globalization.
Resumen: Las polticas educativas en Amrica Latina derivan, en parte, del reciente
55
No mbito da avaliao de polticas, especialmente as educacionais, a comparao frequentemente utilizada para demarcar parmetros de qualidade e modelos
de eficincia. Sob a influncia dos modelos de avaliao adotados pelos organismos multilaterais, os resultados da avaliao dos alunos, das escolas e dos sistemas
educacionais apresentam um sistema de classificao que no permite conhecer os
mltiplos fatores que influram em todo o processo educativo e, muito menos, no
prprio processo de avaliao.
Assim, o princpio da hierarquizao tem se mantido, contemporaneamente, como fundamento e finalidade da comparao. Em que pese a importncia dos
estudos internacionais oferecidos para os pesquisadores, deve-se superar a anlise
classificatria como resultado da comparao. O reconhecimento dos avanos e dos
limites que se apresentam deve constituir o ponto de partida para a identificao dos
elementos que determinam processos desiguais de desenvolvimento que decorrem,
em ltima instncia, das estratgias de expanso do capitalismo global.
No percurso do atual processo de globalizao, a anlise das polticas educacionais no pode ignorar as influncias e os impactos que foram produzidos no mbito
da educao latino-americana. Nessa direo, muitos estudos tm sido apresentados,1
com o objetivo de analisar as reformas empreendidas. Casassus, entre outros, destacou
que as mudanas ocorridas so importantes e serviram para mostrar a complexidade
com que ocorrem as mudanas da educao. [...] Por isso, interessante destacar o
dinamismo do setor e recordar que tem sido o setor da educao que tem operado
como ponta-de-lana da reforma do Estado (CASASSUS, 2001, p. 28).
Para dar continuidade ao processo de avaliao dessa dinmica nos pases
da Amrica Latina, apresenta-se este estudo comparado com a finalidade de oferecer
um ponto de partida para uma avaliao mais cuidadosa no mbito de cada pas da
regio, que levantem os condicionantes particulares de cada um nos resultados obtidos.
Na educao, a reforma do Estado e a reduo dos gastos pblicos com
polticas sociais causaram impactos na gesto do sistema na maioria dos pases latinoamericanos, destacando-se a municipalizao da educao obrigatria, mudanas no
modelo de gesto e a instituio de sistemas nacionais de avaliao.
Com essa finalidade e essa demarcao contextual, so analisadas, nesse
artigo, as polticas de financiamento e de acesso educao, a partir dos dados
disponibilizados pela UNESCO, BIRD e BID; a situao do processo de descentralizao da gesto educacional e a melhoria dos nveis de qualidade da educao,
balizados pelos objetivos da ETP,2 avaliados, estatisticamente, no ltimo Relatrio
Ver, por exemplo, os trabalhos organizados por Nora Krawczyk, Maria Malta Campos e
Srgio Haddad (2000), Nora Krawczyk e Luiz Eduardo Wanderley (2003), Dalila Andrade
Oliveira (2003), Antnio Cabral Neto et al (2007), Antnio Teodoro (2008) e Nora Krawczyk
e Vera Lucia Vieira (2008), entre outros.
2
EPT: Educao para Todos; objetivos acordados pelos pases signatrios da UNESCO, em
Jomtiem (1990), ratificados em Dacar (2000).
1
56
de Monitoramento Global da UNESCO (2008b). Cabe destacar que a agenda globalmente estruturada faz-se, sobretudo, tendo como ponto nevrlgico os grandes projetos
estatsticos internacionais, nos quais a questo determinante consiste na definio
dos indicadores (TEODORO, 2008, p. 27).
Nessa anlise, para verificar as mudanas ocorridas, adota-se uma metodologia de estudos comparados, qual seja: analisar os efeitos desse acordo e das orientaes
decorrentes, considerando o movimento global em direo a uma homogeneizao que se realiza de acordo com as especificidades de cada contexto nacional e
regional sem, com isso, estabelecer uma anlise classificatria em qualquer direo.
Uma anlise mais profunda exigiria considerar a especificidade histrica de cada pas,
pois: Una especificidad histrica es lo que resulta de una articulacin de mltiples
dimensiones en un momento y en un espacio. Lo que supone ms que clculos economtricos, algo ms que matrices (ZEMELMAN, 2003, p. 97).
Assim, no se pretende com esse estudo propor encaminhamentos para
atingir as metas de Dacar ou solues para resolver os problemas enfrentados pelos
pases latino-americanos, mas, to somente, indicar tendncias em curso.
Polticas de financiamento e aportes multilaterais
O financiamento o principal indicador do esforo de cada governo nacional
para ampliar a cobertura e a qualidade da educao. Por outro lado, os aportes das
agncias multilaterais revelam no s o esforo de cada pas, mas, tambm, as prioridades estabelecidas pelas agncias para facilitar o cumprimento da agenda global
fixada pelos acordos internacionais. Entre os pases da regio latino-americana com
dados disponveis, Cuba o pas que apresenta os maiores ndices percentuais de
gasto pblico em produto nacional bruto (PNB) e o Paraguai, os menores. Porm,
os relatrios da UNESCO pesquisados no discriminam o valor do custo unitrio
ou total investido por esses pases, o que no permite comparao, pois esse valor
est condicionado por diversos fatores, entre os quais os limites da economia de
cada pas e a posio da educao no conjunto das prioridades estabelecidas. Alm
disso, importante destacar, desde logo, que a anlise que se pode fazer tendo em
vista a Amrica Latina no pode ser conclusiva, dado que apenas alguns pases da
regio figuram no relatrio e nem todos os dados daqueles que so apresentados
esto completos, como se pode verificar, de modo geral, em todos os quadros e tabelas disponveis. O caso do Uruguai, por exemplo, que o que investe os menores
percentuais no perodo, entre 2,29% e 3,3% do PNB, no indica os valores de 1999
e 2004/05.
possvel, entretanto, perceber um aumento significativo nos gastos pblicos em quase todos os pases (indicados no Quadro 1) a partir da dcada de 1990,
demonstrando uma valorizao da educao, possivelmente decorrente dos acordos
internacionais firmados a partir do marco de ao da Educao para Todos, da UNESCO.
RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010
57
Porm, ao analisar todo o percurso histrico de 1998 a 2005, pode-se observar que
os gastos no apresentam grande variao e, menos ainda, um aumento constante.
De um modo geral, confirma-se a tendncia, observada por Casassus (2001), de
destinao de um percentual similar do PNB, em torno dos 4%. Tomando o Brasil
como exemplo, percebe-se que houve um aumento significativo de 1980 (3,6%)
para 1990 (4,55%), 1995 (5,55%) e 1998 (5,3%); mas da em diante, o percentual se
reduziu e se mantm entre 4,4 e 4,5%. Essa tendncia, de investimento em torno
dos 4% do PNB, pode ser verificada de um modo geral em todos os pases da regio,
indicando uma possvel adeso ao ponto de vista do Banco Mundial, que entende
que j se investe o suficiente em educao e que o problema que: O gasto pblico
em educao costuma ser ineficiente e inequitativo (BANCO MUNDIAL, 1995).
Bolvia, Colmbia, Cuba e Mxico entre os pases citados so as excees, que
mantm um processo de aumento progressivo dos gastos.
Quadro 1
Total de gastos pblicos em educao em % do PNB (produto nacional bruto)
Pas/ Ano
1980
1990
1995/96
1998
1999
2002
2004/05
Argentina
2,67
1,12
3,50
4,1
4,6
4,3
4,0
Bolvia
4,42
5,39
5,58
5,6
6,5
Brasil
3,60
4,55*
5,55
5,3
4,4
4,4
4,5
Chile
4,63
2,67
3,11
3,8
4,0
4,3
3,8
Colmbia
2,38
2,61
4,43
4,0
4,5
5,4
5,0
Cuba
7,20
6,55
6,8
8,7
Mxico
4,73
3,73
4,87
4,3
4,5
5,4
5,5
Panam
4,90
4,98
5,3
4,6
Paraguai
1,51
1,12
3,94
4,5
4,4
Peru
3,09
2,94
3,3
3,5
3,1
3,5
Uruguai
2,29
3,08
3,33
2,6
2,6
* 1989
Fonte: 1980/1996 Global Education Data Base e UNESCO (CASASSUS, 2001)
1998/2005 Relatrio de Monitoramento Global UNESCO (2006 e 2008)
Mas o problema desse tipo de anlise comparativa no levar em considerao as diferenas de cada contexto. Se compararmos, de modo linear, vemos
que Brasil e Argentina investem em torno de 4% do PNB, mas, ao analisar o valor
unitrio investido no ciclo inicial do ensino fundamental, percebe-se uma diferena
58
significativa. Nessa mesma linha de entendimento, o Chile apresenta um valor superior ao brasileiro, apesar de investir um percentual menor, 3,8% em 1998 e 2005.
Quadro 2
Custo-aluno do ciclo inicial do ensino fundamental em PPC (valor em US$)
Pas
1998
1999
2002
2004/05
Argentina
551
1594
1173
1498
Brasil
855
663
1071
Chile
864
1026
1452
1421
906
1478
Mxico
1011
1054
1252
1442
Peru
136
355
134
403
Colmbia
59
Unesco
% em PIB
% em PNB
Argentina
4,3
4,0
Brasil
4,0
4,5
Chile
3,8
3,8
Pas/Fonte
Dados PIB: Fonte: MERCOSUL. Indicadores Estadsticos del Sistema Educativo del Mercosur 2005.
60
1995
1996
1997
1998
2001
2002
2003
2004
2005
2006
747,1 493,1
61,5
1062,8
529,1
560,4
785,5
218,3
680,0
712,7
Fonte: BANCO MUNDIAL. Disponvel em: <http:// web.worldbank.org> (1994-1998: CASASSUS, 2001).
Tabela 2
Aportes do BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Investimento por Setor (em %)
Perodo
Desenvolvimento
Social
Reforma e
Modernizao
do Estado
Competitividade
Total
%
Mdia 1961-2007
33
16
51
100
2005
48
15
37
100
2007
32
63
100
Mdia 2005-2007
40
10
50
100
61
Evidentemente, essa diferena pode ser resultado de vrios motivos e avaliada a partir de distintos pontos de vista. Por exemplo, a constatao de aumento
dos gastos pblicos com educao, em valores reais, pode significar uma melhoria
na economia do pas; j a manuteno ou reduo pode significar uma mudana de
prioridades por parte do pas ou da prpria agncia financiadora. o que se pode
perceber com relao aos aportes do BID que, na mdia, tm priorizado a competitividade em relao ao setor de desenvolvimento social.
A mdia percentual, do perodo compreendido entre 1961 e 2007 no demonstra uma diferena significativa (3,7%); entretanto, tambm perde em prioridade,
ocupando a educao os ltimos lugares, juntamente com a sade (2,1%) e o meio
ambiente (2,2%), que fica em primeiro lugar em 2007.
Quadro 4
Emprstimos do BID no setor educao 1994, 1997, 1998 e 2007
(em milhes de dlares)
1994
1997
1998
2007
968,75
704,8
955
342
No que se refere aos valores emprestados, percebe-se que ocorreu uma reduo significativa, com corte nos aportes em mais de 50% de quase um bilho de
dlares em 1994, para 342 milhes em 2007. Ao contrrio do que ocorreu na dcada
de 1990, quando os aportes revelavam o atendimento ao postulado na reunio de
Jomtiem de 1990 (CASASSUS, 2001), os anos 2000 indicam uma mudana de rumos
na definio das polticas de emprstimos dos dois bancos.
Descentralizao da gesto educacional
No que se refere gesto, Casassus (2001) constatou a homogeneidade do
modelo adotado no que se refere centralizao das decises de poltica educacional, de regulamentao e de avaliao dos sistemas, bem como a descentralizao da
normatizao complementar e operacionalizao do processo pedaggico nas esferas
administrativas menores. Ao contrrio desse modelo, Cuba se apresenta como exceo,
por praticar um sistema nacional de educao centralizado, tanto no que se refere
tomada de decises e avaliao quanto na operacionalizao, garantindo condies
de igualdade para todas as unidades escolares (TROJAN, 2008). O Uruguai, pas que
tambm apresentava um sistema nacional unificado, est discutindo, desde junho de
2008, um novo projeto de lei geral para a educao, no qual, segundo o Ministrio
da Educao e Cultura, o sistema dever ser descentralizado (URUGUAY, 2008).
62
Ver, por exemplo: TEODORO (2008); KRAWCZYK e VIEIRA (2008); e ZIBAS (2008).
PISA: Program International of Student Avaliation, realizado pela OCDE.
RBPAE v.26, n.1, p. 55-74, jan./abr. 2010
63
1991
1999
2007
Brasil
48
58
63
Mxico
18
24
34
Argentina
49
57
64
Chile
72
77
54
Colmbia
13
36
39
Peru
30
55
62
Venezuela
40
45
58
Mundo
33
40
Pases desenvolvidos
73
78
Pases em desenvolvimento
28
34
Amrica Latina
55
61
Mdia Ponderada
65
Quadro 6
Faixa etria do ensino obrigatrio
Faixa etria
Durao
Brasil
6 a 14
9 anos
Mxico
6 a 15
10 anos
Argentina
5 a 15
11 anos
Chile
6 a 14
10 anos
Colmbia
5 a 15
11 anos
Peru
6 a 16
11 anos
Venezuela
6 a 15
10 anos
Quadro 7
Taxa lquida de escolarizao (TLE) da educao primria universal
1991, 1999 e 2007
Pas/Ano
1991
1999
2007
Brasil
85
91
95
Mxico
98
98
98
Argentina
99
99
Chile
89
90
Colmbia
69
88
87
Peru
98
96
87
86
91
Mundo
81
83
87
Pases desenvolvidos
96
97
96
Pases em desenvolvimento
79
81
86
Amrica Latina
87
93
95
Venezuela
Mdia Ponderada
Quadro 8
Matrcula na Educao Secundria*
Brasil
Transio p/
Secundria
(%)
Grupo etrio
1999
(milhares)
2005
(milhares)
80,5
11 a 17
24.983
25.128
Mxico
93,7
12 a 17
8.722
10.564
Argentina
94,6
12 a 17
3.722
3.516
Chile
96,7
12 a 17
1.305
1.630
Colmbia
100,0
11 a 16
3.589
4.297
Peru
94,7
12 a 16
2.278
2.691
Venezuela
98,7
12 a 16
1.439
2.028
Mdia Ponderada
Mundo
91,8
438.570
511.936
Pases Desenvolvidos
99,3
84.659
85.280
Pases em Desenvolvimento
87,5
321.911
398.529
Amrica Latina
93,7
51.802
57.231
67
Quadro 9
Nmero de alunos matriculados na Educao Superior 1999 e 2005 (em milhares)
1999
2005
Brasil
2.457
4.275
Mxico
1.838
2.385
Argentina
1.605
2.127
Chile
451
664
Colmbia
878
1.224
Peru
908
Venezuela
1.050
Mundo
92.863
137.769
Pases desenvolvidos
9.272
14.208
Pases em Desenvolvimento
3.6365
43.411
Amrica Latina
10.583
15.189
Mdia Ponderada
No se deve considerar, contudo, que haja neste quesito uma condio superior para os pases da regio, pois a matrcula no revela o percentual da demanda
atendida, no evidencia melhoria da qualidade de ensino e nem garantia de concluso
do curso por esses alunos. Alm disso, a pesquisa inclui todas as matrculas do sistema
pblico e privado, o que no permite avaliar o investimento pblico no setor. Os
resultados de escolarizao de jovens e adultos apresentados esto restritos taxa
de escolarizao para a faixa de 15 a 24 anos. Segundo a UNESCO (2008, p. 16),
no acompanhamento das metas de EPT realizado em 1999-2000 evidenciou-se
que, de cerca de 113 milhes de crianas que no tinham acesso escola primria,
60% eram meninas, o que motivou explicitar no Compromisso de Dacar o objetivo
de paridade e igualdade de gnero na educao primria e secundria. Entretanto,
segundo o Relatrio de Monitoramento Global, essa realidade no se aplica aos pases da Amrica Latina ao menos aqueles que possuem dados que, desde 1999,
j atingiram o objetivo de paridade de gnero nos ensinos primrio e secundrio
ou esto perto de faz-lo. O problema se evidencia nos pases africanos avaliados
(UNESCO, 2008, p. 16).
Considerando dados do prprio relatrio, do processo histrico de excluso,
evaso, repetncia e os ndices renitentes de analfabetismo, alm dos percentuais de
68
1995-2004
Brasil
97
Mxico
95
98
Argentina
98
99
Chile
98
99
Colmbia
91
98
Peru
95
97
Venezuela
95
97
Mundo
83
88
Pases Desenvolvidos
99
99
Pases em Desenvolvimento
80
85
Amrica Latina
94
97
Mdia Ponderada
69
Quadro 11
Nmero de alunos por professor na educao primria* 1991, 1999 e 2005
1991
1999
2005
Brasil
23
26
21
Mxico
31
27
28
22
17
Chile
25
32
26
Colmbia
30
24
28
Peru
29
23
Venezuela
26
19
Mundo
26
25
25
Pases Desenvolvidos
17
16
15
Pases em Desenvolvimento
29
27
28
Amrica Latina
25
26
23
Argentina
Mdia Ponderada
Posio
TLE
TAA
Gnero
Sobrevivncia
at a 5 srie
Argentina
0,979
27
0,995
0,974
0,976
0,9
Chile
0,969
37
0,941
0,963
0,981
0,9
Mxico
0,953
48
0,998
0,916
0,961
0,9
Venezuela
0,931
64
0,928
0,930
0,953
0,9
Peru
0,931
65
0,992
0,879
0,954
0,9
Brasil
0,901
76
0,964
0,892
0,943
0,9
Colmbia
0,899
78
0,899
0,928
0,961
0,9
71
72
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