereses total o parcialmente contrapuestos, deben argumentar su posicin, aportar
informacin y convencer con razones pblicas10 a la autoridad acerca de la conveniencia
de su propia posicin. En suma, el ejercicio del lobby por parte de grupos de inters no
slo es legtimo en funcin de los derechos democrticos de cada ciudadano, sino que
tambin puede constituir una sana manifestacin del pluralismo de intereses inherentes
a cualquier sociedad compleja, y contribuir a un fortalecimiento de la deliberacin
democrtica11 gracias a los argumentos y datos que pueden aportar a la discusin de
polticas.

En suma, el lobby como actividad poltica tiene tanto el potencial de profundizar la

democracia, como de subvertirla13. Por lo tanto, se debe regular esta actividad para
promover lo primero y prevenir lo segundo.

III. Un anlisis del actual proyecto de ley

a. Antecedentes y descripcin del proyecto actual

Si bien hubo mociones parlamentarias intentando regular el lobby en Chile desde los
aos 90, slo a fines del ao 2003, como consecuencia de la mocin originalmente
presentada por los diputados Burgos, P. Walker, Montes, Leal, Saffirio y Toh, fue
ingresado desde el Ejecutivo el primer proyecto de ley para regular el lobby en Chile14.
Dicho proyecto (Boletn N 3.407-07) fue ingresado con el propsito de regular la
gestin de intereses y aumentar la transparencia de las decisiones pblicas15. Despus
de una larga tramitacin, logr su aprobacin en Comisin Mixta en abril del ao 2008.
Sin embargo, el proyecto fue vetado en mayo del mismo ao por la entonces Presidenta
Michelle Bachelet, quien ingres por dicha va modificaciones relevantes al proyecto
original con miras a incluir dentro del registro propuesto por la ley no slo a los lobbistas
profesionales que se declaran como tales, sino tambin a otros gestores de intereses
particulares, fueran ellos remunerados o no16. Aunque en julio de 2008 la Cmara de
Diputados aprob parcialmente el veto del Ejecutivo, el proyecto se entramp en el
Senado y, en septiembre de 2008, se le quit la urgencia a su discusin. El Ejecutivo
resolvi, en conjunto con el poder Legislativo, que era mejor enviar un nuevo proyecto
que recogiera ntegramente las observaciones que haban realizado especialistas y
parlamentarios, antes que aprobar el proyecto original y aprobar separadamente dichas
observaciones17.

No obstante lo anterior, la actividad del lobby requiere ser regulada. Ello se debe a que
el lobby, al situarse en el nodo o interfaz entre los intereses privados y las decisiones
pblicas, ocupa un lugar estratgico en el proceso de formulacin de polticas pblicas.
Existe por ende un inters pblico en conjugar el legtimo y necesario derecho
a peticin de los privados, con la necesidad de mantener la confianza pblica en el
proceso de toma de decisiones. A su vez, ello requiere que dicho proceso no est sujeto
ni a influencias privadas indebidas ni a profundas asimetras entre la influencia ejercida
por grupos de inters particulares y aquella que la ciudadana puede ejercer. Puesto
que las personas que ejercen lobby (directo o a nombre de terceros) tienen intereses
concretos y adems estn en una posicin privilegiada para influir en los tomadores de
decisiones pblicas, es normativamente deseable y conveniente regular la interaccin
Stigler (1971), Peltzman (1976), Mitchell y Munger (1991).
OCDE (2009, p.9). No obstante, el valor en informacin que contribuye el lobby debe ser contrastado
con el potencial sesgo sistemtico en las polticas pblicas que aqul produzca en beneficio de actores
que tengan mayores capacidades para realizarlo o deriven ms beneficios de su ejercicio. Por ello, su
deseabilidad como actividad poltica es ambigua desde un punto de vista normativo, sin obstar de que su
legitimidad sea clara.
10
Para el concepto de razn pblica, ver Rawls (1996, pp. 247-290); y Rawls (1997).
11
Ver Chari et al (2012, pp.5-8) y Montes (2013).
8
9

12
13
14
15
16
17

Dos Santos y Da Costa (2012, p.2).

UK House of Commons Public Administration Select Committee (2009, p.60).
Mensaje N 7-350 (2003, p.2).
Ibid, p.1.
Garn (2013a).
Mensaje N 881-356 (2008, pp.1-2).

El proyecto actual: principales caractersticas

As, en noviembre de 2008 se ingresa un nuevo proyecto de ley (Boletn N 6189-06).

Al aumentar el rango de actores considerados lobbistas y al incorporar la regulacin
de los sujetos pasivos por medio de la publicacin de los registros de audiencias y
reuniones de stos con los lobbistas, este proyecto era ms ambicioso que el original.
Fue aprobado en primer trmite constitucional por el Senado en julio de 2009; sin
embargo, se entramp en la Cmara de Diputados, retirndosele la suma urgencia en
enero del ao 2010.

El proyecto ingresado por la administracin del Presidente Sebastin Piera difiere de

los proyectos anteriores en que cambia el foco de la legislacin desde el sujeto activo
los lobbistas al sujeto pasivo, es decir, las autoridades pblicas. Su medida central es
la creacin de registros de agenda pblica, es decir, registros obligatorios y pblicos
de las audiencias y reuniones que sean concedidas por las autoridades a todos los
lobbistas y gestores de intereses particulares19. No obstante, es importante notar que
estos registros ya se contemplaban en la ltima versin del proyecto enviado por
Michelle Bachelet (aprobado por el Senado en primer trmite constitucional en julio
de 2009)20, si bien con menos amplitud que en el proyecto actual. Por ello, en estricto
rigor la novedad del actual proyecto es la eliminacin de los registros de lobbistas y de
las regulaciones que, a partir de la inscripcin en dichos registros, sobre ellos recaan.
As, esta ley ya no es una regulacin del lobby per se, sino, como se expresa en el ttulo
del nuevo proyecto, es un Proyecto de Ley de Transparencia en la Actividad del Lobby
y Gestiones que Representen Intereses Particulares.

Finalmente, luego de una pausa de ms de dos aos, el proyecto fue revivido en

mayo del ao 2012 por la actual administracin. sta formul, por medio del Oficio
N 021-360, una indicacin sustitutiva total al proyecto original, que constituye as en
la prctica un nuevo proyecto de ley que reformula sustancialmente el enfoque y los
alcances del proyecto original. A diferencia de los dos proyectos anteriores, ste se
enfoca exclusivamente en los sujetos pasivos del lobby y en la transparencia de sus
agendas pblicas. Luego de un ao de tramitacin, el nuevo texto fue aprobado con
modificaciones menores a comienzos de junio de 2013 por la Comisin de Constitucin
de la Cmara de Diputados. Ahora deber ser visto por la Comisin de Hacienda, luego
por la sala de la Cmara, y de ah deber ir a un tercer trmite constitucional en el
Senado, el cual debiera revisar este proyecto en agosto de este ao18. Dependiendo de
lo que ah suceda, el proyecto podra a continuacin ir a una Comisin Mixta, tal como
sucedi con el proyecto original de 2003.

El actual proyecto de ley contempla, en sus puntos fundamentales, lo siguiente:

- La creacin de registros pblicos de agenda en los que las autoridades y
funcionarios que estn en la lista de sujetos pasivos debern estampar () todas las
audiencias y reuniones sostenidas con las personas que realicen lobby y gestionen
intereses particulares21. Estos registros se ven ampliados respecto al proyecto de
2009 en varios sentidos:

En la Tabla N 1, se resumen los principales aspectos de cada proyecto de ley

presentado.

o Se incluye en ellos reuniones con todos los gestores de intereses

particulares y no slo a los lobbistas profesionales, incluyendo por ello a
actores no remunerados de importancia (como los colegios profesionales o
las asociaciones gremiales), eliminndose adems la lista de actividades que
no constituan lobby, entre las cuales estaban las reuniones solicitadas por
iglesias, juntas de vecinos, asociaciones gremiales de pequeos empresarios,
y otros.
o Se incluye dentro de las actividades cubiertas por el registro aquellas
orientadas a impedir la adopcin de decisiones o actos por parte de la
autoridad, y no slo aquellas orientadas a su modificacin o realizacin.
o Se incluyen no slo las reuniones y audiencias, sino tambin los viajes
realizados por los sujetos pasivos, incluyendo informacin acerca de su
propsito y financiamiento. Tambin, se establece la obligacin de que los
sujetos pasivos registren los regalos recibidos y la identidad de quien lo
otorg.

Tabla N 1: Principales caractersticas de los tres proyectos de lobby discutidos en el Congreso

desde 2003 a la fecha

Proyectos
2003 (en versin
presentados
aprobada en 2008)

Definicin de
Restringida a empresas
sujeto activo
de lobbistas profesionales.

2008

2012

Amplia, con
excepciones
(e.g. organizaciones
religiosas, juntas
de vecinos, etc.).

Amplia, casi sin

excepciones.

Registro de lobbistas

S.

S.

No.

Transparencia de
agendas de sujetos pasivos?

No.

S.

S.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los proyectos de ley y la historia de su tramitacin,

disponibles en www.senado.cl.

19

Segn lo estimado por los asistentes al desayuno organizado por Horizontal y la Escuela de Gobierno de
la UAI el 29 de mayo para discutir los avances de este proyecto.

18

20
21

Siendo la nica diferencia entre ellos que los primeros son remunerados por su gestin.
Vase Oficio de ley a la Cmara Revisora N 644/SEC/09, Ttulo III (2009, pp. 12-13).
Oficio N 021-360, (2012, p.8).

- La definicin de los sujetos pasivos de lobby, que vena del proyecto anterior, es
ampliada casi sin excepciones (se agregan los directores regionales de servicios,
los encargados de adquisiciones en las FF.AA. y el Fiscal Nacional y los fiscales
regionales, entre otros). As, bajo el proyecto actual son sujetos pasivos de lobby
prcticamente todas las autoridades del Ejecutivo (incluyendo sus jefes de
gabinete) y funcionarios con poder decisorio relevante, amn de las principales
autoridades de los municipios, del Banco Central, la Contralora, las FF.AA., el
Congreso, el Ministerio Pblico, el Consejo de Defensa del Estado, el Consejo
Directivo del Servel, el Consejo para la Transparencia, el Consejo de Alta Direccin
Pblica, el Consejo Nacional de TV, el Instituto Nacional de DD.HH., integrantes de
Paneles de Expertos, y del Poder Judicial22. Adicionalmente, en su ltimo trmite en
la Comisin de Constitucin de la Cmara de Diputados se agreg la posibilidad de
incorporar a funcionarios adicionales como sujetos pasivos a peticin de cualquier
ciudadano, la cual debe ser aprobada o fundadamente rechazada por la jefatura
o director de servicio respectivo. As, tomados en conjunto, los sujetos pasivos
de lobby conforman un grupo extraordinariamente amplio de las autoridades
pblicas del pas.

personas naturales) y la informacin que se le solicite respecto de la estructura y

conformacin de la persona jurdica a quien representa (en caso que corresponda)24.
Al mismo tiempo, se establece la obligacin de informar oportuna y verazmente lo
solicitado a las personas que ejerzan lobby o gestin de intereses particulares. Ms
all de estos requisitos, sin embargo, es materia de reglamento la informacin que
contendr cada registro. Dichos reglamentos sern dictados por el poder Ejecutivo,
con excepcin de aquellos atingentes al poder Legislativo, a la Contralora y al
Banco Central, los cuales sern dictados por estos organismos.
- El sistema de sanciones es tambin descentralizado. Si bien la fiscalizacin e
investigacin de faltas corresponde a la Contralora, la que emitira una resolucin
fundada recomendando la sancin, la potestad sancionatoria recae sobre el jefe
de servicio respectivo o, en caso que sea ste el que incurri en falta, sobre la
autoridad que tiene la potestad de nombramiento respectiva. Por su parte, los
alcaldes y concejales sern sancionados directamente por la Contralora. En el
caso de parlamentarios, tanto la investigacin como la sancin recaer sobre las
Comisiones de tica y Transparencia de cada cmara. Una situacin similar de
auto-investigacin y auto-sancin ocurre en el caso de faltas cometidas dentro del
Banco Central, del Ministerio Pblico y de la Corporacin Administrativa del Poder
Judicial.

- La creacin de mltiples registros pblicos en los que se publica la informacin

atingente a diversos sujetos pasivos de lobby, segn su organizacin de pertenencia.
De esta forma, habr registros pblicos a cargo de cada servicio u rgano de la
administracin centralizada, descentralizada y regional a la que pertenezca el
sujeto respectivo. Adicionalmente, habr registros a cargo de la Contralora, de las
FF.AA., del Banco Central, de la Cmara de Diputados, del Senado, del Ministerio
Pblico, de la Corporacin Administrativa del Poder Judicial, y de cada organismo
autnomo (e.g. el CNTV, Consejo para la Transparencia, Servel, etc.).

b.

Anlisis del proyecto de ley

La OCDE (2009) postula que los intentos de regulacin del lobby deben preguntarse,
antes de escoger un diseo especfico, si la preocupacin pblica est ms relacionada
a temas de transparencia, cuestiones de acceso a la autoridad pblica, o preocupaciones
respecto a la conducta de los lobbistas y autoridades. En funcin de cul sea ms
importante, la legislacin debiese adoptar enfoques algo distintos para asegurarse que
la preocupacin principal del pblico sea abordada25. Para el caso chileno, donde el
conocimiento pblico de casos de corrupcin o de trfico de influencias no ha sido
recurrente, sino ms bien ocasional, es probable que la transparencia constituya la
preocupacin principal de la ciudadana respecto a la actividad de lobby. En dicho
sentido, el enfoque de este proyecto que est puesto casi enteramente en el objetivo
de la transparencia es acertado. Sin embargo, y como veremos a continuacin, el
proyecto sacrifica casi por completo el objetivo de regular la conducta de los actores
involucrados, en particular los sujetos activos.

- La creacin de un registro semestral consolidado por parte de la Secretara

General de la Presidencia (Segpres), en el que se organiza la informacin, no
por reunin (como en los registros llevados cada servicio), sino que por persona
natural o jurdica que haya sostenido reuniones con sujetos pasivos en los ltimos
seis meses. Esto equivale a la creacin de un registro de lobbistas ex post, con las
ventajas en informacin que ello conlleva, pero sin los beneficios legales de un
registro de jure.
- Los registros de agenda debern incluir a la persona, organizacin o entidad
con quien se sostuvo la audiencia o reunin, el lugar y fecha de su realizacin y la
materia especfica tratada23, a lo cual se agreg en la Comisin de Constitucin
de la Cmara: si la persona que solicita la audiencia recibe o no remuneracin por
sus gestiones, el nombre de las personas a quienes se representa (en caso de ser

Se establece la salvedad de que no hay obligacin de suministrar informacin que sea confidencial o
estratgica.
25
OCDE (2009, p.11).
24

No obstante, el proyecto actual no cubre como s lo haca el de 2009 a miembros del directorio y el
gerente general de empresas con ms de 50% de participacin pblica.
23
Oficio N 021-360, Art. 8 (2012, pp.12-13).
22

10

11

equivalente a lo que la OCDE considera informacin bsica o esencial (core information),

puesto que permite saber cul es el objetivo de la actividad de lobby, identifica a sus
beneficiarios y seala aquellos organismos e instituciones a los cuales apuntan28. En
este sentido, el proyecto chileno satisface los requisitos mnimos de informacin para
que el objetivo de transparencia en el lobby sea cumplido. Sin embargo, no solicita otro
tipo de informacin (que la OCDE llama suplementaria) y que permite aumentar an
ms la transparencia y accountability frente a la ciudadana. Ejemplos de esto ltimo son
los gastos en actividades de lobby por parte de lobbistas y sus clientes, sus estrategias
y formas de lobby, la estructura de los contratos entre clientes y lobbistas (por ejemplo,
si incluye o no premio por objetivo conseguido), si los lobbistas son ex sujetos pasivos
de lobby, entre otros. Aun as, como primera regulacin de la actividad, la informacin
requerida en el proyecto de ley parece ser suficiente.

En un sentido ms especfico de diseo de legislacin, la OCDE argumenta que en la

regulacin del lobby se debe hacer frente a cuatro preguntas:

a. Quin y qu ser regulado? (scope of regulation)

b. Qu informacin debera ser requerida o revelada? (information disclosure)
c. Cmo o por medio de qu procedimientos se regula la conducta de los
lobbistas? (conduct regulation)
d. Cmo puede asegurarse la integridad de la regulacin de lobby o cmo se
asegura su cumplimiento? (securing compliance)

Respondiendo estas preguntas, podemos situar a la legislacin chilena propuesta

dentro de un marco comparado.
Respecto a la primera pregunta, el actual proyecto de ley es fuerte en algunos
aspectos y muy dbil en otros. Es fuerte, ya que su mbito de aplicacin dentro de los
sujetos pasivos es sumamente amplio, abarcando a todos los organismos pblicos de
relevancia y cubriendo incluso a funcionarios que puedan tener ciertas capacidades
decisorias, amn de incluir a jefes de gabinete, asesores parlamentarios, y otras figuras
independiente de la naturaleza de su contrato. Sin embargo es dbil, ya que no regula
en modo alguno a los sujetos activos del lobby, con la excepcin de que deben otorgar
oportuna y verazmente la informacin requerida para solicitar audiencia. En particular,
llama la atencin la inexistencia de un registro formal de lobbistas, el cual existe de uno
u otro modo no slo en Estados Unidos, sino tambin en Canad, Australia, Alemania,
Francia, el Parlamento Europeo y la Comisin Europea, entre otras jurisdicciones. De
hecho, Chile constituira un caso nico de regulacin del lobby sin registro de lobbistas
ni regulacin de la conducta de stos26. Por ltimo, la legislacin chilena tambin
es dbil en cuanto al mbito de regulacin de la actividad del lobby. Si bien detalla
cuidadosamente el tipo de decisiones que buscan ser influenciadas por aquellos que
ejercen lobby (e.g. dictacin, modificacin, discusin de leyes, decretos, resoluciones,
acuerdos, contratos, etc.), se limita a regular a tal efecto slo las audiencias formales
entre sujetos activos y pasivos. As, tanto las reuniones sociales e informales, como toda
forma de comunicacin escrita y audiovisual, queda fuera del mbito de regulacin
de la ley, siendo que evidentemente constituyen lobby desde el punto de vista de la
definicin citada ms arriba. La omisin de estas otras instancias de comunicacin corre
el riesgo de convertir al proyecto chileno, en palabras de Vctor Prez (rector de la U. de
Chile), en una regulacin slo formal del lobby27.

En cuanto al tercer punto, la regulacin de conducta, ella se refiere tanto al sujeto pasivo
como al activo. El proyecto de ley actual regula a los sujetos pasivos, obligndolos a
registrar las audiencias que le concedan a lobbistas. De esta manera, los obliga a dar
igualdad de trato a todos los que soliciten audiencias respecto a una misma materia29.
Por su parte, una indicacin aprobada en la Comisin de Constitucin de la Cmara
de Diputados impone la obligacin legal a los sujetos activos de entregar informacin
veraz respecto a la identidad de la persona u organizacin cuyo inters est siendo
representado, as como acerca de si el lobbista es remunerado por su gestin o no.
Sin embargo, ms all de estas exigencias poco onerosas30, el proyecto es pobre en la
regulacin de las conductas de ambas partes. Ni a sujetos pasivos ni a sujetos activos
se les aplican cdigos de conducta especialmente elaborados para tal fin. Dichos
cdigos son comunes en otros pases que han regulado el lobby31. Esto impide prohibir
y sancionar formas indebidas de influencia sobre los sujetos pasivos. Tampoco permite
establecer un deber de veracidad en la informacin suministrada a stos (como cifras o
conclusiones de estudios). Del mismo modo, la no existencia de un registro formal de
lobbistas limita el mbito de la regulacin de stos, ya que no se les puede sancionar por
medio de la suspensin o eliminacin del registro; no se puede establecer un cdigo de
conducta obligatorio para lobbistas32; no se pueden establecer prohibiciones de ejercer
lobby por un perodo determinado a ex sujetos pasivos de lobby; no se puede regular
la relacin financiera entre lobbistas y polticos (incluyendo donaciones de campaa);
y as sucesivamente. En suma, el proyecto actual deja mucho espacio para avanzar en

OCDE (2009, p.270).

Oficio N 021-360, Art.11. (2012, p.15)
30
No slo las exigencias son bajas, sino que la multa por incumplirlas es de apenas entre 10 y 50 UTM.
31
Chari et al (2010). Un buen ejemplo de cdigo de conducta de lobbistas es el canadiense, accesible
en http://ocl-cal.gc.ca/eic/site/012.nsf/eng/h_00013.html. Tambin existen cdigos de conducta en pases
que no han regulado el lobby, como en el Reino Unido, donde es obligatorio para los parlamentarios
(sujetos pasivos) y voluntario para los lobbistas (sujetos activos), cuya conducta es autorregulada por
cdigos establecidos por las diversas asociaciones de lobbistas profesionales existentes en dicho pas
(Garca, 2008).
32
A menos que se quiera establecer uno para toda persona o entidad que solicite siquiera una audiencia a
alguna autoridad, lo cual puede ser excesivo y corre el riesgo de alejar la posibilidad de acceso a la autoridad
a personas o grupos de menos recursos.
28
29

En lo referido a la informacin solicitada (la segunda pregunta enumerada arriba), la

informacin mnima ya detallada que segn el proyecto de ley debe ser requerida es

26
27

Chari et al (2010).
Prez (2013).

12

13

el nivel de regulacin de conductas, tanto de los sujetos pasivos como (especialmente)

de los sujetos activos.

Tabla N 2: Fortalezas y debilidades del proyecto de ley

Finalmente, el enforcement o la capacidad de asegurar el cumplimiento de la

legislacin propuesta es una incgnita. Por una parte, los requerimientos de la ley no
son excesivamente gravosos, limitndose a la obligacin de informar las audiencias
concedidas (por parte del sujeto pasivo) y de entregar informacin mnima acerca del
inters representado (por parte del sujeto activo). Por otra parte, y como seal la misma
OCDE, hay un trade-off entre la amplitud de mbito de la regulacin y la facilidad de
lograr su cumplimiento. En el caso chileno, precisamente porque su mbito de aplicacin
es muy amplio cubriendo prcticamente a toda la capa superior del Estado, se abre la
pregunta respecto a cmo podr asegurarse su cumplimiento por miles de funcionarios
funcional y geogrficamente dispersos por todo el aparato estatal y el territorio,
respectivamente. En este sentido, el hecho de que cada organismo e institucin lleve
su propio registro sugiere potenciales diferencias en el nivel de adhesin a la ley. Al
mismo tiempo, la capacidad de la Contralora de fiscalizar su cumplimiento en aquellos
organismos sobre los cuales tiene jurisdiccin puede verse sometida a estrs, dado el
alto nmero de funcionarios objeto de fiscalizacin por la ley.

Fortalezas

Quin y qu ser regulado

Definicin muy amplia

tanto de sujetos activos

como pasivos.

Inexistencia de
registro de lobbistas.
Slo obliga a reportar
audiencias formales.

Informacin requerida
Cumple con solicitar
o revelada
informacin bsica

(e.g. identidad del inters

representado).

No solicita informacin
suplementaria
(e.g. gasto en actividad de
lobby por parte del
lobbista y su cliente).

Regulacin de la conducta
de lobbistas

No se establece
regulacin alguna sobre
la conducta de los
sujetos activos.

Exige a sujetos pasivos

otorgar igualdad de trato
a todos lo que soliciten
audiencias sobre la misma
materia.

Cumplimiento de la
Slo exige publicar
legislacin
reuniones y sus datos bsicos

(exigencia fcil de cumplir).

Por el lado de las sanciones, el proyecto tambin presenta deficiencias. Por de pronto,
las multas asociadas al proyecto (entre 10 y 50 UTM) no aparecen como especialmente
disuasivas33. Adems, con la excepcin de los funcionarios municipales, la ley establece
que Contralora slo puede recomendar sanciones a los funcionarios respectivos,
pero que stas sern implementadas (o no) por sus superiores, lo cual abre un espacio
injustificado a la discrecionalidad en la aplicacin de sanciones34. Por ltimo, el proyecto
de ley slo establece sanciones contra aquellos sujetos activos y pasivos que no cumplan
con sus respectivos deberes de informacin, pero no establece sanciones sobre aquellos
organismos que no actualicen su registro de agenda pblica al menos una vez al mes
(como exige el proyecto de ley). Ello amenaza con volver la publicacin de registros
un hecho de inters meramente histrico, sin consecuencias sobre la tramitacin de
proyectos de ley o decisiones contingentes. En suma, el nivel de cumplimiento de esta
ley depender en buena medida de su aceptacin voluntaria por parte de los sujetos
pasivos afectados, sobre quienes recae casi todo el peso de su buen funcionamiento.

Debilidades

La capacidad de
Contralora de fiscalizar
la multiplicidad de registros
que se crearn es cuestionable.
Las sanciones potenciales
tanto a sujetos activos como
pasivos son muy bajas.
No existen sanciones a los
organismos que no actualicen
a tiempo sus registros.
En la mayora de los casos,
Contralora slo puede
recomendar sanciones a
sujetos pasivos, no imponerlas.

Fuente: Elaboracin propia.

En conclusin, el proyecto de ley es relativamente dbil si se lo compara ya sea con

la legislacin de pases ms desarrollados en este mbito o bien con los estndares
propuestos por la OCDE. Tambin revela importantes deficiencias en el mbito de su
aplicacin, su regulacin de la conducta de los lobbistas, y suscita dudas acerca de la
factibilidad de su cumplimiento y fiscalizacin. No obstante, cabe sealar la importancia
de esta transicin. Es poco realista asumir que un pas que no cuenta con tradicin alguna
de regulacin del lobby pase de un da a otro a contar con y a aplicar seriamente
una ley demasiado exigente y restrictiva sobre este asunto. No debe olvidarse que
las regulaciones actualmente vigentes en Estados Unidos las ms exigentes a nivel
comparado son fruto de una evolucin regulativa que empez hace ms de un
siglo. En efecto, la revisin comparativa de las experiencias de Norteamrica, Europa
y Australia muestra que la regulacin y legislacin acerca del lobby se han desarrollado
incrementalmente35. Por lo tanto, el actual proyecto de ley constituye, a pesar de sus
deficiencias, un avance significativo respecto a la actual ausencia de regulacin. Su sola
presencia y aplicacin promover una cultura de mayor transparencia en la gestin de
los asuntos pblicos por parte de las autoridades y de la sociedad civil.

En la Tabla N 2 a continuacin, se resumen las fortalezas y debilidades del proyecto de

ley, de acuerdo a cada categora de anlisis propuesta por la OCDE.

Adicionalmente, las faltas quedarn anotadas en las hojas de vida respectivas de los sujetos pasivos, en
caso de ser stos los infractores.
34
Adicionalmente, podra redundar en una sub-aplicacin de sanciones por parte de jefes de servicio, para
ahorrarse problemas internos. Por otra parte, puesto que los fallos de Contralora son pblicos, un jefe de
servicio muy posiblemente se vera obligado a dar explicaciones si no sigue la recomendacin de Contralora.
En cualquier caso, el punto de fondo es que no queda claro qu se gana con darle discrecionalidad a los
superiores jerrquicos del infractor, en vez de implementar el fallo de Contralora automticamente.
33

35

14

OCDE (2009, p.14). Traduccin propia.

15

Por ltimo, cabe recordar que para lograr mejores estndares de gobernanza y una
relacin sana entre los intereses privados y la gestin pblica se requiere de un sistema
de regulaciones interdependientes que, en conjunto, propendan hacia ello. As, la
regulacin del lobby difcilmente reducir los niveles de corrupcin de un pas36. Pero
si sta forma parte integral de un conjunto ms amplio de iniciativas que regulen
mbitos como el trfico de influencias, el financiamiento de la poltica, los conflictos
de inters, el acceso a la informacin pblica, la consulta y participacin ciudadana en
la elaboracin de polticas37, y otros afines, entonces su potencial utilidad para lograr
buenos estndares de gobernanza mejorar significativamente.

c.

Entre los pases que han regulado explcitamente el lobby, existe amplia divergencia en
mltiples mbitos de importancia. Por ejemplo, no existen dos definiciones idnticas
acerca de lo que significa lobby en la legislacin comparada41. De este modo, los pases
varan en sus definiciones de quines son lobbistas; en los criterios que definen la
obligacin (o no) de registrarse del lobbista; en el rango de autoridades o sujetos pasivos
cubiertos (es decir, frente a los cuales no se puede hacer lobby sin estar inscrito en el
registro); en las regulaciones que imponen a la conducta de los lobbistas; en si regulan
o no la puerta giratoria42 de ex sujetos pasivos que son contratados como lobbistas
recin salidos de su cargo pblico; en la institucionalidad diseada para fiscalizar el
cumplimiento de la ley; y en las sanciones que pueden aplicar a los infractores. En la
Tabla N 3 ms abajo, se resume y compara el contenido de la legislacin a lo largo
de todas estas dimensiones para Chile con otras seis jurisdicciones43 que ya cuentan
con una regulacin del lobby. Se puede observar que, a nivel comparado, la legislacin
chilena es relativamente fuerte en cuanto a la cobertura de la ley. Abarca, de manera
amplia, a casi la totalidad del Estado y aplica a la vez a todo tipo de lobbistas, y no
slo (como en Australia) a las empresas profesionales de lobby, que slo realizan una
parte del lobby. Por otra parte, sin embargo, el proyecto de ley chileno es el nico que
slo establece un registro de lobbistas ex post. Comparativamente, es dbil en ciertos
aspectos, ya que no establece restricciones de puerta giratoria ni impone exigencias
relevantes de conducta sobre los sujetos activos. Adems, como ya hemos mencionado,
sus atribuciones de fiscalizacin y sancin son relativamente dbiles, particularmente
relativo a regulaciones ms avanzadas como las de Canad o Estados Unidos.

Legislacin comparada

Actualmente existen pocos pases que hayan regulado el lobby a nivel mundial, si bien
su nmero ha crecido de forma importante en el ltimo tiempo. As, si durante el siglo
XX slo Estados Unidos, Canad, Alemania y el Parlamento Europeo contaban con leyes
de lobby. Desde entonces se les han sumado la Comisin Europea, Polonia, Lituania,
Taiwn, Australia, Francia, Israel, Eslovenia y (por un tiempo) Hungra38. Por lo tanto, si
Chile aprueba una ley que regule de una u otra forma el lobby, estara situndose en una
relativa vanguardia en este sentido tanto en el mundo como dentro de la OCDE39. No
obstante, hasta el momento, todos los pases que han regulado el lobby lo han hecho
por medio de la creacin de un registro de lobbistas, que es la pieza fundamental a
partir de la cual se construye el entramado regulatorio de cada pas. Por ello, la solucin
chilena de crear un registro pblico de audiencias es una solucin ad-hoc, a mitad de
camino entre una regulacin de la actividad del lobby propiamente tal que impone
exigencias de conducta y de revelacin de informacin sobre los lobbistas y simples
leyes de transparencia que revelan a los que lo soliciten los registros de audiencia de
las autoridades40. En el caso chileno, la nica exigencia que se impondra a los lobbistas
es informar oportuna y verazmente acerca del inters que representan y si lo hacen
de forma remunerada o no. As, el proyecto chileno va ms all de una simple ley de
transparencia, pero puesto que no hay un registro de lobbistas propiamente tal
como grupo no se les puede imponer exigencias conductuales especficas ni regular la
actividad en s.

Por ltimo, las ltimas dos filas de la Tabla N 3 reportan el ndice de regulacin de
lobby de Chari et al (2010) aplicado a los siete pases comparados. Dicho ndice va
de 0 (ausencia completa de regulacin) a 100 (regulacin mximamente extensiva
e intensiva), y se construye a partir de 48 preguntas especficas agrupadas en torno
a ocho dimensiones de anlisis: la extensin de la definicin de lobbista; la cantidad
de informacin que se exige para inscribirse en el registro de lobbistas; la cantidad
de informacin exigida respecto a los gastos en lobby del lobbista; la cantidad de
informacin exigida respecto a los gastos totales en lobby del cliente (i.e. aquel que
contrat a el o los lobbistas); si el sistema de registro est disponible online; el grado
de acceso pblico al registro; el grado de enforcement de la regulacin; y si limita o
no la puerta giratoria. Chari et al (2010) aplican este cuestionario a una larga lista de
jurisdicciones nacionales, supranacionales y subnacionales con leyes de lobby44. A

Dos Santos y Teixeira da Costa (2012).

OCDE (2009, p.23).
Hungra abandon en 2011 su ley de lobby aprobada en 2006, y la reemplaz por una ley que fomenta
la consulta y participacin ciudadana en la elaboracin de leyes. Datos obtenidos del sitio web www.
regulatelobbying.com, asociado al libro publicado por Chari et al (2010).
38
Hungra abandon en 2011 su ley de lobby aprobada en 2006, y la reemplaz por una ley que fomenta
la consulta y participacin ciudadana en la elaboracin de leyes. Datos obtenidos del sitio web www.
regulatelobbying.com, asociado al libro publicado por Chari et al (2010).
39
Segn estos mismos datos, de los 34 pases de la OCDE, slo ocho (Estados Unidos, Canad, Alemania,
Francia, Australia, Israel, Eslovenia y Polonia) cuentan actualmente con una regulacin del lobby.
40
Este es, por ejemplo, el caso del Reino Unido, donde por medio del Freedom of Information Act se puede
acceder, a travs de una solicitud, a un registro histrico de reuniones entre algn funcionario y ciertos
grupos de inters (ver, por ejemplo, esta recopilacin de reuniones entre el Department for Transport y
las aerolneas entre 2002 y 2007): http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dft.gov.uk/foi/
responses/2007/july2007/aviationmeetings/aviationmeetings).
36
37

OCDE (2009).
En la literatura internacional se denomina este problema como el de la revolving door de ex funcionarios
pblicos que pasan a formar parte de los equipos de lobby de empresas o bien de formas de lobbistas
profesionales. En general, lo que se propone para combatir este problema es la imposicin de un perodo
de tiempo en que el ex funcionario no puede trabajar haciendo lobby una vez abandonado el cargo
(llamado por la OCDE un cooling-off period).
43
Que incluyen a cinco pases (Estados Unidos, Canad, Australia, Polonia y Alemania), ms el Parlamento
de la Unin Europea.
44
En concreto, incluyen a todos los pases que en el ao 2008 tenan regulacin de lobby (ocho), ms el
parlamento de la Unin Europea, ms todos los estados de Estados Unidos (50), y a aquellos estados de
Australia y provincias de Canad que cuentan con leyes propias de lobby, para un total de 70 casos.
41
42

16

17

S, pero incluye
slo a
asociaciones
profesionales
(incluyendo de
trabajadores) y
empresariales que
quieran hacer
lobby ante el
Bundestag o el
gobierno federal.
Los Lnder o
estados tienen
cada uno su
propia regulacin,
que debe ser
compatible con la
regulacin
federal.
S, tres tipos:
comerciales,
in-house
corporativos y
in-house
organizaciones.
S, pero
organizaciones de
base (grassroots) y
religiosas estn
exentas.
No (pero cada seis
meses, un registro
ex post).
Registro de
lobbistas

Cualquier
comunicacin oral
o escrita con un
funcionario
pblico respecto a
decisiones
gubernamentales.

No.

Australia
USA

Chile
Tipo de
regulacin

Los autores establecen los siguientes cortes: de 0 a 29 puntos en el ndice, se trata de un caso de baja
regulacin; entre 30 y 59, de regulacin mediana; y de 60 o ms puntos, de regulacin alta.
46
Como el ndice presupone la existencia de un registro de lobbistas, la aplicacin de este ndice al proyecto
de ley chileno no es directa. No obstante, interpretando el registro ex post de audiencias pblicas (y la
informacin que contendr) como el equivalente funcional de un registro de lobbistas, se puede aplicar el
cuestionario y calcular un ndice aproximado para el caso chileno.
47
A estas alturas slo es posible estimar un rango de puntaje para el caso chileno, ya que el puntaje
exacto depender de algunos elementos an inciertos, como el reglamento de la ley, su aplicacin y
enforcement.

Canad

Alemania

Parlamento
de la Unin
Europea

Se debe registrar a
cualquier
individuo que
entre al
Parlamento por
cinco o ms das al
ao con el objeto
de 'entregar
informacin' a
parlamentarios. A
cambio, se le da
un pase para
entrar al
Parlamento.

Polonia

partir de ello, los autores desarrollan una tipologa de regulaciones que distingue entre
ambientes de baja, mediana y alta regulacin del lobby45. Si aplicramos el cuestionario
al caso chileno46, estimamos que su puntaje estara en el rango entre 15 y 21 puntos47,
lo cual nos ubica en la categora de pases que tendran un nivel bajo de regulacin,
similar a jurisdicciones como Alemania, la Unin Europea o Polonia. No obstante, en
trminos sustantivos en particular por la amplitud de cobertura de su ley sobre sujetos
activos y pasivos la legislacin chilena es claramente ms robusta que la de las dos
primeras jurisdicciones recin mencionadas. Por otra parte, el proyecto de ley chileno
es menos demandante en trminos regulatorios que los de varios otros pases, no slo
comparando con pases de larga tradicin de regulacin del lobby como Canad o
(especialmente) Estados Unidos, sino tambin con pases de legislacin relativamente
reciente como Australia, donde hay mayor regulacin de conductas y donde las
potenciales sanciones son sustancialmente ms fuertes que en el caso chileno.

S, profesionales y
no profesionales.

Tabla N3: Resumen de legislacin comparada respecto al lobby, pases seleccionados.

45

18

19

20
21

Chile

Cliente, materia
tratada, personas
presentes, si
gestin de inters
es remunerada.

Informacin
requerida

Cliente, materias y
autoridades que
sern sujetas a
lobby, y tambin
reporte ex post
con el lobby
hecho, los gastos
incurridos e
ingresos de
lobbistas, ms
gastos en
campaas
polticas.

USA

Ejecutivo y
Legislativo.

Lobbistas
comerciales (i.e.
que representan a
terceros) que les
pagarn sobre
US$ 5.000 en seis
meses, o in-house
(propios) que
gastarn sobre
US$ 20.000 en seis
meses; lobbista es
aquel que
establece ms de
un contacto de
lobby, salvo que
lobby sea menos
de 20% de su
trabajo en seis
meses.

Lobbista es aquel
que es
remunerado por
realizar lobby. Si
no es remunerado,
es gestor de
intereses
particulares (i.e.
cobertura
universal).

Casi universal.

USA

Chile

Tipo de
regulacin

Rango de
autoridades
cubierto

Tipo de
regulacin

Canad

Casi universal.

Cualquiera que,
por pago, se
comunica con un
funcionario
pblico respecto a
decisiones
gubernamentales,
u organiza una
reunin entre un
funcionario y un
tercero.

Canad

Cliente siendo
representado.

Australia

Slo Ejecutivo.

Cualquiera que
represente
intereses de
terceros.

Australia

Composicin de la
asociacin,
nombres de
directores, esfera
de inters.

Alemania

Parlamento y
gobierno federal.
Parlamento puede
invitar a dar
informacin a
cualquiera,
registrado o no.

Slo asociaciones
empresariales/ind
ustriales y de
trabajadores.

Alemania

Parlamento
de la Unin
Europea

Slo en
Parlamento
Europeo; en la
Comisin hay un
registro
voluntario.

Privados,
pblicos, ONGs.

Parlamento
de la Unin
Europea

Polonia

Lobbistas
profesionales y no
profesionales.

Polonia

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin recopilada por Chari et al (2010).

22
23

50 UTM.

15-21 (estimacin)

Bajo

Puntaje (0-100).

Nivel de
regulacin
(0-29: Bajo ; 30-59:
Medio; 60-100:
Alto)

Chile

Tipo de
regulacin

Sanciones
mximas

No.

Restriccin sobre
puerta giratoria

Contralora,
autorregulacin
de organismos.

No.

Regulacin
conducta

Enforcement

Chile

Tipo de
regulacin

Alto

62

Hasta US$ 50.000

en demanda civil
por
incumplimientos,
y hasta cinco aos
de crcel a
lobbistas que
intencionalmente
esconden
informacin.

No hay agencia
independiente,
aunque el
Congreso ejerce
algunas
facultades al
respecto y puede
derivar casos al US
Attorney for
Washington, DC.

USA

Si.

USA

Medio

50

Hasta dos aos de

crcel, pero
sanciones en
general han sido
escasas.

Canad

S, a nivel de
funcionarios
federales = cinco
aos.

Lobby a nivel
federal requiere
re-registrarse
todos los meses;
se debe reportar
toda contribucin
a campaas
polticas; existe
cdigo de
conducta a nivel
federal, pero es
vago (difcil
sancionar su
incumplimiento).

Canad

Medio

33

Expulsin del
registro (i.e.
prohibicin de
hacer lobby).

No.

Australia

S, 12 o 18 meses,
pero slo sobre
temas en que
trabajaron
durante ltimos
18 meses en cargo
pblico.

Autoridades no
pueden recibir a
lobbista no
registrado.

Australia

Bajo

17

Alemania

No.

Alemania

Bajo

15

Retiro del pase.

No.

Parlamento
de la Unin
Europea

No.

Parlamento
de la Unin
Europea

Bajo

27

Hasta 16.000
euros por cada
ofensa.

No, y el registro y
sus regulaciones
han sido
ignorados por
muchos lobbistas.

Polonia

No.

Polonia

IV. Evaluacin y recomendaciones

autoridades, no respeten la confidencialidad de sus clientes o intenten influir de manera

inapropiada sobre los sujetos pasivos48; y, por cierto, establecer la obligacin de revelar
sus donaciones a campaas presidenciales, parlamentarias y municipales. Cada una de
estas regulaciones de conducta debe ser discutida oportunamente y en su mrito, pero
todas ellas dependen de la existencia de un registro de lobbistas para su factibilidad.
Por ello, sin la creacin de este registro es difcil ver cmo la legislacin chilena podra
avanzar en el futuro hacia formas ms demandantes de transparencia y regulacin del
lobby de lo que supone el til, pero limitado, actual proyecto de ley.

El anlisis del proyecto de ley de regulacin del lobby actualmente en curso sugiere
que, si bien ste es un buen primer paso en este mbito, est lejos an de llegar a un
punto ideal en cuanto a los niveles de transparencia y regulacin de conducta que una
buena ley de lobby debiese proveer. No obstante, ste es un proceso gradual. Como
se mencion anteriormente, las regulaciones de lobby suelen ir fortalecindose en el
tiempo a medida que las actuales leyes permean las conductas de los agentes polticos
y cristalizan las insatisfacciones respecto a los dficits e insuficiencias de las leyes de
lobby vigentes. As, por ejemplo, cada nueva ley de lobby que se ha aprobado en
Estados Unidos, Canad y Australia ha supuesto un incremento regulativo respecto a la
versin anterior. Por dicha razn, estimamos que la actual ley constituye un razonable
primer paso hacia la regulacin del lobby en Chile.

Por ltimo, se ha dicho que uno de los potenciales problemas de los registros de
lobbistas es que al establecer una suerte de licencia para contactar a la autoridad,
podran bloquear y oligopolizar el acceso a la autoridad por parte de la ciudadana,
que se podra ver ante exigencias regulatorias desmedidas o bien inducida a pensar
que necesita de los servicios de lobbistas profesionales para contactar a la autoridad49.
Estos temores, sin embargo, cuentan con escasa evidencia emprica en su favor. El
mejor contraejemplo es el mismo Estados Unidos, el pas con la regulacin nacional
ms exigente y burocratizada del mundo, y donde, sin embargo, el nivel de contacto
entre ciudadanos comunes y sus representantes es excepcionalmente alto a nivel
comparado50. De manera ms sistemtica, una encuesta realizada por Chari et al (2011)
a polticos, lobbistas y burcratas de jurisdicciones que han implementado leyes que
regulan el lobby, muestra que sobre el 80% de los encuestados opin que la regulacin
no inhibe a los ciudadanos de contactar a las autoridades pblicas51. Debe notarse que
en Estados Unidos todos los estados cuentan a estas alturas con su propia regulacin
sobre el lobby, incluyendo estados atrasados como Pennsylvania que slo adopt
una regulacin de lobby el ao 2006. Una dinmica similar de difusin regulatoria52
parece estar dndose en las provincias canadienses53. Estos casos donde los estados
o provincias atrasadas decidieron que les convena imitar el ejemplo de sus vecinos
y adoptar una ley propia de lobby sugieren que la experiencia de estos pases con la
regulacin del lobby ha sido una en la que los beneficios parecen superar los potenciales
costos asociados.

El proyecto de ley debiera aportar importantes grados de transparencia al proceso de

formulacin de polticas pblicas en Chile. Como vimos anteriormente, la OCDE ha
sealado que el contenido de la legislacin de lobby debiese depender de si el objetivo
poltico primordial es la transparencia, la regulacin de la conducta de los lobbistas
o el acceso a la autoridad pblica. En el caso chileno, es razonable sostener que de
las tres alternativas, la ms urgente es incrementar la transparencia del proceso de
formulacin, aprobacin e implementacin de polticas pblicas; y para lograr dicho
objetivo, el proyecto actual est bien encaminado.

a.

Recomendaciones de mediano plazo

Para profundizar en el objetivo de la transparencia, as como para avanzar en la

regulacin de la conducta de los lobbistas, en el futuro ser necesario implementar
un registro de lobbistas. Es importante notar que la funcionalidad de dicho registro
no se agota en la posibilidad de conocer la identidad de los lobbistas y las reuniones
con autoridades pblicas que han concertado. Si as fuera, el registro sistematizado ex
post de audiencias contenido en el proyecto actual sera suficiente. Por el contrario,
la importancia estratgica del registro de lobbistas reside en que permite profundizar
en el tipo de informacin que stos deben develar (aumento de transparencia), y
especialmente en el tipo de conductas que se puede someter a regulacin. Entre
ellas, destaca la posibilidad de regular la puerta giratoria de ex autoridades pblicas
que se convierten en lobbistas; de exigir en el futuro que los sujetos activos y sus
mandantes deban develar sus gastos en lobby, as como todas las estrategias de lobby
empleadas (e.g. audiencias, llamadas, organizacin de campaas, financiamiento de
organizaciones de base afines que a su vez hacen lobby, etc.); el establecimiento de
un cdigo de conducta obligatorio para lobbistas que establezca sanciones claras para
aquellos que, por ejemplo, entreguen estudios o informacin deliberadamente falsa a

En Chile, el trfico de influencias no est normado de manera explcita, sino que se aplican los artculos
248 y siguientes del Cdigo Penal, que regulan el cohecho y los delitos de funcionarios pblicos, pero que
constituyen un cajn de sastre para muchas cosas distintas. (Garn, 2013a). Por ello, en un cdigo de
conducta para lobbistas sera pertinente definir con claridad diversas formas de influencia ilegtima que
actualmente pueden no estar bien cubiertas por los decretos citados.
49
UK House of Commons (2008); Garca (2008).
50
Como lo muestra por ejemplo la encuesta LAPOP 2012, que sita a Estados Unidos como el pas de
Amrica donde, por lejos, los ciudadanos contactan con mayor frecuencia a sus congresistas para solicitarles
ayuda (para acceder a los datos de la encuesta LAPOP, ver http://lapop.ccp.ucr.ac.cr/Lapop.html).
51
Chari et al (2011, p.128). Debe reconocerse, no obstante, el potencial problema de sesgo por autoseleccin
entre los que respondieron el cuestionario enviado por los autores (ver en particular ibid., pp.116-118).
52
El concepto de difusin regulatoria (policy diffusion) denota la dinmica por medio de la cual se difunde
una nueva poltica pblica o regulacin desde una jurisdiccin innovadora hacia otras jurisdicciones que
la imitan y adaptan a su propio caso.
53
Chari et al (2011, pp.135-160).
48

24

25

En suma, para el caso chileno nuestra recomendacin de legislacin a mediano plazo

es introducir un registro de lobbistas. Dicho registro, sin embargo, debiese cumplir con
dos caractersticas. Primero, debiese ser obligatorio, ya que la experiencia comparada
sugiere que los registros voluntarios de lobbistas son dbiles en cobertura y generan
una cancha dispareja que perjudica a los lobbistas inscritos. Y segundo, debiese ser
inclusivo en el sentido de cubrir a todas las personas y organizaciones que hacen lobby
de forma regular, sin restringirse solamente a los lobbistas profesionales (de haber
excepciones, ellas debiesen ser pocas, acotadas y muy bien justificadas). Creemos que un
buen modelo en este sentido es el registro canadiense, con su distincin tripartita entre
lobbistas profesionales (que hacen lobby a nombre de terceros), lobbistas corporativos
y lobbistas organizacionales (que incluye a todas las organizaciones que hacen lobby
directo pero no tienen fines de lucro). Esta distincin permite cubrir y regular a todos los
tipos de lobbistas, pero a la vez establecer regulaciones diferenciadas entre ellos donde
se considere necesario. En particular, es fundamental que el lobby directo por parte de
empresas quede bien cubierto y regulado en un futuro registro, ya que la experiencia
chilena reciente sugiere por ejemplo, en el caso de la aprobacin de la ley de pesca y
en la reciente discusin sobre venta libre de ciertos frmacos OTC que las empresas
ejercen con fuerza el lobby directo cuando sus intereses directos se ven afectados54.

ii.
Asimismo, la fiscalizacin del cumplimiento de la publicacin de los
registros de acuerdo a los tiempos establecidos en la ley debiera ser prioritaria. Para
ello, se sugiere establecer sanciones administrativas para aquellos organismos que
no cumplan con la periodicidad ah establecida. Ello, pues el proyecto actual no
contempla sanciones especficas al hecho de no publicar a tiempo la informacin
del registro. Esto claramente abre la puerta para que los organismos retrasen la
publicacin de dicha informacin, lo cual reducira la efectividad de la ley.
iii.
Establecer la obligacin, para los sujetos pasivos, de registrar tambin los
contactos y peticiones recibidas por medio de correos electrnicos, conversaciones
telefnicas y en reuniones informales. Si bien la capacidad efectiva de fiscalizar el
cumplimiento de estas disposiciones es muy limitada, el principio legal debiese
ser que comunicaciones por estos medios no son cualitativamente distintos en
sus objetivos a las audiencias formales. Por lo tanto, la obligacin legal debiese ser
registrarlos. Evidentemente los contactos telefnicos e informales con la autoridad
son normalmente posibles slo para sujetos activos de mayor poder, por lo que su
regulacin ayudara a emparejar la cancha con actores menos influyentes. Adems,
la posibilidad de que dichos contactos sean reportados por el sujeto pasivo podra
inhibir su uso indiscriminado por parte de los sujetos activos que de otro modo los
podran seguir usando con total impunidad.

Por ltimo, una vez establecido un registro, advertimos la necesidad de regular lo antes
posible la puerta giratoria de ex autoridades pblicas y el ejercicio del lobby, como ya
estaba contemplado en el proyecto de ley ingresado en 2008 al Congreso.

b.

iv.
La exigencia de que quede registrado en cada audiencia no slo el tema
especfico que se trat, que puede formularse vagamente, sino tambin la ley,
decreto, proyecto, o en general cualquier materia especfica que se busca afectar.

Recomendaciones de corto plazo

Asumiendo que la introduccin de un registro de lobbistas no es factible en el corto

plazo, sugerimos una serie de medidas que pueden mejorar la eficacia del proyecto
actual, sin por ello modificar sustancialmente su arquitectura bsica. En particular,
sugerimos las siguientes modificaciones:

v.
Que se modifique el proyecto de forma que no sea la Segpres la encargada
de sistematizar y publicar la informacin de los mltiples registros pblicos, sino
que lo haga un organismo ms autnomo, como Contralora55.
vi.
Un aumento en las capacidades de fiscalizacin y sancin de Contralora a
toda la administracin pblica sobre la cual ya cuenta con potestad. En el proyecto
actual, Contralora slo puede recomendar sanciones a los jefes de servicio, que
a su vez sancionan (o no) a subordinados. Slo en el caso de los municipios se
establece una capacidad sancionatoria directa de Contralora, lo cual podra
considerarse arbitrario para las municipalidades o insuficiente para los dems
rganos del Estado.

i.
La obligacin de cada organismo a cargo de un registro de audiencia
pblica de actualizar semanal o como mximo quincenalmente (en vez de, como
se plantea en el proyecto, mensualmente) los registros de audiencia pblica. Esta
simple medida aumentara la relevancia de la informacin publicada, ya que en
muchos casos permitira conocer de manera oportuna la identidad de quines
estn haciendo lobby y ante quin. La posibilidad de reaccionar a tiempo es
relevante para los intereses contrapuestos a aquellos que hicieron lobby, y tambin
para la prensa. Por la misma razn, se debera obligar al organismo encargado
de compilar y sistematizar el registro agregado (que en el actual proyecto es la
Segpres a publicarlo mensualmente, en vez de forma semestral.

Actualmente habra razones constitucionales que le impiden al Consejo para la Transparencia asumir este
rol. No obstante, sera deseable hacer la reforma constitucional respectiva para eliminar este obstculo, ya
que el Consejo sera el organismo idneo para realizar dicha tarea.

54

54

En Ver Larran (2013) y Agostini (2013).

26

27

vii.
Un aumento significativo de las multas mximas aplicables tanto a sujetos
pasivos como activos, as como la introduccin de sanciones a los organismos que
incumplan los plazos de publicacin de los registros establecidos en la ley.

La experiencia comparada disponible sugiere que la regulacin del lobby, incluso por
medio del establecimiento de registros de lobbistas, no ha llevado a la materializacin
del temor de que ella limite o dificulte el derecho de peticin de ciudadanos comunes.
De manera ms general, tanto el anlisis legislativo comparado con otras jurisdicciones,
como el anlisis del proyecto de ley en curso en base a los criterios establecidos por la
OCDE, apuntan a conclusiones semejantes. Ellas son, primero, que la fortaleza relativa
del proyecto es la amplitud con que define tanto a los sujetos pasivos como a los activos
de lobby. Ello redunda en una ley de amplia aplicacin sobre la mayor parte del Estado
chileno incluyendo el Congreso y la administracin pblica y una definicin inclusiva
de lo que constituye la gestin de intereses particulares que evita discriminaciones
arbitrarias entre sujetos activos. En segundo lugar, se advierte que el proyecto chileno
establece muy pocas exigencias sobre los lobbistas que slo deben reportar el inters
que representan y si son remunerados por hacerlo y que al no establecer un registro
de lobbistas constituye una anomala frente a la legislacin comparada. Adems, el
anlisis ha sugerido que el proceso de fiscalizacin y sancin de la propia ley cuenta con
amplio espacio para ser mejorado, debido a la complejidad que supone la fiscalizacin
de registros de audiencia pblica a lo largo y ancho del pas (incluyendo las agendas
de alcaldes, concejales y funcionarios claves en ms de 330 municipios), los limitados
poderes de sancin con que contara Contralora, y los bajos montos de las sanciones
pecuniarias establecidas.

viii.
Disminuir la cantidad de registros que se crean con la ley, para facilitar la
fiscalizacin, concentrar las responsabilidades y aumentar la transparencia.
ix.
Que se dispusiera que Contralora u otro organismo emitiera material
educativo, a difundirse entre las autoridades pblicas, explicando el contenido de
la ley y estableciendo guas de accin para tratar casos o situaciones grises que se
vayan identificando. Todo esto, con el fin de educar a los sujetos pasivos, alertarlos
a la existencia e importancia de la ley y, sobre todo, para uniformar criterios de
registro entre los mltiples organismos del Estado sujetos a sta.
x.
Establecer un registro pblico, y en las actas de toda sesin, de todas las
personas que ingresan a las sesiones de las comisiones en el Congreso Nacional y
por quin fueron invitados.
xi.
Que el proyecto de ley incorpore un mecanismo de evaluacin a la
implementacin del mismo. Una forma para lograr esto es a travs de la Comisin
de Hacienda de la Cmara de Diputados. sta puede establecer el presupuesto
para la implementacin de este proyecto y adems exigir a la Segpres, o a quien
corresponda, que anualmente rinda cuentas sobre la implementacin de la ley
e informe de sus avances y de las necesarias mejoras que sta deba tener en el
futuro.

V.

En base a este anlisis, destacan tres conclusiones o recomendaciones para el futuro.

La primera, es la necesidad de establecer en un plazo no muy lejano un registro de
lobbistas que permita avanzar hacia una transparencia ms profunda de la actividad
del lobby y hacia una mnima regulacin de las conductas de los sujetos activos de
lobby. Segundo, que la eficacia del actual proyecto en su objetivo de transparentar la
actividad del lobby depender crticamente de la frecuencia y completitud con que se
publiquen los registros de audiencias de cada organismo. Para cumplir con este objetivo
se requieren capacidades administrativas, de fiscalizacin, de sancin y de coordinacin
que debieran ser fortalecidas tanto en el contenido de la ley y del reglamento respectivo,
como en el proceso de implementacin prctica de stos. Y tercero, que a pesar de
sus limitaciones, el proyecto actual debiese constituir un aporte significativo a la
transparencia pblica de la actividad de lobby en Chile, as como a una nueva cultura
de mayor transparencia en la gestin de intereses privados ante la autoridad pblica. El
proyecto es, en definitiva, un primer paso en la direccin correcta.

Conclusiones

Este documento ha perseguido justificar normativamente la legitimidad democrtica

tanto del lobby como de su regulacin. El lobby es una actividad poltica que puede
profundizar la democracia o subvertirla. Y es clave en el proceso de formulacin e
implementacin de las polticas pblicas. Dada la necesidad del lobby, su conveniencia
y los riesgos asociados a su ejercicio libre, consideramos que existe un claro y fuerte
inters pblico en normar la manera en que esta actividad se lleva a cabo.

28

29

Bibliografa

- Mitchell, William and Michael Munger (1991). Economic Interest Groups: An

Introductory Survey, American Journal of Political Science 35.
- Montes, L. (2013). Lobby por el lobby Columna en La Segunda, 18 de junio 2013.
- OCDE (2009). Lobbyists, Government and Public Trust. Volume 1: Increasing Transparency
Through Legislation. OECD.
- Peltzman, Sam (1976). Toward a More General Theory of Regulation, Journal of Law
and Economics 19.
- Prez, Vctor (2013). Carta al Director, El Mercurio, 26 de mayo de 2013.
- Rawls, John (1996). Liberalismo poltico, traduccin de Antoni Domnech, editorial
Crtica, Barcelona.
- Rawls, John (1997). The Idea of Public Reason Revisited. The University of Chicago Law
Review 64, pp. 765807.
- Stigler, George (1971). The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics
and Management Science 2.
- Stratmann, T. (1992). Are Contributors Rational? Untangling Strategies of Political
Action Committees, Journal of Political Economy 100(3).
- Tosini, S.C. y E. Tower (1987). The Textile Bill of 1985: The Determinants of Congressional
Voting Patterns, Public Choice 54.
- UK House of Commons Public Administration Select Committee (2009). Lobbying:
Access and Influence in Whitehall. First Report of Session 2008-2009, Vol.1.

- Ansolabehere, Stephen, James M. Snyder y Micky Tripathi (2002). Are PAC Contributions
and Lobbying Linked? New Evidence from the 1995 Lobby Disclosure Act, Business and
Politics 4(2).
- Agostini, Claudio (2013). Desenmascarar el lobby en Chile. Columna en El Mercurio, 20
de julio 2013.
- Biblioteca Nacional del Congreso de Chile (2002). En torno al concepto del lobbying
y su regulacin en los Estados Unidos y Europa. DEPSEX/BCN/SERIE ESTUDIOS, Ao XII,
N269.
- Chari, Raj, John Hogan y Gary Murphy (2010). Regulating lobbying: a global comparison.
Manchester University Press: Manchester and New York.
- Correa, Enrique (2010). Comunicacin: lobby y asuntos pblicos, Centro de Estudios en
Diseo y Comunicacin, Cuaderno 33, pp.101-110.
- Dos Santos, Luis Alberto y Paulo Mauricio Teixeira da Costa (2012). The contribution of
lobby regulation initiatives in addressing political corruption in Latin America. Journal
of Public Affairs (Special Issue Paper).
- Fremdreis, J.P. y R.W. Waterman (1985). PAC Contributions and Legislative Behavior:
Senate Voting on Trucking Deregulation, Social Science Quarterly 66.
- Garca, Jos Francisco (2008). Modelos de Regulacin del Lobby en el Derecho
Comparado. Revista Chilena de Derecho 35(1), pp. 107-134.
- Garn, Renato (2013a). Cmo y por qu el lobby no est regulado en Chile. Columna en
CIPER, 10 de enero de 2013.
- Garn, Renato (2013b). Lobby, agencias de comunicacin y el oscuro camino de las platas
polticas. Columna en El Mostrador, 23 de mayo de 2013.
- Hall, Richard y Frank W. Wayman (1990). Buying Time: Moneyed Interests and the
Mobilization of Bias in Congressional Committees, American Political Science Review
84(3).
- Kau, James B. y Paul H. Rubin (1982). Congressmen, Constituents and Contributors:
Determinants of Roll Call Voting in the House of Representatives. Boston.
- Larran M., Hernn (2013). Ley de frmacos: pierden los consumidores, gana el lobby.
Columna en El Mostrador, 12 de junio de 2013.
- Lowery, David (2007). Why Do Organized Interests Lobby? A Multi-Goal, Multi-Context
Theory of Lobbying, Polity 39(1), pp. 29-54.
- Magee, C. (2001). Campaign Contributions, Policy Decisions, and Election Outcomes:
A Study of The Effects of Campaign Finance Reform, Levy Institute Public Policy Brief
No. 64.
- Mendel, Toby (2008). Freedom of Information: A Comparative Legal Survey. 2nd edition.
UNESCO: Paris.
- Milyo, J., D. Primo y T. Groseclose (2000). Corporate PAC Campaign Contributions in
Perspective, Business and Politics 2(1).

Sitios web:
- Tramitacin de leyes de lobby en Chile:

http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php#
- Informacin internacional comparada acerca de legislacin sobre lobby en el mundo:

http://www.regulatelobbying.com
- Sitio web de la agencia reguladora del lobby en Canad (Office of the Commissioner
of Lobbying of Canada):

http://ocl-cal.gc.ca/eic/site/012.nsf/eng/home
- Datos primarios de encuesta LAPOP:

http://lapop.ccp.ucr.ac.cr/Lapop.html
- Archivo de reuniones entre el Department for Transport del Reino Unido y las
aerolneas:

http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dft.gov.uk/foi/
responses/2007/july2007/aviationmeetings/aviationmeetings

30

31

UNA LEY DE LOBBY

PARA CHILE