A democratizao da gesto pblica: as relaes

entre gestor, inovao e porte demogrfico

do municpio*
Renata Arruda de Bloch**
Moiss Balassiano***

S U M R I O : 1. Aspectos analticos; 2. Aspectos metodolgicos e resultados;

3. Concluses.
P A L A V R A S - C H A V E : democracia; poder local; gesto pblica.
Democracia e poder local so temas que vm sendo estudados com profundidade ao longo das ltimas dcadas. Este artigo analisa alguns aspectos
desses temas: o perfil dos gestores municipais, a capacidade inovadora desses gestores e o porte do municpio. A democratizao da gesto pblica foi
estudada a partir das principais inovaes na forma de gesto e de ateno sade nos municpios. Foram utilizados dados coletados atravs de
questionrio enviado aos municpios brasileiros na pesquisa Municipalizao da sade e poder local no Brasil. Para a anlise estatstica dos dados foi
utilizado um modelo de anlise fatorial de segunda ordem para identificar o
grau de correlao entre o perfil do gestor, a inovao na gesto e o porte
demogrfico do municpio e testar a influncia do porte do municpio sobre
a democratizao. Apesar de existir correlao entre o porte demogrfico do
municpio e o perfil do gestor, assim como com a inovao na gesto, ela
no to forte quanto a correlao entre o gestor e a inovao. Conclui-se
que o fato de o municpio ser pequeno no necessariamente um obstculo

* Este artigo, recebido em nov. 1999 e aceito em jan. 2000, um desdobramento da pesquisa
Municipalizao da sade e poder local no Brasil, realizada na EBAP por Sonia Fleury, Antnio
Ivo de Carvalho, Renato Mller, Norha Manotas, Renata Bloch, Simone Nevares e Flavia Neves,
e da dissertao de mestrado Democratizao da gesto pblica: a municipalizao da sad e
nos municpios de pequeno e mdio portes, escrita por Renata Bloch e orientada pela professor a
Sonia Fleury na EBAP.
** Mestre em administrao pblica pela EBAP/FGV.
*** Doutor em psicologia quantitativa pela Universidade de Illinois, EUA, e professor adjunto da
EBAP/FGV.

R AP

R i o de Ja n ei r o 34 (1) :145- 64, Jan ./ Fev. 2000

 inovao ou democratizao da gesto, sugerindo-se o fortalecimento

dos governos locais, bem como a capacitao dos gestores como agentes de
desenvolvimento local.
The democratization of public management: the relationship between
the administrators, innovation, and the municipalitys demographic
size
Democracy and local power have been thoroughly studied during the last
decades. This paper analyzes some of their aspects: the profile of the municipal administrators, their ability to innovate, and the size of the population.
The democratization of public management was studied considering the
innovations in management and healthcare in the counties. The data was
collected through questionnaires sent to the Brazilian towns in the research
Healthcare municipalization and local power in Brazil. The statistical analysis
adopted a second order factorial analysis model in order to identify the correlation the administrators profile, managerial innovation, and the demographic size of the county. Even though there is correlation between the size
of the population and the administrators profile, as well as with the managerial innovation, it is not as strong as the correlation between the manager
and innovation. The paper concludes that the municipalitys small size is not
an obstacle for innovation or management democratization. It recommends
local power strengthening, as well as training the administrators as agents
of local development.

1. Aspectos analticos
A democratizao da gesto pblica: a importncia do poder local e
do fortalecimento dos municpios
No Brasil, principalmente a partir da Constituio de 1988, vem ocorrendo
uma descentralizao poltico-administrativa do governo federal para os estados e municpios. Alguns municpios foram campo de um processo de descentralizao do poder no qual a participao da populao na gesto pblica foi
bastante significativa (Daniel, 1994). Deste modo, a descentralizao passou
a ser uma opo para diversificar os espaos para o exerccio dos direitos e liberdades civis, a autonomia da gesto municipal, a participao social, o controle e a autogesto, supondo uma populao constituda de cidados ativos e
participantes que contribuam como eleitores e controladores das polticas e
prticas dos governos locais (Mller Neto, 1991:37).
Alm disso, com a implementao de novas tecnologias, ocorre cada
vez mais a separao entre a sociedade formal e a informal e surgem novos
atores excludos. Isto exige mtodos inovadores para a abordagem da luta de
classes e para experincias de gesto pblica, o que requer uma concepo de
reforma do Estado que incorpore estes sujeitos sociais e suas demandas. As

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fronteiras que separam o Estado do cidado devem ser rompidas, produzindo

resultados na qualidade de vida dos excludos (Genro, 1996).
Neste contexto, o papel dos municpios na construo democrtica
extremamente importante. Segundo Marsiglia (1996), os processos de descentralizao so funcionais para um esquema de gesto social que necessita
do Estado prximo do povo e de uma sociedade civil rica em iniciativas e
projetos. Portanto, o papel do municpio particularmente relevante, atravs
de transformaes poltico-administrativas que lhe possibilitem uma atuao
significativa e inovadora (Marsiglia, 1996:65-6). O poder local ganha importncia na busca da democracia e no fortalecimento dos municpios na medida
em que a administrao local funcione como catalisadora das foras sociais e
que, na cotidianidade entre a sociedade e seu espao, sejam construdas identidades e culturas locais que gerem projetos e lideranas com perfis inovadores no governo e na sociedade (Fischer, 1996).

A idia de democracia
Pelo fato de a legitimao dos regimes democrticos passar a se basear em valores como participao, governabilidade e eficincia, a questo dos canais de
mediao que os garantem e se estabelecem pela descentralizao e fortalecimento do poder local torna-se importante. Entretanto, o aparente consenso
de que os governos devam ser democrticos ocorre pela amplitude do conceito, que pode ser interpretado de formas diferentes.
Na idade clssica, o termo democracia era usado para designar a forma
de governo na qual o poder poltico exercido pelo povo, por muitos ou pelo
maior nmero, e a maioria dos intelectuais desaprovava o governo popular.
No sculo XX, por sua vez, com a supremacia da democracia como governo
representativo, ocorre uma drstica reduo do elemento de participao popular da concepo grega de democracia (Finley, 1988:26).
Como a representao do tipo tradicional limitada e insuficiente para
dar conta das novas exigncias da sociedade civil, imprescindvel uma nova
forma de representao com atores capazes de assegurar os resultados, assim
como diversas formas de participao dos setores populares. A sociedade civil deve ser chamada para participar da gesto do Estado. importante um
novo dilogo entre Estado e sociedade, a partir da democratizao do poder
atravs de formas de representao cidad em cada instncia de deciso (Oliveira, 1995:10). A idia de democracia no se pode restringir ao plano do regime poltico, mas est ligada conquista do direito participao da
sociedade na gesto pblica, indo alm da democracia representativa e significando uma real partilha de poder (Daniel, 1994).
A participao cidad descrita por Cunill Grau (1991) pode implicar dois
tipos de movimento: o da sociedade em contato com o Estado e o fortalecimento e desenvolvimento autnomo da sociedade (que o estatal se converta em

D e moc r a t iz a o da G e s t o P bli c a

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pblico). A primeira pressupe a rearticulao entre Estado e sociedade civil,

partindo de uma redefinio do Estado que implique autonomia da gesto
municipal e articulao entre instituies locais representativas do Estado e a
sociedade civil. Esta, por sua vez, deve participar da elaborao, programao,
tomada de deciso, execuo e gesto das polticas gerais (Cunill Grau, 1991).
Na discusso sobre democracia importante tambm a distino entre
democracia formal, que diz respeito forma de governo, e democracia substancial, relacionada ao contedo desta forma e que tem como princpio a
igualdade jurdica, social e econmica. A democracia substancial, portanto,
um regime caracterizado pelos fins ou valores em direo aos quais um determinado grupo poltico tende e opera (Bobbio, 1987:157).
Para Fleury (1997:22), a transformao que est ocorrendo no projeto
de democracia est relacionada ao rompimento com a diviso tradicional entre as esferas do pblico e do privado, reintroduzindo a tenso permanente
entre a liberdade e a igualdade, o que torna necessria a reconstruo da relao Estado-sociedade atravs da valorizao de uma esfera pblica no estatal, permeada pelas diferenas e situada ao nvel local.
Portanto, a concepo de democracia qual este artigo se refere est ligada ao fortalecimento do poder local, conquista do direito participao
da sociedade na gesto pblica, implementao de polticas que visem
melhoria da qualidade de vida da populao e ao reconhecimento da diversidade como parte da cidadania. Como direo de um possvel processo de democratizao, possvel situar tambm a interao entre democracia formal e
substancial, como forma de maior participao e organizao da populao,
assim como de implementao de polticas com nfase nos resultados, proporcionando um efeito redistributivo e promovendo mais igualdade e justia
social. Alm disso, deve ser includa a diversidade, levando-se em considerao tambm a demanda das minorias.

Poder local e democracia

A base da democratizao da gesto pblica pressupe tanto a descentralizao do poder para os municpios quanto uma mudana na relao entre Estado
e sociedade que signifique a participao desta na gesto. Como descentralizao e participao sozinhas no levam democratizao, sendo faces da mesma moeda, preciso que ocorra o fortalecimento do poder local, no s sob a
forma de uma maior autonomia do nvel municipal em relao s outras esferas, mas tambm da multiplicao de canais de interveno na ao estatal que
se abram participao dos diversos atores presentes na cena local.
preciso salientar que, apesar de o espao local possuir um fundamento
territorial, definido principalmente pela configurao do conjunto de redes

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sociais com relaes de cooperao e conflito, articuladas em torno de interesses, recursos e valores (Fischer, 1993).
A relao entre a busca da democracia e o fortalecimento do poder local
ocorre na medida em que o poder adquirido pelo governo municipal seja partilhado com os demais atores da cena local. necessrio, portanto, tanto uma
autonomia da gesto municipal em relao s outras esferas quanto a articulao entre instituies locais representativas do Estado e a sociedade civil.
A emergncia de novos atores sociais e polticos, a partir da dcada de
1970, atravs da atuao das comunidades eclesiais de base, oposies sindicais e associaes de moradores, promoveu uma redefinio das relaes de
poder, tornando necessria a conformao de articulaes que se abram ao
plural, ao diverso e s identidades de cada grupo (Bava, 1994:4). De acordo
com Fischer (1996:15), a complexidade do local exige construo e reconstruo de temticas, em que a totalidade deve conviver com a singularidade e
a diferena.
Isto redefine as relaes entre Estado e sociedade civil, tornando fundamental a relao do poder local com os movimentos sociais. Significa retirar
das elites o poder do controle e trazer os espaos de deciso sobre as polticas
pblicas para mais perto da sociedade civil, o que gera nveis de eficincia superiores aos do passado (Bava, 1994).

A importncia do municpio para a democratizao da gesto pblica

Por ser a instncia de maior proximidade com a sociedade civil, o municpio
a que mais permite elaborar respostas mltiplas, especficas e diferenciadas
frente aos diversos problemas das populaes a seu cargo. Desta forma, ingressa no terreno das polticas sociais e econmicas, ocupando um espao at
agora reservado ao Estado central (Arocena, 1992:81).
Para alguns analistas, o fracasso das polticas sociais se deve freqentemente ao fato de serem uniformes, nicas, universais, ignorando as diferenas entre os possveis beneficirios. As prefeituras esto em condies de
evitar este problema se realizarem um esforo de conhecimento da realidade
local e de descrio de cada grupo. necessrio determinar as necessidades,
atravs da criao de instrumentos permanentes de dilogo e negociao entre as partes envolvidas (Arocena, 1992:86).
Deste modo, em meio a transformaes, os municpios aparecem como
uma instituio capaz de assumir os desafios emergentes. Segundo Fischer
(1993), a articulao mais direta entre o Estado e a sociedade acontece na esfera municipal e nela que os problemas de gesto pblica tornam-se mais
transparentes e de maior repercusso (Fischer et alii, 1993:115). O municpio pode-se transformar em um grande agente de justia social ao identificar
as principais aes redistributivas que dependem de solues locais e ao per-

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mitir uma democratizao das decises, j que o cidado pode intervir com
muito mais clareza e facilidade em assuntos dos quais tem conhecimento direto (Dowbor, 1994:10).
A incapacidade do Estado central em proporcionar servios bsicos
populao faz com que esta pressione o poder municipal, atravs dos movimentos sociais. Alm disso, passa a ocorrer um processo de inovaes municipais, realizado por setores democrtico-progressistas, cujo destaque dado
pelo que esses setores trazem de inovaes democrticas conjugadas s tentativas de enfrentar localmente a crise dos servios e das finanas pblicas
(Moura & Pinho, 1993:291). Isso pressupe o rompimento com alguns traos
dos governos locais que eram predominantes, como a dependncia ou subordinao s outras esferas e a relao de identidade entre poder econmico e
elites locais, assim como de distanciamento ou paternalismo com as classes
subalternas (Moura & Pinho, 1993:293).
A instituio municipal necessita superar o papel de executor e adquirir o perfil de ator estatal especializado na diferena. Por sua prestao de
servio direto populao, presena descentralizada no territrio e capacidade potencial de interveno em todas as esferas da vida da comunidade, deve
converter-se em eixo fundamental de toda reforma que busque dar dimenso local o lugar que lhe corresponde no conjunto institucional. Isto est em
estreita relao com o aumento das instncias de participao democrtica na
vida local (Arocena, 1988:10).

Democratizao e inovao
A questo do poder local passa basicamente pela reformulao do papel da
sociedade na esfera estatal e pelo resgate do Estado para sua funo pblica
(Silva, L., 1996). A democratizao est relacionada ao rompimento com os
padres tradicionais de gesto relativos s relaes de poder entre os atores
locais, tanto governamentais quanto no-governamentais, e entre as esferas
municipal, estadual e federal.
Para Daniel (1996:22-3) est acontecendo uma mudana de modelo,
no sentido de revolucionar a maneira de organizao e prestao dos servios pblicos, a partir de uma abordagem voltada ao cidado, o que exige controle social. O autor utiliza o conceito de empreendedorismo urbano, uma
postura inovadora tanto dos atores quanto do desenvolvimento econmico local. Outro conceito o de governana local, a idia de que as decises importantes para a vida coletiva de uma localidade no so apenas do governo,
mas de um conjunto de atores sociais.
O problema do poder local envolve a questo bsica de como a sociedade decide seu destino, constri sua transformao e se democratiza (Dowbor,
1994:4). Alm disso, a cena local pode ser considerada um mbito privilegia-

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do para observar os processos de gerao de atores sociais e de construo de

suas capacidades e potencialidades (Marsiglia, 1996:64).
Tanto a crise quanto o avano da democratizao no nvel da sociedade
fazem com que at os governos locais mais conservadores busquem uma certa
autonomia local que redefina as relaes pblico-privadas, assim como algum tipo de compromisso popular (Moura & Pinho, 1993:302). O prprio fato
de estruturas tradicionais utilizarem a linguagem da participao um avano,
pois significa uma mudana de registro, que tem como pressuposto a criao
de uma nova forma de pensar a cidade e a relao entre Estado e sociedade
(Daniel, 1996:21).
O papel dos municpios em relao democratizao do poder local revela-se na medida em que sejam criadas experincias inovadoras a partir de
cada realidade. Segundo Moura e Pinho (1993:295), os fatores locais tm sua
influncia no processo de inovaes, por conter especificidades que obstaculizam ou favorecem o surgimento das iniciativas. Portanto, essas especificidades devem ser levadas em conta, atravs de projetos que visem articulao
entre governo e atores locais e a negociao entre os diversos atores na busca
do interesse pblico. O municpio tambm pode ser visto como espao de transformao social, atravs de iniciativas que visem a uma melhor prestao dos
servios populao e que estimulem o desenvolvimento local.
A lgica da interinstitucionalidade, por exemplo, atualmente aplicada em vrios pases da Amrica Latina. Frente necessidade de encontrar solues para problemas urgentes e vitais para a comunidade, so criadas
estruturas locais que renem organizaes sociais territoriais, empresrios locais, instituies municipais, partidos polticos e organizaes sindicais. Esta
forma de ao busca solucionar um problema mediante propostas de um conjunto de atores locais, limitando os tradicionais mecanismos de relao (Arocena, 1989:54).
Devido impossibilidade de os vereadores representarem efetivamente
os interesses complexos e em plena transformao dos principais atores sociais
do municpio, a administrao local necessita assumir um papel catalisador das
foras sociais, bem como dos grandes objetivos de mdio e longo prazos da comunidade, criando foros com a participao dos diversos atores e elaborando
sistemas flexveis de parcerias nos mais diversos nveis (Dowbor & Bava,
1996:28).
Algumas caractersticas importantes para a atuao eficaz dos governos
locais so o compromisso com o desenvolvimento local atravs da mobilizao das capacidades locais , o desenho de novas parcerias e a elaborao de
diagnsticos aprofundados. fundamental a identificao dos atores sociais envolvidos, suas capacidades de ao e seus interesses. Estes atores podem ser,
alm do prprio governo local, os governos estadual e federal, ONGs, comunidades organizadas, instituies de ensino e pesquisa, empresas, entidades corporativas e pessoas interessadas. Em um trabalho de articulao poltica, se

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constri um aparato institucional, a partir de conselhos de desenvolvimento local, consrcios intermunicipais, cooperativas, associaes comunitrias etc. Estas aes no podem ser monoplio do poder pblico, pois s tero eficcia
quando representativas de um projeto apropriado pela sociedade, criando uma
nova cultura poltica democrtica (Dowbor, 1996:41-3).
A partir de formas criativas e de experincias inovadoras, com a participao da populao na gesto municipal, torna-se possvel enfrentar os problemas locais e implementar polticas sociais que visem melhoria da
qualidade de vida. As prefeituras tm a responsabilidade de estimular a organizao popular, atravs de iniciativas que permitam o acesso da populao
s informaes, possibilitando o acompanhamento e a fiscalizao dos projetos governamentais, e que contribuam para o florescimento de uma nova cultura poltica (Bava, 1994:9).
Alm disso, tal democratizao tambm ocorre no momento em que, a
partir das novas formas de gesto e da cotidianidade entre a sociedade e seu
espao, as culturas locais gerem projetos e lideranas com perfis inovadores
no governo e na sociedade. Da originam-se na gesto pblica tanto inovaes estruturais, tais como fruns, conselhos, grupos-tarefa e consrcios,
quanto novas expresses da liderana e da gerncia contemporneas, exemplificadas pelos prefeitos empreendedores e pelos gestores de projetos e organizaes. Fischer (1996:16-9) associa tal capacidade de liderana ao conceito
de governance, entendido como um conceito plural, que compreende no
apenas a substncia da gesto, mas a relao entre os agentes envolvidos, a
construo de espaos de negociao e os vrios papis desempenhados pelos agentes no processo.

Polticas pblicas e democratizao da gesto

Nesse sentido, a democratizao da gesto pblica requer uma forma de gesto distinta da forma tradicional e pressupe trs movimentos: transferncia ou
partilha de poder tanto entre as esferas de governo quanto na relao Estado/
sociedade; aes que possibilitem a execuo das polticas atravs da otimizao dos recursos existentes e maior transparncia da gesto, relacionando-se,
portanto, ao aspecto gerencial; e contedo da gesto, ou seja, se esta est direcionada a impactos redistributivos, preocupada com os resultados na qualidade de vida da populao e com a promoo de maior justia social.
No contexto da relao entre os atores, tal democratizao pressupe
no apenas maior interao entre atores governamentais e no-governamentais, mas tambm maior equilbrio nas relaes de poder entre os prprios
atores governamentais na tomada de decises. No caso dos atores governamentais, implica uma maior diluio/distribuio do poder entre o Executivo, o Legislativo, o Judicirio e a burocracia.

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A necessidade de intercomunicao e informao mtua entre os sujeitos est ligada avaliao. Esta deve possibilitar que a populao avalie a
gesto, as polticas e programas e que seus resultados sejam apresentados e
tenham impacto na gesto. Do mesmo modo, importante que sejam criados
ou legitimados canais institucionalizados para inserir os diversos grupos na
tomada de decises, o apoio tcnico de pesquisadores e consultores na gesto, atravs de convnios com instituies de ensino e pesquisa, assim como a
influncia da mdia, partidos polticos e opinio pblica.
Para que a gesto seja de fato democrtica, os setores implicados precisam ser organizados, fortes e representativos, para que possam participar das
decises e avaliaes, de modo a interferirem na gesto da poltica, e para
que as demandas dos vrios setores sejam atendidas e seus interesses representados. A identificao das idias, valores, recursos que os atores mobilizam na fase de implementao e sua ao permitem explicitar sua posio em
relao poltica e ao poder dos recursos por eles mobilizados. A negociao
entre os atores uma varivel-chave para o estudo da democratizao da gesto pblica.

A democratizao da sade
A sade foi uma rea de polticas sociais em que o processo de descentralizao foi mais amplamente aplicado, principalmente com a criao do Sistema
nico de Sade (SUS), e que vem incentivando a formao de fruns de participao institucionalizados. Alm disso, este processo conseqncia de um
intenso movimento de luta em defesa de alguns princpios fundamentais: descentralizao, participao e controle da sociedade organizada, universalizao da ateno, eqidade no atendimento e integralidade das aes de
sade.1 Tais princpios foram institucionalizados na Constituio de 1988.
O projeto da reforma sanitria pressupunha um modelo de democracia
baseado na formulao de uma utopia igualitria, a garantia da sade como
direito individual e a construo de um poder local fortalecido pela gesto social democrtica (Fleury, 1997:33), alm de mudanas na concepo das
aes de sade, atravs de um modelo de ateno integral baseado na promoo e proteo para a reduo dos fatores de risco causadores de doenas e
onde fosse considerada a determinao social da doena (Silva, H., 1996).

1
A universalidade refere-se extenso, pelo Estado, dos direitos sade para todos, como um
direito de cidadania, garantindo o acesso indiscriminado aos servios pblicos ou privados,
enquanto a concepo integral procura garantir melhor qualidade de vida, com menor degradao, garantindo a extenso dos servios de sade a todos os indivduos residentes em reas
urbanas ou rurais do pas (Silva, H., 1996:102).

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A agenda da reforma postulava no s a democratizao do acesso aos

bens e servios propiciadores de sade, mas tambm a democratizao do acesso ao poder. Desta forma, merece ser destacada a institucionalizao dos conselhos e das conferncias de sade, que possuem um carter democratizante, na
medida em que podem provocar um alargamento no padro de recepo e processamentos de demandas no setor sade, substituindo as prticas clientelistas
por critrios tcnicos (Carvalho, 1997:99).
Para satisfazer os princpios do SUS e viabilizar a democratizao da
gesto pblica da sade necessrio levar em conta a questo gerencial, ou
seja, a existncia de mecanismos que favoream a coordenao e a articulao das aes. Os pressupostos legais formulados e institucionalizados para o
SUS necessitam de instrumentos gerenciais adequados e eficazes, atravs de
infra-estrutura tecnolgica para a gerao de informaes e de capacitao de
recursos humanos para absorver os novos mtodos de trabalho (Silva, H.,
1996:115).
Portanto, a partir dos vrios aspectos que podem relacionar reforma sanitria, poder local e democracia, possvel destacar alguns eixos fundamentais que possibilitam ou auxiliam a democratizao da gesto pblica de
sade. O primeiro est relacionado democratizao do acesso ao poder no
mbito da relao Estado-sociedade, atravs da conjugao de mecanismos
de democracia direta em um contexto que preserva a representao. O segundo refere-se utilizao de instrumentos que favoream a coordenao das
aes, ou seja, diz respeito implementao de instrumentos gerenciais eficazes, que garantam implantao das polticas e sejam calcados na realidade
poltico-institucional e de infra-estrutura material e tcnica para a execuo
das aes previstas. E, finalmente, o terceiro eixo diz respeito s mudanas na
concepo de sade, atravs de um modelo integral, baseado na promoo e
proteo da sade, por meio da integrao das aes de carter preventivo e
curativo, resgatando as condies mnimas de vida da populao e significando melhoria dos padres de servios oferecidos e democratizao do acesso
aos bens e servios de sade.

Porte demogrfico e diversidade entre os municpios

interessante, tambm, pensar os municpios em relao s suas diferentes
caractersticas, para que se possa adequar as polticas e o tratamento dispensado a cada tipo de municpio s suas necessidades, e para que se torne mais
fcil visualizar e entender seus limites e dificuldades, alm do seu potencial
no processo de democratizao da gesto pblica.
Os municpios brasileiros no podem ser considerados de forma simtrica. Apresentam realidades distintas, em relao ao tamanho da populao,

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nvel de urbanizao, base econmica, condies fsicas, estrutura poltico-administrativa, perfil e percepes do prefeito e dos vereadores e grau de envolvimento da comunidade (Bremaeker, 1995:73). No parece possvel criar um
corpo terico nico para a compreenso do nvel local, sendo a primeira grande diversidade o porte demogrfico (Bremaeker, 1997:1; Moura & Pinho,
1993:50).

A relao entre gestor, inovao e porte demogrfico do municpio

Este artigo originou-se da pesquisa Municipalizao da sade e poder local
no Brasil, realizada entre os meses de setembro de 1996 e abril de 1997 na
EBAP/FGV, sob a coordenao dos professores Sonia Fleury e Antonio Ivo de
Carvalho. Em dezembro de 1996 foi enviado um questionrio aos 4.973 municpios brasileiros que constavam do censo de 1991, tendo sido retornados
1.422 questionrios, o que corresponde a aproximadamente 28% do total dos
municpios. Esta pesquisa buscou verificar as transformaes ocorridas na
gesto municipal da sade, a partir da descentralizao, tomando como referncia o secretrio municipal de Sade.
Este artigo parte do pressuposto de que, apesar das diferenas existentes entre os diversos municpios, existe uma identidade em relao ao tamanho da populao.
O modo de configurao e funcionamento do poder municipal diz respeito aos atores e interesses presentes na tomada de deciso e definio de
prioridades, assim como aos critrios predominantes no processo decisrio
das questes municipais, forma como so geridos os recursos e relao entre as esferas neste ponto, e aos resultados almejados com as polticas implantadas.
A democratizao da esfera local de governo, estudada atravs da dimenso de inovao, entendida como modificaes na composio e direcionalidade do poder local que ampliem a gama de interesses sociais atendidos
pelo sistema municipal, no presente caso, de sade. Para que o modo de configurao e funcionamento do poder municipal seja considerado tendente
democratizao do poder local, pressupe-se um alargamento da faixa dos
atores presentes e dos interesses contemplados no processo decisrio, assim
como: uma co-gesto entre governo e sociedade; uma gesto dos recursos
compatvel com as formas gerenciais alternativas difundidas atualmente, que
possibilitam a prestao de servios, alm de autonomia municipal em relao s outras esferas na utilizao dos recursos; a implantao de aes e programas que visem maior eficcia e qualidade da ateno.
Estas caractersticas esto ligadas ao que foi definido como inovao
social, gerencial e assistencial na gesto de sade pela pesquisa referida anteriormente e, para operacionaliz-las, utilizaram-se as variveis referentes a

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estas dimenses.2 A partir dos dados brutos existentes na base de dados da

pesquisa, que haviam sido coletados por questionrio, elaborou-se um modelo para analisar a relao entre o porte demogrfico do municpio, ou seja,
pequeno, mdio ou grande,3 o perfil do gestor e a inovao na gesto.
Mesmo fazendo um corte dos municpios quanto ao tamanho da populao, estes so diversos entre si em relao a muitas outras caractersticas
que no podero ser enfocadas neste artigo, tais como nvel de urbanizao,
base econmica local e contexto histrico e cultural. Alm disso, deve-se levar em conta que a seleo da categoria analtica e das variveis, assim como
a definio conceitual apresentada, no traduz todos os aspectos relevantes
do fenmeno estudado.

2. Aspectos metodolgicos e resultados

Com o objetivo de medir as possveis relaes entre o porte do municpio, o
perfil do gestor e a habilidade inovadora na sua gesto, foi utilizado um modelo de anlise fatorial de segunda ordem para acomodar as correlaes en-

Por dimenso social entende-se a relao estabelecida entre a gesto municipal e diferentes
setores da sociedade. Destaca-se, nesta discusso, a capacidade que a sociedade apresenta de
controle social, tanto na definio de prioridades quanto na transformao de tais prioridades
em fatos de poltica pblica, atravs da alocao de recursos. Tambm faz parte desta dimenso
a responsabilidade social dos gestores, expressa pela prestao de contas de suas aes sociedade. Finalmente, encontrou-se a comunicao estabelecida entre gestores e sociedade, como
elemento fundamental na democratizao da gesto pblica.
Quanto dimenso gerencial, ela diz respeito introduo e/ou manuteno de processos administrativos identificados como inovadores na gesto municipal de sade, sendo freqentemente
recomendados pelos organismos formuladores das polticas do setor. Incluem-se, neste caso,
aspectos relativos ao aumento da eficcia da gesto potencializada pela utilizao de recursos
externos secretaria (como parcerias, consrcios etc.) e aspectos relativos valorizao da
dimenso tcnica da gesto (assessorias etc.). Foram tambm considerados os aspectos relativos captao da demanda pelo gestor municipal e sua transformao em parmetros para
redirecionar a poltica de sade.
A dimenso assistencial engloba diferentes aes e/ou programas que esto direcionados para
aquilo que se convencionou chamar a ponta da linha, ou seja, instrumentos gerenciais que
visam a alterar a qualidade e a efetividade da ateno sade. Dentre eles destacam-se aes
voltadas para a racionalizao dos recursos (como centrais de marcao de consulta ou de
ambulncia, fichas de referncia etc.). Tambm incluem-se nesta dimenso aes que visam
alterao do modelo de ateno sade, com nfase na preveno e desospitalizao (Fleury
et alii, 1997).
3
Aproveitando a diviso dos municpios por tamanho de populao utilizada por Bremaeker em
seus estudos, foram considerados de pequeno porte os municpios com menos de 10 mil habitantes, de mdio porte aqueles entre 10 mil e 50 mil habitantes e de grande porte os com mais
de 50 mil habitantes (Bremaeker, 1995:77).

156

R AP 1/ 2000

tre uma varivel observacional porte do municpio e as demais variveis

latentes de segunda ordem: perfil do gestor e inovao na gesto.
Nesse modelo, as variveis latentes so classificadas em funo das dimenses que as definem. Essas dimenses so conceitos conhecidos como as
variveis latentes de primeira ordem, que, por sua vez, so operacionalizadas
atravs dos respectivos indicadores, isto , as variveis observacionais que as
medem.
A figura representao grfica do modelo, que incorpora 35 variveis
observacionais, Y, das quais 34 so definidas como indicadoras dos sete fatores latentes de primeira ordem. Nota-se que quatro fatores de primeira ordem
perfil socioeconmico, perfil profissional, experincia poltico-eleitoral e
partidria e experincia associativa/participativa esto relacionados ao fator de segunda ordem gestor , enquanto o outro fator de segunda ordem
inovao concebido atravs de trs dimenses: social, gerencial e assistencial.
As setas curvas exprimem as correlaes entre as variveis. Os valores
expressos nas setas retas representam as cargas fatoriais, entendidas como
medidas da validade nas relaes exibidas. Nas relaes de primeira ordem,
as cargas fatoriais servem como parmetros do grau de ajustamento do indicador ao fator comum a ele associado. Quanto maior for seu valor, melhor
ser o indicador na elaborao do conceito.
Uma outra medida importante utilizada para avaliar a fidedignidade de
uma escala o coeficiente de Cronbach. Este coeficiente mede o grau de
consistncia com que a escala foi concebida, ou seja, at que ponto os indicadores esto medindo o mesmo constructo. Segundo DeVellis (1991), pode-se
aceitar > 0,70 como uma medida razovel de fidedignidade.
O valor p permite rejeitar ou no a hiptese de que tal varivel no afeta o comportamento da varivel explicada significativamente. Portanto, quanto menor o valor p, mais significativa a carga fatorial de determinada
varivel. Neste artigo, o nvel de significncia foi fixado em 5%, ou seja, foi
estabelecido um nvel de 95% de confiana de que os resultados de tal amostra referem-se aos verdadeiros e desconhecidos parmetros da populao.
Portanto, os valores p devem estar no mximo em 0,05.
A tabela apresenta um resumo dos resultados obtidos no trabalho de
elaborao dos conceitos utilizados neste artigo.
No que diz respeito ao perfil do gestor, a varivel de primeira ordem
mais expressiva foi a experincia associativa/participativa (0,62), seguida de
perfil profissional (0,44). Perfil socioeconmico (0,21) e experincia polticoeleitoral e partidria (0,11) no obtiveram cargas fatoriais to altas. Desta
forma, interessante observar que, ao contrrio do que foi esperado, a varivel que obteve maior peso no foi experincia poltico-eleitoral e partidria, o
que pode demonstrar que atualmente a participao em entidades da sociedade civil e setoriais caracterize mais o gestor pblico municipal da sade do
que a atuao em partidos polticos e campanhas eleitorais.

D e moc r a t iz a o da G e s t o P bli c a

157

158
Relao entre porte demogrfico do municpio, perfil do gestor e inovao
1
2

1,00
-0,13

0,33
Dimenso social

0,18

17

0,46

Perfil
socioeconmnico

18

0,72
0,41

19
20

0,11
0,40

0,21
5

0,35

0,34

0,35
0,61

21

0,57

0,70

0,69
Dimenso
gerencial

0,53

24
Perfil
profissional

0,65
25
0,22

0,44

26

0,44

11
12

0,73

0,50

Inovao

Gestor

0,38
0,36

0,57

Experincia
poltico-eleitoral e
partidria

0,47

0,02

13
0,62

R AP 1/2 000

15

0,70
0,63

16

0,34

0,30

0,34
Experincia
associativa/
participativa

27
28

0,54

0,11

0,85

14

23

0,56

9
10

22

Dimenso
assistencial

29

0,23

30

0,2

31

0,32

32

0,21
Porte demogrfico
do municpio

33
0,23
34

Carga fatorial e valor p dos indicadores de cada fator

Fator de
segunda
ordem

Carga
Fator de primeira
fatorial ordem (coeficiente )

Gestor

Indicadores

Perfil socioeconmico
(0,58)

11. Instruo pai/me

12. Residncia no municpio h mais de
cinco anos
3. Salrio
14. Existncia de outra fonte de renda

0,44

Perfil profissional
(0,60)

15. Cursos de capacitao

16. Instruo
17. Experincia anterior em sade
18. Experincia em funo de direo
19. Experincia como secretrio de Sade
10. Experincia na esfera pblica

0,11

Experincia polticoeleitoral e partidria

(0,76)

11. Filiao a partido poltico/direo

poltica
12. Cargo eletivo
13. Participao como candidato em
eleio

0,21

0,62

14. Filiao sociedade civil

15. Participao em eventos na rea de
Experincia participasade
tiva/associativa (0,73)
16. Participao em entidades representativas
dos secretrios de Sade

Inovao

0,04

0,65

0,02

Cargas Valor
fatoriais
p
1,00

-0,13
0,18
0,11

0,03
0,03
0,03

0,35
0,34
0,35
0,61
0,44
0,38

0,03
0,03
0,03
0,04
0,03
0,03

0,36
0,73

0,03
0,04

0,85

0,04

0,34

0,03

0,70

0,05

0,63

0,04

0,46

0,04

17. Influncia do Conselho Municipal de

Sade (CMS) na elaborao do
oramento
18. Propostas do CMS como critrio para
definio de prioridades
19. Prestao de contas associao de
moradores ou ao CMS
20. Informaes oferecidas sociedade

0,33

0,03

0,72
0,41

0,04
0,03

Dimenso
gerencial (0,75)

21. Instrumentos para captao de

demandas da populao
22. Efetividade das informaes recebidas
23. Entidades de apoio tcnico
24. Modalidades de parceria

0,57
0,69
0,53
0,56

0,03
0,03
0,03
0,03

Dimenso
assistencial (0,99)

25. Cadastramento por base

georreferenciada
26. Central de ambulncias
27. Central de informaes
28. Central de internaes
29. Central de marcao de consultas
30. Colegiado de gesto
31. Desospitalizao da sade mental
32. Distrito sanitrio
33. Internao domiciliar
34. Terapias no-convencionais

0,22
0,50
0,57
0,54
0,47
0,23
0,29
0,32
0,21
0,23

0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03

Dimenso social/
institucional (0,61)

D e moc r a t iz a o da G e s t o P bli c a

159

Para fixar a escala do conceito perfil socioeconmico e para que o modelo tivesse seus parmetros em condies de serem estimados, fixou-se a
carga fatorial do indicador grau de instruo do pai/me do secretrio em
1,00. Nota-se que este indicador o que mais carrega o perfil socioeconmico, j que os demais indicadores possuem uma carga fatorial bem abaixo de
1,00, o que significa que esta varivel desempenha o papel mais importante
entre as utilizadas na mensurao de tal perfil. Este um resultado surpreendente, pois no se esperava que este indicador tivesse peso dominante na caracterizao do perfil socioeconmico do gestor.
Com relao ao perfil profissional, o indicador que possui a maior carga fatorial foi a experincia em funo da direo em rgo pblico (0,61),
seguido de experincia como secretrio de Sade (0,44). Portanto, na caracterizao do perfil profissional a capacitao tcnica, representada por cursos
de capacitao (0,35) e grau de instruo (0,34), assim como a experincia
setorial na rea da sade (0,35), no apresentou tanta influncia quanto a experincia gerencial.
Quanto experincia poltico-eleitoral e partidria, o indicador que
mais carregou tal varivel foi a participao como candidato em eleio
(0,85), seguido de experincia em cargo eletivo (0,73). A filiao a partido
poltico no obteve carga fatorial to alta (0,36), embora tenha sido significativa. Isto pode indicar que na caracterizao deste tipo de experincia, apesar
de a experincia poltico-eleitoral ter grande importncia, talvez a posio
ideolgica ou a atuao partidria no seja to relevante.
A experincia associativa/participativa teve como seu principal indicador a participao em eventos setoriais (0,70), seguida da participao em
entidades representativas dos secretrios de Sade (0,63). A participao em
entidades da sociedade civil, por sua vez, obteve uma carga fatorial de 0,34.
Tal resultado pode sugerir que a participao dos secretrios possa ser caracterizada mais por seu carter setorial do que em entidades relativas a questes fora da rea de sade.
No mbito da inovao, a varivel de primeira ordem mais expressiva foi
a dimenso gerencial (0,65), seguida da dimenso social/institucional (0,04),
enquanto a dimenso assistencial ficou com 0,02. Assim, o fator que mais est
influenciando a inovao sua dimenso gerencial, enquanto a dimenso assistencial tem pouca influncia na caracterizao da inovao/gesto.
A varivel que mais carregou a dimenso social/institucional foi a
prestao de contas ao Conselho Municipal de Sade ou associao de moradores (0,72). As variveis influncia do CMS no oramento (0,46), oferecimento de informaes especficas ao CMS ou relativas aos resultados da
gesto populao (0,41) e propostas do CMS ou conferncias de sade
como critrios para definio de prioridades (0,33) no tiveram cargas fatoriais to altas, mas ainda foram significativas. Isto pode indicar que a relao
da gesto dos secretrios municipais de Sade com a sociedade civil organizada se caracteriza mais pela prestao de contas a esta do que por outras formas de interao e de participao da sociedade.

160

R AP 1/ 2000

Quanto dimenso gerencial, seu indicador mais forte foi o desdobramento das denncias ou demandas recebidas na gesto (0,69). Os demais indicadores instrumentos utilizados para receber informaes ou demandas
(0,57), parcerias do tipo consrcios intermunicipais, convnios com instituies de ensino/pesquisa e projetos com ONGs (0,56) e apoio tcnico da comisso bipartite, consultoria privada, Cosems, ONGs e universidades (0,53)
tambm obtiveram cargas fatoriais bastante expressivas como indicadores
da dimenso gerencial. Quanto inovao gerencial, portanto, todos os indicadores escolhidos mostraram-se fortes.
Na dimenso assistencial, os indicadores com maior carga fatorial foram: central de informaes (0,57), central de internaes (0,54), central de
ambulncia (0,50), central de marcao de consultas (0,47) e distrito sanitrio (0,32).
Foi observada uma forte relao entre gestor e inovao (0,70), e uma
relao de 0,35 entre porte demogrfico do municpio e gestor e de 0,30 entre porte demogrfico do municpio e inovao. A partir da, observa-se que o
gestor est muito mais relacionado com a inovao do que o porte demogrfico do municpio e que o porte demogrfico est mais relacionado ao perfil do
gestor do que a inovao.

3. Concluses
De acordo com os resultados do modelo elaborado, a categoria perfil do gestor caracterizada principalmente pela participao em eventos setoriais e
em entidades representativas dos secretrios de Sade, e por experincia de
direo em rgo pblico e como secretrio de Sade. A categoria inovao
na gesto, por sua vez, est sendo caracterizada principalmente pela dimenso gerencial em todos os seus indicadores impacto das demandas recebidas, utilizao de instrumentos para captar estas demandas, parceria e apoio
tcnico e pela prestao de contas ao CMS ou associao de moradores, assim como pela influncia do CMS na elaborao do oramento, quanto dimenso social.
Como existe forte correlao entre gestor e inovao, pode-se dizer que
a participao em eventos setoriais e em entidades representativas dos secretrios de Sade, a experincia em funo de direo em rgo pblico e a experincia como secretrio de Sade esto muito correlacionadas inovao
na relao Estado-sociedade, ou seja, em uma maior participao e controle
social na gesto, atravs da prestao de contas ao CMS e associao de moradores e da influncia do CMS na elaborao do oramento, e principalmente em inovaes de carter gerencial, atravs da utilizao das demandas da
populao na gesto, de instrumentos para receber estas demandas, de parcerias com outros municpios (consrcios intermunicipais), de programas com
outros setores municipais, de convnios com instituies de ensino e pesqui-

D e moc r a t iz a o da G e s t o P bli c a

161

sa e de projetos com ONGs, assim como de apoio tcnico da comisso bipartite, consultoria privada, Cosems, ONGs e universidades.
Entretanto, apesar de as correlaes entre o porte demogrfico do municpio e as categorias gestor e inovao existirem, elas no so to fortes
quanto a correlao entre gestor e inovao, sendo que a correlao entre
porte e gestor um pouco maior do que entre porte e gesto. Portanto, no se
pode dizer que o porte demogrfico do municpio tenha grande influncia no
perfil do gestor e muito menos na inovao na gesto, concluindo-se que o
fato de o municpio ser pequeno no necessariamente um obstculo inovao ou democratizao da gesto.
Pela forte correlao encontrada entre perfil do gestor e inovao na
gesto, interessante pensar nos gestores como agentes de desenvolvimento
local. Agentes criativos com capacidade estratgica nas tarefas inerentes
gesto do desenvolvimento podem ser catalisadores adequados para que, potencializando o j existente, se possa responder com xito aos novos desafios
(Marsiglia & Pintos, 1997:107-8).
A preparao dos quadros tcnicos e decisores para o desenho estratgico e para a implementao de aes em uma perspectiva de desenvolvimento local imprescindvel. Portanto, necessrio investir na capacitao para o
desenvolvimento, discriminando instncias para os diversos atores. Para isso
importa tanto manter instncias de capacitao e anlise de temas que afetem o local e o regional, quanto promover mbitos de formao mais profundos e sistemticos, orientados para a compreenso do conjunto complexo de
fatores intervenientes nesses processos (Marsiglia & Pintos, 1997:110).

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