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Oramento Pblico - Conceitos Bsicos

APRESENTAO
O oramento pblico uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos
financeiros a alocao dos recursos pblicos.
Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decises polticas,
estabelecendo as aes prioritrias para o atendimento das demandas da sociedade,
em face da escassez de recursos. Apresenta mltiplas funes - de planejamento,
contbil, financeira e de controle. As despesas, para serem realizadas, tm que estar
autorizadas na lei oramentria anual.
No Brasil, como na maioria dos pases de regime democrtico, o processo
oramentrio reflete a co-responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por
configurar quatro fases distintas:
1 - a elaborao da proposta, feita no mbito do Poder Executivo;
2 - a apreciao e votao pelo Legislativo - no caso do governo federal, o Congresso
Nacional;
3 - a sua execuo; e
4 - o controle, consubstanciado no acompanhamento e avaliao da execuo.
Com a estabilizao econmica, o oramento se reveste da maior importncia, na
medida em que os valores expressos em termos reais tendem a no ficar defasados,
como ocorria no perodo inflacionrio. Em conseqncia, passa a espelhar, com maior
nitidez, a alocao dos recursos, favorecendo o acompanhamento e a avaliao das
aes governamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes,
colaborando assim, para a construo de um estado moderno, voltado para os
interesses da sociedade.
Esta nova realidade demanda a necessidade de difundir amplamente o contedo do
oramento, que expressa o esforo do governo para atender programao requerida
pela sociedade, a qual financiada com as contribuies de todos os cidados por
meio do pagamento de seus tributos, contribuies sociais e tarifas de servios
pblicos.

CONCEITOS BSICOS
O que o Oramento Pblico?
O Oramento Geral da Unio (OGU) prev todos os recursos e fixa todas as despesas
do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio.
As despesas fixadas no oramento so cobertas com o produto da arrecadao dos
impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), bem como das contribuies, como o da Contribuio para
Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que calculado sobre o faturamento
mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e servios e de
servios de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o assalariado
paga para financiar sua aposentadoria. Os gastos do governo podem tambm ser
financiados por operaes de crdito - que nada mais so do que o endividamento do
Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo
implica o aumento da dvida pblica.

As receitas so estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou
menores do que foi inicialmente previsto.
Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadao com
os impostos tambm vai aumentar. O movimento inverso tambm pode ocorrer.
Com base na receita prevista, so fixadas as despesas dos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio. Depois que o Oramento aprovado pelo Congresso, o
governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior
previso inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo
autorizao para incorporar e executar o excesso de arrecadao. Nesse projeto,
define as novas despesas que sero custeadas pelos novos recursos. Se, ao
contrrio, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o oramento na sua
totalidade, o que exigir corte nas despesas programadas.
A inflao crnica, antes do Plano Real, distorcia o oramento. Quando o governo
elaborava a proposta oramentria, previa uma taxa anual de inflao, a fim de corrigir
as dotaes oramentrias para que elas mantivessem o valor real. Mas na ltima
dcada, por causa da inflao crnica e ascendente, essa taxa estimada quase
sempre era menor que a inflao efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo
inflacionrio corroa as dotaes oramentrias.
Por exemplo, se o oramento previa um determinado valor para a construo de uma
estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu valor real (ou seja, descontada a
inflao do perodo) no era mais suficiente para a execuo da obra. Esse problema
gerou inmeras distores, como a paralisao de projetos pela metade ou a
construo de estradas de pssima qualidade.
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O que so Finanas Pblicas?

INTRODUO: O que so Finanas Pblicas?
Essa questo pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a freqncia com que os
temas relacionados ao Setor Pblico so tratados no debate econmico cotidiano no Brasil. Afinal,
recorrente a referncia extensa participao estatal na vida econmica (o que convencionalmente
localizado por outro rtulo, a estatizao), ou o generalizado questionamento de uma das mais
relevantes manifestaes da atividade governamental na sociedade: sua capacidade de estabelecer a
poltica econmica. Tambm nos damos conta do Setor Pblico em ocorrncias mais setoriais.
Enfim, nos damos conta de que os problemas econmicos do Setor Pblico so uma parte do dia-adia da nossa sociedade e os reconhecemos com grande familiaridade.
Todavia, do ponto de vista da Economia, o campo analtico do Setor Pblico subespecificado e, ao
longo do tempo, passou a exibir srias deformaes que, s mais recentemente (e, portanto, com
atraso), vm sendo corrigidas. Esta uma constatao paradoxal, de vez que seria de esperar que o
desenvolvimento cientfico caminhasse com igual vigor e direo que a complexidade das
sociedades do mundo real.
Possivelmente, uma razo para esse descompasso est no apego da Economia e dos economistas
aos processos de mercado. Este no o lugar apropriado para inquirir as razes desse apego, porm
certo que isso acabou por gerar uma conseqncia metodolgica que, hoje, amplamente
reconhecida como perniciosa para o desenvolvimento da Economia do Setor Pblico: que a operao
dos sistemas polticos pode ser aproximada no campo analtico pelo mesmo ngulo sob o qual so

tratados os sistemas econmicos. Um subproduto dessa percepo a resistncia em aceitar que a

motivao econmica do comportamento poltico decorre de razes intrnsecas ao prprio sistema
poltico, e no de razes reflexas do funcionamento do mercado.
Essa Economia do Setor Pblico representa uma tentativa de fechar a anlise dos sistemas de
interao social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o familiar sistema aberto
analisado na teoria econmica tradicional, sendo este ltimo uma teoria altamente desenvolvida da
interao de mercado. Contudo, alm dos limites do comportamento de mercado, a anlise deixada
aberta. (...) Os indivduos se comportam em interaes de mercado, em interaes polticogovernamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema comportamental, como eu estou
utilizando o termo, significa apenas que a anlise deve ser estendida s aes das pessoas em suas
diferentes capacidades [Buchanan (1972, p.11)].
Nesse sentido, percebe-se quo limitadas podem ser as tentativas de desenvolver uma anlise de
Governo de reflexes indiretas sobre os processos de mercado. Como, por exemplo, nas habituais
elaboraes sobre as falhas de mercado. De fato, tem sido sombra da anatomia das falhas de
mercado que boa parte do raciocnio terico sobre o Setor Pblico foi sendo tradicionalmente
construdo. No plano normativo, isso tem provocado o que se costuma chamar efeito gangorra: a
toda falha de mercado corresponde uma virtude governamental, e vice-versa.
Porm essa viso de que necessrio diferenciar as operaes prprias de Governo, daquelas
prprias de agentes privados [Downs (1957, p. 135)] encontra ilustres patrocinadores, em pocas
mais recuadas. Assim, por exemplo, K. Wicksell tem sido amplamente creditada uma tentativa de
anlise pioneira na interao poltico-econmica. Igualmente, tratadistas italianos das finanas
pblicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani), tambm na segunda metade do sculo passado, podem
ser considerados pioneiros na considerao do fator poltico na teoria fiscal [o leitor muito
apreciar a leitura de A Tradio Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)].
Desse modo, a Economia do Setor Pblico, sem dispensar analogias com a Economia de mercado,
incorpora explicitamente o papel desempenhado pelos processos polticos no comportamento dos
indivduos na sociedade. No apenas os papis desempenhados pelos tradicionais agentes de deciso
do modelo econmico se ampliam (como no caso dos indivduos que so simultaneamente
consumidores e eleitores), mas tambm criam-se novos agentes de deciso: o poltico, o burocrata, o
membro do grupo de interesse, entre outros.
Finalmente, segundo R. Musgrave, um dos tericos mais conhecidos da matria, Finanas Pblicas
a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da poltica
econmica que envolvem o uso de medidas de tributao e de dispndios pblicos. Esta expresso
no muito adequada, j que os problemas bsicos no so financeiros, mas tratam do uso dos
recursos econmicos, da distribuio da renda e do nvel de emprego. Ainda que a poltica
oramentria seja uma parcela importante deste tema to amplo, dificilmente ela poderia reivindicar
uma participao exclusiva.
1. OS PRINCPIOS TERICOS DA TRIBUTAO
Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filsofos sociais preocupavam-se com a eqidade
fiscal. Seus pensamentos geraram duas teorias bsicas: a dos benefcios recebidos e a da
capacidade de pagamento. A teoria dos benefcios foi a primeira a ser desenvolvida e utilizada
extensivamente. Com o advento do marginalismo especificamente a utilidade marginal aplicada na
determinao do valor e preo o princpio da capacidade de pagamento evoluiu consideravelmente.
Boa parcela do nexo desses princpios devida ao prprio Adam Smith que, em A Riqueza das
Naes (1776), estabeleceu que os cidados de qualquer Estado devem contribuir para o suporte

do Governo, tanto quanto possvel, na proporo de sua capacidade, ou seja, da renda que usufruem
sob a proteo do Estado.
Essa passagem reflete os dois pensamentos histricos a respeito da eqidade tributria. Smith,
primeiramente, afirma que os cidados devem pagar de acordo com sua capacidade: esta proposio
desenvolvida no princpio da capacidade de pagamento. A segunda proposio na proporo
da renda que usufruem sob a proteo do Estado implica que os cidados devem ser tributados
com base nos benefcios que derivam das aes governamentais. Essa a essncia do princpio
tributrio do benefcio.
Smith reconheceu, tambm, o princpio da progressividade na tributao. Na mesma obra, estipula
que no irrazovel que os ricos devam contribuir para a despesa pblica, no apenas na proporo
de suas rendas, mas em algo mais do que essa proporo.
Esses trs princpios benefcio, capacidade e progressividade fornecem as bases para as
discusses correntes da eqidade fiscal.
1.1 O Princpio do Benefcio
Sob esse princpio, os impostos so vistos com preos que os cidados pagam pelas mercadorias e
servios que adquirem atravs de seus governos, presumivelmente cobrados de acordo com os
benefcios individuais direta e indiretamente recebidos. Vincula a desvantagem do tributo
vantagem do gasto pblico. O tributo que melhor espelha esse princpio a Contribuio de
Melhoria, na qual o cidado contribui em funo do benefcio que obteve na valorizao de seu
imvel decorrente de obra pblica. Esse enfoque admite, modernamente, algumas interpretaes.
Ser til discuti-las.
a) Benefcios Totais
A primeira delas estabelece que os impostos a pagar devem equivaler aos benefcios totais que o
indivduo recebe dos gastos pblicos. Essa interpretao claramente errnea. evidente que os
benefcios totais dos servios pblicos so sempre maiores que os custos desses servios, da mesma
forma que o valor total de um produto de mercado sempre superior ao seu custo total. Negar isso
negar a possibilidade da criao de valor. Se o valor do produto final fosse sempre equivalente ao
valor de seus insumos, no haveria como criar valor lquido. H um excedente de valor no bem
pblico, como h no bem privado. H um excedente do contribuinte, como h um excedente do
consumidor.
b) Benefcios Proporcionais
Uma segunda interpretao do princpio estipula que a carga tributria deve ser distribuda
proporcionalmente ao benefcio total recebido. Ressalta que a contribuio no precisa ser igual aos
benefcios totais recebidos, mas apenas proporcional a eles. Isso significa que o excedente do
contribuinte deve ser distribudo de forma equivalente s diversas contribuies.
c) Benefcios Marginais
A terceira interpretao mais adequada do ponto de vista analtico. Estabelece que os impostos
devem ser distribudos com base nos benefcios marginais ou incrementos recebidos. Colocado dessa
forma, o critrio do benefcio torna-se anlogo ao critrio do preo na economia. Nos mercados, o
preo sempre equivalente utilidade marginal do bem. O tributo a ser pago deve equivaler
avaliao feita pelo cidado da utilidade marginal do servio pblico a ele prestado. A receita assim
gerada forneceria uma medida da utilidade do servio pblico e graduaria sua oferta.
d) Operacionalizao do Princpio do Benefcio
Ainda que defensvel do ponto de vista lgico, no existem critrios precisos e meios prticos que
permitam operacionalizar o princpio do benefcio. H uma limitao insupervel para sua medio:
a produo pblica no sujeita lei do preo. O bem pblico encontra-se disponvel como um
todo. Quando um produto livremente acessado e indivisvel, como nos servios de justia,

segurana, defesa, despoluio e melhoria da sade pblica, no existem formas possveis para a
determinao das quantidades consumidas e respectivos ndices de utilidade desfrutada.
Caso isso fosse possvel, o dilema seria outro: cidados com iguais montantes de consumo pagariam
iguais valores de impostos, da mesma forma que para o mesmo nmero de cartas postadas pagam a
mesma tarifa. Independentemente de sua condio social, todos teriam de pagar idnticas
mensalidades pela escola primria e secundria. O conflito com certos valores sociais que esse
exemplo desperta imediato: o bem-estar significa, em ltima instncia, igualdade de oportunidades,
o que, em sociedades de mercado, pressupe alguma aproximao das rendas disponveis. Toda ao
redistributiva - tributria e de gastos - seria automaticamente descartada.
Seriam igualmente descartadas as polticas de estabilizao da economia que, como ser
oportunamente visto, passa pela gerao de supervits oramentrios, ou seja, arrecadaes
superiores aos gastos (contribuies superiores aos benefcios) ou dficits oramentrios, ou seja,
gastos superiores s arrecadaes (benefcios superiores arrecadao).
Em resumo, a aplicao do enfoque do benefcio questo da tributao, ainda que teoricamente
defensvel, esbarra na impossibilidade de mensurao dos benefcios via preo, aliada ao aspecto de
que sua eventual aplicao, ainda que pudesse trazer benefcios alocativos, inibia a prtica das
polticas fiscais redistributivas e estabilizadoras.
1.2 O Princpio da Capacidade de Pagamento
O princpio da capacidade de pagamento parte da posio de que a abordagem do benefcio
irrelevante. Independentemente da utilidade dos servios pblicos para as pessoas, estas devem
contribuir na proporo de sua capacidade para tal. Como essa capacidade medida?
Nas modernas economias, os impostos so pagos em dinheiro, em vez de em espcie, o que torna a
renda a medida usual da capacidade de pagamento. Por esse critrio, quanto maior a renda do
contribuinte, maior sua capacidade de pagar impostos. A surge outra pergunta: qual renda deve ser
tomada para base de clculo - a renda bruta ou a renda subtrada de certas despesas essenciais, a
renda lquida? A resposta adotada a da renda lquida. As margens de iseno so compatveis com a
proposio de que h um mnimo exigido pelas unidades familiares para sua subsistncia e
reproduo e que os gastos realizados nesse nvel no atestam capacidade de pagamento.
Um segundo indicador, que no a renda, pode ser utilizado como medida de capacidade de
pagamento. Trata-se da riqueza. Entende-se que um proprietrio de substancial conjunto de ativos
est, de alguma forma, mais capacitado para pagar impostos do que os no-proprietrios. Os ativos,
porm, podem estar numa forma que no gere renda, e a exigncia da contribuio fiscal pode
implicar a necessidade de sua venda. Caso isso ocorra, a validade indicativa da riqueza pode ser
questionada. A aplicao do imposto pode criar dificuldades financeiras especialmente para os
idosos, cujos ativos acumulados refletem mais a renda passada que a renda presente.
Os gastos de consumo de um indivduo ou unidade familiar constituem o terceiro indicativo de
capacidade de pagamento. Sabendo-se que o consumo funo estvel da renda (Renda = Consumo
+ Poupana), tem-se, no seu exerccio, uma medida indireta do prprio nvel da renda a ser
considerado. claro, tambm, que a poupana parte da categoria riqueza.
Na verdade, qualquer que seja o imposto e o nome dado a ele, ir ele incidir, necessariamente, sobre
a renda, riqueza e consumo.
1.3 Capacidade de Pagamento e Eqidade
O princpio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais
que representem igual sacrifcio de bem-estar, interpretado pelas perdas de satisfao no setor

privado. Esse objetivo pode ser mais bem descrito pelas noes de eqidade horizontal e eqidade
vertical.
A eqidade horizontal um dos princpios ortodoxos da tributao exige que se d igual
tratamento para iguais. Os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem arcar com
o mesmo nus fiscal.
A origem e a aceitao desse princpio, nas sociedades democrticas, no so difceis de atender.
Fluem da idia da igualdade dos indivduos perante a lei e da conseqente necessidade de preveno
contra procedimentos arbitrrios do Poder Pblico em relao a indivduos particulares.
A eqidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais. Normalmente isto
significa que os cidados com maior renda devam pagar mais impostos que os com menor renda.
As noes de que a eqidade exige igual sacrifcio para todos e de que a igualdade de sacrifcio
exige que se cobrem mais impostos dos ricos so distintas. A noo do igual sacrifcio decorre de um
julgamento tico, enquanto a idia de mais impostos para os ricos se apia na crena de que a renda
sujeita lei da utilidade marginal decrescente e que sua utilidade comparvel entre pessoas. Essa
crena generalizada, mas - como j vimos - no pode ser provada verdadeira.

Disponivel em: http://www.tudosobreconcursos.com/materiais/orcamento-efinancas/o-que-so-finanas-pblicas