Agregando en otra obra de masiva consulta en las Universidades actualmente,

y que vio la luz luego de la promulgacin de la Ley Orgnica de Procedimientos

Administrativos, que el acto administrativo es:
Toda manifestacin de voluntad de carcter sublegal, realizada, primero, por
los rganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la Administracin Pblica,
actuando en ejercicio de la funcin administrativa, de la funcin legislativa y de
la funcin jurisdiccional; segundo, por los rganos del Poder Legislativo (de
carcter sublegal) actuando en ejercicio de la funcin administrativa; y tercero
por los rganos del Poder Judicial actuando en ejercicio de la funcin
administrativa y de la funcin legislativa. En todos esos casos, la declaracin
de voluntad constituye un acto administrativo cuando tiende a producir efectos
jurdicos determinados, que pueden ser la creacin, modificacin o extincin de
una situacin jurdica individual o general o la aplicacin, a un sujeto de
derecho de una situacin jurdica general.

por acto administrativo puede entenderse la declaracin unilateral no

bilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de un ente
administrativo actuando con arreglo al Derecho Pblico, tendente a constatar
hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurdicas, entre
los administrados, o con la Administracin, bien con simples efectos dentro de
la propia esfera administrativa

/D GHQLFLyQ GHO DFWR DGPLQLVWUDWLYRSRU WDQWR HQ FRQtraste con

los otros actos estatales, requiere de una mezcla de criterios, dado el carcter
heterogneo de los mismos 29: Se HPSOHD HO FULWHULR RUJiQLFR DO
LGHQWLFDU FRPR DFWRV DGPLnistrativos los actos emanados de la
Administracin Pblica como complejo orgnico en ejercicio de las funciones
normativa, jurisdiccional o administrativa del Estado. Se utiliza el
FULWHULRPDWHULDODOLGHQWLFDUFRPRDFWRVDGPLQLVWUDWLYRVORV
actos dictados por los Tribunales en ejercicio de las funciones administrativa y
normativa, los actos dictados por la Asamblea Nacional en ejercicio de
funciones administrativas, e incluso, los dictados por entidades privadas
autorizadas por ley en ejercicio de funciones normativas y administrativas; y en
todo caso, conforme al criterio formal, siempre que se trate de actos de
carcter sublegal, es decir, dictados en ejecucin directa e inmediata de la
legislacin e indirecta y mediata de la Constitucin, razn por la cual estn
sometidos al control judicial por parte de la jurisdiccin Contencioso
Administrativa (Art. 259, Constitucin)

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

las personas jurdicas estatales que conforman la Administracin Pblica, en

todo caso, conforme al principio de legalidad, debe ejercerse por los rganos
competentes, cindose a lo establecido en la Constitucin y en las leyes, y en
particular, conforme al procedimiento legalmente establecido. Las actuaciones
realizadas por rganos incompetentes, o sin observancia del procedimiento
legalmente prescrito, por tanto, constituyen vas de hecho y vician los actos
dictados de nulidad absoluta. El principio de la legalidad, adems, se erige en
la Constitucin como un principio en el cual se fundamenta la
AdminisWUDFLyQ3~EOLFDGHQLpQGRVHORFRPR
HOVRPHWLPLHQWRSOHQRD la ley y al derecho (art. 141), y adems,
destacndose como una de las misiones fundamentales de los rganos del
Poder Ciudadano, el velar por la aplicacin del principio de la legalidad en
toda la actividad administrativa del Estado (art. 274).

EL PROBLEMA DE LOS PROCEDIMIENTOS PREVISTOS EN REGLAMENTOS

INTRODUCCIN GENERAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO, ALLAN
BREWER-CARAS, marzo de 2013

En relacin con los reglamentos rige, por supuesto, el principio de la reserva

legal establecido en la Constitucin, como consecuencia del cual, el artculo 87
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica dispone que los reglamentos no
pueden regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho
rango. Adems, sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con
respecto a la ley, los reglamentos

Las diferencias entre los procedimientos especiales se refieren al objeto y a la

naturaleza de los mismos. Estas diferencias se limitan a la iniciativa del
procedimiento: de oficio o a solicitud de parte interesada; a los trmites a
cumplir; a los plazos; a la carga de la prueba; al regimen particular de los
recursos administrativos, etc. No obstante, es com'n a todo procedimiento, el
cumplimiento irrestricto de los principios y reglas establecidos en la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos
tendentes a garantizar los derechos e intereses de los administrados y la
eficacia de la actuacin administrativa. Con lo expuesto, en IIneas anteriores,
podemos afirmar que desde un punto de vista tcnico jurIdico, el
procedimiento administrativo consiste en una pluralidad de actos o en un
encadenamiento de actos tramitados segIn un orden y formas de proceder, en
funciOn del fin o del acto perseguido, que es Ia decisiOn administrativa que
pretende proferir el Organo o ente pblico. Para Ilegar a la decision final, es
decir a la meta, el Organo o ente pOblico debe seguir antes de su adopciOn un
camino o vIa predeterminada por el derecho. El procedimiento se refiere a una

serie de actos, de diversa naturaleza y funciOn, denominados actos de trmite,

que comprende incluso, los actos que realizan los particulares al intervenir
legItimamente en el mismo, esto es, en procura de la obtencin del acto final
en el que se contiene la voluntad de la AdministraciOn. Es el cauce formal por
el que se exterioriza la actuacin administrativa del Estado, que por
significacion jurIdica afecta derechos subjetivos. Est constituido por la serie de
actos intermedios de Indole peculiar liamados actos de trmite o
procedirnentales, cumplidos por los administrados o Ia propia Administracin,
con la finalidad de preparar el acto terminal o final. En efecto, la
AdministraciOn desarrolla su actividad fundamental en reglas preordenadas,
cuya finalidad esencial es producir un acto administrativo, esos actos que
preceden el acto administrativo final, son los actos de trmite. 2De modo que
el procedimiento administrativo est conformado por una "constelaciOn
distinta de actos de naturaleza y finalidad distinta, dentro de los cuales se
encuentran los actos instrumentales, de trmite o preparatorios; el acto final
propiamente dicho y los actos de eficacia de esa decision final".
Lo anterior significa que el procedimiento administrativo constituye una
obligaciOn juridica, cuya ausencia o cumplirniento irregular podra acarrear un
vicio de procedimiento que afectar Ia decisiOn o acto final, como lo proclama
el artIculo 19.4 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. De
hecho, conviene recordar, que el incumplimiento total y absoluto del
procedimiento legalmente establecido es sancionado con la nulidad absoluta,
pues ese incumplimiento absoluto genera indefensiOn, y la indefensin entraa
la violaciOn del derecho fundamental a la defensa, previsto en el artIculo 49 de
la ConstituciOn venezolana.

Sustanciacin
La sustanciacin es la etapa ms variada y variable del procedimiento administrativo,
incluyendo un gran nmero de actos de instruccin que tienden a proporcionar al
rgano decisorio los elementos de juicio necesario para una adecuada decisin (Araujo
Jurez, 1998).
Siguiendo a Gonzalo Navarro (en Araujo Jurez, 1998) se pueden sistematizar las
distintas actividades que tienen lugar en la sustanciacin de un procedimiento
administrativo en tres grupos, a saber, las actividades de aportacin de datos
(alegacin), las cuales introducen datos fcticos o jurdicos que pueden servir de
fundamento a la decisin; actividades de comprobacin de datos (pruebas), dirigidos a
provocar el convencimiento sobre la existencia de los datos aportados; y, actividades
mixtas, donde se incluyen los informes de los rganos administrativos, que no slo
aportan datos sino que sirven para su comprobacin.

Usualmente los procedimientos administrativos como mecanismos instrumentales de la

formacin de la voluntad administrativa, deberan concluir en un acto administrativo
definitivo que responda todos elementos requeridos en la peticin que da origen por
instancia de parte interesada. Sin embargo, atpicamente, por razones extraordinarias,
pudiese concluirse un procedimiento administrativo por un acto anticipado diferente al
definitivo provocando una salida anormal para esos procedimientos iniciados por
peticiones, en virtud de ciertas situaciones previstas en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos LOPA, como lo son el desistimiento, la perencin.
La figura del desistimiento, prevista en el artculo 63 de la LOPA, se concibe como un
derecho subjetivo del interesado de desvincularse de la relacin procedimental en marcha
en cualquier estado y grado del iter procedimental, aunque no extingue su pretensin, ya
que en el futuro podra activar de nuevo otro procedimiento con idntica finalidad.
Se genera mediante una declaracin unilateral de voluntad que evidencie su prdida de
inters sobrevenido, surtiendo efectos personales solo para quien la aduzca en el caso de
peticiones colectivas (aunque la LOPA exige que sea por escrito, por el impacto de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica LOAP tambin puede ser formalizada
desmaterializada por internet, telefax o verbales; realizada personalmente o mediante
mandatario con poder especial, de acuerdo al artculo 154 del Cdigo de Procedimiento
Civil), y automticamente acarrea la obligacin en cabeza de la administracin de
homologar y excluir del trmite adjetivo a quien desista, sustrayndole su carcter de parte,
produciendo usualmente el archivo del expediente, salvo que la Administracin considere
su continuidad por razones de inters pblico.
Por su parte, la perencin procedimental consagrada en el artculo 64 de la LOPA es un
efecto o consecuencia jurdica de extincin del procedimiento iniciado por la parte
interesada, ante el incumplimiento de cargas individuales procedimentales que
correspondan al interesado, y que, por su inactividad, hubieren paralizado el
procedimiento, impidiendo la continuacin del trmite al funcionario sustanciador sobre
quien recae el impulso y la conclusin procedimental.
Es importante resaltar que se trata del incumplimiento de requisitos o conductas
sobrevenidas que recaen en el interesado en el curso procedimental, distintas a los
requerimientos para formalizar la solicitud primaria que da origen o nacimiento al
procedimiento exigidas por la ley especial o por el artculo 49 de la LOPA (que ante su
Ficha para citar este artculo:

Carrillo Artiles, Carlos Luis. Desistimiento y

Perencin como formas de terminacin anormal de

los procedimientos administrativos mbito Jurdico.

Legis Caracas, 2012

omisin solo podran acarrear despachos saneadores conforme al artculo 50 de esa ley),
pues mal podra plantearse la terminacin anormal o muerte de algo que an no ha nacido.
En aqul caso, sencillamente, de no cumplirse los requisitos para peticionar, no se ha
formalizado la peticin y, por ende, no existe relacin procedimental ni carcter de
interesado.
La clave de esta institucin procedimental es que se encuentre previamente obstruido el
procedimiento por causa del interesado y, solo una vez verificada por el funcionario
sustanciador dicha paralizacin que sea nuclear a los efectos de la posible decisin (en
atencin a su obligacin de impulsar y decidir el procedimiento y para evitar caer en
supuestos que le generen responsabilidad individual disciplinaria), este deber notificar por
escrito al interesado dicha situacin irregular inmovilizante e intimarle la observancia del
requisito o conducta incumplida, advirtindole la posible aplicacin de la perencin, que,
eventualmente, producira su sustraccin de su carcter de parte, aunque no extinguira su
derecho, si en un lapso de dos meses a partir de dicha notificacin se mantuviese remiso o
contumaz y no solventase lo adeudado dentro del procedimiento.
Es comn conseguirnos con errneas notificaciones de la administracin en donde prima
facie se exigen documentos o requisitos (derivados de exigencias legales) e inmediatamente
advierten la posible aplicacin de la perencin, sin an haberse producido paralizaciones al
procedimiento. Esta actitud es ilegal, pues el funcionario no lee correctamente la norma que
exige la paralizacin previa, al tiempo que desconoce el principio de buena fe del
interesado recogido en la LOAP e insidiosamente estara provocando una desviacin de
poder, al pretender terminar forzosamente el procedimiento en una forma no natural.
Constituye un deber indisponible del funcionario advertir la mora en que ha incurrido el
interesado mediante notificacin intimatoria expresa, en la cual se adviertan las posibles
consecuencias de la no subsanacin de su obstruccin antes de acudirse a la figura
excepcional de la perencin.

De lo sealado puede concluirse que:

a) Desde el punto de vista de la naturaleza jurdica de la perencin de la instancia
esta ha sido reconocida como una institucin eminentemente sancionatoria desde
que est predeterminada a la extincin del proceso y a impedir adems que pueda
demandarse nuevamente hasta que transcurra el lapso de 90 das.
b) Es de naturaleza irrenunciable por las partes, lo cual hace que ocurridos los
supuestos objetivos de procedencia, ella opere de pleno derecho sin que se pueda
convalidar por acto posterior alguno.
c) El juez puede decretarla de oficio, para lo cual slo bastar que concurran las
circunstancias que rigen la materia.

d) Para que la perencin se materialice que la inactividad debe estar referida a las
partes, que debiendo realizar actos de procedimiento no los ejecutan.
e) No puede imputarse al juez el hecho objetivo que genera la perencin, ya que
si la inactividad del juez pudiese producir la perencin, ello equivaldra a dejar al
arbitrio de los rganos del Estado la extincin del proceso.
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Interpretacin de la perencin de la instancia como hecho sancionatorio
Siendo una sancin, vinculada con el orden pblico dado el carcter irrenunciable
de la misma y la posibilidad de que el juez la decrete de oficio, esta debe ser
adminiculada con otros principios jurdicos que rigen la materia sancionatoria.
En tal sentido, el ordinal 6 del artculo 49 de la Constitucin vigente prev
dentro de las garantas que informan el debido proceso, el principio de tipicidad
de las sanciones y las penas en los siguientes trminos ninguna persona puede
ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas
o infracciones en leyes preexistentes.
Siendo as, la interpretacin y aplicacin de las normas relativas a perencin debe
ser taxativa y restrictiva. Taxativa, lo cual indica que slo para los supuestos
previstos por el legislador a texto expreso es que procede la referida sancin, vale
decir;
a) La perencin brevsima -de 30 das- regulada en el ordinal 1 del art. 267 del
CPC cuando se concreten los supuestos de procedencia all establecidos;
b) La perencin -de 30 das- que surge a partir de la reforma del libelo de la
demanda, cuando esta se hace antes de la citacin del demandado;
c) La perencin de 6 meses- que deriva de la suspensin del proceso por muerte
de alguno de los litigantes o por haber perdido el carcter con que acta; y
d) La perencin anual, la cual slo podr decretarse ocurridos que sean los
extremos de ley, a saber; transcurso de un (1) ao sin que las partes hubieren
ejecutado ningn acto de procedimiento. Es principio rector en materia ordinaria
que la perencin anual, despus de vistos, es decir, del acto del acto de informes,
no se producir por inactividad del juez.

Las anteriores premisas legales se encuentran comprendidas en el Ttulo V del

Cdigo de Procedimiento Civil correspondiente a las formas de terminacin del
proceso, pero en el entendido que se extiende a los procesos en general ya que se
encuentra a su vez comprendida dicha institucin dentro del Libro Primero que
regulas las disposiciones generales.
Otras normas que deben tenerse en cuenta al momento de escudriar e interpretar
el verdadero alcance de la perencin de la instancia como hecho procesal
sancionador son el artculo 7 del CPC que rige el principio de legalidad de las
formas de los actos procesales conforme con el cual los actos procesales se
realizarn en la forma prevista en este Cdigo y las leyes especiales... y los
artculos 196 y 202 eiusdem que establecen el principio de legalidad y
preclusividad de los actos procesales, que suponen que los trminos o lapsos
para el cumplimiento de los actos procesales son aquellos expresamente
establecidos por la Ley estndole por tanto vedado al juez fijar trminos o
lapsos procesales.
Bajo las notas que anteceden y atenidos a la necesaria aplicacin restrictiva que
toda institucin de naturaleza sancionatorio supone, debe ser tomada en cuenta en
procedimientos distintos a los regidos directamente por el CPC, pero que
pudieran permitir la aplicacin de sus principios cuando una norma de la ley
especial haga la remisin, o cuando no existiendo remisin precisa, se deban
aplicar analgicamente tales postulados por mandato del artculo 4 del Cdigo
Civil.
Confluyen adems en el tema de la perencin y necesariamente deben atenderse
los principios contenidos en los artculos 12 y 14 del CPC, que establecen el
deber de los jueces de tener como norte de sus actos sentencias, autos,
providencias y decretos- la verdad que procurarn conocer en los lmites de su
oficio y el deber de actuar como rector del proceso impulsndolo de oficio hasta
su terminacin.
En esta ltima funcin, le corresponde:
I) Impulsar el juicio de oficio
II) Impulsarlo hasta su conclusin salvo que la causa est en suspenso por algn
motivo legal.
Dervase de lo anterior que, no estando suspendida la causa por algn motivo
legal en el entendido que los motivos de suspensin o paralizacin de las causas

hoy da en las nuevas regulaciones procesales son escasos y excepcionales (e.g.

354 para subsanar; 335 en materia de cp; 373 tercera, 202 por voluntad de las
partes) le corresponder al juez impulsar el juicio de oficio hasta su conclusin.
Evidentemente, la conclusin a la que alude dicho artculo es a travs de la
sentencia como modo normal de conclusin del proceso.
As se desprende del artculo 206 del CPC que rige la actividad del juez cuando
le ordena procurar la estabilidad de los juicios evitando o corrigiendo las faltas
que puedan anular los actos procesales. La nulidad no podr decretarla en ningn
caso sin el acto a alcanzado el fin al cual estaba destinado. En el caso de las
causas en estado de sentencia, evidentemente que han ocurrido una serie de actos
procesales demanda, contestacin, pruebas, informes, por citar slo los ms
relevantes- que estaran amparados por el postulado del artculo 206 antes
aludido.
Lo anterior es ratificado hoy da por la Constitucin cuando establece en su
artculo 26 el derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos, el derecho a
obtener con prontitud la decisin correspondiente en el entendido que dicha
decisin es la de fondo ya que slo a travs de ella es que se satisface el derecho
de accionar-, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos, etc. y luego
ello, es remarcado por el artculo 257 eiusdem al determinar que no se podr
sacrificar la justicia por la omisin de formalidades no esenciales.
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La resolucin expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolucin expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica
una manifestacin de voluntad que decidir todas las cuestiones planteadas por
los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de
cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el
rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas.
Se prohbe la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin se
pueda agravar la situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la
Administracin pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los casos a que se
refiere el art. 54 de la Ley, y expresarn los recursos que contra la misma
procedan, el rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y

el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar
cualquier otro que estimen pertinente.
La Ley asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos
y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo.