La participacin ciudadana en las polticas pblicas bajo el enfoque de gobernanza

democrtica: anlisis de experiencias en Colombia y Chile

Nombre de los autores: M. Olaya Grau, Gabriela Rubilar y Marcia Santacruz
Institucin de procedencia: Universidad CatlicaUniversidad Complutense de Madrid
Direccin electrnica: olayitagrau@gmail.com; grubilad@uc.cl; malesa56@hotmail.com

Nota biogrfica de las autoras: Gabriela Rubilar, es acadmica de la Escuela de Trabajo

Social de la Universidad Catlica de Chile, Magster en Gestin y Polticas Pblicas de
la Universidad de Chile; Doctora en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidad
Pontificia Comillas de Madrid. Marcia Santacruz, es sicloga de la Universidad de
Manizales Colombia, Magster en Gobierno y Administracin Pblica de la Universidad
Complutense y Doctoranda del programa en Ciencias Polticas de la misma institucin.
Olaya Grau, es Trabajadora Social de la Univrsidad Catlica de Chile, Magster en:
Investigacin Participativa y Desarrollo Local; y en Gobierno y Administracin Pblica
de la U. Complutense. Actualmente Doctoranda del programa en Ciencias Polticas de
la misma institucin. Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto
FONDECYT N1110428.
Resumen
El desarrollo de una sociedad precisa de unas instituciones polticas aceptadas por sus
ciudadanos, para lo que deben establecerse los cauces necesarios para que participen en
las distintas fases de las polticas pblicas. En esta lnea, se empiezan a establecer con
mayor nfasis iniciativas que promuevan y fortalezcan la relacin de cooperacin entre
la Administracin y la sociedad civil. La incidencia de esta corriente se puede observar
en las dos experiencias escogidas para esta ponencia: el caso de la comisin pedaggica
1

de la poltica de etnoeducacin en Colombia y el movimiento de estudiantes chilenos

por la calidad de la educacin. Para analizar dichas experiencias se considerar el
enfoque de policy networks en el marco de la gobernanza democrtica.
Palabras claves: participacin ciudadana, gobernanza, educacin, ciudadana activa,
policy networks.
1.

El contexto en el cual se sita esta discusin: Voz de los ciudadanos y

participacin en el proceso de poltica pblica

En los ltimos meses hemos sido testigos del despliegue de movimientos y

manifestaciones ciudadanas que dan cuenta de la necesidad de lograr una mejor
articulacin entre los intereses y expectativas de distintos actores y el modo como estas
inquietudes se plasman en polticas pblicas y acciones de inters pblico. En Europa,
el Norte de frica, los Pases rabes y en Latinoamrica distintos actores y
representantes de la ciudadana, articulados por medios de las redes sociales -twitter,
faccebook y msm- han promovido acciones de inters pblico que demandan y abogan
por un cambio en la forma de entender las interacciones entre Estado y ciudadana.
Si seguimos los clsicos planteamientos de Hirschman (1970) podemos observar que
existen en las polticas pblicas tres mecanismos que permiten ajustar la oferta de
programas y polticas sociales: (1) los mecanismos de control jerrquico, que incluye
procesos de desconcentracin de funciones, delegacin y descentralizacin; (2) los
mecanismos de salida o exit , que introducen competencia en la provisin de servicios
y permiten que los usuarios elijan entre distintos proveedores, siempre que haya
disponibilidad de los mismo; y (3) los mecanismos de voice, voz o participacin,
donde los usuarios pueden incidir en las caractersticas de la oferta. Estos incluyen
2

desde la simple informacin hasta mecanismos de tipo ms deliberativos.

En esta ponencia vamos a prestar especial atencin a los mecanismos de participacin y
a las interrelaciones que se generan entre los distintos actores que potencian, promueven
y desarrollan con el propsito de ajustar la oferta o los programas disponibles a sus
intereses. Por lo mismo, el debate en torno a intereses privados e inters pblico se
encuentra a la base de esta cuestin y nos permite hacer una aproximacin a algunos de
los fundamentos que en torno a la participacin ciudadana en las polticas pblicas.
Vamos a entender con esta aproximacin que la voz, o la participacin es una accin
pblica en muchas de sus definiciones, pero no en todas. Muchas veces la salida se
refuerza al incluir la voz. Planteando la idea de la decepcin de los usuarios o
ciudadanos puede ser percibida como una escalera que hace ascender al foro pblico.
Esto el autor lo va a llamar desplazamiento hacia los asuntos pblico (Hirschman,
1992/1986: 74 y 75). Es precisamente este movimiento en especial hacia arriba, tambin
connotado por algunos autores como ir tirando, de arraigarse o que Lindblon (1979)
defini como muddling thougt, el que nos interesa revisar en esta presentacin que
analiza algunas de las expresiones de participacin ciudadana en polticas pblicas en el
caso de Colombia y Chile.
En este contexto la participacin es concebida como un proceso en el cual determinados
actores se movilizan, se activan, irrumpen en un escenario pblico e intentan influir
sobre las reglas y procesos, en particular sobre las polticas pblicas y el modo de
organizacin social al que ellas apunta. Proceso que analizado desde la perspectiva de
Oszlak, 2009 y Subirats, (1994: 114-118) da cuenta de un compromiso cvico que
alude a acciones individuales y colectivas dirigidas a identificar y encarar cuestiones de
inters pblico.
3

La revisin de los sucesos acontecidos en los ltimos meses da cuenta de tres

emociones/movimientos que dan impulso a un inters ciudadano que interpela a una
sociedad para que reaccione: una mayor conciencia de las relaciones entre lo privado y
lo pblico (Klein, 2007); un implicacin en asuntos pblicos como reaccin a la
pregunta Qu le pasa a la sociedad esta sociedad que ni siente ni padece? (Garzn,
2011) y la indignacin que genera el no saberse parte de los mecanismos de
participacin no presencial, que desde la perspectiva de (Hessel, 2010) fortalece el
poder ciudadano y su capacidad de implicacin. Implicacin que, desde la perspectiva
de Arendt (1993), slo tiene sentido y posibilidad de ser en el espacio en que se
construye lo pblico.
En este caso, la esfera pblica alude al espacio donde los ciudadanos interactan a
travs del dilogo y de la capacidad de cada uno de influir en las posiciones del otro,
donde descubren sus identidades y deciden mediante la deliberacin colectiva los temas
de inters comn. Si bien la participacin puede tener lugar en mbitos y modalidades
muy diferentes (locus), en este trabajo nos interesa situar el debate en las interacciones
entre estado y sociedad civil que se generan a propsito de esa interaccin, la que ser
abordada desde dos referentes tericos conceptuales que le dan sustento: el enfoque de
gobernanza democrtica y el anlisis de redes de poltica.

2.

El enfoque de gobernanza como producto del debate sobre el papel del Estado
en un contexto de sociedad moderna

El contexto altamente complejo, diferenciado y plural de la sociedad moderna supone la

interrelacin de distintos actores y sistemas con marcada autonoma para definir
4

intereses y procedimientos de operacin propios. En este escenario se desarrollan

modelos de coordinacin social, combinando la autonoma de los actores y sistemas con
la coherencia en torno de objetivos.
Dicho proceso de complejizacin, incita a los gobiernos a responder a las diferentes y
nuevas demandas de los ciudadanos, diversificando las entidades pblicas y
considerando a diferentes actores de la sociedad civil para poder hacer frente a tal
complejidad social. De ah que surge la pregunta por la capacidad del Estado, mediante
las polticas pblicas, de absorber y articular demandas diversas, conflictivas entre s y
con expectativas de cumplimiento que no admiten demasiada flexibilidad temporal.
En otras palabras estamos frente a una crisis de la capacidad directiva de los gobiernos.
Ya no se trata de un desajuste entre los ingresos y el gasto pblico, ni tampoco de la
discusin sobre cul debe ser el alcance de las funciones del Estado; sino de que el
gobierno no es capaz de gobernar por s solo.
En este sentido, Aguilar (2006:136) seala que la gobernacin en solitario del gobierno
ha perdido sentido y eficacia. Asistimos al trnsito de un centro protagnico a un
sistema de gobernacin con las tres esferas que componen una nacin: Estado, mercado
y sociedad civil. El inters de esta aproximacin desde el enfoque de la Gobernanza
radica en la capacidad de este enfoque de reconocer los cambios y transformaciones
experimentados por las administraciones pblicas en Latinoamrica y su capacidad de
contextualizar su papel en un nuevo escenario (Aguilar, 2007).
Ser de estas crisis planificadoras que emerge la necesidad de una alternativa que,
respetando la autonoma sistmica, sea capaz de orientar su funcionamiento a la
realizacin paralela de expectativas (Mascareo, 2010). De ah surge la necesidad de
5

aunar capacidades, recursos, conocimientos y habilidades de otros sectores para juntos

poder hacer una gobernacin que cumpla eficiente y eficazmente las funciones y
necesidades que los gobiernos estn llamados a cumplir. En este sentido, el concepto de
la nueva gobernanza sealado por Aguilar (2006: 99) consiste en el proceso social de
decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se
lleva a cabo en modo de interdependencia-asociacin-coproduccin/corresponsabilidad
entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales. Otra manera de entender
este concepto desarrollado por Aguilar (2006), es comprendindolo como un concepto
descentralizado de la direccin social.
En suma, el ejercicio de la gobernanza democrtica se configura como un campo de
accin esencial en esta nueva forma de gobernar, asignndoles protagonismo a los
distintos actores por medio de mecanismos de participacin. As, la participacin
ciudadana se podra enmarcar en esta nueva forma de gobernar, que pone el acento en la
centralidad del ciudadano recuperado y revalorizado.
Uno de los principales exponentes de este enfoque es Kooiman (2003) quien indica que
por gobernanza democrtica desde la perspectiva gubernamental, se entiende como una
forma de conseguir la gobernabilidad democrtica basada en el reconocimiento de la
pluralidad de actores, en la asuncin de la interdependencia, en la configuracin de unos
patrones de conducta que faciliten la participacin e interaccin de los actores sociales
en los procesos de gobierno democrtico. La sociedad de la globalizacin es una
sociedad que opera en redes, y las redes se comunican constantemente y trabajan
horizontalmente, de ah que los modelos tradicionales de gobierno jerrquico, opaco y
cerrado normalmente, ya no sirvan. Lo anterior significa pensar la administracin
pblica con pblico con ciudadanos electores y deliberantes de las acciones que se
6

desarrollan en este mbito.

De este modo, la nocin de gobernanza da cuenta de un enfoque ms heurstico, societal
y relacional. No es una manera ms atractiva o novedosa de nombrar una vieja idea,
sino una propuesta que analiza el modo como la sociedad contempornea se coordina
para definir sus valores y objetivos de convivencia y hacerlos reales. Por lo tanto,
analizar los procesos de polticas pblicas desde el enfoque de gobernanza, implica
considerar necesariamente su carcter es multifactico y variable, exige a las polticas
pblicas que se promueven desde dicho enfoque mayor flexibilidad y capacidad de
adaptacin, y supone con una continua negociacin y capacidad de dilogo entre los
actores.
Arenilla (2011) seala que bajo el enfoque de gobernanza la formulacin de las polticas
pblicas es el resultado de un proceso de intercambio continuo y regular de
informacin entre las instituciones polticas y los actores de la sociedad. Por lo tanto, los
dos componentes esenciales de la gobernanza son una nueva configuracin institucional
formada por una multiplicidad de actores y las interrelaciones que se producen y una
nueva actitud de desarrollo y mantenimiento de la credibilidad y legitimidad del
gobierno en la sociedad. De esta manera, la realidad social sera contemplada como un
complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan (Baena, 2000: 118-9) que se
concretan en redes de gobernanza.
Siguiendo con el principio de coordinacin social propio de este enfoque, Lechner
(1997) identifica el modelo de coordinacin por redes basado en los principios de
autonoma y coherencia, combinando comunicacin vertical y horizontal, que supone a
su vez dependencia recproca y se orienta a la articulacin de intereses en un tema
comn mediante una cooperacin competitiva. Este surge cuando algn agente -pblico
7

o privado- procura regular la dinmica autnoma de actores y sistemas orientando

concreta, social y temporalmente sus rendimientos. Adems, asume la alta complejidad
de las relaciones de actores y sistemas, su autonoma sustantiva y procedimental y la
asimetra de intereses entre ellos.
Entre los modelos de coordinacin social que cumplen las condiciones antes descritas,
est el modelo de policy networks o red de polticas pblicas.
3. Aproximaciones al enfoque de policy networks
Arenilla (2011:74), a partir de las definiciones de Rhodes (1997: 37), Benson (Smith
1993: 58), Brzel (1997: 2) y Klinj (2005: 234), entiende por red de gobernanza o red
de polticas pblicas el conjunto de actores que se relacionan entre s de manera ms o
menos estable en el tiempo con la finalidad de influir, mediante el intercambio de
recursos, en la definicin o solucin de una poltica pblica.
Klijn (1998:5) desarrolla el concepto de redes de polticas pblicas como patrones ms
o menos estables de relaciones sociales entre actores interdependientes, que toman
forma alrededor de los problemas y/o de los programas de polticas. Las redes de
polticas pblicas, forman el contexto en el que tiene lugar el proceso poltico. De esta
forma, las redes de polticas pblicas representan un intento dentro de la ciencia poltica
para analizar la relacin entre el contexto y el proceso de hechura de polticas.
Mascareo (2010: 116) por su parte, seala que el concepto de policy networks "supone
en principio la definicin de reglas para la realizacin de compromisos entre agentes
pblicos y privados, que permitan una distribucin de costos y beneficios frente a una
decisin comn o una solucin de problemas; reglas que en cada caso exigen de los
participantes limitar de manera voluntaria su libertad de accin; esto puede conducir a
8

un modelo de identidades organizativas, competencias y esferas de inters mutuamente

aceptadas (Mayntz, 1992, p. 27 y ss. En Mascareo 2010).
Las principales caractersticas y puntos de encuentro que se derivan de estas
definiciones son: la interdependencia de los actores, ya que ningn actor puede por s
slo alcanzar sus objetivos ni puede influir de manera decisiva sobre las polticas
pblicas; los patrones de relaciones que se establecen que son de interdependencia y se
mantienen en el tiempo; la diversidad e importancia del nmero de actores que
representan a grupos e intereses heterogneos de la sociedad; la existencia de un
objetivo comn a pesar de la diversidad de metas particulares (Arenilla, 2011).
Desde esta perspectiva, el anlisis de una poltica puede ser entendido como el
acoplamiento de la verticalidad de la democracia representativa y la horizontalidad de
las mltiples formas de gobernanza de actores privados que se sitan fuera del dominio
de relaciones de la democracia representativa.
Aun cuando se trate de acoplamientos sueltos, las redes de poltica suponen elementos
que incentivan su mantencin. Uno de ellos es la dependencia mutua de recursos:
fondos, legitimacin, capacidades de ejecucin, informacin y elementos polticoinstitucionales (Park, Rethemeyer y Hatmaker, 2009 en Mascareo 2010); otros
elementos altamente relevantes son los recursos socioestructurales, esto es, aquellos
patrones de comunicacin e intercambio de recursos entre tres o ms actores
(Hatmaker y Rethemayer, 2008, p. 430 en Mascareo 2010) cuya estabilidad depende
de los rendimientos para quienes las sostienen. Por su parte, el capital social de los
participantes tambin contribuira a un mejor desempeo de la red y con ello a su
continuidad (Sandstrm y Carlsson, 2008). Sin embargo, un aspecto central de su
operacin parece ser su funcionamiento sobre la base de la produccin de bienes
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colaterales, es decir, bienes que el Estado quiere, pero no puede producir por carencia
de recursos y experticia, y que los privados no producen por falta de garantas ante el
surgimiento de incentivos para agentes oportunistas (free-riders) o de un marco de
condiciones apropiado (Willke, 1996). Los bienes colaterales corresponden a una
reformulacin estructural de los bienes colectivos cuya no competitividad desincentiva
su produccin.
En trminos de estas redes, los bienes colaterales suponen dependencia mutua (pblicoprivada) de recursos, un marco para su operacin, patrones de comunicacin e
intercambio relativamente estabilizados, orientacin a un policy issue, y un alto nivel de
uso de conocimiento y capacidades ejecutivas (Mascareo, 2010: 116).
Arenilla por su parte, distingue tres perspectivas para estudiar las redes de polticas
pblicas: (1) la que considera a las redes como una forma novedosa de intermediacin
de intereses, y la aplica a todos los tipos de relaciones entre actores pblicos y privados;
(2) la que de una manera ms ambiciosa concibe a las redes como una nueva forma de
gestin de gobierno denominada gobernanza, que afecta a una forma especfica de
interaccin pblica-privada en las polticas pblicas, basada en la coordinacin no
jerrquica (Brzel, 1997: 5 en Arenilla 2011); y (3) la que la considera una metfora,
una mera herramienta de anlisis de la realidad (Dowding, 1995 en Arenilla 2011).
Arenilla opta por la segunda perspectiva para desarrollar y estudiar la red de gobernanza
o polticas pblicas.
Tanto Arenilla (2010) como Mascareo (2011) coinciden que la principal crtica o
limitacin de este concepto de redes de polticas estriba en la inequidad de los actores
participantes en las mismas. Esta inequidad es de dos tipos, por un lado no todos los
actores sociales tienen el mismo peso ni influencia en la formulacin y ejecucin de las
10

polticas pblicas; por otro, sigue existiendo un claro desequilibrio a favor de los actores
pblicos que participan en las redes. Su predominio se basa en el acceso a la
informacin y a los recursos y, de manera determinante, a su legitimidad democrtica.
En el marco de esta ponencia, el concepto de entramado (network) dice relacin con
aquella comunidad que afecta y resulta afectada por una poltica concreta, y por lo
mismo interpela a los intereses, lo que nos lleva nuevamente a la tensin entre
interese pblicos y privados que presentamos al inicio del este artculo. Tomando en
cuenta lo anterior, los policy network estn conformados por aquel entramado de actores
institucionales, polticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuacin
especfico.
En esta presentacin se pone especial nfasis en que cada poltica pblica genera su
propio entramado de organizaciones e intereses conectados entre s por dependencias
financieras o administrativas sus intereses en el network variarn segn su funcin o
servicio que realicen, el territorio y la relacin cliente-grupo o el asesoramiento que
generen (Subirats, 1994: 120).
4. Dos experiencias de anlisis: un caso en Chile y Colombia
Los movimientos de estudiantes chilenos por la calidad de la educacin (20062011)1
El punto de partida para la configuracin de este caso son las movilizaciones
estudiantiles que se han desarrollado en Chile desde fines del mes de abril a junio del
ao 2006 y entre mayo y junio de este ao. En ambos perodo estudiantes secundarios,
provenientes de establecimientos pblicos y concertados de la capital han protagonizado

Esta seccin ha sido elaborada considerando los aportes de Arnguiz (2010) y Rupin (2006).

11

un proceso creciente y masivo de tomas de centros educativos, sus demandan ponen en

cuestionamiento la forma cmo se han concebido e implementado las polticas pblicas
en este mbito, con especial nfasis en los temas de financiamiento, calidad y equidad
de la educacin.
El descontento y las manifestaciones de los alumnos, exigiendo mejoras en la calidad de
la educacin, han sido connotadas tanto por la opinin ciudadana, como por las
autoridades polticas y gubernamentales como un problema de inters pblico,
convocando la atencin de los ms diversos actores de la ciudadana en general2.
El siguiente mapa identifica a los principales actores que han participado en este
proceso, con especial nfasis en las fases o etapas de movilizacin de los estudiantes
(2006 y 2011).

Tradicionalmente la educacin chilena fue concebida como un mecanismo de movilidad social

ascendente, garantista de igualdades de oportunidades. Con las reformas econmicas y sociales
instauradas durante la dictadura militar, la educacin enfrent importantes cambios pasando de un sistema
universal de provisin centralizada a uno mixto pblico (sujeto a financiamiento pblico mediante la
asignacin de un subsidio per cpita). Con el retorno a la democracia, una de las principales tareas
programticas que han tenido que enfrentar los distintos Gobiernos se relaciona con el mejoramiento de la
situacin de la educacin en el pas, abordando tanto el problema de la baja calidad como la inequidad de
la distribucin social de sus resultados

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Comunidad o entramado de la Poltica Pblica

Establecimientos
Educacionales
Expertos / Organismos

Ministerios

internacionales

Educacin, Interior y

Privados
Establecimientos

Seguridad Pblica

Educacionales

Subvencionados y

Estudiantes

Presidencia

universitarios
(organizaciones)
Estudiantes
secundarios
(organizaciones)

Organizaciones sociales
movimientos ciudadanos

Municipales

Sector
interesado o
atento al
desarrollo de
la poltica

Agrupaciones de

profesores, padres y
apoderados

Otros grupos de

Sector implicado
en la poltica

presin

Medios de

Otros movimientos

comunicacin y redes

sociales

sociales

Pross (1986) Groups Politics an Public Policy en Subirast, 1994: 120

En la posicin de cada uno de los actores identificados en el mapa anterior hay

percepciones y expectativas distintas, sin necesariamente aspirar a construir una visin
compartida. Lo que nos permite afirmar que, a pesar los esfuerzo realizados por las
instancias de participacin como el Consejo por la Calidad de la Educacin3, los
intereses individuales de los distintos grupos de poder no han logrado articularse en
procesos efectivos de intercambio y negociacin, que permita avanzar en la
configuracin de intereses comunes que actan como directrices para el desarrollo de la
educacin en Chile.
Siguiendo los planteamientos de Gouch (1982) nos preguntamos cul ha sido la
naturaleza o posicin asumida por el Estado? Cules han sido los mecanismos
implementados para conciliar estos intereses en conflicto y la capacidad de representar
los intereses comunes? Reconociendo que en este caso, y dado que nos encontramos en
3

El Consejo por la Calidad de la Educacin, oper durante el ao 2006 y form parte del proceso de
salida de la Revolucin de los pingino. En su momento fue considerado una herramienta participativa
innovadora, especialmente por su capacidad de incorporar perspectivas y visiones de actores diversos.

13

una sociedad que funciona bajo los parmetros capitalistas, la clase econmica
dominantes es tambin la clase poltica dominante, con representacin mayoritaria en el
parlamento, dada la particular configuracin del sistema democrtico chileno.
En palabra de este autor, para asegurar un cierto nivel de reproduccin y acumulacin
del capital, el Estado chileno, en su concepcin moderna, ha desarrollado una cierta
capacidad de autonoma de la clase econmicamente dominante, con el fin de permitir
el desarrollo de sus intereses de una forma conciliadora y mediadora (Gough,
1982:107). Se constata entonces que lo que ha operado en Chile en estos ltimos aos es
un marco de libertad que permite el despliegue de todo el potencial privado en los
mbitos de su inters, mientras que la accin del estado es de tipo residual,
concentrndose en aquellos temas crticos que a nivel educativo podran constituir un
potencial de conflicto social. Es posible revertir esta situacin? Parece ser la pregunta
que los estudiantes levantan con sus movilizaciones y sus pancartas
Korpi (1980) entrega algunas pistas al respecto al sealar que la capacidad de
movilizacin o presin de los actores en funcin del poder que estos tienen, puede
impactar en los resultados distributivos de una sociedad. Revisando sus argumentos es
posible afirmar que stos coinciden con lo sealado por Gough (1982), en la medida que
se concibe que el Estado no es un ente neutral, y que en su interior operan agencias y
actores con capacidad de imponer sus perfiles distributivos propios, y por lo mismo el
anlisis del estado de bienestar puede ser mirado en este caso como un asunto de
intereses, que se ha polarizado. En este marco las movilizaciones estudiantiles, pero
esencialmente los resultados o logros alcanzados en las ltimas semanas, que incluyen
algunas acciones de reforma y mayor transparencia en el financiamiento, daran cuenta
de la capacidad de instalar en la agenda pblica las demandas de un conjunto de la
14

poblacin, que hasta ahora haban sido escasamente escuchadas, articulando un

proyecto cuya permanencia en el tiempo hoy constituye una interrogante.
Sin alcanzar a observar an el desenlace del proceso, sera posible afirmar que las
acciones del Estado y el modo como ste resuelven los intereses corporativos, estatales
o pblicos, han mostrado mayor sensibilidad a las cuestiones de inequidad, en este caso
esgrimidas bajo el eslogan de la desigualdad, que a otras bases del conflicto como
podra haber sido la edad de los movilizados (Wilesky, 1975).
La relevancia otorgada a esta experiencia se relaciona con la complejidad progresiva
que ha adquirido el problema la educacin y las diferencias de calidad que se observan
cuando entre distintos agentes responsables de su provisin. La fundamentando la
eleccin de este fenmeno, se encuentran aquellas afirmaciones que indican que el
movimiento de los estudiantes secundarios puede ser descrito como todo un hito en la
historia democrtica del pas. Organizado, masivo, inicialmente pacfico y alegre. Un
gran llamado de atencin sobre la necesidad de establecer dispositivos permanentes de
participacin social4.
La participacin social es la temtica que se espera relevar en este caso, especialmente
porque, entre los elementos utilizados para dar salida a la movilizacin del ao 2006 se
puso en marcha un mecanismo de participacin mixto, que por la conformacin de sus
participantes consideraba a actores asociativos con ciudadanos habitualmente no
considerados en los proceso de toma de decisiones de poltica (Font y Blanco, 2006).
Una recomendacin que surge de de la observacin de lo acontecido en estos ltimos 5
aos es la necesidad de avanzar hacia mejores diseos participativos que conduzcan a
4

Mayores antecedentes sobre este tema ver columna de Mario Waissbluth http://www.dii.uchile.cl/wpcontent/uploads/2011/06/24-EL-MOSTRADOR-Ponguinos-2.0-columna-Mario-Waissbluth.pdf
(24.06.2011)

15

mejores polticas pblicas, abarcando todo su ciclo de desarrollo, y que se contemplen

la participacin ciudadana desde el inicio del proceso de poltica y no slo como un
mecanismo de salida ante una crisis.
La desigualdad percibida y el malestar generado en tono a la falta de oportunidades han
sido los articuladores de las movilizaciones y por lo mismo las demandas de los actores
abogan por la incorporacin de elementos alternativos, a los que actualmente operan
bajo principios y dimensiones de un modelo de bienestar esencialmente liberal.
La consideracin de estas problemticas tiene como principal referente las reflexiones
en torno al rol de la ciudadana y la sociedad civil en este cambio de concepcin, y en
los mecanismos o dispositivos que la sociedad establece para definir sus prioridades y
formas de coordinacin para llevarlas a cabo.
Lo observado en el caso chileno permite constatar que la participacin ciudadana en la
construccin de las soluciones de sus propias problemticas, contribuye no slo al
desarrollo social sino que a un mejor desempeo de un sistema poltico que necesita, de
manera urgente, dar los pasos necesarios hacia una mejor democracia.
La Comisin Pedaggica en el marco de la Poltica de Etnoeducacin en Colombia
En el ao de 1991 se aprob en Colombia, una nueva Constitucin, que ampla los
derechos tnicos y territoriales, afirma la identidad y promueve acciones para mejorar
las condiciones de vida de los afrodescendientes. En el cambio constitucional tambin
influy la adopcin que el pas vena realizando desde tiempo atrs de diversos tratados
y declaraciones internacionales en los cuales se estipulaban medidas para proteger a las
minoras tnicas y raciales sobre la base de los principios de la igualdad la equidad y la
no discriminacin.
16

Posterior a la promulgacin de la Constitucin poltica de 1991, en Colombia tuvo lugar

un desarrollo legislativo importante en materia de disposiciones orientadas a disminuir
la situacin de desigualdad y de vulnerabilidad de la poblacin afrodescendiente y de
sus asentamientos, es el caso de la ley 70 de 1993 o ley de negritudes se les
reconocieron a estas comunidades5 sus derechos territoriales econmicos, sociales y
culturales. As mismo se establecieron mecanismos generales para proteger su identidad
cultural y para fomentar su desarrollo econmico y social.
En ese mismo contexto de avance normativo en la esfera de la educacin se aprueba
entre otros, el Decreto 0804 de 1995 por el cual se reglament la atencin educativa
para grupos tnicos, que es destacada como uno de los principios bajo los cuales se
deben orientar, desarrollar y evaluar sus procesos etnoeducativos, ejerciendo su
autonoma (Artculo 2). Por ello se establece que los concursos para el nombramiento
de docentes en las comunidades afrodescendientes y para el desarrollo de la
infraestructura fsica de las entidades educativas deben responder a criterios
concertados (Artculos 13 y 19).
Por otra parte, mediante el Decreto 2249 de 1995 se conform la Comisin Pedaggica
de Comunidades Negras a nivel nacional y departamental; y se estableci que debe
contarse con la asesora de esta comisin para formular y ejecutar las polticas de
etnoeducacin, construir currculos acordes con las expectativas de las comunidades
afrodescendientes y disear la ctedra de estudios afrocolombianos y dems polticas y
proyectos educativos que contribuyan a fortalecer la identidad de los afrocolombianos.

La jurisprudencia constitucional ha precisado que por comunidades afrocolombianas se entiende el

conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una
historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relacin campo poblado, que revelan y
conservan conciencia de identidad que las distingue de otros grupos tnicos.

17

Asimismo, mediante el Decreto 140 de 2006, que regul el ingreso de etnoeducadores

afrocolombianos a la carrera docente, se modific el artculo 18 del Decreto 3323 de
2005 en el sentido de garantizar el desarrollo del concurso con la participacin de la
Comisin Pedaggica Nacional para las Comunidades Negras (Movimiento Cimarrn,
2007)
La Comisin Pedaggica aborda peridicamente diversos aspectos entre los cuales se
encuentra la elaboracin de Informes sobre la problemtica educativa de Comunidades
y gestin de soluciones ante las instituciones, la evaluacin de las polticas, programas y
proyectos del Ministerio de Educacin Nacional y las entidades territoriales y la
evaluacin de las polticas, programas y proyectos del Ministerio de la Cultura.
Tambin es la encargada de la gestin e implementacin del Plan Nacional de
Desarrollo Etnoeducativo de las Comunidades, de la gestin de recursos y asignaciones
presupuestales, de la evaluacin y gestin para el fortalecimiento del fondo de crdito
educativo para estudiantes, as como la presentacin de propuestas y proyectos para la
implementacin de la etnoeducacin y el mejoramiento del servicio afrocolombiano.
La Comisin Pedaggica Nacional, est compuesta por un conjunto de actores
institucionales: el Ministro de Educacin, o el Viceministro, quien ser el encargado de
presidirla, el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del
Interior o su delegado, un representante de la instancia del Ministerio de Educacin
encargada de la etnoeducacin, un representante del Consejo Nacional de Educacin
Superior (C.E.S.U.), el Director de Colcultura o su delegado, o las dependencias que
hagan sus veces.

Al mismo tiempo, participan

tres representantes por la Regin

Atlntica, dos delegados por cada uno de los departamentos y un representante (de las
comunidades afrodescendientes) por el distrito de Santaf de Bogot.
18

Cooperacin al
desarrollo
Expertos / Organismos

Ministerio de

internacionales

Educacin Nacional

Delegados

0 viceministerio

regionales

Sector
interesado o
atento al
desarrollo de
la poltica

Consejos

Presidencia
Alcaldas

Comisiones

Comunitarios de

Pedaggicas

Comunidades

departamentales

Negras

Comisin

Direccin de

Pedaggica

asuntos tnicos

Municipales

Nacional
Otros grupos de

Organizaciones sociales de

Sector implicado
en la poltica

comunidades
afrocolombianas

Alta Consejera

Medios de

Otros movimientos

para Asuntos

comunicacin y

sociales

tnicos

redes sociales

presin

Pross (1986) Groups Politics an Public Policy en Subirast, 1994: 120

En trminos generales podemos decir que en Colombia el desarrollo legislativo y

administrativo que han tenido los postulados constitucionales de proteccin y
promocin de la diversidad tnica y multicultural, han transformado, por lo menos sobre
el papel, la situacin de algunas comunidades Afrocolombianas. Estas polticas, han
materializado los principios constitucionales del multiculturalismo y de la diversidad
tnica, generando un marco institucional para que la gente negra pudiera titular de
forma colectiva las tierras que han ocupado ancestralmente y puedan acceder por medio
de programas de cuotas a cupos en instituciones educativas y as cuenten con una
circunscripcin electoral especial, y participen en Comisiones de diferentes niveles de
gobierno en materia de salud, ambiente, educacin entre otras garantas.

Sin embargo aunque se pueden resaltar estos logros, cumplidos 16 aos de aprobada la
ley 70 o ley de negritudes, y en consecuencia tiempo de existencia de la Comisin
Pedaggica Nacional y departamental, se hace necesario identificar cules son las

19

limitaciones en la implementacin de las polticas pblicas orientadas a atender las

demandas y garantizar los derechos de la gente negra o afrocolombiana.

Por tanto consideramos pertinente a la luz de futuras investigaciones indagar hasta

qu punto las definiciones legales o normativas se ajustan o no con las realidades que
se viven en los territorios afrodescendientes en Colombia?; Existe una influencia
efectiva de la participacin ciudadana de las comunidades afrocolombianos, en el
proceso de toma de decisiones en las polticas pblicas en Colombia?; En qu medida
el diseo institucional del nivel nacional, regional y municipal, favorece la participacin
de las comunidades negras o afrodescendientes en todo el ciclo de las polticas
pblicas?; Cmo es la interaccin entre los rganos convencionales (gobierno central
regional y local) y los rganos consultivos (Comisin pedaggica) instaurados en el
marco de la ley 70?; En otras palabras existe una relacin efectiva entre la red de
actores que participan en la poltica educativa para poblacin afro?

5. Anlisis Comparado entre las experiencias de Colombia y Chile

Tomando en consideracin los dos casos antes explicados, en este apartado se analiza de
manera comparativa aquellos elementos que definen la participacin ciudadana en el
marco de los conceptos de gobernanza y red de polticas pblicas, dando cuenta de las
diferencias y semejanzas entre ambas experiencias.
Es importante mencionar que las dos experiencias analizadas transcurren en tiempos
diferentes. En este sentido y en trminos de movimientos ciudadanos, podramos decir
que el caso colombiano viene desarrollndose hace ms de 20 aos, mientras que el
caso chileno comienza a ser un tema presente en la agenda desde hace menos de una
dcada, intensificndose en los ltimos 5 aos.

20

Como punto de partida en el anlisis, cabe mencionar que en ambas experiencias los
resultados y logros alcanzados son producto de la capacidad de la ciudadana para
levantar demandas e instalarlas en la agenda pblica de ambos gobiernos y de la
capacidad que tengas estos ltimos de acoges estas demandas.
En el caso de Colombia, a partir de la Constitucin de 1991, se comienzan a plasmar las
diferentes demandas y peticiones en cuanto al reconocimiento de la diversidad cultural,
tnica y racial de los diferentes grupos de la poblacin colombiana. Especficamente, la
promulgacin de la ley de negritudes en 1993 donde se reconocen algunos derechos de
la poblacin afrodescendiente, incluyendo la poltica de etnoeducacin y la creacin de
espacios vinculantes como la comisin pedaggica (CPN)que se constituye en nuestro
caso de estudio.
Todas estas reformas y marcos jurdicos instalados, responden en parte, a un largo
proceso organizativo de base de la comunidad afrodescendiente, que logra adquirir el
carcter de movimiento social entre los aos ochenta y comienzo de los noventa a partir
de la Asamblea Nacional Constituyente y cuya accin colectiva se enmarc en la
reivindicacin y defensa de sus derechos econmicos, sociales polticos y culturales,
reflejados entre otras, en sus formas milenarias propias de aprender y ensear como
aspectos de las luchas contra el colonialismo cultural y el etnocentrismo educativo en
este pas.
En el caso de Chile, la situacin es diferente, pues a pesar de las demandas ciudadanas
que se plasmaron en el movimientos de estudiantes secundarios del ao 2006 y la
generacin de algunos mecanismos para el abordaje del problema: como un consejo
asesor presidencial y la promulgacin de una Nueva Ley General de Educacin, gran
parte de las demandas y consensos generados en torno al tema, permanecen inalterables
cinco aos despus. De hecho, el movimiento social que se ha generado este ao,
21

demuestra el malestar general de los ciudadanos por la falta de consideracin en sus

propuestas y cambios necesarios que se debieran producir en materia educativa y el gran
Acuerdo nacional propuesto por el Gobierno del Presidente Piera es visto aun como
insuficiente por los principales actores que han impulsado este proceso, por lo que
auguran nuevas movilizaciones.
A pesar de las diferencias en cuanto a logros y resultados en los dos casos, ambas
demandas son producto del movimiento ciudadano, que ha articulado actores de
distintas posiciones y ha sido capaz de irrumpir en la agenda pblica. Sin embargo,
hasta ahora solo en el caso colombiano se puede observar el carcter vinculante de las
propuestas y demandas ciudadanas en los marcos normativos y en polticas pblicas
concretas referidas al grupo afrocolombiano, como lo es la poltica Etnoeducativa y la
conformacin de la comisin pedaggica.
En el caso chileno, a pesar del gran impacto y conmocin causado por el movimiento
estudiantil secundario en el ao 2006 y la hasta ahora multitudinaria e innovadora
adhesin que ha generado el movimiento estudiantil iniciado hace algunos meses, no se
han logrado an concretar reformas vinculantes a dichas propuestas. Queda la
interrogante de si este ao se lograrn cambios decididos que articulen los diferentes
intereses en procesos efectivos de intercambio y negociacin. Ya circula en los medios
algunos anticipios de una gran reforma a la educacin.
Tal como lo seala la literatura revisada (Font y Blanco, 2006), lo interesante es que en
estos casos se conformen comisiones mixtas donde participen diferentes actores. En este
sentido, en algn momento del proceso de cada una de estas experiencias se han
conformado comisiones mixtas donde participan diferentes actores de la sociedad
(representantes del gobierno nacional, departamental, municipal, representantes
consultivos afrodescendientes). La gran diferencia que se observa, es que en el caso de
22

Colombia la comisin pedaggica es de carcter permanente en el tiempo, cumple

funciones relevantes y determinadas durante todo el proceso de la poltica etnoeducativa
y existe un proceso de toma de decisiones que rene a los diferentes miembros de la
comisin. A diferencia del caso colombiano, en Chile solo existi este consejo en un
momento determinado y coyuntural, como salida al conflicto del ao 2006, donde
adems los resultados no lograron impactar decididamente la poltica.
A pesar de las debilidades y deficiencias en cada una de las comisiones, se valora
positivamente la creacin de estas instancias de apertura a los diferentes actores de la
sociedad, lo que pone en evidencia la necesidad de avanzar hacia mejores diseos
participativos que conduzcan a mejores polticas pblicas elaboradas y desarrolladas en
conjunto con los ciudadanos abarcando todo el proceso y ciclo de la poltica.
El concepto de red de poltica pblica antes definido, destaca el importante papel que
juegan los diferentes intereses que persiguen los actores que conforman el entramado
sobre una poltica o issue especfico, lo que la mayora de las veces denota la tensin
existente entre los intereses pblicos, privados y generales.
Sin embargo, se debe tener precaucin en que el inters general que se conforme a partir
de la voz de los diferentes actores en cada uno de los casos, sea producto de la suma de
intereses sociales de los ms poderosos, sin considerar la voz de los ciudadanos
protagonistas de las polticas (Arenilla, 2011). Tal vez una de caractersticas ms
sustantiva de los dos movimientos analizados, es que han sido capaces de encausar las
voces de aquellos actores menos visibles y cuyos intereses se encuentran menos
representados como los grupos afrodescendientes en el caso de Colombia y los jvenes
ms pobres que slo tienen como alternativa asistir a los colegios municipales de peor
calidad en Chile. El movimiento estudiantil chileno, cuestiona las posibilidades que hoy
ofrece un sistema que pone el acento en los intereses privados por sobre el inters
23

pblico y general, adems instala un debate sobre la pertinencia de sostener en el tiempo

un sistema educativo que establece importantes diferencias entre ricos y pobres, sin
procesos de regulacin y con serias dudas acerca del enriquecimiento de algunos
sectores en desmedro de otros.
Adems se observa, que a pesar de los esfuerzos realizados por las instancias de
participacin como el Consejo por la Calidad de la Educacin, los intereses individuales
de los distintos grupos de poder no han logrado articularse en procesos efectivos de
intercambio y negociacin, que permita avanzar en la configuracin de intereses
comunes que actan como directrices para el desarrollo de la educacin en Chile.
En el caso de Colombia, la poltica Etnoeducativa tambin se ha visto afectada por la
lucha de intereses privados de distintos actores, sin embargo llama la atencin las
profundas discrepancias al interior del movimiento afrocolombiano; la falta de
cohesin, consenso, fortalecimiento social, econmico y poltico de este colectivo ha
provocado una endo-deslegitimacin de quienes representan los espacios creados en el
marco de la ley 70, como es el caso de la comisin pedaggica nacional, lo que afecta el
proceso de consulta previa, el seguimiento a la rendicin de cuentas y la toma de
decisiones frente a la implementacin de la poltica misma.
Con relacin a la conformacin de la red, se observan diferencias en cuanto a la relacin
y temporalidad en cada una de ellas. As, en el caso colombiano, la comisin
pedaggica est formalmente establecida, con un marco normativo que la avala, con
funciones determinadas entre los miembros y permanente en el tiempo. Mientras que en
el caso chileno, la red se configura a partir del movimiento estudiantil que se articula en
torno a los estudiantes (secundarios y universitarios), quienes son los protagonistas de
dicho entramado, y desde all van sumando a otros actores interesados en este proceso
de poltica: profesores, padres y apoderados, organizaciones de la sociedad civil,
24

partidos polticos.
Como no conocemos an el desenlace de este movimiento, no podemos constatar las
interrelaciones y dinmicas que se establecen entre ellos, pero lo que s podemos decir,
es que no se puede definir esta red como una red de polticas pblicas como tal, pues
hasta el momento, no es ni ha sido estable en el tiempo, ni incorpora un proceso
deliberativo ni abierto al dilogo entre los distintos actores en pro de la poltica
educativa.
A diferencia de ello, la comisin pedaggica de la poltica colombiana etnoeducativa, a
pesar de sus deficiencias, considera la participacin deliberativa de los actores durante
todo el proceso de la poltica.
En este sentido, la diferencia que existe entre ambos movimientos es que en el caso
colombiano, a pesar de las deficiencias y debilidades, se cuenta con una
institucionalizacin pertinente y ad hoc para el desarrollo de la poltica, mientras que en
el caso chileno se ha enunciado la creacin de una institucin de regulacin como la
Superintendencia de Educacin y la agencia de calidad que an no comienzan a
operar. Lo interesante tambin del caso colombiano, es que la comisin considera una
diversidad importante de actores intervinientes que a su vez cumplen con el principio de
interdependencia para concretar los objetivos comunes previamente establecidos a pesar
de la diversidad de intereses siempre presentes.
Ahora bien, tal como advierte Arenilla (2011) y Mascareo (2010) se debe poner
especial atencin a la inequidad en la participacin de los actores, pues en la prctica es
habitual observar el poder de unos actores sobre otros. En este sentido, puede que el
inters general sea el resultado de intereses particulares de los ms influyentes en la
poltica.
Por otra parte, un punto fundamental en el proceso de poltica pblica es realizar
25

seguimiento y evaluaciones durante las distintas fases de desarrollo con el fin de

reconocer aciertos, debilidades y oportunidades que se pueden ir generando en el
transcurso de la poltica. En ninguno de los dos casos estudiados existen instancias que
permitan hacer un seguimiento de las acciones emprendidas. En el caso de Chile uno de
los detonantes del actual movimiento, fue precisamente la constatacin que no se haban
concretado los pasos propuestos en el proceso anterior. De hecho, si se hubiese
realizado un seguimiento apropiado desde que comenz en el movimiento estudiantil
del 2006, probablemente hoy sera distinta la discusin, especialmente cuando se
constata que el movimiento actual adquiere fuerza entre otros elementos por la falta se
seguimiento de las tareas y compromisos adquiridos.
En el caso de la poltica etnoeducativa de Colombia, se constata tampoco se ha
realizado un proceso de seguimiento ni evaluaciones respectivas que den cuenta del
desarrollo de la poltica ni de la comisin pedaggica. Este punto se constituye en una
debilidad importante de dicha poltica, debido a los aos que llevan en curso ambas
instancias.
Con todo lo sealado anteriormente, es evidente que estamos frente a un escenario
donde la gobernanza como nueva forma de gobernar toma posicin, pues ante el
descontento y malestar ciudadano y las diferentes problemticas sociales relevantes que
afectan a la poblacin en su conjunto, los gobiernos no pueden atender ni resolver por s
solos tales demandas e inquietudes Cmo se incorpora crecientemente a la ciudadana?
es la pregunta que queda para el debate.

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