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Aprendizaje Tecnolgico,

Desarrollo institucional y la microeconoma de la sustitucin de


importaciones

JORGE KATZ y BERNARDO KOSACOFF

UNIVERSIDAD
NACIONAL DE QUILMES

DESARROLLO ECONMICO

Revista de Ciencias Sociales


IDES Instituto De Desarrollo
Econmico y Social
N 148 / Vol. 37
Enero Marzo 1998
ISSN 0046-001X

Este material se utiliza con fines


exclusivamente didcticos

________________________________________________________________________
SUMARIO
Jorge Katz y Bernardo Kosacoff
Aprendizaje tecnolgico, desarrollo institucional y la microeconoma de la sustitucin de importaciones
Nora Claudia Lustig y Jaime Ros
Las reformas econmicas, las polticas de estabilizacin y el sndrome mexicano
Fernando Rocchi
Consumir es un placer. La industria y la expansin de la demanda en Buenos Aires a la vuelta del siglo pasado
Sebastin Etchemendy y Vicente Palermo
Conflicto y concertacin. Gobierno, Congreso y organizaciones de inters en la
reforma laboral de Menem (1989-1995)
Alejandro L. Corbacho
Reformas constitucionales y modelos de decisin en la democracia argentina
Crtica de libros
Ernesto Gantman: Pensar la globalizacin
Mario Ranalletti: Memorias en pugna
Alberto Lettieri: El complejo trayecto de la ciudadana en Brasil

Informacin de biblioteca
Informacin institucional
VI Concurso de Ensayos de Crtica Bibliogrfica

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APRENDIZAJE TECNLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA


MICROECONOMA DE LA SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES *
Jorge Katz** y Bernardo Kosacoff***
1. Diferencias entre el estructuralismo y la escuela neoclsica en torno del estudio del crecimiento econmico
La historia del pensamiento econmico est marcada por una profunda brecha epistemolgica entre una corriente estructuralista que se origina en la escuela historicista alemana y otra
positivista que lo hace en tos aportes de pensadores britnicos como Hume o Smith.
Pese a que una y otra responden en su origen a la distinta problemtica que ambos pases
tienen que enfrentar en el concierto mundial de las naciones en los inicios de la revolucin industrial, las diferencias han subsistido hasta el presente y constituyen an hoy un terreno de ardua
confrontacin ideolgica e intelectual en el seno de la profesin. La primera trasunta una postura
eminentemente intervencionista derivada de la necesidad de Alemania de cerrar la brecha tecnolgica relativa que en ese entonces mostraba con respecto a las mejores prcticas productivas
britnicas. En funcin de ello, pone al Estado como agente central del cuadro de organizacin
social, coordinando y dirigiendo las relaciones econmicas individuales. La segunda, en cambio,
es estrictamente librecambista y ve en el laissez faire la va ms adecuada para alcanzar una
asignacin socialmente ptima de los recursos disponibles.
Con el correr de tos aos han sido muchas las expresiones y tos aportes que se fueron
suscitando en una y otra direccin. En este devenir de las ideas, aquellas propuestas por CEPAL
en los aos 50 deben verse como un momento del pensamiento estructuralista, tal como lo son,
por ejemplo, las efectuadas por los pensadores regulacionistas franceses1 o por los evolucionistas que se apoyan en los escritos de Joseph Schumpeter, particularmente los expuestos en
Capitalismo, socialismo y democracia, escrito en 19422.
Pese a que distintos autores han atribuido al escaso grado de formalizacin matemtica de
las ideas estructuralistas la poca fertilizacin cruzada que es dable observar entre ambas vertientes del pensamiento econmico3, en los hechos el problema parece ser mucho ms profundo y
estar relacionado con cuestiones epistemolgicas ms difciles de zanjar, que hacen al contenido y
al sentido ltimo de las ciencias sociales.

Este trabajo forma parte del Proyecto Economic History ol Latin America in the 2Oth Century, del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dirigido por Rosemary Torph, 001 Latin American Centre,
Oxford, Gran Bretaa. Los autores agradecen los comentarios de los participantes en el Seminario celebrado en Paipa, Colombia, en mayo de 1997. Un reconocimiento particular a Rosemary Thorp, Enrique
Crdenas. Jos Antonio Ocampo y Arturo OConnell, cuyas observaciones permitieron mejorar la versin
inicial de este trabajo. Las ideas aqu expresadas son de exclusiva responsabilidad de los autores.
**
CEPAL. Santiago de Chile
***
Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes y CEPAL. Of. Buenos Aires.
[CEPAL / Paraguay 1178. 2 p/ 1057 Buenos Aires Argentina / Tel.: 815-7810 /Fax; ( 54- 1) 815-2534].
1
Vase, por ejemplo, trabajos como los de Bayer (1993), o Corial y Dosi (1995).
2
Adems del ya citado libro de Schumpeter, un hito central del pensamiento de esta corriente de autores lo
constituye el trabajo seminal de Richard Nelson y Sidney Winter (1982).
3

En este sentido resulta instructivo ver el debate sostenido por Paul Krugman y Joseph Stiglitz en la
Conferencia Anual sobre la Economa del Desarrollo, realizada por el Banco Mundial en Washington en
1993 Vase el trabajo de Krugman (1993) y el comentario de Stiglitz (1993, PP. 15-49) a ste ltimo.

Para un cultor del estructuralismo el desarrollo de capacidades y competencias tecnolgicas propias y la creacin y consolidacin de nuevas instituciones4 constituyen piezas clave del
proceso de crecimiento econmico de largo plazo de una sociedad dada.
Los estructuralistas imaginan firmas e individuos como agentes imperfectamente informados en lo que atae al conjunto de opciones que enfrentan y con incompleta percepcin acerca
del costo/beneficio asociado a cada una de sus posibles decisiones. Tambin los supone operando
con racionalidad acotada, esto es, buscando el beneficio; pero no necesariamente maximizando
su tasa de ganancia. Los agentes econmicos actan por ensayo y error, experimentando y buscando nuevas rutinas operativas que les permiten mejorar su desempeo a travs de tiempo. Van
acumulando experiencia a medida que emprenden nuevas actividades o expanden las anteriormente realizadas. Todo ello configura un proceso madurativo en el que el tiempo y la historia
juegan un papel fundamental, condicionando la complejidad de las actividades que los agentes
econmicos pueden acometer eficientemente. Existen retornos crecientes a escala, externalidades,
inapropiabilidades y otras anomalas varias que impiden que el libre funcionamiento del sistema
de precios lleve la asignacin de recursos hacia un ptimo social.
En dicho contexto, la expansin de la base de produccin industrial de una sociedad dada
constituye uno de los determinantes centrales del grado de complejidad organizacional y tcnica
alcanzado por ella, en la medida en que la industria requiere formas cada vez ms sofisticadas de
divisin social del trabajo e impulsa la creacin y difusin de normas y hbitos de comportamiento que en conjunto van dando forma y contenido a una vasta cultura productiva e institucional
que permea a lo largo de la comunidad. Tal cultura - que involucra tanto saberes tecnolgicos
como tambin capacidades de gestin empresarial y hbitos de comportamiento laboral- constituye un capital social de gran importancia que condiciona - y, a su vez, es condicionado por el
sendero evolutivo por el que transita la sociedad. Es en la conformacin de dicho capital social
que las anomalas previamente mencionadas juegan un papel fundamental.
As, el aprendizaje tecnolgico y el desarrollo de nuevas instituciones - en el mltiple
sentido antes mencionado - constituyen ejes centrales de toda explicacin estructuralista del
proceso de desarrollo econmico de largo plazo. El Estado entra en este esquema de pensamiento
como un actor central, guiando la asignacin de los recursos en funcin de una visin de ptimo social que trasciende lo que el juego del mercado est en condiciones de ofrecer.
A diferencia de lo anterior, la economa neoclsica nos brinda una descripcin bastante
distinta de qu es lo que se entiende por desarrollo econmico y de por qu una sociedad crece y
se expande a travs del tiempo.
Dicha descripcin arranca de la figura de la firma representativa, que es una caracterizacin sumamente estilizada de lo que constituye una empresa y de cules son los determinantes
de su comportamiento. La firma neoclsica goza de perfecta informacin acerca de sus posibilidades futuras, conoce ntegramente la distribucin de probabilidades de xito o fracaso de todos y

4
El trmino instituciones se usa en la literatura contempornea al menos en tres sentidos distintos que
conviene explicitar de partida. Por un lado. como normas o reglas que rigen la conducta de los actores
sociales En este sentido, la ley de patentes, por ejemplo, es una institucin regulatoria. Por otro lado, se usa
la idea de institucin para hablar de hbitos de comportamiento de los agentes econmicos. En este
sentido P. David cita el ejemplo de la costumbre de extender la mano abierta para saludar a un extrao,
como una convencin destinada originalmente a mostrarle a un tercero un acercamiento amistoso, desprovisto de armas, que luego se transform gradualmente en una convencin universalmente aceptada.
Finalmente, tambin se habla de instituciones cuando nos referimos a agencias o entidades pblicas o
privadas - que intervienen en la gestin cotidiana de la vida comunitaria, como son los bancos, los sindicatos, las asociaciones empresarias, las universidades, o el Banco Central. Respecto de este tema vase David
(1994); Granovetter (1985); North (1998); Williamson (1985), y Freeman (1995).

cada uno de los cursos de accin que puede seguir, opera en mercados perfectos de factores y
maximiza beneficios a partir de un conjunto de datos exgenos que describen ntegramente las
funciones de produccin -a las que tiene libre acceso- y los precios de factores, que toma como un
dato en sus clculos de maximizacin.
En este mundo no entran la racionalidad acotada, los retornos crecientes a escala, las
externalidades o los bienes pblicos. En la lgica del equilibrio competitivo tales anomalas
no son compatibles con el buen funcionamiento del sistema de precios. La funcin de produccin
es genrica y no firma-especfica. No existe el conocimiento tcito, no formalizado. Cuando se admite el aprendizaje, se lo hace de manera determinstica, con lo cual se pierde de vista la
incertidumbre y el ensayo y error que normalmente rodean al acto de bsqueda de nuevos conocimientos cientfico- tcnicos. El mundo neoclsico no admite de otra institucin que no sea el
mercado, siendo ste el nico espacio de interaccin social en el que operan los agentes econmicos individuales. Lo hacen sin que medien interdependencias directas entre ellos. La estructura de
precios les brinda tanto los incentivos como la informacin - necesaria y suficiente- sobre la base
de los cuales tomar sus decisiones econmicas cotidianas5.
Los microfundamentos antes mencionados resultan necesarios si hemos de tener funciones agregadas de ahorro, inversin, consumo o produccin, sobre la base de las cuales discutir el
funcionamiento global de una economa. En la conferencia pronunciada en Estocolmo en oportunidad de recibir el Premio Nobel de Economa de 1988, Robert Solow describe el escenario
analtico neoclsico de la siguiente forma.... la idea es imaginar que la economa est poblada
por un nico consumidor inmortal, o por un cierto nmero de consumidores idnticos, tambin
inmortales. Se supone que dicho consumidor, o su dinasta, maximiza una funcin de utilidad
intertemporal .... Para l la firma es slo un instrumento transparente, un intermediario o mecanismo, empleado para lograr dicha optimizacin intertemporal sujeto a las restricciones
tecnolgicas y a la disponibilidad inicial de factores que le marca el contexto. Cualquier fracaso
del mercado se elimina desde el comienzo, por definicin. No existen complementariedades
estratgicas, no hay fracasos de coordinacin, no hay dilemas del prisionero. El resultado final
es una construccin en la que el conjunto de la economa se supone resolviendo un ejercicio de
crecimiento intertemporal ptimo, a la Ramsey, slo afectado por shocks estocsticos estacionarios en los gustos o en la tecnologa. La economa se adapta de manera ptima a dichos shocks.
Inseparable de esta forma de pensamiento es la presuncin automtica de que lo que observamos
es un sendero de equilibrio (Solow, 1988).
Los prrafos anteriores muestran con claridad el distinto basamento microeconmico, institucional e histrico en que se apoyan la economa neoclsica y el estructuralismo cuando
intentan caracterizar el proceso de desarrollo econmico de largo plazo de una sociedad. Los
determinantes del crecimiento econmico y la naturaleza en s del fenmeno que describen uno y
otro cuerpo de pensamiento, difieren profundamente. Siendo ello as, cabe legtimamente preguntarse si el instrumental neoclsico es realmente til para comprender lo ocurrido en los pases
perifricos durante la etapa de industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI), esto es, en las
cuatro dcadas que cubren el perodo 1940-1980.

En su origen dicha imagen estilizada de la firma fue concebida como un instrumento para estudiar la
distribucin del ingreso en un mundo de retornos constantes a escala y factores productivos que son pagados por su productividad marginal. El teorema de Euler y no las complejidades del mundo de la produccin
y de la organizacin industrial son los que inspiran dicha concepcin estilizada del escenario productivo
neoclsico. En las ltimas dos dcadas se estn realizando aportes conceptuales muy significativos en el
rea de la organizacin industrial, fundados en la aceptacin de la existencia de mercados imperfectos y
el replanteo de la teora de la firma y de la intervencin estatal. Sin embargo, estos aportes siguen aceptando come supuestos el comportamiento optimizador de la empresa y no incluyen la idea de la racionalidad
acotada (Tirole, 1988: Schmalensee y Willig, 1989).

La pregunta nos parece relevante en la medida en que diversos autores de tradicin neoclsica, usando como escenario contrafctico el modelo neoclsico de crecimiento, han
presentado en el curso de la ultima dcada una evaluacin sumamente crtica - y hasta derogativa,
cabra decir - de lo ocurrido en el mundo perifrico, particularmente en el latinoamericano, en los
aos de posguerra6. Caricaturizando un poco el argumento, podramos pensar que para estos
autores todo lo que la ISI pudo dar a los pases perifricos ha sido agentes pblicos corruptos y
empresarios rentistas que slo fueron capaces de instalar plantas productivas ineficientes, incapaces de enfrentar el reto de la competencia internacional. Pese a aceptar que el proceso ha sido ms
exitoso en el Este asitico, concluyen con un juicio negativo sobre la intervencin estatal y la
poltica industrial, prefiriendo resaltar las virtudes del mercado como asignador de recursos7.
Conviene, sin embargo, preguntarse hasta qu punto la descripcin neoclsica de lo ocurrido durante la sustitucin de importaciones no deriva de los lentes tan particulares a travs de
los cuales estos autores pretenden mirar el mundo. Dichos lentes simplemente impiden ver la
enorme complejidad que subyace bajo los procesos de generacin, adaptacin, difusin y uso de
conocimientos tecnolgicos y comprender, por ejemplo, que existe una fuerte interdependencia
entre usar tecnologa y generara, ya que ningn blue-print o manual de ingeniera est enteramente escrito y su uso completamente codificado8. Antes bien, por lo general el uso de un cierto
paquete de conocimientos reclama su adaptacin al medio y ello a su vez la generacin adhoc de nuevos conocimientos tcnicos localizados. Al operar con una metfora excesivamente
simplista que postula la existencia de funciones de produccin genricas, libremente disponibles en un stock o anaquel (shelf) de tecnologas a las que todo el mundo tiene acceso, el modelo
neoclsico simplemente se cierra a la posibilidad de entender la complejidad histrica y cultural
del aprendizaje tecnolgico, y la profunda influencia que lo institucional tiene en el sendero de
aprendizaje de toda comunidad. Algo semejante ocurre al negarse a admitir que la conducta de los
agentes econmicos individuales est condicionada no slo por precios relativos sino tambin por
una extensa lista de normas regulatorias, hbitos de comportamiento, percepciones, etctera, que
difieren de comunidad en comunidad y hasta muchas veces entre individuos. El modelo fracasa
aqu en comprender la enorme importancia que tienen otras instituciones adems del mercado
para dar forma al desarrollo evolutivo de la sociedad y el papel que la dimensin histrica cumple
en todo esto.
Dado lo anterior, no debe sorprendernos que entre estructuralistas y neoclsicos medien
fuertes diferencias de interpretacin sobre lo ocurrido durante la ISI -y de manera ms general,
sobre la teora del crecimiento econmico - y que estos ltimos hayan dado poca importancia a
temas dinmicos relacionados con el desarrollo de la capacidad tecnolgica interna de la sociedad, as como al rol de lo institucional. Para un economista estructuralista, aquellos son cruciales
para comprender el proceso evolutivo por el que transita una sociedad dada. En lugar de ello, el
main stream profesional ha optado por dar ms importancia a cuestiones relacionadas con la
asignacin esttica de recursos, que es la que prioriza el modelo del equilibrio competitivo,
dejando de lado los aspectos dinmicos relacionados con la maduracin de las fuerzas productivas. Se colocan, por as decirlo, ms cerca de Pareto que de Schumpeter, y pese a que logran
iluminar - de manera vlida, por cierto- una parte importante de la realidad, fracasan rotundamente en captar la importancia de otra, tanto o ms significativa que la primera desde el punto de vista
de una lectura de largo plazo de lo que ocurre en el mundo en desarrollo. Una teora que nos
6

Vase, por ejemplo Krueger (1974).


Vase el estudio del Banco Mundial (1993), una visin crtica de dicho trabajo puede encontrarse en Lall
(1993). Asimismo, un muy particular y relevante enfoque sobre la polmica generada por la publicacin de
dicho estudio puede verse en Wado (1996).
8
La idea de que el conocimiento tecnolgico est incompletamente especificado - es decir, no est todo
escrito- ha sido desarrollada por Nelson y Winter en numerosos trabajos recientes (vase Nelson y Winter,
1982).
7

ayude verdaderamente a comprender la evolucin de los pases perifricos y su insercin competitiva en el mundo debe, sin duda, incorporar ambas visiones de la realidad y, ms an, examinar
sus interdependencias.
El propsito de este trabajo es el de explorar estos dos grandes temas que la ortodoxia neoclsica ha dejado relativamente olvidados. Examinaremos, primeramente, las fuentes u orgenes
del desarrollo tecnolgico endgeno de los pases perifricos y, a continuacin, el papel que ha
tenido lo institucional condicionando - y siendo condicionado por- el sendero evolutivo de la
sociedad a lo largo de las cuatro dcadas dominadas por la estrategia de sustitucin de importaciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos de apertura externa y desregulacin de las
economas de la regin, que comenzaron a implementarse - en distintos momentos y con distinta
profundidad y xito - en los aos 70 y 80.
Al mirar estos temas resalta con claridad el hecho de que la ISI no tuvo consecuencias tan
decididamente negativas como lo sugiere la interpretacin neoclsica convencional y que es
necesario adoptar un juicio ms balanceado y menos derogativo del proceso sustitutivo que el que
nos brinda el main stream profesional. Pari passu con la expansin industrial, infinidad de empresas de la regin, ramas completas de actividad, regiones, fueron desarrollando una base
tecnolgica propia y un stock de conocimientos empresariales y tcnicos, as como calificaciones
operarias, hbitos de comportamiento laboral, formas de organizacin de la produccin, mecanismos de interaccin social, formas de confianza mutua e interdependencia entre agentes
productivos, etctera, que les permiti mejorar significativamente la productividad relativa de
factores, cerrando la brecha que originalmente las separaba del escenario internacional. Apoyndose en dicho proceso madurativo, muchas firmas o ramas enteras de industria han ganado
terreno en la escena competitiva internacional, penetrado terceros mercados y el mbito de negocios del mundo desarrollado, explotando capacidades tecnolgicas y empresariales, economas de
escala y diversas formas de sinergia desarrolladas originalmente para el mercado domstico.
Infinidad de nuevas instituciones - en el mltiple sentido con que aqu empleamos este trmino fueron difundindose a lo largo del aparato productivo y la estructura social, dando lugar al
surgimiento de una cultura productiva de enorme importancia en el marco de una visin evolutiva de largo plazo.
Tambin puede verse que dicho proceso madurativo no ha sido, en el mbito latinoamericano, tan profundo y equitativamente difundido a lo largo del espectro productivo y social, como
parece haberlo sido en pases del sudeste asitico, Corea o Taiwn, por ejemplo. El porqu de ello
constituye una cuestin de indudable importancia sobre la que an carecemos de explicacin
satisfactoria. El papel diferencial del desarrollo educativo, la mayor tasa de ahorro e inversin, el
impacto de la mayor presin competitiva que parece haber prevalecido en los mercados internos
de los pases asiticos, as como una vasta gama de factores antropolgicos, geopolticos relacionados con el conflicto Este-Oeste- y hasta religiosos, deben ser tenidos en cuenta al pretender explicar las diferencias observadas de performance de largo plazo de unos y otros. Ello, sin
embargo, no debe llevarnos a negar la importancia de lo ocurrido en el escenario latinoamericano
ni a relegar a un segundo plano el papel de los efectos dinmicos de la transformacin estructural
derivada de la industrializacin sustitutiva. Tanto desde el punto de vista de nuestra lectura
histrica-analtica de lo ocurrido, como al juzgar el costo/beneficio de la estrategia sustitutiva,
parece razonable adoptar una visin ms balanceada de la realidad que las que nos propone la
ortodoxia neoclsica.
En la segunda seccin examinamos el tema del aprendizaje tecnolgico y el desarrollo
acumulativo de la capacidad tecnolgica local. De dnde vienen las seales y los incentivos que
ponen en marcha dicho proceso madurativo a escala microeconmica? Cules son sus consecuencias evolutivas? En la tercera seccin hacemos lo propio con el tema institucional, buscando
rescatar la dimensin histrico-cultural y, por lo tanto, pas-especfica, de cada escenario nacional, y an regional, en esta materia. El propsito ltimo de este trabajo es el de situar al lector

en la atmsfera tecnolgica e institucional en el que la ISI tuviera lugar para impedir una lectura ahistrica y ainstitucional de los hechos. Slo as podremos avanzar hacia una ms
adecuada teorizacin en torno de ellos.

2. El desarrollo de la capacidad tecnolgica local


Los pases de Amrica Latina emergen de la Segunda Guerra Mundial fuertemente aislados del contexto internacional. Muchos de ellos estn regidos en ese entonces por gobiernos
militares de alto contenido nacionalista, para los que el clima de la Guerra Fra y los atractivos
de la planificacin -disciplina de fuerte incidencia en el entrenamiento militar desde los tiempos
de Clausewitz- se traducan en el otorgamiento de alta prioridad a los sectores de la defensa y a
las denominadas industrias pesadas. Ello explica por qu la agenda de poltica industrial estuviera tan fuertemente sesgada hacia la siderurgia, el carbn o la petroqumica en pases como
Argentina, Brasil, Chile o Mxico9.
El sesgo tambin era en favor del monopolio estatal de muchas de estas actividades productivas -o, al menos, de un alto grado de participacin del sector pblico en las plantas fabriles
que se fueron instalando a lo largo de la regin -. Dicho sesgo en favor de lo pblico es tambin
sumamente fuerte en ese entonces en pases como Francia o Inglaterra, en los que se propone la
planificacin indicativa o las industrias estatales como solucin a problemas de economas de
escala, interdependencias aguas arriba o aguas abajo del aparato productivo, etctera.
En Amrica Latina estos son aos de fuerte desabastecimiento en los mercados de durables de consumidores, de insumos energticos y de bienes de capital. Colas, largos perodos de
espera y racionamiento fsico, falta de combustibles, etctera, contribuyen a la conformacin de
mercados de vendedores, en los que stos logran instrumentar en su favor la atmsfera reinante
de escasez que rige en la sociedad. Pero, al mismo tiempo, son aos en los que diversas economas de la regin comienzan a crecer relativamente rpido tras las dificultades de la etapa blica. En
algunos casos esto ocurre por ayuda externa brindada por los pases desarrollados en el marco de
la Guerra Fra. Los casos de Corea y Taiwn son prototpicos en este sentido y es la amenaza de
la China de Mao Tse-Tung la que desencadena muchos de estos programas de apoyo externo. En
otros casos es la inversin extranjera directa - que comienza ms tempranamente en Mxico que
en otros pases de Amrica Latina- la que moviliza la produccin industrial. En otros, an, la
dinamizacin del aparato manufacturero ocurre merced a la presencia de grandes saldos acumulados de reservas internacionales. Argentina constituye el ejemplo prototpico de esta situacin.
Dicha atmsfera expansiva, la proteccin natural que resulta del periodo blico, la proteccin arancelaria (o, en muchos casos la prohibicin lisa y llana de importacin, que comienza a
implementarse en esos aos como incentivo a la instalacin de capacidad productiva domstica),
la disponibilidad de crdito subsidiado, etctera, inducen a numerosos empresarios de Argentina,
Brasil, Mxico, Chile o Colombia as como tambin de Espaa, Portugal, Corea o Taiwn- a
iniciar la produccin local de durables de consumo y equipos de capital de baja complejidad
copiando diseos de ingeniera una o hasta dos dcadas rezagados con respecto al estado del arte
internacional. Obviamente dichas producciones slo estaban pensadas para el mercado domstico,

Es interesante observar que los militares como Chung Hee Park o Pern sirvieron como jvenes oficiales
de las fuerzas japonesas o italianas, respectivamente, antes de reintegrarse a Corea y Argentina, y llegar a
la presidencia de la repblica en uno y otro caso. En dicho periodo de entrenamiento militar no slo adquirieron destrezas blicas sino que tambin fueron incorporando una cosmovisin global del mundo en que
les tocara actuar y del vinculo sociedad civil / sociedad militar que eventualmente habran de imponer en
sus respectivos pases.

ya que eran escasas las posibilidades de exportar bienes que estaban bastante detrs del estado del
arte internacional.
Las polticas sustitutivas fueron muchas veces pensadas como transitorias. Constituan
una respuesta acotada a los cambios que internacionalmente venan ocurriendo tras la ruptura del
multilateralismo y la convertibilidad prototpicas de los aos del rgimen del patrn oro. La
experiencia de lo ocurrido en el caso de la Primera Guerra Mundial, donde la proteccin natural
tambin oper como un incentivo a la ISI, pero donde se produce una clara marcha atrs en
materia de produccin domstica de manufacturas una vez que el mundo retorna a la normalidad
(si alguna vez lo hizo), pareca sugerir que se estaba frente a un tema de naturaleza coyuntural.
Sin embargo, esta vez las cosas no fueron as. La extensin del perodo blico, la gradual
profundizacin del clima de confrontacin Este-Oeste en torno de la Guerra Fra, el cambio que
se va operando en los pases centrales en lo que atae al tema del papel del Estado como motor
del crecimiento y como asegurador ltimo del bienestar comunitario a partir de la difusin de las
ideas de Keynes, Beveridge y otros grandes pensadores de la poca, as como tambin la presencia de gobiernos militares de alto tinte nacionalista en mltiples pases de Amrica Latina, la
gradual consolidacin de un pacto de conveniencia entre el emergente empresariado industrial
protegido y el nuevo proletariado urbano que comienza a crecer alrededor de las grandes metrpolis de la regin (que permite a ambos captar una fraccin significativa del excedente del sector
primario), hacen que las cosas fueran esta vez diferentes y que el proceso sustitutivo se extendiera
y profundizara en los aos 50. Junto a las grandes empresas pblicas ocupadas de la industria
pesada, los transportes y las telecomunicaciones, los sectores de la defensa, etctera, tambin
comienza a crecer una amplia base productiva y empresarial de pequeas y medianas firmas de
propiedad familiar creadas, muchas de ellas, por inmigrantes europeos - espaoles, italianos,
alemanes, etctera-, que conocan de manera fragmentaria y parcial tecnologas preblicas del
campo electromecnico, qumico y otros. En base a esto, a equipos de capital usados y reparados,
a maquinaria autofabricada y a diseos de producto que muchas veces eran la copia de un similar
europeo o norteamericano con una o dos dcadas de antigedad, muchas de estas empresas comenzaron a producir localmente equipos de capital relativamente sencillos - como motores
elctricos, bombas hidrulicas, maquinara de uso agrcola -, as como tambin productos qumicos, farmacuticos, de caucho, etctera, que previamente se importaban. Es obvio que se
comienza desde el extremo menos sofisticado de los bienes previamente trados del exterior, y
sobre la base de una demanda domstica que plantea pocas exigencias de calidad, plazos de
entrega y, aun, precios. Existen colas, mercados de vendedores y escasa competencia interna
como para que las reglas generales del mercado funcionen como dicen los modelos convencionales del libro de texto.
Dos grandes actores del escenario industrial del mundo sustitutivo emergen y se consolidan en ese entonces: por un lado, las grandes empresas pblicas y, por otro, las PyMEs de capital
nacional, que surgen y logran rpidos ritmos de crecimiento en el final de los aos 40 y en el
curso de los 50 ante el nuevo rgimen de incentivos prevaleciente en la sociedad. Junto a stas,
tambin crece un segmento de grandes firmas de capital local, primordialmente relacionadas con
la explotacin de los recursos naturales, que aos ms tarde habra de constituirse en un actor de
gran importancia tras la crisis de la deuda -sobre el fin de los aos 70 e inicios de los 80-. Este
grupo de empresas, que diera paso a la constitucin de grandes conglomerados de capital nacional
de gran importancia contempornea en todos los pases de la regin, no constituye en los aos
iniciales de la ISI una fuerza de gran significacin, pero si debe ser tenido en cuenta en funcin
de su posterior consolidacin al interior del aparato productivo regional.
Un cuarto actor de importancia - las subsidiarias locales de empresas transnacionalesirrumpe en la escena productiva latinoamericana sobre el final de los aos 50 en Argentina y

Brasil y algo despus -en los aos 70 y 80 - en los pases ms chicos de la regin10. No se trata
de que previamente dicho actor hubiera estado enteramente ausente, sino del hecho de que ante el
incentivo de la proteccin externa, de los permisos de importacin y de otras mltiples formas de
subsidio, se registra en esos aos una masiva instalacin de nuevas plantas fabriles de firmas
transnacionales dedicadas a producir para el mercado domstico. Muchas de las radicadas en
pocas anteriores se dedicaban a explotar recursos naturales - en numerosos casos en situacin de
enclave, esto es, poco integradas al escenario productivo e institucional local-, y cuando lo
hacan para el mercado domstico en general no gozaban de proteccin frente a la competencia
externa11. El ingreso de esta nueva camada de empresas transnacionales introduce cambios importantes al modelo de organizacin industrial hasta all vigente, en la medida en que estas empresas
traen consigo nuevos diseos de producto, nuevas tecnologas de procesos, nuevas formas de
organizacin del trabajo. Asimismo, su ingreso al mercado muchas veces altera la morfologa y
comportamiento de aqullos, hecho que puede observarse, por ejemplo, en los mercados de
durables de consumo de Argentina, Brasil o Mxico, en el que diversas firmas de capital local
fueron rpidamente desplazadas por el arribo de grupos transnacionales12. Esta incorporacin de
Amrica Latina al proceso de internacionalizacin de la produccin de las empresas transnacionales era acorde con la existencia prevaleciente de modelos de produccin fordistas, difundidos a
partir de la radicacin de multiplantas en las economas protegidas por altas tarifas arancelarias
(Dunning, 1988).
El marco institucional descrito, lo escaso y fragmentario de las capacidades tecnolgicas
por entonces disponibles en la sociedad y la incapacidad hasta ya avanzada la dcada de los 50
de acceder a equipos de capital y diseos de productos de mayor actualizacin llevan a que el
aparato de produccin industrial que surge en Amrica Latina en los aos de posguerra sea menos
maduro e integrado que el que para ese entonces caracteriza al mundo desarrollado. Este, a su
vez, se encuentra en ese entonces en pleno proceso de transformacin a raz del trnsito de economas de guerra a economas de paz. Una nueva generacin de bienes de capital, de durables
de consumo, etctera, irrumpe en los mercados mundiales por ese entonces. Ello est originado en
la reconversin de los gastos militares de los pases centrales hacia gastos de investigacin y
desarrollo y en el aprovechamiento industrial de muchas tecnologas desarrolladas durante las dos
dcadas anteriores en funcin de la carrera armamentista y espacial. Esto sin duda contribuye a
ahondar aun ms la brecha relativa que separaba a la nueva produccin industrial del mundo
perifrico de la que por ese entonces se est gestando en Europa o Estados Unidos.
Pese a que se ha escrito mucho en pro y en contra del modelo sustitutivo, es poco lo que
se ha avanzado en la comprensin de su microeconoma. A partir de innovaciones mayores
generadas dcadas antes en las sociedades ms industrializadas, la profundizacin de la industrializacin se daba generalmente va la incorporacin a travs de la copia de esas tecnologas, por
lo que se requera poseer conocimientos y, ms aun, generar conocimientos adicionales para su
adaptacin a un modelo de organizacin industrial que iba a resultar muy distinto en comparacin
10

Es interesante observar que este actor productivo no entra de la misma forma en el contexto de Corea o
Taiwn (aunque s lo hace aos ms tarde en Singapur), constituyendo ello una diferencia sustancial en la
trama de interacciones sociales y en el modelo de organizacin industrial prevaleciente en dichas sociedades.
11
Ford, por ejemplo, estaba radicado en Argentina desde 1919, pero slo comienza realmente a fabricar
automviles en el medio local en 1962. Anteriormente, importaba unidades cuasiterminadas a las que
instalaba neumticos y bateras de fabricacin local, y aunque haba aranceles. stos eran por razones
fiscales y no para incentivar la produccin manufacturera y la integracin vertical domstica como ms
tarde ocurriera.
12
El caso de Siam Di Tella, firma automotriz argentina, y su capacidad de competir frente a las grandes
firmas transnacionales del sector, ilustra con claridad el proceso a que hace referencia el texto. Vase al
respecto Bisang, Burachik y Katz (1955, pp. 252-256).

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con el de las sociedades ms avanzadas. Se justifica, pues, detenernos aqu un poco ms a fin de
examinar algunos aspectos de estructura y comportamiento micro que fueron condicionando el
sendero de aprendizaje y de desarrollo de la capacidad tecnolgica interna de los pases perifricos. Al examen de estas cuestiones nos dedicamos a continuacin.
El primer rasgo a ser tenido en cuenta es el del tamao de las plantas industriales. Por lo
general, stas eran no mayores a, digamos, un 10 % del tamao prototpico de las de un pas
desarrollado, produciendo bienes relativamente semejantes. Los lay-out de fbrica y la organizacin del trabajo fabril eran mucho menos sofisticados, ms artesanales, no slo por adaptacin a
distintos precios relativos de factores sino, primordialmente, por la falta de informacin, equipos
y conocimientos organizacionales ms adecuados. De haber habido un capital tecnolgico
mayor en el seno de la sociedad sin duda ste se hubiera empleado. Tal como dijramos antes, los
bienes de capital utilizados eran con frecuencia de segunda mano o autofabricados, el grado de
integracin vertical de los establecimientos industriales era sumamente elevado ante la inmadurez
del tejido productivo local y la ausencia de proveedores independientes de partes, piezas o subconjuntos, etctera. Tambin en este plano, as como en el de las interdependencias directas entre
productores que un mayor nivel de complejidad en el tejido industrial hubiera permitido, se
observan fuertes diferencias entre el mundo de la ISI y el de pases desarrollados. El grado de
roudaboutness es significativamente menor en la periferia y tambin lo es la extensin de la
divisin social del trabajo y las economas de escala internalizadas. El mix de productos fabricados tenda a ser mucho ms vasto que el que sera dable observar en una planta especializada de
pas maduro. Esto implicaba series cortas de muchos productos diferentes y. por ende, escasas
economas de especializacin.
Tanto la eficiencia esttica como el sendero dinmico de aprendizaje tecnolgico de un
escenario productivo de esta ndole estn llamados a acumular dificultades y rasgos idiosincrsicos a travs del tiempo. Sin duda las diferencias entre este mundo productivo y el de los pases
maduros son mltiples y no es meramente una cuestin de precios relativos de factores lo que
aqu est en juego sino un fenmeno sistmico que atae al conjunto de la organizacin social de
la produccin, al estadio evolutivo por el que transita una determinada sociedad. La competencia entre ambos mundos productivos es sin duda difcil aunque obviamente no puede descartarse
a priori la posibilidad de que en un nmero importante de casos individuales, o aun a escala de
ramas completas de actividad, las empresas y la trama productiva local pudieran gradualmente
cerrar la brecha relativa que las separaba de la industria de pases ms maduros. Tal fue efectivamente lo ocurrido en un sinnmero de situaciones, como veremos algo ms adelante en nuestra
argumentacin.
Una planta fabril de muy pequea escala, un elevado grado de integracin vertical - escaso roudaboutness -, un lay-out de fbrica ad-hoc y cuasi artesanal, imperfecto conocimiento y
comprensin del proceso productivo empleado y de los principios de organizacin del trabajo, un
mix de produccin excesivamente amplio con lotes pequeos de muchos productos diferentes,
etctera, sin duda explican un alto costo unitario inicial, baja calidad de los productos, una carga
excesiva de tiempos muertos o downtime operativo. Pese a que los salarios domsticos sin duda
eran bajos, el tipo de productos que se estaba en condiciones de producir y los elevados costos
locales escasamente favorecan la exportacin a mercados ms competitivos y sofisticados.
Frente a lo anterior tambin resulta importante comprender, sin embargo, que este conjunto de condiciones iniciales genera mltiples seales fsicas - esto es, de ingeniera- y
econmicas - esto es, de precios relativos - que inducen a numerosos empresarios locales a realizar esfuerzos tecnolgicos domsticos destinados a mejorar diseos de producto, procesos de
fabricacin y formas de organizacin del trabajo fabril. Obviamente las mejoras potenciales de
productividad alcanzables a travs de tales esfuerzos eran significativas dado el alto grado de
ineficiencia operativa inicial y la necesidad de ir fabricando bienes ms actualizados con respecto
al estado del arte internacional. Numerosas compaas reaccionaron a estas seales creando

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departamentos o grupos ad-hoc de asistencia tcnica de planta, de ingeniera de procesos, de


organizacin y planeamiento de la produccin, etctera, cuyo propsito fundamental era el de
generar unidades incrementales de conocimientos tecnolgicos sobre la base de las cuales mejorar
el diseo de producto, los procesos productivos, la organizacin del trabajo, los lay-out de ingeniera, las tcnicas de control de calidad, las normas de produccin emplearlas en planta, etctera.
En innumerables oportunidades dichos grupos de ingeniera acababan diseando mquinas que
luego se autofabricaban en los talleres de mantenimiento de las mismas empresas.

Dichas actividades derivaron en un proceso de desarrollo de la capacidad tecnolgica interna altamente especifico a cada establecimiento industrial, pero que a la vez se difunda
gradualmente a travs de la comunidad a partir de la libre circulacin de operarios y tcnicos en
los mercados, en los crculos profesionales, etctera. La resolucin de cuellos de botella y las
mejoras de calidad hicieron posible comenzar a pensar en mercados externos, cosa que resultaba
prcticamente imposible slo pocos aos antes. Tambin es cierto que la salida hacia el exterior
fue muchas veces impulsada tanto por incentivos de poltica pblica - que Brasil, Argentina,
Mxico, por ejemplo, comienzan s emplear desde los aos60 - como por cadas cclicas de
demanda interna que ocurren ante la recurrencia de los ciclos macroeconmicos de stop-and-go
propios de economas sumamente afectadas por el ciclo de financiamiento externo. Mal puede
decirse que en esos primeros aos el empresariado industrial tuviera una verdadera vocacin
exportadora como la que hubo de desarrollarse en los pases del Este asitico, bajo la frrea
presin y control de gobiernos militares tanto o ms autoritarios que los que por ese entonces era
dable hallar en el contexto latinoamericano, pero ms frreamente volcados a la idea de excelencia nacional en el plano de la produccin manufacturera de alto contenido de sofisticacin
tecnolgica.
Tratemos ahora de estilizar el comportamiento microeconmico hasta aqu descrito.
Pensemos en el caso de una firma que decide crear un pequeo departamento de asistencia tcnica
de produccin en el que emplea entre cinco y diez tcnicos y/o profesionales con el objetivo

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bsico de crear unidades incrementales de conocimiento tecnolgico sobre la base de las cuales
mejorar los diseos de producto, la ingeniera de produccin o la organizacin del trabajo fabril
con los que opera. La actividad de dichos profesionales y tcnicos contribuye a modificar gradualmente las rutinas operativas del establecimiento. Lo hace por va de un flujo de cambios
tecnolgicos menores del tipo de los descritos en la literatura sobre la microeconoma del
cambio tecnolgico por autores como Hollander (1965). David (1974). Stiglitz y Atkinson
(1969), Katz (1974) y otros. Lo expresado hasta aqu de manera discursiva puede presentarse
grficamente (ver grfico 1).
Dicho grfico nos muestra que partiendo de una situacin subptima en la que la firma
est lejos de alcanzar rendimientos fsicos adecuados de la capacidad productiva disponible,
aqulla logra mejorarlos gradualmente a travs de un flujo sistemtico de mejoras incrementales
en sus rutinas operativas. Se trata de cambios tecnolgicos menores que, acumulativamente,
logran una mejora significativa de la productividad fabril.
La teora neoclsica del desarrollo no otorga gran importancia a estos temas dinmicos de
maduracin de la capacidad tecnolgica interna de los pases de menor desarrollo relativo. Antes
bien, prefiere examinar - desde la perspectiva del libre acceso al stock o anaquel internacional
de tecnologas- los temas de la seleccin ptima de tcnicas productivas y de la ineficiencia
esttica en la asignacin de recursos asociada al empleo de tcnicas ms intensivas en capital que
las que justificarla el verdadero costo de oportunidad o precio sombra de los recursos. Deja
as de lado los fenmenos madurativos de naturaleza dinmica derivados del aprendizaje tecnolgico. No se piensa en la existencia de conocimientos firma-especficos sino ms bien en
tecnologas genricas que no deben ser adaptadas al uso particular que cada empresa haga de
ellas. La metfora neoclsica describe una situacin estilizada en la que la firma tiene perfecto
conocimiento y acceso a la funcin de produccin con que opera. No se plantea la posibilidad de
que an firmas competidoras cercanas operen con funciones de produccin diferentes, con modelos dismiles de organizacin del trabajo fabril.
A diferencia de ello, numerosos estudios de planta llevados a cabo en distintos pases de
Amrica Latina a lo largo de las ltimas tres dcadas han permitido reconstruir un escenario de
comportamiento microeconmico significativamente distinto al que nos propone la metfora
neoclsica convencional. Dichos estudios (Katz, 1974, 1986 y 1987; Kosacoff, 1993; Lall, 1992;
Teitel, 1984; Domnguez y Brown, 1995; Katz y Vera, 1996) muestran que los esfuerzos tecnolgicos adaptativos llevados a cabo al interior de cada planta fabril con el propsito de mejorar el
diseo de productos, la ingeniera de procesos y la organizacin del trabajo explican una fraccin sumamente significativa de los aumentos observados de productividad. En muchos casos,
cerca de los dos tercios de dichos incrementos provienen de esfuerzos de ingeniera llevados a
cabo para mejorar las rutinas disponibles en planta. Al mismo tiempo es importante observar que
en muchos casos dicha tasa de crecimiento de la productividad fabril resulta ser significativamente ms alta que la que registra la frontera tecnolgica internacional en el campo especfico de
actividad en que se desempea la empresa examinada, hecho que le permite a esta lograr un
gradual acercamiento a los niveles de calidad y eficiencia internacional. Hay, en estos casos, un
escenario en el que claramente se registra un cierre en el tiempo de la brecha relativa de productividad y calidad con que inicialmente comenzara a funcionar la firma local.
La bsqueda de nuevos conocimientos tecnolgicos por parte de la firma parece seguir
una secuencia definida en el tiempo, pasando de la ingeniera de diseo de nuevos productos a la
tecnologa de procesos y, algn tiempo mas tarde, a los conocimientos de organizacin del trabajo
(Katz, 1986). Los estudios de tiempos y movimientos, de balanceo de las lneas de produccin,
de optimizacin del lay out de planta fabril, etctera, parecen haberse encarado en la segunda
dcada de la historia productiva de muchas firmas, ya avanzado el proceso de aprendizaje tecnolgico de la misma y ciertamente despus de haber sta logrado mejoras en los diseos de
producto y en la calidad con que originalmente se iniciara en la produccin (Katz, 1986). En tanto

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que son muchas las firmas que en los aos 60 encaran actividades para mejorar diseo de producto y rendimientos de los procesos productivos, los problemas de organizacin del trabajo
fabril parecen haberse abordado algunos aos ms tarde, en la dcada de los 70.
El modelo de comportamiento microeconmico hasta aqu examinado permite comprender como se va produciendo la acumulacin de capacidades tecnolgicas al interior de la firma y
su gradual impacto sobre la productividad fabril, as como sobre el grado de sofisticacin organizacional y tecnolgica de la firma a medida que pasa el tiempo. Tambin permite describir cmo,
a consecuencia de ello, van cambiando de manera dinmica las ventajas comparativas de la firma
y sus posibilidades de insercin competitiva internacional, particularmente en aquellos sectores
en los que los cambios de la frontera tecnolgica internacional no son demasiado abruptos. En
muchos de los estudios de casos previamente mencionados efectivamente ello ha ocurrido, y
como resultado del proceso madurativo aqu descrito las firmas fueron aumentando su compromiso exportador, pasando de montos insignificantes a coeficientes del orden del 15-20 % de
sus ventas como fraccin colocada en terceros mercados. Estos ltimos fueron inicialmente los de
pases vecinos de la regin, y slo posteriormente los de pases de mayor desarrollo industrial. Es
ms, el gradual incremento de la capacidad tecnolgica interna y el creciente aumento del grado
de sofisticacin tecnolgica de muchas de estas empresas hizo que algunas de ellas incursionaran
no slo en exportaciones de bienes finales sino que tambin exportaran tecnologa pura bajo la
forma de plantas fabriles completas, entregadas llave en mano a empresas de terceros pases de
la regin, as como tambin licencias de productos y/o procesos localmente diseados y/o adaptados a las condiciones domsticas de produccin y/o utilizacin y servicios de asistencia tcnica
de produccin a empresas de menor grado de desarrollo tecnolgico.
Es obvio que el aprendizaje tecnolgico de la firma a que hemos hecho referencia hasta
este momento ocurre en un dado escenario macroeconmico y sectorial, en un ambiente institucional y regulatorio, en un cuadro de interdependencias dinmicas con otras firmas de plaza,
proveedores de equipos de capital, firmas de servicios asociados a la produccin, etctera. Estos
vnculos macro/microeconmicos, as como las interdependencias sistmicas a que se hace
referencia en el prrafo anterior son muy pobremente comprendidos por el modelo neoclsico
convencional, que slo imagina relaciones arm-length y comportamientos automticos universales. Frente a ello nuestras investigaciones muestran que hay muy distintos cuadros institucionales,
marcos regulatorios y patrones de interdependencia entre los agentes econmicos individuales
condicionando las estrategias de cada una de ellas, el tipo de esfuerzos tecnolgico encarados en
planta, y los impactos que estos ltimos tienen sobre la productividad, las ventajas comparativas
dinmicas y el empleo.
Aqu encontramos, sin duda, el distinto basamento microeconmico que subyace bajo la
conducta diferencial de productores asiticos y latinoamericanos que, partiendo de situaciones
mas o menos similares, y debiendo vivir los avatares de un complejo proceso madurativo marcado por las restricciones tecnolgicas propias de cada campo de la actividad productiva, fueron
progresando a lo largo de un sendero evolutivo ms gil y exitoso que el alcanzado por las firmas
locales. Una mayor tasa de ahorro e inversin, la distinta presin competitiva del entorno local,
una mayor y ms coercitiva poltica gubernamental forzando a la firma a volcarse hacia el exterior, un escenario sistmico de rpido mejoramiento de los recursos humanos calificados y de la
infraestructura tecnolgica general de la sociedad a partir del gasto pblico, etctera, pareceran
proveer distintas - y complementarias- explicaciones de lo ocurrido en ambas regiones.
Mas all de la complejidad de dicha explicacin, lo que s parece cierto es que no podemos suponer que tal conjunto de fuerzas sistmicas slo ha estado presente y operado de manera
de crear un circulo virtuoso de crecimiento y creciente internacionalizacin en el Este asitico y
no lo ha estado en el medio latinoamericano, dando paso a un cuadro generalizado de fracaso.
Antes bien, un proceso evolutivo como el aqu descrito puede ser detectado en innumerables
firmas argentinas, brasileas, mexicanas o colombianas, as como tambin en el caso de empresas

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de Espaa, India u otros pases que han seguido una estrategia explcita de apoyo a su desarrollo
manufacturero. Productos tales como automviles, equipos de uso agrcola, equipos de capital de
nivel bajo y mediano de complejidad tecnolgica, qumica fina, etctera, aparecen entre los
rubros en los que un proceso evolutivo del tipo aqu descrito parece haber estado en la base del
desarrollo industrial del mundo perifrico en el curso de los aos 70. Dicho proceso evolutivo no
puede ser visto ms que como una consecuencia clara de la expansin del sector manufacturero y
resulta sorprendente que los autores neoclsicos hayan tenido tanta dificultad en captar el impacto
dinmico de esta transformacin del escenario productivo, prestando, en cambio, mas atencin a
los temas de ineficiencia esttica en la asignacin de recursos. Estas, sin duda, tambin estuvieron
presentes bajo las diversas estrategias de apoyo al desarrollo de la produccin manufacturera,
pero son slo una parte de lo ocurrido, y probablemente la parte menos interesante.
Nuestra caracterizacin del proceso sustitutivo es ciertamente muy diferente a la que nos
brinda el main-stream neoclsico de la profesin y rescata una gran cantidad de factores histricos de carcter dinmico que en la tradicin neoclsica simplemente se pierden. Ms que en
cuestiones de ineficiencia esttica en la asignacin de recursos, nuestro anlisis pone nfasis en
aspectos dinmicos de largo plazo relacionados con la maduracin de las capacidades tecnolgicas internas de la sociedad. As como en el caso del aprendizaje tecnolgico una aproximacin
microeconmica a la realidad del mundo en desarrollo nos permite identificar y describir una gran
diversidad de hechos y variables que la agenda neoclsica de investigacin no alcanza a percibir
adecuadamente, lo mismo pasa cuando intentamos aproximarnos al tema del desarrollo institucional. Este constituye otra caja negra acerca de la cual la teora convencional tiene poco o
nada que decir. En las pginas que siguen exploramos dicho tema.

3. El desarrollo institucional durante los aos de la ISI


Tal como ocurre con el tema del cambio tecnolgico y el desarrollo de capacidades tcnicas locales, el estudio del cambio institucional de una sociedad dada reclama un gran esfuerzo de
contextualizacin histrica. Las instituciones - entendidas stas como normas que regulan el
comportamiento de los agentes econmicos individuales, como hbitos de conducta de los mismos y, finalmente, como entidades o agencias, tanto pblicas como privadas, que intervienen en
la vida cotidiana de la comunidad, tales como bancos, sindicatos, universidades, etctera- no
operan en el vaco sino que pertenecen a una e poca histrica, a una cierta cultura organizacional y productiva.
Tambin es cierto, sin embargo, que las instituciones van cambiando gradualmente en el
tiempo y que, pese a mantener su nombre, ven muchas veces cambiar su rol al interior de la vida
comunitaria, pari passu con los cambios que se van produciendo en sus costumbres, en su grado
de apertura hacia el exterior, etctera. Como dice P. David las instituciones son portadoras de la
historia (David, 1994).
Siendo ello as, y a efectos de avanzar en nuestra comprensin del escenario institucional
que caracteriza a los aos del desarrollo industrial de posguerra, resulta conveniente realizar un
experimento contrafctico y posicionamos imaginariamente en las postrimeras del rgimen del
patrn oro, preguntndonos luego cul era el cuadro prototpico de instituciones - en el mltiple
sentido aqu utilizado de la poca, y cmo fueron cambiando -o fueron sustituidas por otras- tras
la ruptura del rgimen cuasi- automtico del patrn oro.
Resulta importante comprender que el cuadro regulatorio e institucional de un modelo de
patrn oro es ms automtico, externamente condicionado y simplificado que el que cada uno de
los pases latinoamericanos tuvo que construir durante los aos de la guerra y a posteriori de sta
a fin de adaptarse a las nuevas reglas de juego. Aqul funcionaba sobre la base de la libre convertibilidad de las monedas y el multilateralismo, permitiendo la compensacin de saldos positivos y

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negativos de cuenta corriente. La poltica monetaria slo cumpla un papel pasivo y el Banco
Central funcionaba exclusivamente como caja de conversin, esto es, sin un rol activo en
materia de poltica monetaria. El ajuste al ciclo econmico externo se realizaba a travs del nivel
global de actividad productiva interna, estando la emisin monetaria respaldada por reservas
genuinas de divisas. En tal contexto, las tarifas aduaneras slo cumplan el papel de generar
ingresos fiscales, y no estaban pensadas como mecanismo de induccin de la inversin, es decir,
como forma de incentivar la instalacin de nuevas plantas industriales, o desarrollar nuevas
actividades productivas. El tipo de cambio, la lasa de inters, la poltica fiscal, monetaria y de
ingresos estaban sujetas a los requerimientos impuestos por el equilibrio del sector externo de la
economa. En trminos generales era el costo de oportunidad de los recursos, dado por el precio
internacional de stos, el que rega su asignacin al interior del aparato productivo.
Es importante comprender que dicho modelo elimina mucho de la discrecionalidad de la
poltica gubernamental y coloca a los funcionarios de estado en un marco de escasos grados de
libertad como para proseguir por caminos inesperados e inciertos. Desde esa perspectiva el modelo de ajuste cuasiautomtico del patrn oro debe verse como un rgimen de seales
macroeconmicas relativamente claro, capaz de borrar - al menos en parte- la incertidumbre de
los operadores privados en relacin con el manejo de los grandes precios de la economa.
La ruptura del patrn oro y la desaparicin de la libre convertibilidad tienden a manifestarse como una crisis de financiamiento externo que fuerza a los pases de la regin a devaluar sus
monedas y a introducir cuotas y restricciones arancelarias y para-arancelarias para reducir el
ritmo de absorcin domstica de bienes y servicios. Ello debe hacerse a fin de aumentar los saldos
exportables y, simultneamente, contraer la demanda por divisas. Tambin se debe recurrir a
incentivar la produccin domstica de bienes previamente importados, ya sea a partir de empresas
pblicas o induciendo la inversin privada va desgravacin impositiva, crditos subsidiados,
avales bancarios para respaldar la adquisicin de equipos o materias primas en el exterior, etctera.
Todo ello por supuesto implica modificar el rgimen de incentivos macroeconmicos y el
marco regulatorio en el que se desarrolla la actividad productiva e introducir en el seno de la
comunidad un nuevo conjunto de seales destinadas a cambiar las funciones de comportamiento
de los agentes econmicos individuales. Donde antes funcionaba la mano invisible del mercado
comienza a operar ahora la mano visible del Estado, introduciendo tarifas aduaneras, tasas de
inters subsidiadas, avales de inversin, permisos de cambio, tarifas de servicios pblicos que no
cubren el costo de produccin, etctera. Todos y cada uno de estos mecanismos fueron empleados
en respuesta al desequilibrio externo originado en el quiebre del patrn oro y en cada caso fue
necesario desarrollar nuevas normas y agencias de aplicacin de stas. Ello, a su vez, evoc
nuevas conductas adaptativas por parte de los agentes econmicos individuales y todo ello fue
gradualmente derivando en una nueva cultura organizacional y de interaccin social al interior
de la comunidad. Resulta claro que las relaciones entre el Estado y la sociedad civil comienzan a
tomar forma a travs de vnculos de interdependencia directa que van ms all de lo que est
involucrado en el libre funcionamiento del sistema de precios. Debemos a priori esperar que la
incertidumbre, los costos de transaccin y las conductas oportunistas sean mayores en dicho
contexto que en el escenario cuasiautomtico del patrn oro.
A medida que esta secuencia de eventos fue tomando forma en los diversos pases de la
regin, las instituciones fueron cambiando y nuevas entidades de gobierno fueron tomando a su
cargo la gestin cotidiana del nuevo rgimen de polticas pblicas. As, se fueron creando oficinas
de gobierno encargadas de asignar los permisos de importacin, departamentos bancarios ocupados del otorgamiento de avales de inversin, bancos centrales que tomaron a su cargo la
implementacin de polticas monetarias activas, banca de fomento encargada de dar crditos
subsidiados a la industria, regmenes promocionales especiales hechos a medida de los distintos

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sectores de la industria, etctera. Pari passu con todo ello, tambin fueron surgiendo en la comunidad las cmaras empresarias, los sindicatos laborales y otras organizaciones.
El cuadro institucional de la poca tambin se fue nutriendo de nuevas conductas derivadas del clima blico y del alto grado de nacionalismo que prevalece en los principales pases de la
regin y ello nos permite comprender el porqu de la nacionalizacin de los recursos naturales,
del comercio exterior y de los principales servicios pblicos -transporte, energa, telecomunicaciones, etctera- que frecuentemente acompa a la estrategia de sustitucin de importaciones. La
creacin de conocimientos tecnolgicos qued en manos de grandes laboratorios de l&D creados
al interior de las empresas estatales, como es el caso de YPF o YCF (Argentina), Petrobras (Brasil), o Pemex, (Mxico). La banca de fomento tambin qued en manos del Estado, siendo
Nafinsa (Mxico), BNDE (Brasil), IAPI y BND (Argentina) y Corfo (Chile) las principales
agencias encargadas de esta funcin.
El desarrollo de un incipiente proletariado industrial urbano y su expresin en trminos
de sindicatos por rama de actividad y la gradual aparicin de un nuevo conjunto de instituciones
en los mercados laborales, constituye otra expresin prototpica de la poca.
Existen, sin duda, diferencias en la forma en que los distintos pases de la regin fueron
avanzando en la construccin de este vasto aparato institucional, en la manera en que cada sociedad fue desarrollando normas y hbitos de convivencia, nuevas rutinas de interaccin social,
etctera, en el curso de las dcadas aqu estudiadas. Sin duda cada pas debe ser visto con sus
especificidades focales, pero tambin avanzando hacia la implantacin de un nuevo rgimen de
incentivos macroeconmicos y marco regulatorio con muchos rasgos compartidos entre todos
ellos. En todos los casos resultan proverbiales, y no pueden ser dejadas de lado si pretendemos
comprender lo ocurrido, la imperfecta informacin y falta de experiencia de los agentes pblicos
encargados de implementar la transicin a las nuevas reglas de juego, su incapacidad para imponer criterios claros de desempeo, controlando luego su cumplimiento, la ideologa nacionalista
predominante que llevaba a dar preeminencia a las industrias de la defensa y a las Fuerzas Armadas dentro de la burocracia estatal, y otros rasgos semejantes, que dan al modelo sustitutivo
latinoamericano algunas de sus caractersticas institucionales ms marcadas.
Todo ello otorga una impronta poltico-ideolgica sumamente particular al modelo institucional de la ISI. Podramos intentar estudiar lo ocurrido en la poca desde la perspectiva
contempornea de autores como Coase o Williamson y ver en los costos de transaccin la explicacin central de muchas de las conductas econmicas y hbitos de comportamiento que los
agentes productivos individuales y los funcionarios pblicos fueron desarrollando a lo largo de
esos aos, pero dicho marco interpretativo nos parece insuficiente si hemos de captar adecuadamente los rasgos de un modelo de organizacin social que tena como objetivo principal nada
menos que modificar las reglas de apropiacin sobre el excedente generado por el sector primario
de la sociedad y de canalizarlo al financiamiento del desarrollo manufacturero. En nuestra opinin, resulta necesaria aqu una visin de economa poltica para aproximarse a una mejor
interpretacin del proceso sustitutivo.

4. A modo de reflexin final


En las pginas anteriores hemos examinado dos temas que la literatura neoclsica ha dejado relativamente olvidados. Por un lado, el desarrollo de la capacidad tecnolgica local de los
pases perifricos y, por otro, la aparicin y consolidacin de un vasto conjunto de nuevas instituciones durante los aos de la posguerra. En ambos temas hemos intentado recuperar lo particular
del escenario de organizacin social y productiva de Amrica Latina tras la ruptura del rgimen
cuasiautomtico del patrn oro, a fin de comprender el sendero idiosincrsico por el que los

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pases de la regin transitan de all en ms en su intento por construir un nuevo modelo de desarrollo que tuviera en la demanda interna el motor dinmico de expansin. La idea era recuperar el
ritmo de crecimiento de dcadas anteriores en un mundo con escaso acceso al financiamiento
externo, sin convertibilidad de las monedas y claramente signado por el proteccionismo y el clima
de la Guerra Fra.
La adaptacin a las nuevas condiciones se fue dando, de manera ms exitosa en algunos
casos - Brasil o Mxico, por ejemplo, en los que las tasas anuales de expansin de largo plazo no
difieren significativamente de las que exhiben Corea o Taiwn- y con ms dificultades en otros.
Frente a ello resulta difcil de aceptar el clima de fracaso generalizado que trasmite la literatura
neoclsica de los aos 70 y 80 cuando examina el desarrollo industrial de Amrica Latina en los
aos de posguerra. En nuestra opinin dicho clima deriva de los lentes tan especiales con que el
main stream de la profesin pretende leer la realidad de la poca.

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York

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RESUMEN
El propsito de este trabajo es el de evaluar el desempeo del proceso de sustitucin de
importaciones (ISI) en Amrica Latina, con particular nfasis en los aspectos microeconmicos,
de evolucin tecnolgica y del entorno institucional. Primeramente se examinan las fuentes u
orgenes del desarrollo tecnolgico endgeno de los pases perifricos y, a continuacin, el papel
que ha tenido lo institucional condicionando -y siendo condicionado por- el sendero evolutivo de
la sociedad, a lo largo de las cuatro dcadas dominadas por la estrategia de sustitucin de importaciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos de apertura externa y desregulacin de las economas de la regin en los aos '70 y '80. La segunda seccin examina el tema del aprendizaje tecnolgico y el desarrollo acumulativo de la capacidad tecnolgica local. En la seccin tercera se
hace lo propio con el tema institucional, buscando rescatar la dimensin histrico-cultural y, por
lo tanto, pas-especfica, (de cada escenario nacional, y an regional, en esta materia). El propsito ltimo de este trabajo es el de situar al lector en la "atmsfera" tecnolgica e institucional en el
que la ISI tuviera lugar para impedir una "lectura" ahistrica y ainstitucional de los hechos.

SUMMARY
In this paper we examine the performance of import-substitution industrialization strategies (ISI) in Latin America in the period preceding the trade liberalization policies initiated in the
eighties. The analysis stresses the microeconomic behavior of enterprises from an evolutionary
perspective. In this regard, we pay particular attention to the role of technological learning and
institutional buildup in the process of economic growth. We discuss the ways in which local firms
acquired or developed technological skills. We argue that enterprises were actively engaged in
learning, which allowed them to raise their productivity and to gradually reduce the gap with the
world's technological frontier. The ISI strategies were associated with a particular set of institutions; we analyze how these emerged and developed. Throughout the paper we emphasize the
historical and cultural dimensions of economic behavior, as well as the influence of the specific
characteristics of individual economies.

REGISTRO BIBLIOGRFICO
KATZ. Jorge, y KOSACOFF. Bernardo
"Aprendizaje tecnolgico, desarrollo institucional y la microeconoma do la sustitucin de importaciones". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos
Aires vol 37. N 148, enero-marzo 1998 (pp. 483-502).
Descriptores: <Teora econmica> <Pensamiento econmico> <Poltica econmica> <Aprendizaje tecnolgico> <Desarrollo institucional> <Enfoque microeconmico> <Sustitucin de
importaciones> <Amrica Latina> <Este asitico>