La vivienda social en Colombia 1950-2005:

NOTAS SOBRE SU PRODUCCIóN Y CAlIDAD

nicolás rueda García

el aumento desbordado de la población urbana transformó

la producción bien lograda de las agrupaciones de vivienda

social a cargo de las entidades estatales, en un problema

cuantitativo para los sucesivos gobiernos. en la actualidad, la

política se fundamenta en la provisión de un subsidio estatal

a la demanda y la construcción de las unidades por parte

de firmas privadas con el apoyo del sector financiero. los

problemas de calidad que presentan muchos de los conjuntos

construidos sugieren la necesidad de complementar la política

con directrices urbanísticas y arquitectónicas, además de

opciones que respondan a las condiciones de los demandantes

informales, que constituyen la mayor parte de la demanda.

 Metrovivienda, Bosa-Bogotá, 2000.

62 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7

La vivienda social en Colombia 1950-2005:
Notas sobre su Producción y Calidad

Nicolás Rueda García

C uando a mediados del siglo 20, los países latinoamerica-

nos optaron por el modelo industrial-urbano para con-
ducir su desarrollo, el proceso acelerado de urbaniza-
ción, que se inició en Colombia en la década del cincuenta, adquirió
un impulso inesperado y convirtió a la vivienda social en uno de los
problemas críticos del desarrollo urbano. Hoy parece obvio, que las
altas tasas de crecimiento de la población, con el consiguiente au-
mento desmesurado de la demanda por vivienda social, tenían que
convertirse en situación crítica para las ciudades de aquel entonces,
cuyas economías crecían a un ritmo muy inferior al requerido para
responder a la creciente necesidad de vivienda, empleo y servicios
para la nueva población. A manera de ejemplo, el consiguiente
desequilibrio que presentó el mercado de vivienda como conse-
cuencia del crecimiento demográfico desbordado y sus efectos
económicos y sociales, dio lugar al surgimiento de las modalidades
informales de urbanización, cuya importancia relativa se aprecia en
la tabla siguiente, referente al caso de Bogotá en 1970.

L a vivienda social en C olombia 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N otas sobre su P roducci ó n y C alidad · N icolás R ueda G arc í a 63
 TABLA 1: Estimaciones de los s ubmerc ados de vivienda en Bogotá, 1970. Dis tr i b u c i ó n d e l a s fa mi l i a s e n lo s
submerc ados de vivienda por niveles de ingres o familiar
Nivel
S u b merc a d os d e v i v i en da
d e Ingreso
I n va si ón P i r ata G u b e r n am e n tal Co m e rc ial
Nº d e fa mi l i a s % Nº d e fa mi l i a s % Nº d e fam il ias % Nº de fam il ias %
Bajo 653 9.392 1.930 21.530
Medio-bajo 2.863 87.897 8.673 21.850
Medio 1.333 85.143 21.419 13.431
Medio-alto 104 21.847 10.295 61.382
Alto - - 6.426 74.934
Total 4.953 1.1 204.279 45.3 48.743 10.7 193.127 42.9
Notas:
A. Los porcentajes corresponden a la participación de las familias de cada uno de los submercados de vivienda, con relación al total de las familias de Bogotá, estimado en 451.102 para 1970.
B. La notoria predominancia del submercado comercial en la franja de familias con ingresos “Bajo” y “Medio Bajo”, se explica por el hecho de que este submercado incluye la llamada vivienda
compartida (casas de inquilinato).

Fuente: Valenzuela, Jaime; Vernez, Georges, Construcción Popular y Estructura del Mercado de Vivienda: El Caso de Bogotá, Revista Interamericana de Planificación, Nº31, Bogotá, septiembre de 1974.

NICOLÁS RUEDA GARCÍA
Arquitecto de la Universidad de los
Andes con estudios de Planeación Ur-
bana y Regional de la Universidad de
California, Berkeley. Se ha desempeña-
do como profesor, decano encargado,
vicedecano, asesor académico e inves-
tigador en la Facultad de Arquitectura
de la Universidad de los Andes, donde
dirige el Grupo de Investigación Vi-
vienda Social y Desarrollo Territorial.
Ha sido docente y director de tesis en
la Maestría de Planeación Urbana y
Regional de la Universidad Javeriana.
Cuenta con una amplia trayectoria en
el sector público de vivienda dentro
de instituciones como el Banco Cen-
tral Hipotecario y La Corporación La
Candelaria y ha sido asesor en planea-
ción de proyectos a largo plazo para
instituciones como el Banco Mundial
y miembro electo en las directivas
nacionales y locales de la Sociedad
Colombiana de Arquitectos. Autor de
importantes estudios y artículos al-
rededor del desarrollo urbano de las
ciudades colombianas, entre los más
recientes, “Desarrollo urbano y pobreza
en Bogotá” y “Estimación del Efecto de
Metrovivienda sobre el Bienestar de la
Población de Bogotá”, con el CEDE.
En la tabla anterior se aprecia el panorama que presentarían las
principales ciudades colombianas durante las décadas siguientes.
Se puede observar la participación mayoritaria en Bogotá de los
submercados informales de vivienda en la atención a las familias
con ingresos “medio-bajo” y “medio”, según la clasificación de los au-
tores del estudio1. Llama también la atención la baja participación
del submercado gubernamental en el mercado de vivienda de la
ciudad y, en especial, en la atención a las familias con estos niveles
de ingreso. Fue evidente, que el incremento muy significativo de
la demanda no permitía que, en el caso de Bogotá, el Instituto de
Crédito Territorial (ICT) y la Caja de la Vivienda Popular (CVP) conti-
nuaran adelantando la gestión de vivienda social mediante los mo-
delos de producción que habían utilizado exitosamente en décadas
pasadas para atender una demanda considerablemente menor. El
desarrollo de conjuntos habitacionales, concebidos como proyec-
tos completos, con viviendas terminadas y equipamientos comuni-
tarios, no podía ser el modelo adecuado para la producción masiva
de unidades, dirigidas a satisfacer una amplia demanda diversa,
compuesta por grupos con expectativas, necesidades y capacidad
económica diferentes. La limitada capacidad operativa del ICT y de
las entidades municipales de vivienda no permitía atender la cre-
ciente demanda a través de este modelo de producción.
Al observar los patrones de crecimiento urbano de ciudades
como Bogotá, Soacha y Mosquera, y Medellín y su área metro-
politana, durante las últimas cinco décadas, puede constatarse el
evidente desequilibrio del mercado de vivienda que se refleja en
la importancia relativa del crecimiento urbano informal durante el
período.
Los planos siguientes, referentes a Bogotá, Soacha y Mosquera,
y al municipio de Medellín, resumen el crecimiento urbano entre
1950 y 2000, destacando la consolidación del crecimiento informal
en relación con el total de las ciudades estudiadas.
Durante la década de los ochenta, el Estado colombiano intro-
dujo cambios a la política de vivienda social, con énfasis en el in-
cremento de los recursos financieros destinados a este propósito y
en opciones de participación del sector privado en los procesos de
promoción y construcción de vivienda de bajo costo. Sin embargo,
la modificación de fondo, consistente en la asignación al sector pri-
vado de la tarea de construir la vivienda social en el país, fue adop-
tada mediante la Ley 3ª de 1991, “Por la cual se crea el Sistema Na-
cional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de
vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial ICT y se dictan otras
disposiciones”. A través de esta ley, el gobierno nacional introdujo un
cambio sustancial a la política de vivienda existente. A partir del en-
foque neoliberal del desarrollo y con base en la experiencia chilena,
el papel del Estado en la construcción de vivienda social se limitó
a la provisión de un subsidio directo a la demanda y a la creación
de un sistema de coordinación interinstitucional que garantizara la
producción de las unidades necesarias por parte del sector privado
y las organizaciones comunitarias del ramo.
Resumen de las Formas de Producción
de la Vivienda Social en Colombia
1950-1990
En términos generales, durante este período la producción de la vi-
vienda urbana estuvo a cargo de cuatro actores principales, que se

64 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7

 ma pa 1: Bogotá- soaC ha- m osQuer a. C reCimiento total Y CreCimiento inFormal 1950-2000 gr áF i C a 1: B o g otá. C r e C i m i e n to u r Ba n o tota l,
F o r ma l e i nF o r ma l, 1950-2000
CRECIMIENTO TOTAL CRECIMIENTO FORMAL CRECIMIENTO INFORMAL
7.000
6.000
5.000

Miles de habitantes
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000
FUENTE: CÁLCULOS ESTUDIO ANTERIOR (DPU ET ALT.)

FUENTE: DEVELOPMENT PLANNING UNIT-DPU ET ALT., suElo urBano y ViViEnda Para la PoBlaCión dE ingrEsos BaJos, DNP, MAVDT, BANCO MUNDIAL-CITIES ALLIANCE,
BOGOTÁ, 2006.

ma pa 2: sÍntesis d e l a oC upaC ión F ormal e inFormal en el área urBana gr áFi C a 2: med el l Í n. d i s tr i B u C i ó n p o rC entua l
d el m uniC ipio de medellÍn 1948-2000 d e Ba r r i o s p o r ti p o d e o C u paC i ó n
(% número de barrios / total de barrios a 1998)

100% URB. PLANIFICADA ESTATAL URB. PLANIFICADA PRIVADA

ASENTAMIENTO PIRATA INVASIÓN
80%

60%

Porcentaje
40%

20%

0%
1948-1963 1963-1970 1970-1980 1980-1985 1985-1998
FUENTE: DEVELOPMENT PLANNING UNIT-DPU ET ALT., SUELO URBANO Y VIVIENDA PARA LA POBLACIóN
DE INGRESOS BAJOS, DNP, MAVDT, BANCO MUNDIAL-CITIES ALLIANCE, BOGOTÁ, 2006.

FUENTE: DEVELOPMENT PLANNING UNIT-DPU ET ALT., suElo urBano y ViViEnda Para la PoBlaCión dE ingrEsos BaJos, DNP, MAVDT,
BANCO MUNDIAL-CITIES ALLIANCE, BOGOTÁ, 2006.

L A V I V I E N D A S O C I A L E N C O LO M B I A 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N O TA S S O B R E S U P R O D U C C I ó N Y C A L I D A D · N I C O L Á S R U E D A G A R C í A 65
 diferenciaron a partir de su naturaleza pública o privada, y del cum-
plimiento o incumplimiento de las normas urbanísticas, además de
las disposiciones legales que rigen los procesos de desarrollo urbano.
Según esto, puede hablarse de dos sectores pertenecientes al sector
formal y dos al sector informal que, a pesar de las diferencias regiona-
les, han actuado en las ciudades grandes e intermedias del país. De
acuerdo con el estudio ya mencionado, estos sectores conformaron
cuatro submercados de vivienda2:
Submercado Gubernamental: Integrado principalmente por el
ICT, el Banco Central Hipotecario (BCH) y algunas entidades públi-
cas distritales y municipales. Las fuentes de financiación provenían
del sector público y, en algunos casos, incluían la participación del
sector privado en proyectos de iniciativa estatal.
Submercado Comercial: Representado por los constructores del
sector privado, cooperativas y asociaciones mutuarias. Los recursos
financieros provenían del sistema financiero privado y de los aho-
rros de los participantes en programas cooperativos o similares.
Submercado Pirata: Como respuesta al marcado desequilibrio
del mercado de vivienda, caracterizado por la oferta insuficiente de
vivienda social, este submercado se constituyó en la alternativa via-
ble para las numerosas familias de inmigrantes que demandaban
vivienda en la ciudad. Operaba con base en la venta de lotes sin
urbanizar, por parte de un urbanizador informal, sobre los cuales los
compradores construían progresivamente una vivienda, financiada
con recursos propios y en algunos casos con créditos extrabanca-
rios. Algún tiempo después, las obras de urbanismo eran financia-
das y construidas por la ciudad.
Submercado de Invasión: Se refiere a los asentamientos que
fueron el resultado de ocupaciones ilegales de terrenos urbanos
por parte de grupos de familias previamente organizadas. Tanto el
origen de la financiación, como la construcción progresiva de las
viviendas y de la infraestructura urbana coincidían con las utilizadas
en los barrios piratas.
1991-2007
Tal como ha sido mencionado, la Ley 3 de 1991 introdujo nuevos
elementos de fondo a la política de vivienda en Colombia. Mientras
que, desde un comienzo, la provisión de vivienda social había sido
considerada como una labor integral de los diferentes gobiernos,
esta ley limita la participación directa del Estado al otorgamiento
de subsidios en dinero a las familias demandantes, trasladando a
las entidades territoriales la promoción y gestión de los proyectos
66 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7
de vivienda social, y al sector privado la construcción, financiación y
venta de los conjuntos y viviendas.
Dada la magnitud de la demanda, la provisión de vivienda social
implica la construcción de conjuntos de escala urbana, articulados
a la ciudad existente, y dotados de los espacios libres comunales, así
como de los equipamientos requeridos por los residentes. Es decir,
que se trata de conjuntos concebidos y diseñados de manera in-
tegral y no solamente el resultado de simples aglomeraciones de
unidades de vivienda.
Hoy parece claro que la decisión fundamental de trasladar al sec-
tor privado tanto el diseño como la construcción y la financiación de
la vivienda social en el país, se habría complementado adecuada-
mente con la definición simultánea del marco de política que tuviera
en cuenta la heterogeneidad socioeconómica de la demanda y, por
ende, la diversidad de soluciones requeridas. Tampoco fueron inclui-
dos los parámetros de organización espacial, tanto de los conjuntos
residenciales como de las unidades de vivienda, que garantizaran las
condiciones de habitabilidad necesarias. La ausencia de estos ele-
mentos, sumada a las nuevas exigencias en el diseño y construcción
de conjuntos de vivienda social, han llevado, en muchos casos, a re-
sultados que no son consistentes con los propósitos de la política.
De otra parte, la Ley 388 de 1997, o de Desarrollo Territorial, pro-
vee a las administraciones municipales instrumentos adecuados
para generar suelo destinado a la vivienda social. Sin embargo, en
muchos casos, esta opción no ha estado en las agendas locales, lo
que hace definitivos la asesoría técnica y el soporte continuado a las
entidades territoriales por parte del gobierno central, de tal manera
que, mediante la aplicación efectiva de la ley, sea posible generar
suelo para la construcción de vivienda social.
La Demanda por Vivienda Social:
Revisión de sus Componentes Actuales
Contexto General
Debe reconocerse que las dos modalidades formales, utilizadas para
atender la demanda por vivienda social en Colombia, no han sido
exitosas por causas diferentes. De una parte, el enfoque tradicional
adoptado inicialmente por el Estado para adelantar directamente
proyectos de vivienda fue claramente insuficiente para generar la
oferta necesaria, a pesar de la innegable calidad que todavía pre-
sentan muchas de las agrupaciones construidas en las décadas de
los cincuenta y sesenta por el ICT y la CVP, esta última en el caso
de Bogotá. De otra parte, el trabajo adelantado durante los últimos
 Vista aérea de VIS Urbanización El Manantial, Cali

L a vivienda social en C olombia 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N otas sobre su P roducci ó n y C alidad · N icolás R ueda G arc í a 67
 diez años en el marco de la Ley 388 de 1997, ha mostrado numero-
sos casos en los que no se atienden requisitos mínimos de habitabi-
lidad que debe cumplir una vivienda social, lo que hace necesario el
conocimiento creciente de las características socioeconómicas de
la demanda por parte de quienes promueven, diseñan y construyen
los conjuntos de vivienda y, además, por las entidades financieras
que deben otorgar los créditos a las familias compradoras.
Al comparar las cifras correspondientes a Bogotá en la década
del setenta, referentes a la distribución de la demanda por vivienda
social en los sectores formal e informal (Tabla 1), con las cifras
recientes a nivel nacional que se presentan en la tabla siguiente,
sorprende constatar que, treinta años después, la situación no se
ha modificado sustancialmente. Es decir, que estamos frente a una
demanda por vivienda social en la que el setenta por ciento está
compuesto por familias del sector informal.
Tabl a 2: C ar ac terístic as d e l a demanda potencial de l a polític a VIS
Nº d e
%
In gr eso med i o C a n on
hogares d el hog a r d e a r r en da mi en to
Informales 881.881 71 586.804 131.837
Formales 368.842 29 775.912 166.939
Total 1.250.723 100 642.573 142.400
Fuente: Presidencia de la República, DNP, Ciudades Amables, DANE-ECH 2003, Cálculos DNP-DDUPA, 2006. 
Es fundamental que en el desarrollo de la política de vivienda
social se incluyan directrices urbanísticas, arquitectónicas y técnicas
que lleven a ofrecer soluciones adecuadas y viables a los miles de
familias que constituyen la mayor parte de la demanda, así como a
las que pertenecen al sector formal.
Además, en la medida en que la oferta de vivienda formal vaya au-
mentando de manera significativa, deberá incrementarse el control a
los desarrollos informales para reducir gradualmente los altos costos
que representa su incorporación a la infraestructura de las ciudades.
El enfoque tradicional para la financiación de una vivienda y la
concepción espacial-funcional de la misma, que resultan de la políti-
ca vigente, responden a las condiciones del treinta por ciento de los
demandantes, quienes, a pesar de sus bajos ingresos, pertenecen
al sector formal de la economía. Pero, la política parece no recono-
cer el hecho de que para la mayoría de las familias que demandan
vivienda social, y forman parte del sector informal, las modalidades
de construcción y financiación de las unidades resultan en muchos
casos inadecuadas.
68 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7
Vivienda y Características Socioeconómicas de los Demandantes Informales
La comprensión del origen y las características socioeconómicas de
estas familias deben ser la base para la formulación de una política
de vivienda social que responda integralmente a sus necesidades
y expectativas. Durante los años en los que las tasas de urbaniza-
ción presentaron los niveles más altos, el incipiente desarrollo de
la economía urbana no permitió la incorporación real al aparato
productivo de la creciente oferta de mano de obra inmigrante que
ingresaba al mercado laboral. Se configuró entonces una situación
de creciente desigualdad y desequilibrio, expresada en la presencia
masiva de habitantes excluidos de las oportunidades de empleo,
estabilidad en el ingreso y acceso a los servicios de educación y sa-
lud que esperaban encontrar en la ciudad. La población inmigrante,
que no podía incorporarse a los sistemas formales de la sociedad
urbana, generó por sí misma los medios de subsistencia y satisfac-
ción de necesidades básicas, dando lugar al llamado sector informal
de la economía, cuya importancia relativa es todavía fundamental
A r r i en d o en América Latina3.
I n g r eso
22,50% En este contexto, la urbanización y la vivienda desempeñaron
21,50% un papel de especial relevancia en el proceso de mejoramiento
22,20% social y económico de esta población, al constituirse en un medio
eficaz para generar empleo y proporcionar a las familias algunas
condiciones de seguridad social que no podían obtener a través de
las entidades y mecanismos de la sociedad formal. La compra de un
terreno y la posibilidad de construir progresivamente una vivienda
que permitiera, además, disponer de espacios para arrendar a un in-
quilino o instalar una tienda o taller, representaban la mejor y quizá
la única alternativa para alcanzar alguna consolidación económica
en un sistema que ofrecía pocas oportunidades de empleo estable
y escasos canales de ascenso socioeconómico real. De aquí se de-
duce que es esta motivación económica, y no sólo la necesidad de
un alojamiento, lo que puede explicar el hecho de que en las ciu-
dades latinoamericanas tantas familias dediquen tanto esfuerzo a la
actividad constructora4. Cabe recordar que, en contra de la creencia
todavía existente, las familias del sector informal tienen capacidad
económica suficiente para construir gradualmente una vivienda.
Las dificultades surgen como consecuencia de la inestabilidad de
los ingresos, pero no de su inexistencia. La realidad verificable en
nuestras ciudades comprueba lo anterior; a manera de ejemplo, el
25% del área urbanizada de Bogotá tiene origen informal, pero, hoy
en dia, está compuesta por barrios consolidados que han contado
con la inversión pública para su rehabilitación, y de viviendas termi-
nadas en materiales permanentes, de tres y cuatro pisos, que repre-
sentan un patrimonio económico esencial para las familias que las
han generado progresivamente.
Situación Actual
En lo esencial, la política vigente se dirige a apalancar, a través del subsi-
dio monetario a la demanda, la producción de vivienda social por parte
de constructores privados, con el apoyo del sector financiero en la con-
cesión de los créditos requeridos por los compradores. A pesar de que
existen programas de mejoramiento de viviendas y barrios, y de apoyo
a organizaciones promotoras de proyectos habitacionales, el compo-
nente fundamental de la política es el de la producción formal de uni-
dades tradicionales de vivienda, tal como se ha descrito más arriba.
Según las condiciones particulares de la demanda informal, pa-
rece claro que el enfoque de la política vigente tiende a desconocer
por lo menos tres requisitos básicos para las familias informales que
necesitan acceder a una vivienda en propiedad. En primer térmi-
no, la necesidad económica y familiar de iniciar un proceso gradual
de construcción de una vivienda, en la que el uso de los espacios
pueda evolucionar en el tiempo y contribuya al mejoramiento so-
cioeconómico de la familia a través de la generación de ingresos
por arrendamiento de uno o varios cuartos y la instalación de un
negocio comercial o de producción artesanal. En segundo término,
la construcción por desarrollo progresivo permite al propietario de-
cidir sobre los montos de inversión en la vivienda en función de los
recursos disponibles en un momento determinado, evitando así la
desatención de gastos familiares prioritarios por tener que cumplir
con el pago de una obligación financiera tradicional. En tercer lugar,
el tipo y monto de los créditos, necesarios para la adquisición de
una vivienda, no son adecuados para atender una demanda que se
caracteriza por la inestabilidad de los ingresos, lo que la descalifica
ante el sector financiero para su otorgamiento.
La Calidad de la Vivienda Social:
Aproximación a una Revisión Comparativa de Casos
Tal como ha sido anotado, las modificaciones introducidas a la po-
lítica de vivienda social en 1991, no se han traducido en un mejo-
ramiento del hábitat popular. Por el contrario, la calidad urbanísti-
ca y arquitectónica de numerosos conjuntos se ha visto afectada
negativamente, y la respuesta de la política a las condiciones so-
cioeconómicas de la demanda predominante tampoco ha sido la
más acertada.
L a vivienda social en C olombia 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N otas sobre su P roducci ó n y C alidad · N icolás R ueda G arc í a
VIS Sabanagrande, Bogotá
La calidad de vida de una familia y de una comunidad dependen,
en gran medida, de la forma como se organice el espacio habitable,
tanto en la escala del conjunto urbano como en la que correspon-
de a la unidad de vivienda. La organización espacial de un conjunto
debe ofrecer una variedad de lugares que fortalezca las relaciones de
pertenencia e identidad de los grupos de familias con su entorno in-
mediato. Cuando, en la última década, las intervenciones individuales
se han dirigido a construir un número importante de viviendas, ha
primado la tendencia de disponerlas linealmente, en forma de filas
enfrentadas, separadas únicamente por el ancho muy reducido de la
via de acceso. El conjunto, entonces, es tan solo la repetición de este
patrón de filas dobles, cuyo número se maximiza para copar la capa-
cidad del lote. Además, ha sido frecuente que la localización prevista
para los futuros equipamientos comunitarios, exigidos por la norma
urbanística, corresponda a sitios residuales, con lo cual se dificulta la
definición de una estructura de espacios comunales articulados, que
propicie la interacción social de los residentes y permita el desempe-
ño grato de las actividades recreativas.
Al referirnos a la unidad de vivienda, es fundamental tener en
cuenta que su calidad depende del conocimiento que se tenga so-
bre las características socioeconómicas de las familias demandantes,
en especial de las que forman parte del sector informal de la econo-
mía. Recordando lo ya anotado, para estos grupos de la población la
vivienda tiene un significado que trasciende la mera necesidad de
un espacio para vivir, y desempeña un papel crucial en el proceso de
mejoramiento social y económico de sus propietarios. Es por esto,
que la distribución y las funciones de los espacios no deben respon-
der al esquema tradicional de una vivienda terminada para estratos
medios, puesto que esta concepción arquitectónica no permite a la
familia del sector informal contar con la necesaria flexibilidad para
adaptar la vivienda a los diferentes momentos del proceso de mejo-
ramiento económico familiar. La generación de espacios producti-
vos o el aumento del área de alcobas para responder al crecimiento
de la familia, se constituyen en valioso recurso que transforma a la
vivienda en un apoyo al progreso socioeconómico de sus propieta-
69
 rios. Cuando el producto principal que prevé la política vigente es
el de una vivienda terminada, su valor económico exige la contrata-
ción de un crédito de largo plazo, cuyas cuotas de amortización, en
su monto y rigidez en las fechas de pago, entran en conflicto con
la situación de inestabilidad del ingreso que presentan las familias
del sector informal. A pesar de que últimamente se han alcanzado
progresos significativos en los procesos de otorgamiento de crédi-
tos para los solicitantes formales, así como en el mejoramiento de
la cartera hipotecaria, es prioritario avanzar en modalidades que se
adapten a las condiciones particulares de la demanda informal. La
indefinición de las modalidades adecuadas para estas familias ha
sido causa frecuente para que las entidades financieras no les otor-
guen los créditos exigidos para recibir el subsidio estatal. El modelo
de viviendas para ser construídas progresivamente puede obviar
esta situación, entre otras cosas, porque es posible dividir el crédito
total requerido en varios créditos de menor cuantía y a plazos más
cortos, cuya amortización resulta más compatible con la situación
económica de la demanda. Cabe señalar, que durante muchos años
los constructores informales de vivienda, que no han tenido acceso
al mercado formal, han acudido al crédito extrabancario, en montos
reducidos y plazos cortos. A pesar de los intereses de usura que co-
bran los prestamistas, además de los riesgos que conlleva la garan-
tía personal, el mecanismo ha sido ampliamente utilizado.
Es pertinente aclarar que, al mencionar viviendas que pueden
construirse por desarrollo progresivo, no se está aludiendo a la auto-
construcción, la cual se ejecuta directamente por la familia interesada.
Esta modalidad resulta ineficiente y más costosa. Se trata más bien
de procesos de autogestión, en los cuales el jefe de la familia asume
la gerencia del proceso que incluye, entre otras cosas, la contratación
de la mano de obra. Para hacerlo viable, se requiere proporcionarle
el necesario apoyo en la provisión de insumos y asesoría técnica. En
esta modalidad y en estas tareas es posible la participación de firmas
privadas que diseñen procesos y sistemas adecuados.
Revisión de casos
Con el fin de destacar los elementos que tienen mayor incidencia
en la calidad del hábitat generado por una política de vivienda, se
ha optado por adelantar una revisión de los aspectos cualitativos de
diferentes proyectos formales, construidos durante las últimas cinco
décadas por entidades del Estado y por firmas privadas, de tal manera
que la comparación entre los casos escogidos permita identificar las
condiciones de habitabilidad que ofrecen los proyectos analizados.
70 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7
Las décadas seleccionadas se han dividido en tres rangos, con
el fin de comparar grupos homogéneos de proyectos. Según esto,
los rangos resultantes son los siguientes: 1950-1970; 1971-1990;
1991-2005.
Esta revisión se adelanta a partir de dos variables principales: la
Calidad Urbanística y la Calidad Arquitectónica, sobre las que se tie-
nen en cuenta los siguientes componentes:
Calidad Urbanística
••Disponibilidad de espacios libres comunales
••Localización y condiciones adecuadas de estos espacios
••Disponibilidad de áreas para equipamientos comunitarios
••Sistema de espacios comunales, compuesto por lugares de perma-
nencia y encuentro, y circulaciones peatonales que los articulen.
••Cuando sea del caso, disponibilidad de áreas de estacionamiento
de vehículos, adecuadamente relacionadas con el sistema de es-
pacios comunales.
Calidad Arquitectónica
••Dimensiones del lote unifamiliar, en función de las áreas y propor-
ciones requeridas en los espacios de la vivienda social según los
patrones de utilización que han sido identificados en las últimas
décadas.
••Potencial de crecimiento de la vivienda.
••Condiciones adecuadas de iluminación y ventilación en los espa-
cios de la vivienda.
Casos Seleccionados
A continuación se presentan proyectos de vivienda social, cuya se-
lección incluye casos de escalas variadas y localizados en diferentes
ciudades , a partir de los cuales se intenta identificar el manejo que
se dió a las variables de calidad urbanística y arquitectónica en las
diferentes épocas, objeto de la revisión. La selección de los proyec-
tos no pretende ser representativa. Los casos que se presentan a
continuación son ejemplos que se ajustan a los criterios de esco-
gencia ya mencionados.
Es necesario insistir en que la revisión general efectuada a los
casos que se presentan a continuación tiene el propósito de iden-
tificar factores que inciden definitivamente en la calidad de los
proyectos de vivienda social, de tal manera que puedan obtenerse
conclusiones útiles para futuros desarrollos residenciales.
 VIS San Francisco II en Bogotá.

L a vivienda social en C olombia 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N otas sobre su P roducci ó n y C alidad · N icolás R ueda G arc í a 71
 1950-1970
ProYecto 1: unidad vecinal de muZÚ, boGotá (1950)
CALIDAD URBANíSTICA: El conjunto terminado
incluyó 1.030 viviendas para una población
de 6.658 habitantes, además de equipa-
mientos comunitarios completos, incluyen-
do canchas deportivas y áreas comerciales. El
mercado del suelo en Bogotá, en la década
del cincuenta, permitía trabajar con una me-
nor incidencia del valor del terreno en el total
de los costos del proyecto. Esta circunstancia
hizo posible definir un proyecto urbanístico
basado en la organización de agrupacio-
nes de viviendas unifamiliares rodeadas por
áreas verdes. En concordancia con esta orga-
nización, las filas de viviendas son cortas en
su longitud, evitando los espacios monóto-
nos e impersonales que resultan de las largas
filas de viviendas enfrentadas, que han sido
predominantes en décadas posteriores. La
innegable calidad ambiental del conjunto
también obedece al área reducida que fue
asignada a las vías vehiculares, cuyo trazado
se limita a conectar los diferentes sectores
72 C I N C U E N TA A ñ O S E N L A C O N S T R U C C I ó N D E C O LO M B I A : C A M A C O L 1 9 5 7 - 2 0 0 7
con la ciudad, sin proponer algún tipo de
retícula que habría roto la continuidad de las
zonas verdes y las circulaciones peatonales.
Es evidente, que el buen estado de conser-
vación que presenta actualmente esta uni-
dad vecinal obedece a su escala, adoptada
por el ICT para su intervención en 1950.
Cuando es posible planificar y diseñar un
área extensa y lograr un conjunto integrado,
el sentido de apropiación que adquiere una
comunidad residente numerosa, se traduce
en la organización necesaria para el cuidado
y mantenimiento del conjunto.
CALIDAD ARQUITECTóNICA: En un lote unifa-
miliar de 90 m2, con un frente de 4.7 m, se
propuso una unidad de vivienda en dos pi-
sos, con un área construida de 58 m2. Aun-
que el proyecto no contempla el desarrollo
progresivo, en la parte posterior del lote se
libera un área de 61.8 m2, que representa un
importante potencial de crecimiento de la
vivienda en caso necesario (Rubio, 2006).
ProYecto 2: modelo del norte, boGotá (1942-1961)
CALIDAD URBANíSTICA: En respuesta a las
disposiciones del Decreto 380 de 1942,
sobre barrios populares modelos, dirigido
a “facilitar la adquisición de vivienda a las
clases trabajadoras que no podían acogerse
a otras condiciones de crédito vigentes”, la
CVP acometió este programa de 802 vi-
viendas de dos pisos, que fue desarrollado
en varias etapas. El proyecto urbanístico
presenta una inserción adecuada en la
ciudad circundante, dando continuidad a
los ejes viales principales y proponiendo
un eje transversal de mayor jerarquía que
conecta el parque situado en el costado
norte con la iglesia y las instalaciones edu-
cativas que forman parte del proyecto.
Los lotes unifamiliares están organizados
en manzanas de tamaños muy similares,
cuyas dimensiones y formas permiten una
disposición racional y eficiente de las vi-
viendas.
CALIDAD ARQUITECTóNICA: Al observar las
imágenes de las casas construidas, llama
la atención la calidad de las unidades, a
pesar de estar “destinadas primordialmen-
te a empleados del Distrito y a las familias
de escasos recursos de la capital”5. Esta si-
tuación expresa la gran diferencia que
presentaban las condiciones urbanas del
país a comienzos de la década del cuaren-
ta, frente a las generadas por el proceso
acelerado de urbanización que tuvo lugar
en las décadas siguientes. La creciente
demanda por vivienda social no podía ser
exclusivamente atendida por las entida-
des del Estado, y menos aún, con base en
el modelo utilizado en este y otros proyec-
tos de la época.
1970-1990
ProYecto 3: la manuelita, boGotá (1972)
CALIDAD URBANíSTICA: con este desarrollo,
la Caja de la Vivienda Popular adoptó las
Normas Mínimas de Urbanización6, dirigi-
das a racionalizar los procesos informales
y progresivos de urbanización y produc-
ción de vivienda que se habían impuesto
durante las últimas décadas. El conjunto,
semiurbanizado, está conformado por 291
soluciones de vivienda unifamiliar, dispues-
tas en agrupaciones de 30 unidades. A los
adjudicatarios se les entregaba un lote de
54 m2 con una construcción de 10,5 m2 y
una letrina situada en el fondo. Con el desa-
rrollo gradual de las viviendas, que permitió
a cada una contar con sus propios servicios,
las casetas sanitarias fueron adaptadas para
prestar funciones diferentes. No cabe duda
que el modelo fue exitoso y asi lo perciben
sus habitantes. Se trata de un barrio conso-
lidado, cuya implantación urbanística logra
una escala adecuada que ha estimulado la
interacción de la comunidad.
CALIDAD ARQUITECTóNICA: las Normas Míni-
mas de Urbanización determinaron el lote
de 6×12 m como el lote mínimo, pero es-
tablecieron la excepción para los proyectos
de origen estatal, que podían utilizar un
lote de 6×9 m. Esta dimensión se utilizó
en La Manuelita y, sobre esta base, la CVP
entregó a los adjudicatarios un modelo de
vivienda que sirviera como guía durante el
proceso de desarrollo progresivo. Las di-
mensiones del lote, y en especial su frente,
hicieron posible una evolución en las for-
mas de utilización y en los usos de los espa-
cios que se construían gradualmente hasta
que la vivienda estuviera terminada. Al final
del proceso, un número importante de vi-
viendas siguieron el modelo de la CVP.
L A V I V I E N D A S O C I A L E N C O LO M B I A 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N O TA S S O B R E S U P R O D U C C I ó N Y C A L I D A D · N I C O L Á S R U E D A G A R C í A
ProYecto 4: villa Flora, medellín (1985)
CALIDAD URBANíSTICA: El proyecto de con- CALIDAD ARQUITECTóNICA: Como respuesta a
junto se organiza a partir de agrupaciones las pendientes que presenta el terreno, se
de viviendas, dispuestas alrededor de es- propone un lote unifamiliar cuadrado, que
pacios comunales que se articulan entre intenta compensar un menor fondo con
sí mediante una red de vías peatonales. La un mayor frente. Según las características
vía vehicular que atraviesa el proyecto se del proyecto, la disposición y el área de los
desempeña como elemento de unión en- lotes resultan adecuadas.
tre las diferentes zonas del conjunto con
el área central de servicios comunitarios.
A pesar de las dificultades topográficas, la
organización urbana de un asentamiento
de 985 unidades de vivienda, logra alcan-
zar la unidad y articulación adecuada en-
tre los diferentes sectores propuestos. Es
un hecho, que la topografía variada, asi
como la vista a la ciudad y otras condicio-
nes del lote, tienen evidente influencia en
la calidad ambiental del conjunto.
73
 ProYecto 5: marruecos, boGotá (1984) ProYecto 6: rincÓn de GirÓn, GirÓn-santander (1984)

CALIDAD URBANíSTICA: Este proyecto priva- CALIDAD ARQUITECTóNICA: El propósito de re- CALIDAD URBANíSTICA: Este conjunto, de ori- CALIDAD ARQUITECTóNICA: En general, el es-
do contiene 4.000 unidades de vivienda ducir la longitud de las redes de servicios gen privado, de 600 unidades bifamiliares, quema de viviendas bifamiliares puede
económica y fue construido durante el llevó a la utilización de lotes unifamiliares presenta una alta ocupación del lote y una resultar eficiente y adecuado, cuando su
gobierno de Belisario Betancur, con el con un frente inferior a tres metros7. A disposición reticular de las manzanas, que disposición no afecta el potencial de cre-
apoyo de una política de vivienda espe- pesar de que el fondo del lote tiene una genera espacios peatonales con iguales cimiento de las viviendas ni los procesos
cialmente ambiciosa en sus metas cuanti- dimensión suficiente, y el área total per- características. La plazoleta central es el de desarrollo de las mismas, que son di-
tativas. A pesar de la organización racional mite el funcionamiento de una vivienda único espacio comunal abierto para esta ferentes en el tiempo según la voluntad y
del conjunto urbano, la excesiva densidad tradicional, el frente muy reducido resulta- agrupación. recursos de sus dos propietarios. La orga-
propuesta en los diferentes sectores de vi- ría inadecuado para una familia del sector nización de los espacios en las viviendas
vienda y la ausencia de espacios abiertos informal que necesita una mayor flexibili- requiere condiciones de iluminación y
de escala intermedia generan zonas con- dad en el uso de los espacios. ventilación apropiadas.
fusas para el peatón, que no cuenta con
puntos de referencia en áreas demasiado
extensas. En contraposición a lo anterior,
el espacio para los servicios comunitarios,
limitado por vías vehiculares en tres de sus
costados, presenta una localización ade-
cuada y ofrece un fácil acceso desde los
diferentes sectores del conjunto.

74 C I N C U E N TA A ñ O S E N L A C O N S T R U C C I ó N D E C O LO M B I A : C A M A C O L 1 9 5 7 - 2 0 0 7
 FicHa ProYecto 7: la esPeranZa, bucaramanGa (1984)
CALIDAD URBANíSTICA: Este conjunto resi-
dencial de 377 unidades, realizado por el
ICT, está implantado en un terreno con
topografía quebrada que hacía necesaria
su división en dos sectores principales. Sin
embargo, el sector situado en el costado
norte del lote no responde formalmente a
la presencia de la vía vehicular que atravie-
sa el terreno en sentido longitudinal, ge-
nerándose contra ésta espacios residuales
cuya forma de utilización no resulta clara.
CALIDAD ARQUITECTóNICA: Los lotes unifami-
liares, tanto en el frente como en el fondo,
presentan dimensiones adecuadas en la
medida en que permiten flexibilidad en el
uso de los espacios y contemplan la posi-
bilidad de una ampliación significativa de
las viviendas.
L A V I V I E N D A S O C I A L E N C O LO M B I A 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N O TA S S O B R E S U P R O D U C C I ó N Y C A L I D A D · N I C O L Á S R U E D A G A R C í A
FicHa ProYecto 8: villas de Granada, boGotá (1985)
CALIDAD URBANíSTICA: Conjunto privado de CALIDAD ARQUITECTóNICA: Las viviendas, en
3.310 unidades de vivienda, organizado a un lote de 45 m2 en promedio, se con-
partir de supermanzanas, definidas y de- cibieron para ser desarrolladas en dos o
limitadas por la malla vial vehicular. En el tres pisos, previéndose un desarrollo pro-
centro se plantea un parque con el área gresivo vertical. Las dimensiones del lote
de una supermanzana. Estas unidades, de unifamiliar son adecuadas para permitir
tamaño similar, cuentan con un área libre flexibilidad en la disposición y uso de los
central y dos áreas de estacionamientos espacios.
cada una, con el propósito de acercar esta
función a las diferentes zonas de vivien-
das que componen la unidad de diseño.
En esta forma, se trata de un conjunto
equilibrado en el que se logra establecer
distancias equivalentes entre las áreas de
vivienda y sus servicios locales, y entre és-
tas y el parque central.
75
 1991-2005

Conjunto Quintas del Recreo plano de Implantación. Conjunto Kasay plano de Implantación.

ProYecto 9: ciudadela el recreo, boGotá (2002)

CALIDAD URBANíSTICA: La creación de Metrovivienda como empresa
industrial y comercial del Distrito Capital de Bogotá, significó un
cambio relevante en la forma de concebir el papel del Estado en
la provisión de vivienda social. En lugar de ser una entidad dedi-
cada a la construcción de viviendas, la misión principal de Metro-
vivienda se centra en la gestión de suelo, de tal manera que pueda
conformar gradualmente un banco de tierras y generar una oferta
de lotes adecuados para atender las necesidades de vivienda so-
cial de la ciudad. Al mismo tiempo, se busca incidir en el control de
los precios del suelo para este propósito. La Ciudadela El Recreo se
constituyó en el primer proyecto de la entidad, planeado para alber-
gar 10.500 viviendas y los equipamientos de educación, comercio
y recreación necesarios. La entidad convocó un concurso privado
para seleccionar el proyecto urbanístico que sería adoptado. El re-
sultado obtenido fue ampliamente satisfactorio, pues la propuesta
escogida ofrece las condiciones de calidad funcional y ambiental
que deben corresponder a un proyecto de estas dimensiones. Se-
gún el Acta del Jurado, “la propuesta optimiza las relaciones entre las
zonas verdes y los equipamientos institucionales. Localiza los colegios
estratégicamente para la urbanización y las áreas vecinas.” 8.
CALIDAD ARQUITECTóNICA: El esquema de gestión para la primera eta-
pa preveía el desarrollo de las supermanzanas por parte de firmas
privadas de construcción, seleccionadas a partir de una presenta-
ción previa de propuestas. Habría sido deseable que, en el desarrollo
de las supermanzanas, se hubiera contado con normas urbanísticas
básicas para controlar aspectos prioritarios tales como la densidad,
la articulación espacial con los espacios comunales centrales, las di-
mensiones mínimas de los lotes unifamiliares y el manejo de las ser-
vidumbres entre viviendas contiguas. Metrovivienda contrató seis
firmas que desarrollaron igual número de supermanzanas según lo
acordado contractualmente. Se presentan a continuación las imá-
genes de los seis conjuntos desarrollados, diseñados y construidos
por las firmas constructoras seleccionadas.

76 C I N C U E N TA A ñ O S E N L A C O N S T R U C C I ó N D E C O LO M B I A : C A M A C O L 1 9 5 7 - 2 0 0 7
Conjunto Alameda Santa Mónica plano de Implantación. Conjunto Los Cerezos del Recreo plano de Implantación.

Conjunto Compartir el Recreo, plano de Implantación. Conjunto El Recreo de los Ángeles, plano de Implantación.

L A V I V I E N D A S O C I A L E N C O LO M B I A 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N O TA S S O B R E S U P R O D U C C I ó N Y C A L I D A D · N I C O L Á S R U E D A G A R C í A 77
 Las seis agrupaciones permiten identificar tendencias en la ma-
nera de abordar el problema de disponer un número determinado
de viviendas en una supermanzana con área y dimensiones previa-
mente definidas. En resumen, se puede concluir lo siguiente, que se
presenta en la mayoría de los proyectos de agrupación:
••En general, las viviendas se disponen en largas filas enfrentadas,
cuya longitud tiende a estar determinada por las dimensiones de
la supermanzana. Este patrón de asentamiento genera espacios de
circulación cuyos ancho y longitud no guardan las proporciones
adecuadas, lo cual influye en las condiciones de seguridad y en la
funcionalidad de un espacio comunitario que, además de permitir
la circulación para acceder a las viviendas, debe ofrecer las con-
diciones que permitan el encuentro y la interacción social de los
vecinos. Cabe mencionar la agrupación de Compartir. en la que los
criterios adoptados para la implantación de las viviendas permitie-
ron reducir la longitud de las circulaciones entre las filas de unida-
des y, a través de desplazamientos de bloques de varias viviendas,
se logra generar zonas más anchas y reducir la monotonía de las
circulaciones.
••Al observar las propuestas para las supermanzanas, la localización
de los parqueaderos, en la gran mayoría de los casos, presenta su
concentración en una única zona. Esta decisión de diseño afecta
la integración de las agrupaciones de vivienda y sus circulaciones,
puesto que, en algunas propuestas, su disposición divide las áreas
residenciales, dejando una o dos filas de casas situadas al otro lado
del área de parqueaderos. También aparecen casos en los que esta
área se dispone en la mitad de la supermanzana, dividiendo en
dos la agrupación de viviendas. Si bien es cierto, que hoy en dia
las áreas de parqueo en agrupaciones de vivienda social pueden
estar subutilizadas, y pueden cumplir la función de áreas de juegos
infantiles, ésta no será la situación en el futuro próximo, cuando
estas áreas estarán saturadas de vehículos que, al estar mal locali-
zadas, entorpecerán el funcionamiento interno de la agrupación y
las relaciones de sus habitantes.
••Finalmente, también llama la atención la respuesta que dan las pro-
puestas al espacio comunal, planteado en el proyecto urbanístico,
para dar acceso a cuatro supermanzanas. Se proponen esquinas
con entradas estrechas, que bien podrían permitir cerramientos
como si se tratara de conjuntos cerrados. El proyecto urbanístico
concibe a la Ciudadela El Recreo como una unidad urbana articula-
da e integrada. No es la suma de diferentes componentes aislados
e independientes, por lo cual se esperaría que las supermanzanas
78 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7
formen parte de la unidad completa, tanto espacial como social-
mente, y no limiten sus relaciones al adoptar soluciones arquitec-
tónicas de conjuntos cerrados.
Comentarios Finales
La búsqueda de calidad en los proyectos de vivienda social tiene
que ser un propósito para todas las escalas. En la escala mayor, las
fortalezas y cualidades del proyecto urbanístico son esenciales, pero
no son suficientes para que las agrupaciones de vivienda y aún las
viviendas individuales disfruten de la misma calidad. La escala in-
termedia, que corresponde a las agrupaciones, requiere la misma
atención que la destinada al proyecto urbanístico. En la primera
etapa de la ciudadela El Recreo es evidente que el componente ur-
banístico aporta mucho más a la calidad de vida de la comunidad
que las agrupaciones de viviendas que fueron construidas en las su-
permanzanas. Al observar, en general, la disposición de las viviendas
y los espacios libres, es evidente la saturación del terreno a la que
llegan la mayoría de las propuestas. Habría que preguntarse si la
incidencia del valor del suelo es tan alta que la única forma de hacer
viable la operación es construyendo el mayor número de unidades,
a través de maximizar la ocupación del lote. De ser asi, parece claro
que la política de vivienda debe prever la manera de compensar
el mayor valor de la tierra, con el fin de no sacrificar la calidad que
debe garantizarse a las familias y comunidades de ingresos bajos
que viven en la ciudad. Debe llegarse a un equilibrio entre la maxi-
mización de los rendimientos del proyecto y la de las condiciones
de calidad de las agrupaciones de vivienda social.
Conclusiones
Condiciones del contexto
••Cuando la demanda por vivienda social está constituida en un 70%
por familias del sector informal de la economía, es evidente que
una política de vivienda debe reflejar la comprensión de este fenó-
meno mediante la adopción de modelos que posibiliten la cons-
trucción progresiva de las unidades, y sistemas de financiación que
respondan a esta modalidad de construcción, además de ajustarse
a las condiciones socioeconómicas de las familias del sector infor-
mal. Se ha demostrado que, durante las últimas cuatro décadas, la
construcción por desarrollo progresivo se ha constituido en la mo-
dalidad económicamente más racional para los hogares del sector
informal con ingresos inestables9. Adicionalmente, la política de
vivienda debe prever los mecanismos para atender la demanda
 del sector formal, compuesta por familias que, al estar vinculadas a
una empresa y afiliadas a una Caja de Compensación Familiar, tie-
nen la capacidad de adquirir una vivienda de mayor tamaño, con el
soporte de un crédito de largo plazo por un monto superior.
••Las ciudades mayores, asi como los municipios de las áreas me-
tropolitanas del país, presentan actualmente una clara tendencia
al agotamiento del suelo urbanizable y, en especial, al apropiado
para la construcción de vivienda social. A pesar de que las leyes
09 de 1989 y 388 de 1997 abrieron nuevos espacios y proveyeron
instrumentos adecuados para hacer más racional la planificación
del ordenamiento territorial, debe reconocerse que todavía no se
ha logrado asegurar las condiciones para que operen eficazmente
en la búsqueda de mejores condiciones urbanas y más equidad
social10.
••Continúa siendo prioritaria la tarea de divulgación y capacitación
a los distritos y municipios, por parte del MAVDT, sobre los alcan-
ces de la Ley 388/97 y, especialmente, sobre la aplicación de los
instrumentos de gestión de suelo. La formulación de los POT y de
los Planes Parciales hacen posible la generación de suelo para vi-
vienda social, mediante la conciliación de los intereses públicos y
privados a través de la negociación de las normas urbanísticas par-
ticulares y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios
que se derivan de la operación. Además, con la Participación en la
Plusvalía, es posible influir en los precios del suelo y, de acuerdo
con la misma Ley, garantizar recursos para la compra de predios o
inmuebles que sean destinados a proyectos de vivienda social.
••En el momento actual, lo anterior exige el liderazgo y la activa par-
ticipación del gobierno nacional en la formulación de políticas y
en la asesoría técnica a las entidades territoriales. El desarrollo ur-
bano y la vivienda son temas suficientemente complejos, además
de estratégicos, que requieren atención permanente y capacidad
técnica suficiente para atender las demandas de los distritos y mu-
nicipios. En la mayoría de los países latinoamericanos similares a
Colombia, desde hace varias décadas se crearon ministerios en-
cargados exclusivamente del tema, por considerarlo crucial en el
contexto del desarrollo económico y social. En el caso colombia-
no, vale decir que la decisión de fusionar en un solo ministerio los
campos de la vivienda y el desarrollo territorial con el del medio
ambiente, no ha sido una decisión acertada. La multiplicidad de
temas, la mayor importancia relativa de los del medio ambiente
-que venían siendo manejados por un ministerio autónomo-, y los
recursos limitados en los campos adicionales, no han permitido
L a vivienda social en C olombia 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N otas sobre su P roducci ó n y C alidad · N icolás R ueda G arc í a
asignar la importancia necesaria al ordenamiento del territorio y
a la vivienda social urbana. Esto explica que, durante los últimos,
años la política de vivienda se ha concentrado en los aspectos fi-
nancieros del manejo del subsidio directo, en detrimento de ma-
terias igualmente relevantes, como el ordenamiento territorial, en
sus componentes urbanístico y arquitectónico.
••Dada la complejidad de la problemática de la vivienda social, re-
sulta esencial considerar diferentes opciones para la generación
de proyectos, mediante la utilización de esquemas de gestión
adecuados para cada una. En una situación de escasez de tierra
urbanizable y especialmente para vivienda social, es necesaria la
participación directa del gobierno nacional y de las administra-
ciones locales en la promoción y gestión de algunos proyectos.
De una parte, es conveniente que el gobierno nacional promueva
programas para fortalecer la capacidad institucional de las entida-
des territoriales en la aplicación de los instrumentos de gestión ur-
banística, especialmente en los procesos urbanos más complejos
como la reutilización de suelo urbanizado y en áreas de conserva-
ción patrimonial en las áreas centrales. De otra parte, en algunas
ciudades es necesario impulsar proyectos importantes de vivienda
social, liderados por el gobierno nacional, a partir de políticas de
vivienda que estén dirigidas a generar interlocución con los orga-
nismos locales, a adaptar la política de subsidios al marco de la ley
y a aplicar los instrumentos de la misma, con lo cual podría llegarse
a experiencias replicables en otros contextos11.
Generación de proyectos de vivienda social
••A pesar de la calidad urbanística y arquitectónica lograda en las
décadas del 50 y 60 por el ICT en diferentes ciudades del país, y
por la CVP en el caso de Bogotá, en los años posteriores ha sido
evidente el desinterés que, en estos aspectos, demuestran mu-
chos proyectos de vivienda social que han sido realizados. El in-
cremento desmedido e inesperado de la demanda y los cambios
sucesivos en la política de vivienda asignaron la mayor prioridad al
cumplimiento de metas cuantitativas, colocando en un segundo
plano de importancia a la calidad del hábitat resultante. Es necesa-
rio insistir, que en un asentamiento residencial de cualquier nivel
socioeconómico, la calidad de vida de los residentes depende, en
buena medida, de las condiciones que presente la organización
del espacio habitable, tanto del conjunto como de las viviendas.
Además, la articulación correcta con la ciudad circundante y las
economías que se logren en la construcción de las vías y de las
79
 redes de servicios públicos, también dependen de un proyecto
urbanístico riguroso que, además de cumplir con los aspectos
cuantitativos, otorgue la necesaria importancia a la calidad espa-
cial y funcional del conjunto. Es decir, que la elaboración del pro-
yecto urbanístico de un conjunto de vivienda social es una tarea
compleja que debe ser asumida por profesionales con la suficiente
idoneidad y experiencia para garantizar los resultados espaciales y
económicos esperados.
••Cabe hacer referencia a la situación que se ha presentado en San-
tiago y otras ciudades chilenas, producida por la inconformidad
de los adjudicatarios de vivienda social con la política de vivienda
vigente, que, vale decir, inspiró la que rige actualmente en Colom-
bia. Los reclamos de los habitantes obedecen principalmente a
dos aspectos relacionados con la calidad urbana y arquitectónica
de los conjuntos construidos durante los últimos quince años. En
primer término, la insuficiencia de las áreas comunales, que ha sido
causante de constantes conflictos entre los habitantes. En segun-
do lugar, el tamaño muy reducido de los lotes unifamiliares, que ha
impedido a los propietarios contar con los espacios necesarios o
efectuar las ampliaciones requeridas. Además, en el caso de Santia-
go, la inexistencia de un perímetro urbano dio lugar a que, en nu-
merosos casos, los constructores, en busca de precios más bajos,
adquirieran terrenos muy distantes, cuyas condiciones han dificul-
tado la provisión adecuada de servicios públicos y, sobre todo, el
acceso de la población residente a los centros de empleo y abaste-
cimiento, localizados en áreas centrales de la ciudad12. En los casos
más críticos, el gobierno chileno ha contemplado la posibilidad de
demoler las agrupaciones, lo cual conllevaría costos económicos y
sociales, además de costos de oportunidad, difíciles de asumir para
un país en desarrollo.
••Según lo anotado en este documento, el mercado de la vivienda
social presenta un serio desequilibrio al tener en cuenta que la de-
manda incluye, en términos mayoritarios, a las familias que forman
parte del sector informal de la economía. Son familias que, por sus
condiciones socioeconómicas, están excluidas de los mecanismos
de seguridad social y no tienen acceso al crédito de las entidades
financieras. En relación con la producción de vivienda, esta gran
franja de la demanda requiere soluciones diferentes a las tradicio-
nales que, generalmente, conciben a la vivienda social como una
casa terminada, cuyas características arquitectónicas y precios de
adquisición resultan inadecuados para las familias del sector in-
formal. Es necesario, entonces, pensar en opciones diferentes que
80 C incuenta a ñ os en la construcci ó n de C olombia : C amacol 1 9 5 7 - 2 0 0 7
respondan con claridad a las características y necesidades de esta
demanda.
••La política de vivienda debería contemplar mecanismos de apoyo
financiero a las empresas constructoras que se interesen en desa-
rrollar trabajos de innovación tecnológica en la construcción pro-
gresiva de vivienda social. Tanto las empresas constructoras como
las entidades financieras, podrán incorporar un mercado de dimen-
siones muy significativas, en la medida en que decidan utilizar ima-
ginación y creatividad para responder a los procesos progresivos de
inversión y construcción, que han caracterizado la producción de
vivienda de quienes no han tenido acceso a los mecanismos lega-
les y constituyen todavía la mayor parte de la demanda13.
••Con base en los puntos anteriores puede concluirse que la oferta
de vivienda social debe diversificarse para responder efectivamen-
te a las condiciones de la demanda. De una parte, debe continuar
la oferta de alternativas tradicionales, de diseño y financiación, a las
familias del sector formal y, por la otra, urbanizaciones y viviendas
de desarrollo progresivo 3, así como sistemas de microcrédito, para
los numerosos solicitantes potenciales del sector informal.
Reflexión final sobre la calidad en la Vivienda Social
Al comparar la calidad urbanística y arquitectónica de los proyectos
del ICT y de la CVP construidos en las décadas del cincuenta y el
sesenta, con los conjuntos realizados después, no cabe duda que la
diferencia es más que notoria. Es cierto, que durante la planeación
y ejecución de aquellos proyectos, no se había asimilado todavía la
magnitud de los efectos que iba a tener el proceso acelerado de ur-
banización en el país. El ICT y las demás entidades del ramo, venían
trabajando con modelos adoptados para situaciones de lento creci-
miento urbano y, por ende, baja demanda por vivienda social, que
les permitían asumir directamente el diseño de grandes proyectos y
destinar en esta tarea gran cantidad de tiempo para lograr los están-
dares de calidad que se consideraban necesarios. Esto explica el he-
cho de que en 1970, tan solo el 10.7% de las familias de Bogotá con
ingresos bajos, poseían una vivienda construida por las entidades
públicas14. Obviamente, el modelo utilizado tenía que hacer crisis,
y los diferentes gobiernos siguientes se empeñaron en encontrar
los mecanismos adecuados para aumentar considerablemente la
oferta de vivienda social. La vinculación del sector privado en el di-
seño y construcción de vivienda social se constituyó en una de las
estrategias adoptadas, que formó parte de las políticas formuladas
por los diferentes gobiernos.
 Sin embargo, la experiencia y el conocimiento específico, ad-
quiridos por las entidades estatales en el diseño y construcción de
vivienda social no se trasladó a las firmas privadas, nuevos actores
en el proceso. Además, la conciencia adquirida por el Estado sobre
la importancia de la calidad en la construcción del hábitat y la exi-
gencia de alcanzarla en las obras realizadas, tampoco fue incluida
explícitamente en las nuevas políticas. Parece necesario asignar mu-
cho más importancia al conocimiento amplio de la problemática
de la vivienda social, con énfasis en el diseño urbano y en el cono-
cimiento de la demanda, y, sobretodo, contar con la necesaria flexi-
bilidad para responder eficientemente a las necesidades diferentes
que presentan los demandantes. Debemos llegar al momento en
el que en un proceso de planeación de un proyecto de vivienda
social, la calidad urbanística y arquitectónica sea determinante, y la
viabilidad del proyecto dependa de su concertación con los com-
ponentes financieros y comerciales.

Notas
  1. Valenzuela, Jaime; Vernez, Georges, “Construcción popular y estructura del merca-
do de vivienda: el caso de Bogotá”, en Revista Interamericana de Planificación, Nº 31,
Bogotá, 1974, p. 108.
  2. Valenzuela, Vemez; 1974:108.
  3. Rueda, Nicolás, “La Ciudad que no Conocemos”, en Cien Años de Arquitectura en Co-
lombia - XVII Bienal Colombiana de Arquitectura 2000, Bogotá, Sociedad Colombiana
de Arquitectos, 2000, p. 102.
  4. Valenzuela, Jaime; Vernez, Georges, op. cit., p. 90.
  5. Alcaldía Mayor de Bogotá, CVP 40 años, Bogotá, Caja de la Vivienda Popular, 1982, p. 39.
  6. ICT, DAPD, DNP, Normas Mínimas de Urbanización, Servicios Públicos y Servicios Co-
munitarios, Bogotá, Consultécnicos, 1971. 
  7. Eternoticias,
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10. DPU et alt., op. cit., p. 271.
11. DPU et alt., op. cit., p. 274.
12. Rodríguez, Alfredo y Sugranyes, Ana, “El problema de vivienda de los ‘con techo’”, en
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13. Rueda, 200:107.
14. Valenzuela, Jaime; Vernez, Georges, op. cit., p. 110.

L a vivienda social en C olombia 1 9 5 0 - 2 0 0 5 : N otas sobre su P roducci ó n y C alidad · N icolás R ueda G arc í a 81