BREVES NOTAS SOBRE O FEDERALISMO

FISCAL NO BRASIL *
Jos Roberto Rodrigues Afonso
Jlio Csar Maciel Ramundo **
Erika Amorim Araujo ***

**

1. CONDICIONANTES DO FEDERALISMO BRASILEIRO

No Brasil, a federao composta de trs nveis de governo - o governo

central, tambm conhecido como Unio; o intermedirio, constitudo pelos 27
Estados e o Distrito Federal; e o local, que contempla mais de cinco mil
Municpios com status constitucional de unidade da federao.
Atualmente, os principais indicadores financeiros apontam para um
elevado grau de descentralizao fiscal. Os antecedentes histricos do
federalismo no Brasil revelam, no perodo republicano (ps-1889), uma tendncia
cclica. Acompanhando os momentos de abertura e fechamento do regime
poltico, foram registradas fases de maior ou menor participao dos governos
estaduais e municipais na arrecadao e no dispndio pblico. As
transformaes experimentadas pela federao brasileira nos ltimos trinta anos
so uma clara evidncia neste sentido.
Assim, a partir da reforma promovida pelo regime militar nos anos
sessenta, observou-se uma profunda centralizao de recursos tributrios nas
mos do governo central, que os redistribua atravs de repasses regulamentares
ou via convnios - resultantes de negociao poltica.
Este modelo era o corolrio da submisso de governadores e prefeitos s
polticas pblicas implementadas pelo governo central.
medida que o sistema poltico se abria, permitindo uma maior
participao de lideranas locais e regionais na diviso do poder, as esferas
inferiores de governo adquiriam parcelas cada vez maiores dos recursos pblicos.
O processo culminou com a Assemblia Constituinte de 1988, que caracterizouse por consolidar uma ampla redistribuio de recursos tributrios em benefcio
dos Estados e, principalmente, Municpios.
Para entender o contexto em que vem se processando a descentralizao
fiscal no Brasil preciso considerar as profundas disparidades econmicas,
polticas e mesmo culturais a que estamos submetidos. As regies mais pobres
do norte e nordeste do pas apresentam indicadores de desenvolvimento muito

Como de praxe, as opinies so exclusivas dos autores e no refletem as posies da instituio a que pertencem.
Economistas do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
*** Economista, bolsista do PNUD.
****Dados atualizados at maro de 1998.
**

1
inferiores mdia e, ao mesmo tempo, detm representao poltica superior, em
termos relativos, s regies mais ricas, situadas no centro-sul.
Alm das disparidades regionais, a acelerao do processo de
descentralizao ocorreu em meio a um quadro de alta inflao, estagnao e
deteriorao dos servios pblicos tradicionalmente ofertados pela Unio. A
considerao destes aspectos fundamental para a compreenso do quadro
atual, em que alguns analistas defendem que o esforo de estabilizao no vem
sendo compartilhado por Estados e Municpios.
Atualmente, o sistema fiscal brasileiro busca conciliar trs objetivos que
devem ser considerados em qualquer proposta que pretenda sua alterao. Em
primeiro lugar, a necessidade de uma arrecadao tributria que atenda s
crescentes presses por gastos (notadamente da seguridade social) e pelo
controle do dficit. Em segundo lugar, a manuteno da autonomia de gasto dos
recursos provenientes de um diversificado esquema de transferncias, sobretudo
para as regies mais pobres e Municpios do interior. Por fim, uma profunda
redistribuio regional dos recursos, que de certa forma busca compensar a
concentrao econmica no centro-sul e conciliar os interesses das diversas
unidades que compem a federao.

2. INDICADORES FINANCEIROS

2.1. Evoluo da Carga Tributria

Historicamente, a carga tributria apresenta desempenho crescente. De

um nvel inferior a 20% do PIB no incio dos anos sessenta passou a um valor
mdio de 25% nos anos setenta, graas s reformas implementadas no incio do
Governo Militar. As reformas promovidas naquela poca modernizaram o
sistema, preparando-o para os anos de crescimento no perodo do chamado
Milagre Brasileiro (1967-74). De um nvel mdio de 25% nos anos setenta, a
carga tributria do pas permaneceu estagnada durante os anos oitenta, poca de
aprofundamento da crise econmica.
A arrecadao de impostos no Brasil bastante sensvel ao desempenho
da economia, uma vez que h grande participao dos tributos sobre vendas em
relao queles que incidem sobre o patrimnio. Assim, os melhores resultados
so obtidos na fase de pleno sucesso dos planos de estabilizao da economia,
sobretudo quando aliados inflao sob controle e crescimento econmico.

Na srie histrica adotada neste artigo, os dados at 1979 foram extrados, sem alterao, das contas nacionais do
Brasil. A partir de 1980, embora mantida a metodologia da conta governo nas contas nacionais e partindo-se das receitas
originalmente publicadas pelo IBGE, os ndices aqui adotados de carga tributria apresentam discrepncias, seja por
conta da atualizao do valor nominal do PIB, seja devido a revises dos valores de arrecadao de alguns tributos em
alguns anos. Em 1994, a diferena mais significativa envolve a relao entre contribuio previdncia e o fundo de
estabilizao fiscal, cuja forma de contabilizao levou a uma subestimativa daquele tributo de quase 1% do PIB. A partir
de 1990, foram utilizados os valores da nova srie de PIB divulgada pelo IBGE em 1997, correspondentes nova
metodologia adotada para as contas nacionais (no foram alteradas, porm, a base da receita tributria, cuja abrangncia
e levantamento diferem do antigo sistema).

2
Na primeira metade dos noventa, foi obtido o nvel mdio mais elevado de
arrecadao do pas. Recentemente, o Plano Real elevou a arrecadao para um
patamar em torno de 29% do PIB, acima dos nveis histricos e tambm da
maioria dos demais pases em desenvolvimento.

EVOLUO DA CARGA TRIBUTRIA GLOBAL NO BRASIL

conceito - contas nacionais
35%

29,8% 29,4% 28,9% 29,3%

% DO PIB

30%

24,7% 24,6%

25%
20%

25,2% 25,0% 25,8%

22,4%

17,4%

15%
10%
5%
0%
60

70

80

88

91

92

93

94

95

96/e

97/e

Fonte Primria: Contas Nacionais do Brasil, IBGE e FGV

e/ Estimativas preliminares

A carga tributria bastante concentrada, por bases de tributao e por

fonte. Quase a metade da receita nacional provm da taxao do mercado
interno de bens e servios, seja atravs de impostos tipo IVA (ICMS e IPI), seja
atravs de tributos sobre vendas (em cascata). Tambm bastante elevada a
receita oriunda de contribuies sobre a folha salarial para a seguridade social,
que atualmente ultrapassa a receita do oramento fiscal da Unio. Por outro lado,
baixa a tributao da renda, lucros e ganhos de capital (pouco mais de 5% do
PIB) e muito reduzida, da ordem de1%, a incidncia sobre patrimnio.
A arrecadao extremamente concentrada, uma vez que os 10 maiores
tributos representam 86% da arrecadao. Apenas o ICMS, de competncia
estadual, responde por cerca de um quarto da receita tributria nacional.
A importncia do ICMS estadual revela a maior peculiaridade do sistema
tributrio brasileiro. O principal IVA, implantado antes da maioria dos pases
europeus, administrado com larga autonomia pelos governos estaduais, que
vm utilizando-o como instrumento para atrao de investimentos
(predominantemente estrangeiros), desencadeando uma ampla guerra fiscal.
Assim, provavelmente somos o nico pas do ocidente em que o maior tributo
arrecadado na economia no recolhido pelo governo central, que desta forma
delega s undidades da federao o poder sobre a atrao e alocao de
investimentos no territrio nacional.
A partir da implantao do Real, o ICMS foi justamente um dos tributos que
apresentou melhor desempenho. Este resultado confirma sua elevada
elasticidade-renda, indicando que os Estados brasileiros devero contar, nos

3
prximos anos, com expectativa de uma excelente fonte de receita, confirmadas
as previses de um novo ciclo de crescimento da economia.
Tabela 1
Composio da Arrecadao Tributria no Brasil
Por base de incidncia 1997/e

Tributos
Produo

Vendas,
Consumo
Salrio e Mo-de-Obra
Renda, Lucros e Ganhos
Patrimoniais
Comrcio Exterior (II + IE)
Taxa e Demais
No Identificados
Total Geral

1997/e
% do PIB
% do Total
13,74
46,8
8,15
5,14
1,03
0,59
0,53
0,16
29,34

27,8
17,5
3,5
2,0
1,8
0,5
100,0

ELABORAO PRPRIA, A PARTIR DE: IBGE; MIN.FAZENDA - SRF, STN E CONFAZ;

MPS/INSS; E CEF. CONSIDERANDO OS TRIBUTOS DO ANTIGO SISTEMA DE CONTAS NACIONAIS.
(E) ESTIMATIVAS PRELIMINARES.

2.2. As Transferncias e a Receita Disponvel

A maior parcela da arrecadao de tributos do pas de competncia da
Unio, que responde pelos principais impostos (renda, lucros, ganhos de capital e
faturamento), alm das contribuies para a seguridade social. Os Municpios,
apesar do significativo incremento e esforo pela arrecadao prpria, continuam
com a menor representatividade, da ordem de 5% do total. A receita municipal
prpria provm, sobretudo, de um imposto sobre a propriedade urbana e outro
sobre a venda de servios, sendo extremamente concentrada nas capitais dos
Estados e maiores cidades brasileiras.
Apesar de ainda ser o maior responsvel pela arrecadao de impostos no
pas, o governo federal vem perdendo participao desde os primeiros anos dos
oitenta quando iniciou-se a descentralizao da receita pblica no mbito da
abertura poltica. bem verdade, que as estimativas preliminares para 1997
indicam um ligeiro aumento da participao relativa da Unio, explicado, em
grande parte, pela CPMF que representa 0,8% do PIB e no existia no ano de
2
1996.
Uma vez que ainda concentra a arrecadao fiscal em um pas de
profundas desigualdades regionais, a Unio realiza uma srie de transferncias
para Estados e Municpios, sejam elas regulamentares ou resultantes de
convnios. Apesar de constiturem parcela significativa da receita disponvel dos
governos subnacionais, as transferncias no comprometem a autonomia de tais
unidades, uma vez que so predominantemente de livre aplicao.
2

preciso ressaltar as estimativas relativas ao ano de 1997 buscaram incorporar algumas das alteraes sugeridas pelo
nova metodologia das contas nacionais enquanto nos outros anos no foi realizado o mesmo esforo. Assim, a
comparao das mesmas com os indicadores passados pode conter certas distores.

4
As mais representativas so aquelas provenientes dos Fundos de
Participao nos impostos de renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI).
O critrio de rateio de tais fundos, inversamente proporcional renda da unidade
da federao, funciona como equalizador na distribuio de recursos pblicos em
benefcio das regies mais pobres. Nos ltimos anos, entretanto, suas regras
incentivaram a proliferao de centenas de novas unidades municipais, na
maioria dos casos muito pequenas e sem a menor condio de se sustentarem
sem os repasses do governo federal.
Tabela 2
Evoluo da Repartio da Receita Tributria Nacional
Por Nvel de Governo 1960/1997/e (conceito contas nacionais)

Arrecadao Direta
Carga - % do PIB
Central
Estadual
Local
Composio - % Total
Central
Estadual
Local
Transferncias
Fluxo em % do PIB
Central
Estadual
Local
Receita Disponvel
Carga - % do PIB
Central
Estadual
Local
Composio - % Total
Central
Estadual
Local

1960
%

1980
%

1988 (*)
%

1997/e
%

17,42
11,14
5,45
0,83
100,00
63,95
31,31
4,75

24,63
18,50
5,41
0,71
100,00
75,12
21,98
2,90

22,43
15,82
5,95
0,66
100,00
70,54
26,53
2,93

29,34
19,63
8,26
1,46
100,0
66,9
28,1
5,0

-0.79
0,47
0,31

-1,47
0,05
1,42

-1,84
0,09
1,76

-3,09
-0,70
3,79

17,42
10,35
5,92
1,14
100,00
59,44
34,01
6,55

24,63
17,04
5,46
2,13
100,00
69,17
22,18
8,64

22,43
13,98
6,04
2,41
100,00
62,32
26,92
10,77

29,34
16,54
8,07
4,73
100,0
56,4
27,5
16,1

Elaborao prpria, a partir de IBGE, FGV, Min.Fazenda, INSS, ABRASF, e IESP.

(e) Estimativas preliminares. Inclui todas contribuies para seguridade social.
Receita Disponvel: arrecadao prpria mais/menos transferencias constitucionais para
outros nveis de governo (regime de caixa).
(*) ltimo ano de vigncia do sistema anterior.

Na realidade, os maiores beneficirios do processo de descentralizao

foram justamente os Municpios, cuja receita disponvel (arrecadao prpria
mais ou menos transferncias) aumentou sensivelmente desde 1980. Isto porque
alm de contarem com um maior nvel de repasses da Unio e dos Estados,
tambm promoveram um significativo esforo pela melhoria da arrecadao
prpria.

Neste sentido, importante desmistificar um ponto recorrente na anlise

das finanas pblicas no pas. A descentralizao de receita anterior
Assemblia Constituinte. Na verdade, o que os constituintes promoveram foi a
regulamentao, regularizao e o aprofundamento do processo.
Alm de ter apenas consolidado uma tendncia de toda a dcada de
oitenta, o sistema tributrio ps-1988 s provocou aumento de participao dos
governos locais na receita disponvel. Os Estados mantiveram, at 1996, o
mesmo percentual que detinham na poca das alteraes constitucionais. Assim,
a concluso correta que o novo sistema consolidou e regulamentou um
processo que vinha ocorrendo h muito mais tempo e beneficiou, em termos de
recursos efetivamente disponveis, apenas os Municpios em detrimento
principalmente da Unio, mas tambm dos Estados.
Concomitante ao processo de descentralizao das receitas tributrias e
do poder de tributar no Brasil, ocorreu outro processo, muito importante e em
ritmo igualmente intenso, de desconcentrao regional das receitas tributrias
dos governos subnacionais. Os governos das regies menos desenvolvidas do
pas ganharam mais receitas do que os das regies mais desenvolvidas,
sobretudo quando computados os recursos das administraes pblicas
estaduais.

DISTRIBUIO REGIONAL DA RECEITA ESTADUAL E MUNICIPAL

ARRECADAO PRPRIA
dos Estados e Municpios

Norte+Ct.
Oeste
11%

Sudeste
61%

RECEITA DISPONVEL
dos Estados e Municpios
Sudeste
52%

Norte+Ct.
Oeste
13%

Nordeste
12%
Sul
16%
Julho94 a Junho95

Sul
16%

Nordeste
19%

Julho94 a Junho95

O processo de desconcentrao regional j se manifestava durante a

vigncia do sistema tributrio anterior s alteraes constitucionais, em grande
parte determinado pela repartio regular de receitas. Aps a reforma de 1988,
esse processo foi intensificado, sobretudo em termos dos recursos dos Estados.
Neste sentido, o Sistema Tributrio Nacional apresenta carter marcadamente
redistributivo, uma vez que promove a realocao de recursos pblicos do centrosul para o norte-nordeste do pas.

2.3. O Gasto Pblico

Paralelamente descentralizao da receita, tambm cresceu a parcela
das despesas realizadas por Estados e Municpios, especialmente no tocante aos
gastos com pessoal ativo e aquisio de bens e servios.
Os governos subnacionais, em meados dos anos oitenta, tornaram-se
predominantes na composio do gasto do governo consolidado geral em relao
folha salarial dos servidores ativos, compra de bens e servios para custeio e,
principalmente, ao investimento fixo. Neste ltimo caso, marcante a participao
dos governos locais, que, em 1996, responderam por 50% do total. Quanto ao
consumo corrente, os Estados e Municpios tm apresentado uma participao
por volta de 67%.

COMPOSIO DA DESPESA POR NVEL DE GOVERNO (1996)

FORMAO BRUTA DE CAPITAL
FIXO

SALRIOS E ORDENADOS
BRUTOS
Municpios
23,50%

Municpios
49,81%

Prev.
2,74%

Prev.
0,42%
Unio
21,94%

Unio
28,15%
Estados
45,61%

Estados
27,83%

Fonte: IBGE/ Novo SCN

O Governo Central continuou predominante apenas no tocante s

transferncias correntes, no conceito das contas nacionais, isto , na realizao
das despesas com juros e encargos da dvida pblica e no pagamento dos
benefcios previdencirios, seja para os segurados da previdncia social/bsica,
seja para os servidores federais inativos, seja em termos de saques do fundo de
garantia/PIS e do seguro-desemprego.
A crescente e expressiva participao dos governos subnacionais nos
principais grupos de despesas das contas nacionais indica, de forma
inconstestvel, a ocorrncia de um processo de descentralizao de encargos e
despesas no pas. Sua percepo no to disseminada porque se deu de
forma silenciosa, imposto por fatores conjunturais, sem ter sido adequadamente
planejado e coordenado.
A distribuio recente das despesas governamentais por funes de
governo revela que cada um dos trs nveis de governo concentra seus gastos
em reas que, em termos tericos ou conceituais, deveriam de fato atuar. Assim,

7
a Unio prevalece nas reas de administrao, planejamento e segurana
pblica, enquanto os Estados se destacam na rea de educao. Aos Municpios
cabe a maior parte dos dispndios de habitao e urbanismo.
Na prtica, porm, ainda que em termos marginais, comum o governo
central ainda despender com programas que deveriam, em princpio, caber aos
governos subnacionais. Por exemplo, expressiva a participao na despesa
federal dos programas de educao e sade, uma tradio do federalismo
brasileiro que precisa ser revertida pois, em tais casos, a experincia demonstra
que tratam-se de servios melhor executados pelas esferas inferiores de governo.

COMPOSIO DA DESPESA FUNCIONAL POR NVEL DE GOVERNO (1995)

EDUCAO E CULTURA

SADE E SANEAMENTO

Municpios
29%

Municpios
30%
Unio
25%

Estados
46%

Estados
25%

Unio
45%

Fonte: IBGE

A falta de melhor distribuio das atribuies governamentais resulta, em

grande parte, da caracterstica do processo de descentralizao fiscal recente. O
processo atingiu a etapa atual sem passar por qualquer pacto poltico, negociado
entre diferentes governos. Da mesma forma no envolveu poltica ou programa
nacional, com diagnstico, objetivos e metas.
O atenuante crtica para uma distribuio no muito funcional das
atribuies so as profundas disparidades regionais do pas e de seus governos.
No h como propor solues idnticas para regies e mquinas administrativas
to dspares, como as do centro-sul e as do norte-nordeste, ou dos grandes
governos e dos ex-territrios, ou das megametrles e demais capitais, e entre
estas e demais Municpios do interior.

3. O FEDERALISMO E O PROCESSO DE ESTABILIZAO

Em todas as tentivas de estabilizao da economia tentadas no passado e

mesmo no Plano Real, no houve qualquer planejamento prvio ou coordenao
de polticas pblicas entre os trs nveis de governo. Em verdade, a prpria
caracterstica de tais planos restringia sua elaborao e implementao a um
grupo de economistas ligados ao governo federal. Desta forma, a estabilizao
tendeu a ser encarada como uma atribuio exclusiva do governo central.

8
Ao contrrio do que normalmente defendido pelo senso comum, o
processo de descentralizao fiscal antecedeu estabilizao e foi iniciado em
um contexto macroeconmico extremamente adverso de hiperinflao, baixas
taxas de crescimento, agravamento da tenso e aumento das demandas sociais.
Mas o fato que hoje temos um sistema extremamente descentralizado, em que
as unidades subnacionais desfrutam de grande autonomia, ao mesmo tempo em
que a agenda do pas est comprometida com a manuteno e a garantia da
estabilidade.
Desde a implantao do Real, em julho de 1994, a inflao vem
decrescendo continuamente. Entretanto, a volta do dficit pblico vem sendo
constantemente lembrada como um dos principais desafios para a consolidao
do processo de estabilizao. Parte da responsabilidade pelo crescimento do
dficit atribuda aos Estados e Municpios, o que, para alguns, explicitaria um
dilema entre a garantia da estabilidade e a elevada descentralizao fiscal.
Entretanto, algumas particularidades provenientes da metodologia de clculo do
dficit de Estados e Municpios, que se faz com base na variao da dvida
lquida, merecem ser comentadas.

Tabela 3
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO:
Resultado operacional - em proporo do PIB (no inclui receita de privatizao)
Anos/
Perodos
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

GOVERNO
GOVERNOS
CENTRAL+BC SUBNACIONAIS

1,9
2,3
1,2
2
1,2
1,4
3,3
3,7
4,3
-2,5
-0,3
0,8
0
-1,6
1,7
1,6
1,7

1,4
1,6
0,3
-0,4
1,1
1
1,7
0,4
0,6
0,4
-1,1
0,8
-0,2
0,6
2,4
1,8
2,3

EMPRESAS
ESTATAIS

SETOR
PBLICO

SUBNAC./
TOTAL

2,9
3,8
2,9
1,1
2,4
1,5
0,9
1
2,6
0,7
0,1
0,6
-0,0
-0,3
0,9
0,3
0,3

6,2
7,7
4,4
2,7
4,7
3,9
5,9
5,1
7,5
-1,4
-1,4
2,2
-0,3
-1,4
4,9
3,8
4,3

23%
21%
7%
-15%
23%
26%
29%
8%
8%
-29%
84%
36%
92%
-42%
48%
49%
53%

Fontes primrias: Banco Central. Operacional = primrio - juros; exclusive correo monetria/cambial.
(+) dficit, (-) supervit;

Em primeiro lugar, anteriormente ao Plano Real, a dvida de Estados e

Municpios era subestimada no clculo oficial realizado pelo Banco Central. No
momento em que se trocou dvida com fornecedores por crdito bancrio, o

9
clculo passou a ser mais adequado. Entretanto, evidenciou-se um dficit no
exerccio posterior quele em que foi de fato originado.
A dvida mobiliria dos Estados vence a curto prazo e foi muito afetada
pela poltica monetria adotada aps os primeiros meses do Plano Real, que
elevou consideravelmente as taxas de juros reais. Os juros so medidos pelo
critrio de competncia, mas o pagamento efetivo muito menor. Na realidade, o
mais importante que, atualmente, os maiores bancos estaduais esto sob a
superviso do Banco Central e a emisso de novos ttulos esto proibidos por
norma transitria constitucional.
Desde julho de 1994, grande parte do crescimento do endividamento dos
Estados se deu, direta ou indiretamente, junto ao Tesouro Nacional ou ao Banco
Central, atravs da troca de ttulos estaduais por federais. Desta forma, na
realidade trata-se de uma operao de troca de dvida entre diferentes esferas do
setor pblico.
COMPOSIO DA DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS
- no inclui empresas estatais -

1998/Jan

1987
InternaMercado
30,11%

Externa
24%

Externa
3,75%

InternaMercado
76%
Total Dvida Lquida: 6,8% PIB

Total Dvida Lquida: 13,1% PIB

InternaCtra TN e
BACEN
66,14%

TN=Tesouro Nacional.

Fonte: Bacen

Atualmente, a crise financeira maior para os Estados e menor para os

Municpios. Este fato deriva em grande parte do prprio sistema implantado a
partir de 1988, que significou, para os Estados, a perda de subvenes e crdito
subsidiado do governo e bancos federais. Desta forma, o agravamento da
situao financeira dos governos estaduais fez com que os mesmos voltassem a
depender das autoridades federais para ajustar suas contas, como no antigo
sistema fiscal.
De fato, a mesma configurao que assegura uma ampla autonomia aos
Estados e Municpios para arrecadar e gastar, tambm prev controles sobre
seus crditos e dvidas, seja pelo senado, seja pelas autoridades monetrias.
Alm disso, depois que assumiu e renegociou valores elevados da dvida dos
Estados, o governo federal, na prtica, passou a dispor de muito mais poder de
deciso e maior controle sobre o futuro das finanas subnacionais.
A poltica monetria fortemente restritiva e o prprio fim da inflao
explicitaram a verdadeira dimenso da dvida subnacional e a debilidade fiscal e
financeira dos Estados. Entretanto, paradoxalmente, proporcionou ao governo

10
federal amplas condies para apoiar ou exigir um ajuste fiscal de fato, amplo e
duradouro.
A renegociao do enorme endividamento junto ao governo federal pode
ser vinculada a uma srie de medidas na direo do ajuste destas unidades. As
negociaes iniciadas entre tcnicos dos tesouros nacional e estadual, bem como
de bancos federais j vm caminhando neste sentido. Assim, em contrapartida da
renegociao dos passivos dos Estados, o governo federal tem exigido, por
exemplo, programas de incentivo ao desligamento de funcionrios pblicos,
venda ou controle estrito sobre seus bancos, privatizao de empresas ou sua
concesso para a inciativa privada nos setores de energia eltrica, gua e esgoto,
comunicaes e transportes e o apoio para a reestruturao do sistema
tributrio. Neste ltimo ponto, o governo federal vem se empenhando na busca
de alteraes no IPI (federal) e ICMS (estadual), de modo a implantar um
tradicional IVA, efetivamente nacional, sobre o consumo (desonerando bens de
capital e exportaes) e com regras unificadas em todo o territrio nacional.
Na realidade, se o Brasil conseguiu promover a descentralizao num
regime de elevada inflao e baixo crescimento, o momento atual apresenta uma
situao muito mais propcia para o aperfeioamento do sistema, atravs da
criao de mecanismos de coordenao e integrao efetiva entre os trs nveis
de governo. O Plano Real criou perspectivas muito favorveis para a retomada do
crescimento sustentado, permitindo considerar-se uma ampla reforma do Estado.
Com certeza este processo de reforma ser lento, gradual e complexo, uma vez
realizado em um ambiente democrtico. Entretanto, os avanos conquistados
sero permanentes.

4. AGENDA DE DEBATES E PERSPECTIVAS

A descentralizao fiscal no Brasil uma realidade e encontra-se em

estgio avanado, fugindo ao senso comum da maioria dos analistas brasileiros
do tema. Neste sentido, o processo no permite mais questionamentos acerca de
sua viabilidade. Como no poderia deixar de ser, a evoluo de nosso
federalismo resulta de condicionantes histrico-institucionais, em particular da
redemocratizao e conquista de representatividade por parte dos principais
atores da poltica regional aps um perodo de centralizao no mbito de um
regime de exceo.
O fato que Estados e Municpios brasileiros j detm atualmente uma
participao marcante na Federao brasileira, que chega a ser surpreendente
frente aos padres internacionais - seja em termos de arrecadao e disposio
de receitas tributrias, seja na diviso das receitas, do consumo corrente e do
investimento fixo.
No tocante s despesas, ao contrrio do que amplamente repetido, os
governos subnacionais j desempenham um papel fundamental. Mais do que
isso, a queda do volume de gastos e da qualidade dos servios prestados pelo
governo central foi to acentuada e rpida, que uma crise social de maior

11
proporo foi contornada com o aumento dos gastos estaduais e municipais em
ensino, sade, habitao, urbanismo e segurana pblica.
Entretanto, reconhecer o avanado grau de autonomia adquirido pelas
unidades inferiores de governo no deve levar crena de que nosso sistema
seja realmente eficaz. Isto porque sua consolidao se deu sem qualquer
planejamento, tendo resultado muito mais de restries oramentrias, do que de
um plano nacional liderado pelo governo federal, certamente o maior interessado
na questo.
O desafio que se coloca para o federalismo brasileiro o de sua
consolidao e aperfeioamento, atravs de uma ao coordenada e integrada
entre os trs nveis de governo. Para isso preciso reconhecer, antes de tudo,
que a autonomia no dispensa a harmonizao dos principais programas de
governo, para que possamos evitar que muitas atividades sejam realizadas
simultaneamente por mais de uma esfera.
Procurando evitar retrocessos no sentido de uma nova centralizao ou
excessos, que retirem do governo federal o papel de coordenador e indutor das
principais polticas pblicas, possvel estabelecer uma agenda mnima de
resolues que podem perfeitamente ser introduzidas com alteraes tpicas no
texto constitucional, ou que se restrinjam legislao infraconstitucional ou a
simples medidas administrativas.
Primeiramente, quanto reforma tributria, os objetivos bsicos
vislumbrados pelos constituintes, em termos de descentralizao de
competncias e receitas, distribuio regional de recursos e modernizao do
sistema, foram em grande parte atingidos. Neste campo, as energias devem ser
concentradas nas alteraes pretendidas na direo de um verdadeiro IVA
nacional sobre o consumo, que aumente a competitividade das exportaes do
pas e introduza um mnimo de ordem nas disputas por investimentos.
Quanto ao dispndio, no mdio prazo, a elaborao de uma estratgia de
descentralizao de atribuies e competncias formais que se mostrasse
transparente, planejada, acompanhada e, na medida do possvel, discutida pelos
agentes envolvidos. Isto porque preciso reconhecer que, num pas marcado por
profundas disparidades entre as regies, dificilmente se atingiria uma proposta ao
mesmo tempo consensual e tima sob o aspecto tcnico.
H algumas medidas que so citadas, com alguma frequncia, por
especialistas de finanas pblicas, inclusive internacionais. Dentre elas, vale
destacar: o fechamento de rgos federais que concorram com prestadores de
servio estaduais e municipais, o condicionamento de parte das transferncias
intergovernamentais sugeridas por parlamentares respectiva contrapartida do
governo que as recebe, o aperfeioamento dos critrios de rateio e do sistema de
repasse do Sistema de Sade e, principalmente, a sada progressiva do governo
central de atividades e funes tipicamente de Estados e Municpios (educao
fundamental e secundria, sade, realizao de obras pblicas urbanas).

12
A transferncia, remanejamento ou a mudana do regime especial de
servidores enfrenta grandes resistncias pelo fato de envolver direitos adquiridos.
Sua reviso compreende alteraes constitucionais que tradicionalmente
enfrentam enormes resistncias no Congresso Nacional. As recentes discusses
em torno da reforma da previdncia e, atualmente, da estabilidade do
funcionalismo, so uma demonstrao clara desta polmica.
O processo de estabilizao da economia, ao mesmo tempo que exps a
fragilidade das finanas subnacionais, concedeu ao governo federal a grande
oportunidade de ter um instrumento que induza o processo de aperfeioamento
do federalismo brasileiro. A direo sobre a renegociao de enormes passivos
ou a venda de parcela significativa dos melhores ativos estaduais e municipais
pode ser utilizada no sentido de uma maior eficcia do sistema fiscal da
federao.