Captulo 9

La implementacin de las polticas pblicas

Esta fase del policy cycle conecta directamente a los actores pblicos del APA, los gruposobjetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afectados).
DEFINICIN DE LA IMPLEMENTACIN
Entendemos la implementacin como el conjunto de procesos que, tras la fase de
programacin, tienden a la realizacin concreta de los objetivos de una poltica pblica.
En consecuencia, esta definicin no incluye la creacin reglamentaria, por parte de las
autoridades gubernamentales y administrativas, de los PPA y los APA a travs de rdenes o de
simples decisiones gubernamentales.
Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fase postparlamentaria, es necesario distinguir analticamente entre la fase de programacin (de
decisin, que incorpora tambin aspectos de despliegue reglamentario) y la fase de
implementacin (o puesta en prctica concreta) de una poltica pblica.
As, nuestra definicin de la implementacin se acerca a la nocin de puesta en prctica o de
ejecucin que generalmente se utiliza en el lenguaje cotidiano de las administraciones pblicas.
En resumen, definimos la implementacin como el conjunto de decisiones y acciones:
1. llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que pertenecen al
Acuerdo de actuacin Poltico-Administrativo (APA);
2. enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-Administrativo (a travs de un
conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menos flexibles y favorables a
los intereses de diversos actores) que regula las reglas institucionales especficas a la
poltica en cuestin, y
3. realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar:
a. la constitucin de una red de accin pblica que estructure los contactos entre la
administracin formalmente competente (APA), otros servicios administrativos
implicados, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terciarios.
b. la concepcin de una estrategia de implementacin bajo la forma de planes de
accin (producto 4).
c.

las decisiones (o los trabajos previos a las mismas) y acciones concretas, ya sean
generales o individuales, que se destinan directamente a los grupos- objetivo
(outputs: productos y/o prestaciones administrativas; producto 5).

Conforme a esta definicin de la implementacin, aplicable a cualquier poltica pblica en

cualquier sistema poltico, los tres tipos de actividades identificadas en las lneas precedentes,
permiten analizar el contenido sustantivo e institucional de la implementacin de una accin
pblica. Se toman en cuenta los dos puntos que se mencionan a continuacin:
1. Por un lado, el proceso de implementacin slo se da por terminado tras la produccin
de decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-objetivo identificados
(outputs).
2. Por otro lado, ningn PPA, ni siquiera el ms concreto y bien elaborado, puede
reemplazar o predeterminar en su totalidad la implementacin.

TEORA CLSICA DE LA IMPLEMENTACIN Y EVOLUCIONES RECIENTES

La investigacin que se ha venido en denominar como clsica en el mbito de la
implementacin ha partido del llamado dficit de implementacin. Un dficit que aparecera
al comparar, por un lado, los productos y los efectos reales de una poltica pblica (outputs e
impactos u outcomes) y, por el otro, los elementos sustantivos previstos en los Programas de
actuacin Poltico-Administrativos.
Desde esta perspectiva, el inters de los investigadores se acercara al de los actores polticoadministrativos (sobre todo a nivel federal/ central), para quienes tales dficit son la expresin
de disfunciones en la implementacin y no un cuestionamiento de los instrumentos de
intervencin y de los objetivos que, en la mayora de los casos, ellos mismos han formulado
durante el proceso de programacin de la poltica pblica (PPA), y que por tanto, dan por
supuesto que estaban correctamente formulados.
Los estudios empricos han tratado de explicar, de una manera ms precisa, la calidad de los
productos y de los efectos de las polticas pblicas. Para ello, han utilizado las siguientes
cuatro dimensiones como factores explicativos:

La estructura de los programas a implementar (o Programa de actuacin

El sistema administrativo de la implementacin (o Acuerdo de actuacin

Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa).

Poltico-Administrativo segn nuestra terminologa).
El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la
capacidad de un ciudadano para ejercer influencia en relacin a una
intervencin estatal que le va a afectar.
Las variables denominadas de situacin tienen asimismo influencia sobre la
posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica y pueden ampliar o
reducir su margen de maniobra durante las negociaciones propias a la fase de
implementacin.

Por otro lado, desde la investigacin emprica se aportaron dos modificaciones de gran
envergadura a su concepcin inicial de la ejecucin de las polticas pblicas.
De la visin top-down a la perspectiva bottom-up: la mayora de los autores estn de
acuerdo en la crtica que va en el sentido de que la perspectiva de arriba a abajo (topdown) no permite incorporar las aportaciones surgidas de los procesos sociales y polticos,
aportaciones no previstas en los PPA.
1. Los partidarios de una perspectiva de abajo a arriba (bottom-up) consideran
que los citados procesos sociopolticos no previstos, son la expresin de que un PPA
idntico puede suscitar esperanzas, reacciones y estrategias divergentes segn los
intereses de los actores pblicos y privados involucrados en el juego.
2. La perspectiva bottom-up propone que toda investigacin acerca de la
implementacin tome como punto de partida el sistema de actores de base. As, el
analista debe concentrarse en el comportamiento real de los grupos objetivo a los que
se dirige una poltica pblica y en las interacciones reales entre estos grupos y los otros
actores verdaderamente implicados.
La definicin de implementacin que aqu proponemos, incorpora esta crtica cuando entiende
que los PPA establecen bsicamente un marco de juego, pero no marcan rgidamente un
proceso.
Del concepto implementacin al de implementation game: Tras analizar de manera
diacrnica diversos procesos de implementacin, Bardach (1977) propuso reorientar de manera
general la investigacin en este campo. Anticipndose a las crticas acerca del carcter
demasiado gubernamental del modelo top-down, Bardach, en su obra The
implementation game, propone la metfora del juego para atraer la atencin de los

investigadores sobre los actores que interactan, cuales son los retos que consideran, como
construyen sus estrategias y sus tcticas, los medios que usan para entrar en el debate, las
reglas que establecen y las reglas del fair play .
Esta manera de concebir la implementacin, pone de relieve el hecho de que los actores de
una poltica pblica se encuentran inmersos en un proceso competitivo, no slo en lo que
respecta a la distribucin de los recursos, sino tambin respecto a la distribucin de la
capacidad de definir y redefinir las reglas del juego a lo largo del mismo.
PLANES DE ACCIN (Producto 4)
Definimos los planes de accin como el conjunto de decisiones consideradas como
necesarias para la produccin coordinada y puntual de productos, servicios o
prestaciones administrativas (outputs) y que, en determinadas circunstancias, pueden
haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA. As, los planes de accin fijan
las prioridades tanto para la produccin de las acciones concretas como para la asignacin de
los recursos requeridos para tales decisiones y acciones administrativas.
Dado que constituyen la etapa intermedia entre el PPA y los actos formales de implementacin,
de hecho se convierten en verdaderos instrumentos de gestin de las polticas pblicas.
Desde nuestra perspectiva, el plan de accin debe interpretarse como un producto individual y
abstracto que permite establecer un nexo entre las normas generales y abstractas del PPA, y
los actos individuales y concretos de implementacin.
Es necesario subrayar que, en ocasiones, los planes de accin no surgen del interior de la
administracin pblica. En otras palabras, los planes de accin no crean derechos jurdicos
subjetivos a favor de los grupos objetivo o de algunos beneficiarios finales.
En este sentido, los planes de accin permiten a los actores pblicos manejar a su manera la
implementacin de la poltica pblica, sin por ello tener obligaciones jurdicas respecto a los
actores privados a los que se destina la poltica.
La reflexin econmica nos plantea el interrogante de cmo puede el Estado, a travs de la
inversin en determinados medios, alcanzar la mayor eficiencia en la asignacin de recursos
para la solucin del problema. As, en primer lugar, han de identificarse los grupos-objetivo
cuyo cambio de comportamiento verdaderamente contribuye a resolver el problema pblico. En
segundo lugar, hay que examinar qu grupo-objetivo manifiesta la mayor disponibilidad a
cambiar su conducta. Por ltimo, en una tercera etapa, es necesario distinguir para qu
grupo-objetivo la relacin costes administrativos de una intervencin versus efectos esperados,
es relativamente la ms baja. As, la planificacin de las acciones comprende reflexiones
prospectivas acerca de su eficacia (relacin entre efectos y objetivos) y su eficiencia en la
asignacin de recursos.
A fin de facilitar y sistematizar el estudio emprico de los planes de accin, es recomendable
tener en cuenta los cuatro elementos operacionales que abordaremos en los prrafos
siguientes, as:
a) Planes de accin explcitos (incluso formales) o implcitos
El hecho de que se declare como oficial y que sea conocido por todos los actores
(pblicos y privados) de la poltica pblica en cuestin, deberamos suponer que acabe
teniendo una influencia positiva en su grado de realizacin. Por el contrario, podemos
suponer que un plan de accin implcito o casi secreto, ejercer un frgil poder de presin
sobre los diferentes servicios administrativos a cargo de su aplicacin, para que se
produzca un cumplimiento realmente efectivo.

b) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados

Al grado de formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la actividad de
planificacin.
c) Grado de discriminacin. Planes de accin embudo versus planes regadera
Por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en consecuencia, ser
discriminatorio.
d) Planes de accin con menor o mayor (re) estructuracin del APA
Un plan de accin tiene como primer objetivo concretar el alcance del contenido sustantivo
del PPA de la poltica pblica en cuestin. Si la aplicacin del programa legislativo y
reglamentario implica de facto una colaboracin entre diferentes organizaciones
administrativas, organizaciones paraestatales y actores privados, as como entre diversos
niveles pblicos (central, regional y local), generalmente ser necesario fijar una
delimitacin de aquellos actores cuyas acciones deben imperativamente coordinarse en la
etapa de implementacin.
e) Nivel de claridad en la afectacin de recursos
Se trata de invertir los recursos administrativos explotables o de reciente asignacin (por
ejemplo un presupuesto extraordinario y personal suplementario) de forma que permita
resolver la mayor parte del problema. Ello implica que los planes de accin establezcan
claramente, para la fase de implementacin, qu recurso(s) est(n) a disposicin de qu
actor(es).
En conclusin, subrayemos que un plan de accin representa un verdadero instrumento para el
manejo de una poltica pblica, si, y slo si, se formula de manera explcita, procede a
discriminaciones claras en un marco temporal determinado, estructura las tareas y las
competencias de cada actor perteneciente al APA y conecta los recursos administrativos
asignados (de manera suplementaria) con decisiones y actividades especficas.
LOS ACTOS DE IMPLEMENTACIN (Producto 5)
Nosotros definimos los actos formales de implementacin (outputs) de una poltica pblica
como el conjunto de productos finales de los procesos poltico- administrativos que,
como resultado de su implementacin, se destinan de manera individual a las personas
que forman parte de los grupos-objetivo previstos.
Los actos de implementacin se caracterizan por crear una relacin directa y especfica entre
las personas que constituyen los grupos-objetivo de la poltica pblica y las instancias pblicas
a cargo de la implementacin de la misma.
Los actos de implementacin pueden considerarse y analizarse desde distintas perspectivas.
Los juristas se concentran en examinar en qu medida existe conformidad entre las
disposiciones contenidas en el PPA y los planes de accin (anlisis de conformidad legal). En
cambio, el analista de polticas pblicas, generalmente trata de analizar un conjunto de outputs,
y ello no siempre resulta fcil. Probablemente es el analista quien debe reconstruir que se
pretenda conseguir y si finalmente se ha conseguido.
Para el anlisis de perfiles de outputs de implementacin de una poltica pblica determinada,
se pueden tomar en consideracin las siguientes dimensiones:
a) El permetro de los actos de implementacin finales (=existencia)
Esta dimensin establece un nexo directo entre las prioridades que fija el Plan de accin y
los actos realmente producidos, incorporando las dimensiones de espacio y tiempo,
comparndolas con lo que eran las previsiones del plan de accin. El analista puede

identificar las acciones no realizadas, al comparar los perfiles de la implementacin real y la

requerida por el PPA y el Plan de accin.
b) Outputs con mayor o menor contenido institucional
Tal como el PPA o el PA, el acto formal de implementacin (output) puede contener, fuera
de su aspecto sustantivo (cmo resolver el problema?), elementos ms o menos
importantes de carcter institucional (qu actores, en base a qu reglas del juego y con
qu recursos se supone contribuirn a la solucin del problema?).
c) Actos formales o informales
Una vez que los outputs efectivamente producidos se han identificado y organizado en
perfiles, el estudio emprico deber explicitar el grado de formalidad jurdica de tales
actividades administrativas.
d) Actos intermedios y finales
En ocasiones, dichos actos intermedios resultan importantes para comprender la
naturaleza de los actos finales (destinados directamente a los individuos que componen los
grupos-objetivo) pero, en ningn caso, deben confundirse unos con otros.
e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica pblica
La falta de coherencia puede reducir notablemente el alcance sustantivo de una poltica
pblica.
f)

Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas

Tambin en este caso un nivel insuficiente de coordinacin durante la implementacin

debido, por ejemplo, a un APA demasiado cerrado o a un plan de accin poco
estructurador, obstaculizar la induccin del cambio de conducta que se espera obtener de
parte de los grupos-objetivo.
PROCESOS: ACTORES, RECURSOS E INSTITUCIONES MOVILIZADAS
Consideramos que el enfoque metodolgico del denominado anlisis relacional es el apropiado
para identificar las interacciones entre los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los
beneficiarios finales y los grupos terceros. Esta metodologa busca situar cada tipo de actor en
su entorno social e identificar las fuerzas polticas, sociales y econmicas a las que est
expuesto, as como la intensidad de las relaciones que se crean entre los diferentes actores en
funcin de sus intereses y recursos respectivos. Presentaremos las principales relaciones y
coaliciones posibles entre los actores, as como la influencia potencial de stas sobre los
productos y los efectos de la poltica pblica de que se trate.
1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupos-objetivo a la
inclusin de las otras partes involucradas
La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la implementacin y los gruposobjetivo proviene simplemente del hecho de que los actos de implementacin se destinan a las
diferentes personas fsicas y jurdicas cuya conducta debe modificarse. A partir de la
introduccin del habeas corpus en, todas las legislaciones que regulan los procesos
administrativos reconocen el derecho a ser escuchado. La expresin terceras partes, o la de
otros intereses afectados van haciendo su aparicin en la escena poltico-administrativa. Los
parlamentos y tambin los tribunales comienzan a reconocerles un estatuto de parte en los
procesos administrativos as como el derecho a la interposicin de recursos en los litigios como
expresin de intereses generales, y sin que sean implicados directos. Esta apertura ha
llevado hacia una estructura de negociaciones triangulares que podemos asimilar al tringulo
de base entre la administracin, los grupos-objetivo y los beneficiarios finales.

2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo: competencia y autovigilancia

Existen relaciones de poder de carcter competitivo entre los grupos-objetivo de la mayora de
las polticas. Si bien es cierto que durante la fase de programacin de una poltica pblica estos
actores se renen en asociaciones y grupos de inters relativamente homogneos, llegada la
etapa de la implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un mecanismo de
auto-vigilancia o de competencia. El competidor puede invocar una violacin del principio de
igualdad de trato aduciendo que las condiciones acordadas a la empresa en cuestin son ms
favorables que las que se le imponen a l.
Las estructuras monopolistas u oligoplicas resultarn ms favorables que una estructura
atomizada.
3) Relaciones conflictivas ente los grupos-objetivo y los beneficiarios finales: del
conflicto arbitrado por el Estado a las soluciones contractuales
En la mayor parte de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son simultneamente los
beneficiarios finales. Los beneficiarios se definirn en funcin del problema pblico que la
poltica pretende resolver, dado que son ellos quienes al final mejorarn su situacin de partida.
En general, podramos decir que cuanto ms severas son las obligaciones impuestas a los
grupos-objetivo, ms se protegen los intereses de los beneficiarios finales. As, a medida que la
poltica se programa y se implementa, los poderes pblicos actan como rbitro en los
conflictos entre estos dos tipos de actores.
4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiados a los beneficiarios
finales
Adems de los grupos-objetivo que originan el problema pblico a resolver y los beneficiarios
finales que son quienes sufren los efectos negativos de dicho problema, tambin es necesario
incluir en el anlisis los actores a los que la implementacin de la poltica pblica impacta de
manera indirecta.
5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respecto a los actores
pblicos
En la realidad podemos observar con frecuencia contactos directos entre stos y los actores
pblicos del APA, as como tambin con otros actores poltico-administrativos a los que tienen
fcil acceso y de quienes esperan intervengan con firmeza ante los actores del APA.
6) Oportunidades y obstculos derivados de las variables de situacin y estructurales
La posicin de los grupos-objetivo puede modificarse sensiblemente a causa de eventos
coyunturales (o variables de situacin) que intervienen repentinamente y que estn fuera de
todo control por parte de los actores pblicos o privados involucrados en la implementacin de
una poltica pblica.
En cambio, algunas catstrofes tecnolgicas o graves atentados, a pesar de que tengan lugar
en el extranjero, acaban provocando el reforzamiento de controles en empresas consideradas
peligrosas (por ejemplo el efecto Tchernobyl), o en instalaciones ms susceptibles de
atentados (en aeropuertos o medios de transporte masivos despus de eventos de alcance
mundial...)
A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin, la posicin de los
grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguir estando fuertemente (pre)
determinada por su poder poltico, econmico, o social. Posiciones que se definen en mayor
medida por los elementos estructurales de la sociedad civil en general, que por una sola
poltica pblica.