Curso de Analise de PP

Diferentes perspectivas de
apreenso da ao pblica
Stphane Grard E. Guneau
UFMA, 30/10/2014

Plano da sesso
A origem da disciplina : Policy sciences e o
modelo sequencial da analise das politicas
publicas
Criticas do modelo sequencial
Outros abordagems a partir da analise da
implementao das politicas publicas:
Para cima (top-down)
Para baixo (bottom-up)
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Analise de Politicas Publicas

Origem da Analise das PP :
O Quadro conceptual das policy sciences
(Laswell 1956)

Policy sciences
Objetivo principal da poltica pblica a mudar uma
situao social considerada politicamente inaceitvel .
Quando o governo comea a tratar este problema
social, o problema se torna "pblica.
Pensar a racionalidade da aco do Estado, para
resolver um problema social.
Uma questo operacional : a eficacia da ao do
Estado
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A abordagem seqencial da APP

1. Identificao do problema

2. Formulao de solues e a tomada de decises

3. Implementao da ao pblica (output )
4. Avaliao dos resultados (outcomes)
e Impactos

5. Finalizao / Encerramento

Criticas do modelo de analise

sequencial
As seqncias so difceis a identificar
Na sequena de deciso : PP pode ser refletida
tambem por uma no-deciso.
Na sequena de implementao : algumas
decises nunca so aplicadas, ou ento, elas esto
implementadas parcialmente
Na sequencia de concluso de uma poltica
pblica

exemplos
Semforos sonoros: lei existe, mas instalaes no ...
15 juil. 2014 - Em vigor desde 2011, a lei no foi implementada em Valadares, motivando cobrana de
informaes ao Executivo. Prefeitura diz que sinais ...
Estatuto do Desarmamento no foi totalmente ...
20 janv. 2013 - Estatuto do Desarmamento no foi totalmente implementado aps ... a Lei 10.826/2003,
mais conhecida como Estatuto do Desarmamento, ..
Poltica de Resduos Slidos ainda no foi completamente implementada no Pas
juil. 2014 - Especialistas ressaltam que a coleta seletiva essencial para que seja implementada a
logstica reversa, tambm prevista na lei. Mas de ...
Por que a Lei que exige ciclovias nas estradas paulistas ...
9 aot 2011 - Por que a Lei que exige ciclovias nas estradas paulistas no foi implementada? Noticias do
Dia Quase treze anos depois da aprovao da Lei ...
Ensino da cultura afro-brasileira nas escolas depende de ...
23 dc. 2013 - Ao mesmo tempo a constatao de que a Lei 10.639 ainda no foi implementada um
dos sintomas da falta de comprometimento dos ...
Confira os horrios da Lei Seca e saiba quais estados ...
6 oct. 2012 - Saiba quais so os estados que adotaram a Lei Seca para as eleies de 2012 ... Porm, a
medida no foi implementada na capital Goinia.
15/10/2014 - SINDUTFPR (Seminrio prope rompimento do silncio sobre racismo nas
instituies)
15 oct. 2014 - Se depois de 10 anos ainda estamos participando de um evento para discutir uma lei
que ainda no foi implementada, isso significa que ainda h muito que ...

Criticas do modelo de analise

sequencial
As seqncias so difceis a identificar
Sequencia de concluso de uma poltica pblica : :
Quando podemos considerar que uma poltica
publica acabou? Resoluo do problemo ?
imprecisos na formulao dos problemas
Objectivos da PP mal definidos e as vezes contraditorios
Trata se de problemas recorrentes (pobreza,
desemprego, crime e segurana, proteco do meio
ambiente, sade...) que nunca tem solues

Criticas do modelo de analise

sequencial
O processo da analise de PP e circular mais do
que linear
um fluxo complexo de decises mltiplas
algumas sequncias pode ser invertida

Um modelo descritivo e no explicativo.

Ele no tenta explicar a realidade.
Uma forma simplificada, que corresponde a um idealtipo (no sentido weberiano).

Criticas do modelo de analise

sequencial
CONCLUSO :
Ausncia de certas sequncias, a dificuldade
para identificar e delimitar as sequncias, o
facto de que as sequncias so frequentemente
interligadas, = limites importantes do modelo de
anlise sequencial.
O modelo sequecial e uma viso muita
simplificada e, por vezes distorcida, das polticas
pblicas que so observadas na realidade.
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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
< 1970s : a anlise de polticas pblicas = implementao
das decises automtica
Pressman e Wildawsky (1973) "Implementation" : entender
o no-cumprimento ou o cumprimento muito parcial das
decises politicas
Abordagem Top-down:
ponto de origem = as decises na cima da Administrao
explicar as condies favorveis para o sucesso da
implementao das decises tomadas na cpula do Estado.
uma dimenso normativa e prescritiva
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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
Abordagem juridica : distino entre a deciso
ea implementao se refere separao entre
poltica (Governo e Congresso) e administrao
(servios dos ministrios, agencias
governementais, etc.)

Implementa das PP: o papel da administrao

burocratica: Importancia do trabalho de Weber
(1921) sobre as burocracias
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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
Weber :
define um ideal-tipo da administrao burocrtica: os
funcionrios pblicos que obedecem a uma hierarquia bem
estabelecida e realizam suas funes de maneira objectiva
trs princpios fundamentais deste ideal-tipo:
A neutralidade e o respeito pelos srgles servidores pblicos
A hierarquia e a obedincia dos servidores pblicos
A especializao de tarefas e habilidades dos funcionrios
pblicos

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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
Sociologia das organisaes: critica dos
principios de Weber:
politizao da administrao: a administrao
no e neutra
sistemas de aco concretos: a administrao
tem uma certa autonomia
sobreposio e conflitos entre administraes: a
especialisao da administrao relativa
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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
Sociologia das organisaes: dificuldades de
aplicao dos princpios bsicos da burocracia.

Mas os princpios so condies fundamentais

para a implementao de PP. => abordagem
Top-down tenta entender as diferenas entre
deciso e implementao
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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
A multiplicidade dos nveis de execuo
Problemas de transmisso vertical da deciso
Conflictos horizontais entre administraes

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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
Contedo da deciso e grau de autonomia
o contedo de uma deciso e confuso
o conteudo da deciso baseado em suposies
falsas

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A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
Os meios limitados da implementao
humanos,
tcnicos,
Financeiros
Etc.

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Poor enforcement of environmental

legislation
Less than 4% of value of fines are collected
1.600.000.000
1.400.000.000

R$ fines issued/year
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000

R$ fines collected/year
2001

2002

2003

Valor de multas emitidas - R$

2004

2005

Valor arrecadado (R$)

Lack of clear land tenure

42 million hectares of informal landholdings in 2003
Pending land regularization requests in Novo Progresso
(western Par State)

A implementao da ao publica:
abordagem Top-down
O contexto da implementao
O contexto politico : mudanas no governo, =
mudanas nas prioridades e cancelamento da
implementao de decises
O contexto economico: por exemplo crise
econmica = capacidades financeiras so
reduzidas, implementao de polticas sociais e
ambientais adiada

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A implementao da ao publica:
abordagem Bottom-up
crtica da abordagem top-down na dcada de
1980
continua a focar na deciso pblica : trata-se de
tornar a implementao mais coerente com a deciso
no questionou a deciso.

Abordagem bottom-up inverte a perspectiva

analtica:
ponto de entrada = os atores da implementao
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A implementao da ao publica:
abordagem Bottom-up
Os atores da implementao:
Lipsky (1980) : " Steet-level burocracy
burocracia ao nivel da rua " = os agentes bsicos
da administrao
Poder destes agentes
acelerar ou, pelo contrrio, atrasar um procedimento
modificar a orientao da poltica pblica
Atuar alm das decises do Estado
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A implementao da ao publica:
abordagem Bottom-up
Os atores da implementao:
Interaco entre as autoridades estatais locais e
beneficirios de polticas pblicas
presso exercida pelos atores locais sobre os servidores pblicos
do Estado

Resistncia dos destinarios das polticas pblicas (public

alvo)
Resistencias organizadas (corporatistas) para nao implementar
Fraude generalizada

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A implementao da ao publica:
abordagem Bottom-up
O foco nas interaes entre os atores :
"implementation games (jogos de
implementao).
modelar o comportamento dos agentes no
campo, em termos de implementao.
pressuposto : os atores procuram controlar a
implementao, a fim de perseguir seu prprios
objetivos
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A implementao da ao publica:
abordagem Bottom-up
O foco nas interaes entre os atores :
Analisar as relaes de poder entre os atores
involvidos na implementao das PP
compreender os conflitos, negociaes e
processos de aprendizagem entre os atores.
revelar a dinmica da mudana decorrentes do
jogo dos atores ao nivel da implementao:
mudanas das posies dos atores, redifinio dos
problemas, etc.
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A implementao da ao publica:
abordagem Bottom-up
Criticas da abordagem bottom-up:
analise das polticas pblicas apenas ao nivel
da implementao; no toma em conta o
processo de construo de problemas
pblicos
subestima o impacto da deciso sobre a
implementao
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Concluso
Apesar das diferencias importantes, no tem
opposio entre as abordagens para cima e para
baixo
As abordamens Top-down e bottom-up so
provavelmente complementar:
top-down: compreenso da relao entre os
nveis verticais (Intenational, nacionais, locais ...),
bottom-up: compreenso das interdependncias
entre atores em um territrio
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Bibliografia
Lascoumes, P., Le Gals, P. (2012) Sociologie
de l'action publique. Domaines et approches.
Armand Colin. (chapitre 2)
Hassenteufel, P. (2011) Sociologie de l'action
publique. Armand Colin. (chapitres 1 et 4)
Boussaguet, L., Jacquot, S., Ravinet, P. (2014)
Dictionnaire des politiques publiques: 4e
dition. Presses de Sciences Po.