Cobrança Pela Água - Estudo Comparativo

A Cobrana pelo Uso da gua
como Instrumento Econmico

na Poltica Ambiental
Estudo Comparativo e Avaliao Econmica dos
Modelos de Cobrana pelo Uso da gua Bruta
Propostos e Implementados no Brasil
livro_philipp_alterado_17_10___A5.pdf 1
18/10/2010 09:23:41
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Philipp Hartmann
A Cobrana pelo Uso da gua

como Instrumento Econmico
na Poltica Ambiental
Estudo Comparativo e Avaliao Econmica
dos Modelos de Cobrana pelo Uso da
gua Bruta Propostos e Implementados no Brasil
Porto Alegre
2010
18/10/2010 09:24:02
2010, Hartmann, Philipp

Verso atualizada em 2010 de: Der Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente in der
Umweltpolitik. Eine konomische Analyse und Bewertung am Beispiel der
Wassernutzungsabgaben in Brasilien. Marburg, Alemanha, 2005;
Traduo: Tito Lvio (Cap. 1 a 4.3.2.3.1.); Jurez Barreira (primeiro pargrafo Cap.
4.3.2. e Cap. 4.3.2.3.2. ao primeiro pargrafo Cap. 4.3.3.); Alexander Ribeiro (segundo
pargrafo Cap. 4.3.3. a Cap. 5 e anexo); Manoel F. da Silva Jr. (Cap. 6); Fernanda
Mello e Philipp Hartmann (atualizaes 2010 em todos os captulos)
Capa:
Imagem: Monets Boot kentert im Seerosenteich (blau), tela em acrlico de Rainer
Braxmaier (reproduo autorizada pelo artista)
Foto do autor: Agnes Hartmann
Projeto Grfico: Helena Wittmann
Coordenao da Publicao: Adolpho Hanke, Antonio Filippini, Enio Hausen e
Eugenio Cnepa
H333c
Hartmann, Philipp
A cobrana pelo uso da gua como instrumento econmico na poltica
ambiental : estudo comparativo e avaliao econmica dos modelos de
cobrana pelo uso da gua bruta propostos e implementados no Brasil /
Philipp Hartmann Porto Alegre: AEBA, 2010.
532 p.
Traduo atualizada de: Der Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente in der
Umweltpolitik. Eine konomische Analyse und Bewertung am Beispiel der
Wassernutzungsabgaben in Brasilien
1. Meio Ambiente - gua. 2. Poltica Ambiental 3. Economia recursos hdricos. I. Ttulo.
CDU: 504.062
Ficha catalogrfica elaborada por Leda Alexandrina Koch CRB 10/273
Impresso: GRAFISET
Editor: AEBA-Associao dos ex-bolsistas da Alemanha/RS
Rua 24 de outubro, 112 sala 5, Porto Alegre, RS, Brasil; Tel.: 0055 51 33461430;
e-mail: aebars@portoweb.com.br;
Agradecimento: A AEBA agradece Fundao Konrad Adenauer, que patrocinou a
traduo da obra original, Celulose Riograndense, ao CREA-RS e ao Sindicato dos
Engenheiros do Rio Grande do Sul pelo apoio financeiro que tornou possvel publicar e
permitir a distribuio desta obra.
18/10/2010 09:24:03
AGRADECIMENTOS
Agradeo antes de tudo, aos caros colegas e amigos Adolpho Kurth Hanke,
Antonio Filippini, Enio Hausen e Eugenio Cnepa, que nunca desistiram de
batalhar pela publicao deste livro e que no mediram esforos para que isso
finalmente se tornasse possvel.
Agradeo tambm o apoio da Fundao Konrad Adenauer de Fortaleza que
tornou possvel a traduo deste livro. Em especial devo agradecimentos a
Anja Czymmek, atual diretora da Fundao Konrad Adenauer em Fortaleza, e
a seu antecessor Klaus Hermanns. Obrigado tambm a Rosina Popp Torres e
Miguel Macedo pela ajuda na organizao da traduo.
Quero tambm agradecer aos parceiros que possibilitaram a publicao e
distribuio deste livro: Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul,
especialmente ao seu antigo presidente, o deputado Alceu Moreira e Sra.
Snia Brambilla; METROPLAN, ora exercendo as funes de Agencia
Tcnica da Regio Hidrogrfica do Guaba, nas pessoas de seus dirigentes
Nelson Ldio Nunes e Evaldo Lucas, e Celulose Riograndense, na pessoa de
Walter Ldio Nunes. Ao Sindicato dos Engenheiros do Rio Grande do Sul
SENGE-RS na pessoa do eng. Jos Luiz Bortoli de Azambuja, ao CREA-RS, na
pessoa do eng. Luiz Alcides Capoani. Tambm ao eng. Orlando Michelli,
Conselheiro do CREA-RS, ao Sr. Joo Nelson Goldenberg, da CIENTEC, e ao
Sr. Lourival Lopes dos Reis, Diretor da Grafiset pelo sempre incansvel
esforo para viabilizar a publicao deste livro.
Agradeo a meu orientador da tese de doutorado que constitui a base da
verso original deste livro, Prof. Dr. Manfred Feldsieper da Universidade de
Colnia, Alemanha, por sua disposio em prestar orientao sobre um tema
at ento pouco investigado, pela confiana em mim depositada, bem como
pelo valioso e mltiplo apoio ao longo da elaborao da tese. Minhas palavras
de agradecimento esto dirigidas igualmente ao Prof. Dr. Federico Foders por
sua dedicao como co-orientador sempre solcito e competente.
No Brasil, ainda muito restrito o nmero de publicaes especializadas nas
reas de gesto e gerenciamento de recursos hdricos. A execuo deste
trabalho foi possvel sobremaneira graas riqueza e intensidade de muitas
discusses mantidas com peritos da rea de gesto de recursos hdricos e com
os agentes diretamente envolvidos na modelagem e implementao dessa
gesto. Nessa oportunidade, ressaltando a imensa disposio das pessoas
infrarelacionadas em prestar ajuda e em viabilizar debates tcnicos ricos em
incentivos para a consecuo desta tese. Eu gostaria de enfatizar a expresso
de meu agradecimento a todas as pessoas mencionadas no ndice de agentes e
especialistas entrevistados, de modo particular a Rosa Maria Formiga-
18/10/2010 09:24:03
Johnsson, Jaildo Santos Pereira, Eugenio Cnepa, Patrick Thomas Thadeu,

Marilene Ramos dos Santos, Ronaldo Sera da Motta, Henrique Rolim,
Eduardo Lanna e Luiz Gabriel de Azevedo.
Devo um agradecimento especial ao Ncleo de Fomento de Ps-Graduao do
Estado da Rennia do Norte-Vestflia e ao DAAD pela generosa concesso de
uma bolsa de doutoramento. Do mesmo modo, gostaria de agradecer ao
Seminrio de Economia Pblica Universidade de Colnia e minha me pelo
apoio financeiro das viagens de pesquisas ao Brasil. Ademais, minha me,
Drten Hartmann, tambm prestou uma valorosa contribuio qualidade
final deste trabalho mediante suas excelentes e minuciosas sugestes de
correo.
Agradeo aos excelentes tradutores Fernanda Mello, Alexander Ribeiro, Tito
Lvio, Jurez Barreira e Manoel da Silva pela traduo para a lngua
portuguesa. minha irm, Agnes Hartmann, agradeo pela foto minha na
capa. Ao meu amigo, o artista Rainer Braxmaier agradeo a generosa
autorizao de usar uma obra sua como arte para a capa deste livro e
querida amiga Helena Wittmann devo agradecimentos pelo desenho da capa.
Por fim, meu agradecimento bastante especial dirigido a todos os meus
amigos na Alemanha e no Brasil, minha me, a meus irmos e os meus
colegas pelo apoio pessoal. Com grande gratido, dedico este livro a meus
pais, Drten e Wolfgang Hartmann, pois no seria possvel imaginar meu
caminho at este trabalho e para alm dele, sem a confiana, o apoio e a ajuda
que souberam me prestar.
Philipp Hartmann
Hamburgo, setembro de 2010
18/10/2010 09:24:03
Dedico este livro a todas as pessoas que me

ajudaram no processo de sua elaborao e a
todos que empregam sua fora e sua energia
luta pela preservao dos recursos hdricos e do
meio ambiente no Brasil.
18/10/2010 09:24:03
18/10/2010 09:24:03
NDICE DE MATRIAS
NDICE
APRESENTAO................................................................................................................ IX
PREFCIO I ........................................................................................................................ XV
PREFCIO II..................................................................................................................... XVII
NDICE DE SIGLAS E TERMOS TCNICOS ................................................................ XXI
INTRODUO ...................................................................................................................... 1
1. FUNDAMENTOS TERICOS DA ECONOMIA AMBIENTAL .................................. 6
1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSICOS ........ 8
1.1.1. O funcionamento dos mercados: preos orientados para a escassez maximizam
o bem-estar mediante um ajuste entre oferta e procura .................................................... 8
1.1.2. O consumo ambiental ideal ...................................................................................... 10
1.1.3. O surgimento de efeitos externos ............................................................................ 13
1.2. MTODOS E PROBLEMAS RELACIONADOS VALORAO ECONMICA
DO MEIO AMBIENTE ....................................................................................................... 16
1.3. O PAPEL DA POLTICA AMBIENTAL A INTERNALIZAO DE CUSTOS
EXTERNOS. SOBRE O DEBATE EM TORNO DOS INSTRUMENTOS ECONMICOAMBIENTAIS DA ECONOMIA AMBIENTAL NEOCLSSICA, INSTITUCIONAL E
POLTICA ............................................................................................................................ 23
1.3.1. Estratgias de otimizao .......................................................................................... 24
1.3.2. Estratgias orientadas pelo padro .......................................................................... 27
1.3.2.1. Instrumentos regulatrios no mbito da poltica ambiental (instrumentos
C&C) ..................................................................................................................................... 29
1.3.2.2. A taxa ambiental como instrumento poltico-ambiental baseado na Economia
de mercado e orientado pelo padro (modelo de Baumol / Oates) .............................. 31
1.3.2.3. Comparao entre disposies regulatrias e taxas ambientais segundo os
neoclssicos ........................................................................................................................... 37
1.3.2.3.1. Eficincia econmica esttica .............................................................................. 37
1.3.2.3.2. Eficincia dinmica .............................................................................................. 43
1.3.2.3.3. Impactos sobre a poltica de concorrncia e sobre a poltica estrutural ........ 44
1.3.2.3.4. Eficcia ecolgica .................................................................................................. 45
1.3.2.3.5. Realizao do princpio do usurio-pagador PUP / princpio poluidorpagador PPP ......................................................................................................................... 48
1.3.2.3.6. O efeito financeiro ................................................................................................ 50
1.3.2.4. Aspectos para a implementao prtica de taxas ambientais com base em
outras correntes da teoria econmica ................................................................................ 52
1.3.2.4.1. Anlise poltico-econmica do debate sobre instrumentos da poltica
ambiental ............................................................................................................................... 52
1.3.2.4.1.1. A viso dos usurios e da opinio pblica ..................................................... 54
1.3.2.4.1.2. A viso dos polticos ......................................................................................... 57
1.3.2.4.1.3. A viso da burocracia ....................................................................................... 58
1.3.2.4.2. Aspectos econmico-institucionais da poltica ................................................ 59
1.3.2.5. Dois outros instrumentos poltico-ambientais baseados na economia de
mercado: subvenes e direitos de uso transacionveis ................................................ 62
1.3.2.5.1. Subvenes e pagamentos de transferncias como instrumento polticoambiental: uma taxa negativa? .......................................................................................... 62
1.3.2.5.2. O comrcio com direitos transacionveis ......................................................... 65
1.4. RESUMO DOS FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA AMBIENTAL ..... 69
I
18/10/2010 09:24:03
NDICE DE MATRIAS
2. SOBRE A POLTICA AMBIENTAL E A POLTICA DE RECURSOS HDRICOS DO

BRASIL .................................................................................................................................. 74
2.1. O EMPREGO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS NA POLTICA
AMBIENTAL BRASILEIRA ................................................................................................ 74
2.1.1. Taxas para o uso e a explorao de matrias-primas naturais (royalties)........... 76
2.1.2. Instrumentos econmicos no setor de silvicultura................................................. 77
2.1.2.1. O Fundo Federal de Reposio Florestal e certificados de proteo
transacionveis .................................................................................................................... 78
2.1.2.2. A Taxa de Servio Florestal em Minas Gerais ..................................................... 79
2.1.2.3. Mecanismos da poltica ambiental internacional ................................................ 80
2.1.3. Pagamentos para incentivar servios ambientais Internalizao de benefcios
externos ................................................................................................................................ 81
2.1.3.1. Redistribuio da arrecadao do ICMS ecolgico com base em critrios
ecolgicos .............................................................................................................................. 82
2.1.3.2. Pagamentos diretos por servios ambientais na gesto de recursos hdricos . 82
2.1.4. A tarifa de esgoto industrial da SABESP com base no contedo de poluentes e
outras tarifas incitativas no setor de saneamento ............................................................ 83
2.1.5. Incentivos econmicos no mbito da superao da crise energtica de
2001/2002 .............................................................................................................................. 85
2.1.6. O seguro-desemprego para pescadores .................................................................. 86
2.1.7. As multas compensatrias ........................................................................................ 86
2.1.8. Perspectivas futuras ................................................................................................... 87
2.2. PROBLEMTICA DA GUA E GESTO DE RECURSOS HDRICOS NO
BRASIL ................................................................................................................................. 89
2.2.1. A situao hidrolgica no Brasil ............................................................................... 89
2.2.2. O sistema de gesto de recursos hdricos e a poltica de recursos hdricos no
Brasil.........................................................................................................................................93
2.2.2.1. Caractersticas gerais e desenvolvimento da legislao de recursos hdricos . 93
2.2.2.2. Instrumentos da legislao de recursos hdricos................................................. 95
2.2.2.3. A estruturao institucional da legislao de recursos hdricos ....................... 98
2.2.2.4. Desafios para o futuro da gesto de recursos hdricos brasileiros .................. 101
2.3. A COBRANA PELO USO DA GUA NO BRASIL CARACTERSTICAS
GERAIS E PROCEDIMENTO DA ANLISE ................................................................. 104
2.3.1. Caractersticas gerais dos modelos propostos e realizados para a cobrana .... 104
2.3.2. Sobre o procedimento deste trabalho .................................................................... 106
3. ANLISE ECONMICA E AVALIAO DE DIFERENTES PROPOSTAS DE
COBRANAS PELO USO DA GUA NO BRASIL ..................................................... 108
3.1. A PROPOSTA DO ESTADO DE SO PAULO ....................................................... 108
3.1.1. A problemtica dos recursos hdricos e a legislao de guas em So Paulo... 108
3.1.2. A metodologia da cobrana em So Paulo ............................................................ 111
3.1.3. Avaliao econmica das regulamentaes propostas para a cobrana em So
Paulo .................................................................................................................................... 121
3.1.3.1. Custos ambientais, PPP / PUP e eficcia da cobrana ..................................... 122
3.1.3.1.1. Interpretao do PPP / PUP como internalizao dos custos de eliminao
de danos .............................................................................................................................. 122
3.1.3.1.2. Realizao do PPP / PUP: a cobrana em funo do volume individual de
uso ........................................................................................................................................ 123
II
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NDICE DE MATRIAS
3.1.3.1.3. Diferenciao dos valores da cobrana segundo as caractersticas da bacia

efeito incitativo e PPP / PUP ........................................................................................... 125
3.1.3.1.4. A limitao da cobrana mediante valores mximos: conseqncias
alocativas e distributivas dos aspectos sociais da cobrana ......................................... 126
3.1.3.1.5. Compensaes para benfeitores: a internalizao de efeitos externos
positivos .............................................................................................................................. 129
3.1.3.2. Efeito financeiro versus efeito incitativo da cobrana ...................................... 130
3.1.3.2.1. Contradio ou falso dilema entre funo incitativa e funo financeira?130
3.1.3.2.2. A elasticidade-preo da demanda de recursos hdricos no estudo do CNEC
/ FIPE e as receitas esperadas com a cobrana em So Paulo ...................................... 133
3.1.3.2.3. A utilizao da receita da cobrana sobre a vinculao entre a cobrana e o
volume de investimentos planejados ............................................................................. 135
3.1.3.3. Sobre o possvel efeito incitativo da cobrana em So Paulo: resultados
obtidos no estudo do CNEC / FIPE ................................................................................ 136
3.2. O EXERCCIO DA COBRANA NO CONSRCIO PIRACICABA-CAPIVARIJUNDIA .............................................................................................................................. 144
3.2.1. A contribuio de investimento R$ 0,01/m ..................................................... 144
3.2.2. Avaliao de alguns aspectos da contribuio de investimentos do Consrcio
PCJ ........................................................................................................................................ 148
3.3. A COBRANCA INCITATIVA E DE FINANCIAMENTO CUSTO-EFETIVO NA
BACIA DO RIO DOS SINOS (RS) .................................................................................... 152
3.3.1. A legislao de recursos hdricos no Rio Grande do Sul .................................... 152
3.3.2. O modelo de cobrana incitativa e de financiamento custo-eficiente................ 153
3.4. O MODELO DE CONDOMNIO NA BACIA DO RIO SANTA MARIA
(STgua) ............................................................................................................................. 170
3.4.1. Descrio do modelo................................................................................................ 171
3.4.2. Anlise e avaliao econmica .............................................................................. 175
3.4.2.1. PPP / PUP, efeito incitativo e eficincia econmica ......................................... 176
3.4.2.2. Internalizao integral de efeitos externos no caso terico ideal ................... 178
3.4.2.3. Aspectos prticos referentes implementao do clculo de quotas: a
adaptao automtica e o registro digital de dados ...................................................... 179
3.4.2.4. O efeito financeiro ................................................................................................. 180
3.5. A COBRANA VINCULADA AOS EFEITOS DO USO DA GUA SOBRE A
ESCASSEZ DE RECURSOS HDRICOS .......................................................................... 181
3.5.1. Os impactos sobre a escassez resultantes de diferentes formas de uso da
gua ...................................................................................................................................... 181
3.5.1.1. Impacto da captao sobre a escassez ................................................................ 182
3.5.1.2. Impacto do consumo sobre a escassez ............................................................... 183
3.5.1.3. Impacto do lanamento de efluentes sobre a escassez .................................... 184
3.5.1.4. Os impactos sobre a escassez: consideraes finais .......................................... 185
3.5.2. Implicaes para o modelo da cobrana vinculada escassez .......................... 185
3.6. A COBRANA VINCULADA AOS CHAMADOS PREOS TIMOS:
PROPOSTAS PARA OS ESTADOS DA BAHIA E DE PERNAMBUCO..................... 191
4. APRESENTAO E ANLISE DOS MODELOS DE COBRANA PELO USO DA
GUA J POSTOS EM PRTICA NO BRASIL ............................................................ 203
4.1. A EXPERINCIA COM A COBRANA NO CEAR ........................................... 205
4.1.1. A problemtica dos recursos hdricos no Cear .................................................. 205
III
18/10/2010 09:24:03
NDICE DE MATRIAS
4.1.2. Panorama do sistema de gesto e gerenciamento de recursos hdricos no

Cear .................................................................................................................................... 206
4.1.3. A cobrana pelo uso da gua no Cear ................................................................. 210
4.1.3.1. Dados gerais sobre o clculo da cobrana .......................................................... 210
4.1.3.2. A estruturao da cobrana no Cear ................................................................. 211
4.1.3.2.1. Base de taxao e valores de cobrana ............................................................. 211
4.1.3.2.2. Subsdios cruzados intersetoriais e intrasetoriais .......................................... 215
4.1.3.3. Anlise e avaliao econmica da cobrana no Cear segundo a viso
neoclssica ........................................................................................................................... 217
4.1.3.3.1. Violao do PPP / PUP e desconsiderao do valor do recurso gua:
deficincias alocativas devido externalizao de custos do uso da gua................. 217
4.1.3.3.2. Efeitos alocativos e distributivos dos subsdios cruzados ............................ 221
4.1.3.3.3. Observaes acerca de conhecimentos empricos sobre o efeito incitativo da
cobrana no Cear .............................................................................................................. 227
4.1.3.3.4. Panorama resumido da avaliao neoclssica sobre a cobrana no Cear . 228
4.1.3.4. Anlise e avaliao da cobrana praticada no Cear luz da Economia
Poltica e da Economia Institucional ................................................................................ 233
4.1.3.4.1. As condicionantes iniciais na introduo da cobrana no Cear ................. 233
4.1.3.4.2. Considerao das posies e dos interesses defendidos pelos diversos atores
envolvidos ........................................................................................................................... 236
4.1.3.4.3. Motivos poltico-econmicos para subsdios cruzados ................................ 241
4.1.3.4.4. O efeito psicolgico da cobrana ...................................................................... 244
4.1.4. Consideraes finais sobre a cobrana no Cear .................................................. 245
4.2. O PROJETO-PILOTO DE UM FUTURO MERCADO DE GUAS NO
CEAR ................................................................................................................................ 247
4.2.1. Descrio do projeto................................................................................................. 247
4.2.2. Resultados do PJB .................................................................................................... 251
4.2.3. Avaliao da cobrana no mbito do PJB como instrumento de financiamento e
incentivo .............................................................................................................................. 253
4.2.4. Aceitao e condicionantes institucionais do PJB ................................................ 256
4.3. A COBRANA A NVEL FEDERAL: O EXEMPLO DA BACIA DO RIO
PARABA DO SUL. UMA AVALIAO DO ANTIGO MODELO SEGUNDO
CRITRIOS NEOCLSSICOS E UMA ANLISE PRTICA DA IMPLEMENTAO
DA COBRANA ................................................................................................................ 261
4.3.1. A situao no Rio Paraba do Sul ........................................................................... 261
4.3.2. O antigo modelo de cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul .......................... 265
4.3.2.1. As modalidades gerais da cobrana na metodologia praticada de 2003 a
2006 ...................................................................................................................................... 267
4.3.2.2. A cobrana para o setor industrial e para as companhias de saneamento na
antiga metodologia ............................................................................................................ 268
4.3.2.2.1. O modelo ............................................................................................................. 268
4.3.2.2.2. Discusso e avaliao econmica de diversos aspectos do modelo ............. 271
4.3.2.2.2.1. Valor da cobrana ............................................................................................ 271
4.3.2.2.2.2. A cobrana sobre a captao dgua e a ponderao das componentes... 271
4.3.2.2.2.3. A converso da qualidade da gua em quantidade e a restrio a
substncias poluentes orgnicas ...................................................................................... 275
IV
18/10/2010 09:24:04
NDICE DE MATRIAS
4.3.2.3. Definio de quantidades insignificantes e dos usurios isentos e

modalidades de cobrana para os demais segmentos de usurios .............................. 276
4.3.2.3.1. Definio de quantidades insignificantes e dos usurios isentos ............... 277
4.3.2.3.2. A cobrana para o setor agrcola ...................................................................... 279
4.3.2.3.3. A cobrana para a aqicultura ......................................................................... 281
4.3.2.3.4. A cobrana para o uso de gua na extrao mineral ..................................... 281
4.3.2.3.5. A cobrana para o setor eltrico ....................................................................... 283
4.3.2.3.6. A cobrana para a transposio de gua para o Rio Guandu ....................... 283
4.3.3. Estudos empricos sobre o efeito da cobrana no Rio Paraba do Sul .............. 286
4.3.3.1. Possveis efeitos da cobrana na indstria ........................................................ 288
4.3.3.1.1. A comparao dos custos da cobrana com os custos de possveis
investimentos ...................................................................................................................... 288
4.3.3.1.1.1. Exemplo: A cervejaria Kaiser em Jacare economia da cobrana atravs
de investimentos ................................................................................................................ 288
4.3.3.1.1.2. Exemplo 2: A siderrgica CSN considervel supresso da obrigao de
pagamento da cobrana devido ao fechamento do circuito da gua ......................... 291
4.3.3.1.1.3. Outros exemplos .............................................................................................. 293
4.3.3.1.2. A comparao entre os custos da cobrana e o benefcio das melhorias
ecolgicas ............................................................................................................................ 294
4.3.3.1.3. Restrio: O efeito da cobrana em pequenas empresas ............................... 296
4.3.3.2. O efeito da cobrana nos municpios e nas companhias de gua e esgoto .... 299
4.3.3.2.1. As empresas de gua e esgoto: subsdios cruzados a curto prazo para
usurios causadores de intensiva poluio e economias de custos a longo prazo
atravs de uma melhoria na qualidade da gua ............................................................ 299
4.3.3.2.2. Fracasso do efeito incitativo da cobrana no setor de saneamento devido ao
repasse da cobrana aos consumidores finais, carncia de comparaes custobenefcio e falta de possibilidades de financiamento .................................................... 301
4.3.3.2.3. Os argumentos da CEDAE contra uma carga dupla atravs da cobrana e de
investimentos ...................................................................................................................... 308
4.3.3.3. O efeito de financiamento da cobrana .............................................................. 310
4.3.3.3.1. Conflitos entre o efeito de financiamento e o efeito incitativo ..................... 310
4.3.3.3.2. As receitas advindas da cobrana pelo uso da gua na bacia do Paraba do
Sul......................................................................................................................................... 312
4.3.3.4. Resumo das reflexes a respeito dos possveis efeitos da cobrana na bacia do
Paraba do Sul ..................................................................................................................... 314
4.3.4. A concepo e implementao da poltica de recursos hdricos na bacia do
Paraba do Sul uma considerao a partir da Economia Institucional e da teoria
poltico-econmica (Economia Poltica) .......................................................................... 316
4.3.4.1. Aspectos institucionais do sistema brasileiro de gesto de recursos hdricos e
da introduo da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul .......................................... 318
4.3.4.1.1. Caratersticas institucionais gerais da gesto de recursos hdricos no Brasil
instrumentos bem sucedidos por causa de condies bsicas favorveis .................. 318
4.3.4.1.1.1. Consideraes dos efeitos incitativos no sistema de gesto de recursos
hdricos a partir da perspectiva da Teoria Agente-Principal ....................................... 318
4.3.4.1.1.2. Reflexes acerca da implementao da cobrana baseada na Soluo de
Negociao de acordo com Coase ................................................................................... 321
18/10/2010 09:24:04
NDICE DE MATRIAS
4.3.4.1.2. A organizao institucional da gesto dos recursos hdricos nos seus

pormenores chances e potencial de conflitos do novo Sistema de Gesto de
Recursos Hdricos .............................................................................................................. 324
4.3.4.2. As posies dos personagens no Paraba do Sul em relao cobrana e seu
comportamento no processo da implementao e execuo da cobrana pelo uso da
gua ...................................................................................................................................... 330
4.3.4.2.1. As exigncias e formas de comportamento da indstria no processo da
preparao e implementao da cobrana no Rio Paraba do Sul ............................... 332
4.3.4.2.1.1. Obrigatoriedade da cobrana para todos os usurios ................................ 334
4.3.4.2.1.2. Concesso das outorgas antes da implementao da cobrana ................ 337
4.3.4.2.1.3. Introduo da agncia de bacia antes da aplicao da cobrana............... 338
4.3.4.2.1.4. Introduo de um bnus / Reduo da cobrana / exigncia de
pagamentos de compensao ........................................................................................... 338
4.3.4.2.1.5 Limitao da cobrana por empresa .............................................................. 341
4.3.4.2.1.6. Sobre a utilizao da receita arrecadada com a cobrana .......................... 341
4.3.4.2.1.7. Resumo do efeito das exigncias da indstria ............................................. 343
4.3.4.2.1.8. Perspectivas ..................................................................................................... 346
4.3.4.2.2. As exigncias e formas de comportamento das companhias de
saneamento ......................................................................................................................... 347
4.3.4.2.3. As posies e formas de comportamento dos representantes da sociedade
civil ....................................................................................................................................... 351
4.3.4.2.4 A secretaria executiva e o escritrio tcnico do CEIVAP ............................... 355
4.3.4.2.5. O Laboratrio de Hidrologia e Estudos de Meio Ambiente (Labhid) da
UFRJ ..................................................................................................................................... 355
4.3.4.2.6. A Agncia Nacional de guas (ANA) ............................................................. 357
4.3.4.2.7. Os representantes do nvel municipal ............................................................. 362
4.3.4.2.8. A opinio pblica ............................................................................................... 363
4.3.4.2.9. Organizaes Regionais ..................................................................................... 365
4.3.4.3. Resumo: Os efeitos de aspectos institucionais e o papel dos diferentes atores
no processo da estruturao da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul ................. 366
4.3.5. O novo modelo da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul ............................. 368
4.3.5.1. A cobrana pela captao de gua ...................................................................... 369
4.3.5.2. A cobrana pelo consumo de gua .................................................................... 372
4.3.5.3. A cobrana pelo lanamento de poluentes orgnicos ....................................... 373
4.3.5.4. Outros tipos de uso ............................................................................................... 374
4.3.5.5. Coeficientes de multiplicao na nova cobrana na bacia do Paraba do Sul 375
4.3.5.6. Os preos de unidade PPU de acordo com o tipo de uso ................................ 377
4.3.5.7. Primeiras pesquisas sobre o efeito das novas modalidades da cobrana ...... 378
4.4. DUAS OUTRAS CONCRETIZAES DA COBRANA NO BRASIL ............... 380
4.4.1. A cobrana pelo uso da gua no estado do Rio de Janeiro ................................. 380
4.4.2. A cobrana suspensa no estado do Paran ........................................................... 384
5. REFLEXES GERAIS RELATIVAS AO EFEITO INCITATIVO DE COBRANAS
PELO USO DA GUA NO BRASIL RESULTADOS CIENTFICOS SOBRE A
ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA ................................................. 390
5.1. BREVE RECAPITULAO DOS CONHECIMENTOS AT AGORA
ADQUIRIDOS .................................................................................................................... 390
VI
18/10/2010 09:24:04
NDICE DE MATRIAS
5.2. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA DAS RESIDNCIAS

PARTICULARES ............................................................................................................... 392
5.3. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA NO SETOR DE
SANEAMENTO ................................................................................................................. 396
5.4. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA NA INDSTRIA ..... 398
5.5. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA NO SETOR
AGRCOLA ......................................................................................................................... 402
5.6. CONCLUSO EM RELAO ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE
GUA ................................................................................................................................. 404
6. RESUMO: A COBRANA PELO USO DA GUA ANLISE COMPARATIVA
DE IMPORTANTES ASPECTOS DOS MODELOS PROPOSTOS E
IMPLEMENTADOS NO BRASIL..................................................................................... 406
6.1. A COBRANA PELO USO DA GUA COMO INSTRUMENTO ECONMICO
NA POLTICA AMBIENTAL .......................................................................................... 406
6.2. A COBRANA PELO USO DA GUA NO BRASIL ............................................. 407
6.2.1. A Concepo geral dos modelos de cobrana ...................................................... 410
6.2.2. A cobrana como instrumento de financiamento ao invs de instrumento
incitativo ............................................................................................................................. 411
6.2.3. O valor da cobrana e o seu potencial de atuao como instrumento de
estmulo ............................................................................................................................... 413
6.2.4. Diferenciao da cobrana em funo de critrios ecolgicos e segundo setores
de usurios .......................................................................................................................... 416
6.2.5. Mecanismos alternativos de proteo para usurios com pequena capacidade
de pagamento e fortalecimento do efeito incitativo atravs de mecanismos imanentes
e flanqueadores da cobrana ........................................................................................... 418
6.2.6. A percepo da cobrana como instrumento de financiamento ........................ 420
6.2.7. Aspectos prticos de implementao .................................................................... 422
6.3. CONCLUSO ............................................................................................................. 424
Anexo A1 a: O valor econmico total de recursos florestais ....................................... 428
Anexo A1 b: Mtodos da valorao monetria do Meio Ambiente............................. 429
Anexo A2: Funcionamento da Soluo de Negociao segundo Coase em caso de
diferentes distribuies de direitos de utilizao ........................................................... 430
Anexo A3: Valores de cobrana propostos de acordo com o mtodo dos chamados
preos timos .................................................................................................................... 432
Anexo A4: Comparao de diferentes custos, capacidades de pagamento, custos de
oportunidade e pagamentos relativas ao recurso gua no Cear ............................... 433
Anexo A5: Variao do antigo modelo do CEIVAP para a cobrana na bacia do
Paraba do Sul .................................................................................................................... 437
Anexo A6a: As receitas da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul por setores
usurios at setembro de 2008 ......................................................................................... 440
Anexo A6b: A cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul por segmentos de usurios e
tipos de uso ......................................................................................................................... 440
Anexo A6c: Situao da cobrana em rios de domnio Estadual e Federal nas bacias
dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, Paraba do Sul e do Estado do Rio de
Janeiro ................................................................................................................................. 441
Anexo A7: Valores arrecadados com a Cobrana pelo Uso da gua (R$) no Estado
do Rio de Janeiro ............................................................................................................... 442
VII
18/10/2010 09:24:04
NDICE DE MATRIAS
Anexo A8: A cobrana suspensa no Paran.................................................................... 443

Anexo A9: Atuais desenvolvimentos na rea das cobranas pelo uso da gua no
Brasil at meados de 2010 ................................................................................................. 445
LISTA DE ESPECIALISTAS E AGENTES CONSULTADOS ...................................... 455
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 463
VIII
18/10/2010 09:24:04
APRESENTAO
A Associao dos ex-bolsistas da Alemanha no Rio Grande do Sul uma
sociedade civil de direito privado, sem fins lucrativos e de carter cultural e foi
fundada em 27 de maio de 1964, sendo a mais antiga das Amricas e a terceira
mais antiga do mundo.
Tem como objetivos bsicos congregar aqueles que buscaram
aperfeioamento na Alemanha; promover a troca de experincias entre si e
com a sociedade; e desenvolver aes que possam contribuir para o
desenvolvimento scio-cultural do Brasil e dos brasileiros.
A AEBA desde a sua fundao, no longnquo 1964, tem buscado
estabelecer parcerias com outras entidades e nessa empreitada no foi
diferente. O processo que resultou nesse magnfico livro comeou na
Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul e foi evoluindo at este
momento, em que temos o orgulho de apresentar esta obra, que a traduo
de uma livro publicado originalmente na Alemanha, mas com tema brasileiro.
O grupo que lutou para que isso se tornasse possvel, considerou desde o
inicio que seria de transcendental importncia colocar esse trabalho ao alcance
dos brasileiros. Isso no seria possvel sem o conjunto de parcerias que se
estabeleceu ao longo do processo.
AEBA - Associao dos ex-bolsistas da Alemanha
H mais de vinte anos, a Fundao Konrad Adenauer (KAS) mantm um

escritrio regional para a realizao do trabalho de formao poltica, no
Nordeste e Norte do Brasil. O principal enfoque das atividades nesta parte do
pas consiste em aumentar a participao e integrao dos grupos
populacionais desfavorecidos, na modernizao poltico-social e econmica, e
nos processos do desenvolvimento sustentvel. As medidas de formao tanto
do escritrio regional da KAS, como dos parceiros locais, so adaptadas aos
desafios particulares das regies Nordeste e Norte. So estes a falta de
coerncia social, o atraso econmico e poltico em relao a outras regies
brasileiras, a proteo ambiental da Amaznia, a co-existncia com o clima
semi-rido nordestino, entre outros.
Um aspecto central das temticas ambientais e da capacitao em polticas
de meio ambiente, oferecido a atores polticos e representantes da sociedade
civil locais, o tema da GUA. Todo ano, a KAS organiza seminrios, oficinas
e conferncias acerca da importncia da gua, por ocasio do Dia Internacional
da gua, proclamado pelas Naes Unidas e comemorado no dia 22 de maro,
IX
18/10/2010 09:24:04
visando a sensibilizar tanto os atores polticos, como a sociedade civil, para

uma gesto consciente e responsvel dos recursos hdricos.
Foi tambm neste contexto que a KAS, durante os ltimos anos, apoiou o
Projeto Um Milho de Cisternas (P1MC), realizado principalmente por ONGs
com o objetivo de melhorar o abastecimento do Nordeste com gua. Alm
disso, publicaram-se livros sobre os aspectos jurdicos do abastecimento e da
gesto dos recursos hdricos.
dentro deste cenrio que a KAS decidiu patrocinar a traduo para o
portugus, do livro publicado na Alemanha, baseado na tese de doutorado de
Philipp Hartmann, obra que trata da importncia crescente da cobrana pelo
uso da gua bruta, como instrumento de ao econmica, tanto no Brasil como
no mundo. O Estado do Cear, em cuja capital Fortaleza, encontra-se o
escritrio regional da KAS, ocupa um papel de vanguarda nesta temtica por
ter sido o primeiro Estado Federal brasileiro a estipular e colocar em prtica,
desde 1996, uma cobrana pelo uso da gua dentro do sistema estadual de
gesto de recursos hdricos. No livro de Philipp Hartmann, esta funo do
Cear como precursor, recebe um destaque especial.
A obra certamente contribuir como base para uma discusso aprofundada
sobre os problemas e aspectos relacionados a cobranas pelo uso da gua
bruta, e a importncia delas como instrumento de atuao econmica para a
proteo do meio ambiente. por isto que a presente publicao fornece
leitura interessante para cientistas, polticos do meio ambiente, juristas,
funcionrios pblicos da rea, etc., ou seja, para todos que tenham contato
profissional com a temtica e sua relevncia para uma poltica do meio
ambiente progressista e o desenvolvimento sustentvel do Brasil.
Para informaes adicionais sobre a Fundao Konrad Adenauer acesse:
www.kas.de/brasil ou www.sustentavel.inf.br
Konrad Adenauer-Stiftung
A Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional

METROPLAN, vinculada Secretaria de Habitao, Saneamento e
Desenvolvimento Urbano do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, o
rgo de planejamento e gesto regional do Estado, atuando tanto no mbito
do planejamento e gesto territorial, como nos setores de transporte e sistema
virio, habitao, equipamentos sociais, saneamento ambiental e recursos
hdricos em consonncia com as administraes municipais.
Atuando, predominantemente, na Regio Metropolitana de Porto Alegre
(32 municpios), Aglomeraes Urbanas do Nordeste (10 municpios), Sul (5
municpios) e Litoral Norte (20 municpios), suas aes de planejamento e
X
18/10/2010 09:24:04
gesto tm importantes repercusses nos diversos aspectos

desenvolvimento de setores de infra-estrutura urbana e regional.
do
Com suas atribuies de Agncia da Bacia Hidrogrfica do Guaba, adquiridas

atravs do Convnio SEMA/DRH/FRH-RS-METROPLAN N 003/2010,
assinado no dia 31 de maro de 2010, a Fundao Estadual de Planejamento
Metropolitano e Regional considera a elaborao e publicao do livro A
Cobrana pelo Uso da gua como Instrumento Econmico na Poltica
Ambiental, de Philipp Hartmann, uma importante ferramenta de
fortalecimento de suas aes de assessoria tcnica e na elaborao de estudos e
projetos visando subsidiar seu trabalho.
Ao apoiar esta edio, a METROPLAN acredita estar reforando suas funes
de Agncia da Bacia Hidrogrfica do Guaba, e colaborando no
assessoramento tcnico aos Comits de Bacias na instalao da cobrana pelo
uso da gua e na aplicao dos recursos arrecadados que sero reinvestidos de
acordo com o Plano de cada bacia hidrogrfica.
METROPLAN - Fundao Estadual
de Planejamento Metropolitano e Regional
O SENGE, Sindicato dos Engenheiros do Rio Grande do Sul, com seus mais de
10.000 associados, e integrando a FNE- Federao Nacional dos Sindicatos de
Engenheiros, no podia deixar de participar da produo desta obra, que trata
de problema da maior importncia, no s para o cidado, como para a
comunidade, para a sociedade e para a civilizao.
A gua est escassa, tanto em quantidade como em qualidade. Segundo
informaes, com base em causas naturais ou decorrentes das aes humanas,
a gua tem colocado em situaes de emergncia cidades e regies de grandes
dimenses territoriais, provocando catstrofes tanto nas cidades como nas
regies rurais com prejuzos econmicos nunca antes referidos, em funo do
descontrole de fluxo em grandes precipitaes ou nas estiagens prolongadas.
Ajudar a construir polticas pblicas que visem diminuir esses efeitos ou
envolver-nos atravs de nossas entidades e instituies ou mesmo
pessoalmente, pela nossa habilitao profissional um dever e uma
necessidade. Divulgar estudos que possibilitem melhores modos de
enfrentamento dos problemas nossa obrigao. Faz-los chegar s mos dos
nossos co-irmos de outros estados da Federao nossa oportunidade de
engajamento nesta luta difcil.
uma lstima a obra no ter sido escrita por brasileiros. uma ddiva que
estrangeiros bem intencionados e melhor ainda preparados, tenham eliminado
XI
18/10/2010 09:24:04
esta lacuna. H uma compensao, entretanto, ver que estudos de

profissionais de nosso Estado, serem objeto de destaque nas propostas
abordadas por Philipp Hartmann.
Esto de parabns todos os que participaram desta produo e divulgao.
Esperamos ansiosos os resultados desse esforo.
SENGE Sindicato dos Engenheiros no Estado do Rio Grande do Sul
A Celulose Riograndense faz parte do grupo CMPC, um dos maiores grupos

privados presente no mercado internacional de celulose e de produtos
derivados. Sua fbrica no municpio de Guaba ocupa, hoje, uma rea de 106
hectares. Visando a suprir essa unidade com matria-prima sustentvel, a
empresa investe no cultivo de florestas comerciais plantadas em trinta e seis
municpios gachos.
A Celulose Riograndense engloba seis plantas no seu amplo e complexo
processo:
- A planta de celulose, que produz 450 mil toneladas por ano e emprega
direta e indiretamente cerca de quatro mil pessoas;
A planta de produo de carbonato de clcio precipitado aproveitando
os gases emitidos pela chamin do forno de cal e contribuindo para a
reduo do CO2;
- A planta de gerao de energia a partir da queima dos resduos do
processo de produo;
- A planta qumica com produo de boa parte dos insumos utilizados
internamente e venda de excedentes;
- A planta da unidade produtora de papel, com capacidade de 60 mil
toneladas anuais;
- E a planta de tratamento de efluentes, que garante uma excelente
qualidade aos efluentes devolvidos ao Guaba, donde provm a gua
utilizada.
Por se tratar de uma empresa de base florestal, a Celulose Riograndense
entende que a sobrevivncia do seu negcio est diretamente ligada
preservao e correta utilizao dos recursos naturais. Com este esprito, no
dia 16 de maro de 2010, quando a empresa completou 38 anos, fez doao
comunidade gacha da Reserva Particular do Patrimnio Natural Barba
Negra, com 2.400 hectares, localizada na cidade de Barra do Ribeiro.
XII
18/10/2010 09:24:04
Por outro lado, a gesto inteligente da gua fundamental para a economia e

para nossa sobrevivncia no planeta e por isso nosso apoio a esta obra do Dr.
Philipp Hartmann. uma nova semente que estamos ajudando a plantar com
a certeza de estarmos contribuindo para a gesto dos recursos hdricos em
nosso pas e em nvel internacional.
Celulose Riograndense
XIII
18/10/2010 09:24:05
XIV
18/10/2010 09:24:05
PREFCIO I
gua, um bem econmico
Conheo bem o valor da gua para as nossas vidas e nossa economia. Nasci e
cresci no Litoral Norte do Rio Grande do Sul, entre as guas do Oceano
Atlntico e as da Lagoa dos Barros. Acompanhei a transformao dos
pequenos povoados litorneos em aglomeraes urbanas sem o saneamento
necessrio para atender as milhares de pessoas que se transferem para a regio
nos meses de vero. O resultado dessa falta de respeito natureza foi o
surgimento de esgotos a cu aberto, correndo para o mar, poluindo as guas,
onde, antes, nos banhvamos sem preocupaes.
Como poltico, preocupo-me sempre em debater a situao das nossas 25
bacias hidrogrficas, em especial daquelas mais atingidas pelos resduos
domsticos e industriais. Na Assembleia, propus a criao da Comisso
Especial sobre a Recuperao Ambiental das Bacias dos rios do Sinos e
Gravata, que presidi. A Comisso, cujo relatrio foi aprovado por
unanimidade, apresentou diagnsticos e sugestes para solucionar o problema
dessas duas bacias, considerado grave.
Mais de uma vez os rgos de preservao ambiental se depararam com
milhares de peixes boiando mortos sobre as guas do Sinos devido aos dejetos
industriais. O que fazer para criar uma conscincia ecolgica entre os que
poluem? O que fazer para preservar os nossos recursos hdricos? O
documento aprovado pela Comisso considerou que o problema tem sido
enfrentado de forma desordenada, sem qualquer articulao entre as vrias
frentes que o combatem. Entre as 23 recomendaes listadas pelos membros
da Comisso esto a da criao da Agncia da Regio Hidrogrfica (ARH), que
seria o brao tcnico e executivo do Sistema Hidrogrfico Estadual, e a de que
sejam estabelecidos fruns para discutir os modelos de gesto dos recursos
hdricos existentes no Brasil.
Um dos modelos propostos o de que trata este livro, de autoria do
economista Philipp Hartmann. A tese por ele defendida foi apresentada em
um dos Dilogos de Convergncia, uma das ferramentas do Programa
Sociedade Convergente, promovido pelo Frum Democrtico de
Desenvolvimento Regional da ALERGS. Cobrana pelo Uso da gua como
Instrumento Econmico na Poltica Ambiental foi o ttulo de sua palestra. Philipp,
que estudou os modelos existentes no Brasil, defende que a cobrana um
entre vrios instrumentos da gesto de recursos hdricos: quem polui deve
pagar pelo prejuzo que causa.
XV
18/10/2010 09:24:05
Concordo com o autor quando ele diz que a tributao ambiental tem um
efeito psicolgico fundamental, ajudando as pessoas a reconhecerem o valor
econmico do bem ambiental. A gua escassa e corre o risco de acabar,
sendo um bem econmico. E como tal deve ser tratado. Portanto, aconselho a
leitura deste livro no s por aqueles que se preocupam com a preservao da
natureza, mas tambm pelos que no acreditam que devemos consumir os
recursos naturais com responsabilidade, para que no faltem para as geraes
futuras.
Alceu Moreira*
* Deputado Estadual do Rio Grande do Sul
XVI
18/10/2010 09:24:05
PREFCIO II
No dia 9 de outubro de 2006, segunda-feira, a imprensa do Rio Grande do Sul
anunciou como um desastre ambiental a mortandade de grande quantidade
de peixes no Rio dos Sinos. Aps este dia, durante meses, a imprensa
produziu noticirio cuja temtica alternava entre quantificao da
mortandade, busca dos culpados, aes emergenciais e perplexidade da
populao. Nesse perodo, enquanto os diversos setores da economia e da
administrao pblica jogavam a culpa uns nos outros, foram anunciados o
esforo das instituies governamentais e algumas medidas para minimizar os
efeitos, tais como bombeamento de gua, injeo de oxignio puro e
distribuio de cestas bsicas para os pescadores, impossibilitados de pescar
ou consumir o pescado.
Havia uma comoo generalizada no incio, mas tudo foi para o normal
esquecimento da maioria. Destacaram-se, porm, duas matrias: uma notcia
veiculada no dia 6 de novembro, que informava sobre uma portaria do rgo
ambiental do Estado, a qual determinava o abatimento de 30% dos despejos
para todos os usurios licenciados, indiscriminadamente, e outra, no dia 30
do mesmo ms, numa pgina denominada Opinio do jornal Correio do Povo,
assinada pelo Deputado Alceu Moreira. Nessa, sob o ttulo de guas
passadas?, o Deputado criticou o modo de atuao relativo ao problema,
prometendo esforo para criao de uma Comisso Parlamentar Especial a fim
de tratar das Bacias dos Rios dos Sinos e Gravata. Mostrou-se disposto a
resolver o assunto de modo sistemtico e permanente, envolvendo a
sociedade.
Isso tudo que um gestor de Recursos Hdricos deseja.
Frente a isso, um pequeno grupo solicitou audincia com o deputado, para
demonstrar-lhe como resolver esta questo, usando-se as fontes da prpria
gesto dos Recursos Hdricos, via tarifao pelo uso da gua. Na ocasio, foi
explicada a metodologia proposta por Cnepa/ Pereira/ Lanna de abatimento
da carga orgnica poluente com um mnimo de recursos financeiros, desde
que aplicados onde o tratamento tem o maior efeito e no como estabelece a
portaria acima referida. O deputado bem como toda a sua assessoria entendeu a mecnica de incitao e de financiamento, cobrando de todas as
categorias e aplicando onde se tem um maior resultado.
O convite foi imediato para que, uma vez criada a Comisso, fosse feita
uma apresentao desta forma de encarar o problema. Por coincidncia e
felicidade, os dados utilizados por Cnepa/Pereira/Lanna na explanao
sobre a metodologia eram exatamente os da Bacia do Rio dos Sinos. Em 24 de
abril de 2007, com 49 votos favorveis e nenhum contrrio, foi aprovada a
criao da referida Comisso, que em 3 de maio foi instalada. Em 31 de maio
do mesmo ano, foi apresentada, sob dois enfoques diferentes, a proposta de
Cnepa/Pereira/Lanna, estando de um lado, um representante das entidades
XVII
18/10/2010 09:24:05
ambientalistas e de outro, um representante do setor empresarial de obras e

saneamento, ambos do Comit Taquari-Antas.
O relatrio da Comisso Especial sobre a Recuperao Ambiental das
Bacias dos Rios dos Sinos e Gravata foi aprovado e publicado no incio do ano
de 2008. Nele constam trs Recomendaes importantes (pg. 158 e 159):
... 9. Dar apoio a publicaes dos diversos modelos internacionais de gesto
dos recursos hdricos, em especial aos modelos de tarifao j
experimentados e sedimentados.
10. Estabelecer fruns de discusso dos modelos existentes no Brasil, j
praticados ou no, com ampla participao das representaes dos diversos
usurios da gua e dos membros do Sistema Estadual.
11. Aprofundar os estudos e debates, inicialmente sobre o caso Sinos,
sobre o qual se baseou o artigo - O Princpio Poluidor Pagador: uma
aplicao de tarifas incitativas mltiplas Bacia do Rio dos Sinos
- RS, de Cnepa/Pereira, como pano de fundo nas primeiras aes das
agncias de bacias. ...
O artigo acima referido foi escrito por Eugenio Cnepa e Jaildo Santos Pereira,
sendo reproduzido integralmente como Anexo 1 do mencionado Relatrio e,
por sua vez, constitui uma generalizao e aprofundamento de texto anterior
escrito por esses dois autores e o Prof. Antnio Eduardo Leo Lanna.
Aprovado o Relatrio, o Presidente da Comisso, Deputado Alceu Moreira
e o Relator, Deputado Daniel Bordignon, convidaram aqueles que expuseram
este estudo na Assemblia Legislativa para, em companhia de um dos seus
autores, o economista Eugenio Cnepa, apresentar ao Coordenador dos
Assuntos Ambientais do Ministrio Pblico Estadual do RS uma palestra
sobre esta viso da Gesto de Recursos Hdricos.
Paralelamente a toda esta movimentao, estava em curso, a traduo sob os
auspcios da conceituada Fundao Konrad Adenauer deste livro do Dr.
Philipp Hartmann que o leitor ora tem em mos.
Dada a evoluo dos acontecimentos, foi quase um resultado natural o fato
de a Assemblia Legislativa do RS ter incentivado a traduo para o portugus
do livro do Dr. Hartmann. difcil superestimar o alcance desta deciso. De
fato, se, de um lado, auspicioso que um estudioso estrangeiro tenha se
debruado com tal abrangncia e argcia sobre o tema da cobrana pelo uso
dos Recursos Hdricos (tanto ao nvel da prtica atual no Brasil, quanto ao das
propostas em discusso), de outro esto de parabns todas as entidades
envolvidas no esforo de levar a cabo essa empreitada, ao possibilitar que uma
obra de tal magnitude chegue a todos os participantes do Sistema Nacional de
Recursos Hdricos Comits de Bacia, Agncias de guas, ANA, rgos
gestores, rgos de representao dos diversos setores da economia,
organizaes da sociedade civil, cidados, etc. bem como, evidentemente, s
XVIII
18/10/2010 09:24:05
bibliotecas de nossos parlamentos e universidades, s mesas dos estudiosos de

recursos hdricos dos pases de lngua portuguesa, podendo, quem sabe,
tornar-se o livro de cabeceira daqueles que se dedicam gesto das guas.
Para finalizar, dado que tudo isso relatado resultou do esforo coletivo de
muitas pessoas, quero registrar o nome delas, esperando, sinceramente, no
esquecer ningum: o Adriano Panazzolo, meu parceiro na exposio feita
Comisso especial da ASSEMBLIA LEGISLATIVA; os colegas Enio Hausen e
Adolpho Hanke, que estiveram todo o tempo, lado a lado, na preparao de
textos e exposies e nos contatos realizados ao longo destes dois anos; o
Eugenio Cnepa, Eduardo Lanna e Jaildo Santos Pereira, pelo trabalho
inspirador que realizaram, aproximando efetivamente da nossa realidade, a
questo da cobrana pelo uso dos recursos hdricos, o Cnepa esteve tambm,
junto conosco, na preparao de vrias exposies e documentos; finalmente,
no posso deixar de reconhecer a importncia das aes da Assemblia
Legislativa do RS, nas pessoas do Deputado Alceu Moreira que, primeiro
como Presidente da Comisso Especial e depois como Presidente da
Assemblia Legislativa, trouxe o tema dos Recursos Hdricos para as
discusses dos Dilogos de Convergncia, bem como o Dr. Joo Gilberto Lucas
Coelho, o qual, como coordenador do Frum Democrtico, coordenou
brilhantemente os Dilogos de Convergncia, com a apresentao, dentre
outras, da palestra do Dr. Philipp Hartmann. Ainda, mas no menos
importante, cabe destacar a inestimvel contribuio a todo este processo por
parte de Armnio de Oliveira dos Santos, poca, Superintendente Geral da
Assemblia Legislativa e do Departamento de Relaes Institucionais, na
pessoa de Snia Domingues Santos Brambilla.
Por fim, cabe dar o devido destaque ao que efetivamente d sentido e
acabamento a todo o esforo acima relatado: as parcerias que possibilitaram a
chegada desta obra s mos do leitor. A idia inicial foi a de que o livro sairia
mediante a parceria entre a Fundao Konrad Adenauer (financiamento da
traduo) e a Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul (publicao e
distribuio). Infelizmente, a participao da AL-RS no pde ser
concretizada, tornando-se necessrio buscar novas parcerias. Neste priplo,
encontramos, primeiramente a METROPLAN e a Celulose Riograndense, que
se encarregaram de viabilizar a impresso desta edio do livro. Nosso
reconhecimento a essas entidades nas pessoas de seus dirigentes: Nelson Ldio
Nunes e Evaldo Lucas (diretores da METROPLAN) e Walter Ldio Nunes
(presidente da Celulose Riograndense). A seguir, encontramos parceiros na
distribuio: Sindicato dos Engenheiros do Rio Grande do Sul SENGE-RS e
CREA-RS. Nosso reconhecimento a essas entidades nas pessoas de seus
dirigentes mximos: eng. Jos Luiz Bortoli de Azambuja, pelo SENGE-RS, e
eng. Luiz Alcides Capoani, pelo CREA-RS. Finalmente, nosso reconhecimento
pessoal ao eng. Orlando Michelli, Conselheiro do CREA-RS, ao Sr. Joo Nelson
XIX
18/10/2010 09:24:05
Goldenberg, da CIENTEC, e ao Sr. Lourival Lopes dos Reis, Diretor da

Grafiset, todos eles incansveis no esforo de viabilizar o projeto.
Antonio Filippini *
* Arquiteto, Especialista em Desenho Urbano, Servidor Pblico Aposentado do TRF 5 Regio, Vice-Presidente
do GRUMA Grupo de Urbanismo e Meio Ambiente, fundado em 1990.
XX
18/10/2010 09:24:05
NDICE DE SIGLAS E TERMOS TCNICOS

ABRH
AGEVAP
ANA
ANEEL
CEDAE
CEHIPOM
CEIVAP
CIDS
CIESP
CNEC
CNPq
CNRH
COGERH
CONAMA
CORHI
COPASA
CPMF
CRH
CSN
CTCOB
Escolha Pblica
ETE
FEMAMT
FGV
FIEMG
FIESP
FIPE
GTZ
Associao Brasileira de Recursos Hdricos

Associao Pr-Gesto das guas da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul
Agncia Nacional de guas
Agncia Nacional de Energia Eltrica
Companhia Estadual de guas e Esgotos (RJ)
Comit de Sub-Bacias Hidrogrficas dos Rios Pomba
e Muria
Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul
Centro Internacional de Desenvolvimento
Sustentvel (FGV)
Centro das Indstrias do Estado de So Paulo
Consrcio Nacional de Engenheiros Consultores
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico
Conselho Nacional de Recursos Hdricos
Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos
Hdricos
Companhia de Saneamento de Minas Gerais
Contribuio Provisria sobre Movimentao ou
Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira
Conselho de Recursos Hdricos (em So Paulo)
Companhia Siderrgica Nacional
Cmara Tcnica de Cobrana pelo Uso dos Recursos
Hdricos (do CNRH)
teoria de public choice; corresponde Nova Economia
Poltica
Estao de Tratamento de Esgotos
Federao Municipal das Associaes de Moradores
de Taubat
Fundao Getlio Vargas
Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
Deutsche Gesellschaft fr Technische
Zusammenarbeit (Sociedade Alem de Cooperao
Tcnica)
XXI
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IBAMA
IBGE
IBS
ICMS
IE
Instrumentos CAC
INEA
IPEA
IPH
IPI
ITA
IWW
KfW
LABHID
MBI
METROPLAN
MMA
NEI
NEP
ONG
PARASUL
P&D
PJB
PL
PLANASA
PRODES
PUCRS
PWC
redevances
SAAE
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renovveis
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Instituto Brasileiro de Siderurgia
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
Instrumentos Econmicos
Instrumentos de Regulao e Controle (command and
control instruments)
Instituto Estadual do Ambiente (Estado Rio de
Janeiro)
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Instituto de Pesquisas Hidrulicas (na UFRGS)
Imposto sobre Produo Industrial
Instituto Tecnolgico de Aeronutica (em
So Jos dos Campos)
Institut fr Wirtschaftspolitik und
Wirtschaftsforschung (Instituto de Poltica Econmica
e Pesquisa Econmica / Universidade de Karlsruhe)
Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Banco Alemo de
Desenvolvimento)
(Labhid/COPPE) Laboratrio de Hidrologia e
Estudos do Meio Ambiente (COPPE/UFRJ)
market-based instruments (instrumentos baseados no
mercado) [= instrumentos econmicos]
Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e
Regional
Ministrio do Meio Ambiente
Nova Economia Institucional
Nova Economia Poltica
Organizao No-Governamental
Frum das Organizaes Civis da Bacia do Rio
Paraba do Sul
Pesquisa e Desenvolvimento
Projeto Jaguaribe e Banabui (Projeto guas do
Vale)
Projeto de Lei
Plano Nacional de Saneamento
Programa Nacional de Despoluio de
Bacias Hidrogrficas
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do
Sul
Price Waterhouse Coopers
designao da cobrana pelo uso da gua na Frana
Servio(s) Autnomo(s) de gua e Esgoto
XXII
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SAAE-VR
SABESP
SEAGRI
SEBRAE
SEMA
SERLA
SRH-BA
SRH-CE
SRH-PE
UERJ
UFBA
UFC
UFESP
UFRJ
UFPE
UFRGS
VAF
*
Servio Autnomo de gua e Esgoto de

Volta Redonda
Companhia de Saneamento Bsico do
Estado de So Paulo
Secretaria da Agricultura Irrigada
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas
Secretaria de Meio Ambiente (Rio de Janeiro)
Superintendncia Estadual de Rios e
Lagoas (Rio de Janeiro)
Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
(Bahia)
Secretaria de Recursos Hdricos (Cear)
Secretaria de Recursos Hdricos (Pernambuco)
Universidade Estadual do Rio de Janeiro
Universidade Federal da Bahia
Universidade Federal do Cear
Unidade Fiscal do Estado de So Paulo
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Universidade Federal de Pernambuco
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Valor Adicionado Fiscal
Sinal de multiplicao
XXIII
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MAPAS
Mapa 1: Mapa poltico do Brasil com a indicao dos principais rios
Fonte: http://www.geolingua.org/paises_brasil.htm
XXIV
livroG7modelo_margens.indd 29
livro_philipp_alterado_17_10___A5.pdf
32
1/10/201009:24:06
16:18:02
18/10/2010
MAPAS
Mapa 2: Regies hidrogrficas brasileiras e principais rios
Fonte: http://www.brasilcultural.hpg.ig.com.br/Mapas/mapas.htm
Nota: As regies aqui representadas em diferentes cores so normalmente designadas em

portugus como regies hidrogrficas. O termo bacia hidrogrfica, por seu turno, designa o
conjunto de terras drenadas por um rio coletor principal e seus tributrios, inclusive suas
nascentes (Dicionrio Houaiss). Raramente h uma coincidncia entre regio e bacia
hidrogrfica.
XXV
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MAPAS
XXVI
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INTRODUO
INTRODUO
O Brasil, o pas de maior extenso territorial na Amrica Latina, possui uma
inestimvel riqueza de bens minerais e ambientais. Somente a regio
amaznica representa a maior rea de florestas contnuas do mundo, contm
cerca de um dcimo das reservas mundiais de gua doce e serve de abrigo a
inmeras espcies vegetais e animais. Enquanto habitat humano, cada vez mais
todo esse patrimnio ambiental vem sofrendo ameaas e destruies atravs
de formas agressivas de uso dos recursos ali existentes. Com certa
regularidade, ouve-se falar na explorao ofensiva e no-sustentvel de
recursos naturais ecologicamente sensveis no Brasil. Ao mesmo tempo, tem-se
registrado um constante aumento dos nveis de poluio do ar, do solo e dos
mananciais por meio de diferentes substncias txicas. Em muitos lugares,
vem-se evidenciando mais e mais que os danos ambientais tambm so uma
ameaa permanente ao progresso econmico do Brasil e que entre ecologia e
economia no existe um contraste, mas sim uma ligao muito estreita.
No se pode negar que uma das caractersticas do ordenamento jurdicoambiental brasileiro a existncia de disposies em parte rigorosas e
ambiciosas; todavia, no tocante sua implementao e ao seu controle, em
muitos casos predomina um grande dficit decorrente, por exemplo, da falta
de recursos humanos e financeiros nas reparties e nos rgos competentes,
mas tambm da corrupo bastante disseminada ou ainda da falta de
identificao das pessoas envolvidas com a poltica ambiental.
Pelas razes supramencionadas, h alguns anos se vem seguindo, no
mbito da gesto e do gerenciamento de recursos hdricos, um modelo
totalmente diferente. A exemplo do que ocorre em outros pases, sobretudo na
Frana, a gesto de recursos hdricos superficiais vem sendo transferida em
grande parte para associaes de guas com base nas bacias hidrogrficas
existentes. Alm dessa descentralizao, uma outra caracterstica decisiva do
sistema a participao direta da populao imediatamente atingida nos
comits de bacia que tambm so conhecidos como parlamentos das guas. A
cobrana pelo uso da gua bruta encontra-se disposio dos comits de bacia
como um instrumento central da poltica hdrica.
Essa cobrana pelo uso da gua bruta (doravante cobrana)1 toma por base
o modelo neoclssico de introduzir instrumentos econmicos (ou de economia
1 De incio necessrio esclarecer que a cobrana dessas taxas no deve ser confundida com a
taxa cobrada pelas respectivas companhias de gua e esgotos. Elas estabelecem a cobrana de
uma taxa aos consumidores finais pelo tratamento e fornecimento de gua potvel e/ou pelo
tratamento e eliminao de efluentes. Em contrapartida, neste trabalho so tematizadas as taxas
relativas ao uso direto da gua bruta, ou seja, a gua como recurso natural (no-tratado). Sobretudo
no Cap. 4.1., voltar a ser abordada essa distino que muitas vezes ignorada no debate
pblico. No sentido aqui pretendido, costuma-se usar no Brasil o termo cobrana (pelo uso da
gua bruta).
18/10/2010 09:24:07
INTRODUO
de mercado) na poltica ambiental. Trata-se de uma terminologia criada

originalmente na lngua inglesa, ou seja, market-based instruments (MBI) ou
economic instruments. Esse tipo de mtodo inovador logrou trazer novos
ventos no apenas para a execuo prtica de uma poltica ambiental antes
marcada predominantemente por instrumentos reguladores oriundos da
ordem pblica. A economia ambiental neoclssica tambm enfatiza a
superioridade desses instrumentos econmicos no tocante preciso ecolgica
e notadamente em relao eficincia econmica. Na verdade, ao se fazer o
ajuste da poltica ambiental em nvel nacional e regional, em geral ela apenas
mais um critrio dentre vrios, mas justamente em pases como o Brasil, nos
quais normalmente apenas se dispe de recursos e capacidades limitadas para
realizar a poltica ambiental, a aplicao eficiente dos recursos adquire uma
importncia ainda maior.
Por esse motivo, no de se admirar que no debate cientfico e poltico,
mas de mais e mais tambm na esfera prtica, essas estratgias calcadas na
economia de mercado estejam ganhando uma difuso cada vez maior em todo
o mundo. Na poltica ambiental brasileira, at o momento, a utilizao eficaz
de MBI se tem restringido, em larga escala, poltica hdrica, mas a cobrana
pelo uso da gua atualmente est passando por um verdadeiro boom em todo o
pas, no que tange a um grande nmero de mananciais superficiais.
Antes da apresentao detalhada dessa experincia brasileira entre os
Captulos 2 e 5, o Captulo 1 tratar primeiramente da fundamentao terica.
Para tanto, sero dadas breves explicaes sobre aspectos elementares da
economia ambiental neoclssica, dando-se especial destaque ao conceito de
taxas ambientais, ou seja, estratgia utilizada para se fazer recuar a demanda
de um bem ambiental mediante a cobrana de uma taxa pelo uso desse recurso
natural. Alm da explicao sobre diversos mecanismos visando a
internalizao de custos externos, o Captulo 1 tambm ressalta a importante
posio que ocupam os instrumentos da economia de mercado perante os
instrumentos do direito regulatrio. Em seguida, luz da nova economia
institucional (NEI) e da nova economia poltica (NEP), so discutidos aspectos
centrais referentes introduo e execuo de instrumentos econmicos na
poltica ambiental. Aqui se observa que os resultados divergem parcialmente
das recomendaes feitas pelos neoclssicos.
Aps uma breve exposio panormica (Cap. 2.1) de outros MBI utilizados
isoladamente ou de forma restrita na poltica ambiental brasileira, bem como
aps uma rpida introduo Legislao Brasileira de Recursos Hdricos
(Cap. 2.2), o terceiro Captulo deste trabalho dedica-se, de forma detalhada,
aos principais modelos de cobrana pelo uso da gua propostos e discutidos
na literatura especializada crtica brasileira. No quarto Captulo, sero
analisados mais a fundo alguns tipos de cobrana j postos em prtica. A
grande versatilidade do Brasil tambm se reflete na diversidade das propostas
e modalidades existentes para a implementao das cobranas de forma
2
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INTRODUO
concreta nas diferentes regies do pas. Na literatura brasileira especializada,

ainda faltava, at ento, uma avaliao econmica ampla e sistemtica dos
diferentes modelos2. Com o objetivo de preencher essa lacuna de pesquisa, foi
de modo consciente que se realizou a anlise dos diferentes modelos de
cobrana contida nos Captulos 3 e 4 de forma relativamente pormenorizada.
Nesse procedimento, pela primeira vez as variantes da cobrana so discutidas
sistematicamente com base nos critrios apresentados no Captulo 1,
considerando-se especialmente o critrio da eficincia econmica. Ao longo
dessa discusso, como j se pode antecipar aqui, ser possvel constatar que
em muitos pontos tais variantes no correspondem s recomendaes da
teoria. Ressalte-se sobretudo que na maioria das vezes o aspecto financeiro
est claramente em primeiro plano, frente, segundo a teoria, do verdadeiro
objetivo das taxas ambientais, ou seja, a idia de regulao e de incentivo.
Por certo, o principal motivo da pouca ateno dada a aspectos centrais da
eficincia econmica nos modelos de cobrana reside em conjeturas acerca de
sua exeqibilidade poltica. Por essa razo, ao se proceder anlise das
cobranas de gua j existentes (principalmente as praticadas no Cear e na
bacia do Rio Paraba do Sul), tambm se opta por um modelo adicional no
Captulo 4. Enquanto a discusso das propostas de cobrana no Captulo 3
conduzida sobretudo na perspectiva terica e com base na economia
ambiental originariamente neoclssica, alm desta o Captulo 4 tambm inclui
argumentos tomados da nova economia institucional (NEI) e da nova
economia poltica (NEP). Para alcanar essa meta, concentra-se sobremaneira
em aspectos ligados execuo prtica. feita uma anlise notadamente dos
processos referentes preparao, introduo e implementao da cobrana
de taxa pelo uso da gua, tomando-se como exemplo a bacia do Rio Paraba do
Sul. Ali so apresentados, de maneira pormenorizada, solues negociadas e
resolvidas mediante acordos, bem como a incluso de diversos interesses
particulares dos diferentes atores envolvidos no sistema, alm de outros
aspectos institucionalmente relevantes. Outrossim, so averiguadas as
interaes desses fatores no tocante realizao do modelo de cobrana.
Assim, de certo modo se pode entender por que os modelos e as propostas de
cobrana muitas vezes no so realizados de acordo com as recomendaes da
teoria neoclssica referentes a taxas ambientais.
No que concerne legislao brasileira de recursos hdricos, essas reflexes
feitas no mbito da economia institucional e mormente da teoria econmica da
poltica ambiental tambm so importantes, uma vez que, mediante a
modelagem do sistema de gesto de recursos hdricos, logra-se inibir alguns
modelos de interao e de conduta averiguados na poltica ambiental
tradicionalmente pela teoria da escolha pblica, que costumam ter efeitos
Seja como for, apenas poucos dentre os estudos at hoje publicados no Brasil sobre a
temtica da cobrana pelo uso da gua revelam uma base econmica. Ao apresentarem
algum panorama sobre os modelos existentes, normalmente o fazem de forma superficial.
18/10/2010 09:24:07
INTRODUO
danosos. Por conseguinte, apenas de forma restrita os atores centrais

envolvidos so aqueles tipicamente descritos pela economia poltica: eleitor,
poltico, burocrata. De maneira consciente (e decerto justamente devido aos
conhecimentos provenientes da NEP, dentre outras coisas), os modelos
brasileiros evitam tais estruturas muitas vezes consideradas desfavorveis,
preferindo basear-se muito mais na participao dos indivduos diretamente
afetados pela problemtica. Em contrapartida, surgem estruturas at ento
desconhecidas que, mediante a anlise de seus padres de conduta manifestos
ou possveis, por seu turno podero ajudar a enriquecer a teoria da escolha
pblica. Precisamente na fase inicial da introduo da cobrana de uma taxa
pelo uso da gua ou de uma legislao de recursos hdricos, seu sucesso
tambm depender, ao se proceder execuo, das condicionantes prticas.3
Pelos motivos aqui expostos, uma observncia dos conhecidos obtidos no
Captulo 4 tambm poderia ser til em futuros casos de modelagem e
introduo de cobrana de taxas pelo uso da gua no Brasil e em outros pases,
para, guisa de exemplo, ser possvel antecipar determinados padres de
conduta e estruturas de influncia.
Em vista da reduzida literatura especializada sobre poltica ambiental
existente no Brasil4, mas principalmente por a cobrana pelo uso da gua
ainda ter uma curta existncia no territrio brasileiro, natural que este
trabalho no tenha condies de fornecer uma anlise e uma avaliao
exaustivas e conclusivas sobre a temtica em questo. Portanto, na discusso
sobre elasticidades-preo da demanda de gua e sobre a eficcia da cobrana
como instrumento de incentivo, muitas vezes somente se pode presumir que
as taxas so demasiadamente reduzidas para alcanarem um efeito regulador.
A sustentao (ou, se for o caso, a rejeio) de tais concluses apoiadas pela
intuio ou mediante exemplos isolados ficar sujeita a futuros estudos que
somente sero possveis aps amplas anlises dos resultados obtidos dentro de
alguns anos com a cobrana. Visando a uma execuo eficaz desse
instrumento de poltica ambiental, recomendvel que no futuro esses tipos
Por essa razo, tomando-se como exemplo a cobrana de taxas pelo uso da gua no Brasil, o
presente trabalho tentar preencher, de certa maneira, a lacuna existente na pesquisa e
explorao de instrumentos poltico-ambientais adequados, como ressalta Endres (20002,
pg. 256) em sua crtica: Muito profcua seria uma integrao entre ambas (...) as linhas de
pensamento econmico [neoclssicos e NEP e/ou NEI; nota do autor] no desenho de
instrumentos poltico-ambientais: como podero ser modelados esses instrumentos para
serem eficientes e, alm disso, para que provoquem efeitos distributivos que no os deixem
fracassar por causa da resistncia feita pelos grupos decisivos no processo de execuo
poltica?
4 Na avaliao da leitura especializada existente, tambm nessa verso brasileira deste
trabalho, so feitas referncias a estudos relevantes e promissores nas lnguas alem e
inglesa. Onde foi possvel infelizmente nem sempre -, tentou-se tambm mencionar as
obras em portugus e, com isso, considerar, paralelamente aos clssicos da economia
ambiental, tambm a viso dos estudiosos brasileiros. Vale enfatizar que os Captulos 2 a 4
apiam-se principalmente em publicaes e documentos brasileiros.
3
18/10/2010 09:24:07
INTRODUO
de pesquisas sejam um dos focos de interesse. Obviamente, tambm no

tocante interao dos atores envolvidos e s circunstncias institucionais
vigentes, at o momento somente sob determinadas condies que se
consegue chegar a concluses a partir de observaes relevantes. E estas
naturalmente se baseiam em amplas e intensivas investigaes realizadas in
loco ou ainda no acompanhamento dos processos de preparao e introduo
da cobrana, notadamente na bacia do Rio Paraba do Sul.
18/10/2010 09:24:07
1. FUNDAMENTOS TERICOS DA ECONOMIA AMBIENTAL

Das mais diferentes formas possveis, o ser humano faz uso da natureza. Por
um lado, a natureza fornece-lhe bens ambientais, tais como recursos
renovveis e no-renovveis (oxignio, gua, matrias-primas etc.) necessrios
a seus processos de produo e consumo, e oferece-lhe o solo como base para
toda sorte de atividades. Por outro lado, a natureza serve como meio de
absoro de todos os dejetos possveis (efluentes, gases de escape, lixo etc.).
Alm disso, por meio de servios, o meio ambiente presenteia a humanidade
com benefcios diretos, tais como a beleza paisagstica, o valor recreacional de
uma rea intocada, dentre muitos outros aspectos.
No obstante, a cada dia fica mais evidente que, em muitos casos, os
efeitos resultantes da explorao humana do meio ambiente restringem-se
mutuamente. A ttulo de ilustrao: um rio utilizado como alvo do lanamento
de guas servidas domsticas e industriais somente poder ser usado como
fonte de gua potvel, se forem introduzidas tecnologias de tratamento de
gua onerosas. Mais e mais, os recursos naturais outrora existentes em
abundncia vo se tornando um bem escasso que no mais se encontra
ilimitadamente disposio de todos. Entre os sujeitos econmicos
envolvidos, passam a surgir conflitos em torno do uso dos recursos.
mrito da economia ambiental neoclssica haver evidenciado no
somente as causas do consumo ambiental desordenado, mas tambm as
possibilidades de combat-lo. Fazendo-se um exame mais acurado das
condicionantes econmicas, v-se com bastante clareza que freqentemente as
causas da escassez da natureza residem em uma avaliao errnea que dela se
faz como um bem livre e gratuito disposio de todos. Enquanto a opinio
pblica normalmente rejeita uma viso econmica das coisas em relao a
fenmenos ecolgicos, e ao passo que se considera injusto ou imoral impor
um preo para recursos naturais, os neoclssicos mostram que justamente a
pode residir uma soluo para o problema. Neste contexto, Turner, Pearce e
Bateman ressaltam que no imoral um procedimento econmico
entendido corretamente, que, por exemplo, no veja a economia apenas como
fluxo de recursos financeiros, mas que interprete quaisquer transformaes
do bem-estar humano como efeitos econmicos. Ao contrrio, tal
procedimento pode muito bem ajudar a impor respeito a argumentos morais
em prol da preservao ambiental, sobretudo nos casos em que como si
ocorrer tais argumentos entram em coliso com outras metas, tais como o
desenvolvimento econmico, o direito alimentao, dentre outros fatores.5
Turner /Pearce / Bateman (1994), pg. vii.

6
18/10/2010 09:24:07
Dessa inteleco resulta a necessidade de serem aplicados instrumentos da

economia de mercado na poltica ambiental, uma exigncia que remonta
economia ambiental neoclssica. Na prtica internacional, cada vez mais esse
modelo vem sendo aceito. Ele tambm teve uma influncia decisiva para a
cobrana de taxas no Brasil pelo menos no tocante sua fundamentao
terica.
Observando outros aspectos, com respeito modelagem e execuo da
poltica ambiental, outras correntes cientficas (como o caso da NEI e da NEP
descritas no Cap. 1.3.2.4) chegam a concluses divergentes ou partem de
premissas em parte fundamentalmente diferentes (p. ex. a economia
evolucionista ou a economia ecolgica e/ou os representantes de um
imperativo ecolgico6). No captulo a seguir, abordar-se-o de forma mais
profunda principalmente as bases neoclssicas e, guisa de complementao,
alguns critrios referentes execuo prtica no que tange problemtica e
poltica ambiental.
Almeida (1998), pg. 69. O presente trabalho certamente no poder apresentar um

panorama de todas as correntes da economia ambiental. Alm da economia ambiental
neoclssica, na qualidade de modelo bsico para o emprego de instrumentos econmicos,
aqui tambm so apresentados aspectos importantes da economia poltica e da economia
institucional. Para uma leitura geral sobre outras correntes e escolas da economia ambiental,
vide por ex. Knogge (1998) ou Bruns (1995). Hackl (2000) faz um cotejo entre os neoclssicos
e a economia ambiental ecolgica (e evolucionista). A esse respeito, vide tambm Hampicke
(1995) ou, para se ter uma viso brasileira dessa temtica, Almeida (1998) e Cechin (2008).
Carvalho (2003) faz um confronto entre uma anlise da poltica de recursos hdricos no Brasil
a partir da viso neoclssica e reflexes calcadas no modelo de sustentabilidade da economia
ecolgica. Siniscalco (1999) analisa o tratamento de diferentes aspectos (por ex. o debate em
torno dos instrumentos, o problema da informao, dentre outros) nas diferentes direes
tericas. Por fim, Junkernheinrich / Karl / Klemmer (1995) oferecem um panorama histrico
sobre o tratamento dado temtica do consumo ambiental na teoria econmica desde
Aristteles at os nossos dias. Infelizmente, aqui no ser possvel incluir um debate sobre os
fundamentos psicolgicos, filosficos e ticos dos neoclssicos. Pode-se encontrar um bom
ensaio sobre esse tema em Endres / Staiger (1995), pg. 130 ss. Cf. tambm Mueller (2007).
18/10/2010 09:24:08
1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS
1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS

NEOCLSICOS
1.1.1. O funcionamento dos mercados: preos orientados para a
escassez maximizam o bem-estar mediante um ajuste entre oferta
e procura
Em suas funes de uso antrpico supramencionadas, o meio-ambiente, em
face das crescentes necessidades de uso, deixou de ser um bem livre - ou seja,
um bem existente em quantidade suficiente para suprir todas as carncias
bsicas - para se tornar um bem escasso. Enquanto se recorre a determinados
tipos de uso, outros so impossibilitados, gerando-se assim custos de
oportunidades, isto , custos originados pelo impedimento do uso. Tem-se a,
portanto, o valor correspondente ao benefcio que deixou de ocorrer no tipo de
utilizao alternativa.
Conforme a teoria econmica neoclssica, normalmente a relao entre
oferta e procura em um determinado mercado que engendra a melhor
possibilidade de utilizao de recursos escassos para a sociedade. Nesse
processo, um elemento direcionador decisivo o preo que, ao lado dos custos
de produo e disponibilizao de um bem, tambm indica de forma ideal o
grau de escassez deste bem, isto , os custos de oportunidade de seu uso.7 As
aes de todo e qualquer sujeito econmico, as quais possuem como foco
aspectos micro-econmicos e aspiram a uma maximizao do benefcio, tm
ento como resultado a alocao macro-econmica economicamente eficiente
para a totalidade dos indivduos e aprimoradora do bem-estar social.8
Todavia, para isso so necessrios determinados requisitos, dentre os quais
se podem citar: a atuao de usurios do mercado concorrentes entre si e em
p de igualdade, a clara definio e a garantia de direitos de posse, bem como
a existncia de preos de mercado realistas e orientados para a escassez. No
entanto, mesmo na rea ambiental que, com freqncia, so destitudas
justamente essas condies de um mercado operante. A lei da selva9 passa a
ser a prioridade segundo a qual as agressivas pretenses de uso dos
poluidores impem-se de maneira ilimitada perante as pretenses defensivas
7 Em relao ao estabelecimento de preos eficientes voltados especificamente para o recurso
gua, cf. tambm Easter / Becker / Tsur (1997), pg. 584 ss.
8 Essa viso analtica parcial, ou seja, voltada apenas para determinados segmentos da
economia, que tpica dos neoclssicos, criticada, por exemplo, no modelo apresentado no
Cap. 3.6, que propaga uma anlise total. Para a poltica brasileira de recursos hdricos ou
para a economia brasileira como um todo, uma anlise total dessa natureza parece muito
difcil de ser posta em prtica. Por esse motivo, adota-se aqui como princpio o mtodo de
procedimento analtico parcial dos neoclssicos. Mais pormenores sobre esse tema podero
ser encontrados no Cap. 3.6.
9 Endres (1994), pg. 2.
18/10/2010 09:24:08
dos consumidores de bens pblicos.10 J os direitos de posse e de uso na

maioria das vezes no podem ser definidos nem conseguem se impor ou
logram faz-lo apenas de forma insuficiente.11 Por isso, os custos de
oportunidades incidentes sobre os bens naturais geralmente permanecem
ignorados, deixando de fluir para o preo desse uso. O meio-ambiente,
portanto, continua a ser sempre tratado como se fosse uma fonte que no pra
de fornecer bens livres em uma quantidade ilimitada e na qualidade desejada,
dos quais todo e qualquer indivduo pode usufruir, sem que haja pretenses
de uso rivalizantes. Portanto, no raro, ou bem o capital natural, apesar de sua
escassez, no possui nenhum preo de mercado (p. ex. o ar puro, uma linda
paisagem ou muitos dos recursos hdricos abordados neste trabalho), ou bem
algumas pretenses de uso futuras e/ou alternativas no so consideradas nas
transaes realizadas nos mercados existentes. (Dessa forma, a possvel
demanda de futuras geraes por determinadas matrias-primas finitas
normalmente acaba no entrando nos seus preos de mercado hodiernos.).
Por conseguinte, para o usurio de bens ambientais possvel passar para
outros ou para a sociedade em geral os custos de escassez, -lhe possvel
externaliz-los. Efeitos externos consistem em que a situao de benefcio (no
caso de firmas: a situao de lucro) de um indivduo dependa diretamente, ou
seja, sem a mediao do mecanismo de mercado, de uma atividade que seja
controlada por outros indivduos.12 Fala-se de efeitos intra-geracionais ou
inter-geracionais, de acordo com os sujeitos econmicos afetados pela
externalidade, caso se trate de sujeitos econmicos atuais ou futuros.13 Tais
efeitos externos podem ser tanto de tipo positivo (benefcio externo) quanto
negativo (custos externos).
Michaelis (1996a), pg. 7.

Dentre outros fatores, isso tem a ver com o grau de publicidade dos bens ecolgicos.
Podem-se ver problemas ambientais como problema tpico de bens pblicos, como afirma
por ex. Bonus (1980, pg. 55). De modo estrito, a definio de bens pblicos afirma que no
consumo esto presentes tanto a no-exclusividade quanto a no-rivalidade, ao passo que
problemas ambientais em geral podem ser relacionados mais com o fenmeno do uso
excessivo e, portanto, justamente com uma rivalidade no consumo entre diferentes usurios.
Por definio, tanto a no-exclusividade quanto a no-rivalidade existem no consumo de
bens comuns; por isso, no contexto de problemas ambientais (segundo Garrett Hardin), s
vezes se fala da tragdia dos bens comuns (Tragedy of the Commons). Cf. tambm Turner /
Pearce / Bateman (1994), pg. 77, no tocante a diferentes graus de publicidade de bens
ambientais. Merece destaque uma dificuldade especial que diz respeito imposio de
direitos de uso da natureza no caso de bens ambientais cujos usurios, devido a razes
organizacionais, no possam defender adequadamente seus interesses por ex. futuras
geraes ou a totalidade de populaes ribeirinhas de um rio ou no caso de meios que so
distribudos de forma ampla e sem nenhum respeito para com determinadas propriedades
fundirias ou determinados limites polticos, tais como o ar e os mananciais.
12 Endres ( 20002), pg. 15.
13 Frey (1972, pg. 58) utiliza os termos externalidades estticas e dinmicas.
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1.1.2. O consumo ambiental ideal

A seguir se explicar o surgimento de custos externos por meio do exemplo de
emisses de gases txicos. Entretanto, primeiramente se far mister apresentar
uma constatao sobre as premissas da teoria econmica neoclssica: oferta e
procura no mercado surgem a partir das preferncias agregadas dos diversos
sujeitos econmicos. Essa afirmao tambm vlida para a alocao dos
recursos naturais. Como as atividades de produo e consumo via de regra
geralmente esto vinculadas a determinados impactos sobre o meio ambiente,
existe, no raro, um trade-off entre a atividade econmica e a preservao do
meio-ambiente. Faz-se necessrio, pois, por outro lado, pagar por atividades
econmicas de amplo espectro com uma renncia (s vezes tambm ampla)
qualidade ambiental. Por essa razo, o consumo ideal dos recursos ou a
poluio ambiental ideal no ficam na estaca zero, pois uma renncia total ao
consumo ambiental poderia gerar, em determinados casos, custos altamente
proibitivos atravs de um abandono total das atividades econmicas
causadoras do consumo. No se trata, enfim, de se evitar toda e qualquer
poluio do meio ambiente14, mas, muito mais, de alcanar um nvel ideal
para a atividade econmica conforme as aspiraes sociais, ao passo que
tambm haja uma demanda simultnea por recursos ambientais. Isso tambm
implicar em um determinado consumo ambiental e/ou em um determinado
nvel de poluio. Efetua-se, por conseguinte, uma aferio da relao custobenefcio.
Outrossim, aqui tambm se tece uma crtica aos neoclssicos que deve ser
levada a srio. que a alocao de recursos ambientais naquele ideal de
alocao desejado pela sociedade depende de modo decisivo das preferncias
dos sujeitos econmicos que atualmente representam a oferta e a procura no
mercado. Em outras palavras, ela depende de quo valiosa a natureza para
a gerao atual (cf. Cap. 1.2. sobre a valorao monetria de bens ambientais).
Nessa concepo, no h lugar para um interesse da sociedade enquanto tal
para alm dos diversos membros que a compem. O modelo individualista
aqui subjacente pode parecer bvio para a maioria dos membros das
sociedades ocidentais hodiernas. No entanto, mesmo quem aceita esse modelo
Se tambm se levar em considerao a capacidade de auto-limpeza da natureza, ento, de

qualquer modo, um nvel zero de poluio no ser ecologicamente necessrio. No
obstante, por causa do trade-off supramencionado entre qualidade ambiental e atividade
econmica, tambm no socialmente desejvel, na maioria dos casos, uma restrio das
imisses totais por meio da fora regeneradora do meio ambiente. No entanto, uma poluio
reduzida no precisa ser necessariamente equiparada a uma atividade econmica reduzida.
Atualmente, com o auxlio de medidas tcnicas, j se pode fazer, at um determinado ponto,
uma desconexo entre o nvel de poluio e a atividade econmica. Ressalte-se que isso j
realidade em muitos pases. Sobre essa temtica, cf. tambm Almeida (1998), pg. 32 ss. ou
Brauch (1998).
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deveria ser cnscio de que ele no se baseia em leis naturais; inversamente, ele
o resultado de nossa socializao cultural. Em outras sociedades e/ou em
outros tempos, outras concepes sociais de bem-estar determinam a vida das
pessoas.15 Alm disso ressalta-se que os fatos na realidade geralmente no
correspondem teoria e surgem por exemplo, devido a um dfice de
informao, distores nas definies da alocao ideal (compare aqui com as
oposies de Cnepa (2010) mencionadas no captulo 1.4. deste trabalho).
Representantes de algumas outras correntes tericas rejeitam
fundamentalmente os conceitos econmico-ambientais neoclssicos (p. ex. o
conceito de aspirao alocao ideal) e rogam p. ex. que o nico ponto de
orientao na poltica ambiental seja a sustentabilidade, a qual, por seu turno,
toma por base critrios oriundos das cincias naturais. Outros argumentam
que, devido incerteza de determinados contextos de impacto ecolgico, no
se tem o direito de deixar o uso da natureza merc dos interesses de curto
prazo defendidos pelos atuais sujeitos econmicos. Ao invs disso, dever-se-ia
seguir o princpio do cuidado e impedir toda e qualquer ameaa imposta
natureza.
Entretanto, consoante os neoclssicos, os recursos ambientais esto sendo
empregados de forma ideal, justamente quando o bem-estar de toda a
sociedade, isto , quando todo o benefcio ou lucro lquido agregado a partir
dos nveis de benefcio dos diversos sujeitos econmicos maximizado a partir
da respectiva atividade. A situao ideal16 estaria localizada ali, como mostra a
figura 1.1, onde torna-se mxima a diferena entre o benefcio econmico
decorrente da respectiva atividade econmica e os custos incidentes
decorrentes de um prejuzo ecolgico e, conseqentemente, econmico (v.
abaixo). Isso est representado na Fig. 1.1. a) e na Fig. 1.1. b), exatamente no
local em que so idnticas as ascenses de ambas as curvas, a saber: benefcio
marginal e custos marginais.17 Nesse sentido, aprova-se o consumo de
recursos ou o prejuzo natureza, na medida em que o lucro adicional da
resultante seja superior aos custos adicionais (v. Fig. 1.1.b).
Endres (20002), pg. 27.

O critrio para uma alocao dos recursos que maximize o bem-estar social o chamado
timo de Pareto. Este se constitui numa situao econmica na qual no possvel melhorar
a utilidade de um agente sem degradar a utilidade de qualquer outro agente econmico.
17 Isso equivale, de maneira anloga, a uma comparao entre o benefcio obtido com o uso
por meio da proteo ambiental e os custos correspondentes em forma de atividades
econmicas das quais se abre mo. Ou ainda com as palavras de Milton Friedman: The real
problem is not 'eliminating pollution,' but trying to establish arrangements that will yield the
'right' amount of pollution: an amount such that the gain from reducing pollution a bit more
just balances the sacrifice of the other good things houses, shoes, coats, and so on that
would have to be given up in order to reduce the pollution. If we go farther than that, we
sacrifice more than we gain. Friedman / Friedman (1980).
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Fig. 1.1. a e 1.1. b: Benefcio (marginal) e custos (marginais) do consumo

ambiental
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1.1.3. O surgimento de efeitos externos

Ora, caso o uso do meio ambiente aqui aludido venha a implicar em emisses
de poluentes (por ex. atravs da fabricao industrial de papel) junto
empresa responsvel, e caso esta no precise assumir as conseqncias
ecolgicas resultantes das emisses18, a empresa tambm acabar por no
considerar, em suas tomadas de deciso, os respectivos custos. Portanto,
conforme o sentido supra-aludido, a quantidade produzida (e, por
conseguinte, ao mesmo tempo tambm a quantidade da poluio ambiental),
como mostra a fig. 1.2., resultar, no mercado de papel, na interseo formada
pelos custos marginais privados (CMP) para a empresa (curva de oferta,
correspondente aos custos marginais privados da fabricao de papel) e pelo
lucro marginal (curva de demanda ou rendimento marginal, RM na fig. 1.2.)
no ponto x1. Na qualidade de custos externos - ou, como se v na fig. 1.2.,
custos marginais sociais adicionais (CMSA)19 - os custos do consumo
ambiental incidente (por ex. degradao de um manancial atravs de agentes
branqueadores encontrados nos efluentes da empresa) so imputados a outros
sujeitos econmicos que no agem no setor de produo de papel. Advm da,
pois, uma perda no compensada de bem-estar humano, como reza a
definio apresentada por Turner / Pearce / Bateman (1994, pg. 4) para
custos externos.
18 O efeito externo revela-se, pois, na separao entre custos privados e custos sociais. A este
respeito, cf. tambm Frey (1972), pg. 42ss., ou Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 65ss. e
93ss. Sem nenhum problema, esta argumentao tambm poderia ser empregada para
externalidades positivas, mas o caso mais freqente na economia ambiental consiste mesmo
em efeitos externos negativos. Um exemplo de efeito externo positivo na ecologia seria o
impacto das florestas sobre o clima mundial atravs da absoro de CO2, pelo qual os donos
das matas nada recebem do restante do mundo. Cf. Tambm no Cap. 4.3.2.2.2.2. o exemplo
de empresas industriais que fazem retornar a gua ao Rio Paraba do Sul com um teor de
limpeza maior do que no momento de sua captao.
19 Em nome da simplificao, aqui se parte do pressuposto de que, durante a produo de
um respectivo bem, ocorre uma incidncia proporcionalmente crescente de custos
ambientais, por ex. atravs de emisses. Se tambm considerarmos a capacidade de
assimilao do meio ambiente e/ou a capacidade de regenerao de recursos renovveis,
como o caso da gua, a argumentao sofre uma transformao meramente gradual. A
curva dos custos marginais sociais adicionais na fig. 1.2. no comea, portanto, no ponto de
origem do quadrante, mas bem mais direita.
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Fig. 1.2.: Custos marginais privados e sociais do uso do meio ambiente
No obstante, supondo-se que, os custos da poluio ambiental decorrente da

produo do bem, fossem imputados empresa adicionalmente aos custos
marginais privados desta, o resultado, como curva de oferta, seria a funo
dos custos marginais sociais totais (CMST) e, cruzando a curva da oferta com a
da procura, no mercado se daria, como resultado, a quantidade produzida x2
vendida ao preo p2.
Uma vez que os custos de oportunidade do uso do meio ambiente no so
levados em conta nos preos para os respectivos recursos, a escassez social de
recursos acaba sendo representada de forma destorcida. Desta forma, no se
logra alcanar de modo automtico, como costuma acontecer nos mercados,
aquele timo desejado pela sociedade, isto , mediante aes individuais
centradas para interesses pessoais atravs dos processos mercadolgicos. O
resultado de alocao que se instala sem regulao no mercado subtimo ou
ento, por no equivaler a um timo de Pareto, ineficiente, se considerada
luz da economia do bem-estar social. So demasiadamente grandes a
produo e a venda de x, a preo demasiadamente reduzido.20 O mercado
20 Como insiste Michaelis (1996a, pg. 7), alm disso, toda a estrutura de produo da
economia nacional destorcida, principalmente quando bens produzidos custa de
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fracassa enquanto mecanismo de coordenao. Segundo a teoria neoclssica,

este fracasso do mercado justifica, em princpio, uma interveno (pblica) nos
processos mercadolgicos.21 Neste caso, uma alternativa de ao seria, como
ainda ser analisado posteriormente no mbito do debate sobre diferentes
instrumentos de poltica ambiental, incluir os custos externalizados
diretamente no preo de bens ambientais.
Antes de detalharmos os diferentes mtodos aqui pertinentes, recomendase apresentar, pelo menos de forma breve, que modelos cientficos so
utilizados no tocante valorao monetria do benefcio resultante do uso de
recursos naturais ou, em uma situao inversa, no tocante definio dos
custos de seu consumo ou da destruio ambiental. Na medida em que se
tenta calcular, desta maneira, o verdadeiro valor do meio ambiente,
possvel conforme o pensamento neoclssico determinar o valor dos custos
ambientais externos e ter como alvo sua internalizao.
degradao ambiental servem como insumos para outros produtos. Fenmenos como o
dilema do prisioneiro ou a possibilidade de pegar carona s custas dos outros (fenmeno
free-rider) tambm contribuem, de certo modo, para que as decises dos sujeitos
econmicos no gerem um timo social. Mais pormenores sobre este tema, v. Cap.
4.3.4.1.1.1. deste trabalho, bem como em Endres (20002), pg. 257s. ou Siebert (1998), pg.
126s. Em lngua portuguesa, cf. Cunha (2004).
21 Turner / Pearce / Bateman (1994, pg. 81ss.) tambm destacam que, alm do fracasso do
mercado, o fracasso do estado tambm pode ser um motivo para falsos incentivos no
processo de alocao. Como exemplo, os autores citam subsdios nas reas de gua e energia
que geram um consumo excessivo, bem como a poltica agrcola da UE com base em
subsdios de alto valor, a qual tem como conseqncia um excesso de produo e
simultaneamente uma forte degradao ambiental atravs de adubos qumicos.
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1.2. A VALORAO DO MEIO AMBIENTE
1.2.
MTODOS
E
PROBLEMAS
RELACIONADOS
VALORAO ECONMICA DO MEIO AMBIENTE
Alm de apresentarem muitas deficincias e dificuldades, no raro, os

diversos mtodos existentes para a valorao econmica do meio ambiente
tambm so controversos. Por este motivo, seus resultados podem ser vistos
apenas como uma aproximao do valor da natureza. O mesmo pode ser dito
em relao s reflexes sobre o valor adequado para a cobrana pelo uso da
gua no Brasil (Cap. 3 e 4), que, devido incerteza dos dados disponveis,
somente podem ser feitas intuitivamente e que precisariam ser verificadas
atravs de anlises mais precisas e mais sistemticas. No que tange
determinao do valor de uso do meio ambiente e de componentes do valor
independentes do uso de bens ambientais, dispe-se de processos diretos e
indiretos.22
Em geral, os processos indiretos referem-se ao valor de uso da natureza e
tentam derivar este a partir da anlise de outros dados (mercadolgicos).
Deste modo, a partir de dados econmicos, pode-se tirar concluses a respeito
do valor de uso do meio ambiente, por ex. a partir do valor de mercado de
uma produo de bens industriais ou agrcolas baseada no uso de
determinados recursos naturais. Por meio do cotejo entre o valor de mercado
de uma cultura agrria irrigada com determinadas quantidades de gua e o
valor de mercado da mesma cultura agrria sem irrigao, pode-se determinar
o benefcio obtido com gua neste tipo de uso.23
O chamado modelo dose-resposta, para ilustrar, considera, por exemplo,
as reaes fsicas poluio ambiental: aqui, por exemplo, os custos da
poluio da atmosfera podem ser calculados pela fora econmica e/ou pela
produtividade de um trabalhador, que fica sem ser aproveitada, caso este
22 Aqui somente se pode apresentar um breve panorama dos diferentes mtodos de

valorao. Nos Cap. 3 e 4, ainda sero dados, em parte, mais detalhes acerca dos mtodos e
problemas de determinados procedimentos. Alm disso, sobre este assunto, v. tambm
Tietenberg (2007), caps. 2 e 3, Endres / Holm-Mller (1998), pg. 32ss. ou Turner / Pearce /
Bateman (1994), pg. 109ss. Um bom panorama sobre aspectos problemticos da valorao,
bem como sobre mtodos alternativos, tambm so apresentados por Heinz (1997),
Meyerhoff (1997) e nos diferentes artigos publicados por Elsasser / Meyerhoff (org.) (2001).
Com relao a consideraes crticas na perspectiva brasileira, cf. por ex. Amazonas (1998) ou
Carvalho (2003). Ver tambm Antunes (2004) e, para a rea dos recursos hdricos, Aranha
(2007, pg. 29ss.) e Stampe (2007) que tenta valorar a gua para irrigao na bacia do Rio
Gravata (RS). Um exemplo para o caso de uma bacia hidrogrfica na Frana encontra-se na
minuciosa pesquisa de Touaty / Comolet (2000).
23 Os modelos tratados nos Cap. 3.6., 4.1. e 4.2. deste trabalho fazem uso, por ex., destes
mtodos (embora aqui no se entre em detalhes explcitos a este respeito nos respectivos
trechos).
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trabalhador, por causa de doenas respiratrias resultantes da poluio do ar

venha a ficar inativo.24
O modelo de custos de transporte deriva uma valorao do meio ambiente
atravs das despesas relativas ao uso ambiental. Analisa-se, por exemplo, que
custos de transportes e de oportunidades os indivduos costumam aceitar para
usufrurem uma determinada paisagem.25
No chamado modelo hedonista, so analisadas diferenas de preos de
mercado que possam refletir uma estimativa de valor de bens ambientais.
guisa de exemplo, os preos de imveis dependem, dentre outras coisas,
tambm da qualidade ambiental da respectiva regio. Sobretudo no caso de
mercados regulados (como o caso do mercado de imveis de aluguel na
Alemanha), este modelo pode ser, dependendo das circunstncias, pouco
confivel. De forma anloga, os preos de imveis fundirios relativos a
terrenos irrigados e no irrigados podem ser comparados, com o intuito de se
chegar a alguma concluso sobre o valor dado gua como recurso natural na
respectiva rea.
Ademais, tambm se podem tirar concluses sobre a estimativa do valor
ambiental a partir do montante de gastos individuais, visando ao evitamento
de conseqncias decorrentes de danos ambientais e/ou visando posterior
eliminao de danos causados (em ingls: mitigation ou replacement cost). Desta
forma, por meio de gastos realizados com a aquisio de janelas com
isolamento anti-rudo, pode-se ver o valor que o comprador d respectiva
reduo da poluio sonora. Na literatura especializada, os gastos envolvidos
com os meios de evitamento normalmente so interpretados como valor
mnimo para a valorao de danos ambientais.26 Alguns usurios da gua do
Rio Paraba do Sul (cf. Cap. 4.3.) chamam a ateno para elevados custos de
tratamento que precisam empreender, a fim de poderem continuar a utilizar a
gua do rio para seus objetivos, malgrado o aumento da poluio. Ao que
parece, a gua vale para eles, no mnimo, a quantia que gastam com ela. No
Brasil, como ainda descreveremos, as taxas da cobrana pelo uso da gua
normalmente se orientam pelos custos advindos das medidas necessrias para
24 Cf. tambm a perspectiva de um representante da siderrgica brasileira CSN, relatada no
Cap. 4.3.4.2.1. Dentre outras coisas, Sera da Motta (1995a, pg. 40ss.) ressalta a perda de
fora econmica em decorrncia da morte de um ser humano, como ponto de referncia em
sua anlise, para calcular os custos sociais do aumento da mortalidade infantil resultante da
poluio dos mananciais no Brasil. Cf. tambm Sera da Motta (1996), pg. 30ss. Nestes
contextos, a crtica que se faz que uma tal maneira de pensar no seria admisssvel do
ponto de vista tico, pois o valor de uma vida humana no pode ser expresso em unidades
pecunirias. Por esta razo, Endres / Holm-Mller (1998, pg. 156ss.) fazem uma distino
entre o valor de uma vida estatstica e o valor da vida que se situaria em uma margem
infinita. Tambm em IWW / INFRAS (2000), podem ser encontrados interessantes exemplos
prticos acerca da valorao de danos ambientais atravs de custos sanitrios.
25 Cf. um exemplo para o Brasil no texto de Ortiz (2001).
26 Cf. Endres / Holm-Mller (1998), pg. 51.
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a eliminao de danos ecolgicos ou da escassez de gua e/ou para a

manuteno de um determinado nvel de qualidade de gua almejado. Os
respectivos investimentos devero ser financiados por meio de um rateio de
custos entre todos os usurios. Este tambm pode ser um ponto de referncia
para o valor que os sujeitos econmicos destinam ao meio ambiente. Trata-se,
pois, dos custos que esto dispostos a investir, a fim de reduzirem ou
repararem, posteriormente, um dano j ocorrido.
Decerto, no tocante s concluses obtidas no mbito da poltica ambiental,
existe uma diferena elementar entre uma poltica ambiental preventiva
voltada para o evitamento de danos ambientais e uma poltica corretiva que
tenha por objetivo o reparo posterior de danos j ocorridos. Em se tratando de
medidas no campo da poltica ambiental corretiva, recomenda-se que sempre
se analise, em cada caso particular, se no existem possibilidades mais
econmicas de se evitar, j antes, um determinado dano, ao invs de elimin-lo
aps sua instalao. exatamente aqui antecipemos este dado que entraria
em cena uma cobrana pelo uso da gua.27
Como vantagem destes mtodos indiretos de valorao, com freqncia se
fala que esta anlise se baseia em dados objetivos e comprovveis. Por outro
lado, uma valorao somente possvel pela via indireta quando um bem ou
um servio ambiental realmente so utilizados ou quando um dano realmente
ocorreu. Portanto, avergua-se o valor do benefcio (ou uma parte dele) que o
uso (ou, em caso de dano, o impedimento do uso) do meio ambiente provoca
junto aos respectivos consumidores, isto , registra-se o benefcio dependente
do uso ou o valor do uso (em ingls: user value). Todavia, no so levadas em
considerao todas as componentes do valor no dependentes do uso
referentes ao respectivo bem ambiental. Daqui fazem parte tanto o benefcio
que advm para outras pessoas (por ex. oriundas de outras regies) a partir da
existncia do bem ambiental, ainda que no o utilizem (valor de existncia),
quanto o benefcio daquelas outras pessoas que deixam em aberto a
possibilidade de ainda tirarem proveito do bem em questo (valor de opo),
bem como o benefcio para geraes vindouras (valor de herana). Estas
componentes tambm fazem parte, porm, de um valor total do meio
27 Na gesto de recursos hdricos brasileira, h alguns fatores que depem em favor da

existncia destas possibilidades mais econmicas de evitamento (v. Cap. 3 e 4). No obstante,
querer tirar concluses com base em tais comparaes dos custos referentes s medidas a
serem implementadas na poltica ambiental geralmente envolve uma srie de incertezas. No
contexto do aquecimento global, algumas vozes defendem que, ao invs de se financiarem,
no presente, mtodos caros para a reduo das emisses de CO2, seria prefervel investir, no
futuro, em medidas que ajudem a mitigar as conseqncias do aumento das temperaturas
em escala mundial Um defensor prominente desta tese , dentre outros, o estatstico
dinamarqus Bjrn Lomborg. Cf. por ex. as afirmaes (nem sempre convincentes) feitas por
ele em Lomborg (2001 e 2004).
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ambiente. Estes non-use-values (valores de no-uso) somente podem ser

averiguados mediante mtodos diretos.28
Nos mtodos diretos de valorao monetria do meio ambiente, os sujeitos
econmicos so indagados sobre sua disponibilidade29 em fornecer prestaes
monetrias para a manuteno de determinados bens ambientais. Como
alternativa disposio a pagar, a chamada willingness to pay (WTP), a
willingness to accept (WTA) ou a willingness to sell (WTS) tambm podem
representar um critrio de valorao, ou seja, a disposio para que se aceitem,
em troca de um determinado pagamento compensatrio, danos ambientais ou
para que se prescinda da qualidade ambiental. Parte-se do princpio de que
tais grandezas refletem o benefcio que advm do respectivo bem ambiental
para um sujeito econmico.
Um problema ligado a este tipo direto de averiguao da disposio a
pagar consiste em que diversos mtodos de indagao podem levar a
resultados muito distintos. Deste modo, apenas para citar algumas
dificuldades, as respostas dos indagados certamente j sero diferenciadas, de
acordo com a situao, ou seja, se se parte de um pagamento hipottico ou de
uma intimao para pagamentos reais. Um outro fator distintivo consiste em
saber se as perguntas so feitas quanto disposio a pagar referente a
problemas ambientais isolados, ou se ser preciso distribuir um determinado
28 Com relao definio exata das diferentes componentes do valor que fazem parte do
valor total do meio ambiente, v. por ex. o 2 captulo de Pearce (1993), os diferentes captulos
em Pearce (1995) ou Pearce / Turner (1990), pg. 129ss. A apresentao clara e exemplar das
componentes do valor dependentes e independentes do uso de recursos florestais, bem como
dos mtodos utilizados na determinao destas componentes foi extrada da obra de Turner
/ Pearce / Bateman (1994, pg. 112 e 114) e includa como anexos A1 a e b deste trabalho.
29 No caso destas pesquisas de opinies diretas, tambm se usa o termo mtodos de
valorao contingentes. Contingncia refere-se aqui a condies exatamente
predeterminadas, sob as quais se d a valorao, por ex. no tocante amplitude da
transformao ambiental, do instrumento de pagamento, dentre outros. Alm da pesquisa de
opinio padronizada, tambm existem mtodos mais complexos de simulao de mercado,
atravs dos quais se tem como fito valorar simultaneamente uma srie de bens ambientais e
de outros bens pblicos. Dados mais precisos sobre este tema, podem ser encontrados por ex.
em Endres / Holm-Mller, pg. 118ss. ou nos trabalhos editados por Elsasser / Meyerhoff
(org.) (2001); cf., neste ltimo, sobretudo o artigo de Getzner (2001) sobre a aplicao poltica
de pesquisas de opinio contingentes e o artigo de Elsasser / Meyerhoff (2001) referente a
um panorama dos estudos existentes em lngua alem sobre a valorao contingente. Um
exemplo claro sobre a determinao do valor de existncia de um parque nacional brasileiro,
mediante pesquisas de opinio, -nos dado por Santana / Mota (2004). Ortiz (2001), por sua
vez, utiliza para alcanar o mesmo objetivo determinao do valor de um (outro) parque
nacional brasileiro o mtodo de valorao indireta atravs do mtodo de custos de
transporte. Rocha et al. (2000) tentam averiguar o valor de opo de outorgas para a gesto
florestal. Mendona (2002), por fim, combina diferentes mtodos para tirar concluses sobre
o valor da biodiversidade no Brasil, utilizando um modelo matemtico de determinao de
preos.
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oramento para diferentes possibilidades de aplicao alternativa.30 Por

ltimo, a experincia mostra que so nitidamente diferentes as concepes que
se tm sobre o valor monetrio de um mesmo bem ambiental, de acordo com a
situao apresentada, ou seja, caso se deva pagar pela manuteno deste bem
(WTP) ou caso se receba uma indenizao pela renncia ao bem em questo
(WTS).
Outrossim, tambm se objeta que a disponibilidade de pagamento de sujeito
econmico tambm depende decisivamente de sua capacidade de pagamento e,
por conseguinte, as atuais circunstncias da distribuio de renda, em uma
pesquisa de opinio como a aqui descrita, seriam aceitas automaticamente ou,
em outros termos, as vozes das camadas menos favorecidas da sociedade
ganhariam, atravs disto, um peso mais reduzido.31 Em especial no Brasil, um
pas marcado por grandes desigualdades scio-econmicas, justifica-se esta
objeo. Em contrapartida, tomar a prpria capacidade de pagamento como
critrio para o valor ambiental no parece adequado, fato que ainda ser
fartamente discutido nos Cap. 3 e 4.
Ressalte-se igualmente que a valorao ambiental por meio de enquetes
sobre a disponibilidade de pagamento v-se perante um decisivo problema de
informao: muitos dos danos ambientais em curso na atualidade, e
possivelmente tambm no futuro, no so reconhecidos, no presente, pelos
sujeitos econmicos, no entrando, pois, em sua valorao, embora possam
gerar, para estes, uma perda de benefcios. Um fator difcil de ser considerado
neste contexto a dimenso cronolgica dos aspectos ambientais. Em muitos
casos, faz-se mister uma anlise comparativa intertemporal dos custosbenefcios, para se poder emitir um juzo, por ex., sobre efeitos, em longo
prazo, decorrentes do consumo ambiental ou, por analogia, de eventuais
medidas de proteo ambiental. Isto tambm est ligado ao aspecto da justia
intergeneracional, ou seja, se os interesses de geraes futuras so
suficientemente levados em considerao na atual valorao ambiental.32 Uma
controvrsia semelhante encerra a questo sobre como determinados eventos
30 Em relao a dificuldades metodolgicas do mtodo de valorao direta, cf. Rommel

(2001), Meyerhoff (2001), Zander (2001) ou Endres / Holm-Mller (1998), pg. 148. Aranha
(2007, pg. 36) resume alguns problemas relacionados com a valorao da gua bruta.
31 Acerca do debate aludido, cf. por ex. Endres / Holm-Mller (1998), pg. 70ss., Endres
(20002), pg. 41, ou Pearce (1993); neste ltimo, principalmente o Cap. 1.
32 Do ponto de vista matemtico, as preferncias das futuras geraes podem ser includas
em um fator de desconto, cuja utilizao geral e cujo clculo so discutidos na Cincia de
modo pormenorizado e controverso. Aqui no se pode aprofundar ainda mais este aspecto.
Em Pearce (1993) e Turner / Pearce / Bateman (1994), encontram-se captulos especficos
sobre os antecedentes filosficos que tomam por base os diferentes conceitos de distribuio
intergeneracional em diferentes abordagens tericas.
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extraordinrios ou riscos probabilsticos de grande porte33 (tais como um

acidente nuclear) devero ser valorados.
Embora, devido complexidade dos contextos ecolgicos e devido s
incertezas supradescritas, seja dificilmente possvel, nos mtodos da valorao
monetria de bens ambientais, apontar o valor exato que tem o meio ambiente
para as pessoas, um tal clculo dos custos-benefcios poder ser de grande
utilidade, por ex., naqueles setores em que at hoje se teve de sofrer danos
ambientais. Estes representam custos externos que so debitados sociedade
em geral muitas vezes, sem que os atingidos dem-se conta
(financeiramente), de maneira direta, disto.
Aqui, uma valorao monetria da natureza pode mostrar claramente as
conseqncias de longo prazo e os custos decorrentes do consumo ambiental,
e assim ter um efeito positivo sobre a conscientizao pblica acerca do
problema.34 A valorao ambiental tambm um aspecto central para a
abordagem a ser seguida pelos instrumentos econmicos da poltica
ambiental. Obtendo-se xito por ex. mediante uma cobrana pelo uso da
gua em se imputar, aos reais causadores, pelo menos uma parte das
externalidades averiguadas com a ajuda da valorao dos danos ambientais, a
sociedade como um todo obtm, ento, um ganho de bem-estar.35
33 Cf. tambm Endres / Holm-Mller (1998), pg. 19, e Michaelis (1996a), pg. 15. Coisa
semelhante tambm vale, por ex., para a valorao das conseqncias dos contextos,
parcialmente controversos no campo cientfico, entre mudanas climticas e degradao da
atmosfera atravs de CO2.
34 Tambm se persegue este objetivo quando se inclui o consumo ambiental na contabilidade
nacional ou quando se indicam danos ambientais no produto social no mbito, por ex., do
chamado modelo de desenvolvimento sustentvel. Para a obteno de dados mais exatos a
este respeito, v. por ex. Backhaus (1997). Como mostra a experincia, no tarefa nada fcil
transmitir, no debate pblico, custos e benefcios de longo prazo decorrentes de fatos
relevantes no campo da poltica ambiental. Se um imposto ecolgico, guisa de exemplo,
gera um aumento nos preos da gasolina, ento, na maioria das vezes, a populao logo se
d conta, em primeira instncia, dos custos que passam a viger imediatamente. Em geral
tambm deixam de perceber determinadas melhorias decorrentes da diminuio do
consumo de gasolina, bem como certas economias de custos mantidas em longo prazo e
conseguidas mediante uma diminuio futura de problemas como doenas das vias
respiratrias, morte das florestas, danos em prdios etc.; isto ocorre, ainda que estudos
cientficos comprovem que tais economias de custos so uma compensao clara, em longo
prazo, para os aumentos no preo dos combustveis. Na Alemanha, existe um estudo claro
deste tipo no setor de transportes em in IWW / INFRAS (2000).
35 Com freqncia, os recursos financeiros so especialmente escassos justamente na rea da
poltica ambiental e sobretudo nos chamados pases em desenvolvimento e emergentes. Por
esta razo, recomenda-se recorrer, em determinadas situaes, valorao de bens
ambientais no mbito de uma anlise de custo-benefcio, como forma de ajudar na tomada
de deciso, ao se fazerem conjeturas sobre diferentes possibilidades utilizao dos recursos
financeiros. Em diferentes nveis, tambm podero ser gerados, em determinadas situaes,
custos negativos. Em outros termos: atravs de medidas utilizadas para diminuir o
consumo ambiental, ao mesmo tempo tambm se pode poupar em escala microeconmica.
Com freqncia, tais opes do tipo win-win so usadas como argumento justamente em prol
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Finalmente, por princpio tambm se deve chamar a ateno para o fato de

que uma valorao sempre ocorre a partir da perspectiva daquele que a
realiza. Em ltima instncia, os comandos de ao e as concluses dela
decorrentes sempre trazem a marca dos juzos de valores que esto por trs do
mtodo de valorao escolhido. Alm do mais, sempre uma pessoa que
realiza uma valorao. Neste modo de proceder antropocntrico, no se inclui
a idia de um valor no importa de que tipo intrnseco natureza.36
de instrumentos econmicos na poltica ambiental. Se tais custos negativos realmente

existem, ainda h controvrsias no seio da literatura especializada (por ex. no contexto da
chamada tese de free-lunch). Aqui no se podem tecer maiores comentrios a este respeito.
Para tanto, recomenda-se conferir por ex. Jochem / Gruber (1990).
36 Parece importante chamar a ateno de forma explcita para esta hiptese implcita e de
grande envergadura, pois isto normalmente no ocorre na maioria dos livros. a partir de
fundamentaes religiosas ou filosficas que alguns autores derivam este valor prprio da
natureza. Sobre este tema, cf. as consideraes de Bruns (1995). Na lngua inglesa, isto
expresso mediante o confronto entre os conceitos de anthropomorphic valuation e intrinsic
value. Cf. por ex. o Cap. 2 de Pearce (1993).
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1.3. OS INSTRUMENTOS DA POLTICA AMBIENTAL
1.3.
O
PAPEL
DA
POLTICA
AMBIENTAL
A
INTERNALIZAO DE CUSTOS EXTERNOS. SOBRE O DEBATE
EM TORNO DOS INSTRUMENTOS ECONMICO-AMBIENTAIS
DA ECONOMIA AMBIENTAL NEOCLSSICA, INSTITUCIONAL
E POLTICA
Na viso neoclssica, um dano ecolgico gera um dano econmico ou custos
economicamente relevantes quando e apenas quando - impactos ecolgicos
tornam-se visveis para determinados sujeitos econmicos ou restringem-nos
em suas aes. Em sua definio econmica, o termo poluio significa, pois,
tanto um impacto fsico de dejetos sobre o meio ambiente quanto uma reao
das pessoas contra este impacto fsico37 A degradao excessiva de um rio,
embora represente um dano ecolgico, no significa um dano econmico, se
ningum fizer uso das guas desse manancial.38 Sob essa tica, no haveria
nenhuma necessidade de ao por parte da gesto ambiental pblica ou ento
seria um fator de maximizao do bem-estar, se a introduo de substncias
txicas no rio fosse permitida e decorresse sem quaisquer custos.
Mas, de forma inversa, ao surgirem escassezes, os custos econmicos
resultantes de prejuzos ecolgicos teriam de ser considerados nas decises
referentes a alocaes, para as metas sociais almejadas poderem ser
alcanadas. Aqui preciso realizar o princpio do usurio/poluidor-pagador.
Conforme Bonus (1996, pg. 39s.), quem, atravs de sua conduta, causar
custos externos, ao ser onerado com uma taxa equivalente a estes custos, (...)
ser confrontado com os custos reais de sua deciso (...). Trata-se, portanto, de
internalizar efeitos externos.39 Como geralmente considera-se causador de
destruio ambiental o autor fsico dos danos,40 tambm se fala de polluterTurner / Pearce / Bateman (1994), pg. 4.
Cf. o texto sobre os mtodos indiretos de avaliao de danos ambientais no Cap. 1.2. Com
relao definio econmica de danos ambientais, v. tambm Bonus (1986a), pg. 452ss., ou
Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 4s. Cf. tambm nota 36 no final do cap. 1.2. sobre a
viso antropocntrica.
39 Posteriormente ser feita uma discusso mais precisa sobre o PPP / PUP (cf. Cap.
1.3.2.3.5.). Em escala mundial, a maioria das disposies sobre poltica ambiental tem como
meta uma realizao do PPP / PUP. No ano de 1972, os Estados-membros da OECD
decidiram eleger esse princpio como linha mestra de sua poltica. Mas h outros princpios
que podem servir de orientao para a poltica ambiental, tais como o princpio do pagador
comunitrio, segundo o qual a coletividade assume os custos da melhoria ambiental, ou o
princpio do beneficirio-pagador, segundo o qual tais custos so imputados aos
usufruturios das medidas realizadas. Para uma viso mais clara desses princpios, cf., por
exemplo, Cansier (1993), pg. 130ss., e Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 198.
40 No obstante, Bonus (1986a e b) refere-se natureza recproca dos custos econmicos e pe
em dvida que o autor fsico de um dano ambiental sempre seja automaticamente visto
como causador. Uma vez que um prejuzo econmico decorrente de um dano ecolgico,
como foi afirmado, somente visvel quando h escassez do determinado bem natural, e
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pays-principle (PPP) e user-pays-principle (UPP) (princpio do poluidor / princpio do

usurio pagador). Mais raro o termo princpio do causador.
1.3.1. Estratgias de otimizao

Por conseguinte, havendo uma realizao completa do princpio do usuriopagador, os efeitos externos baseados anteriormente na distoro dos preos
relativos voltariam a ser internalizados por completo, e o timo de alocao
de consumo ambiental almejado pela sociedade seria alcanado
automaticamente atravs dos novos preos corretos. Conforme a teoria,
pode-se atingir essa otimizao mediante o imposto de Pigou e a soluo de
negociao de Coase.41 Embora obviamente no seja possvel, j devido s
incertezas de atribuio e avaliao de danos ambientais, e tambm das
preferncias sociais, determinar com exatido um timo dessa natureza, e
embora as estratgias de otimizao mencionadas sejam, por esse motivo,
irrelevantes para a prtica da poltica ambiental, sua perspectiva pode
oferecer, sem dvidas, valorosas orientaes.
No caso da soluo de negociao de Coase,42 parte-se do pressuposto de
que, para se eliminar falhas do mercado, basta, na situao ideal, definir
claramente as relaes de propriedade e/ou os direitos de explorao do bem,
sobre o qual se transmite um efeito externo. A partir da, as partes envolvidas,
por livre iniciativa, entraro em negociaes e realocaro entre si as quotas de
uma vez que essa escassez surge, por seu turno, devido a pretenses de uso recproco, podese considerar causador dos custos de escassez econmica tanto o responsvel por uma
degradao fsica quanto aquele que sofre as conseqncias da emisso e que, mediante suas
exigncias concorrentes, acaba por contribuir para o conflito de uso dos recursos. Bonus
debate este aspecto com base no chamado Wasserpfennig (centavo da gua), uma forma
que se encontrou para compensar agricultores do estado alemo de Baden-Wrttemberg
obrigados a renunciar adubao intensiva que causaria danos ao lenol fretico. Com isso,
a sociedade (enquanto parte fisicamente afetada pelas emisses dos agricultores), de certa
forma, compra, dos responsveis pelas emisses (enquanto causadores fsicos da poluio), o
direito gua potvel no-contaminada.
41 Na literatura especializada, a legislao de responsabilidade ambiental vem sendo
interpretada, amide, como estratgia de otimizao. Detalhes mais precisos sobre esse tema
podem ser encontrados em Endres (1994), pg. 61ss., Endres (20002), pg 67ss., ou Fler
(1997). Na gesto ambiental brasileira, as chamadas multas compensatrias, incidentes sobre
casos de crimes ambientais, poderiam ser interpretadas como uma estratgia de poltica
ambiental semelhante legislao de responsabilidade ambiental. Cf. Cap. 2.1.7.
42 O chamado teorema de Coase baseia-se nos estudos de Ronald H. Coase, que figura entre
os fundadores da Nova Economia Institucional (cf. Cap. 1.3.2.4.2.). Maiores detalhes podem
ser encontrados em Coase (1960) ou ainda, de forma resumida, em Bonus (1996), pg. 33ss., e
em Endres (1994), pg. 35ss. No obstante, para um exame da cobrana pelo uso da gua no
Brasil, essa estratgia de otimizao menos relevante. Cf., porm, Cap. 4.3.4.1.1.2. acerca
dos paralelos existentes entre a introduo e execuo da cobrana pelo uso da gua na bacia
do Paraba do Sul e a soluo de negociao segundo Coase.
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explorao em troca de pagamento. Em negociaes sobre essa realocao, os

usurios orientam-se pelo benefcio resultante para si atravs do uso do meio
ambiente, ou seja, pelo valor de escassez do meio ambiente e/ou pelos custos
de oportunidade. O portador dos direitos de explorao estar pronto a
vend-los a outros, contanto que o preo a ele oferecido seja superior
privao de seu benefcio decorrente da renncia a seus direitos.
Conseqentemente, os benefcios marginais de todos os usurios
correspondem, no ponto de alocao realizado, ao preo de mercado para
direitos de explorao. (No anexo A2, encontra-se uma apresentao detalhada
dos mecanismos de ao com base em um exemplo prtico.) Nesse processo,
para o resultado da alocao tambm no importa primeiramente a quem so
conferidos os direitos de explorao; apenas importa que eles sejam definidos
com clareza.43
Dessa maneira, todos os custos da explorao ambiental seriam
internalizados, e a alocao realizada corresponderia ao timo de Pareto. Na
realidade, um obstculo para a realizao da soluo de negociao
principalmente a existncia de custos de transao.44 Sobretudo os custos de
informao e negociao deveriam subir com rapidez, em decorrncia de um
aumento no nmero de partes envolvidas. Ademais, na prtica o resultado da
alocao certamente tambm influenciado pelas relaes de renda e poder
existentes entre as partes envolvidas.45 Sera da Motta (1997b, pg. 21)
tambm pondera que, no clculo dos compradores e vendedores de direitos de
explorao, se manifestar principalmente o benefcio que resulta para eles a
partir da explorao dos respectivos recursos naturais. Nessas circunstncias,
43 Do ponto de vista da poltica distributiva, claro que, em certos casos, faz uma grande
diferena a quem so conferidos os direitos de uso dos recursos e quem dever ressarcir
quem devido perda de benefcio. Sobre este aspecto e suas eventuais conseqncias, cf., por
ex., Bonus (1986a e b), pg. 625, Endres (1994), pg. 44ss., Turner / Pearce / Bateman (1994),
pg. 153s., e Bruns (1995), pg. 79ss.
44 O verdadeiro mrito de Coase foi fazer meno importncia dos custos de transao at
ento amplamente ignorados pelos neoclssicos e, com isso, tambm se referir
impossibilidade de realizao prtica da soluo de negociao como situao ideal. Cf.
maiores detalhes tambm em Endres (20002), pg. 49ss. comum o fato de custos de
transao surgirem por ex. como despesas com transportes, medidas de segurana,
informaes, negociaes ou outros custos de execuo. Eles incidem tanto sobre o usurio
ambiental quanto sobre o rgo poltico que impe as normas (por ex. como custos
administrativos ou como uma perda de flexibilidade perdida em funo de um aumento de
burocracia). Cf. tambm Siebert (19985), pg. 128s. e North (1990).
45 Cf., a este respeito, Endres (1994), pg. 44ss., Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 152ss.,
e Bruns (1995), pg. 79ss. Vide tambm Cap. 4.3.4.1.1.2. De acordo com a definio dos
direitos de uso dos recursos, o PPP / PUP tambm no est necessariamente mantido, j que,
dependendo da situao, o indivduo afetado fisicamente tambm poder pagar uma
compensao ao poluidor por causa da renncia deste sua produo (regra do laisser-faire).
Cf., sobre esta temtica, Endres (1994), pg. 35, ou a crtica que se encontra em Bruns (1995),
pg. 76s. Esse fato, por sua vez, certamente equivaleria, como j foi afirmado, maneira de
ver do PPP / PUP em Bonus (1986a e b).
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determinadas componentes do valor independentes da explorao, dentre as

quais se podem citar o valor de existncia ou o valor de opo, acabam
correndo o risco de serem ignoradas. Por conseguinte, poderia ocorrer uma
alocao em pontos de equilbrio muito prximos total degradao ou
exausto.
O segundo mtodo de otimizao relevante apenas do ponto de vista
terico representado pelo chamado imposto de Pigou. diferena da soluo
de Coase, em que o Estado somente estabelece o mbito jurdico ou as regras
do jogo46, deixando a conduo do resultado da alocao a cargo das prprias
partes envolvidas, agora ele intervm de forma direta no comportamento do
mercado, tentando, com a ajuda do imposto de Pigou,47 imputar a todo sujeito
econmico exatamente aqueles custos externos da destruio ambiental por ele
provocados, para assim alcanar o timo de alocao responsvel por uma
maximizao do bem-estar. Para tanto, como vimos acima, em toda
combinao de quantidades e preos no mercado seria necessrio adicionar
aos custos privados da explorao ambiental os respectivos custos marginais
sociais adicionais48, de modo que resultasse como soma a CMST da fig. 1.2.
(acima) ou da fig. 1.3. Como no fcil reagir a custos marginais sociais
adicionais com um imposto calcado em um aumento proporcional, aplica-se,
como imposto de Pigou, uma alquota uniforme no valor de t, orientada
exatamente pela mdia dos custos sociais marginais (ou seja, pelos custos
externos) no timo de alocao, uma alquota que conseqentemente conduza
a uma completa internalizao de todos os custos na funo CMP + t, gerando
assim o consumo ambiental ideal e maximizador do bem-estar49 (x2;p2).
Endres (20002), pg. 35.

O conceito de efeitos externos tambm remonta ao economista ingls Arthur Cecil Pigou
(1877-1959), assim desenvolvido pela primeira vez em Pigou (1923).
48 Estes tambm dependem de toda a estrutura de uso dos recursos e, por conseguinte, dos
custos de oportunidade do uso ambiental. Na literatura especializada, tambm se fala, neste
contexto, de preos-sombra do meio ambiente. Mas pormenores sobre esse tema, cf., por
ex., em Asad et al. (1999), pg. 6ss. Na literatura cientfica, h o consenso de que, em relao
ao consumo ambiental, os custos marginais de danos e os custos marginais de evitamento
costumam, de forma tpica, aumentar. Mais detalhes sobre esse assunto, por ex., em Turner /
Pearce / Bateman (1994).
49 Em rigor, aqui no se trata de um timo de Pareto, pois, como observam Endres e HolmMller, no caso das curvas de custos e de benefcio, trata-se de curvas agregadas a partir de
preferncias individuais. Ali nada se diz sobre a distribuio no interior de cada grupo; aqui
certamente poder haver discrepncias entre os indivduos. Por meio de pagamentos de
compensaes ou da possibilidade de se obter, atravs de tais compensaes, um aumento
do benefcio na soma, esse problema tambm poderia ser resolvido (critrio de compensao
de Kaldor Hicks. Mais detalhes sobre esse tema, em Endres / Holm-Mller (1998), pg. 22ss.,
ou Cansier (1993), pg. 27. No Cap. 1.3.2.4.1.1., esse tema ser retomado no mbito da
discusso sobre onerao do usurio com uma cobrana pela poluio restante.
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Fig. 1.3.: O imposto de Pigou conforme os custos externos
Na prtica, tambm essa estratgia de otimizao naturalmente dever

fracassar, uma vez que, como j se descreveu acima, impossvel determinar
com exatido os custos sociais externos da explorao ambiental e associ-los a
seus causadores. Alm disso, a cada nova mudana exgena, sempre seria
necessrio reexaminar a alocao e os custos a ela vinculados e, se for o caso,
proceder a uma respectiva mudana do imposto de Pigou.50
1.3.2. Estratgias orientadas pelo padro

Em virtude da impossibilidade de se determinar e gerar, na prtica, o timo de
alocao, a soluo de negociao de Coase e o imposto de Pigou acabam
tendo uma relevncia meramente terica. Por esse motivo, na prtica da gesto
ambiental, definem-se determinadas metas ecolgicas de maneira exgena (em
geral atravs da poltica). Entretanto, no dvidas de que tambm aqui uma
50 Maiores detalhes sobre o imposto de Pigou e seus impedimentos de realizao, v. Bruns
(1995), pg. 69, Endres (20002), pg. 113s., e Almeida (1998), pg. 51.
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maximizao do bem-estar deveria servir como orientao na forma de

internalizao de efeitos externos, como nos casos de Coase e Pigou. Os
instrumentos recomendados pelos neoclssicos a taxa ecolgica e o comrcio
de certificados -, que por sua vez se orientam pelas estratgias de otimizao
de acordo com Pigou e Coase, tambm tm como metas pelo menos uma
internalizao parcial de custos externos, bem como a gerao eficiente dos
padres preestabelecidos exogenamente, a qual, se no maximiza o bem-estar,
pelo menos minimiza os custos sociais totais.51 Na prtica da gesto ambiental
pblica, reduz-se um pouco, portanto, a exigncia perante restries
informacionais: os padres ecolgicos preestabelecidos exogenamente
representam, de certa forma, interpretaes pragmticas feitas pelos
respectivos agentes decisrios acerca do consumo de recursos desejado pela
sociedade. A minimizao de custos ou a eficincia econmica no alcance
desses padres uma soluo light da maximizao do bem-estar52
De acordo com a opinio corrente, isso ocorre especialmente por meio de
instrumentos econmicos (os j citados IE). No debate neoclssico sobre
instrumentos, esses normalmente so contrapostos aos instrumentos
regulatrios (instrumentos comando e controle (C&C) ou, em ingls, command
and control instruments).53 Enquanto solues regulatrias impem regras de
conduta aos usurios de forma direta, instrumentos econmicos ou de
mercado tentam influenciar indiretamente a estrutura de explorao do meio
ambiente, na medida em que impem preos e custos e/ou obrigatoriedades
de pagamento a toda e qualquer explorao comprometedora do meio
ambiente e permitem que esses preos e custos tornem-se o critrio definitivo
para a deciso sobre a adaptao individual54.
Ao se proceder a uma anlise econmica comparativa desses tipos de
instrumentos, primeiramente se examinam, seguindo a argumentao
neoclssica, sobretudo os critrios referentes eficincia esttica e dinmica,
eficcia ambiental, bem como aos efeitos estruturais e na competitividade. Ao
51 No contexto da taxa ecolgica, Bruns (1995, pg. 82ss.) volta-se contra o conceito de
internalizao ou internalizao parcial de custos externos, uma vez que o conceito de
internalizao obviamente se refere a um timo de Pareto, mas este aqui no poderia ser
medido. Na verdade, tambm seria possvel interpretar os instrumentos econmicos
orientados pelo padro ou, nas palavras de Bruns, as solues prximas da prtica, como
normas regulatrias que so flexibilizadas atravs de mecanismos econmicos. Sob essa
tica, se eliminaria, at um determinado grau, a anttese, sempre enfatizada pelos
neoclssicos, entre instrumentos regulatrios e instrumentos econmicos.
52 Ambas as citaes: Endres (20002), pg. 246.
53 Ademais existem outros tipos de instrumentos, tais como comprometimentos voluntrios
(cf. sobre esse assunto, por ex. Linscheidt / Ochtrop (2000)), mas que encontram neste
trabalho um interesse limitado. Como se discute nos Cap. 3 e 4, a introduo e a execuo de
IE tambm devero ser apoiadas atravs de instrumentos suasrios, ou seja, por estratgias
de influenciao da conduta do usurio atravs de medidas de conscientizao,
esclarecimento pblico, poltica de informao e coisas deste tipo.
54 Hansmeyer / Schneider (19922), pg. 32.
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longo desse processo, pode-se esquadrinhar por que, de acordo com essa
viso, na poltica ambiental preferem-se instrumentos econmicos a
instrumentos regulatrios. Nos captulos 3 e 4, so analisados os diferentes
modelos brasileiros de cobrana de gua, enquanto exemplos de instrumentos
econmicos, no tocante sua implementao consistente conforme a teoria
neoclssica e principalmente com relao ao critrio central de eficincia
econmica. No Captulo 1.3.2.4 e, com base em exemplos prticos, no Captulo
4, tambm so discutidos critrios referentes ao funcionamento e eficcia dos
diferentes instrumentos empregados na gesto ambiental pblica que excedem
os argumentos neoclssicos e dirigem-se especialmente implementao
prtica. Dessa forma, tambm podem ser encontradas algumas explicaes
para o fato de muitas das propostas de cobrana no Brasil estarem
relacionadas fundamentao neoclssica de instrumentos econmicos da
gesto ambiental pblica, embora geralmente no levem em considerao de
forma suficiente os mecanismos de efeito de tais instrumentos.
Mas em primeiro lugar, necessrio descrever os instrumentos de gesto
ambiental mais comuns e aqui mais relevantes: as diretrizes estatais e as taxas
ambientais. No mbito da anlise da poltica de recursos hdricos brasileira,
subsdios e direitos de uso comercializveis, na qualidade de outros tipos de
instrumentos poltico-ambientais, representam um menor interesse e, por esse
motivo, sero abordados ao final deste captulo apenas de maneira breve.
1.3.2.1. Instrumentos regulatrios no mbito da poltica ambiental

(instrumentos C&C)
Na prtica da gesto ambiental pblica, este tipo de instrumento o mais
difundido. Aqui, uma conduta que provoque efeitos externos vedada,
limitada ou regulamentada por meio de diretivas ou proibies legais, cujo
cumprimento em geral dever ser fiscalizado. Caso no sejam observados, h a
possibilidade de aplicao de sanes dos mais diversos tipos. Uma
internalizao dos custos somente ocorre de forma indireta, ou seja, por meio
dos custos de reduo da degradao ambiental.55 As diretivas regulatrias
podem regular diferentes estados de coisas, como descreveremos a seguir.56
As normas reguladoras da produo, que obviamente se referem aos
fatores de produo, abrangem diretrizes concernentes ao emprego de
determinadas matrias-primas, auxiliares e insumos.
As normas reguladoras dos processos, por sua vez, estabelecem o emprego
de determinadas tecnologias de produo ou limpeza. Na maioria das vezes,
55 Cf., a este respeito, tambm as idias sobre o PPP /PUP forte e fraco contidas no Cap.
1.3.2.3.5.
56 Cf. Michaelis (1996a), pg. 18s.
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estas disposies orientam-se por um nvel de tecnologia j alcanado (por ex.

o atual estado das tecnologias reconhecidas de modo geral).
Por fim, as normas reguladoras dos produtos agem diretamente sobre o
produto fabricado (por ex. como limitao da quantidade de bens produzidos
ou como normas referentes qualidade destes produtos) ou ainda sobre as
emisses resultantes. J as normas reguladoras de emisses, se tomadas como
o tipo mais comum de instrumento regulatrio, restringem a quantidade
absoluta de substncias poluentes liberadas no meio ambiente ou, se tomadas
como normas de emisses relativas, restringem a concentrao de substncias
poluentes no ar evacuado ou nas guas servidas.57
Na prtica, so encontradas sobretudo normas reguladoras de processos e
normas reguladoras de emisses ou ainda uma combinao das diferentes
variantes. Para a gesto de recursos hdricos do Brasil, alm dos instrumentos
que limitam as concentraes de substncias txicas nas guas residuais e as
quantidades totais de imisses em mananciais de determinadas classes de
qualidade almejadas, tambm se d uma grande importncia outorga. Os
usurios precisam dispor de uma outorga para captarem a gua, consumiremna totalmente ou para lanarem determinados efluentes e substncias txicas
nos mananciais (cf. tambm o Captulo 2.2.2.2.).
Em geral e por princpio, os instrumentos reguladores exigem que todos os
envolvidos cumpram as mesmas limitaes referentes a suas emisses e s
quantidades de bens que exploram.58 Ressalte-se que isso tambm est ligado
a um certo grau de inflexibilidade, pois nem sempre possvel incluir na
implementao dos instrumentos regulatrios possveis diferenas existentes
entre responsveis por emisses ou alteraes de ordem tcnica. Ademais,
quando h diferentes dimenses de danos, somente possvel fazer distines
entre normas, no tocante ao tempo e ao espao, sob certas condies. Por esse
motivo, ressalva-se uma ineficincia econmica para os instrumentos de C&C
em comparao aos IE (v. Cap. 1.3.2.3.1.).59
57 A dimenso da poluio ambiental, as imisses, acaba sendo o alvo das polticas
ambientais. As imisses so, por sua vez, uma funo das emisses, ou seja, das substncias
lanadas no meio ambiente. comum que a poltica ambiental comece por essa meta parcial.
Cf. tambm Cansier (1993), pg. 5., Tietenberg (2006), cap. 15, ou Gawel (1991), pg. 29.
58 Regulamentos individuais bem que seriam imaginveis, mas, na prtica, normalmente
acabam fracassando devido carga de informaes que eles demandam. Cf. Frey (1972), pg.
114, ou Endres (20002), pg. 146. Todavia, at um certo ponto, existem, na prtica, normas
diferenciadas, por exemplo, sobre novas e velhas instalaes ou tambm sobre o imperativo
da proporcionalidade, que tambm vlido na poltica ambiental da Alemanha e, dentre
outras coisas, leva em considerao os custos individuais de evitamento.
59 Caso se fizesse um exame dos instrumentos regulatrios com um maior grau de
diferenciao do que aqui possvel, seria necessrio, porm, restringir esse juzo. Russel /
Powell (1996) rejeitam a designao genrica para todos os instrumentos regulatrios como
estratgias de comando e controle. Para eles, esse conceito vale apenas para instrumentos
que tanto prescrevem aquilo que deve ser alcanado como objetivo ecolgico, como tambm
o modo como isso dever ocorrer. Um exemplo disso seriam normas sobre a emisso de gases
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1.3.2.2. A taxa ambiental como instrumento poltico-ambiental

baseado na Economia de mercado e orientado pelo padro (modelo
de Baumol / Oates)
Diferentemente da soluo regulatria, ao se optar pela taxa, o acesso aos
recursos naturais, no fica diretamente limitado, mas sim passa a ficar mais
caro para os usurios. Tenta-se, com isso, reprimir a demanda de consumo
ambiental at que se alcancem determinadas quantidades. Por meio do
imposto de Pigou, que praticamente pode ser entendido como utopia
construtiva60 para taxas ambientais, pde-se atingir, de maneira similar, o
timo de alocao atravs de uma completa internalizao de custos; j aqui
apenas uma parte dos custos ambientais externos e, de qualquer modo,
desconhecidos internalizada,61 enquanto a quantidade de alocao
almejada estabelecida de forma exgena. Esse padro ecolgico dever ser
alcanado, portanto, indiretamente. Por esse motivo, Baumol e Oates
cunharam, para tal procedimento, a denominao modelo de padro e
preo.62 No que pesem as impossibilidades de se definirem com exatido as
preferncias sociais e, por conseguinte, os respectivos graus de escassez dos
recursos ambientais, a taxa ambiental bem que pode ser entendida como um
passo na direo certa, ou seja, visando a preos mais realistas e que reflitam
os reais nveis de escassez. Dessa forma, os bens e os servios ambientais so
valorizados, de modo no mnimo aproximativo, em consonncia com sua
escassez e com seus custos de oportunidade no seio da sociedade.63
de escape de veculos, as quais incluam valores de emisso permitidos e o equipamento

tcnico prescrito para a observncia inescapvel das normas.
60 Bruns (1995), pg. 82.
61 claro que tambm se poderia imaginar que, com valores de taxas demasiado elevados,
medidos com base nas preferncias sociais, extrapolar-se-ia a meta e operar-se-ia uma
preservao ambiental em demasia. Tambm isto, devido s dificuldades em se determinar
a alocao ideal, no poderia ser definido com exatido.
62 Cf. Baumol / Oates (1971). Sera da Motta (2000, pg. 218s.) tambm fala de behaviour
pricing em oposio a externality pricing, no caso do imposto de Pigou. Russell e Powell
(1996, pg. 7) certamente ignoraram esta distino em seu debate sobre os resultados da
discusso em torno dos instrumentos da teoria neoclssica. (Afora isso, o debate realizado
pelos autores muito claro e interessante). Eles aludem impossibilidade de determinao
dos custos marginais dos danos ambientais e da classificao dos poluidores. Segundo os
autores, introduzir instrumentos econmicos na gesto ambiental afirmando que eles
conseguiriam internalizar os efeitos externos chegaria s raias da propaganda com a
impostura de falsos fatos. No debate poltico, todavia, taxas ambientais realmente so, por
vezes, apresentadas como impostos de Pigou, e no como esforo para se alcanar, com
eficincia de custos, um padro preestabelecido exogenamente.
63 Sera da Motta (1993), pg. 43. Em Cnepa (2010, pg. 93) encontra-se uma digresso
interessante na qual o autor analisa as taxas ambientais partindo da perspectiva dos textos
clssicos de David Ricardo como renda econmica ou renda de escassez (scarcity rent).
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Dependendo de sua base de taxao, uma taxa ecolgica pode ser

concebida como taxa sobre emisses ou como taxa sobre produtos e/ou sobre
insumos. A primeira concerne aos poluentes lanados no meio ambiente. A
taxa sobre produtos e/ou sobre insumos, por seu turno, orienta-se pelas
propriedades dos respectivos produtos fabricados e/ou dos fatores de
produo utilizados. No raro, uma taxao global de substitutivos, tais
como determinadas fontes de energia, mais fcil de ser controlada e,
conseqentemente, mais comum, na prtica, do que uma onerao fiscal dos
respectivos bens ecolgicos (como, por ex., no caso de um imposto sobre a
gasolina em vez de uma taxa sobre as emisses resultantes da combusto).
Tais taxas sobre substitutivos exigem, dentre outras coisas, esforos de
fiscalizao visivelmente mais reduzidos, podendo ser, muitas vezes, alm
disso, atreladas ao sistema fiscal j existente.64 No Brasil, so relevantes, na
rea de recursos hdricos, sobretudo cobranas sobre a captao e sobre o
consumo de gua, bem como sobre o despejo de guas servidas e/ou de
diversas substncias poluentes. Tambm so encontradas taxas sobre produtos
(por ex. no caso da silvicultura; cf. Cap. 2.1.).
64 No inequvoca a classificao de taxas ambientais na literatura crtica. Se tomarmos

como base uma definio restrita de taxas ambientais como diretamente vinculadas a
atividades danosas ao meio ambiente, ento tais taxas substitutivas (indiretas), como o
imposto ecolgico sobre fontes de energia implantado na Alemanha em finais da dcada de
noventa, no devem ser, em rigor, computados como taxas ambientais. Se concedssemos a
um tal imposto o carter de imposto ambiental, isto tambm diria respeito, no final das
contas, ao imposto sobre veculos ou ao imposto sobre o fumo, j que tambm estes
provocam um encarecimento de aes que esto indiretamente ligadas poluio da
atmosfera. A distino feita por Blankart (1998) entre impostos sobre emisses no modelo de
padres e preos, por um lado, e imposto ecolgico, por outro, parece ser, em compensao,
pouco compreensvel. Para ele, o critrio a maior rentabilidade fiscal dos impostos
ecolgicos. Maiores detalhes a este respeito podem ser encontrados em Blankart (1998), pg.
493 e pg. 497. Michaelis (1996, pg. 20) entende impostos ecolgicos como um terceiro
tipo, ao lado de taxas sobre emisses e taxas sobre insumos. Segundo sua definio, um
imposto ecolgico est relacionado hiptese do duplo dividendo, isto , ao esforo de
promover uma desonerao fiscal do fator trabalho, ao ser implementado um imposto sobre
o consumo ambiental. Cf. tambm, no tocante ao duplo dividendo, o Cap. 1.3.2.3.1., bem
como Michaelis (1996a), pg. 20. Maiores detalhes sobre as caractersticas jurdicas e
econmicas dos diferentes tipos de cobranas (taxa, imposto, tributo, contribuio, cobrana
especial), verificar, tambm para o caso brasileiro, por ex. Cueva (2001), Pompeu (2000) ou
Aranha (2007, pgs. 48 ss) ou, para o caso especfico da cobrana pelo uso da gua no Brasil
Moraes Neto (2009). Neste captulo, o termo taxa ambiental se refere a qualquer onerao
financeira que objetive melhorias ambientais. Por vezes se fala de multas pecunirias devido
ao no-cumprimento de disposies regulatrias, no contexto ligado a taxas ambientais. A
fronteira realmente fluida, pois, em caso de dvida, o emissor de poluio aqui tambm
pesar o valor da multa iminente em relao aos seus custos de abatimento das emisses,
para ento orientar sua conduta com base nisso (cf. Cap. 2.1.7.). H tambm quem registre
sistemas de reembolso como uma forma especial da taxa ambiental: uma taxa que
reembolsada quele que deixa de consumar um dano ambiental.
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Ao contrrio de solues regulatrias uniformes que obriguem, por fora

de lei e igualitariamente, todos os sujeitos econmicos observncia
inescapvel dos padres estabelecidos, existe, no caso da taxa ambiental, a
possibilidade de se fazer jus, com maior flexibilidade, s caractersticas e s
necessidades individuais dos diferentes agentes econmicos envolvidos. O
objetivo alcanar o padro ecolgico fixado como um todo. Em que medida
cada usurio contribui, para tanto, atravs de redues individuais de seu
consumo ambiental, no um fator decisivo nesse caso65
Dessa maneira, cada um decidir por si, em funo dos custos decorrentes
de formas alternativas de uso dos recursos ambientais, em funo do benefcio
que usufrui com a explorao do meio ambiente, bem como em funo de suas
preferncias pessoais etc. e com base no valor de cada taxa em questo, se
continuar a explorao do determinado bem ecolgico, e em decorrncia
disso arcar, ou no, com a cobrana. A Fig. 1.4. mostra o funcionamento de
uma taxa sobre emisses.
65 Aqui se pressupe, claro, que no tem importncia, do ponto de vista ecolgico, em que
ponto, por ex., incide ou reduzida uma poluio. Principalmente no caso de substncias
txicas que se propagam ampla e rapidamente (por ex. poluio de mananciais ou
degradao da atmosfera terrestre atravs de CO2), essa afirmao geralmente est correta.
No obstante, numa bacia hidrogrfica, por ex., far-se-ia mister considerar, da maneira mais
exata possvel e em cada casos individualmente, eventuais aumentos das concentraes de
poluentes localmente limitados, a autopurificao dentro do rio (cf. Cap. 3.5), bem como os
efeitos cumulativos de determinadas substncias txicas.
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Fig. 1.4.: O impacto de uma taxa sobre emisses comparao entre valor da
taxa e custos marginais de abatimento da poluio
Supe-se que um usurio, no mbito de sua atividade econmica, emite uma

determinada quantidade de substncias poluentes no meio ambiente. Na Fig.
1.4., esto apresentados graficamente os custos marginais do abatimento de
tais substncias txicas. Quanto mais emisses forem evitadas, maiores sero
os custos adicionais necessrios para isso. Neste processo, no importa de que
forma os custos de abatimento incidem sobre o usurio, seja como custos
resultantes de investimentos em tecnologias limpas e/ou de uma troca das
matrias-primas utilizadas, seja como custos de oportunidade atravs de um
benefcio que deixou de ocorrer, em funo de uma renncia parcial ou total
atividade ligada ao surgimento das emisses.
Se agora for cobrada uma taxa sobre as respectivas emisses de
substncias poluentes, ento o usurio far um cotejo entre seus custos
individuais de abatimento da poluio e a onerao atravs da taxa. Ele
tentar reduzir suas emisses at aquele nvel que ainda lhe seja mais
econmico do que pagar a taxa cobrada. A Fig. 1.4. mostra que tal situao se
d at a quantidade xs. Se os custos adicionais por unidade de emisses
abatidas forem superiores taxa t, ento o usurio optar por pagar a taxa
ambiental sobre as substncias poluentes restantes. De modo anlogo, pode-se
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compreender a reao do usurio a partir de um cotejo entre o valor da taxa e

o respectivo benefcio marginal resultante da explorao dos recursos
ambientais.
Fig. 1.5.: Impacto de uma taxa ambiental Comparao entre o valor da taxa
e o benefcio marginal resultante da degradao ambiental
Caso o consumo do meio ambiente seja gratuito, o usurio aqui considerado

exercer sua atividade econmica por tanto tempo (assim lanando
substncias poluentes no meio ambiente), at que isso no mais lhe
proporcione nenhum benefcio adicional (na Fig. 1.5., o ponto de interseo x1
entre a curva de benefcio marginal e a abscissa). Mas, se agora for cobrada
uma taxa sobre o uso da natureza (no exemplo sobre as emisses), ento esse
preo determina, no clculo do usurio, sua quantidade de uso ou de
emisses. Ele ir abater aquelas unidades que lhe propiciam um benefcio
adicional menor do que t (na Fig. 1.5. agora da direita para a esquerda).
Com que fora a totalidade dos usurios reagir a uma taxa ambiental, que
notoriedade, portanto, ganhar o efeito da melhoria ecolgica, depender da
respectiva elasticidade-preo da demanda por explorao dos recursos
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ambientais.66 Urge, pois, que os legisladores ou a instncia responsvel pela

implementao da taxa ambiental conheam toda a funo agregada de
demanda por consumo ambiental (ou, no caso da taxa sobre emisses, a
funo agregada de custos marginais de abatimento da poluio), a fim de
poderem definir o valor da taxa, de modo que esta, na soma das reaes dos
usurios, possa acarretar justamente aquele padro ecolgico desejado.
Interpretando-se a curva na Fig. 1.4. (acima) como os custos marginais de
abatimento agregados, mostra-se, assim, que, para se atingir uma diminuio
das emisses na ordem total de xs, far-se-ia mister uma taxa exatamente no
valor de t.
natural que justamente isto, o conhecimento da elasticidade-preo da
demanda, seja, na prtica, a dificuldade em estratgias dessa estirpe. Afinal de
contas, o valor da taxa necessrio para o atingimento do padro somente
poderia ser encontrado atravs de uma variao sucessiva da taxa num
processo permanente de tentativas e erros. Ademais, o valor da taxa teria
ento de ser adequado, com regularidade, escassez de bens na sociedade,
cujos nveis passam por constantes mudanas, para se alcanar exatamente a
meta ecolgica. O valor teria de ser modificado, guisa de exemplo, se
surgissem novos emissores de poluio, ou se as possibilidades tcnicas do
abatimento das emisses sofressem uma mudana.67 Do ponto de vista
poltico, certamente no seria fcil conseguir implementar uma taxa que fosse
submetida a constantes mudanas de valor.
Por essa razo, os padres ecolgicos visados, na maioria das taxas
ambientais existentes ao redor do mundo (o que tambm ocorre no caso da
cobrana pelo uso da gua no Brasil), normalmente no so definidos com
exatido. Ao invs disso, a meta de captar recursos acaba assumindo o papel
central.68 Ressalve-se que, no Cap. 3.3., apresentado um mtodo que pelo
menos tenta viabilizar, com base nos custos vinculados a medidas para o
abatimento da poluio dos recursos hdricos, o estabelecimento daquele
valor de taxa que seria necessrio para motivar o usurio a reduzir uma
determinada quantidade de emisses de poluentes orgnicos.
A elasticidade-preo da demanda definida como a mudana relativa da quantidade de

demanda em relao mudana relativa do preo.
67 O valor da taxa tambm deveria ser adequado evoluo dos preos, na medida em que se
trata de montantes absolutos. Caso contrario, sobretudo em pases com inflao alta, podero
surgir efeitos indesejados, se o valor da taxa sofrer uma queda real atravs da desvalorizao
monetria. Cf. tambm Endres (1994), pg. 154.
68 Assim tambm se deu com o imposto ecolgico alemo, que dever contribuir para a
reduo das emisses de CO2 apenas como um instrumento dentre vrios, na dimenso
estabelecida nas convenes de Kioto, mas que, de fato, foi orientado pelas metas de
desonerao das caixas de aposentadoria.
66
36
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1.3.2.3. Comparao entre disposies regulatrias e taxas

ambientais segundo os neoclssicos
A seguir, ser analisado, de forma mais pormenorizada, o instrumento da taxa
ambiental em comparao s disposies regulatrias, quanto a critrios
centrais relevantes para a sua eficcia. Este item 1.3.2.3. faz referncia especial
a reflexes tericas sobre a eficincia econmica e a eficcia ecolgica, luz da
teoria econmica neoclssica, ao passo que, no item 1.3.2.4., sero tratados,
antes de tudo, argumentos relativos execuo prtica, bem como ressalvas
feitas por outras vertentes terico-econmicas em oposio s concluses
obtidas pelos neoclssicos.
1.3.2.3.1. Eficincia econmica esttica
Se, no caso da opo pela taxa, cada usurio, como se afirmou acima, fizer
conjecturas entre os custos, a ttulo de exemplo, de uma taxa sobre emisses e
os custos que teria com o abatimento das correspondentes emisses, ser
possvel encontrarmos, em funo dos custos marginais de abatimento,
diferentes reaes por parte dos usurios, as quais, contudo, se consideradas
como um todo, acarretaro a melhoria ecolgica desejada. Diferentemente da
soluo em prol de uma disposio regulatria, na qual so estipuladas
redues de emisses num mesmo montante para todos os usurios, apesar de
haver, na prtica, custos marginais de abatimento muito diversificados69, ao se
optar pela taxa, a distribuio dos esforos envidados para o abatimento da
poluio claramente mais flexvel. Aqueles usurios que vierem a ter
excessivos gastos com a reduo de unidades adicionais de poluio, p. ex.
porque seus processos tcnicos de produo so muito complicados ou porque
j controlam uma grande parte de suas emisses de substncias poluentes
atravs de tecnologias modernas, optaro, ao invs de realizar medidas
visando ao abatimento adicional de emisses, por efetuar o pagamento da taxa
sobre as substncias poluentes ainda incidentes. Outros usurios, por sua vez,
segundo cada caso, reduziro visivelmente mais suas emisses do que o
fariam no caso de uma disposio regulatria com as mesmas metas ecolgicas
por exemplo, porque tm a possibilidade de eliminar, com investimentos
relativamente baratos no tratamento de guas servidas, uma grande
quantidade de substncias txicas das guas residuais por eles produzidas. A
69 Nem sempre os custos marginais de abatimento diferem entre os usurios numa dimenso
significativa. Em geral, deve-se, porm, partir deste pressuposto, uma vez que responsveis
pela mesma substncia txica apresentam, por ex., dimenses distintas, operam
equipamentos de diferentes idades, exploram os recursos naturais de forma variada ou
fabricam diferentes produtos. Um exemplo de custos marginais de abatimento claramente
distintos pode ser encontrado no Cap. 3.3.
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eficincia econmica dessa variante consiste em que todos os usurios

apresentem, no ponto de alocao realizado, os mesmos custos marginais de
abatimento das emisses no valor da taxa cobrada, atravs do que os custos
absolutos de abatimento so minimizados para a totalidade dos usurios.70
Isto pode ser visto claramente na Fig. 1.6. a) e b):
70 Por trs disso se encontram, alis, diferentes concepes do que considerado justo no
combate destruio ambiental. No mbito regulatrio, existe a tendncia de se esperar que,
na alocao que dever ser realizada, todos os usurios contribuam, no mesmo volume, para
a meta ecolgica visada, enquanto que, no caso da opo pela taxa, so os custos com os quais
cada usurio tem que arcar para abater a respectiva ltima unidade do poluente que se
equivalero. Nos captulos 3 e 4, este aspecto da justia discutido com base em diferentes
exemplos.
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18/10/2010 09:24:12
Fig. 1.6. a): Comparao dos custos de abatimento de duas firmas (disposio
regulatria)
Fig. 1.6. b): Comparao dos custos de abatimento de duas firmas (opo
pela taxa)
Por meio das figuras acima, so comparados os custos totais incidentes para os
poluidores relativamente a uma determinada reduo de emisses no exemplo
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simplificado de apenas dois emissores de poluio.71 A meta uma reduo

das emisses totais em 2 xs. No caso da disposio regulatria, que exige, de
ambos os usurios, redues de suas emisses de substncias txicas na ordem
de, respectivamente, 50% desta quantidade, ou seja, na ordem de xs, o
cumprimento do padro, para o usurio 1, por conta de seus altos custos
marginais de abatimento, acaba sendo muito caro. De maneira global, surgem,
para ambos (ou, transferindo-se o exemplo para a realidade, ou seja, para a
sociedade em geral ou para a totalidade dos emissores de poluio), custos no
montante da soma dos tringulos sombreados sob as duas curvas de custos
marginais de abatimento. Do ponto de vista tico, j fica claro que essa rea
total dos custos de abatimento de ambos os usurios, na Fig. 1.6. b, portanto,
ao se optar pela taxa, visivelmente menor. Na verdade, o usurio 2 assume,
nesse caso, custos um pouco mais elevados, por ser-lhe mais lucrativo fazer
suas emisses retrocederem em xa2, ao invs de pagar uma taxa sobre tais
emisses. No obstante, a economia de custos de abatimento feita pelo usurio
1, pelo fato de ele ter a possibilidade de reduzir suas emisses em apenas xa1,
desigualmente maior que os custos adicionais do usurio 2. Tambm aqui, as
quantidades de abatimentos de emisses xa1 e xa2 realizados pelos usurios
juntam-se para atingir a meta desejada de 2 xs. No entanto, os recursos
financeiros totais a serem aplicados pelo grupo de usurios para o atingimento
da meta ecolgica so, ao se optar pela taxa, claramente mais reduzidos do que
no caso de uma disposio regulatria. Alcana-se, aqui, a meta ecolgica aos
custos mais baixos possveis para a sociedade como um todo. Devido
distribuio ineficaz dos custos de abatimento, normal, em contrapartida,
que padres regulatrios gerem perdas de bem-estar.72
71 Em funo da clareza, o consumo ambiental abstrato ilustrado, aqui, atravs de emisses

de poluentes. bvio que a argumentao poderia ser transposta para o consumo de
recursos e outros fatos ecologicamente relevantes. Isto valer, em geral, a menos que seja
feita alguma observao em contrrio, para os exemplos utilizados neste trabalho e nestas
consideraes. Uma apresentao um tanto diferente e mais complexa do cotejo entre a
eficincia da taxa e da disposio regulatria, que inclui um clculo ilustrativo, pode ser
encontrado em Wiesmeth (2003), pg. 161ss. Vide tambm Turner / Pearce / Bateman (1994,
pg. 168). O Cap. 3.3. contm um exemplo com nmeros do Brasil voltado para essa
vantagem de eficincia que se obtm com a opo pela taxa.
72 Isso somente vale, naturalmente, se os usurios realmente apresentarem diferentes funes
de custos de abatimento. Almeida (1998, pg. 156 ss.) apresenta a poltica baseada quase que
exclusivamente em instrumentos de C&C, mas que se revelou muito bem sucedida, em torno
dos graves problemas de poluio do ar ocorridos nos anos oitenta, na regio industrial
brasileira de Cubato. No caso dos emissores de poluio, tratava-se, ali, de poucas firmas
que apresentavam um padro tecnolgico relativamente uniforme. Nesses casos, uma
poltica ambiental baseada em C&C pode ser mais til do que uma que aposte no emprego
de instrumentos econmicos. No entanto, no que tange rea de recursos hdricos no Brasil,
deve-se partir de custos marginais de abatimento bastante diversos. (cf. Cap. 3.3.2.). Sobre a
situao em Cubato quela poca, v. tambm Calcagnotto (1987).
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Outrossim, a maior eficincia econmica da taxa em relao a uma

disposio regulatria reside em que, mediante a comparao microeconmica
dos custos, no nvel dos usurios, entre taxa e custos marginais de abatimento,
ou atravs do cotejo entre carga representada pela taxa e o benefcio obtido
com a explorao dos respectivos bens ambientais, os recursos escassos na
esfera macroeconmica sejam automaticamente conduzidos queles tipos de
uso que (no mbito do padro preestabelecido) promovam o maior benefcio.
Usurios que passarem a usufruir um maior lucro financeiro ou um maior
bem-estar pessoal a partir das atividades ligadas ao consumo ambiental
estaro dispostos a desembolsar a taxa para poder continuar o seu uso, ao
passo que outros, que tirarem menos proveito do uso dos bens naturais e para
quem, por esta razo, tal uso no valha a taxa cobrada, renunciaro a ela
parcial ou totalmente, to logo o ganho adicional resultante de cada unidade
adicional de consumo ambiental seja, para eles, mais baixo que o valor da taxa.
No Cap. 4.2., dado um exemplo que bem ilustra essa situao: tenta-se
disponibilizar gua escassa queles agricultores que cultivavam suas
plantaes com mais lucro macroeconmico.
Essa eficincia econmica perturbada, quando a taxa no apresenta
preos uniformes para todos os usurios em relao a um determinado fato (p.
ex. consumo de gua ou emisso de poluentes). Nos captulos 3 e 4, ainda
dever ser discutido, com detalhes, que diferenciaes da taxa estabelecidas
em funo de conjecturas de cunho social acabam por restringir, com
freqncia, justamente a alocao economicamente eficiente, segundo o
critrio da melhor ou mais lucrativa utilizao possvel dos respectivos
recursos.73
claro que aqui so cotejados os custos macroeconmicos de diferentes
variantes ou a alocao de recursos mais vantajosa do ponto de vista da
economia do bem-estar, mas no a distribuio de custos e benefcios entre os
emissores de poluio.74 Mas o fato de a distribuio dos custos desempenhar,
na prtica, um papel importante (no modo de ver dos envolvidos, em geral,
mais importante que o critrio da eficincia) comprovado, dentre outras
coisas, atravs dos descontos e das condies especiais que so concedidos a
muitos usurios no mbito da cobrana brasileira (cf. Cap. 3 e 4). Alm disso, a
73 Esta , segundo os neoclssicos, a funo de preos uniformes numa economia: eles
sinalizam, aos sujeitos econmicos, a escassez do respectivo bem e otimizam a sua alocao.
A esse respeito, recomenda-se conferir as explanaes pertinentes teoria do preo, por ex.
em Wied-Nebbeling (1994) ou, sobre a economia ambiental, por ex. em Turner / Pearce /
Bateman (1994), pg. 65ss.
74 Na viso terica, isso tambm faz, totalmente, sentido, pois, pelo menos teoricamente, uma
taxa tambm poderia ser implementada com neutralidade quanto arrecadao, ou seja,
podendo ser transferida de volta aos usurios. Atravs de pagamentos compensatrios entre
ambos os usurios, seria possvel provocar uma vantagem financeira lquida tambm para o
usurio 2 no exemplo supramencionado (para quem incidem mais custos, no caso da opo
pela taxa, do que no caso de uma disposio regulatria; cf. nota 49).
41
18/10/2010 09:24:12
argumentao aqui apresentada considera apenas os custos dos esforos de

abatimento. Por outro lado, os usurios ainda tero de suportar, no caso da
taxa, os custos envolvidos com a prpria taxa75 e no existentes no caso de
uma disposio regulatria. No Cap. 1.3.2.4.1.1., isso ainda ser abordado com
mais pormenores.
Por fim, tambm os representantes da hiptese do duplo dividendo
vem, em taxas e impostos ambientais, uma possibilidade de aprimoramento
da eficincia macroeconmica. Segundo essa hiptese, a cobrana da taxa
contra atividades ms, a saber, explorao ambiental (diferentemente de
outras taxas que oneram boas atividades, tais como produo, renda,
poupana ou o consumo), resulta num duplo efeito positivo: por um lado,
ocorre uma reduo do consumo de bens que sejam danosos ao meio ambiente
e, por outro, atravs dos ganhos com a taxa, possvel uma reduo de outras
taxas onerando atividades boas e, desse modo, se pode otimizar a alocao
dos fatores de produo da economia como um todo.76
75 Na Fig. 1.6. b), esses custos deveriam ser transferidos, a partir dos respectivos pontos de
reduo realizada xa1 e xa2, para a direita como rea abaixo da linha na altura de t.
76 justamente esta a contribuio prestada pelo imposto ecolgico alemo de cerca de 20
centavos de euro por litro de gasolina: com a receita obtida atravs desse imposto, puderamse abaixar os encargos adicionais com salrios, a saber, as contribuies previdencirias
exigidas por lei e pagas pelos empregadores. A hiptese do duplo dividendo faz parte,
contudo, das reas mais controversas da economia ambiental. Pode-se encontrar uma
apreciao crtica geral deste tema em Blankart (1998), pg. 497s., ou Krber (1997).
Wiesmeth (2003, pg. 175ss.) emite um juzo muito mais reservado sobre as possibilidades de
se reduzirem os encargos adicionais por meio do imposto ecolgico alemo. Russell e Powell
(1996, pg. 8) observam que, em primeiro lugar, deve-se duvidar muito de que um aumento
de receitas decorrente de taxas ambientais v provocar uma reduo de outros impostos e,
em segundo, que isso, se chegar a acontecer, em caso de dvida, no beneficiar de maneira
equnime aqueles sujeitos econmicos onerados atravs da taxa ambiental. Por tal motivo,
estes assumiro uma posio mais de recusa face ao instrumento da taxa ambiental. Almeida
(1998, pg. 105s.) chama a ateno para o fato de que um imposto ou uma taxa sobre
atividades ms, como o caso da poluio, na verdade , por um lado, mais fcil de ser
intermediado politicamente do que, guisa de exemplo, um aumento do imposto de renda.
Por outro lado, ela aponta na seguinte direo: estes tipos negativos de conduta e de
explorao antes eram geralmente gratuitos, de modo que a implantao de um preo
deveria ser, com freqncia, acompanhada de resistncias. Na verdade, a ttulo de ilustrao,
no debate pblico realizado sobre a cobrana pelo uso da gua, recentemente implantada no
Brasil, comum se ouvir a crtica de que em breve ainda ser criado um imposto sobre o ar
que se respira. verdade que esse argumento prova que obviamente ainda no se entendeu
que uma cobrana um instrumento que visa manuteno do meio ambiente, e no
apropriao de rendas de consumidores (cf. tambm a nota 82 no Cap. 1.3.2.3.4.). Revela-se,
porm, a necessidade de campanhas de conscientizao, para se combater a mentalidade
ainda muito disseminada de se tratarem os bens ambientais como bens livres. Cf. tambm, a
respeito do duplo dividendo, Endres (20002), pg. 249, bem como a bibliografia ali indicada.
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1.3.2.3.2. Eficincia dinmica

Alm da eficincia econmica esttica, os instrumentos econmicos da poltica
ambiental tambm apresentam vantagens no tocante eficincia dinmica
perante os instrumentos de C&C. Disso fazem parte incentivos para redues
adicionais de emisses que vo alm do padro, bem como para esforos de
pesquisa referentes a procedimentos mais econmicos e efetivos, com vistas a
uma diminuio do consumo de recursos naturais.77
Apenas no caso da disposio regulatria sobre emisses que no estipule
com que tcnica a meta ambiental dever ser cumprida, interessante para um
emissor de substncias poluentes buscar, ele mesmo, tecnologias mais limpas
e/ou tcnicas de abatimento mais baratas, a fim de alcanar o padro com
custos mais reduzidos. Todavia, no existe nenhum interesse para uma
reduo alm do padro e para a pesquisa atrelada a este campo. Se as normas
processuais forem estabelecidas em respeito ao estado da tcnica, ainda ocorre
o dilema, que a literatura especializada costuma chamar de cartel do silncio
dos engenheiros-chefe e que consiste no fato de os poluidores se esforarem
em esconder, das autoridades pblicas, suas verdadeiras possibilidades
tcnicas de abatimento de poluio.
A situao outra no caso das taxas: estas oferecem aos agentes
envolvidos um incentivo para que busquem possibilidades mais baratas de
proteo dos recursos naturais. Na Fig. 1.6. a) e b) a descoberta de novos
mtodos de abatimento das emisses ocasionaria um rebaixamento das
respectivas curvas dos custos de abatimento de emisses. Por conseguinte,
tornaria-se lucrativo para os emissores de poluio economizar taxas
suplementares atravs de mais uma reduo de emisses (reduzir, portanto,
toda a sua soma de taxas, isto , a rea direita de xa1 e xa2 e abaixo da reta de
t). Tambm do ponto de vista dinmico uma taxa ambiental , portanto,
economicamente mais eficiente do que uma soluo preestabelecida atravs de
uma disposio regulatria. Quanto mais alto for o valor estabelecido para a
taxa, maior ser tambm a eficincia dinmica.78
77 Uma anlise dos aspectos da eficincia dinmica, com maior diferenciao do que aquela
encontrada neste trabalho, encontra-se em Wtzold (1997). A argumentao de Russell /
Powell (1996), por sua vez, nem sempre parece compreensvel. No tocante eficincia
dinmica, aludem, na verdade, ao fato de os IE oferecerem mais, mas no necessariamente
melhores incentivos para redues de emisses e/ou para esforos de pesquisas, sem, todavia,
esclarecer com mais detalhes o que entendem por melhor.
78 Endres (1994, pg. 134) chama a ateno para o fato de que, com redues suplementares,
na verdade deveria ocorrer uma reduo do valor da taxa, para no se fazer um
cumprimento excessivo da meta proposta pela poltica ambiental. Os incentivos dinmicos,
por seu turno, recuariam. Em virtude de metas ecolgicas, na prtica, de cunho mais
modesto, claro que esse argumento parece ser menos relevante.
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1.3.2.3.3. Impactos sobre a poltica de concorrncia e sobre a poltica

estrutural
O fato de os usurios apresentarem diferentes custos de abatimento e, apesar
disso, terem de cumprir as medidas regulatrias com uma mesma abrangncia
pode ter, ao se optar pela soluo regulatria, efeitos negativos sobre a
capacidade competitiva daqueles usurios com altos custos de abatimento. Por
causa da degresso de custos que pode ser encontrada em muitos casos,
Cansier (1993, pg. 233ss.) v, aqui, uma discriminao principalmente para
pequenas e mdias empresas. Tambm se devem temer distores de
concorrncia entre antigos e novos poluidores, pelo menos, se os volumes
individuais de emisses para cada poluidor, at ento livremente disponveis,
mas doravante limitados, forem prescritos, como si ocorrer, em consonncia
com o princpio da senioridade, ou seja, conforme as licenas existentes. Afinal
de contas, justamente nesse caso ser dificultado o acesso de novos emissores
talvez causadores de menos danos ao meio ambiente ao mercado. Como as
licenas de emisses j se tornaram um bem valioso, os antigos emissores,
nessa situao, hesitaro antes de parar uma unidade de produo que, em
determinadas circunstncias, no lucrativa, pois um novo licenciamento lhe
parece incerto. A difcil questo da estrutura industrial de uma regio acaba
sendo decidida, aqui, conforme um critrio de terceira classe.79 Os efeitos
positivos da competitividade e das mudanas estruturais sofrem ento uma
sensvel perturbao.
A taxa ambiental, por seu turno, no acarreta essas conseqncias
negativas. Nesse caso, vale a pena fechar uma unidade de produo com
intenso grau de emisses, pois, com isso, ser possvel uma reduo da carga
de taxas. Uma ampliao de uma atividade econmica que cause danos
ambientais est vinculada a taxas mais elevadas tanto para novos quanto para
antigos emissores. Empresas saudveis arcaro com esse nus, enquanto
empresas limtrofes sero vtimas das mudanas estruturais. A poltica de
taxao , portanto, compatvel com o princpio darwinista do sistema de
mercado. 80
Na prtica, muitas vezes existem, claro, grandes resistncias diante de
uma mudana estrutural, ainda que a eficincia econmica desta seja, em
longo prazo, patente. No Cap. 4.1.3.4.3. mostrado, com o exemplo do setor
agrcola do Estado do Cear, o calculismo de polticos que preferem orientarse pelos interesses, de curto prazo, de seu eleitorado. No obstante, na
execuo prtica de taxas ambientais, importante , sem sombra de dvidas,
79 Endres (1994), pg. 143. Em algumas obras clssicas sobre a Economia Ambiental, falta
abordar, de forma ampla, os impactos causados por instrumentos da poltica ambiental sobre
a poltica da concorrncia e sobre a poltica estrutural. Em vista da grande importncia
prtica desse aspecto (cf. o Cap. 4 deste livro), no justificvel que isto assim ocorra.
80 Endres (1994), pg. 144.
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que as mudanas tecnolgicas e estruturais (em muitos casos, uma

necessidade imposta pelas condies ambientais que pode ser incentivada
atravs da introduo da taxa) sejam acompanhadas por medidas sociais. Caso
se almeje a implementao de tcnicas de irrigao mais eficientes na rea
agrcola, ou, em um caso extremo, caso seja necessrio coibir por completo,
para uma alocao eficiente de gua escassa, determinados tipos de uso da
gua, ento poder ser recomendvel, em determinadas situaes, dar um
prazo aos usurios para que se adaptem nova circunstncia. Michaelis
(1996b, pg. 52) defende, nesse contexto, que se comece com nveis de taxas
comparativamente reduzidos para, de forma contnua, elev-los no decorrer
do tempo.81
1.3.2.3.4. Eficcia ecolgica
No que tange eficcia ecolgica, instrumentos C&C apresentam certas
vantagens. Na medida em que os usurios no infringirem as leis, o exato
cumprimento dos padres ecolgicos encontrar-se-, em determinadas
circunstncias, mais garantido do que no caso da opo pela taxa com seu
efeito incitativo indireto atravs do preo. Como a elasticidade-preo, de modo
geral, no conhecida exatamente, somente se poder esperar a chegada do
resultado ecolgico desejado de modo aproximado, ou o exato cumprimento
do padro dar-se-, no melhor dos casos, casualmente ou aps diversas
adaptaes dos valores da taxa em seu penoso processo de tentativa e erro.
Por isso, principalmente em situaes ecologicamente crticas, em reas
sensveis ou no caso de substncias perigosas, o emprego de taxas ambientais
j acaba sendo, desde o incio, desconsiderado.
Em todo caso, a maior eficcia ecolgica de instrumentos regulatrios
somente ser assegurada, quando se tratar, a ttulo de exemplo, de proibies
genricas ou de limites mximos absolutos. Caso um limite da intensidade de
substncias poluidoras esteja sujeita apenas a uma grandeza bsica, por
exemplo, conforme a frmula mg SO2 por m de ar evacuado, ento se pode
dizer que o volume de emisso varia com o grau da atividade econmica.
Ademais, para a viabilidade ecolgica de taxas ambientais, um outro ponto
tambm decisivo: em que medida se logra utilizar o sinal de preo como
incentivo. Nesse caso, depende, como j foi afirmado anteriormente, da
elasticidade-preo da demanda pelo bem ambiental em questo, mas depende
tambm do seguinte fato: se, e em que abrangncia, a taxa poder, se for o
caso, ser repassada pelo usurio direto para o respectivo consumidor final.
81 Alis, foi assim tambm que se procedeu com a cobrana alem que, a partir de 1981, subiu
de 12 marcos por unidade de dano para 70 marcos a partir de 1997 (ou 35,79 euros desde
2002, equivalendo um Euro 1,96 antigos marcos alemes).
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Isto, por sua vez, depende da respectiva estrutura de mercado e de custos.82

Na perspectiva do PPP/PUP (v. abaixo), o usurio indireto, o consumidor
final, certamente o causador da poluio ambiental. Para o efeito incitativo,
todavia, pode ser mais til, em determinados casos, se o incentivo para
melhorias ecolgicas tiver um efeito junto ao usurio direto, para motiv-lo,
por exemplo, a fabricar o respectivo produto de forma mais ecologicamente
correta. Este assunto tambm voltar a ser abordado nos Cap. 3 e 4,
principalmente no tocante ao possvel efeito de taxas sobre as empresas de
saneamento bsico.
Acresa-se ainda que a hiptese de uma conduta conforme as leis nem
sempre realista no mbito da opo pelos instrumentos regulatrios.
Sobretudo em pases como o Brasil, costuma existir um grande dficit de
execuo das normas regulatrias. Embora o pas possua dispositivos e leis
ambientais em parte extremamente severas, ocorre, com freqncia, que
simplesmente nem sejam postos em prtica, pois faltam possibilidades de
controle, ou os rgos responsveis sofrem de uma sobrecarga nas reas de
recursos humanos e financeiros, ou ainda porque a corrupo paralisa a
execuo das leis (cf. tambm o Cap. 2.1.).
A introduo da cobrana pelo uso da gua como um novo instrumento
econmico no Brasil contorna, dentre outras coisas, justamente esse problema.
Mediante a arrecadao, no apenas se consegue, no mnimo, um paliativo
para enfrentar a escassez de recursos financeiros que normalmente existe na
rea ambiental, como tambm os prprios atores envolvidos desenvolvem
uma identificao mais forte com a poltica de recursos hdricos e, por
conseguinte, um interesse em que as metas sejam realizadas. Isto pode ser
conseguido tanto atravs do interesse em se obterem receitas financeiras a
partir da cobrana que repousam no direito de disposio dos usurios (nos
comits de bacia), como tambm atravs de uma descentralizao geral e de
uma abertura do sistema para a participao dos agentes envolvidos (cf.,
sobretudo, os Cap. 4.3.4.1.1. e 6.8.). Pelo menos neste caso, uma taxa ambiental
se mostra mais eficaz do que as disposies regulatrias at ento vigentes.83
82 Em geral, o produtor e o consumidor dividiro entre si os custos incidentes atravs da

poltica ambiental. Para maiores detalhes sobre este tema, cf. Turner / Pearce / Bateman
(1994), pg. 171ss., Binder (2000), pg. 293ss., e Panayotou (1993), pg. 28. No caso de uma
demanda relativamente inelstica pelo respectivo produto final, como por ex. no caso do
consumo domstico de gua potvel, os produtores (no exemplo dado: as operadoras de
saneamento bsico) podero repassar uma grande parte da cobrana aos consumidores
finais, mas, no caso de uma demanda elstica, tero de arcar, eles prprios, com a maior
parte dos custos.
83 De acordo com a implementao, claro que tambm poder surgir um dficit de execuo
nas cobranas. Na arrecadao da cobrana pelo uso da gua no mbito do projeto-piloto
(abordado no Cap. 4.2.) s margens dos Rios Jaguaribe e Banabui, no Estado do Cear,
pode-se constatar, por ex., uma alta quota de recusa em pagar a cobrana.
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Relativamente celeridade do impacto ecolgico, contrape-se taxa, por

vezes, o fato de seu impacto, devido abordagem indireta, ocorrer,
dependendo das circunstncias, mais lentamente, ao contrrio de uma
disposio legal.84 Todavia, aqui tambm se pode chegar ao resultado
contrrio, ou seja, o de que uma taxa ambiental produz, de forma direta, um
fator de custo administrativo que um usurio acostumado a agir
racionalmente do ponto de vista econmico, imediatamente respeitar. J no
caso de disposies legais, existem, dependendo do caso, a possibilidade de se
retardar, por algum tempo, a execuo dos dispositivos regulatrios, seja
mediante liminares judiciais, seja atravs de uma no-obedincia temporria
at o momento de serem impostas sanes e de outras estratgias
semelhantes.85
A eficincia dinmica das taxas, no sentido de um incentivo a redues
adicionais de emisses e ao aceleramento do progresso tecnolgico-ambiental,
tambm pode provocar um cumprimento mais rpido da meta ecolgica do
que no caso da opo pelos dispositivos regulatrios.
Segundo Endres (20002, pg. 178), contra uma eficcia melhor e mais
rpida de dispositivos regulatrios, tambm depe sua grande
susceptibilidade de influenciao por parte dos envolvidos. O fato de sua
execuo prtica normalmente ser regulada atravs de dispositivos
administrativos (passveis de interpretaes) abre, aos causadores de
problemas ambientais a possibilidade de iniciarem negociaes, com os rgos
executores, sobre a realizao dos valores limite das emisses. Aqui, porm,
com base nas experincias conhecidas no Brasil, pode-se objetar a Endres que,
pelo menos com relao s cobranas pelo uso da gua existentes no pas, os
atores afetados por estas tambm dispuseram e fizeram uso de amplas
possibilidades de exercer influncia sobre as modalidades de definio e
implementao das cobranas (conferir, sobretudo, as longas consideraes
sobre o papel da indstria no processo de implementao da taxa na bacia do
Rio Paraba do Sul, no Cap. 4.3.4.2.1.). 86
Tanto no caso da opo pela taxa quanto na opo por dispositivos
regulatrios, deve-se observar um aspecto (que no poder ser explicado aqui
em pormenores). Pode ser, em determinadas circunstncias, de grande
importncia ecolgica o modo como se podem abater substncias poluentes.
Assim podem ser, p. ex., eliminadas tais substncias das guas servidas
atravs das chamadas tecnologias do tipo end of pipe, isto , por meio de filtros
ou de outros processos, antes de serem despejadas em um rio. Entretanto,
Cf. por ex. Frey (1972), pg. 118.
Cf. EPAT (1993), pg. 89s.
86 Em geral, principalmente usurios industriais podem confiar em que pelo menos o
argumento da (suposta) ameaa aos postos de trabalho sempre poderia gerar, com xito,
uma reduo das pretenses, para o caso do mecanismos regulatrios, ou clusulas de
exceo, como tarifas de cobrana reduzidas, no caso de taxas ambientais.
84
85
47
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preciso dar um destino final, de alguma forma, lama residual da resultante

que , em parte altamente txica. Desse modo, muitas vezes, as respectivas
substncias txicas apenas so transvasadas de um meio para outro, sem que
os problemas ecolgicos tenham sido eliminados de uma vez por todas.
Cumpre que toda e qualquer medida ecolgica, ao ser executada na prtica,
seja examinada quanto a tais possveis efeitos, que apenas fazem um
transbordo das substncias txicas. Siebert (19985, pg. 165s.) tambm faz
referncia interdependncia dos meios ecolgicos e necessidade
imperativa, a isto vinculada, de que a poltica ambiental seja integrativa em
sua conformao.87
1.3.2.3.5. Realizao do princpio do usurio-pagador PUP / princpio
poluidor-pagador PPP
Caso se entenda o princpio do usurio-pagador PUP / princpio poluidorpagador PPP como a situao em que o indivduo que estiver lidando com a
natureza dever responsabilizar-se por qualquer tipo de escassez por si
provocada, ento se pode dizer quer isto somente exeqvel do ponto de
vista terico.88 Por causa da impossibilidade de determinar, na prtica, os
custos de oportunidade resultantes de determinados danos ambientais e/ou
as preferncias da sociedade pertinentes utilizao dos recursos ambientais
e, com isso, o timo de alocao maximizador do bem-estar, a poltica
ambiental, como se viu, somente pode voltar-se para imputar uma parte dos
custos ambientais (desconhecidos) a seus causadores.89 Se esta parte ser
suficiente para solucionar a totalidade dos conflitos em torno do uso dos
recursos ambientais, quase ou com freqncia tambm somente se pode
responder, por falta de dados concretos, intuitivamente com base em
hipteses. Nos Cap. 3 e 4, isto ser evidenciado com diversos exemplos da
cobrana pelo usa da gua aplicada no Brasil.
87 S que isto muitas vezes contraria, continua Siebert, o hbito dos polticos de solucionar os
problemas ambientais ad hoc e combater os sintomas atuais, visando a um efeito miditico, ao
invs de combater as verdadeiras causas (cf. a este respeito tambm o discorrido no Cap.
4.1.3.4.3.).
88 No caso ideal, o preo de um recurso, ao lado dos custos de fatores comuns, teria que
refletir a escassez do recurso atravs dos custos de oportunidade. Siebert (19985, pg. 162)
entende o PPP como institutional manifestation of the oportunity-cost-principle.
89 Muitas vezes, tambm existem dificuldades em se reconhecer o autor fsico de uma
degradao ambiental. No gerenciamento de recursos hdricos, por ex., existe o fenmeno da
poluio difusa atravs da eroso de poluentes rurais (o chamado run-off agrcola). Tambm
no caso de resduos txicos antigos (por ex. aterros sanitrios abandonados) nem sempre
mais possvel se chegar ao poluidor. Cf. sobre este tema, tambm Siebert (19985), pg. 161ss.
Neste espao no se pode mais uma vez detalhar a discusso sobre a etiologia dos custos na
tica econmica. Cf. tambm a j mencionada viso da natureza recproca dos custos (nota 40
no Cap. 1.3.1.) que se encontra em Bonus (1986a e 1986b ou 1996).
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Por essa razo, tambm se podem encontrar, na literatura especializada,

duas definies mais restritas de PUP/PPP.90 De acordo com o PUP/PPP
fraco, o causador de um dano ambiental dever responsabilizar-se pelo
abatimento de parte ou da totalidade de suas emisses e/ou de seu consumo
ambiental. Isso ocorre no caso dos dispositivos regulatrios que praticamente
cobem por lei, ou pelo menos restringem, a externalizao de custos. O
PUP/PPP forte prev, alm disso, que o causador de um dano ambiental
tambm tenha de se responsabilizar pelo dano provocado pelas emisses
(remanescentes) no abatidas. Cansier (1993, pg. 132) entende a taxa
ambiental como taxa sobre as emisses remanescentes, nesse sentido,
tambm como indenizao global dos danos remanescentes. No tocante s
cobranas brasileiras sobre o uso da gua bruta, h um ponto central que
merece ser criticado. Em uma avaliao igualmente intuitiva, pode-se afirmar
que elas em geral so muito reduzidas. No esto, assim, em condies de
realmente servir como indenizao a esses danos remanescentes e tampouco
logram desenvolver incentivos para que, mediante reaes dos usurios, sejam
eliminados problemas de escassez e conflitos de uso da gua, que resultam da
poluio dos mananciais.
Para fazer jus ao PUP/PPP, tambm preciso que uma taxa ambiental,
como foi descrito mais acima, oriente-se, no sentido da distino entre dano
ecolgico e dano econmico, pelos verdadeiros impactos do consumo
ambiental sobre a sociedade. Se no surge nenhum dano econmico, por ex.
porque ningum prejudicado atravs de um dano ambiental, ento a taxa, no
sentido do PUP/PPP (e no interesse da eficincia econmica), normalmente
dever ter um valor igual a zero.91 Se houver um dano econmico, ento, sob
diferentes conseqncias dos danos advindos de um determinado tipo de uso
em diferentes regies ou em diferentes estaes do ano, tambm a taxa dever
ser diferenciada de acordo com cada fator regional e sazonal, pois o consumo
de uma determinada quantidade de gua tem, p. ex. em perodos de estiagem
ou em regies pobres de mananciais, outros efeitos sobre os outros usurios do
que em regies ou em perodos de excesso de gua.
Por outro lado, deve-se recusar uma diferenciao da taxa de acordo com
os diferentes grupos de usurios, tomando-se como base o PUP/PPP, uma vez
que o dano ambiental resultante de um nico e mesmo tipo de uso (portanto, a
ttulo de exemplo, a emisso de substncias orgnicas txicas ou o consumo de
90 Sobre isto, cf. Endres (20002), pg. 120. Turner / Pearce / Bateman (1994, pg. 146) falam de
standard interpretation e extended interpretation of the PPP.
91 Como j foi dito, esse modo de ver corresponde argumentao da Economia Ambiental
neoclssica. Representantes de outras correntes poderiam aqui, por ex., apontar o
supramencionado valor intrnseco do meio ambiente como motivo para, apesar de tudo,
recolher a cobrana. Tambm o princpio de cautela ou eventuais custos administrativos
incidentes no mbito da poltica ambiental poderiam justificar, nesse caso, uma arrecadao
da cobrana.
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um metro cbico de gua) no depende de quem causa este dano. Uma

considerao do PUP/PPP com efeitos economicamente eficientes somente
pode ser conseguida atravs de uma taxa ambiental uniformizada para todos
os usurios. Tambm este um importante ponto a ser criticado na avaliao
das cobranas pelo uso da gua brasileiras.
Chegando-se concluso de que h custos externos e de que, por motivos
polticos ou por outros motivos, escolhido um valor para a taxa, que no
suficiente para fazer retroceder, na medida desejada, as classes de uso que
causam danos ao meio ambiente (ou para reparar os danos atravs de medidas
restauradoras financiadas com a taxa auferida), isto significa apenas a
continuao de pelo menos uma parte da externalizao de custos com as
respectivas conseqncias distributivas e alocativas. Parece importante frisar
este aspecto, j que, no raro, proclama-se a concesso de isenes de taxas ou
tarifas reduzidas para determinados atores como uma transigncia
sociopoltica necessria, sem se deixar bem claro que outros sujeitos
econmicos tm de pagar a conta por esse ato.92 No sero os causadores,
mas sim a sociedade, quem ento arcar com os custos do consumo ambiental.
Atravs de exemplos concretos, ainda se voltar a abordar essa temtica nos
Cap. 3 e 4.
1.3.2.3.6. O efeito financeiro
Como j foi mencionado e como voltar a ser discutido no Cap. 1.3.2.4.1.1., o
efeito financeiro de uma taxa ambiental , na prtica, o aspecto mais
importante na viso dos envolvidos. Com os valores arrecadados com a taxa,
poder-se-o reduzir, por ex., outro impostos e outras taxas em outros setores
econmicos (v. Cap. 1.3.2.3.1. sobre a hiptese do duplo dividendo), tambm
podero ser repassados, sob a forma de subvenes ou transferncias
financeiras, s partes sujeitas taxa, ou tambm podero ser financiadas
92 Por esse motivo, os impactos distributivos vinculados a uma correta precificao de
recursos orientada por aspectos ecolgicos no so, absolutamente, desnecessrios ou
ilgicos, como afirmam Asad et al. (1999, pg. 9 e pg. 43). Eles equivaleriam, muito mais,
ao PUP/PPP e teriam como conseqncia uma melhoria da eficincia econmica.
Infelizmente no se pode detalhar neste trabalho um aspeto interessante no contexto dos
fluxos comerciais globalizados: o conceito da gua virtual e a sua exportao gratuita. A
exportao de um produto cuja produo envolve gua como insumo, significa que a
respectiva quantidade desta exportada junto como gua virtual ou seja, a gua includa
no produto. Se no se cobra nenhum preo (ou um preo demasiado baixo) pelo recurso
natural gua, isto no significa outra coisa do que o pas exportador est dando de graa esta
gua ao importador do produto. Visto deste modo, por ex. o fato de no Brasil a cobrana pelo
uso da gua ser demasiadamente baixa comparada com o valor real deste recurso como
ainda vai ser demostrado neste livro tem um impacto notvel: o Brasil esta dando de
presente aos pases importadores de produtos brasileiros grandes quantidades de gua
virtual.
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medidas planejadas e realizadas de forma central na rea de proteo

ambiental ou a eliminao posterior de danos ecolgicos. Esta vem sendo, no
Brasil, o principal meio de utilizao dos ganhos obtidos com a cobrana pelo
uso da gua bruta.
Nos Cap. 3 e 4, ainda ser explanado que implicaes advm do fato de o
valor e a implementao da taxa normalmente estarem orientados pelas
receitas que se tenciona obter. Dentre outras coisas, deve-se observar que, em
determinados casos, o efeito financeiro e o efeito incitativo se inibem
mutuamente (em especial no caso de elasticidades-preo da demanda com
uma quantia superior a um93). A taxa incitativa ideal para impedir o consumo
ambiental, vista dessa forma, privar-se-ia at mesmo de sua base de taxao,
mas ento tambm acarretaria, dado o caso, receitas zero. No obstante, um
esvaziamento da base de taxao, como temem alguns autores a partir de
uma perspectiva fiscal, somente poder ser esperada, se houver os respectivos
valores altos para as taxas.94
Sera da Motta (1997b, pg. 72ss.) alude ao fato de, no tocante ao efeito
financeiro, no apenas a elasticidade-preo desempenhar um papel
importante. Tambm os custos de transao incidentes sobre os usurios (cf.
Cap. 1.3.2.4.2.), por ex. para o planejamento e a execuo de medidas
protetoras dos recursos hdricos, devem ser considerados. Caso estes custos
sejam superiores ao nus de taxao a ser economizado mediante as medidas
preservacionistas implantadas, os usurios ento prescindiro disso, e a taxa
ter representado um mero instrumento financeiro. Com as cargas muito
baixas da cobrana pelo uso da gua para a maioria dos usurios da bacia do
Rio Paraba do Sul, esse aspecto tambm poderia vir a ser relevante.
93 Ou a um valor menor que 1; significa, portanto, que a demanda regrida com relativa
intensidade, enquanto aumenta o preo; cf. tambm a definio de elasticidade-preo da
demanda na nota 362.
94 Michaelis (1996, pg. 52) faz referncia, nesse contexto, a tarifas de cobrana que, na
prtica, normalmente so reduzidas, pelo menos em curto e em mdio prazo.
51
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1.3.2.4. Aspectos para a implementao prtica de taxas ambientais

com base em outras correntes da teoria econmica95
1.3.2.4.1. Anlise poltico-econmica do debate sobre instrumentos da
poltica ambiental
Para alm dos argumentos apresentados at aqui, retirados principalmente da
Teoria Neoclssica, ainda devero ser dados, ao se encerrar este captulo,
alguns pormenores mais exatos sobre aspectos da execuo prtica de solues
calcadas em dispositivos regulatrios e na cobrana de taxas. Aos neoclssicos
, com freqncia, feita a crtica de que eles ignorariam essa dimenso da
poltica ambiental. E, na verdade, tomando-se como exemplo as cobranas
pelo uso da gua praticadas no Brasil, pode-se constatar que, para as
perspectivas de xito de uma poltica ambiental eficaz, em parte tambm
outros critrios do que aqueles discutidos no debate terico sobre a eficincia
so importantes. Para tanto, a Nova Economia Poltica (NEP, tambm
designada como Teoria da Escolha Pblica (ingls: public choice), Teoria
Econmica da Poltica ou Teoria Poltico-Econmica) contribui com
importantes conhecimentos. A NEP presume que a racionalidade, pressuposta
na Teoria Neoclssica, na realidade somente tem importncia restrita na
conduta dos sujeitos econmicos ou no se volta, necessariamente, para a
eficincia da economia como um todo ou para a otimizao do bem-estar, mas
95
Adicionalmente aos critrios gerais resumidos a seguir sobre a exequibilidade poltica dos
instrumentos de poltica ambiental e sobre condicionantes institucionais, o autor deste
trabalho escolhe, de forma consciente, como abordagem de analisar estes aspectos da
aplicao prtica principalmente a partir de exemplos concretos. Isto se deve sobretudo ao
fato as cobranas pelo uso da gua ainda no terem uma longa existncia e constiturem,
portanto, um fenmeno que encerra muitas especificidades. A este objetivo faro jus
especialmente os Cap. 4.1.3.4. e 4.3.4. Ali tambm sero explicitados outras bases tericas
relevantes sobre a teoria da escolha pblica e sobre a Nova Economia Institucional, tais como
a abordagem principal-agente ou o problema de comportamentos oportunistas
(caroneiros) (cf. sobretudo o Cap. 4.3.4.1.1.). Sobre os aspectos poltico-econmicos da
poltica ambiental, cf. maiores detalhes por ex. em Frey (1972), que foi o primeiro a se ocupar
sistematicamente desta rea, Meyer (1996) ou Horbach (1992). Especificamente sobre
instrumentos econmicos da poltica ambiental (s que principalmente restritos
Alemanha), v. Zittel (1996). Alguns resultados interessantes sobre a teoria econmica da
poltica ambiental em pases em desenvolvimento (por ex. sobre a poltica florestal no Brasil)
encontram-se em Shams (1994), determinadas questes so tambm tratadas por Panayotou
(1995), pg. 8ss. Ainda no existe uma anlise sistemtica das experincias com cobranas
pelo uso da gua e outros instrumentos econmicos no Brasil, com base nesta corrente de
pesquisa. O mesmo pode ser afirmado em relao aos resultados da Nova Economia
Institucional. A este respeito, v. maiores detalhes em Coase (1960), Bonus (1996 e 1987),
North (1990), Gawel (1996) e para determinados aspectos na Alemanha, Wehling (2000). Hall
(2000) trata da formao de preos na rea de recursos hdricos, com vista na NEP. Sobre a
NEP e sobre a NEI, cf. tambm a bibliografia citada nas consideraes que se seguem.
52
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para a maximizao do benefcio pessoal, individual. Os atores envolvidos

no so, pois, racionais no sentido da informao abrangente e da reflexo
sobre os objetivos almejados, mas no sentido de uma racionalidade meio-fim,
tendo em vista metas altamente particulares a serem atingidas.96 Tambm
aqui, assim como nos Neoclssicos, fenmenos sociais coletivos tais como a
escolha do instrumentrio de poltica ambiental so entendidos como
agregao das aes individuais de homines oeconomici. A Teoria da Escolha
Pblica, contudo, tambm lana mo de outros critrios, para fornecer um
prognstico sobre os reais processos decisrios dos sujeitos econmicos. [Ela]
muda o foco da considerao econmico-ambiental de aspectos de alocao
para aspectos de distribuio. Enquanto a Teoria do Bem-Estar avergua como
dever ser estruturada a poltica ambiental, a fim de que esta atinja o mais alto
grau de eficincia, a Nova Economia Poltica esclarece a implementao ftica
da poltica ambiental, mostrando que esta assegura aos grupos sociais de
maior influncia os maiores pedaos do bolo a ser repartido. Assim tambm se
pode entender, por que determinados instrumentos, na prtica da poltica
ambiental, so representados com mais vigor do que realmente deveriam ser
luz da Economia. 97
Como explicao para a existncia de problemas ambientais, a NEP
enxerga o fato de que todo agente econmico responsvel por tomada de
decises (...) [est], por um lado, interessado em um meio ambiente intacto
como habitat e tambm como fator de produo. Por outro lado, ele tentar
movido pelo seu prprio interesse externalizar a maior parte possvel de
custos referentes a suas atividades. Como todos os agentes envolvidos com a
tomada de decises sucumbem a este incentivo, a qualidade ambiental
realmente alcanada no refletir, de forma adequada, a apreciao do bem
meio ambiente por parte dos indivduos. 98
Para cessar tais aes de maximizao de lucros individuais por parte dos
sujeitos econmicos, faz-se mister a criao de condicionantes e regras polticoambientais de cunho vinculativo.99 A internalizao compulsria dos custos
ambientais mediante a cobrana de uma taxa ou o incentivo tarifrio que esta
constitui para o usurio visando uma conduta compatvel com o meio
ambiente, como foi visto, podem representar um instrumento eficaz. Todavia,
a introduo e a execuo de tais instrumentos de poltica ambiental esto
sujeitas, por seu turno, s mesmas restries que aquelas encontradas nas
Zittel (1996), pg. 76.

Endres (20002), pg. 256. Na Teoria Neoclssica, os aspectos distributivos entre os atores
envolvidos com a poltica ambiental realmente passam por um amplo processo de
obnubilao. Mas a experincia brasileira tambm ensina que efeitos distributivos assumem
um amplo espao no debate sobre a implementao da poltica ambiental (cf. Cap. 3 e 4).
98 Endres (20002), pg. 257.
99 Na terminologia da Economia Institucional, tais regras so denominadas de instituies.
Para maiores detalhes a este respeito: cf. o Cap. 1.3.2.4.2.
96
97
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aes realizadas pelos sujeitos que, conforme a Teoria da Escolha Pblica,

so exclusivamente - voltadas para o benefcio de si mesmos.
Dessa forma, o foco da NEP est voltado, dentre outras coisas, para os
interesses e motivos individuais dos grupos de agentes relevantes (polticos,
burocratas, eleitores / opinio pblica) durante a escolha e realizao de
diferentes instrumentos. Nos Cap. 4.1. e 4.3., isto ser examinado
detalhadamente com a apresentao e diversos exemplos. Por esta razo, a
seguir, apenas ser preciso um breve esboo para mostrar os motivos que
levam os diferentes atores envolvidos a suas aes, principalmente no contexto
do instrumento relevante, sobretudo, para este trabalho - da cobrana ou
taxa ambiental.100
1.3.2.4.1.1. A viso dos usurios e da opinio pblica
Acima j se fizeram referncias a deficincias na execuo de medidas no
campo da poltica ambiental. Por esse motivo, ao se determinarem o valor e as
modalidades da taxa, necessrio que se leve em considerao a
exeqibilidade poltica. A introduo de uma taxa muito elevada esconde em
si o risco de que os indivduos obrigados ao pagamento tentem livrar-se da
taxa ou oponham-se taxa em si.101 A onerao de grupos socialmente fracos
certamente tambm acaba acarretando resistncias polticas. Especialmente na
legislao brasileira de recursos hdricos, que se baseia na participao dos
envolvidos, parece importante evitar isto (cf. Cap. 2.2., 3 e 4). Todavia, sob
determinadas circunstncias, pode ser vantajoso, mediante a abertura de
excees em meio obrigatoriedade da taxa ou mediante a reduo dos
valores da taxa cobrada, primeiramente aceitar certas inconsistncias na
implementao da taxa, para ento tentar melhor-la ao longo do tempo, se,
por ex., por conta de resistncias polticas, no for exeqvel uma taxa
ecologicamente mais eficaz e voltada para o PUP / PPP. No Cap. 4, esta
discusso ser pormenorizada.
Para a realizao concreta da cobrana da taxa, imprescindvel, em
determinados casos, que se faa jus aos interesses dos usurios. Devido a
problemas tpicos da Teoria do Agente Principal, como a informao
assimtrica, muitas vezes se mostra inevitvel confiar em uma cooperao
entre os usurios e os rgos competentes, por ex. quando no existem
possibilidades de uma medio congruente e de um controle amplo dos dados
(tais como a incidncia de substncias poluentes ou o volume de bens
ambientais consumidos) essenciais ao clculo da taxa a ser cobrada. O clculo
da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul baseia-se, por ex., quase que
Um debate detalhado sobre modelos poltico-econmicos pode ser encontrada por ex. em
Endres / Finus (1996). Ver tambm Hall (2000).
101 Sobre este aspecto, cf. tambm Dose (1996).
100
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totalmente em informaes prestadas pelos prprios usurios. Quanto menos

prejudicado o usurio se sentir atravs da cobrana obrigatria, maior dever
ser sua disposio em contribuir para o funcionamento do sistema, prestando
as informaes corretas.102 No interesse da exeqibilidade da opo pela taxa e
da sua aceitao por parte dos usurios, cumpre, em certas circunstncias, que
se levem em conta determinadas concesses em detrimento de uma
implementao economicamente eficiente da cobrana.
De um modo ou de outro, na prtica, quase todas as taxas ambientais
orientam-se menos pelas melhorias ecolgicas almejadas e/ou pela
elasticidade-preo da demanda e mais pelas expectativas de receitas. Em
outros termos: ao ser implementada a cobrana de uma taxa, no a sua
funo incitativa que est em primeiro plano, mas sim sua funo geradora de
receitas ou de arrecadao, que pode trazer vantagens, perceptveis de modo
mais direto, para a sociedade.103 De forma anloga, tambm importante o
papel que tem o uso das receitas arrecadadas com a cobrana na percepo da
sociedade e na viso dos atores obrigados a pag-la.
Foi assim que, durante os debates sobre o imposto ecolgico alemo,
teceram-se mais e mais crticas sobre a alocao das receitas reduo das
contribuies pagas ao sistema federal de aposentadoria. Mesmo que isto case
muito bem, conforme a hiptese do duplo dividendo, com o conceito de uma
taxa ambiental, a utilizao das receitas arrecadadas, por ex. para a subveno
de meios de transporte ecologicamente compatveis (como o caso dos trens),
teria sido aqui, possivelmente, mais til a uma maior aceitao da medida por
parte da sociedade. Tambm no caso da cobrana das taxas brasileiras, de
imensa importncia o fato de as receitas obtidas com a cobrana ajudarem a
financiar medidas que levam melhoria da qualidade da gua na regio em
que se encontram os usurios.
No apenas esses critrios ligados percepo psicolgica so ignorados,
muitas vezes, na Teoria Neoclssica (j que o verdadeiro sentido principal de
Este incentivo cooperao poderia ser fortalecido, em determinados casos, atravs de
outras medidas. Sera da Motta (2000, pg. 20) prope para a silvicultura cobranas que
deveriam ser pagas pelos usurios e que, em seguida, uma vez comprovado, por parte dos
usurios, o cumprimento de determinadas tarefas referentes ao manejo sustentvel das
florestas, poderiam ser reembolsadas.
103 Cf. Michaelis (1996a), pg. 19. A este resultado tambm chega a OCDE (19912) em um
estudo sobre os instrumentos econmicos de poltica ambiental implementados em seus
Estados-membros. Sera da Motta (2000) faz uma diviso de acordo com o princpio
principal, segundo o qual fixada uma cobrana: cobranas calculadas exatamente conforme
as externalidades (preos de externalidade) elas corresponderiam aos impostos de Pigou ,
cobranas que revelam preos voltados para o incentivo (preos de induo), portanto,
cobranas ambientais incitativas segundo o modelo de padro e preo; e por fim, cobranas
cujos preos somente tem por fito o recolhimento de receitas (preos de financiamento). Nos
Cap. 3 e 4, ao se analisar a prtica da cobrana no Brasil, abordar-se-o com mais exatido
esta distino e tambm os prejuzos recprocos existentes entre a cobrana incitativa e a
cobrana.
102
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taxas ambientais, sua funo incitativa, no depende, em primeiro lugar, como

j se mencionou acima, da utilizao das receitas obtidas com a cobrana).
Apenas raramente, os neoclssicos tambm debatem o fato de que a prpria
funo incitativa pode ser fortalecida graas ao emprego especfico da receita
obtida com a cobrana (por ex. por meio da subveno de investimentos, junto
aos usurios, que reduzam as emisses). Mas na concreta execuo de taxas
ambientais, um tal procedimento totalmente comum e possui uma influncia
tambm decisiva sobre a aceitao de taxas ambientais. Para um debate mais
aprofundado deste aspecto, recomendam-se os pontos contidos nos Cap. 3.3. e
4.3.4.2.6.104
Se esses argumentos se referem muito mais implementao e execuo
da cobrana de taxas ambientais, pode-se ento constatar, no tocante escolha
do tipo de instrumento a ser empregado, ou seja, em relao questo
fundamental se a poltica ambiental dever usar taxas ambientais ou operar
com dispositivos regulatrios, que os usurios do meio ambiente, com
freqncia, votam por instrumentos regulatrios ao invs de taxas, mesmo que
a execuo destes esteja vinculada a uma maior inflexibilidade e, em certos
casos, a custos de execuo mais elevados que afetaro os prprios usurios
dos recursos naturais. Como motivos, podem ser apresentados, aqui, como j
foi mencionado, primeiramente o fato de as disposies relativas execuo
de dispositivos regulatrios serem, muitas vezes, mais influenciveis em favor
dos usurios e que, em segundo lugar, no caso de taxas, diferentemente dos
dispositivos regulatrios, os usurios ainda tm de arcar, adicionalmente aos
custos referentes restrio do consumo ambiental, tambm com cargas
financeiras em forma de pagamento de taxas sobre o consumo ambiental
restante. Se, seja como for, em primeira linha, a carga individual de custos
operacionais, incidentes sobre cada usurio, e no a eficincia econmica que
tem importncia na preferncia do usurio / emissor pelos instrumentos de
poltica ambiental, ento, na viso deste sobre a taxa restante, a vantagem de
eficincia de uma taxa sobre emisses, perante o dispositivo regulatrio,
destruda por meio de sua maior conformidade com o PPP.105
Endres (20002, pg. 248) alude, alm disso, ao fato de dispositivos
regulatrios ambientais geralmente serem teis justamente para indstrias j
estabelecidas, na medida em que contm regras menos severas para
instalaes mais antigas do que para novas instalaes. Com isso, elas tambm
Sobre a discusso em torno do uso do volume de cobrana recolhido, v. tambm Blankart

(1998), pg. 490ss.
105 Endres / Finus (1996), pg. 97. O usurio (industrial) tambm no tem, primariamente,
nenhum interesse pela eficincia dinmica dos instrumentos da poltica ambiental,
preferindo, nesse sentido, tambm optar pelos dispositivos regulatrios, j que, a partir das
exigncias uniformes nestes contidos, resulta-lhe a vantagem de uma limitao parcial da
concorrncia por inovaes (id.).
104
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representariam, para novos usurios, barreiras de acesso ao mercado, em

benefcio do establishment industrial.
Embora estes aspectos, na viso dos usurios, deponham mais em favor da
opo pelos dispositivos regulatrios, as preferncias dos usurios, no que diz
respeito escolha dos instrumentos, parecem tambm depender muito das
respectivas condicionantes. Pelo menos no exemplo da bacia do Rio Paraba do
Sul, alguns representantes das indstrias fazem parte das vozes mais
engajadas a favor da cobrana pelo uso da gua ali implementada talvez
tambm porque se estejam fixando, muito mais, nos efeitos da cobrana em
longo prazo (cf. Cap. 4.3.4.2.1.).
Para se ganhar o apoio da opinio pblica ampla para uma poltica
ambiental com base no mercado, medidas destinadas a esclarecer os contextos
e os mecanismos de impacto seriam, muitas vezes, de grande ajuda. No raro,
IE so fortemente recusados no debate pblico, porque no se reconhece sua
funo de preservar os recursos naturais. Ao invs disto, fala-se, de modo
polmico, de uma venda moralmente injusta do legado ecolgico de futuras
geraes ou coisas assim, ou ainda se teme que o mercado reprima a moral
ambiental.106
1.3.2.4.1.2. A viso dos polticos
Bruno S. Frey (1972), um dos pioneiros da Teoria Econmica da Poltica no
campo ambiental, aponta, em seu trabalho elucidativo, que tambm os
polticos responsveis pelas decises sobre a escolha dos instrumentos de
poltica ambiental muitas vezes preferem solues voltadas para instrumentos
regulatrios a solues voltadas para o mercado. Ele explica este fato, ao
afirmar que tambm os polticos, assim como os outros sujeitos econmicos,
tentam maximizar seus benefcios pessoais. O interesse principal deles
consistiria em reunir em torno de si o maior nmero possvel de votos dos
eleitores.107 Como um assunto dessa natureza deve ter um efeito mais forte
que um interesse pelo bem comum, no se deveria contar com a introduo de
Endres (20002), pg. 249. Este temor manifestado por Frey (1992) e tambm encontrado,
por vezes, no Brasil representa, de certo modo, a inverso de argumento da justificativa
referente aos instrumentos econmicos da poltica ambiental. Se, nestes, a idia a de que
um comportamento danoso ao meio ambiente possa ser impedido mediante as
conseqncias que o responsvel pelo dano venha a sentir no prprio bolso, o temido efeito
crowding out (cf. tambm Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 200) baseia-se em uma
opinio na verdade, em parte, amplamente difundida, segundo a qual, se o indivduo j est
pagando por um recurso, ento ele poder tambm us-lo sem atentar para as conseqncias
desse uso. Tambm isto poderia ser impedido atravs da implementao coerente de uma
cobrana palpvel e vinculada quantidade usada.
107 Segundo Endres (20002, pg. 247), a poltica ento ideal, nessa perspectiva, quando
maximiza a diferena entre o apoio dos ganhadores expresso em forma de votos dos eleitores
e a recusa dos perdedores expressa em votos dos eleitores.
106
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taxas ambientais, pois estas, em geral, acarretariam primeiramente, em curto

prazo, a imposio de uma carga financeira para eleitores potenciais, ao passo
que suas conseqncias positivas, em prazo mais longo, em caso de dvida,
somente seriam percebidas aps o final do perodo eleitoral. Imposies e
proibies ou ainda subvenes que beneficiem financeiramente os usurios
do meio ambiente (v. Cap. 1.3.2.5.1.) agem aqui, de acordo com Frey de forma
mais direta, perceptvel e, por conseguinte, muito mais em conformidade com
os prprios interesses dos polticos. Tambm Siebert (19985, pg. 163) duvida
que polticos tenham a inteno de realizar o princpio do usurio-pagador /
poluidor-pagador mediante instrumentos econmicos: Why bother to signal
the opportunity costs to the polluter if votes get lost?
Por mais certeira que esta viso possa ser em muitos casos, ela parece curta
se vista apenas a partir de um nico ponto de vista. Precisamente no caso da
cobrana pelo uso da gua no Brasil, pde-se ver um esforo considervel, por
parte de alguns responsveis polticos das mais diferentes origens partidrias,
em prol deste novo instrumento. No Cear, a implantao de um novo sistema
de gesto de recursos hdricos tambm pode ser interpretada como o interesse
da poltica econmica em geral capitaneada pelo ento governador Tasso
Jereissatti (Cf. Cap. 4.1.3.4.1.).
1.3.2.4.1.3. A viso da burocracia
Tambm a burocracia ambiental, que, segundo a NEP, mais um ator decisivo
na implementao das diretrizes polticas, opta, segundo a voz corrente, pelo
emprego de instrumentos regulatrios em vez de IE. Isso seria resultado,
sobretudo, do fato de os burocratas tambm terem como meta a maximizao
de seu benefcio pessoal, e de este consistir na maior influncia possvel sobre
a execuo das polticas.108 Uma vez que o capital humano das pessoas que
trabalham com a burocracia ter surgido preponderantemente graas a
investimentos em conhecimentos minuciosos nas reas jurdica e tecnolgica
(...), [haveria a ameaa de] uma desvalorizao deste capital (...), [caso] a
poltica ambiental fosse entregue mais fortemente aos automatismos dos
mecanismos mercadolgicos .109
Uma sada para se superarem as resistncias dos burocratas contra a
introduo e a realizao de solues econmicas na rea de poltica ambiental
poderia ser a instalao de novas reparties pblicas dotadas de estruturas de
influncia diferentes das tradicionais. A experincia feita na gesto de recursos
hdricos no Brasil (por ex. com a COGERH ou a ANA, cf. Cap. 2.2., 4.1. e
108 Segundo a NEP, essa influncia tambm pode ser medida pelo oramento concedido s
reparties pblicas, pelo equipamento de escritrio ou congneres, que os burocratas
almejariam maximizar. Quanto ao papel da burocracia, v. tambm Horbach (1996).
109 Endres (20002), pg. 248. Cf. tambm Zittel (1996), pg. 78.
58
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4.3.4.2.6.) ensina que os funcionrios e empregados dessas reparties podem

tornar-se, no raro, defensores veementes dos novos instrumentos econmicos
incidentes em sua rea de competncia.110
1.3.2.4.2. Aspectos econmico-institucionais da poltica ambiental
A forma de a Nova Economia Institucional (NEI) abordar questes de poltica
ambiental ser mostrada aqui apenas brevemente. Em diversos trechos deste
trabalho, em especial no Cap. 4, sero dados detalhes mais exatos sobre
aspectos institucionais concretos no contexto da cobrana pelo uso da gua
brasileira.
A NEI v-se como prolongamento da Teoria Neoclssica. hiptese do
homo oeconomicus que est sempre agindo racionalmente, ela contrape a
racionalidade dos sujeitos econmicos que, devido complexidade do mundo,
apenas restrita.111 Nesse processo, sua ateno est voltada para a
importncia de instituies, as quais ela entende, genericamente, como um
sistema de normas e valores que orienta e estrutura as aes do homem. North
(1990, pg. 3) fala, nesse contexto, tambm de regras de uma sociedade. A
definio extrapola, pois, os construtos designados na linguagem cotidiana
como instituies (tais como reparties pblicas, firmas etc. que tambm so
chamadas, na terminologia da NEI, de organizaes). Nesse sentido
instituies formais podem ser, por ex., leis ou decretos, ao passo que
instituies informais so compostas de usos e costumes. A conscincia
ambiental de uma sociedade ou os princpios norteadores e as concepes de
valores poltico-ambientais, tais como o PUP/PPP ou ainda a recusa dos
critrios de eficincia propostos pelos neoclssicos na avaliao da poltica
ambiental tambm representam instituies que tm efeitos sobre as aes
humanas e com as quais os elaboradores da poltica ambiental tm de lidar.
A criao de instituies nas reas relevantes para a poltica ambiental
serve, como j foi dito, dentre outras coisas, para a reduo do grau de
publicidade de bens ambientais e, dessa forma, para diminuir o fenmeno do
comportamento adotado por aproveitadores. Os custos de transao
incidentes um tema central da Economia Institucional tambm so
influenciados em alta escala pelas instituies.
110 Na qualidade de outros atores no processo decisrio sobre os instrumentos polticoambientais adequados, tambm os economistas se fariam perceber, j que a escolha e a
implementao de instrumentos por eles proposta, da mesma forma, poderiam ser no o
resultado da busca pela verdade, mas sim a percepo de interesses especficos de
determinados grupos (Endres / Finus (1996), pg. 102). Nesse contexto, o autor deste
trabalho certamente pode no reconhecer em si mesmo tais motivaes voltadas para o
benefcio prprio. Uma tal maneira de ver o papel dos economistas parece, na verdade,
muito mais o produto de adeptos muito zelosos da NPE (id., pg. 103).
111 Cf. por ex. Bonus (1996, pg. 31).
59
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No sem razo que alguns autores aludem, por ex., ao fato de que, em
pases como o Brasil, toda poltica ambiental que ignore instituies (no
sentido preconizado pela NEI) como a corrupo ou o nepotismo muito
disseminados estar fadada a fracassar. O sistema de gesto de recursos
hdricos do Brasil tratado neste trabalho parece, muito promissor, dentre
outros motivos, por fazer frente, atravs de sua implementao, a tais
fenmenos (cf. Cap. 4.3.4.1.1.1. e 6.8.).
Na implementao de uma poltica ambiental tambm devem ser
observados a configurao dos mercados (Russell / Powell (1996), pg. 16),
portanto, o grau de regulao, a estrutura mercadolgica ou o tamanho dos
mercados, bem como outros fatores econmicos, tais como a distribuio da
propriedade fundiria. A agricultura brasileira caracterizada, por exemplo,
por preos de gua para irrigao que so, muitas vezes, fortemente
subsidiados, assim como pelo fomento de culturas para a exportao e por
uma extrema concentrao de propriedades fundirias e, em decorrncia deste
ltimo aspecto, por uma pobreza rural disseminada em amplos segmentos da
sociedade. Por motivos expostos, uma cobrana pelo uso da gua em
determinadas situaes, poder no gerar nenhum efeito ecolgico, caso
outros mecanismos, tais como subsdios, a ela se oponham, ou poder ainda
acarretar conseqncias sociais negativas (cf. sobretudo o Cap. 4.1.3.3.2.). Se o
mercado relevante for composto principalmente de monopolistas estatais,
como o caso das empresas de saneamento bsico, ento os esforos a serem
feitos pela poltica, a fim de lhes imporem uma cobrana, manter-se-o em
certos limites. Por outro lado, em determinados casos tambm poderia haver,
atravs de negociaes com estes poucos atores ecologicamente relevantes,
uma soluo mais rpida e eficiente, do ponto de vista ambiental, do que com
um grande nmero de participantes no mercado.112
Caso sejam includos os custos de transao e as condicionantes
institucionais no debate sobre os instrumentos econmicos, aqui tambm se
poder chegar a concluses totalmente diferentes do que as obtidas pela
perspectiva neoclssica. Bonus (1996, pg. 40), por ex., considera o modelo de
Baumol/Oates, ou seja, o uso de padres e preos para a proteo do meio
ambiente, pouco til na prtica, porque esse modelo no leva em conta, de
forma alguma, os enormes custos de transao no negcio poltico.113
Um breve resumo de alguns fatos relevantes no mbito da economia
institucional, a partir da anlise da gesto brasileira de recursos hdricos nos
112 Cf., a este respeito, tambm Russell / Powell (1996), pg. 16ss. Uma argumentao
semelhante poderia ser feita em relao concentrao da propriedade fundiria ou em
relao aos poucos grandes latifndios e ao grande nmero de minifndios que, no que
tange o consumo de gua so relativamente insignificantes.
113 Russell / Powell (1996) manifestam diferentes recomendaes no tocante aos tipos de
instrumentos adequados, conforme o grau de maturidade institucional (em uma escala de
trs graus) em que um pas se encontra.
60
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Cap. 3 e 4 do presente trabalho, ajudar a explicitar importantes contextos

(maiores detalhes sero dados nos respectivos captulos deste livro):
Sera da Motta (1997b, pg. 71s.) faz referncia a altos custos de transao
que, em determinadas circunstncias, podem ocorrer junto s instituies
competentes pela execuo da cobrana mais um aspecto que a Teoria
Neoclssica praticamente deixa de lado. Mesmo em um pas com uma
administrao reconhecidamente eficiente, como, segundo Sera, o caso da
Alemanha, cerca de 20% da arrecadao obtida com a cobrana da taxa pelo
uso da gua so gastos com o financiamento das estruturas administrativas
necessrias. Em relao ao Rio Paraba do Sul, Marilene Santos (2002) estima
que, tambm l, os 7,5% previstos por lei para a cobertura de gastos
administrativos nem de longe sero suficientes. Outros exemplos colhidos no
Brasil tambm apontam para custos de transao muito elevados que se
precisou, de modo consciente, aceitar para que o sistema de cobrana de taxas
pudesse progredir ( o caso, por ex., da cobrana negociada no Cear com o
setor agrcola); custos estes que, em parte, j incidem antes mesmo da
arrecadao da cobrana. (Na bacia do Paraba do Sul, a ANA ajudou, durante
algum tempo, com recursos financeiros.).
No Cap. 4.3.4.2.3., ser mostrado, com base em mais um exemplo, que
conseqncias podem advir dos custos de transao (por ex. os custos de
transporte de representantes da sociedade civil nos comits de bacia) ou das
instituies, tais como fruns formais e informais dos usurios industriais,
sobre a implementao da poltica brasileira de recursos hdricos.
O costume (= instituio), que h alguns anos existe no Cear, de se
pactuar a distribuio da gua escassa em negociaes entre o rgo
competente para recursos hdricos e os interessados (principalmente na rea
de agricultura irrigada) tambm poder ter contribudo para que, naquele
Estado, o emprego de instrumentos econmicos na gesto de guas tenha
progredido mais do que em outros estados brasileiros.114
Por outro lado, os defensores da cobrana, no Brasil, precisam sempre
voltar a lutar contra a recusa emocional disseminada em amplos segmentos (e,
por conseguinte, institucionalizada) contra instrumentos econmicos na
poltica ambiental.
Por ltimo, o enfoque descentralizado115 e participativo da legislao
brasileira de recursos hdricos como um todo, com suas estruturas e vias
deliberativas dotadas de novas feies, certamente uma das garantias mais
importantes para uma poltica de guas eficaz (cf. a este respeito, para maiores
detalhes, o Cap. 4.3.4.1.1.1. e 6.8.).
114 Isto certamente vlido, de modo especial, para um projeto-piloto (abordado no Cap. 4.2.)
que semelhante a um comrcio rudimentar de direitos de uso.
115 Tambm Siebert (19985, pg. 162) faz aluso ao fato de a regionalizao de bens ambientais
poder representar um arranjo institucional comprovado, para que sejam solucionados
problemas de seleo adversa.
61
18/10/2010 09:24:15
A poltica ambiental, portanto, deve sempre ser considerada em uma interao

com as respectivas instituies existentes (e no-existentes). Em outros trechos
deste trabalho, isto tambm fica ainda mais ntido, sem que, porm, ali se faa,
a cada vez, uma aluso Economia Institucional. Para uma anlise sistemtica
com base na NEI, o sistema brasileiro de poltica de recursos hdricos ainda
muito jovem, para que aqui se possam fazer declaraes definitivamente
garantidas. Seja como for, manter em mente a importncia das condicionantes
institucionais ao longo da leitura, poder servir de ajuda para compreender o
funcionamento e os efeitos da legislao de recursos hdricos no Brasil.
Claro que at se pode opor, aos representantes da NEI, um argumento,
quando eles, por falta de condies institucionais, recusam instrumentos
econmicos. As cobranas pelo uso da gua no Brasil deixam claro o enorme
potencial de mobilizao inerente a esse instrumento. Assim sendo, possvel,
por um lado, a ttulo de exemplo, cobrir, a partir da renda obtida com a
cobrana, a demanda financeira de organizaes necessrias. Por outro lado, a
participao ativa, nos respectivos rgos, dos atores envolvidos na gesto de
recursos hdricos (como o caso dos comits de bacias), ou seja, o
desenvolvimento da instituio Sistema de Gesto de guas, foi e continua
sendo iniciada, em grande parte, a partir das cobranas pelo uso da gua. Para
muitos usurios, ser afetado por uma cobrana compulsria e, ao mesmo
tempo, poder decidir sobre a utilizao das receitas obtidas, um importante
motivo para se engajar pessoalmente nos comits de bacias.
O marco institucional no apenas determina, portanto, o funcionamento
dos instrumentos de poltica ambiental, ele tambm pode ser, inversamente,
conformado e transformado pelos instrumentos. Alguns crticos deixam de ver
esse detalhe, como o caso de Russell / Powell (1996), que se orientam
somente pelas instituies existentes no momento de partida.
1.3.2.5. Dois outros instrumentos poltico-ambientais baseados na

economia de mercado: subvenes e direitos de uso transacionveis
1.3.2.5.1. Subvenes e pagamentos de transferncias como instrumento
poltico-ambiental: uma taxa negativa?
Os subsdios e as transferncias financeiras, que so freqentemente
designados como taxas negativas, tambm so disseminados, de modo
especial, na poltica ambiental. Porm, ao contrrio das taxas ambientais, eles
no se orientam pelo PUP / PPP e distribuem os custos destinados a melhorias
ecolgicas e a emisses restantes, muito mais, nos ombros da coletividade, isto
, conforme o princpio do pagador comunitrio. Subsdios podem ser
concedidos na forma de transferncias diretas ou, de modo indireto, por
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exemplo, como incentivos fiscais, na forma de emprstimos barateados ou

ainda como renncia imposio de custos ambientais (v. mais abaixo).
Com base no efeito incitativo, somente se pode falar de uma cobrana
inversa ou negativa, quando o subsdio ou a transferncia financeira
constitui um incentivo para aes ecologicamente amigveis. No caso em que,
por ex., for paga, por unidade abatida de substncias poluentes, uma
determinada quantia aos poluidores, o responsvel pelas emisses reduzir
sua poluio pelo tempo em que a transferncia financeira a ele concedida por
unidade reduzida de substncias poluidoras for superior a seus custos
adicionais de abatimento por unidade de poluio. Nesse subsdio, o resultado
alocativo final seria, teoricamente, o mesmo que o encontrado em uma taxa
ambiental com o mesmo valor. Apenas a distribuio dos custos para se
alcanar esse resultado seria uma outra.116
Um caso interessante, no contexto da gesto de recursos hdricos no Brasil,
mencionado no cap. 4.3.4.2.3. o pagamento de compensaes para a
preservao da Mata Atlntica na regio das nascentes de corpos hdricos.
Aqui, o subsdio internaliza, de certa forma, o efeito positivo externo que a
preservao da floresta constitui para a bacia como um todo. Em vez do
princpio usurio/poluidor pagador se realiza ento o princpio provedor
recebedor.
Outros tipos de subsdios no tm qualquer efeito incitativo ou servem
apenas a metas distributivas. Deste grupo faz parte, por ex., a eliminao de
dejetos realizada ou subsidiada pelo poder pblico, que representa, de certa
forma, apenas um tratamento de sintomas 117, podendo favorecer inclusive
condutas degradadoras do meio ambiente, ao se imputar os custos de
eliminao, a necessrios, coletividade. Uma transferncia financeira
destinada s vtimas de uma determinada emisso, ou seja, o pagamento de
uma indenizao custeada pela coletividade, tambm representa pouco
incentivo para uma mudana de conduta ambiental por parte dos poluidores.
Na realidade prtica da poltica ambiental, subsdios geralmente tm, alm
de metas sociopolticas, uma funo de auxiliar a execuo. Para ilustrar,
processos ou produtos ecologicamente amigveis so barateados perante
alternativas danosas ao meio ambiente, elevando-se assim, conseqentemente,
suas chances de se manter no mercado. Fomentar o progresso na rea da
tecnologia ambiental e de inovaes neste setor tambm uma meta seguida
pelos subsdios. Com o auxlio de subsdios e de transferncias, o efeito
incitativo de uma cobrana tambm pode ser fortalecido (cf., no Cap. 4.3., o
trecho sobre o PRODES e, no Cap. 4.2., por ex., sobre o Projeto guas do
Vale). Muitas vezes, subsdios servem, por fim, como compensaes por
Para crticas contrrias a essa tese da simetria alocativa da cobrana e do subsdio, e para
maiores detalhes sobre o impacto de subsdios, v. Endres (20002), pg. 114ss. Cf. tambm
uma viso crtica sobre diferentes tipos de subsdios em Russell / Powell (1996), pg. 9ss.
117 Frey (1972), pg 119.
116
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investimentos, institudos ou impostos atravs de outros instrumentos ou com

o fim de evitar conflitos com outras metas sociopolticas.118
Russell e Powell (1996, pg. 11) mencionam duas outras vantagens prticas
dos subsdios: o nus da prova pode ser invertido, quando o usurio
ambiental precisa comprovar o recebimento de subsdios, informando ter uma
determinada conduta. Segundo os mesmos autores, o efeito incitativo ainda
poderia ser, na rea de eliminao de dejetos, por ex., desacoplado e
descentralizado da fabricao ou da distribuio de determinados produtos.
Como exemplo, citam o fenmeno muito comum em algumas cidades dos
Estados Unidos e tambm do Brasil dos catadores de latinhas, que vivem
de catar latas usadas de bebidas e vend-las para empresas de reciclagem.
Segundo Russel / Powell, tambm se poderia dar um incentivo adicional
coleta e reciclagem de latas de alumnio para bebidas atravs de pagamentos
subsidiados e, assim, tambm seria resolvida uma parte do problema do
lixo.119
Da mesma forma como so bem-vindos junto a polticos (e, claro, junto
aos beneficirios), os subsdios so, em geral, muito criticados pelos
economistas. Afora o fato de elevarem a carga tributria para a coletividade e,
como mostra a experincia, somente serem eliminados com muita dificuldade,
eles tambm distorcem a estrutura de preos atravs de falsos sinais.120 Frey
(1972, pg. 120) aponta, alm disso, uma crtica do ponto de vista tico: por
meio do pagamento de taxas ambientais, o poluidor compra, sociedade, um
pedao de meio ambiente limpo. Se ele, em contrapartida, receber um subsdio
Nesse contexto, deveria se atentar, na prtica, para o fato de que tais subsdios no voltam
a prejudicar o impacto almejado de instrumentos da poltica ambiental. Um exemplo
negativo, com base em um impacto de subsdios ecologicamente danosos na Alemanha, o
chamado Pendlerfreibetrag, um subsdio fiscal para pessoas que usem seu automvel para
deslocamentos entre seu domiclio e seu local de trabalho.
119 A empresa Coca-Cola, em Fortaleza, fez um relato em 2001 sobre um interessante projetopiloto. Na produo de uma parte de suas latinhas de refrigerantes, passou a utilizar, ao
invs de alumnio, o ferro mais ecolgico, incentivando tambm a coleta e a reciclagem
dessas latas atravs de um subsdio.
120 Assim sendo, pode valer a pena, em um caso extremo, assumir uma atividade que cause
danos ao meio ambiente, para se receberem subsdios. Para o Estado, como concessionrio de
subsdios, advm, em determinados casos, considerveis custos de transao atravs da
obteno das informaes necessrias para a fixao das metas e dos subsdios e tambm
atravs de medidas de controle necessrias. Em outras reas econmicas, muitas vezes os
subsdios tambm tm impactos ecolgicos negativos. Ao se fazer um exame da poltica
ambiental, dever-se-ia tambm atentar para at que ponto uma diminuio dos subsdios
teriam aqui impactos ecologicamente positivos. Nos anos 80, por ex., o Brasil promoveu
intensamente o assentamento de agricultores sem terra em reas perifricas da Floresta
Amaznica com os respectivos impactos ecolgicos fatais (cf. tambm Cap. 2.1.)De modo
semelhante, tambm se revela prejudicial ao meio ambiente, por ex. a depreciao das tarifas
da gasolina de aviao na Unio Europia atravs da liberao do imposto sobre circulao
de mercadorias e servios (= subsdios no sentido de subsdios ambientais, v. a prxima
nota).
118
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para no poluir, isto implica, ento, que o direito ao uso do meio ambiente
reside naquele que causa o dano. De qualquer modo, os causadores dos danos
ambientais j seriam, de fato, em todas as partes, os proprietrios do meio
ambiente, como tambm Frey ressalta, onde permitido o que no
proibido, ou seja, quando a taxa sobre poluies do ar e da gua
regulamentada por lei apenas em parte ou apenas em determinadas reas, ou
quando eventuais dispositivos legais no so executados com coerncia.
Neste contexto, deve-se mais uma vez fazer referncia ao fato de que o
estabelecimento de valores demasiadamente baixos para a cobrana, no
sentido preconizado pelo PUP/PPP, tambm representa um subsdio. A
coletividade subsidia, nesse caso, os usurios do meio ambiente. Isso pode
acontecer, de uma parte, da seguinte maneira: a coletividade deve arcar com
os custos de oportunidade atravs de uma renncia ao benefcio, por ex.
quando a utilizao de um manancial, devido a uma forte poluio, no mais
possvel para fins de lazer ou recreao. A literatura cientfica tambm fala,
neste caso, de subsdios ambientais ou subsdios em forma de renncia
qualidade ambiental. Ou, de outra parte, a coletividade dever arcar com
custos financeiros pelos danos ocorridos, por ex. quando danos ambientais so
eliminados por meio de medidas financiadas por impostos.121
1.3.2.5.2. O comrcio com direitos transacionveis
Enquanto as taxas ambientais so apresentadas na literatura especializada da
Economia Ambiental como uma derivao realista do imposto de Pigou, o
comrcio com direitos de uso segue a lgica da soluo de negociao
proposta por Coase.122 Aqui preestabelecida, como ocorre nas solues dos
121 Essa distino encontrada, de forma semelhante, em Santos, Marilene (2002, pg. 143ss.)
no mbito de sua anlise da tarifao das companhias pblicas de abastecimento de gua. A
autora utiliza o termo subsdios ambientais, quando os custos ambientais no so cobertos
pelas tarifas de gua para fazer uma distino entre esses e os chamados, segundo a autora,
subsdios governamentais, que entram em cena quando as tarifas demasiadamente
reduzidas para o financiamento dos custos operacionais das companhias de abastecimento
de gua so compensadas atravs de recursos fiscais gerais. Tambm as afirmaes de
Kelman (2009, Cap.19) sobre as tarifas de servios de gua e esgoto podem ser aplicadas ao
preo de utilizao do meio ambiente: quando se adota tarifa excessivamente baixa, algum
acaba pagando o pato. Esse algum pode ser o contribuinte que paga impostos para
subsidiar prestadoras ineficazes ou o cidado que adoece, devido inexistncia ou
precariedade do servio. J Bonus (1986a e b) defende, como j foi dito, uma outra viso do
PUP/PPP e considera legtimo que o autor fsico pague cobranas ao usurio quem sofre de
danos ambientais (cf. nota 40).
122 Uma apresentao detalhada de possibilidades de implementao, eficcia e problemas
prticos do comrcio de certificados pode ser encontrada, por ex., em Siebert (19985), pg.
138ss, em Endres (20002), pg 127ss., ou Endres (1994), pg. 156ss., em Michaelis (1996a), pg
25ss., ou em Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 181ss. Ver tambm a literatura indicada
nos cap. 21.2.3. e 4.2.
65
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dispositivos regulatrios e da cobrana de taxa ambiental, de maneira

exgena, um padro a ser alcanado, por ex., na forma de um volume total
mximo de substncias a serem emitidas. Os direitos de emisso das diversas
unidades de substncias poluentes (ou de uso de bens ambientais) so
distribudos, inicialmente, uma vez123 (em geral sob a forma de certificados de
uso, por isso tambm se fala da soluo de certificados) para todos os
poluidores/usurios. Em seguida, esses volumes de uso podem ser
negociados livremente no mercado. Usurios que podem abater emisses a
um baixo custo, optaro por faz-lo e vendero seus direitos de emisso
liberados, com o intuito de obter lucro, a outros interessados que, por ex.,
queiram expandir sua atividade e para quem seria mais caro abater as
substncias poluentes da decorrentes. Novos usurios recm-chegados ao
mercado tambm teriam de abastecer-se no mercado de direitos de emisso.
Os preos da resultantes124 orientar-se-o automaticamente pelos custos de
escassez ou de oportunidade relativos ao uso do respectivo bem ambiental, e
os direitos de uso sero dirigidos para suas formas mais lucrativas de
utilizao. A alocao do respectivo bem ambiental economicamente
eficiente.
O critrio da eficincia dinmica tambm estar satisfeito, j que existe um
incentivo para se fazerem pesquisas sobre tecnologias mais econmicas de
abatimento de emisses, para se reduzir ainda mais o consumo ambiental e
para se poder vender no mercado, com lucro, os respectivos direitos de uso.
Nesse processo, o volume total permitido de consumo ambiental nunca
pode ser excedido; por este motivo, tambm se atesta, opo por certificados,
uma maior eficcia ecolgica do que s taxas ambientais. Ademais, o Estado e
organizaes ambientais interessadas tambm poderiam comprar direitos de
uso e tir-las de circulao, para melhorar a situao ecolgica eficaz e
imediatamente.
Em todo caso, cumpre que se implantem certas restries referentes
comercializao, para se evitar, por ex., a concentrao de poluio nos
chamados hot spots. Tambm deveriam ser tomadas providncias no tocante
123 No caso de uma durao de validade limitada, a concesso ocorre com uma regularidade
correspondente durao. Dentre possveis mecanismos de concesso, podem ser citados
leiles, uma concesso gratuita graas a volumes de uso histricos ou ainda uma concesso a
pedido, como praticado, por ex., na Unio Europia com os certificados de emisso de CO2.
124 Aqui se trata, portanto, de um gerenciamento de volumes. O volume total permitido de
consumo de recursos predeterminado, e o preo forma-se automaticamente atravs do
mercado. No caso da taxa ou cobrana incitativa ambiental, o preo predeterminado e o
volume utilizado ajusta-se a ele automaticamente. Leitores interessados em compreender
melhor os efeitos da compra e venda de Certificados de Emisso podem remeter-se ao
exemplo de cobrana incitativa e de financiamento para Rio dos Sinos no Rio Grande do Sul,
que apresentado no captulo 3.3 deste livro. Os exemplos numricos a citados aplica
Cnepa (2010, pg. 91 s.) ao caso de certificados negociveis de direito de uso e mostra que a
alocao, considerando aspectos ecolgicos e econmicos, seria a mesma.
66
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poltica de concorrncia, para se impedir que os direitos de emisso sejam

usados, atravs de abuso de poder econmico, como obstculos para evitar a
entrada de concorrentes no mercado. Outrossim, no mbito dos direitos de uso
comercializveis, um tema bastante controverso diz respeito s modalidades
de primeira concesso de direitos de uso, acompanhadas das respectivas
conseqncias para usurios j estabelecidos e para novos usurios.125
luz da Economia Institucional, a incidncia de custos de transao pode
ser um obstculo para a execuo do comrcio com os direitos de uso.126 Para o
Brasil, Sera da Motta (1997b, pg. 18) considera, antes de tudo, reduzidas as
chances de xito de um mercado operante no mbito de direitos de uso,
porque, na sua opinio, devido a resistncias polticas, faltaria a segurana
necessria para uma comerciabilidade duradoura. Alm disso, a Nova
Economia Poltica assegura, apenas sob determinadas condies, chances para
a execuo deste instrumento, uma vez que, dentre outros motivos, tanto os
polticos quanto a opinio pblica, com freqncia, consideram imoral a
distribuio dos direitos de uso dos recursos naturais atravs do mercado.127
Na prtica, direitos de uso comercializveis atualmente parecem ganhar
destaque principalmente na proteo climtica. Na Unio Europia, teve incio
em 2005 o comrcio com direitos de emisso de CO2; no futuro, o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL, ingls: Clean Development Mechanism,
CDM) previsto no protocolo de Kioto tambm poderia oferecer interessantes
A recente discusso sobre volumes e modos de concesso dos certificados sobre emisses
de CO2 nos Estados-membros da Unio Europia evidenciou o grande nmero de pontos
controversos nesse setor.
126 O reduzido volume de transaes no mercado para direitos de uso em alguns dos
exemplos dados abaixo sobre o comrcio de certificados (por ex. no Chile) poderia apontar
para altos custos de transao (mas tambm para uma eficiente distribuio inicial dos
direitos de uso). Em contrapartida, Endres (20002, pg. 137ss.) fala de um fenmeno de
mercado bastante vivo no mbito do chamado Programa da Chuva cida nos Estados
Unidos.
127 Tambm aqui se mostra, por certo, um deficit no esclarecimento do potencial de eficcia
de tais medidas poltico-ambientais. Se so apresentados argumentos como que haveria
uma privatizao do meio ambiente ou coisas parecidas, ento se deixa de enxergar que
um uso privado do meio ambiente tambm ocorre quando tal uso regulado atravs de
dispositivos regulatrios ou de cobranas. Apenas o mecanismo distributivo um outro na
soluo dos certificados. Para poderem usufruir os bens naturais, os usurios so
compelidos, ademais, a pagar tarifas realsticas e voltadas para a escassez, ao passo que isso,
no caso dos mecanismos regulatrios, aconteceria de forma gratuita. Para se obterem
maiores detalhes sobre aspectos econmico-institucionais dos direitos de uso
transacionveis, v. por ex. Bonus (1996), pg. 168. Frey (1972) investiga a soluo dos
certificados com uma anlise poltico-econmica. possvel que o termo direitos
comercializveis de poluio, que muitas vezes vem sendo escolhido nos debates e
apresenta uma carga negativa, venha a contribuir para uma m avaliao desse instrumento.
Caso se falasse (tambm com exatido) de recompensas por comportamentos
ambientalmente amigveis atravs de um mercado ou coisa parecida, lograr-se-ia, talvez,
formar outras expectativas junto opinio pblica.
125
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possibilidades para o Brasil fazer uso de certificados comercializveis. No

Brasil j h alguns projetos que demostram o potencial do MDL,128 enquanto a
cincia ainda est comeando lentamente a pesquisar o tema.129 Outros
exemplos elucidativos de experincias feitas com certificados de uso podem
ser encontrados na poltica de limpeza do ar nos Estados Unidos, na rea de
pesca ou na gesto de recursos hdricos do Chile.130
Para o presente trabalho, este instrumento de menor relevncia. Apenas
o exemplo tratado no Cap. 4.2., que retrata um projeto-piloto localizado na
bacia do Rio Jaguaribe, no Cear, mostra caractersticas rudimentares de uma
possvel forma preliminar de um mercado de direitos de uso.131 Tirante isto,
at a presente data, ainda no se deu uma importncia notvel a este
instrumento na poltica ambiental e na gesto de guas.
Mais detalhes sobre este tema, v. no Cap. 2.1.2.3.e a bibliografia ali indicada.
Uma excelente e atualizada introduo oferecida pelo trabalho de Borges (2006). Cf.
tambm a bibliografia ali oferecida, por ex. Berturcci / Sarcinelli (2005) ou Rocha (2003).
130 Sobre o comrcio de direitos de emisses na Unio Europia, cf. por ex. Mehrbrey /
Reuter (2003). Sera da Motta (1997b, pg. 52s.) e Huber / Ruitenbeek / Sera da Motta
(1998) analisam os direitos comercializveis dos recursos hdricos no Chile, enquanto Endres
(20002, pg. 137ss.) consagra-se poltica de manuteno da limpeza do ar nos Estados
Unidos. Sobre quotas de pesca comercializveis no setor de pesca (por ex. na Nova Zelndia
e na Islndia),v. Altenbockum (2000) ou Turner / Pearce / Bateman (1995), 181ss. Foders
(1999/2000) discute a aplicao de direitos comercializveis de uso para diferentes reas da
poltica ambiental na Amrica Latina.
131 Tambm na fonte do Rio Batateiras, no Cear, existe uma tradio, desde o sculo XIX, de
comrcio com direitos de uso da gua. Cf. as indicaes na nota 467 no Cap. 4.2.
128
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1.4. RESUMO DOS FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA AMBIENTAL
1.4. RESUMO DOS FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA

AMBIENTAL
Reconhecendo-se a que problemas ambientais podem ser causados pelo fato
de no haver um preo para os bens ambientais, o que tambm acaba
motivando o desperdcio dos recursos naturais, pode-se ento afirmar que os
instrumentos econmicos utilizados pela poltica ambiental representam uma
estratgia de soluo vivel. Por meio da realizao do PUP/PPP, que atribui
aos usurios sua responsabilidade pelas conseqncias advindas da escassez
de recursos que eles provocaram, impede-se a externalizao de custos
ambientais. Enquanto dispositivos regulatrios ambientais, vistos desta forma,
apenas [probem] a febre, sem combater o foco da infeco (a falta de preos
para bens ambientais), os instrumentos econmicos atacam o mal pela raiz,
ao corrigirem os sinais incitativos, nomeadamente, os preos.132
A maior eficincia econmica esttica e dinmica, que os IE apresentam,
nesse contexto, perante os dispositivos regulatrios, um importante critrio
da Economia Ambiental Neoclssica. Por esta razo, ela recomenda o uso
reforado de taxas ambientais e certificados ambientais comercializveis na
poltica ambiental.
Todavia, ao longo desse processo, muitas vezes so ignorados outros
aspectos decisivos para a exeqibilidade prtica e poltica de instrumentos da
poltica ambiental. Os neoclssicos, segundo os seus crticos, tomam
conhecimento do mundo real, muitas vezes, apenas de modo superficial.133
Essa lacuna preenchida, por ex., pela Nova Economia Poltica, que analisa
principalmente os motivos que levam os atores envolvidos na elaborao e na
execuo da poltica ambiental a agir. Tambm preenchida pela Nova
Economia Institucional, que se consagra importncia e ao funcionamento de
instituies. Se esses posicionamentos forem includos na anlise, ento se faz
mister uma avaliao diferenciada das vantagens e desvantagens dos diversos
instrumentos. No raro se pode constatar, sobretudo, um trade-off entre a
eficincia econmica de uma estratgia poltico-ambiental e sua aceitao
poltica.
Bonus (1981), pg. 123.

Hampicke(1995), pg. 142. claro que o presente trabalho somente pode tomar
conhecimento sistematicamente do mundo real na medida em que existam dados e
informaes suficientes. Principalmente em relao s propostas de cobranas pelo uso da
gua analisadas no Cap. 3, geralmente esse no o caso. E tambm sobre as experincias
prticas de tais cobranas no Brasil (Cap. 4) muitas vezes somente possvel fazer
suposies intuitivas com relao exeqibilidade poltica das cobranas e quejandos. No
obstante, ocorre aqui, de maneira muito mais intensa do que em muitos outros trabalhos com
enfoque puramente neoclssico, uma abordagem de aspectos vinculados aplicao prtica
da poltica ambiental. Este aspecto sempre foi includo nas entrevistas realizadas com atores
centrais da poltica brasileira de recursos hdricos.
132
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Para a elaborao das medidas concretas, isto significa, pelo menos, que se
deve levar em considerao essas influncias recprocas no interesse da
exeqibilidade prtica das polticas. Isto pode manifestar-se, por ex., no fato de
se fazerem concesses que atendam aos interesses particulares de
determinados crculos de usurios por ex. na forma de taxas com descontos
ou tarifas diferenciadas de acordo com o usurio -, como ocorre, na maioria
dos casos, com a cobrana pelo uso da gua no Brasil. Alm disso, na maioria
preponderante dos instrumentos econmicos utilizados mundialmente na
poltica ambiental, no a funo incitativa, em geral, que ocupa o primeiro
plano, mas funo de obteno de receitas. Neste contexto, Bonus (1996, pg.
41) chama de segundas melhores solues estes impostos ecolgicos que
em primeira linha no tm como objetivo, absolutamente, o cumprimento de
valores ecolgicos bsicos.134
O ideal, naturalmente, que uma poltica ambiental eficiente considere,
em um mesmo p de igualdade, tanto esses critrios de elaborao de uma
poltica ambiental realmente imprescindveis, em funo de condies ligadas
prtica de execuo, como tambm aquelas estratgias que, conforme a
Teoria Neoclssica, acarretam no apenas uma elevada eficincia econmica,
mas tambm uma eficcia ecolgica. No que pese a necessidade de um
distanciamento do modelo terico ideal, a doutrina neoclssica deveria sempre
funcionar como guia, apontando para a implementao mais eficiente possvel
dos instrumentos a serem empregados. A eficincia econmica precisa ser um
tema importante em qualquer poltica. Na rea ambiental, esconde-se, por trs
disso, a hiptese, sem dvida inegvel, de que um procedimento em que
interesses econmicos e ecolgicos, em um elevado grau, se contradigam
dever fracassar, na prtica, justamente por causa desse conflito de interesses.
Mormente em pases em desenvolvimento e em pases emergentes, onde os
recursos financeiros so, de qualquer modo, escassos, e onde h grande
nmero de conflitos acerca das metas a serem atingidas em curto prazo, entre
desenvolvimento econmico e aspectos ambientais, deveria ser de importncia
decisiva, para que uma poltica ambiental tenha xito em sua implementao,
execut-la com os menores custos sociais possveis. No obstante, tambm em
pases industrializados, as perspectivas de uma poltica ambiental exitosa
dependem cada vez mais de que seja superado o suposto conflito de
interesses entre economia e ecologia.135
Turner / Pearce / Bateman (1994, pg. 150) tambm alertam que a estruturao de taxas
ambientais muitas vezes contraria os conhecimentos da Teoria Neoclssica: Practice and
economic principles clearly diverge to a considerable extent but this is hardly surprising
once one recognizes that pollution control policy inherently exposes contradictory ethical,
political and economic efficiency implications, all of which must be managed under a shroud
of scientific uncertainty.
135 Isso tambm se pode objetar a Russell / Clifford (1996, pg. 7s.), os quais consideram
apenas restritamente til o critrio da eficincia econmica esttica em um mundo dinmico.
134
70
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Por outro lado deve ser considerado que na prtica e principalmente na

realidade de pases em vias de desenvolvimento as condies
corriqueiramente no correspondem s da teoria. Um dos cientistas brasileiros
certamente mais competentes entre outras na rea de economia ambiental e
defensor veemente de instrumentos econmicos incitativos na poltica do meio
ambiente, Eugnio Miguel Cnepa (2010, pg. 94) aponta em seu artigo sobre o
exemplo de uma cobrana custo-efetiva pelo uso da gua no Rio dos Sinos em
Rio Grande do Sul, que o suposto nvel ideal de uso de meio ambiente, o qual
obtido como ponto de interseo da curva de custo marginal de por exemplo
um abatimento de poluio, com a curva de benefcio marginal da respectiva
melhora ambiental (veja captulo 1.1.2 deste trabalho), pode estar distorcido.
Ento, baseando-se nas pesquisas do cientista alemo Wilhelm Kapp escreve
Cnepa (2010, pg.94):
A curva de benefcio marginal , na realidade, uma curva de demanda
(curva de disposio a pagar) que depende da renda dos consumidores e
do nvel de informaes que esses consumidores tm sobre os efeitos da
poluio na sade, no bem estar e sobre o entorno (materiais, seres vivos e
amenidades ambientais). Assim sendo, em pases de baixa renda per
capita e/ou distribuio de renda muito desigual, mesmo que se consiga
eficazmente a revelao de preferncias, as curvas de benefcio marginal
se revelam muito aqum do adequado para provocar intervenes de
proteo/recuperao ambiental.
Alguns autores de outras correntes econmico-ambientais, aos quais no se
fazem maiores referncias aqui por questes de espao, criticam, obviamente,
o fato de os Neoclssicos se concentrem de forma to empedernida na
eficincia econmica. Na verdade, esta apenas uma das muitas metas
possveis da poltica ambiental. Com a mesma legitimidade de princpios, as
medidas a serem tomadas poderiam orientar-se, puramente, por critrios
calcados nas cincias naturais,136 por critrios ecolgicos137 ou filosficoreligiosos138. Ademais, dependendo dos valores tomados por base, o papel do
Estado na poltica ambiental tambm pode ser avaliado de forma bem
A Economia Ecolgica refere-se por ex. s leis termodinmicas da entropia. Cf., para mais
dados sobre esse tema: Sllner (1996), Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 15ss. ou,
especialmente para a rea de gerenciamento de recursos hdricos: por ex. Diaz Delgado
(2002).
137 Cf. Almeida (1998), pg. 65ss., a respeito de modos de ver que so guiados por uma tica
ecolgica ou pelo imperativo ecolgico.
138 H quem defenda a tese de que, em ltima instncia, a destruio ambiental pelo homem
teria por base a exortao bblica feita por Deus aos homens para que subordinassem a terra.
De certo modo, foi transferido para o homem o direito de, ao fazer uso dos recursos naturais,
apresentar como medidas apenas suas prprias necessidades.
136
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diferenciada.139 O conceito de segunda melhor soluo, que abordado pelo

menos em rpidas pinceladas no Cap. 3.6., em combinao com uma viso
analtico-integral da economia, tambm pode representar, em determinados
casos, uma abordagem com viabilidade de uso.140
Entre a concepo comum dos Neoclssicos e esses outros modelos, no
precisa existir necessariamente um contraste fundamental. Por um lado,
outros objetivos fundamentais da poltica ambiental, alm da eficincia
econmica, poderiam muito bem ser compactuados com a concepo analticomarginal neoclssica. Se, por motivos ticos, fossem envidados esforos para
que se preservasse por completo um determinado recurso natural, isso ento
entraria nas preferncias dos diversos sujeitos econmicos, na medida em que
o consumo daquele recurso acarretaria um dano marginal infinito.141 Ademais,
os rgos responsveis pelas decises no campo da poltica ambiental
poderiam preestabelecer essas metas mediante dispositivos regulatrios ou
tambm, caso necessrio, com incentivos econmicos (por ex. a difuso da
produo de energia solar na Alemanha atravs de subsdios macios).
Por outro lado, do ponto de vista prtico, a poltica ambiental compe-se,
de qualquer modo, de diversos instrumentos. Alm de taxas ambientais,
tambm entram em ao, ao mesmo tempo, por exemplo, instrumentos
suasrios, tais como, no Brasil, programas de esclarecimento da populao
sobra o funcionamento da cobrana; dispositivos regulatrios, por ex. sob a
forma de concesses de uso ou outorgas estabelecidas por um rgo
competente para todos os recursos hdricos (cf. Cap. 2.2.2.2.); subsdios de
medidas microeconmicas visando proteo ambiental (na poltica brasileira
de recursos hdricos, por ex., na forma do Programa de Despoluio das Bacias
Hidrogrficas / PRODES, cf. Cap. 4.3.4.2.6.); ou ainda, como exigem os
representantes da Economia Evolutria, o fomento estatal do progresso da
tecnologia ambiental no Brasil, por ex., atravs de bolsas de pesquisa,
A Economia Evolutria v, nas condies tcnicas para investimentos visando a um
aprimoramento ambiental, um fator decisivo para o xito da poltica ambiental. Por essa
razo, o Estado deveria promover de modo especfico o progresso da tecnologia ambiental.
Cf. sobre essa temtica, por ex. Almeida (1998).
140 O autor deste trabalho certamente defende a opinio de que tais consideraes de cunho
analtico-integral esto prenhes de dificuldades, pelo menos para a poltica brasileira de
recursos hdricos, de modo que uma soluo calcada na anlise parcial parece mais
adequada (cf. Cap. 3.6.). Nesse contexto, h uma reprimenda que sempre feita contra os
neoclssicos, nomeadamente: com suas reflexes parcial-analticas sobre custo-benefcio
voltadas para a eficincia, ela aceitaria como justa a atual distribuio de renda vigente (cf.
por ex. Endres / Staiger (1995), pg. 130). No Cap. 3.6. e no Cap. 4.1. deste trabalho, objeta-se
a isso o fato de que representantes dessa teoria no tm de aceitar forosamente a
distribuio de renda. Mas eles renunciam a querer atingir metas estratgias sociopolticas,
tais como uma distribuio de renda, atravs de instrumentos poltico-ambientais. (Para obter
dados mais minuciosos sobre essa discusso, v. Cap. 3.6. e 4.1.)
141 Aqui tambm podem ser considerados os interesses das futuras geraes ou os assuntos
ligados proteo da fauna e flora, atravs do respectivo valor monetrio imputado.
139
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principalmente em reas relevantes para a poltica de Recursos Hdricos,

atravs de programas de fomento pesquisa cientfica do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Durante a anlise da
cobrana pelo uso da gua no Brasil, esses dados tambm devero sempre ser
lembrados, embora este livro faa apenas uma ligeira meno a estas
componentes da poltica de recursos hdricos, as quais acompanham a
arrecadao das taxas.
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2.1. INSTRUMENTOS ECONMICOS NA POLTICA AMBIENTAL DO BRASIL
2. SOBRE A POLTICA AMBIENTAL E A POLTICA DE

RECURSOS HDRICOS DO BRASIL
2.1. O EMPREGO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS NA
POLTICA AMBIENTAL BRASILEIRA
No possvel apresentar, aqui, um panorama abrangente sobre a
problemtica e a poltica ambiental no Brasil. Os problemas ecolgicos so
muito complexos nesse pas igualmente complexo. Dentre os problemas
ambientais brasileiros no mbito da chamada agenda verde (green agenda), a
destruio das matas tropicais midas (principalmente a Floresta Amaznica)
ou a biodiversidade merecem maior destaque, enquanto a chamada agenda
marrom (brown agenda) tem como marcas, sobretudo, os problemas de
poluio dos recursos hdricos e do ar, especialmente nas grandes
metrpoles.142
Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente,
realizada em Estocolmo no ano de 1972, o governo brasileiro ainda defendia,
com veemncia, a prioridade do desenvolvimento industrial frente de
problemticas ambientais. Na dcada de 70 e incio dos anos 80, passou-se a
fomentar, em larga escala, as fontes de energia renovveis (tais como a
ampliao da produo energtica a partir de hidreltricas ou do Programa
Pr-lcool, atravs do qual uma grande parte dos combustveis fsseis foi
substituda pela cana-de-acar), mas isso se deveu, contudo, elevao dos
preos dos combustveis durante a crise energtica no incio dos anos 70, e no
a interesses ecolgicos. Desde final dos anos 80, podia-se notar, porm, uma
crescente conscincia ambiental no Brasil, que se manifestava, dentre outras
coisas, na fundao do Partido Verde (PV) e em diversas inovaes legais e
institucionais.143
142 Estimativas cuidadosas em Sera da Motta (1996, pg. 77ss.) pressupem perdas
econmicas, devido destruio e poluio ambiental, na ordem de pelo menos 2,4 %
anuais do PIB brasileiro. Para uma diferenciao entre agenda verde e marrom, assim
como para um breve panorama sobre problemas ambientais e configurao institucional da
poltica ambiental, v., por ex., Shaman (1996).
143 Almeida (1998, pg. 138) v, na Lei Federal 6.938 de 1981, um incio de uma poltica
ambiental consistente e sria no Brasil, a qual prev, dentre outras coisas, a implementao
do PUP/PPP na rea ambiental. Maiores detalhes sobre demais medidas, v. Almeida (1998).
Na esfera federal, as mais importantes instituies brasileiras na rea da poltica ambiental
so, alm do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), na qualidade de rgo de planejamento, o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), responsvel
pela execuo e pela fiscalizao da poltica ambiental, assim como o Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA), que possui uma funo de assessoria. Alm destes, uma srie de
outros rgos assumem determinadas competncias, por ex. no controle do cumprimento
dos valores de emisses e congneres. O quadro semelhante no tocante implementao
da poltica ambiental na esfera dos Estados. Uma apresentao pormenorizada do sistema
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No mais tardar, a partir da Conferncia das Naes Unidas para o Meio

Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD ou ECO 92), realizada em 1992 no
Rio de Janeiro, esse aumento da conscincia ambiental, segundo Almeida
(1998, pg. 135ss.), tambm passa a ser percebido junto populao brasileira.
Tambm fizeram progressos inequvocos a legislao e a implementao
institucional de um sistema destinado a garantir o direito constitucional do
povo ao meio ambiente ecologicamente [preservado] ... para as presentes e
futuras geraes (Art. 225 da Constituio Federal de 1988). Isso no vale, no
entanto, de forma to irrestrita, para a execuo prtica da poltica ambiental.
Esta depende, em demasia, de verbas pblicas para os diferentes rgos
competentes. Nas reparties pblicas e nas instituies, que, de qualquer
forma, j contam com poucos recursos financeiros e humanos, tanto na esfera
estadual quanto federal a corrupo impede, com freqncia, uma realizao e
uma fiscalizao das metas propostas pela poltica ambiental. Existem, nesse
contexto, grandes diferenas entre as diferentes regies e os diversos Estados
brasileiros, geralmente devido fora econmica de cada um deles.144
Tambm h impasses e conflitos no tocante s competncias de cada rgo, o
que acaba gerando condies negativas para a consecuo da poltica
ambiental.
Outrossim, opositores fazem aluso falta de integrao entre a poltica
ambiental e os outros campos polticos (por ex. a poltica fiscal), nos quais,
muitas vezes, v-se o efeito de incentivos perversos e ecologicamente
negativos. Tambm se exige que a poltica ambiental, muito voltada para uma
funo corretiva, se transforme e assuma um sentido mais preventivo, para
assim evitar o surgimento de danos ambientais, cujas conseqncias
precisariam, tardiamente, ser combatidas.145
At o presente momento, a poltica ambiental brasileira tambm se baseia,
como em quase todos os outros pases, sobretudo em instrumentos
regulatrios.
Trata-se, nesse caso, principalmente de um enfoque voltado para padres
ambientais estabelecidos como o caso, por ex., da classificao dos recursos
institucional da poltica ambiental brasileira ultrapassaria os limites propostos para este
trabalho. Sobre essa temtica, cf. por ex. Almeida (1998) e Sera da Motta (1995). Sobre
problemas institucionais e deficincias gerais nos rgos competentes para a poltica
ambiental, especialmente no Rio de Janeiro, v. tambm a clara apresentao feita por
Margulis / Gusmo (1997), alm do trabalho de Shaman (1996), em relao a outros Estados
brasileiros. Na obra de Guimares (1992), pode-se encontrar uma anlise de problemas
institucionais da poltica ambiental no Brasil, incluindo um panorama histrico sobre a
evoluo dessa poltica. Ver tambm Sousa (2005).
144 Os Estados mais abastados, como So Paulo, Santa Catarina ou Rio de Janeiro, foram e
continuam a ser, muitas vezes, pioneiros nessa rea e, no raro, influenciam tambm o
Direito Ambiental no nvel federal, atravs de suas avanadas legislaes ambientais. Cf.
Shaman (1996).
145 Cf. por ex. Almeida (1998), pg. 173s.
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hdricos em diferentes classes de qualidade (cf. o Cap. 2.2.). Ademais, para

todas as atividades econmicas, existe o licenciamento ambiental que
orientado por critrios ecolgicos; ao mesmo tempo, o Estado tambm realiza
o chamado zoneamento ambiental.146 Delitos contra as leis ambientais tambm
podem ser punidos, com base no Direito Penal, como crimes ambientais. Alm
disso, existem diversas outras medidas, por ex. no tocante ao fomento da
conscincia ambiental ou do financiamento e/ou subsidiamento de progressos
na tecnologia ambiental.
Na rea ambiental, at a presente data, instrumentos econmicos (IE)
praticamente no vm sendo usados no Brasil. Em poucos setores, podem-se
observar tentativas hesitantes de implant-los ou j sua implantao realizada.
Outras tentativas esto sendo atualmente discutidas por pesquisadores e
polticos. Embora praticamente todos os ministros do Meio Ambiente dos
ltimos anos tenham identificado o fomento de instrumentos econmicos
como uma de suas prioridades147, at agora, quase no se puderam verificar
exceo da cobrana pelo uso da gua progressos nessa rea.
De modo geral, em relao s poucas experincias registradas no Brasil
com IE, a serem apresentados a seguir, de forma resumida, pode-se afirmar
que eles tm um enfoque muito mais voltado para aspectos ligados
arrecadao de receitas que meta de influenciar a conduta ecolgica do
atores envolvidos. De modo anlogo, grandezas econmicas e ecolgicas, tais
como os custos de oportunidade do uso do meio ambiente, quase no tm
importncia quando da estruturao dos IE. De acordo com Almeida (1998,
pg. 155), isso advm do fato de os economistas, at o atual estgio do debate
realizado na poltica ambiental brasileira, terem um peso muito reduzido.
Trata-se, a, de uma crtica que, sem sombra de dvidas, pode ser transferida
para a rea de poltica de recursos hdricos e principalmente para a
implementao da cobrana pelo uso da gua.
2.1.1. Taxas para o uso e a explorao de matrias-primas naturais

(royalties)
Segundo um dos certamente mais competentes conhecedores do tema
instrumentos econmicos no Brasil, Ronaldo Sera da Motta (1995, pg. 7)148
Para maiores detalhes a respeito desses e de demais instrumentos da poltica ambiental
brasileira, v. por ex. Almeida (1998), pg. 135ss.
147 Os antecessores de Carlos Minc no Ministrio do Meio Ambiente tanto durante o Governo
Lula (Marina Silva) quanto no governo FHC (Jos Sarney Filho e Jos Carlos Carvalho)
afirmaram seguir uma poltica de maior uso dos instrumentos econmicos, mas os resultados
prticos alcanados com isto foram muito pouco visveis.
148 Sera da Motta (1995) autor de um dos volumes de uma anlise sobre o emprego de IE
na Amrica Latina. Seu volume especfico sobre o tema em relao ao Brasil. Com
referncia a aspectos comparativos, v. o resumo deste estudo integral em Huber /
146
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os IE mais importantes utilizados neste pas so os royalties para a explorao

de matrias-primas naturais e para o uso da energia hidreltrica. O Cap. 2.2.
ainda mostrar em mais pormenores que os operadores de usinas hidreltricas
tm de desembolsar, para tanto, uma quantia equivalente a 6% do valor da
energia produzida. O mesmo vale para a explorao de petrleo e gs, onde
devem ser desembolsados 5 % (offshore) ou 11 % (onshore) do valor da
produo, bem como para a extrao de minrios (alumnio, ferro, carvo, sal
etc.) com diferentes tarifas (um pouco inferiores). As receitas obtidas com esses
royalties so distribudas, de acordo com um determinado esquema, para a
Unio e principalmente para os Estados e Municpios envolvidos. Esses
pagamentos so entendidos como reparao pelos danos ambientais, ou da
explorao causada ao capital natural, decorrentes das respectivas atividades.
Por esse motivo, na verdade, deveriam ser investidos em medidas de
reparao ecolgica, correspondentes aos danos provocados. Mas, como no
h quaisquer dispositivos atinentes utilizao das receitas pelos Estados e
Municpios, os royalties, de fato, tambm poderiam ser utilizadas, por
completo, para fins consumptivos. Ademais, Sera da Motta (1995b, pg. 7)
critica que os pagamentos a serem desembolsados no so calculados segundo
os custos do consumo de capital ambiental, mas que eles, inversamente,
permanecem constantes independentemente dos impactos ecolgicos
causados pela atividade econmica. Os royalties deixam de atender ao seu
propsito , que a acumulao de capital para geraes futuras equivalente ao
valor dos recursos naturais consumidos.
No apenas no que se refere a este aspecto, alguns tiveram a discusso
sobre a mudana nas regras da distribuio dos royalties sobre a extrao do
petrleo, que dividiu a nao na primeira metade do ano de 2010, por no
mnimo infeliz. Tambm se poderia questionar a crescente concentrao da
matriz energtica no petrleo. No entanto este ponto no ser discutido aqui j
que este quanto ao que se refere ao tema dos instrumentos econmicos, no
mximo, apenas refora o fato de que a utilizao das verbas provindas das
taxas e cobranas ambientais assume sempre um papel de extrema
importncia na percepo e implementao polticas.
2.1.2. Instrumentos econmicos no setor de silvicultura

A destruio de matas e florestas, principalmente da Floresta Amaznica e da
Mata Atlntica, que j teve 95% de seu territrio destrudo, representa um dos
problemas ambientais mais graves no Brasil. Sem se aprofundar muito nessa
Ruitenbeek / Sera da Motta (1998). Sobre o emprego de instrumentos econmicos na

poltica ambiental latino-americana, v. tambm Acquatella (2000).
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complexa temtica,149 pode-se observar que, nesse contexto, estratgias

econmicas oferecem e poderiam oferecer um modelo razovel visando a
auxiliar na execuo e a complementar os dispositivos regulatrios vigentes.
2.1.2.1. O Fundo Federal de Reposio Florestal e certificados de

proteo transacionveis
De acordo com o Cdigo Florestal Brasileiro, quem explorar madeira de
florestas brasileiras obrigado a empreender medidas de reflorestamento no
mesmo volume das matas exploradas. Uma alternativa a essa norma reza que
os usurios, cujo volume de matas exploradas fica abaixo de 12.000 m anuais
de madeira, podem pagar, em vez disso, uma taxa de reposio florestal. Por
trs disso, reside a idia de que, para os pequenos usurios, tanto a execuo
quanto a fiscalizao de medidas de reflorestamento implicam custos muito
elevados e, por conseguinte, que tais medidas podem ser executadas com
maior eficincia se forem pagas pelos pequenos usurios e realizadas por um
rgo central como o IBAMA. Por isso, nem se trata, porm, de um
instrumento econmico incitativo (por ex. para que se motivasse a realizao
de medidas autnomas de reflorestamento),150 nem os critrios ecolgicos e
econmicos correspondentes tm importncia na determinao concreta dos
valores da taxa que, de qualquer modo, muito reduzida. Ademais, conforme
Sera da Motta (1995), o IBAMA utiliza as receitas obtidas com a cobrana
principalmente para gastos gerais, ao invs de empreg-las em projetos de
reflorestamento.
H algum tempo, debate-se no Brasil o emprego de certificados de
proteo florestal comercializveis, com vistas a uma flexibilizao das
reservas legais. O Cdigo Florestal prev, para propriedades fundirias
privadas, a existncia de unidades de conservao natural, que no podero
ser exploradas para fins econmicos nem agrcolas e que, de acordo com a
localizao, devero abranger uma rea de 20 % a at 80 % da rea total da
propriedade fundiria em questo. As Cotas de Arrendamento de Reserva
Florestal transacionveis que so objeto de debates possibilitariam, por ex., a
proprietrios de terras com valor para a prtica da agricultura, disponibilizar
reas de proteo natural menores, obtendo, por isto, os respectivos
certificados de unidades de preservao; poderiam, portanto, de certa
maneira, situar em outros locais as reas de conservao ambiental, previstas
Uma ilustrativa apresentao dos impactos ecolgicos e econmicos do manejo florestal
no-sustentvel encontra-se em Sera da Motta (1996), pg. 48ss. Sera da Motta (2002) e
Sera da Motta et al. (2002) apresentam detalhes sobre os custos de oportunidade da
destruio das florestas tanto pelo desflorestamento quanto pelas queimadas.
150 Aqui ocorre, muito mais, uma flexibilizao dos dispositivos regulatrios atravs de
mecanismos de mercado (neste caso, atravs de uma taxa).
149
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por lei. Desta maneira, os custos privados e, conseqentemente, os custos

econmicos totais para o cumprimento da reserva legal seriam minimizados,
como foi mostrado tambm no Cap. 1.3.2.5.2. Pelos motivos aqui descritos, do
ponto de vista econmico e tambm ecolgico (por ex. atravs do
agrupamento de zonas de conservao em corredores) uma tal flexibilizao
pode fazer sentido. No obstante, no debate pblico, toda e qualquer mudana
dos dispositivos regulatrios da proteo ambiental tem geralmente a ver com
temores de um esmaecimento da preservao do meio ambiente e, ainda mais
se estiverem em jogo trechos remanescentes da Floresta Amaznica, vem
acompanhada, no raro, por grande presso internacional.151
2.1.2.2. A Taxa de Servio Florestal em Minas Gerais

Em Minas Gerais existe, desde 1968, uma taxa florestal sobre todo e qualquer
tipo de uso de madeiras, a qual foi pensada originariamente como instrumento
de financiamento para o Instituto Estadual de Florestas. Entretanto, desde o
incio da dcada de 90, as diferentes alquotas da taxa florestal, diferenciveis
pelo tipo de uso e de produtos tambm vm sendo empregadas como
instrumento ecolgico incitativo. De modo especial, no ano de 1993, as
alquotas relativas produo de carvo vegetal e extrao de madeira
destinada ao uso como lenha, em matas naturais, sofreram um drstico
aumento. Este tipo de atividade constitui uma das principais causas da
destruio das matas virgens em Minas Gerais. Ao mesmo tempo, as taxas
referentes a outras classes de uso somente foram tiveram elevaes
moderadas. Segundo Sera da Motta (1995, pg. 9, e 2000, pg. 7), embora os
dados disponveis ainda no permitam concluses exatas, certamente se
logrou alcanar a meta de transformar as estruturas de consumo de madeira e
de reduzir a produo de carvo de madeira naquele Estado. Seja como for, o
autor tambm constata um deslocamento parcial da demanda por lenha para
outros Estados brasileiros, onde no seja cobrada nenhuma taxa florestal.
Ainda que as alquotas dessa taxa florestal, com base na Teoria
Neoclssica, no sejam determinadas de forma economicamente consistente,
isto , embora no sejam considerados, conforme o PUP / PPP, os custos de
oportunidade do uso da madeira e as peculiaridades regionais, nem se atente
para a elasticidade-preo da demanda por madeira com base no efeito
incitativo, deve-se registrar que a taxa florestal praticada em Minas Gerais
representa, de forma clara, um instrumento econmico incitativo. Como
conseqncia, especialistas exigem, justamente no bojo do manejo de matas e
florestas, a ampliao desses modelos de taxa florestal.
Para mais detalhes sobre as quotas de proteo negociveis, cf. em Sera (2000). Quanto a
mais propostas sobre a implementao de instrumentos voltados para o mercado na poltica
ambiental, este tema abordado em Haddad / Rezende (2002). Tambm Chomitz (1999).
151
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2.1.2.3. Mecanismos da poltica ambiental internacional

No futuro, os instrumentos econmicos da poltica ambiental internacional
(como, por ex., aqueles contidos no Protocolo de Kioto) devero ser de muito
grande interesse para o Brasil, com suas grandes extenses de florestas. No
mbito do chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo / MDL (clean
development mechanism / CDM), o qual prev que pases industrializados
tambm podem compensar suas obrigaes de reduo da emisso de CO2
mediante medidas realizadas em pases em desenvolvimento e emergentes, a
economia brasileira poderia tirar um proveito macio, por ex. atravs de
programas de reflorestamento financiados por empresas internacionais,
atravs da expanso de formas de manejo sustentvel das florestas ou ainda
atravs da ampliao do turismo ecolgico etc. Com essas medidas, poder-seiam perceber sensveis melhorias do bem-estar, tanto na economia como um
todo quanto na esfera local.152
No Brasil, somente com lentido que esse potencial parece estar sendo
notado na pesquisa e na prtica. Alm de algumas anlises cientficas tericas
sobre esse complexo temtico, realizadas, maiormente, pelo IPEA153, existiam,
at faz pouco, somente alguns projetos-piloto de empresas internacionais154,
em que so investigadas, em pequeno estilo, as possibilidades de agentes
privados virem a tirar proveito, no futuro, de projetos ecolgicos por ex.
atravs do comrcio internacional de certificados de reduo de CO2 (crditos
de carbono ou reduo certificada de emisses / RCE). Nos ltimos anos o
nmero de projetos registrados para o MDL no Brasil vem elevando-se pouco
a pouco. Pesquisas futuras devero voltar-se, com maior fora, para essa rea
altamente interessante. Na opinio de muitos, o fomento para um manejo
sustentvel da floresta tropical mida precisa passar, de modo necessrio e
justificado, pela transferncia de verbas financeiras internacionais: no sentido
Segundo Andersen (1997), os possveis impactos sobre o bem-estar atravs e efeitos do
tipo spill over ou seja atravs de benefcios secundrios ou colaterais - podem ser
superiores, em muito, aos ganhos puramente silviculturais.
153 H anos, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) vem-se consagrando
intensivamente anlise da poltica ambiental brasileira. Com relao rea de poltica
climtica, cf. Sera da Motta / Young / Ferraz (s/d), Sera da Motta et al. (2000) e Andersen
(1997). Borges (2006) aborda essa temtica em sua tese muito elucidativa, que pode ser
consultada na ESAF em Braslia, tratando principalmente do desenvolvimento ocorrido nos
ltimos anos. O autor chama a ateno para o problema de que, no Brasil, at 2005,
praticamente no havia projetos de CDM com certificao. Para mais detalhes a respeito
deste tema, consultar Borges (2006). Freitas/ Salviati (2009) vem um claro crescimento no
nmero de projetos de CDM no Brasil desde 2005 e chamam ateno para o potencial de
mercado que os projetos florestais tm no Brasil porm ainda muito pouco explorado.
154 A empresa Peugeot mantm por ex. um projeto de seqestro de carbono e projetos de
reflorestamento no Estado de Mato Grosso, para no futuro poder tirar proveito dos crditos
de carbono. Outras empresas europias esto comeando a pesquisar as opes nessa rea.
152
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do PUP / PPP, a imposio de taxas sobre a destruio das matas e florestas

seria, na verdade, um imperativo, mas, em funo dos altos custos de execuo
e fiscalizao, de difcil consecuo. Do mesmo modo, exige-se uma
remunerao, atravs do pagamento de compensaes internacionais, para a
Floresta Amaznia brasileira, por ex., por seu potencial em retirar dixido de
carbono da atmosfera, o que representaria um efeito externo positivo.155
2.1.3. Pagamentos para incentivar servios ambientais

Internalizao de benefcios externos
Existem j h muito tmidas tentativas de se estimular um comportamento no
destrutivo do meio ambiente atravs de pagamentos por servios ambientais.
Como a de que aqueles que preservam a natureza e criam assim efeitos
positivos, os quais beneficiam a todos, deveriam receber remunerao dos
beneficiados ou mesmo at do Estado. Principalmente na rea de gesto de
recursos hdricos estes mecanismos parecem adquirir cada vez mais
significncia e contribuem, alm tambm de seu prprio efeito incitativo, para
a introduo e o xito dos demais instrumentos previstos (como cobrana e
outorga.)
Tambm a Lei da Poltica Nacional de Mudanas Climticas de dezembro
de 2009 prev a utilizao de instrumentos financeiros e econmicos - ainda a
serem estabelecidos em lei especfica - para promover aes de mitigao e
adaptao mudana do clima e ainda a negociao de certificados de
reduo de emisses de gases de efeito estufa.
Sobre o manejo florestal, v. tambm as propostas de Ferraz / Sera da Motta (1998) e uma
discusso detalhada sobre os instrumentos econmicos para o fomento do manejo
sustentvel da Floresta Amaznica em Haddad / Rezende (2002). De modo semelhante aos
CDM, os chamados debt for nature swaps tambm representam incentivos no mbito do
movimento internacional de capitais. Maiores detalhes sobre este instrumento podem ser
encontrados em Knogge (1998), pg. 122ss, ou Kloss (1994). Turner / Pearce / Bateman
(1994, pg. 290 ss.) analisam de forma exemplar o efeito da Global Environment Facility, criada
no mbito da ECO 92 no Rio de Janeiro, para a preservao da biodiversidade. No final de
2009 o governo do Equador apresentou uma interessante proposta para uma remunerao de
certa forma direta dos benefcios externos provindos da preservao da Floresta Amaznica:
para abrir mo da explorao de recursos petrolferos que se encontram na rea de um
Parque Nacional na regio do Amazonas - gerando-se assim efeitos positivos para o clima
mundial, a biodiversidade etc.-, a comunidade internacional paga agora a este pas sulamericano o valor equivalente metade dos lucros estimados resultados da extrao do
petrleo.
155
81
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2.1.3.1. Redistribuio da arrecadao do ICMS ecolgico com

base em critrios ecolgicos
Em alguns Estados brasileiros, a cota de participao dos municpios na receita
do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), orientada
para a disponibilizao, nos respectivos municpios, de reas de conservao
da natural e dos recursos hdricos. Quanto maiores forem as reas de
preservao natural nos municpios e quanto maior for o nmero de restries
a elas vinculadas, maior ser a cota de participao no ICMS que lhes ser
concedida. Um incentivo econmico deste tipo, destinado a fazer os
municpios protegerem seus ecossistemas, j existe, por ex., nos Estados do
Paran, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. Claro que aqui no se trata
de um instrumento econmico incitativo em grande estilo. Por isso mesmo, at
o momento, o ICMS ecolgico tem recebido pouca ateno dos pesquisadores
brasileiros.156 Todavia, a ampliao da distribuio de cotas do ICMS com base
em critrios ecolgicos continua a ser discutida poderia ganhar maior
importncia, no Brasil, por ocasio de uma eventual reforma tributria
ecolgica, que j faz parte dos planejamentos.
Uma experincia recente foi relatada pela Secretria de Meio Ambiente do
Estado do Rio de Janeiro, em novembro de 2008: Naquele estado, nas
concesses das verbas resultantes do ICMS, se considera o avano dos
municpios na implementao do saneamento bsico, nomeadamente da coleta
e tratamento de esgotos. Assim, foi criado um forte incentivo para as
prefeituras destinarem esforos ao saneamento um incentivo que
complementa o instrumento da outorga e da cobrana pelo uso da gua (cp.
tambm cap. 4.3.4.2.2.).
2.1.3.2. Pagamentos diretos por servios ambientais na gesto de

recursos hdricos
Tambm o Programa de Despoluio de Bacias da ANA teve nos ltimos anos um
efeito flanqueador importante para a regularizao da outorga e o efeito
incitativo da cobrana. Atravs deste programa recompensam-se
adicionalmente investimentos no tratamento de esgotos. Cada vez mais
importncia tm tambm, desde h algum tempo, os pagamentos por servios
ambientais, que so adotados em diferentes bacias hidrogrficas do pas. Estes
tm como principal objetivo a execuo de aes que alterem a qualidade, a
quantidade e o regime de vazo das bacias hidrogrficas. Os respectivos
investimentos necessrios ou as respectivas restries de uso trazem
Campos (2000) oferece um rpido panorama sobre o ICMS e os critrios ecolgicos em
alguns Estados brasileiros.
156
82
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consigo para os usurios privados frequentemente custos ou perdas de renda

considerveis, enquanto que os benefcios resultantes revertem mais em favor
da totalidade dos usurios que daqueles que empreendem as respectivas aes
e tm que arcar com seus custos. Da se necessrio como foi demostrado
no cap. 1 deste trabalho internalizar estes benefcios externos.
Usurios que criam reas de proteo ambiental ou que abrem mo de usos
agrcolas em regies sensveis (especialmente nas reas das nascentes dos
rios), so assim recompensados. Alm disso, por ex. projetos de
reflorestamento so bonificados financeiramente. Vrias organizaes e
entidades empreendem tais projetos pilotos em diferentes estados desde h
alguns anos. Sob o nome um pouco infeliz Produtor de gua onde de fato a
gua mais preservada do que produzida iniciado em 2001 pela ANA, tais
medidas se difundem nos ltimos anos cada vez mais. O Produtor de gua
um programa de controle da poluio difusa rural, dirigido prioritariamente a
bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o pas. Muitas vezes se
usa uma parte das receitas da cobrana para estes pagamentos de servios
ambientais, frequentemente complementada por recursos financeiros
adicionais da ANA. Ademais outros organismos como governos municipais,
secretarias estaduais, ONGs etc. participam nesse programa. Como afirma o
Comit de bacia do Rio Doce, cada real investido da receita da cobrana
complementado com oito reais provindos de outras entidades. Este fato
obviamente tambm tem um efeito altamente positivo para a percepo
pblica da cobrana e a utilizao da sua receita (cf. cap. 4).
As experincias no Brasil ainda so demasiado recentes e pouco
pesquisadas para empreender uma anlise sistemtica nos prximos captulos.
Mas parece aqui importante chamar explicitamente ateno para o potencial
destes pagamentos por efeitos externos especialmente quando considera-se a
repercusso psicolgica de instrumentos econmicos na poltica ambiental em
geral e da cobrana pelo uso da gua em especial.
2.1.4. A tarifa de esgoto industrial da SABESP com base no

contedo de poluentes e outras tarifas incitativas no setor de
saneamento
Sera da Motta (1995 e 2000) e Reis / Sera da Motta (1994) tambm incluem a
tarifa de esgotos industriais com base nos poluentes, que se praticou em So
Paulo nos anos 80, entre os instrumentos econmicos da poltica ambiental. Ao
invs de ser calculada pelo volume de efluentes lanados, a taxa a ser paga por
algumas empresas industriais empresa de saneamento era calculada pelo
teor de poluentes contidos nos efluentes. Em rigor, aqui no se tratava de um
instrumento poltico-ambiental, mas da tentativa, por parte da Companhia de
83
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Saneamento Bsico do Estado de So Paulo de financiar seu sistema de

tratamento de efluentes. No entanto, a tarifa mostrou, de acordo com os
resultados das escassas pesquisas existentes sobre esse exemplo,157 um certo
efeito no sentido de que algumas empresas reduziram claramente a incidncia
de determinadas substncias poluentes.158 Isso aponta, pelo menos, para um
potencial de efeito incitativo contido nas cobranas pelo lanamento de
esgotos industriais discutidas nos Cap. 3 e 4 deste livro.
Outros exemplos isolados de como motivar efeitos incitativos mediante
taxas municipais ainda carecem de uma compilao e uma anlise cientfica.
Nesse setor existem modelos interessantes, principalmente na rea de
abastecimento de gua potvel ou da destinao final do lixo. Diversos
municpios tentam influenciar o consumo de gua potvel por parte da
populao, atravs do pagamento antecipado dos volumes de gua a serem
abastecidos (sistema pr-pago) ou atravs do abatimento das tarifas no caso de
um baixo consumo. A SABESP concedeu em 2004, devido a reservas de gua
no suficientes para o abastecimento, um abatimento vlido para a populao
do Estado de So Paulo de 20 % sobre a conta de gua, se fosse detectada uma
reduo no consumo de, no mnimo, 20 %. Essa medida certamente provocou
uma economia patente para os paulistas, no entanto, para a SABESP,
representou uma baixa em suas receitas; por isto, no final de 2004, a empresa
j tratou de cancelar esse incentivo de preo.159
Em fevereiro e maro de 2009 a Companhia Catarinense de guas e
Saneamento (Casan) implementou uma medida visando inibir o desperdcio
de gua durante a temporada de vero. Em algumas cidades litorneas os
usurios finais que excederam em mais de 25% o consumo usual de gua
potvel tiveram que pagar uma tarifa extra de R$ 8,25 para cada metro cbico
de gua consumido em excesso.
157 Sera da Motta (1995, pg. 10s.), Shaman (1996, pg. 7) e Almeida (1998, pg. 151)
mencionam esse exemplo e ali fazem referncia, por seu turno, aparentemente nica
avaliao cientfica existente, que a de Miglino, Lus C. Porto / Joseph J. Harrington (1984):
The impact of tariffs in generation of industrial effluents. In: Revista DAE, Vol. 44, n. 138.
(cit. a partir de Sera da Motta (1995), pg. 59). No Rio de Janeiro, houve, entre 1986 e 1993,
um modelo semelhante, mas com tarifas muito reduzidas e sem efeito incitativo.
158 Como Margulis (s/d, pg. 111) tambm enfatiza, isso certamente teve como conseqncia
receitas sensivelmente mais baixas do que a SABESP esperava.
159 Cf. Sem autor (2004b).
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2.1.5. Incentivos econmicos no mbito da superao da crise

energtica de 2001/2002
Na estratgia utilizada pelo Brasil para driblar a crise energtica ocorrida nos
anos de 2001 e 2002160, apelou-se para instrumentos econmicos que, embora
no possam ser considerados diretamente como instrumentos de poltica
ambiental implantados pelo poder estatal, foram, de forma semelhante s
tarifas de esgoto e os abatimentos de preos concedidos pela SABESP,
elucidativos para o efeito potencial provocado por tais instrumentos. Para se
atingirem as redues necessrias de consumo de energia eltrica em pelo
menos 20 %, a populao tinha de arcar, no caso de um consumo energtico
acima de um determinado limite, com um preo sensivelmente mais elevado
(mediante a chamada sobretaxa de at 100 %), enquanto bnus e abatimentos
de preos nas tarifas eram concedidos na fatura de energia em caso de
redues significantes no consumo. Paralelamente a isso, as companhias de
energia eltrica e o governo informavam a populao, com grande exatido,
sobre a necessidade de economizar energia eltrica e sobre as possibilidades
tcnicas para alcanar esta. Essas medidas realmente provocaram uma
surpreendentemente rpida e sensvel reduo, sobretudo no consumo
privado, que se deve atribuir principalmente mudana de hbitos. Em todo o
Brasil, as lmpadas incandescentes convencionais foram substitudas por
lmpadas poupadoras de energia, aparelhos de ar condicionado por
ventiladores, o uso de elevadores pelo uso de escadas. interessante observar
que provavelmente somente mediante uma combinao de campanhas de
esclarecimento com o sinal tarifrio foi possvel obter o efeito aqui descrito. O
fato de o governo brasileiro haver conclamado a populao a poupar energia
antes da introduo da sobretaxa e dos abatimentos nas faturas de energia, isto
, na primeira metade de 2001, no provocara nenhum efeito. Isto parece dar
razo queles que defendem a tese de que sujeitos econmicos deveriam sentir
as conseqncias na prpria pele ou no prprio bolso, para ento refletir sobre
uma mudana de comportamento. Sem aqui entrar em maiores detalhes sobre
esse assunto, pode-se, pelo menos, fazer o seguinte registro: tudo indica que,
no caso da crise energtica brasileira acima relatada, um claro sinal tarifrio,
160 Devido a um misto de mau gerenciamento e super-regulao nas companhias de energia

eltrica, devido a uma forte expanso da demanda por energia eltrica e tambm s
adversidades meteorolgicas (ausncia de chuvas), os audes e represas das empresas
geradoras de energia eltrica dispunham, entre 2001 e 2002, de uma quantidade demasiado
pequena de gua, para cobrirem toda a demanda de energia eltrica (em sua maior parte
produzida em hidreltricas). Maiores detalhes sobre esses mecanismos podem ser
encontrados em Hartmann (2001) e uma avaliao de sua eficincia econmica, em Sera da
Motta (2001).
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em combinao com uma conscientizao macia por parte do poder pblico,

conseguiu gerar significativas mudanas de comportamento. 161
2.1.6. O seguro-desemprego para pescadores

No Brasil, uma medida aplicada pelo Ministrio do Trabalho, no setor
pesqueiro, tambm pode ser interpretada, em certo sentido, como um
instrumento econmico da poltica ambiental e de recursos. Durante o perodo
de defeso de certos tipos de camares, os pescadores recebem um segurodesemprego, se obedecerem exigncia estatal de no praticarem a pesca dos
determinados camares durante aquele perodo (peixes, mariscos e crustceos
de outros tipos podem continuar a ser pescados). Este instrumento, que a
literatura brasileira especializada no registra como IE, certamente pensada
muito mais como medida poltico-social que poltico-ambiental. Contudo,
utilizando-se subsdios (assim como mediante uma variao das licenas para
a pesca), tambm se poderia imaginar, muito bem, uma forma de exercer
influncia sobre a conduta da economia pesqueira.162
2.1.7. As multas compensatrias

Sempre se volta a incluir as chamadas multas compensatrias no rol dos
instrumentos econmicos da poltica ambiental. Por lei, a multa instituda
atravs de legislao normativa para delitos ambientais dever ser calculada
de forma tal que o dano provocado possa ser compensado por ela. Embora
nem sempre a fixao das multas pelo IBAMA e pelos rgos estaduais seja
totalmente transparente, foi possvel constatar ocasionalmente, nos ltimos
anos, um claro aumento no nmero de multas pagas, com um conseqente
efeito sobre a opinio pblica. Este aumento bem que poderia alavancar um
efeito ecolgico incitativo da decorrente, j que o medo de pagar multas
representa um incentivo para que os sujeitos econmicos lidem mais
cuidadosamente com os recursos ambientais.163
O sinalizador de preo das cobranas abordadas nos Cap. 3 e 4 , em comparao a isto,
at agora claramente mais reduzido. Mas a experincia obtida com a crise energtica tambm
permite que se tenha esperana de futuros efeitos positivos com as cobranas pelo uso da
gua. Knogge (1998, pg. 92) v nessa conscientizao e na educao da sociedade em longo
prazo uma das mais importantes tarefas da poltica ambiental; enfatiza principalmente a
responsabilidade de economistas e administradores, em funo da posio destacada que
estes ocupam na poltica e na pesquisa, e tambm reclama uma ecologizao das cincias
econmicas.
162 Cf. Foders (1999/2000) para obter um interessante exemplo de manejo de recursos
pesqueiros no Equador.
163 Uma multa compensatria poderia ser classifica como pertencente alada da legislao
sobre responsabilidade civil ou seu efeito poderia ser comparado com uma taxa ambiental. A
161
86
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2.1.8. Perspectivas futuras

H alguns anos, os pesquisadores discutem outros instrumentos econmicos
para a poltica ambiental brasileira. Diferentes solues dignas de
considerao vm sendo propostas, acima de tudo, no setor de transportes,
para se lograr controlar a poluio do ar provocada, em grande parte, pelo
trfego individual nas grandes cidades. Becker / Schley (1993) reclamam, por
ex., um imposto para veculos calcado nas emisses, alm de um aumento dos
preos dos combustveis.164 A emisso de CO2 por parte das indstrias e da
produo de energia poderiam ser reduzidos atravs de instrumentos
econmicos.165 Quanto a reflexes acerca da implantao de impostos sobre
embalagens ou subsdios para a rea de eliminao do lixo, elas ainda so
muito incipientes.166 O mesmo pode ser dito quanto incluso conseqente de
taxas e impostos ecolgicos em uma reforma tributria ecolgica.167 No tocante
este respeito, cf. tambm o Cap. 1.3.1., nota 41. Em 2003, a Firma Cataguazes S.A. foi apenada
com uma multa consideravelmente elevada, aps ter havido um rompimento de uma
barragem, causando assim o escoamento de rejeitos industrias e, por conseguinte, srios
danos ambientais regio do Rio Pomba e do Rio Paraba do Sul. Em novembro de 2008, a
empresa Servatis situada no Rio Pirapitinga, afluente do Rio Paraba do Sul, teve que pagar
uma multa considervel apos o vazamento de grandes quantidades de um inseticida com
alto teor txico. A PETROBRAS tambm j foi obrigada algumas vezes a pagar elevadas
multas indenizatrias aps acidentes ocorridos na prospeco de petrleo. Recentemente,
atravs do decreto N 6.514 de julho de 2008, o regulamento de crimes ambientais foi
adotado com mais rigor. Seria necessrio fazer uma anlise para verificar se os valores das
multas realmente compensaram os danos ecolgicos provocados. Os crticos alegam ainda
que ocasionalmente so cobrados elevados valores de multa, causando um efeito junto
opinio pblica, mas, em geral, o instrumento das multas compensatrias seria utilizado de
maneira muito relaxada. No Brasil, ainda no progrediu muito a compilao cientfica sobre
essa temtica. Dados gerais sobre multas ambientais e sobre legislao sobre a
responsabilidade ambiental, bem como sobre aspectos pertinentes a essas duas temticas,
podem ser encontrados em Endres (1994), pg. 61ss., ou GTZ (s/d), pg. 12s.
164 Nestes autores tambm pode ser encontrado um debate sobre o exemplo do fomento ao
transporte pblico urbano em Curitiba. sabido que a capital paranaense goza atualmente
de grande prestgio internacional como modelo de cidade com um conceito ecolgico de
transporte individual. Cf. tambm, sobre incentivos econmicos na rea de transporte
individual, Ferraz / Sera da Motta (1999) ou sobre propostas concretas para um imposto
ecolgico sobre a gasolina, Sera da Motta (1995), pg. 46ss.
165 Cf. sobre o tema, para maiores informaes, por ex. Mendona / Gutieres (2000).
166 Vide por ex. as anlises de Sera da Motta (1996, pg. 68ss.) ou Sera da Motta / Sayago
(1998). interessante observar que o Brasil faz parte dos pases com uma das quotas mais
elevadas de reciclagem de alumnio e papel. Este fato se deve, sobretudo, situao social
em que vivem grandes partes da populao que ganham seu sustento, em parte, coletando
latinhas de alumnio e embalagens de papel e papelo, que vendem a usinas de reciclagem.
167 Vide Sera da Motta / Oliveira / Margulis (2000) ou Moreira / Volochko (2004). No
Brasil, dever-se-ia tambm continuar a abater os efeitos prejudiciais ao meio ambiente
causados por incentivos, impostos ou subsdios em geral. Mais detalhes sobre esse tema e
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a esta temtica, algumas propostas de emendas a leis existentes esto sendo

debatidas nas instituies competentes e/ou no Congresso nacional. o caso,
p. ex., de uma reduo dos impostos sobre matrias sintticas recicladas e
sobre madeira proveniente de manejo sustentvel ou ainda uma ampliao da
distribuio das cotas municipais do ICMS segundo aspectos ambientais
(ICMS ecolgico).
Visto como um todo, ainda est por vir aquele amplo emprego de
instrumentos econmicos na poltica ambiental brasileira, o que um desejo
de muitos. Dentre as variantes de instrumentos econmicos debatidas
brevemente neste captulo, apenas a taxa florestal, cobrada em Minas Gerais
sobre produtos a partir da madeira, parece orientar-se intencionalmente por
um efeito incitativo. Os exemplos restantes servem ou preponderantemente ao
efeito financeiro ou esto implementados de modo to insuficiente que deles
quase no poder emanar nenhum incentivo financeiro.
Com a cobrana pelo uso da gua, tem-se, todavia, mais um instrumento
econmico tpico da poltica ambiental e de recursos no Brasil. Embora esta
taxa ambiental ainda encerre dficits considerveis em sua implementao, e
embora sua meta, na prtica, como ainda ser mostrado, consista
especialmente do efeito financeiro, a cobrana vem ganhando muita
importncia nos ltimos anos, e certamente se desenvolver, no futuro, como
um instrumento central e exemplar na poltica de recursos hdricos do pas.
Por esta razo e devido importncia relativamente reduzida dos outros
exemplos de IE no Brasil, parece razovel voltar o foco deste trabalho, nos
captulos seguintes, para a cobrana pelo uso de gua.
H de se analisar tambm, mesmo que brevemente, outros instrumentos
econmicos na gesto dos recursos hdricos no Brasil, especialmente certos
subsdios orientados por fins ecolgicos, como os j mencionados programas
de compra de esgotos ou produtor de guas (ver. cap. 2.1.3.2.).
sobre os incentivos fiscais antes existentes no Brasil para o desmatamento, v. Sera da Motta
(1997) ou Knogge (1998, pg. 121).
88
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2.2. PROBLEMTICA E GESTO DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL
2.2. PROBLEMTICA DA GUA E GESTO DE RECURSOS

HDRICOS NO BRASIL
2.2.1. A situao hidrolgica no Brasil
O Brasil um dos pases com os maiores volumes de recursos hdricos
renovveis do planeta. Segundo dados da UNESCO, o pas detm 13,7 % de
todas as reservas mundiais de gua doce. Mas dentro do Brasil, o quadro
apresentado muito heterogneo. Por um lado, um total de quase 70% de
todos os recursos hdricos superficiais concentra-se na Regio Norte
(sobretudo na Bacia Amaznica), e, por outro, observa-se uma distribuio
muito irregular dos recursos hdricos dentro das cinco regies geogrficas.168
Analisando-se o volume de gua disponvel por habitante por ano, constata-se
que os Estados situados nas regies especialmente ricas em recursos hdricos,
como o caso da Regio Amaznica ou do Pantanal, dispem de um excesso
de gua. Em contrapartida, mormente alguns Estados do Nordeste movem-se
entre prximo ou at abaixo do limite considerado crtico: 1.500 m por
habitante e por ano (hab./ano). O Estado do Rio de Janeiro e o Distrito Federal
tambm somente dispem de volumes de gua por habitante que, de acordo
com as definies normalmente aceitas, os colocam dentro da classificao de
pobres em gua (menos de 2.500 m/hab./ano).
Muitas vezes h, do ponto de vista local e sazonal, oscilaes extremas e
escassez na disponibilidade de gua. Merecem meno, aqui, os longos
perodos de seca no Nordeste e a crnica situao de precariedade que impera
nos Estados atingidos, principalmente nas reas localizadas no serto. Mas
tambm h problemas manifestos, por ex., em determinadas reas ribeirinhas
situadas no Estado de So Paulo, que faz parte do grupo de Estados com
maior disponibilidade hdrica (2.913 m/hab./ano). Para ilustrar: o Alto Tiet
fornece, aos habitantes da rea, apenas entre 150 e 200 m de gua anualmente,
Rolim (2001, pg. 4) apresenta a seguinte distribuio dos volumes de vazo das guas
superficiais no Brasil (de 177.757 m/s) divididos por regio: Regio Norte: 121.847 m/s
(corresp. a aprox. 69 %), Nordeste: 5.900 m/s (corresp. a aprox. 3,3 %), Centro-Oeste: 27.842
m/s (corresp. a aprox. 15,7 %), Sudeste: 10.589 m/s (corresp. a aprox. 6 %) e Sul: 11.578
m/s (corresp. a aprox. 6,5 %). Os dados sobre a disponibilidade e a distribuio dos recursos
hdricos variam um pouco, em parte, de acordo com a fonte consultada. Uma outra lista com
as nove grandes bacias hidrogrficas brasileiras (ou regies hidrogrficas, cf. mapa 2 no
incio deste trabalho) pode ser encontrada, por ex., em Cueva (2001, pg. 130). Em relao
aos dados apresentados, cf. tambm ANEEL / ANA (2001), pg. 77ss., Thame (2000), pg.
11ss., e Carvalho (2003), pg. 67ss. O Relatrio de Conjuntura de Recursos Hdricos da ANA
( ver http://conjuntura.ana.gov.br ) tambm ilustra um balano entre disponibilidade e
demandas de recursos hdricos nas doze regies hidrogrficas e em cada uma das bacias
hidrogrficas. Rebouas / Braga / Tundisi (org.) (1999) abordam detalhadamente a
problemtica hdrica e importantes aspectos da legislao brasileira sobre recursos hdricos.
168
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de modo que necessrio desviar gua de outros rios para complementar o

volume necessrio s demandas da populao. A existncia dessa escassez de
gua no tem causas apenas geogrficas ou climticas, mas tambm resultam,
em muitos lugares, do intenso processo de industrializao e do rpido
crescimento demogrfico e da clara expanso da demanda de gua. Uma outra
causa para esse problema reside no crescente consumo de gua em funo da
ampliao da atividade agrcola. Desse modo, ainda se devem esperar, em
longo prazo, mais conflitos em torno do uso do bem escasso que a gua.169
At os dias de hoje, as reservas hdricas subterrneas, que tambm so
muito amplas no Brasil, ainda mal esto sendo exploradas. Somente de forma
paulatina que se parece estar agora a reconhecer e explorar o potencial
dessas gigantescas reservas hdricas que se encontram distribudas, do ponto
de vista espacial, de maneira muito heterognea. Tambm se pode afirmar o
mesmo da poltica de recursos hdricos, que at o momento somente se
preocupa com essa rea de maneira rudimentar. Com o aumento da ateno
dada ao uso das guas subterrneas, urge que se atente para os padres de
sustentabilidade, principalmente no caso desse recurso que, ao contrrio dos
recursos hdricos superficiais, somente renovvel em determinadas
circunstncias.170 Este trabalho, de modo equivalente s estruturas de uso
atualmente predominantes no Brasil, dirige sua ateno principal para os
recursos hdricos superficiais.
Alm dos problemas quantitativos j mencionados para a quantidade de
gua disponvel para a captao e/ou para o consumo, o Brasil v-se
confrontado, em uma dimenso cada vez maior, como o problema de uma
qualidade da gua, em parte, catastrfica. Sobretudo as grandes reas
industriais e metropolitanas esto sendo, mais e mais, afetadas por uma
poluio extrema de seus recursos hdricos. A causa deste problema encontrase principalmente no lanamento de efluentes industriais e domsticos atravs
das companhias de saneamento municipais. Entretanto, a qualidade das guas
no Brasil tambm ameaada, a olhos vistos, pela poluio difusa gerada por
eluviaes acompanhadas de substncias txicas e poluentes de origem
agrcola.
169 O conflito, que j vara os sculos e que voltou baila graas aos atuais projetos do
Governo Lula, em torno da transposio de guas do Rio So Francisco para as regies secas
do semi-rido nordestino apenas o mais destacado dentre inmeros exemplos dos embates
pelo uso da gua. Aqui entram em coliso os anseios das pessoas que tirariam proveito da
transposio das guas para o seu consumo ou para a prtica de agricultura e pecuria com
os desejos daqueles que hoje j dependem das guas do mesmo rio.
170 No contexto do maior manancial de gua doce da Amrica do Sul, o Aqfero Guarani, do
qual 70% se encontram em territrio brasileiro, sempre voltam a surgir, interessantemente,
teorias conspiratrias difusas. As hipteses vo desde uma privatizao secreta atravs do
FMI e do Banco Mundial at planos secretos dos Estados Unidos de confiscarem os recursos
hdricos atravs do uso de foras militares. O que realmente certo que estas grandes
reservas de gua ganharo, no futuro, uma importncia estratgica e decisiva.
90
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No Brasil, apenas cerca de metade (49%) das guas servidas em domiclios

coletada em sistemas de saneamento bsico e desta apenas um tero passa
por um tratamento em estaes de tratamento de esgotos (ETE).171 Da resulta
uma degradao excessiva dos recursos hdricos atravs de substncias
orgnicas poluentes. Juntamente com as restries verificadas no sistema de
abastecimento de gua potvel (cerca de 9 % dos domiclios urbanos e 91 %
dos domiclios rurais ainda no esto ligadas rede de gua), as falhas
descritas na rea de servios de esgotamento sanitrio tambm so
responsveis pelas precrias condies higinicas e, conseqentemente, pelo
surgimento de um grande nmero de doenas. No Brasil, o Ministrio da
Sade estima que entre 65 e 70 % das hospitalizaes so devidas a doenas
causadas por um sistema falho de abastecimento de gua potvel e de
esgotamento sanitrio. No Brasil, somente os casos de enfermidades intestinais
como diarria j causam, anualmente, a morte de 50.000 crianas.172 Est claro
que, nesse quadro, so notadamente as camadas socialmente mais
desfavorecidas da populao que mais sofrem. De acordo com o nvel de
renda das diferentes camadas sociais, aumenta o grau de acesso ao sistema de
saneamento bsico.173
Lanando-se uma breve, mas elucidativa vista de olhos sobre a relao
custo-benefcio, pode-se perceber a importncia e, simultaneamente, as
vantagens econmicas oferecidas pelas aes poltico-ambientais nessa rea.
Sera da Motta (1995a) apresenta a relao existente entre a ampliao do
saneamento bsico e o tratamento de efluentes com a reduo da mortalidade
infantil. Com base nos custos de investimento necessrios, o autor calcula em
16.000 US$ anuais as despesas que se devem fazer para evitar cada caso de
morte. Frente a estes gastos, devem-se contrapor, contudo, a economia de
20.000 US$, no mesmo espao de tempo, em funo do dano econmico
correspondente que deixou de ocorrer (por ex. despesas hospitalares, queda
171 ANEEL / ANA (2001), pg. 85. Sera da Motta (1995a, pg. 17ss.) apresenta nmeros
semelhantes. O indicador de abatimento ali construdo, que indica a porcentagem de
poluentes orgnicos incidentes nos efluentes domsticos que so filtrados por processos de
clarificao, revela grandes oscilaes regionais: de 0,6 % em Minas Gerais at 37,8 % em
Santa Catarina (para o Brasil, como um todo, 14,8 %).
172 ANEEL / ANA (2001), pg. 85. Justamente a mortalidade infantil pode ser reduzida
sensivelmente atravs de uma melhoria do saneamento bsico. Isso mostrado atravs de
uma clara reduo dos casos no perodo entre 1981 e 1989, quando o abastecimento de gua
potvel teve um acelerado aumento e o nvel de abastecimento da populao brasileiro
passou de 78,4 para 90 %. Vide Sera da Motta (1996), pg. 25ss., e Sera da Motta (1995a),
pg. 18s. No obstante, anlises do ano de 2006 de dados do IBGE apontam para progressos
tmidos nos ltimos anos, os quais, mantido o reduzido volume de investimentos atuais,
somente permitiro que se cumpra a meta de universalizao do saneamento bsico, o mais
cedo, em meados do sculo atual. Cf. por ex. AESBE (2006).
173 Cf. tambm Sera da Motta (1995a), pg. 20, e os dados do IBGE.
91
18/10/2010 09:24:18
da produo devido morte da pessoa falecida etc.).174 Segundo um outro

clculo, cada dlar norte-americano investido no setor sanitrio significaria
uma economia de quatro a at cinco dlares na rea de sade nos dez anos
seguintes.175
No campo dos efluentes industriais que degradam os recursos hdricos
com diferentes substncias poluentes de origem tanto orgnica quanto
inorgnica, no se pode reconhecer um quadro uniforme. Na verdade, Sera
da Motta avergua que, na rea de efluentes industriais, esto sendo envidados
muito mais esforos visando a um tratamento do que no caso das guas
servidas oriundas dos domiclios familiares (um indicador de abatimento de
73,1 % contra 14,8 %). A intensidade da poluio e o grau de seu abatimento
mediante medidas de tratamento adequadas apresentam, porm, uma forte
variao nas diferentes regies e setores industriais. Por esta razo, de acordo
com Sera da Motta, seria muito importante agir, aqui, com instrumentos
flexveis para se acercar de cada caso particular.176
A agricultura tambm responsvel por uma parte expressiva da poluio
dos mananciais brasileiros. Quase no se consegue calcular com exatido os
danos causados atravs da infiltrao e da eluviao de grandes quantidades
de agrotxicos (adubos, herbicidas, pesticidas.), da mesma maneira que,
muitas vezes, no fcil ter um controle sobre esses danos. Em algumas
regies, a dimenso desse tipo de prejuzo ambiental j considervel,
tendendo a crescer, nos prximos anos, com a expanso da agricultura
intensiva.177
Por fim, a vasta produo de energia em usinas hidreltricas tambm pode
mudar a qualidade da gua e o volume de recursos hdricos disponvel.178 Ao
lado do setor agrcola, o setor energtico, no tocante ao volume de gua
utilizado, que ocupa a posio de usurio mais importante no Brasil. Ainda
que uma grande parte da gua seja em seguida devolvida aos mananciais,
podem ocorrer, nesse caso, prejuzos que afetaro outros usurios. o que
acontece, a ttulo de exemplo, quando um determinado volume de gua
somente liberado tardiamente (cf. por ex. Cap. 4.3.1.) ou quando se
Neste trabalho, a anlise de exemplos da poltica de recursos hdricos praticada no Brasil
voltar a abordar custos e benefcios nos Cap. 3 e 4. Cf. tambm as consideraes feitas no
Cap. 1 e a bibliografia especializada ali indicada com vistas a uma avaliao de bens
ambientais. Com relao ao exemplo brasileiro, h interessantes aspectos sobre esse tema em
Tavares / Ribeiro / Lanna (1999) ou nos j mencionados trabalhos de Sera da Motta.
175 Thame (2000), pg. 16. No Cap. 4 do presente trabalho, podem ser encontrados mais
exemplos de custos que incidem para diferentes usurios atravs da poluio do Rio Paraba
do Sul. Cf. tambm Sabia (2000).
176 Vide os nmeros exatos em Sera da Motta (1995a), pg. 15ss.
177 Sobre conseqncias de processos erosivos, v. por ex. Rnick (1987), pg. 192ss.
178 O mesmo tambm pode ser dito, alis, sobre a ampliao de grandes hidrovias, o que, no
momento, est avanando com intensidade em algumas regies brasileiras (cf. Rnick (1987),
pg. 192).
174
92
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provocam perdas de evaporao em conseqncia do represamento de guas.

Do mesmo modo, pode ocorrer uma transformao nas propriedades qumicas
da gua, pois, para ilustrar este problema, a vegetao que se encontra em
estado de decomposio, em reas inundadas, causa uma reduo do teor de
oxignio e um aumento da formao de algas.179
2.2.2. O sistema de gesto de recursos hdricos e a poltica de

recursos hdricos no Brasil
2.2.2.1. Caractersticas gerais e desenvolvimento da legislao de
recursos hdricos
Se, durante muito tempo, a gua foi considerada, no Brasil e em quase todo o
mundo, um bem existente de forma ilimitada e gratuita, os mais diversos
conflitos pelo uso da gua esto levando, pouco a pouco, inteleco de que
este recurso tem-se tornado um bem escasso com um equivalente valor
econmico. Nos textos da legislao sobre recursos hdricos, essa mudana de
conscincia manifesta-se a partir do incio dos anos 90, tanto na esfera estadual
quanto na federal.
At quele momento, a legislao brasileira sobre recursos hdricos
praticamente no contemplava componentes ecolgicas.180 O primeiro cdigo
abrangente com leis sobre recursos hdricos, o Cdigo das guas de 1934,
tinha um enfoque voltado principalmente para as necessidades de produo
de energia atravs da gua. No Nordeste brasileiro, por seu turno, as atenes
na rea da gesto de recursos hdricos estavam voltadas especialmente para
uma expanso e uma melhoria da disponibilidade hdrica visando
agricultura irrigada e ao abastecimento de gua potvel da populao nas
O Brasil possui algumas das maiores hidreltricas do mundo. Mais de 95 % da energia

eltrica consumida no Brasil gerada a partir da fora hdrica. Todavia, devido s
conseqncias j mencionadas, alm das conseqncias ecolgicas e sociais, o uso intensivo
da energia hdrica no pode ser, em absoluto, considerado inofensivo. Crticos reclamam que
isto no seja considerado suficientemente na hora do planejamento e da aprovao de
projetos de grande escala como por ex. ultimamente a barragem de Belo Monte. O mesmo
valeria para os graves efeitos colaterais de carter scio-ecolgico (como a abertura de novas
rodovias, a transformao de reas florestais em reas agrcolas, a inibio de formas de
gesto sustentvel etc.).
180 A respeito da evoluo histrica da legislao brasileira de recursos hdricos, cf. por ex.
Cueva (2001), pg. 128ss., ou Pereira (2002), pg. 120ss. H resumos de textos de leis em
Ministrio de Meio Ambiente. Secretaria de Recursos Hdricos (2002), uma descrio da
legislao federal e estadual de recursos hdricos tambm em Silva / Pruski (eds.) (2000).
Num livro recente, certamente um dos melhores conhecedores da matria, Pompeu (2006),
tambm fornece informaes pormenorizadas sobre o desenvolvimento histrico e tambm
sobre a situao atual da legislao brasileira de guas.
179
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regies ridas e semi-ridas do serto nordestino (cf. tambm o Cap. 4.1.).

Somente a partir dos anos 70 do sculo XX e em decorrncia da forte
industrializao e urbanizao ocorridas em alguns Estados brasileiros, rgos
pblicos especiais comearam a editar normas voltadas para a qualidade de
recursos hdricos. Com a fundao da Secretaria de Recursos Hdricos,
ocorrida no ano de 1994 na esfera federal, foi possvel uma uniformizao da
poltica de recursos hdricos, que, trs anos mais tarde, tomou forma atravs
da Lei Federal 9.433/97.181 Por fim, a instalao da Agncia Nacional de guas
(ANA) em 2000 tambm prestou sua contribuio, para uma conseqente
aplicao da nova legislao de recursos hdricos.
Com a diviso dos rios brasileiros em rios federais e estaduais, a
Constituio brasileira de 1988 estabeleceu os dois nveis principais de
competncias na rea de gesto de recursos hdricos. Segundo a Carta Magna,
fazem parte dos rios estaduais aqueles rios que possuem nascente e foz em um
mesmo Estado. Por outro lado, cabe Unio controlar todos os cursos de gua
que se estendam ao longo de mais de um Estado e/ou que tambm se
estendam a outros pases.
Embora provoque um emaranhado, em parte bastante complexo, de
competncias e diferentes formas de implementao da legislao sobre
recursos hdricos nos diferentes nveis, isto possibilita, por outro lado, que se
reaja com flexibilidade s necessidades especficas em um pas marcado por
to grandes diferenas. da que resultam, sobretudo nas cobranas pelo uso
de gua, modelos e formas de aplicao to distintas, sobre o que ainda se
discorrer com mais pormenores nos Cap. 3 e 4.182 Mas antes disto ser
apresentado um panorama sobre os aspectos e instituies mais importantes
do sistema de gesto de recursos hdricos nos nveis federal e estadual, bem
A respeito das condicionantes institucionais da legislao de recursos hdricos no Brasil,

cf. tambm Cap. 4.3.4.1. Sera da Motta (1997b, pg. 57ss.) mostra que determinados
desenvolvimentos, como a descentralizao de processos decisrios direcionada aos
municpios, favorecem a implantao da cobrana.
182 As diferentes competncias da Unio, dos Estados e tambm dos Municpios no
gerenciamento de recursos hdricos esto regulamentadas na Constituio Federal de 1988,
em seus Artigos 20 e 26. Representam um elemento do federalismo cooperativo que a
Constituio tem como meta (Art. 18). Cf. tambm MMA, Secretaria de Recursos Hdricos
(1997), pg. 33. Sobre as diferentes competncias, v. Pompeu (2004 e 2006), pg. 39ss. No
incio de 2005, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) editou, aps longos anos
de debates realizados em sua Cmara Tcnica de Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos
(CTCOB), uma proposta de resoluo sobre a determinao de critrios gerais uniformes
visando regulamentao da cobrana nas esferas federal e estadual. Entre os especialistas,
h controvrsias se a Unio deveria fazer tais imposies aos Estados no setor de
gerenciamento de recursos hdricos. Por outro lado, os critrios dessa resoluo, que foram
colocados de forma bastante genrica, poderiam ajudar a fazer avanar a cobrana em alguns
Estados. A resoluo foi publicada pelo Ministrio em julho de 2005 e encontra-se disponvel
para acesso na Internet no site do CNRH: http://www.cnrh.gov.br .
181
94
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como sobre algumas caractersticas gerais do instrumento da cobrana pelo

uso da gua bruta.
Na esfera federal, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, que j estava previsto na Constituio de 1988, foi concretizado,
atravs da Lei Federal 9.433 de 1997. Esta lei geral, da qual advieram e ainda
advm outras leis regulamentadoras e normas de aplicao, toma por base, em
partes essenciais, o Regime Jurdico de guas francs183 e as leis sobre poltica
e gesto de recursos hdricos nos Estados de So Paulo e Cear (v. Cap. 3.1. e
4.1.). Os princpios bsicos centrais dessa lei podem ser assim resumidos:
- A gua um recurso natural limitado dotado de um valor econmico.
- Quanto sua utilizao, o bem econmico gua est sujeito a mltiplas
exigncias de uso e a usos mltiplos.
- Est prevista uma descentralizao da poltica e da gesto de recursos
hdricos: cada bacia hidrogrfica deve ser vista como uma unidade
hidrolgica coesa e, por este mesmo motivo, colocada, de modo
racional, como o nvel-meta para a realizao de um sistema integrado
de gesto e poltica de recursos hdricos.
- O gerenciamento de recursos hdricos dever acontecer com a
participao ativa de todos os atores envolvidos (sobretudo os usurios,
o setor pblico e a sociedade civil).184
2.2.2.2. Instrumentos da legislao de recursos hdricos

Os mais importantes instrumentos para a conduo eficaz de uma poltica de
recursos hdricos so apresentados no Art. 5 da Lei Federal 9.433/97.185
Em primeiro lugar, devero ser elaborados Planos de Recursos Hdricos,
tanto na esfera das bacias quanto nos nveis estadual e federal. Nestes planos
elaborados em longo prazo devero ser considerados, dentre outras coisas, a
evoluo demogrfica e a estrutura econmica futuras de uma determinada
regio e, com isso, a relao esperada entre oferta e demanda de gua, para se
poder identificar, a tempo, possveis conflitos que estejam por vir. Nesse
contexto, uma importante componente o enquadramento dos corpos de gua
Sobre o sistema francs, v. por ex. Barraqu / Berland / Cambon (1997). Na perspectiva
brasileira, descries e anlises resumidas encontram-se tambm em Sera da Motta (1997b),
pg. 37ss., Pereira (2002) ou ainda Ministrio do Meio Ambiente et al. (2001). Alm das
cobranas francesas (redevances), sobretudo o elemento descentralizado e participativo da
legislao de recursos hdricos que atualmente praticada na Frana parece adequado
realidade brasileira. Um breve panorama sobre estes aspectos no novo sistema brasileiro
fornecido por Machado / Miranda / Pinheiro (2004).
184 Carvalho (2003, pg. 85) v esse sistema da integrao participativa influenciado
principalmente atravs de princpios da Economia Ecolgica.
185 A respeito dos instrumentos, cf. maiores detalhes em Carvalho (2003), pg. 105ss. ou em
Pompeu (2006).
183
95
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em classes de qualidade, a partir de cujos requisitos a poltica de recursos

hdricos dever se orientar, em dependncia dos usos preponderantes na
respectiva bacia. As classes de gua com quatro nveis (e respectivos nveis
intermedirios) so definidos por lei e assemelham-se aos existentes em outros
pases.186 Como apoio suplementar, dever atuar tambm a criao, prevista
por lei, de um Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos, que
se encarregar de coletar e distribuir todos os dados relevantes existentes
sobre o tema.
A concesso de outorgas por parte de rgos federais (ou, por analogia,
estaduais) representa um dos instrumentos essenciais da poltica de guas.
Atravs da outorga, devero ser garantidas as disposies quantitativas e
qualitativas. Em princpio, toda e qualquer forma de uso que venha a
transformar o volume ou as propriedades da gua carece de uma outorga
emitida por um rgo competente. Apenas aquelas captaes de gua
efetuadas pelos moradores de pequenos ncleos populacionais, distribudos
no meio rural ou aqueles usos de gua considerados como insignificantes
esto liberados da obteno obrigatria de uma outorga. Uma vez que a gua
definida constitucionalmente como um bem inalienvel, a outorga no
significa, por princpio, a alienao duradoura deste prprio recurso natural
(pblico), mas simplesmente uma autorizao temporariamente limitada para
seu uso.187
A lei 9.433/97 aponta explicitamente para o valor econmico da gua
como bem escasso. Por este motivo, prev-se a cobrana de uma taxa, de modo
genrico, para todo tipo de uso da gua sujeito outorga.188 Esta cobrana pelo
uso da gua bruta, que doravante passaremos a chamar de cobrana, segundo
o texto da lei, dever sinalizar, para os usurios, por um lado, o verdadeiro
valor da gua e incentiv-los a um uso responsvel e racional da gua; por
outro lado, dever ter como meta a arrecadao de recursos que propiciem o
financiamento das medidas e dos programas previstos nos planos de recursos
hdricos e de bacias.189
Para maiores detalhes v. a Lei Federal 6.938/81 ou a Resoluo 20/86 do Conselho
Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
187 Na esfera da Unio, a outorga estende-se a, no mximo, 35 anos, na esfera estadual
existem, em parte, outros prazos. No Cear, que sofre as conseqncias de crnicos
problemas de escassez de gua, por ex., uma outorga geralmente s concedida para um
prazo de at um ano; uma vez expirado este prazo, dever ser renovada. Para maiores
informaes sobre o instrumento da outorga, v. Baltar et al. (2003). Sobre a inalienabilidade
v. tambm Machado (2000).
188 No Cdigo das guas, de 1934, tambm j havia um pagamento pelo uso da gua, s que
nunca foi realmente implantado.
189 Lei Federal 9.433/97, Art. 19, 1 a 3. Sera da Motta (1998, pg. 45ss.) atribui a mudana
conceitual da nova legislao de recursos hdricos, alm dos crescentes problemas ecolgicos
na rea dos recursos hdricos, tambm a uma crescente escassez de recursos financeiros na
rea pblica desde os anos oitenta. O instrumento da cobrana representaria uma possvel
soluo para este problema. Cf. a este respeito p Cap. 4.3.4.1.
186
96
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Atualmente se est trabalhando em diretrizes referentes implementao

dessas cobranas no plano federal e estadual, ao mesmo tempo em que para
alguns Estados e algumas bacias brasileiras, j existem experincias e
propostas concretas sobre as modalidades e a implementao da cobrana. Em
geral, todos os tipos de uso esto, em princpio, sujeitos ao pagamento
obrigatrio da cobrana, de acordo com um determinado esquema a ser
definido pelo respectivo rgo descentralizado competente (cf. Cap. 2.2.2.3.).
Para o setor de produo de energia, vale, segundo a lei 9.984/00, uma
modalidade especial de clculo da cobrana pelo uso da gua bruta, medida
conforme uma cota fixa (0,75 %) do valor da energia produzida. Essa alquota
ser acrescida aos seis por cento do valor da energia produzida que os
produtores de energia j so obrigados a pagar desde 1989 como remunerao
pela explorao do potencial hdrico (cf., a este respeito, o Cap. 2.1.1.). O lucro
obtido com estes pagamentos que devem ser diferenciados das cobranas
pelo uso da gua bruta e so classificados na literatura especializada como
royalties usado, dentre outras coisas, como indenizao de municpios
afetados por inundaes provocadas por represas.190
No Brasil, a efetiva implementao das cobranas previstas por lei ainda
est caminhando de maneira muito lenta, embora, em alguns casos, j se
observe um aumento da velocidade. Desde maro de 2003, est sendo cobrado
o uso da gua bruta na bacia do Rio Paraba do Sul (Cap. 4.3.). No Estado do
Cear, existe desde 1996 uma cobrana pelo uso de recursos hdricos (Cap.
4.1.) e, no Estado do Rio de Janeiro, uma cobrana deste tipo foi implantada
desde 2004 (Cap. 4.4.1.). H pouco tempo e depois de debates ao longo de
anos, o Estado de So Paulo finalmente decidiu a regulamentao da cobrana
prevista desde 1991, de modo que, em 2007 se deu incio ao recolhimento da
taxa em algumas bacias (Cap. 3.1.). Tambm no Estado de So Paulo, um
comit de usurios, que abrange diversos municpios, vem praticando
voluntariamente, h tempos, a cobrana de uma contribuio financeira nas
bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Cap. 3.2.). No ano de 2006,
tambm se comeou, nesta grande bacia formada pelos trs rios, o
recolhimento de uma cobrana global (anexo A9), sendo esta a segunda bacia
sob domnio federal que implementou tal cobrana. A do Rio So Francisco
ser provavelmente a terceira depois de que o comit determinou, ainda em
190 Cf. Santos, Jos Leomax (2002), pg. 1 s. A Lei 9.984 de julho de 2000 elevou as
compensaes j existentes de 6 % em 0,75 pontos percentuais para 6,75 % do valor da
energia eltrica produzida, estabelecendo que estes 0,75% adicionais a serem pagos do valor
da energia representariam uma cobrana sobre o uso da gua conforme a Lei 9.433/97. O
termo constitui cobrana, em vez de constitui a cobrana deixa em aberto, se, com isto,
est compensada a cobrana compulsria do setor de eletricidade ou se o pagamento desta
cobrana poderia ser acrescido de outras cobranas. No Cap. 4.3.2.3.5., este assunto
abordado mais uma vez. Sobre a compensao financeira, cf. tambm o Cap. II, Art. 20 da
Constituio Federal de 1988 sobre a definio de Bens da Unio, assim como as Leis
Federais 7990/89 e 8001/90.
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2009, as metodologias de clculo de cobrana (ver anexo A9). Em 2011

provavelmente ser a vez do Rio Doce. No Estado da Bahia, tambm vem
sendo cobrada dos usurios, desde 2006, uma taxa que como tambm
acontece no Cear mais parece uma tarifa da companhia de gua e esgoto,
com o intuito de cobrir os custos decorrentes de sua infra-estrutura (anexo
A9).
2.2.2.3. A estruturao institucional da legislao de recursos

hdricos
A legislao brasileira de recursos hdricos, baseada desde os anos 1990 em
princpios totalmente novos, tambm representa um adeus poltica de guas
antes exercida e voltada principalmente para os interesses dos produtores de
energia e do lobby agrcola no Nordeste. Ela tinha como caractersticas uma
grande medida de centralismo e uma total dependncia de recursos
oramentrios da Unio. Os novos agentes que surgiram para assumir a
poltica de recursos hdricos foram rgos dotados de um enfoque
participativo, que, no incio da dcada de noventa, j existiam, em casos
isolados, na forma de organizaes de consumidores e de consrcios
municipais de diversos municpios. Nos anos seguintes, esses rgos viriam a
passar por uma expanso de grande dimenso.
Os chamados comits de bacia (hidrogrfica) representam a instituio
central da nova legislao de recursos hdricos. Estes rgos, que s vezes so
chamados costumeiramente de parlamentos das guas, so responsveis
pela implementao da poltica de recursos hdricos em sua respectiva bacia.
Com isso se d um relevo, por um lado, ao princpio da descentralizao
administrativa e inteleco de que a bacia hidrogrfica forma, por motivos
hidrolgicos, uma unidade de planejamento e gerenciamento mais adequada
do que os construtos administrativos convencionais (como os entes estaduais
ou municipais).191 Nesse processo, os comits de bacia tambm podem ser
instalados para partes de bacias (sub-bacias) ou para fuses de diferentes
bacias contguas.192
Por outro lado, os comits de bacia tambm fazem uso da idia de
cooperao e participao, visando a representar, no comit, todos os sujeitos
que tenham interesse ou sejam afetados pelo gerenciamento dos respectivos
A legitimidade desse procedimento pode ser reconhecida atravs do fato de a captao ou

a poluio da gua a montante de um rio impactar, logicamente, os trechos a jusante do
mesmo rio, onde estejam assentados outros usurios, independentemente do fato estes
pertencerem a um outro Estado ou a um outro Municpio.
192 Nesse contexto, nem sempre um assunto livre de controvrsias, como as competncias e
as atribuies entre os nveis bacia e sub-bacia esto ou deveriam estar regulamentados. Cf.
aqui tambm o Cap. 4.3.4.1.2. acerca do exemplo do Rio Paraba do Sul.
191
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recursos hdricos. Alm de representantes dos trs nveis administrativos

(Unio, Estado e Municpio) concernidos pela respectiva bacia, encontram-se,
dentre os membros desse grmio representantes dos usurios da gua e da
sociedade civil.193
Na qualidade parlamentos das guas, os comits de bacia elaboram e
promulgam o plano de gerenciamento da bacia, decidem investimentos para a
melhoria da disponibilidade hdrica e da qualidade da gua, deliberam, como
primeira instncia, sobre conflitos de uso da gua em sua rea de atuao e
concebem, sobretudo, as modalidades da cobrana, que ento precisam ser
aprovadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Outrossim,
notadamente no incio da implantao do novo sistema, os comits gozam de
uma destacada importncia na poltica de informaes e de conscientizao
com vistas s novas idias sobre recursos hdricos junto populao.194
Cada comit de bacia conta com um rgo adjunto responsvel pela
execuo administrativa que a agncia de bacia, que responsvel, dentre
outras coisas, pelo recolhimento das cobranas. Alm disso, cabe s agncias
de bacia, que contam com uma assessoria especializada, orientar seu
respectivo comit sobre questes de poltica dos recursos hdricos e,
sobretudo, sobre a implementao da cobrana. Em alguns Estados, tambm
est prevista a criao de uma agncia para diversas bacias. No Cear, por ex.,
um nico rgo, a Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos (COGERH),
assume a funo das agncias de bacia (cf. Cap. 4.1.). No Rio Grande do Sul,
depois de uma longa estagnao na implementao do sistema estadual de
gesto de recursos hdricos, em abril de 2010 finalmente criou-se a primeira
agncia de uma regio hidrogrfica a Agncia da Regio Hidrogrfica da
Bacia do Guaba. A METROPLAN (Fundao Estadual de Planejamento
Metropolitano e Regional) exercer as funes desta agncia por um perodo
de dezoito meses. Na bacia do Rio Paraba do Sul, aps longas atividades
preparatrias, a AGEVAP deu incio, em setembro de 2004, a seus trabalhos
como a primeira agncia de bacia no Brasil (cf. Cap. 4.3.).
A partir do ano 2000, passa a existir, com a Agncia Nacional de guas
(ANA), um rgo para assuntos de recursos hdricos na prpria esfera
Da sociedade civil aqui representada fazem parte, por ex., associaes ou consrcios
intermunicipais de bacias, instituies de pesquisa e organizaes no-governamentais
(ONGs). A exata distribuio dos assentos pode variar de acordo com a legislao vigente.
Em um trecho mais frente, ainda se voltar a abordar este assunto, pois a composio das
instituies de gesto de recursos hdricos muitas vezes de importncia decisiva para a sua
aceitao.
194 Nos ltimos tempos tambm tem havido, cada vez mais, um forte intercmbio entre os
diversos comits de bacia em todo o Brasil, por ex. em encontros nacionais regulares, os
Fruns Nacionais de Comits de Bacias Hidrogrficas. Uma descrio do surgimento desse
processo de intercmbio encontra-se por ex. em Paim / Nabinger (2004).
193
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federal.195 Trata-se de uma autarquia ligada ao Ministrio do Meio Ambiente,

que tambm lhe confere um oramento.196 Como rgo executivo, a ANA
supervisiona o cumprimento das diretrizes da poltica nacional de recursos
hdricos. Ademais, responsvel pela concesso de outorgas para as bacias
hidrogrficas sob responsabilidade da Unio. Uma de suas tarefas mais
importantes, justamente no incio da implantao da nova legislao de
recursos hdricos, consiste, como ainda se ver mais frente, em fomentar a
formao das instituies necessrias (por ex. comits de bacia), assim como as
medidas previstas para o gerenciamento de guas. Foi assim, por ex., que a
implementao das cobranas nas bacias do Rio Paraba do Sul e
Piracicaba/Capivari/Jundia puderam ser realmente levadas frente com um
apoio de recursos financeiros e humanos, alm de assessoria tcnica, por parte
da ANA. Por este motivo, no so poucos os especialistas, segundo os quais,
sem a criao e o trabalho deste rgo federal, execuo do novo sistema de
gerenciamento de recursos hdricos, incluindo a cobrana, no teria, nem por
longe, progredido tanto nos ltimos anos como vem fazendo. A ANA
assumiu, por um prazo temporrio, o recolhimento da cobrana aplicada na
bacia do Rio Paraba do Sul e nas bacias Piracicaba, Capivari Jundia, at o
pleno funcionamento das respectivas agncias de bacia destas regies
hidrogrficas. Ela continua executando este papel at hoje, pela razo de que a
AGEVAP e a Agncia de gua PCJ no so associaes pblicas mas sim
associaes civis, s quais foram delegadas competncias de agncia de bacia.
A Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU, at 2007
Secretaria de Recursos Hdricos, SRH) do Ministrio de Meio Ambiente
determina as medidas da poltica federal de recursos hdricos, enquanto o
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), como rgo superior,
estabelece as diretrizes aqui necessrias. Ele participa, dentre outras
atividades, em procedimentos legislativos e na elaborao de planos de
recursos hdricos, devendo, alm disso, aprovar a implantao dos comits de
bacia ou as metodologias da cobrana nas bacias. O CNRH composto de
representantes de diversos rgos do Governo Federal, cujas competncias
estejam ligadas ao setor de recursos hdricos, bem como de representantes dos
conselhos estaduais de recursos hdricos, dos usurios de gua bruta e da
sociedade civil.197
A ANA foi instalada pela Lei 9.984 de 17.7.2000, que tambm contm importantes
regulamentaes visando aplicao da legislao de recursos hdricos, principalmente no
tocante s cobranas pelo uso da gua para as empresas geradoras de energia eltrica (v. nota
190).
196 Cf. nesse contexto o Cap. 4.3.4.2.6. sobre as implicaes de um contingenciamento
oramentrio nos anos de 2003 e 2004 e, novamente, em 2008.
197 Existem, no Brasil, em parte, diferentes competncias para aspectos qualitativos e
quantitativos da gesto e do gerenciamento de recursos hdricos em diferentes rgos. Aqui
no se podem fornecer detalhes sobre esse tema. Em certas circunstncias, seria til, para
uma poltica de recursos hdricos e para uma poltica ambiental eficaz, que se envidassem
195
100
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Quase todos os Estados brasileiros editaram, por seu turno, novas leis
atinentes legislao de recursos hdricos. O trabalho pioneiro realizado em
alguns Estados, tais como So Paulo, Rio Grande do Sul ou Cear, com suas
respectivas experincias, certamente ajudou a fazer avanar, decisivamente, o
processo legislativo sobre essa matria na esfera federal, o que s ento veio
possibilitar a lei 9.433/97 em sua forma atual.
O ponto de partida de todas essas leis estaduais concentra-se tambm no
princpio da gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos no
nvel das bacias. Tambm em relao ao instrumentrio previsto e s
instituies competentes, na maioria das vezes, as leis estaduais assemelhamse, em seu contedo essencial, legislao federal sobre recursos hdricos. Os
casos de divergncias entre os dois nveis, como o caso da incluso de
representantes do governo e de usurios e/ou da sociedade civil no seio dos
comits da bacia ou dos conselhos estaduais de recursos hdricos, sero
tratados, com mais exatido, nas respectivas partes deste trabalho (Cap. 3 e 4).
Do mesmo modo, existem, na cobrana, diferenas regionais, principalmente
nas normas de aplicao e nas leis complementares ou decretos que
regulamentam a legislao sobre recursos hdricos.
2.2.2.4. Desafios para o futuro da gesto de recursos hdricos

brasileiros
A introduo de um sistema to inovador de gesto de recursos hdricos, com
novas instituies e novos instrumentos, demanda tempo. Algumas
dificuldades institucionais ainda precisam ser, portanto, transpostas nos anos
vindouros, para se poder realizar, a contento, o gerenciamento integrado de
recursos hdricos que se almeja.
Ressalte-se, mormente, que importantes aspectos das leis federais e
estaduais de recursos hdricos ainda aguardam sua regulamentao mediante
leis complementares e disposies de execuo. A implantao dos rgos
descentralizados para o gerenciamento de guas (os comits e as agncias de
bacia), precisa ser levada frente de maneira enrgica. Para se alcanar esta
meta, cumpre fazer jus adequadamente, desde o incio, aos interesses de todos
os agentes envolvidos, com o intuito de se garantir, impreterivelmente, uma
aceitao do sistema. Como a nova legislao de recursos hdricos depende
essencialmente da participao e da cooperao das partes envolvidas, isto se
revela bastante urgente, na medida em que a experincia mostra que
esforos por uma uniformizao ou, no mnimo, uma coeso mais forte. Por esse motivo, a
Lei 9.433/97 no prev apenas a articulao, mas tambm a integrao da gesto e do
gerenciamento de recursos hdricos com a poltica ambiental. Cf. tambm Leal / Rovere
(1997), pg. 158. A ex-Ministra do Meio Ambiente do Governo Lula, Marina Silva, tambm
via nisso um ponto-chave importante.
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contendas acerca da composio das instituies, guisa de exemplo, podem

gerar, no raro, paralisaes no prprio trabalho tcnico a ser realizado no
gerenciamento de recursos hdricos.198.
Pelo menos em mdio prazo, urge, decerto, que se continue a adotar
modelos de solues pragmticas no tocante s dificuldades institucionais,
como por ex. a participao ativa dos servidores da ANA, junto s bacias, na
implementao e na aplicao do instrumentrio de leis sobre recursos
hdricos nas bacias. Certas lacunas existentes no sistema tambm podem ser
preenchidas por organizaes externas, como instituies acadmicas,
permitindo-se que estas prestem servios de assessoria, atravs de seu knowhow, aos comits por ocasio da implementao da cobrana ou integrando-se
a secretaria de determinados comits a instituies universitrias.199 O apoio
financeiro para o trabalho realizado pelos comits, que certamente tambm
continuar sendo necessrio, pelo menos enquanto estes no dispuserem de
recursos prprios atravs da cobrana, dever at mesmo, segundo
especialistas, ser largamente expandido.
Alm de flexibilidade e pragmatismo, faz-se mister uma especial dose de
sensibilidade para aspectos financeiros do sistema de gesto de recursos
hdricos. Embora tenha sido muito til, para a rpida implantao da cobrana
na bacia do Rio Paraba do Sul, que a ANA haja assumido inicialmente o
recolhimento da cobrana em lugar da agncia de bacia ainda inexistente
quela poca, esse fato acabou-se revelando uma ameaa para a continuidade
do sistema, quando um contingenciamento oramentrio geral, por parte da
Unio, congelou nas contas da ANA, entre 2003 e 2004, uma parte das receitas
198 No
Cap. 3.4. sobre o Rio Paraba do Sul, tambm so abordados alguns pontos conflituosos
desse tipo. Cf. tambm Leal / Rovere (1997), pg. 155ss. Complementando hoje em 2010
estas reflexes feitas na poca da implementao das primeiras cobranas nos anos
2004/2005, vale destacar um fato notvel nos ltimos anos: a expectativa das receitas
provindas da cobrana agilizou significativamente o processo de formao dos comits de
bacia no Brasil. No estado do Rio de Janeiro, por ex., isto observado claramente, como
tambm destaca o Instituto Estadual do Ambiente (INEA), rgo responsvel pela gesto de
recursos hdricos neste estado.
199 Isto concerne por ex. ao comit do Rio dos Sinos no Estado do Rio Grande do Sul. A
iniciativa que levou sua criao nasceu em um seminrio realizado na Universidade do
Vale do Sinos em 1987, e a universidade tambm mantm a secretaria do comit. Cf. MMA,
Secretaria de Recursos Hdricos (1997), pg. 49. Outros exemplos de instituies
universitrias que prestam um trabalho de assessoria a comits de bacia so o Instituto de
Hidrologia e Estudos do Meio Ambiente (Labhid) da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, para o Rio Paraba do Sul (cf. Cap. 4.3.) ou um grupo de pesquisa interdisciplinar da
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), que elaborou, para o Rio
Santa Maria, o modelo STgua, abordado no Cap. 3.4. Tambm na criao das agncias de
bacia pode ser til aproveitar-se do know-how de rgos j existentes. Um exemplo recente
j mencionado a METROPLAN que em 2010 assumiu as funes de agncia de bacia
hidrogrfica do Guaba (no RS).
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obtidas com a cobrana naquela bacia.200 Desde ento, no entanto, a ANA

mostra-se como agente propulsor do sistema. Mesmo que alguns critiquem o
papel de assessor da ANA como um pouco parcial ou unilateral, (sobretudo
no que tange s metodologias da cobrana), no resta dvida que a ANA nos
ltimos anos promoveu significativamente a implementao deste
instrumento de gesto de recursos hdricos. A isto contribuem tambm as
medidas e programas flanqueadores cada vez mais difundidos de fomento
financeiro de proteo do meio ambiente. Visto do ponto de vista econmico
trata-se de programas de internalizao de efeitos externos positivos;
exemplos so o Programa Produtor de gua (mencionado no cap. 2.1.3.2.) ou
o Programa de Despoluio de bacias (ver, entre outros, cap. 4.3.4.2.6.).
Com relao implementao dos instrumentos, em parte divergentes, da
legislao de recursos hdricos, no ser possvel evitar que, em diversas
regies, sejam aplicadas diferentes regulamentaes, especialmente no mbito
da cobrana. Precisamente na fase inicial, obviamente devero formar-se, a,
configuraes contraditrias, por exemplo, quando, por um lado, for recolhida
uma cobrana pelo uso da gua captada em um rio federal, mas que ainda no
arrecadada nos afluentes que se encontram sob controle estadual, de modo
que aqueles assentados prximos embocadura do afluente podem furtar-se
cobrana, atravs da simples mudana do seu local de captao da gua. Tais
dilemas so fruto, claro, do princpio de descentralizao, que , em si,
racional, mas tambm podem ser justificados por fatores ecolgicos ou
econmicos.201 Aqui tambm poderiam ser encontradas solues pragmticas,
como por ex. no Estado do Rio de Janeiro, onde, em finais de 2003, foi
implantada uma cobrana para todos os recursos hdricos estaduais, com base
na frmula praticada na bacia do Rio Paraba do Sul (cf. Cap. 4.4.1.).
Cf. maiores detalhes no Cap. 4.3.4.2.6.

No Cap. 1 foi mostrado que uma cobrana pode ou deveria muito bem variar de acordo
com a regio, se isto corresponder s condicionantes ecolgicas e, por conseguinte, aos
impactos econmicos do uso da gua. Cf. tambm as consideraes feitas nos Cap. 3 e 4.
200
201
103
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2.3. A COBRANA PELO USO DA GUA NO BRASIL

CARACTERSTICAS GERAIS E PROCEDIMENTO DA ANLISE
No Brasil, existe toda uma srie de propostas concretas para a cobrana pelo
uso da gua. No atual momento, os modelos muito diferentes, que
correspondem complexidade das condicionantes, esto sendo amplamente
discutidos na literatura especializada, j tendo inclusive exercido sua
influncia em formulaes prticas contidas na legislao de recursos hdricos.
A seguir, ser feita uma anlise, no Cap. 3, das mais importantes dentre essas
solues cientficas (que at ento somente foram explanadas na teoria) e, no
Cap. 4 e no anexo, sero abordados, com maior exatido, os modelos de
cobrana j implementados, dando-se especial ateno aos do Cear e da bacia
do Rio Paraba do Sul. At agora, no se encontrava, na bibliografia
especializada brasileira, uma anlise e uma avaliao econmica de todo o
espectro de modelos, como o presente trabalho oferece.202
Parece conveniente que se faam algumas consideraes iniciais sobre o
objeto da pesquisa e o procedimento deste trabalho. Maiormente no tocante
cobrana, cumpre enfatizar algumas caractersticas bsicas j mencionadas
anteriormente.
2.3.1. Caractersticas gerais dos modelos propostos e realizados

para a cobrana
De acordo com as diretrizes legais, os modelos de cobrana (com excees) se
referem a todas as classes de uso de recursos hdricos superficiais,203 portanto,
claro que o presente trabalho tambm no pode oferecer um exame abrangente de todas
as questes de filigrana referentes a todos os trabalhos publicados no Brasil. De acordo com a
temtica, preciso que se restrinja preponderantemente aos efeitos econmicos da cobrana.
A escolha dos modelos aqui abordados foi guiada principalmente por dois aspectos: a
importncia de que gozam tais modelos na pesquisa ou na prtica brasileira e/ou a
consistncia segundo o ponto de vista do autor deste trabalho de suas bases econmicas.
Nesse contexto, dever-se- constatar, certamente, que, at o presente momento, ambos os
critrios espao que ocupa na pesquisa e consistncia econmica infelizmente nem
sempre so congruentes. Deve-se ainda lembrar que a cobrana, conforme o discorrido no
Cap. 2.2. um dos instrumentos, dentre outros, da poltica de recursos hdricos. As
interpretaes aqui realizadas e as observaes crticas, em caso de dvida, teriam de ser
submetidas a um exame sempre no mbito de uma anlise mais abrangente de toda a
legislao de recursos hdricos. Onde parece sensato e importante, o presente trabalho tenta
empreender esta tarefa, no mnimo de maneira rudimentar. Uma compilao de todas as
normas (leis, resolues, deliberaes etc.) sobre a cobrana aos nveis federal, estaduais e de
bacia se encontra em Agncia Nacional das guas (2009b).
203 Apenas poucos modelos prevem, at agora, a precificao da gua subterrnea. Isto se
deve provavelmente tambm ao fato de que at agora a captao de gua subterrnea se
limita a quantidades pequenas. Excees onde j cobra-se pela captao de gua subterrnea
202
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primeiramente, captao temporria, em segundo lugar, ao consumo

definitivo, e, em terceiro, ao uso para a diluio de esgotos contaminados com
poluentes. A obteno de energia por meio da fora hdrica e outras classes de
uso, por ex. para fins de lazer ou a aqicultura, tambm esto sujeitos, como j
foi mencionado anteriormente, cobrana. Sob a tica econmica, isto tambm
faz sentido, uma vez que todos estas classes de uso tm efeitos sobre a
disponibilidade hdrica e/ou sobre a qualidade da gua e, conseqentemente,
tambm podem acarretar, em determinadas circunstncias, impactos
ecolgicos e prejudicar outros usurios.204 Nesse contexto, a escala de
importncia das classes de uso pode, naturalmente, ser variada em relao aos
respectivos problemas ecolgicos encontrados.
Em geral, a dvida total da cobrana que cabe a cada usurio depende de
seus volumes individuais de uso de gua, dos valores aplicados cobrana,
bem como de outros coeficientes que refletem, por ex., especificidades
regionais ou sazonais. Na maioria das propostas e das formas de cobranas
praticadas, encontra-se, do mesmo modo, uma diferenciao dos valores
cobrados geralmente justificada por aspectos distributivos conforme os
grupos de usurios, cujas conseqncias econmicas ainda sero discutidas.
Um ponto comum e caracterstico das cobranas propostas e realmente
praticadas reside na seguinte problemtica fundamental: a ampla limitao
funo financeira da cobrana e, devido a isto, desconsiderao de sua
funo incitativa. Quase sempre se parte do princpio de que a cobrana deva
repassar, para os usurios, os custos de determinados investimentos
planejados para o gerenciamento de recursos hdricos. Esse modelo adiantese este dado j de incio no corresponde idia e s metas de uma cobrana
incitativa: uma cobrana financeira parte da oferta de gua e recolhe os
recursos para a soluo posterior de problemas atravs de medidas
remediadoras, isto , que reparam os danos posteriormente. Estas medidas so
geralmente planejadas por uma instituio central (nesse caso, o comit de
bacia). Uma cobrana incitativa, por seu turno, dever servir de motivao,
como sinalizador de preo, para que os prprios usurios reduzam, de modo
descentralizado, seu consumo de gua ou o lanamento de substncias
poluentes nos cursos de gua. Reside a, observando-se atentamente, uma
diferena conceitual decisiva, pois uma cobrana incitativa tem a funo,
atravs de um controle da demanda, de evitar que determinados problemas
cheguem a surgir.
Na prtica, a forma mais eficiente, tanto luz da ecologia quanto da
economia, certamente , em geral, uma mistura de ambas as estratgias, ou
seja, por ex., um tratamento posterior dos recursos hdricos, realizado de
(embora com valores significativamente menores que para a gua superficial), so as bacias
Piracicaba, Capivari e Jundia (cf. anexo A9).
204 No modelo proposto por Thomas (2002), abordado no Cap. 3.5., encontra-se uma
elucidao mais precisa dos impactos de um tipo de uso sobre os demais.
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forma centralizada, e, ao mesmo tempo, medidas descentralizadas, por parte

dos usurios, visando reduo de suas emisses. Isto vale principalmente
para aqueles casos em que se constata uma forte degradao ambiental
provocada por esgotos domsticos.205 Embora, dentro dessa viso, possa ser
entendido o fato da maioria das cobranas praticadas no Brasil serem
concebidas como instrumento financeiro, deve-se objetar, por outro lado, que
muitas das propostas existentes j ignoram de modo amplo, desde o incio, o
possvel efeito incitativo da cobrana.
2.3.2. Sobre o procedimento deste trabalho

Os modelos de cobrana apresentados nos captulos que se seguem sero
analisados segundo os contextos apresentados no Cap. 1, levando-se em conta,
primeiramente, sobretudo os critrios centrais da Economia Ambiental
neoclssica. Ser aplicada, portanto, uma lista de checagem que examinar
especialmente os seguintes aspectos:206
- Em que medida a respectiva cobrana internaliza custos externos com
base no PUP/PPP?
- A cobrana cumpre sua funo incitativa?
- At que ponto a cobrana assume uma funo financeira, e esta funo
corresponde ao PUP/PPP?
- O respectivo modelo conduz a uma alocao economicamente eficiente
do recurso gua?
- Quais so os efeitos distributivos resultantes no que tange aos custos do
uso de recursos hdricos? 207
Para no sobrecarregar este trabalho com repeties desnecessrias sobre os
mesmos fatos, dar-se- destaque, nos diversos exemplos a serem apresentados,
a diferentes aspectos que serviro, em parte, para representar diferentes
fenmenos. Caso estes aspectos sejam relevantes para outros modelos, ser
feita uma meno a este respeito, onde for conveniente. Uma compreenso dos
argumentos apresentados, atravs de uma leitura atenta, permitir aos leitores
interessados serem capazes de chegarem inclusive quelas concluses, onde
205 Aqui certamente se revela uma falha que pode ser apresentada como crtica a muitos
defensores da Teoria Neoclssica: o fato de ignorarem medidas organizadas de modo
centralizado e aes comunitrias no gerenciamento de recursos hdricos com os respectivos
efeitos sinrgicos e as economias de escala s vezes nelas contidos, assim como o fato de
reconhecerem uma cobrana pelo uso da gua unicamente como incentivo para aes
individuais descentralizadas.
206 A presente anlise no procede de forma severamente esquematizada utilizando essa lista.
207 Uma anlise dos efeitos estruturais e de concorrncia de diferentes instrumentos de
poltica ambiental, que tambm j foram abordados no Cap. 1, exigiria consideraes mais
aprofundadas sobre os respectivos contextos macroeconmicos. Por esta razo, tal critrio
ter de ficar de fora nas anlises realizadas nos Cap. 3 e 4.
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estas no tiverem sido tratadas de forma explcita. Ademais, no Cap. 6 pode-se

encontrar uma avaliao comparativa resumida dos critrios centrais relativos
aos modelos abordados.
No obstante, a anlise e a avaliao das cobranas pelo uso da gua
propostas e implementadas no se limitaro unicamente perspectiva
neoclssica. Na verdade, determinados aspectos, que poderiam ser analisados
como deficincias luz neoclssica, podem, muito bem, ser explicados e
classificados como legtimos, como j se aludiu no Cap. 1, por outras
abordagens tericas. No presente trabalho, isto ser considerado notadamente
no mbito das consideraes pormenorizadas sobre alguns aspectos da
implementao prtica da cobrana no Cear e na bacia do Rio Paraba do Sul
(Cap. 4).
Discorrer-se-, a seguir, primeiramente sobre as modalidades da cobrana
que h muito tempo vm sendo discutidas no Estado de So Paulo e que foi
finalmente decidida, em carter definitivo, no final de 2005, assim como sobre
um modelo de cobrana ali tambm praticado e designado como exerccio da
cobrana. Aps a discusso subseqente de dois trabalhos do Rio Grande do
Sul (dentre eles, na opinio deste autor, uma das poucas concepes realmente
consistentes para uma cobrana incitativa no Brasil; Cap. 3.3.), ir, por fim,
uma apresentao, seguida de uma anlise, de mais duas propostas que
entendem a cobrana com um enfoque orientada por critrios referentes
escassez de recursos hdricos (Cap. 3.5.) e/ou por metas sociais (Cap. 3.6.).
Em seguida, o Cap. 4 deste trabalho consagrar-se- a um estudo detalhado
dos exemplos existentes no Cear, desde 1996, e na bacia do Rio Paraba do
Sul, desde maro de 2003, de cobranas pelo uso da gua, descrevendo, ao
longo das consideraes, principalmente o processo prtico da gnese e da
implementao destas cobranas. Para complementar, far-se-, em seguida,
uma breve apresentao sobre a cobrana no Estado do Rio de Janeiro, cujo
recolhimento foi iniciado em 2004, bem como sobre a cobrana realizada no
Estado do Paran, que, pouco antes de entrar em vigor, foi interrompida. Um
panorama atualizado sobre as cobranas nas bacias dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia, introduzidas aps a concluso da verso original em lngua
alem deste trabalho, encontra-se caso j no tenham sido includos
posteriormente no prprio texto no anexo A9. Ali tambm se examina, de
modo resumido, a cobrana que est sendo praticada, h pouco tempo, na
Bahia.
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3.1. A COBRANA PELO USO DA GUA NO ESTADO SO PAULO
3. ANLISE ECONMICA E AVALIAO DE DIFERENTES

PROPOSTAS DE COBRANAS PELO USO DA GUA NO
BRASIL
3.1. A PROPOSTA DO ESTADO DE SO PAULO
3.1.1. A problemtica dos recursos hdricos e a legislao de guas
em So Paulo
O Estado de So Paulo faz parte das regies brasileiras com grande
abundncia hdrica. No obstante, uma grande parte das reservas hdricas
concentra-se em poucos rios, o que acarreta, para algumas regies, uma
escassez significativa de gua. Alm disso, embora amplas superfcies do
Estado tenham uma vocao agrcola e relativamente pouco povoadas,
sobretudo na parte ocidental do Estado, uma intensa industrializao e,
conseqentemente, o crescimento demogrfico descontrolado, que
normalmente est ligado ao crescimento industrial nas grandes reas
metropolitanas, geraram uma presso forte atravs de uma crescente demanda
por gua. No Alto Tiet, esto concentrados, guisa de exemplo, em apenas
2,7 % do territrio do Estado, quase 50 % da populao paulista. Com uma
disponibilidade hdrica da ordem de 150 a 200 m hab./ano, a vazo no
suficiente, nesse trecho do rio, para abastecer a populao.208
A industrializao muito acentuada e a urbanizao descoordenada
tambm provocam srios problemas de poluio dos recursos hdricos.
Embora no setor de efluentes industriais, j se hajam alcanado alguns
progressos notveis nos ltimos anos em relao degradao causada por
substncias poluentes, os lanamentos totais de efluentes nos cursos de gua
continuam sobrecarregando, em muitas regies, o poder de autodepurao
das guas. Mormente nos grandes centros metropolitanos, como quase em
todas as partes do Brasil, os lanamentos de guas servidas domsticas muitas
vezes no tratadas causam prejuzos considerveis qualidade da gua dos
rios. Uma degradao constante das guas subterrneas atravs de substncias
poluentes, as conseqncias de processos erosivos, sobretudo na agricultura,
assim como inundaes muito recorrentes, principalmente em reas de
assentos urbanos (em bairros de baixa renda, na maioria dos casos), tambm
significam graves problemas no setor de recursos hdricos no Estado de So
Paulo. Com base em prognsticos de um crescente aumento populacional e de
um concomitante crescimento da demanda por gua, v-se que a situao
Dados conforme Conejo (2000), pg. 127. Uma vazo abaixo de 1.500 m por hab./ano
considerada, como j foi mencionado, crtica. Cf. Thame (2000), pg. 12 e os dados e grficos
no Relatrio de Conjuntura de Recursos Hdricos da ANA (http://conjuntura.ana.gov.br).
208
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tende a agravar-se, tornando imprescindvel uma soluo de amplas

dimenses na rea de gerenciamento de recursos hdricos.
Com relao implementao de uma nova poltica de guas, So Paulo,
durante muito tempo, desempenhou um papel pioneiro em todo o Brasil. Os
modelos desenvolvidos nesse Estado influenciaram, de forma considervel, os
processos legiferantes sobre recursos hdricos em outros Estados e tambm na
Unio e ajudaram a servir de impulso para que tais processos sassem a
primeira vez do papel. No ano de 1991, a Assemblia Legislativa do Estado de
So Paulo j promulgava uma lei geral que implantava, no Estado, o sistema
integrado de gerenciamento de recursos hdricos. Esta lei (7.663/91), em suas
feies essenciais, serviu de exemplo para a lei federal 9.433/97, que instituiu a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos. No apenas na implementao
institucional209, existem semelhanas, em grande parte, entre o sistema de
gerenciamento de recursos hdricos da Unio e o de So Paulo (como ocorre
tambm com os sistemas praticados em outros Estados brasileiros). Tanto em
uma esfera quanto na outra, esto previstos atores descentralizados no nvel
das bacias: os comits de bacia como rgos deliberativos e as agncias de
bacia como rgos executivos. Ademais, as cobranas tambm representam,
tanto na Unio quanto no Estado de So Paulo, um instrumento central de do
gerenciamento de recursos hdricos, 210 que, em primeiro lugar, reflete o valor
Para dados mais exatos sobre a estrutura institucional do sistema de gerenciamento de
recursos hdricos em So Paulo, cf. por ex. Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e
Obras do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997),
Relatrio RP.01 Rev. 01. Consolidao dos Aspectos Relevantes da Legislao,
principalmente pg. 31ss. Tambm Pompeu (2006) discorre sobre a legislao de recursos
hdricos em So Paulo e em outros Estados brasileiros. Em relao estrutura dos rgos
deliberatrios, est previsto em So Paulo que tanto os comits de bacia dos rios estaduais
quanto o Conselho Estadual de Recursos Hdricos tero em sua composio, cada um, um
tero do Estado, dos Municpios e da sociedade civil. Desta ltima fazem parte, alm de
universidades e ONGs, os grupos de usurios da gua. Um acordo, que surgiu sobretudo
como reao a resistncias no setor industrial, encontra-se representado na distribuio os
assentos em um colegiado especial a ser criado tanto nos comits quanto no CRH, que ser
responsvel especialmente por questes atinentes cobrana pelo uso da gua. Nele a
sociedade civil e, por conseguinte, tambm os usurios possuiro uma maior influncia (40%
para sociedade civil, um total de 28% de usurios pagadores), o que certamente acarretar
efeitos sobre sua aceitao do sistema.
210 Um aspecto especial em So Paulo, paralelamente cobrana, o rateio de custos previsto
para a construo de equipamentos na rea de gesto de recursos hdricos. Os custos das
obras devero ser rateados entre os beneficiados. No caso da Lei Federal, um instrumento
semelhante acabou sofrendo o veto presidencial. Em So Paulo, est assentado no Art. 2,
Pargrafo IV e Art. 15 da Lei 7.663/91, mas ainda aguarda, at o momento, sua
regulamentao legal, no tendo sido, portanto, ainda utilizado. Este rateio de custos de
investimentos entre os beneficirios de uma respectiva medida no deve ser confundido com
a cobrana pelo uso da gua que, de acordo com sua abordagem, tem uma outra orientao,
e qual o presente trabalho se restringe. A Lei 12.183, promulgada em dezembro de 2005 e o
Decreto 50.667, de maro de 2006, que a regulamentou, referem-se exclusivamente
209
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econmico da gua e, em segundo, oferece um incentivo a um uso racional e

sustentvel da gua, alm de, em terceiro e ltimo lugar, ter como meta
recursos financeiros para o financiamento dos programas e medidas previstos
no planejamento da gesto dos recursos hdricos.211
Embora legisladores e cientistas j se ocupem, desde muito tempo, dessa
temtica212, demorou muito at que se lograsse, pela primeira vez, a
implementao de uma cobrana pelo uso da gua naquele Estado. A lei
estadual 12.183, finalmente promulgada em dezembro de 2005, foi
anteriormente discutida, guisa de projeto de lei, em diversas verses, na
Assemblia Legislativa, tendo sido tambm colocada disposio da opinio
pblica (a partir do ano 2000 como PL 676/00, anteriormente como PL 20/98).
O decreto 50.667, editado pelo ento governador do Estado Geraldo Alckmin
em maro de 2006, regulamenta outros detalhes da cobrana, tais como a
frmula de seu clculo.
Os motivos para os debates minuciosos e a lentido da decorrente na
promulgao da lei exibem uma grande complexidade. Paralelamente ao
grande nmero de recursos hdricos que fluem para alm das fronteiras
estaduais de So Paulo, passando ento a ficar sob a alada de competncia da
cobrana. Para mais detalhes sobre o rateio de custos, consultar Cueva (2001), pg. 119s. e
pg. 140s. As regulamentaes da Lei Federal (inclusive os trechos cancelados atravs do
veto) podem ser encontradas em Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Recursos
Hdricos (2002), pg. 21ss. Especialistas vem, alm disso, uma dificuldade no uso
concomitante da cobrana e do rateio de custos, j que se trataria de um crculo em parte
idntico de contribuintes da cobrana. Foi nesse sentido que Raimundo Garrido, por ex.,
manifestou sua opinio no dia 9 de maro de 2004, por ocasio da conferncia A Cobrana
pelo Uso da gua Fluxos de Arrecadao e Aplicao dos Recursos realizada em Braslia.
O Cear tambm prev, em lei, o uso de um instrumento dessa natureza (cf. Cap. 4.1.).
211 Essas as metas da cobrana, como reza a Lei 12.183/05, Art. 1. interessante observar
que esse trecho veda explicitamente que se utilizem as receitas auferidas com a cobrana
para financiar os servios de abastecimento, saneamento e tratamento dgua (literalmente:
quaisquer servios de infra-estrutura). Pode ser que, a, os autores do projeto de lei que
deu origem lei, o PL 676/00, tivessem em mente aquela classificao do uso da gua em
quatro categorias sempre vista na bibliografia especializada brasileira. De acordo com essa
classificao, uma cobrana pelo uso da gua somente pode estar vinculada (em primeiro
lugar) ao valor econmico da gua em sua funo de matria-prima ou (em segundo lugar)
como meio de diluio para poluentes, mas no (em terceiro lugar) aos custos dos servios
de tratamento e/ou fornecimento de gua potvel atravs de uma empresa de
abastecimento, nem tampouco (em quarto lugar) eliminao e tratamento de efluentes
atravs de uma empresa de saneamento bsico. Essa diviso bsica encontra-se por ex. em
Cnepa / Pereira / Lanna (1999), pg. 104s. Este ponto chama a ateno tambm no contexto
do exemplo do Cear, que ser tratado posteriormente. Ali no h nenhuma separao clara
entre as reas de atuao distintas. Por esse motivo, alguns autores no classificam a
cobrana de l como uma cobrana pelo uso da gua (cf. Cap.. 4.1.).
212 Um exemplo ilustrativo e ao mesmo tempo sucinto do debate cientfico realizado at o
momento sobre o instrumento da cobrana, desde o primeiro estudo apresentado em 1983
at o advento do projeto de lei 676/00 encontra-se em Barth (2000). Para informaes sobre o
desenvolvimento at a promulgao da Lei 12.183/05, v. por ex. Weis (2005).
110
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Unio e, por conseguinte, fazendo com que toda a evoluo do processo passe
a depender da esfera federal, sobretudo o caminho da regulamentao da
cobrana escolhido em So Paulo foi responsvel por atrasos na
implementao desta. De modo diferente do ocorrido em outros Estados
brasileiros (por ex. Cear ou Paran), o Governo de So Paulo, aps a
promulgao da lei geral 7.663 de 1991, no editou simplesmente um decreto
complementar para uma regulamentao detalhada da cobrana, o que, do
ponto de vista jurdico, teria sido totalmente possvel. Preferiu-se seguir o
caminho, como se diz, mais democrtico e, em logo prazo, mais estvel, da
apresentao de um anteprojeto de lei adicional a ser promulgado pela
Assemblia Legislativa. Todavia, a discusso, a elaborao e a promulgao de
um anteprojeto de lei dessa estirpe revelam-se, naturalmente, um processo
muito mais penoso que a edio de um decreto. Afinal de contas, last, but not
least, diversos segmentos da sociedade tentaro incluir seus interesses na
configurao da regulamentao. Principalmente a indstria, em So Paulo,
conta com um forte lobby e realmente pode ser apontada como um dos
principais responsveis pela demora de anos.213
Segundo reza a lei 12.183/05, a partir de janeiro de 2006, dever-se-ia dar
incio ao recolhimento da cobrana junto s companhias de saneamento bsico
e s indstrias, enquanto o setor agrcola somente passaria a cumprir a
cobrana obrigatria a partir de 2010. Aps ter sido necessrio que os comits,
em primeiro lugar, decidissem, com a aprovao do Conselho Estadual de
Recursos Hdricos, as modalidades da cobrana, ela est sendo recolhida, em
2010, no Estado de So Paulo apenas nas bacias estaduais dos Rios Piracicaba,
Capivari e Jundia (ver tambm Anexo A9) e nos afluentes sob domnio
estadual do Rio Paraba do Sul.
3.1.2. A metodologia da cobrana em So Paulo

A seguir, sero abordados de modo resumido, luz da Economia Ambiental,
alguns aspectos relevantes da cobrana em So Paulo, dando-se especial
ateno sua metodologia de clculo.214
213 Conejo (2000, pg. 131) faz referncia forte resistncia do setor industrial, mas tambm
do setor agrcola. Os rgos pblicos at agora responsveis pela aplicao da legislao de
recursos hdricos tambm nem sempre se demonstraram abertos e cooperativos perante o
novo sistema. A COPPE / UFRJ (2001, pg. 66) constata, nesse contexto, uma disputa por
reserva e espao de poder, que acaba sendo sempre aquele elemento que mais atrasa o
processo de aplicao da nova legislao sobre recursos hdricos.
214 O modelo da cobrana pelo uso da gua de So Paulo no pode ser apresentado e
analisado aqui, detalhadamente, em todas as suas facetas. Ademais, o debate sobre cobrana
em So Paulo tambm faz parte das discusses sobre o tema que esto mais bem
documentadas na literatura cientfica. Conferir principalmente os artigos muito minuciosos e
complexos contidos em: Thame (org.) (2000). Tambm se pode encontrar uma apresentao,
111
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A concreta implementao da cobrana efetuada em So Paulo orienta-se

fortemente em um estudo realizado no ano de 1997, que normalmente
designado, tanto nos debates quanto na bibliografia especializada, como a
proposta de So Paulo.215 Essa obra da autoria do Comit Coordenador do
Plano Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo no mbito do Conselho
Estadual de Recursos Hdricos (doravante sero usadas as seguintes siglas: cit.
CRH / CORHI 1997) baseia-se, por sua vez, em um estudo do Consrcio
Nacional de Engenheiros Consultores S.A. (CNEC) e da Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas (FIPE). 216
Em princpio, de acordo com o CRH / CORHI (1997), a captao e o
consumo de gua, assim como o lanamento de determinadas substncias nos
cursos de gua devero ser sujeitos cobrana de uma taxa, o mesmo valendo
para todos as outras classes de uso que influenciem a distribuio, a
disponibilidade, a quantidade ou a qualidade da gua. O texto da lei 12.183
(Art. 5) define, de maneira genrica, que esto sujeitos cobrana todos
aqueles que utilizam os recursos hdricos.217
A cobrana, como costuma ocorrer em todos os casos, somente ser
recolhida dos usurios diretos dos recursos hdricos. No entanto, estes podem,
por seu turno, repassar a parcela relativa cobrana a seus consumidores
finais; os responsveis pelos servios pblicos de distribuio de gua
procedem geralmente, como mostra a experincia, de modo tal que incluem a
cobrana nas tarifas por eles cobradas populao a que servem com o
em lngua alem, das disposies vigentes na legislao de recursos hdricos de So Paulo,

em Cueva (2001, pg. 111ss.); todavia, nem sempre se logra concordar, do ponto de vista
econmico, com a avaliao que esse autor faz do sistema praticado em So Paulo (e tambm
na esfera federal brasileira).
215 Embora o estudo do CRH / CORHI no represente nenhum anteprojeto oficial do
governo, no se pode negar que patente a importncia que tm para a lei 12.183/05 e para
o decreto 50.667. Cf. tambm Barth (2000), pg. 139, e Laboratrio de Hidrologia da COPPE /
UFRJ (2001), pg. 68ss. Isto tambm justifica uma anlise econmica aprofundada do estudo
no mbito deste trabalho.
216 O referido estudo, elaborado pelo CNEC /FIPE entre 1994 e 1996, foi-lhes contratado pelo
Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE). Nas indicaes bibliogrficas do
presente trabalho, so elencadas os onze diferentes volumes que compem todo o estudo do
CNEC/FIPE sob o nome do organizador: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e
Obras do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997). O
estudo do CNEC / FIPE discute, em parte bastante detalhadamente, principalmente os
aspectos econmicos da cobrana, embora nem sempre os resultados sejam totalmente
convincentes no tocante coerncia.
217 J em outros estados brasileiros e na esfera federal, a cobrana est explicitamente atrelada
a uma concesso anterior de outorgas. Uma desvinculao entre a cobrana e a concesso da
outorga tradicional poder prestar uma contribuio considervel, em determinadas
circunstncias, para que sua implantao se d com maior celeridade. Para a obteno de
maiores detalhes sobre essa discusso, cf. o Cap. 4.3.4.1.2. deste trabalho e consultar tambm
Assis, dentre outros, (2000), pg. 156s.
112
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tratamento e a disponibilizao de gua potvel ou esgotamento sanitrio.218

As indstrias naturalmente tambm podem repassar, se for o caso, a cobrana
a seus consumidores finais atravs de aumentos de preos.
A inteno geral em So Paulo que as cobranas sejam implantadas de
forma gradativa (lei 12.183, Art. 3). O estudo do CRH / CORHI (1997)
apresentou, para tanto, uma proposta convincente (v. abaixo), como se poderia
primeiramente iniciar com uma implementao bastante simples das
cobranas e, ao longo dos anos, ampli-las com a adio de mais e mais
detalhes. O recolhimento da mencionada cobrana, inicialmente somente junto
a usurios industriais e urbanos, faz parte da introduo gradativa.
De acordo com o estudo do CRH/CORHI e com os dispositivos legais219, a
base de clculo do nus financeiro de cada usurio isoladamente abrange,
primeiramente, o volume de captao de gua individual, em segundo lugar, o
consumo de gua e, em terceiro, o volume e as propriedades das substncias
poluentes lanadas nos recursos hdricos. Como parmetro destas ltimas,
recorre-se demanda bioqumica e qumica de oxignio (DBO e DQO)220, a
resduos sedimentveis (RS) e a determinados materiais inorgnicos (metais,
cianeto e fluoreto) (CI).221
A Lei 12.183 probe, de forma curiosa, expressamente o repasse a consumidores finais

pequenos e socialmente menos favorecidos. Para maiores detalhes, consultar o texto da
prpria Lei e do Decreto 50.667 que regulamenta os dispositivos desta.
219 A anlise a seguir refere-se, sobretudo, ao estudo realizado pelo CRH/CORHI. Tirante
algumas pequenas variaes de pequena monta, por ex. na nomenclatura tcnica de algumas
variveis, o contedo da Lei 12.183/05 e do Decreto 50.667/06 no se distingue das
propostas aqui citadas a partir do estudo do realizado pelo CRH/CORHI.
220 A poluio das bacias atravs de substncias orgnicas normalmente medida com a
ajuda dos parmetros DBO5 ou DQO. A demanda bioqumica de oxignio (DBO5) designa a
quantidade de oxignio que ser consumida no espao de 5 dias por microorganismos sob
determinadas condies de teste estabelecidas, para oxidar, atravs de processos
metablicos, as substncias bioqumicas contidas em um litro de efluentes gua. (Definio
segundo Bhm (1989), pg. 30.). A demanda qumica de oxignio (DQO), que usada, por
ex., na legislao alem sobre efluentes, mede, diferentemente do parmetro DBO5, alm da
matria orgnica facilmente degradvel (tais como rejeitos orgnicos, compostos
nitrogenados e fosfatos), tambm mede a matria orgnica dificilmente degradvel (tais
como compostos orgnicos sintticos).
221 Por ainda no haver, at o momento, um cadastramento generalizado dos volumes e
finalidades de uso, esses volumes de uso devero ser fornecidos pelos prprios usurios ou
ser determinados atravs de outras grandezas (por ex. tamanho das reas irrigadas) ou
calculados como valores globais. Os respectivos rgos podem fiscalizar e corrigir os dados
apresentados. Tais valores globais no so incomuns na prtica internacional de
remuneraes pelo uso ambiental (por ex., na legislao alem sobre efluentes) e sempre so
teis quando as perdas resultantes da inexatido vinculada a esse clculo so mais baixas do
que os custos de informao e controle que fazem parte de um levantamento exato. Mas
claro que uma generalizao tambm tem impactos negativos, como ainda ser mostrado,
sobre o efeito incitativo da cobrana.
218
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A cobrana (C) a ser desembolsada pelo usurio facilmente calculada a

partir de suas quantidades individuais de uso Q(...)222 (ou seja, o volume de
gua captado), Q(Cap.), o volume de gua consumido Q(Cons.) e a carga de
substncias poluentes lanadas, Q(DBO), Q(DQO), Q(...), que so ento
multiplicadas pelos preos vigentes na respectiva bacia por unidade das
diversas classes de uso PUF(...) 223 :
C = Q(Cap.) * PUF(Cap.) + Q(Cons.) * PUF(Cons.) + Q(DBO) *
PUF(DBO) + Q(DQO) * PUF(DQO) + Q(RS) * PUF(RS) + Q(CI) * PUF(CI)
J o preo unitrio final (PUF) de cada tipo de uso dever ser ento
determinado, conforme as concepes do CRH / CORHI, atravs de um preo
unitrio bsico (v. mais abaixo) a ser estabelecido pelo Conselho Estadual de
Recursos Hdricos uniformemente em todo o Estado, sendo que este preo
unitrio bsico ser multiplicado por diversos fatores x1...n(...)224, que devero
considerar diferentes especificidades regionais e sazonais e/ou os efeitos do
respectivo uso sobre os recursos hdricos. Desse modo, tem-se:
PUF(Cap.) = PUB(Cap.) * x1(Cap.) * x2(Cap.) * ... * xn(Cap.) e
PUF(Cons.) = PUB(Cons.) * x1(Cons.) * x2(Cons.) * ... * xn(Cons.) e
PUF(DBO) = PUB(DBO) * x1(DBO) * x2(DBO) * ... * xn(DBO)
etc.
Atravs desses coeficientes, que podem apresentar valores maiores ou
menores que um, os preos finais para uma unidade possam ser variveis
222 No Decreto 50.667/06, garante-se aos comits de bacia a possibilidade de fazerem uma
distino, na hora de calcular os volumes de uso, entre volume realmente usado e volume
reservado por outorga, ou deixar que ambos os volumes entrem, com ponderaes
diferentes, no valor da cobrana. Para uma avaliao desse fato, recomenda-se consultar, o
Captulo sobre o modelo de cobrana praticado na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e
Jundia (Anexo A9) que entrementes tambm j foi adotado na bacia do Rio Paraba do Sul e
que, no tocante ao aspecto aqui abordado, encerra uma regulamentao semelhante. Por
enquanto (em meados de 2010) se cobra somente nas bacias sob domnio estadual PCJ e do
Paraba do Sul, e a cobrana pelo lanamento de esgotos limitada aos poluentes orgnicos.
223 Um respectivo preo unitrio final (PUF) existe, portanto, para cada bacia referente ao
volume de gua captada, PUF (Cap.), expresso em R$/m, para o consumo definitivo,
PUF(Cons.), expresso em R$/m, bem como para a carga lanada, que medido atravs dos
parmetros DBO e DQO, PUF (DBO) e PUF(DQO), expressos em R$/kg, e, por ltimo, para
a carga lanada de resduos sedimentveis, PUF(RS), expresso em R$/l e para a carga
inorgnica, PUF(CI), em R$/kg.
224 Na Lei 12.183, os coeficientes que se referem captao, ao consumo e derivao de
gua so designados com xn e os que se referem diluio, ao transporte e absoro de
matria orgnica, com yn. Ali os volumes de uso so designados pela letra V. Para maiores
detalhes sobre as regulamentaes e normas em aplicao, consultar os textos das respectivas
leis.
114
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conforme o tipo de uso nas diferentes bacias, dependendo das peculiaridades

e metas regionais. Os fatores x1...n(...), que so determinados pelo respectivo
comit de bacia, de forma descentralizada,225 devem considerar (conforme o
CRH/CORHI e o Art. 9 da lei 12.183, e/ou, de modo mais exato, o Art. 12 do
decreto 50.667), dentre outras coisas, os seguintes aspectos: os tipos de
recursos hdricos (guas superficiais ou subterrneas), o tipo de uso
predominante e/ou respectivo padro de qualidade da gua, a localizao dos
recursos hdricos em relao a reas passveis de proteo, as oscilaes
sazonais da quantidade de gua disponvel, dentre muitos outros. Mas aqui
tambm podem entrar metas poltico-sociais, tais como a onerao
diferenciada ou a concesso de subsdios a determinados grupos de usurios.
H um aspecto especfico de So Paulo digno de meno: aqueles usurios que
lanarem, no final, gua mais limpa do que a gua que captaram inicialmente
devero receber um bnus atravs destes coeficientes (cf. tambm as
explicaes mais abaixo e o Art. 9, III, 3 da lei 12.183/05.)
Representando, de certo modo, o primeiro elo na cadeia do clculo226,
agora so decisivos, por sua vez, os preos bsicos (PUB) por cada unidade de
gua captada e consumida, assim como para o lanamento das substncias
poluentes em questo. Devem ser, de acordo com o estudo do CRH / CORHI,
estabelecidos uniformemente para todo o Estado, enquanto o decreto reza que
cabe aos respectivos comits de bacia estabelecer os PUB: (para exemplos
atuais dos respectivos valores em So Paulo ver o final deste captulo)
Todavia, os parmetros precisam ser aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos

Hdricos e atravs de decreto do governador do Estado. Cueva (2001), pg. 116ss. v nisto
uma ameaa meta de descentralizao. Na prtica, isso poderia depender principalmente
de at que ponto o Conselho Estadual de Recursos Hdricos busca esforos centralizadores e
tambm faz uso de seu direito a no efetuar essa aprovao. O Conselho Nacional de
Recursos Hdricos e a ANA, que tambm tiverem de aprovar a cobrana na bacia do Rio
Paraba do Sul, ainda no deram a conhecer nenhuma tendncia de re-centralizao.
226 Mais uma vez para ficar claro: Calcula-se a cobrana (C), portanto, segundo o esquema C
= PUF * Q, ou seja, preo final vezes o volume; o preo unitrio final PUF, por sua vez,
obtm-se a partir de PUB * x, portanto, da multiplicao do preo bsico por diferentes
fatores. Donde, no final: C = PUB * x * Q.
225
115
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Tab. 3.1.1.: Preos unitrios bsicos (PUB) propostos para a cobrana de taxa
pelo uso da gua no Estado de So Paulo segundo o CRH/CORHI
Parmetro
Unidade
PUB (R$)
Captao
m3
0,01
Consumo
m3
0,02
Lanamento
- DBO
kg DBO
0,10
- DQO
kg DQO
0,05
- RS
0,01
- CI
kg
1,00
Fonte: CRH / CORHI (1997).

(DBO = demanda bioqumica de oxignio, DQO= demanda qumica de oxignio, RS =
substncias slidas, CI = carga inorgnica)
Segundo o CRH / CORHI, esses valores so o resultado de uma anlise,

em primeiro lugar, do j mencionado estudo do CNEC / FIPE, em segundo
lugar, do sistema francs de cobrana pelo uso da gua e, em terceiro, de uma
anlise efetuada pelo prprio CORHI acerca dos impactos de uma taxa sobre
os diferentes grupos de usurios.227
Como j foi citado anteriormente, da multiplicao dos PUB pelos
diferentes coeficientes multiplicadores estabelecidos para uma determinada
bacia, obtm-se, portanto, diferentes preos unitrios finais (PUF) para cada
bacia em relao s diversas classes de uso de gua relevantes (captao,
consumo e lanamento de substncias poluentes). Por seu turno, as
quantidades individuais de uso de gua so multiplicadas por esses preos
unitrios finais regionalmente divergentes, para se calcular a conta total a ser
paga em funo destas quantidades. Atravs de um exemplo, fica evidente o
efeito potencial da multiplicao dos preos unitrios bsicos por diferentes
coeficientes:228
CRH / CORHI (1997), pg. 4 ss.

De acordo com o CRH / CORHI (1997). De maneira expressa, os autores chamam a
ateno para o fato de que, no tocante aos valores numricos, se trata unicamente de
exemplos para ilustrao, e no de recomendaes de sua parte relativamente aos nmeros
dos coeficientes. Na determinao dos valores da cobrana, os comits orientar-se-o por
esses dados, assim como por outras experincias j feitas com a cobrana no Brasil.
227
228
116
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Tab. 3.1.2.: Exemplo de coeficientes multiplicadores para o clculo dos

preos unitrios finais (PUF) da cobrana pela captao e pelo consumo da
gua em mananciais do estado de So Paulo (segundo o CRH/CORHI)
Fonte: CRH / CORHI (1997), pg. 6.
Aqui, portanto, os preos bsicos so diferenciados por bacia (coluna 1)

primeiramente (coluna 2) em relao finalidade do uso (para o Rio Tiet, por
ex.: abastecimento urbano: fator 0,9, indstria: fator 1,2 e agricultura: fator 0,5).
Entram ainda, no clculo, (coluna 3) o padro de qualidade desejado (classe de
uso) na determinada parte do aqfero (Tiet: fatores 0,8 a 1,1), bem como
(coluna 4) a sazonalidade (perodo de estiagem: fator 1,2 e perodo chuvoso:
fator 0,8). Se estes coeficientes forem considerados, como propostos, de modo
sucessivo, ao cabo de dez anos, far-se- jus implantao gradativa da
cobrana desejada. At o terceiro ano, far-se-ia uma diferenciao apenas entre
a natureza do uso, a partir do quarto ano, entre a natureza do uso e o padro
de qualidade hdrica almejado / classe de uso, e, a partir do stimo ano, entre
natureza do uso, o padro de qualidade e estao do ano. Dentro desse
quadro, os coeficientes ainda no relevantes (bem como possveis outros,
somente implantveis aps dez anos coluna 4), at serem considerados,
assumiriam o valor 1. Portanto, se o preo unitrio bsico PUB para captaes
de gua fosse, por ex., R$ 0,01/m, ento, um usurio de natureza agrcola
situado em uma poro parcial do Alto Tiet, onde o padro de qualidade
hdrica almejado 3, teria de pagar, durante a estiagem (de abril a outubro),
0,006 R$/m (= R$ 0,01/m * 0,5 * 1,0 * 1,2) pela captao realizada.
No estudo do CRH / CORHI, tambm se deve ressaltar o princpio da
limitao quantitativa tanto do preo final por unidade e parmetro quanto da
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cobrana total a ser auferida. O PUF, ou seja, o resultado da multiplicao

entre os valores de PUB propostos e os respectivos coeficientes
multiplicadores, no pode ultrapassar, segundo os autores, determinados
preos mximos por unidade. Estes preos unitrios mximos (PUM)
propostos pelo CRH / CORHI tm, na captao e no consumo, um teto cinco
vezes maior e, no lanamento, um teto dez vezes maior que os respectivos
preos bsicos da proposta acima (portanto, 0,05 R$/m para a captao e 0,10
RS/m para o consumo), assim como, na carga lanada, por ex., 1 R$/kg
DBO.229 A justificativa sucinta apresentada, no estudo (v. CRH/CORHI (1997),
pg. 7), para esses limites mximos de preos a de que seria necessrio evitar
que as taxas da cobrana resultassem em cifras demasiadamente elevadas.
No entanto, os autores ficam a dever uma explicao sobre o que seriam cifras
demasiadamente elevadas, e sob que critrios os valores propostos para os
PUM foram calculados.
A lei tambm prev esses limites mximos da cobrana para a captao, o
consumo e a derivao de gua. Nela o limite mximo ainda sensivelmente
menor, perfazendo 0,001078 UFESP/m.230 Este valor equivalia, ao ser
estabelecido no ano 2000 no respectivo projeto de lei, exatamente a R$
0,01/m. Tambm no caso de uso da gua para a diluio, o transporte e a
absoro de substncias poluentes, o valor da cobrana no pode ultrapassar,
segundo a lei, o teto de trs vezes o valor estipulado para captao, consumo e
derivao dgua.
O estudo do CRH / CORHI tambm faz referncias, para alm da
limitao do preo final das unidades parametrais em um PUM, a uma
limitao de toda a carga de cobrana a ser paga pelo usurio. Sem j
indicarem valores exatos para isto, os autores propem uma quota percentual
a ser fixada do custo mdio referencial de produo anual (a ser
estabelecido na regulamentao para os diferentes grupos de usurios).231
Determinaes semelhantes tambm foram includas, dentre outras, na
cobrana para fins de irrigao na bacia do Rio Paraba do Sul (cf. Cap.
4.3.2.3.2.). Mas uma tal norma no foi admitida na Lei Estadual paulista.
O trabalho do CNEC / FIPE, ao qual o CRH / CORHI se refere em muitos
trechos, procedeu, para o clculo dos valores da cobrana, de forma, diferente,
CRH / CORHI (1997), pg. 6s.
No caso da UFESP (Unidade Fiscal do Estado de So Paulo), trata-se de um ndice
utilizado no Estado de So Paulo para a correo monetria de possveis resduos
inflacionrios sobre o volume de taxas arrecadadas. Para mais detalhes sobre esta temtica,
consultar por ex. Sera da Motta / Feres (2004) ou Laboratrio de Hidrologia da COPPE /
UFRJ (2001), pg. 70. Essa grandeza de referncia atualizada todos os anos. No momento
da fixao do valor mximo, no ano de 2000, uma UFESP valia R$ 9,27, no ano de 2008 o
valor j havia subido para R$ 14,88. Com isso, o valor mximo da tarifa da cobrana pela
captao da gua em 2008 perfaria R$ 0,016 por metro cbico.
231 CRH / CORHI (1997), pg. 19.
229
230
118
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mas acaba chegando a resultados semelhantes.232 Ali, a meta como

tambm, alis, no modelo francs cobrir uma parte dos custos destinados os
investimentos necessrios na bacia atravs do lucro auferido com a cobrana
(na Frana, cerca de 20 %). No estudo de CNEC / FIPE, esses custos de
investimento (em dois cenrios: 100 % ou 30 % da) para cada uma das 22
bacias do Estado so repassados aos respectivos usurios. Em funo do
clculo separado por bacia com a respectiva demanda de investimento
diferenciada, chega-se tambm aqui, portanto, a valores variveis da
cobrana.233
Outrossim, CNEC / FIPE dividem a cobrana em componentes para a
captao, o consumo e a derivao de gua, e o lanamento de substncias
orgnicas poluentes; tais componentes devero contribuir, em diferentes
medidas, para o financiamento.234
Na mdia de todo o Estado, obtm-se, com uma cobertura de 30% ou 100%
dos custos de investimento propostos no Plano Estadual de Recursos Hdricos,
os segundos valores da cobrana:
Captao:
Consumo:
Derivao para a produo de energia:
Lanamento:
0,003 ou 0,0102 R$ por m

0,013 ou 0,0422 R$ por m
0,0001 ou 0,00029 R$ por KWH
0,278 ou 0,9251 R$ por kg DBO
Ao se cotejarem esses valores os com preos bsicos propostos por CRH /

CORHI e supramencionados (que ainda podem ser modificados pelos
Cf., a este respeito, principalmente o quinto volume do estudo: Secretaria de Recursos
Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de
Recursos Hdricos (1997), Relatrio RP.05 Rev. 1. Simulao do Potencial de Cobrana pelo
Uso dos Recursos Hdricos. Nele se encontram os dados necessrios sobre a abrangncia das
bases de clculo dos investimentos, que aqui no devem ser abordados extensamente, afinal
de contas, Lei 12.183/05 servem de base, sobretudo, os clculos de CRH / CORHI (1997),
mas no os do CNEC / FIPE.
233 No Rio Tiet, que sofre os efeitos de uma forte carga de poluio, so forosamente
necessrios, por ex., mais investimentos na limpeza da gua do que em outros rios menos
degradados; deste modo, a cobrana para o Rio Tiet teria tambm de ser,
conseqentemente, mais elevada. A justificativa de uma abordagem desse tipo, portanto, a
calculao da cobrana atravs dos custos decorrentes da eliminao do dano, ainda ser
discutida mais profundamente em trechos posteriores deste trabalho.
234 A fixao das diferentes contribuies das componentes para o financiamento total
depende da estimativa de nocividade da respectiva finalidade de uso em relao
disponibilidade e qualidade da gua. Para mais informaes sobre a fixao desses
parmetros, consultar: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de
So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1995), pg. 28. A limitao ao
parmetro DBO, para a carga de matria poluente lanada, que o CNEC e a FIPE justificam
com base na falta de dados sobre outras fontes de degradao, criticada no CORHI, de
modo expresso, como insuficiente no tocante aos problemas ambientais existentes em
algumas bacias.
232
119
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coeficientes), chama ateno o fato de que, no modelo do CNEC / FIPE, os

poluidores so intimados mais fortemente a efetuar pagamentos do que no
estudo de CRH/CORHI, enquanto ali as finalidades quantitativas de captao
e consumo de gua apresentam um nus mais elevado com a cobrana.235
A cobrana praticada atualmente (dezembro de 2008) nas rios estaduais
paulistas nas bacias PCJ e Paraba do Sul se orienta nos valores sugeridos no
estudo do CRH / CORHI.
Outros poluentes ainda no so cobrados e a cobrana tampouco

diferenciada, por enquanto, por sazonalidade, sub-bacia etc. Na captao o
PUB multiplicado com um coeficiente xclass que adota os valores 1; 0,9; 0,9; e
0,7 respectivamente para as classes do uso 1 a 4. Vale a pena destacar que no
estado So Paulo j se cobra tambm pela captao de gua subterrnea
multiplicando-se, neste caso, o PUB com o fator 1,15.
Em 2010 j existem algumas propostas e exemplos de cobranas no estado de
So Paulo. Para concluir, sero apresentados aqui alguns dos respectivos
valores da cobrana.
O comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Sorocaba e Mdio Tiet determinou na
sua Deliberao CBH-SMT n 209/08, de 18/11/2008:
ValorTotal = PUFcap + PUFcons + PUFDBO + PUFtransp
PUF cap = PUBcap * Q cap * X1 * X2 * X3 * X5 * X6 * X7 * X13
PUF cons = (Q cap Qlan) * PUBcons * X1 * X2 * X3 * X5 * X6 * X7 * X13
PUFDBO = CODBO * PUBDBO * Y1 * Y3 * Y4
PUFtransp = PUBtransp * Q transp * X13 classe
com os respectivos Preos Unitrios Bsicos:
Captao: R$ 0,011 por m de gua captada
Consumo: R$0,029 por m de gua consumida
Lanamento: R$ 0,130 por kg de carga de DBO
Como coeficientes ponderadores foram estipulados valores diferenciados
que permitem variar o valor da cobrana segundo a classe do uso
preponderante em que estiver enquadrado o corpo dgua no local do uso
(para captao: Classe 1 1,1; Classe 2 1,0; Classe 3 0,95; Classe 4 0,9; para
235 Cf. tambm as consideraes feitas sobre aspectos semelhantes na bacia do Rio Paraba do
Sul no Cap. 4.3.2.2.2.2.
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lanamento de esgotos: Classe 2 1,0; Classe 3 0,95; Classe 4 0,9); ou ento

vari-lo em funo da disponibilidade hdrica local (Crtica 1,0; Mdia
0,95). Caso exista uma transposio, ou seja, a gua captada devolvida a
outra bacia hidrogrfica, a parte de cobrana que se refere captao
multiplicada com o fator X13 = 1,5. Na resoluo do comit de bacia (ver
http://www.sigrh.sp.gov.br) esto listados outros coeficientes. Alm disso
determinou-se uma progressividade na aplicao dos valores para os
prximos anos.
Nos afluentes sob domnio estadual paulista dos Rios Piracicaba, Capivari e
Jundia a cobrana apresenta valores semelhantes nos coeficientes. Os
respectivos preos unitrios bsicos so:
Captao: R$ 0,01 por m de gua captada
Consumo: R$0,02 por m de gua consumida
Lanamento: R$ 0,10 por kg de carga de DBO
A metodologia de clculo da cobrana orienta-se na das bacias federais dos
Rios PCJ e seus valores vigentes (cf. anexo A9). O mesmo vale para os
afluentes do Rio Paraba do Sul sob domnio do estado de So Paulo.
3.1.3. Avaliao econmica das regulamentaes propostas para a

cobrana em So Paulo
A seguir dever ser apresentado um exame crtico de alguns aspectos
referentes aos modelos de cobrana apresentados no Estado de So Paulo,
conforme as bases da Economia Ambiental explanados no Cap. 1 deste
trabalho e conforme a lista de checagem indicada acima quanto a diferentes
fatos. Ao longo desse exame, sero discutidos, em primeiro lugar, alguns
contextos centrais atinentes internalizao de custos, ao PUP/PPP e
eficcia do efeito incitativo da cobrana, e, em seguida, sero apresentadas
algumas reflexes sobre a funo incitativa e financeira da cobrana. O estudo
do CNEC / FIPE tambm oferece resultados de pesquisas empricas sobre o
possvel efeito incitativo da cobrana proposta por eles na indstria. Tais
resultados devero sero apresentados, resumidamente, em um ltimo
captulo. Provavelmente devido ainda relativamente curta existncia da
cobrana em So Paulo, at hoje no existem estudos aprofundados e
detalhados sobre os seus efeitos e impactos econmicos e ecolgicos. Tambm
por isto este captulo se limita a reflexes prprias e s escassas concluses da
literatura cientfica.
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3.1.3.1. Custos ambientais, PPP / PUP e eficcia da cobrana

extremamente difcil fazer uma avaliao econmica dos custos totais ou
externalizados do uso da gua, como foi apresentado na Primeira Parte. A
disponibilidade de dados, ainda muito escassos, sobre as estruturas de uso dos
recursos hdricos brasileiros dificultam mais ainda esta anlise. Por esta razo,
se a cobrana deve apresentar um valor suficiente e uma orientao correta (de
acordo com o PUP/PPP), tem-se aqui uma questo que, neste e nos prximos
captulos, precisar ser respondida, sobretudo, intuitivamente ou ser estimada
grosseiramente atravs de comparaes com outras experincias. Seria tarefa,
ento de estudos futuros examinar, com base em informaes mais detalhadas,
as concluses aqui tiradas.
3.1.3.1.1. Interpretao do PPP / PUP como internalizao dos custos de
eliminao de danos
Com base nos estudos realizados em So Paulo, pode-se seguir, todavia, uma
linha argumentativa que tambm proporciona uma declarao rudimentar
sobre o repasse de custos compatvel com o PUP/PPP: este estaria ento
realizado, quando os usurios assegurassem a reparao de todos os danos
causados por seus usos. Isto, por sua vez, aconteceria, quando fossem
repassados, aos usurios, os custos de todos os investimentos necessrios para
a compensao dos custos externos decorrentes do uso dos recursos
hdricos.236 O mtodo j mencionado proposto pelo CNEC / FIPE, para a
determinao da cobrana aponta nessa direo, mas mostra que os valores da
cobrana, com uma cobertura de 100% dos custos de investimentos, conforme
o Plano Estadual de Recursos Hdricos de 1994/95, teriam de ser
sensivelmente mais elevados do que as grandezas sugeridas pelo CRH /
CORHI ou ainda que os valores propostos pelo prprio CNEC / FIPE, que
somente financiariam 30 % das medidas do Plano Estadual de Recursos
Hdricos. Alm disso, deve-se duvidar que essas medidas mencionadas no
Plano seriam suficientes para realmente resolver todos os problemas
ecolgicos e hidrolgicos do Estado de So Paulo.237 Da se pode concluir que
236 Portanto, por ex., os custos destinados explorao de novas vias de consumo e
distribuio de gua, limpeza de trechos fluviais poludos, a medidas de reflorestamento,
ao tratamento de enfermidades decorrentes da poluio hdrica, compensao de danos
ambientais, tais como a morte de espcies animais e vegetais devido poluio ambiental
etc. Consultar o Cap. 1 para mais informaes sobre a valorao do consumo ambiental
atravs de custos destinados eliminao de danos. Esta interpretao do PUP/PPP contm,
certo, um outro ponto de referncia diferente do tipo de cobrana defendido aqui neste
trabalho. Sobre isto, cf. as consideraes que se seguem mais abaixo.
237 Pode-se encontrar uma listagem das medidas planejadas em: Secretaria de Recursos
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as cobranas propostas seriam, no mnimo, demasiadamente baixas, para

imputar, aos poluidores, os custos que resultam da eliminao (posterior) das
conseqncias do uso da gua. Considerando-se que esses valores
demasiadamente baixos ainda se encontram, por sua vez, acima dos valores
mximos estabelecidos pela lei agora promulgada (de incio a cobrana j ser,
portanto, realmente mais baixa do que nos estudos), ento isso no pode levar
justamente concluso que o PUP/PPP ser realizado em So Paulo por meio
da cobrana.
No obstante, conforme o modelo de padro e preo, como j foi mostrado
no Cap. 1, a meta de uma cobrana no , de qualquer modo, a realizao do
PUP/PPP atravs do repasse de custos de remediao, mas sim, tambm e
sobretudo, o desenvolvimento de um efeito incitativo que deva mover os
prprios usurios a diminurem sua captao e seu consumo de gua e o
lanamento de substncias poluentes.
Nesse caso, a base para deciso dos usurios sobre uma modificao de
conduta seria uma comparao microeconmica das cobranas com os custos
de aes alternativas individuais. Aqui, de modo geral, o valor das cobranas
propostas em So Paulo e as cobranas que se podem vislumbrar aps a
promulgao da Lei Estadual d margem para se contar com efeitos incitativos
muito reduzidos. Diferentes experincias com cobranas mostram que outras
ordens de grandezas seriam necessrias para se obter uma transformao
significativa na demanda. Em um trecho mais frente, este tema ainda voltar
a ser abordado. Alm disso, no caso das propostas e das disposies existentes
em So Paulo, ainda precisam ser feitas, porm, algumas outras observaes
sobre o possvel efeito incitativo.
3.1.3.1.2. Realizao do PPP / PUP: a cobrana em funo do volume
individual de uso
O valor individual da cobrana para cada usurio calculado de acordo com
os respectivos volumes que este realmente demanda de captao e consumo
de gua e/ou de carga lanada de substncias poluentes. De quanto mais gua
ele necessite, mais ele ter, pois, a pagar. Isto, por si s, j um critrio muito
importante do PUP/PPP.
Entretanto, esse aspecto limitado pelos mtodos de clculos globais. Em
princpio, a lei 12.183/05 possibilita a aplicao de tais valores globais para
todas as finalidades de uso. Se uma medio concreta das respectivas
grandezas for vinculada a um nus e a custos considerveis, talvez essa seja
uma soluo sensata. No entanto, ao se deixar de lado o PUP/PPP, deixa de
existir aqui a motivao que leve os usurios a uma mudana de
Recursos Hdricos (1997), Relatrio Final REV0 e volume 5 (RP 05). Cf. tambm explicaes
semelhantes no texto sobre o exemplo do Rio Paraba do Sul no Cap. 4.3.
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comportamento. Afinal de contas, se, guisa de exemplo, apenas o consumo

de gua mdio estabelecido de determinadas culturas agrcolas for utilizado
com a base de clculo para todas as respectivas culturas, o emprego de
mtodos de irrigao que utilizem menos gua tambm no geraria uma
reduo da cobrana a ser paga por cada usurio. Com isso, faltaria um
incentivo essencial para as economias desejadas no consumo de gua.
Todavia, o Artigo 16 da Lei Estadual de So Paulo prev que se considerem,
pelo menos atendendo a pedido dos usurios, resultados de medies
individuais, em vez de valores globais.238 A eficcia do PUP/PPP e, por
conseguinte, do funcionamento da cobrana como instrumento de
gerenciamento da demanda dependeria, portanto, apenas de at que ponto os
usurios recorrem a essa possibilidade. E isto, de sua parte, seria determinado,
por fim, pelo valor da cobrana ou pelas possibilidades de economia atravs
da diferena entre valor global e valor medido. Devido relativamente pouca
notabilidade das cobranas em So Paulo, aqui se deve contar, provavelmente,
com resultados menos dignos de meno.239
Alm disso, o PUP/PPP rompido atravs da diferenciao prevista dos
valores da cobrana segundo finalidade de uso, ou seja, segundo os tipos de
usurios. No Cap. 1.3.2.3.1. deste trabalho, foi mostrado que os custos do uso
da gua no dependem do fato de quem pratica o uso e, por conseguinte, seria
necessrio uma taxa uniforme para todos os usurios, com vistas a um
gerenciamento economicamente eficiente da demanda. Sobre este assunto e
sobre a limitao da cobrana mediante o PUM, que causa um efeito similar,
ainda sero tecidos comentrios.240
238 A Lei Alem sobre Efluentes encerra um modo de proceder semelhante. Embora na
Alemanha sejam empregados, como base de clculo, os chamados Bescheidwerte as
concentraes de poluentes permitidos por lei o usurio tambm pode, ao invs disso,
optar por uma medio individual. Sobre esse tema, cf. por ex. Berendes (1995). O Decreto
50.667, juntamente com as normas de aplicao da cobrana em So Paulo, prev, no Art. 9,
para a captao, o consumo e a derivao, os volumes aprovados por outorga como base de
clculo, na medida em que tenha sido posta em prtica uma outorga. A fora que a cobrana
ter como um incentivo para que o usurio no apenas consuma menos gua, mas tambm
para que reserve menos gua para si por outorga, evitando assim, em determinados casos,
um bloqueio de outros usurios (cf. Cap. 3.5.), vai depender da rapidez com que se cadastre
o uso da gua por outorga em So Paulo e este seja enquadrado em uma base jurdica slida.
At o momento, os avanos feitos nessa rea foram pouco satisfatrios.
239 O CNEC e a FIPE partem, em seu estudo, de impactos financeiros relativamente reduzidos
para os diferentes usurios mas com ntidas variaes entre os diferentes segmentos de
usurios. Damsio et al. (2003) chegam a concluses semelhantes. Cf. tambm o Cap. 5.
240 Cf. sobre este tema principalmente os dados contidos no Cap. 4.1. sobre o Cear e no Cap.
3.6.sobre o modelo proposto por Carrera-Fernandez e Garrido.
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3.1.3.1.3. Diferenciao dos valores da cobrana segundo as caractersticas da

bacia efeito incitativo e PPP / PUP
A diferenciao dos valores da cobrana conforme a regio, a sazonalidade, o
padro de qualidade da gua etc., apresenta, porm, com base no PUP/PPP,
efeitos positivos (cf. tambm o Cap. 1.3.2.3.5.). Dessa maneira, pode ser levada
em considerao a verdadeira nocividade ecolgica e econmica do uso da
gua ao se definir a cobrana, aplicando-se, por ex., um valor financeiro mais
elevado a ser cobrado pelo consumo de gua em bacias com baixa vazo
durante o perodo de estiagem do que em regies com altas vazes durante a
estao chuvosa. O dano econmico causado, por ex., atravs do lanamento
de substncias poluentes em um corpo de gua usado para o abastecimento de
gua potvel tambm , naturalmente, maior (e deveria refletir-se em uma
cobrana pelo uso da gua equivalentemente mais elevada) do que quando a
mesma carga de substncias poluentes lanada em um manancial que serve
principalmente recepo de efluentes e em que, conseqentemente, se tenha
como meta um padro de qualidade hdrica inferior.241
Com as diferenas de preos resultantes no valor da cobrana, pode-se
influenciar, de modo especfico, determinados tipos de comportamento e,
nessa medida, as cobranas com divergncias regionais residem, por completo,
na lgica das taxas incitativas da poltica ambiental. Nesta perspectiva, deve-se
contradizer a CNEC / FIPE, quando afirmam que essa diferenciao
acarretaria efeitos ambientais negativos. A taxa comparativamente baixa em
aqferos ainda pouco degradados atrairia, segundo CNEC / FIPE (v. RP. 04,
pg. 41), usurios que praticam poluio intensa e causaria, futuramente, uma
degradao ambiental mais forte na respectiva regio. Mas justamente este o
sentido da diferenciao da cobrana, ou seja: que a poluio seja conduzida
para onde cause o menor dano ecolgico e econmico. A alternativa, i.e. uma
cobrana uniforme para todo o Estado, resultaria em que outros usurios, em
funo de outras vantagens locacionais (grau de desenvolvimento econmico,
infra-estrutura, densidade demogrfica etc.), se estabelecessem s margens dos
rios j mesmo degradados, e o dano ali causado e, por conseguinte, para a
sociedade como um todo fosse ento muito maior do que em outro lugar.242
241 Aqui se trata, bem entendido, apenas do dano econmico. Aqui nada se diz sobre o impacto
ecolgico nem sobre eventuais outros mtodos de quantificar em nmeros esse dano
econmico. (por ex. atravs da incluso das prioridades de futuras geraes). Sobre essa
discusso, cf. tambm o Cap. 1.3.1. deste trabalho. Nas metodologias de clculo da cobrana
j praticadas ou prontas para serem implementadas no estado de So Paulo, como j
mencionado, so previstos diferentes coeficientes multiplicadores para as diversas classes de
uso de 1 a 4.
242 Isto valer pelo menos pelo tempo em que, por ex., a forte poluio hdrica no se torne,
por seu turno, um fator de custo negativo to manifesto que consiga expulsar os usurios da
bacia poluda. Na regio ao redor da cidade de Cubato (SP), uma regio altamente
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Certo , porm, que seria, teoricamente, necessrio voltar a examinar a

situao ecolgica aps o estabelecimento dessas novas unidades causadoras
de intensa poluio, pois os custos de oportunidade do uso da gua,
conseqentemente, deveriam subir (uma vez que o potencial de
autodepurao do rio estaria mais sobrecarregado que antes). A conseqncia
seria a necessidade de aumentar a cobrana naquele determinado aqfero.
Existe, em princpio, a possibilidade de realmente se aplicar a cobrana
com valores regionais divergentes como instrumento poltico-ambiental
incitativo, para motivar, por meio da precificao de impactos ecolgicos, um
determinado comportamento ecolgico considerado sensato.
3.1.3.1.4. A limitao da cobrana mediante valores mximos: conseqncias
alocativas e distributivas dos aspectos sociais da cobrana
Com relao ao efeito incitativo da cobrana, o seu limite quantitativo
continua a parecer problemtico, do modo como proposto atravs dos preos
unitrios mximos (PUM) no estudo do CORHI, e da maneira como ele
tambm encontrado na Lei 12.183/05. Aps negociaes entre o governo e os
usurios, foi determinado o valor de 0,001078 UFESP como limite mximo
para os valores da cobrana referentes aos volumes captados, extrados,
derivados e consumidos (v. acima), assim como, para a carga lanada nos
corpos dgua, o teto de trs vezes do valor a ser cobrado por captao,
consumo e derivao da gua, desde que estejam sendo atendidos os padres
de lanamentos permitidos pela legislao ambiental vigente (Art. 12 e 15).
Alm de a fixao desses valores mximos representar um impacto
negativo para a idia de descentralizao contida na nova legislao de
recursos hdricos, pois, desse modo, os comits de bacia, que na verdade
deveriam estabelecer o valor da cobrana, vem restrita a sua liberdade de
deciso, uma restrio desta natureza tambm no faz nenhum sentido nem
do ponto de vista econmico nem ecolgico. Uma cobrana ecologicamente
eficaz, quando atinge exatamente o efeito almejado quanto ao uso de gua.
Quanto mais abrangente for esse efeito, maior dever ser, logicamente, o valor
da cobrana estabelecida. Em outros termos: a limitao do valor da cobrana
pode prejudicar a capacidade de este instrumento alcanar determinadas
metas poltico-ambientais. Em vista da quantia to reduzida que foi proposta,
no caso de So Paulo, por ex., pelo estudo do CRH/CORHI ou pelo
CNEC/FIPE, e, mais ainda, em vista do preo mximo em parte ainda mais
reduzido estabelecido por lei (aqui os comits de bacia, como os
verdadeiros rgos deliberativos, vem-se de mos amarradas!) de atuais
(2008) cerca de 0,016 R$/m, deve-se temer, como se viu, que o efeito incitativo
industrializada e, por conseguinte, poluda ambientalmente, a degradao ecolgica
representava um obstculo para investimentos principalmente nos anos oitenta.
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da cobrana pelo uso da gua em So Paulo no ser muito pronunciado. O

potencial que a cobrana tem para agir sobre a alocao maximizadora ou
elevadora do bem-estar econmico e ecolgico do recurso gua dever ser,
pois, visivelmente restrito.
Se o limite mximo do valor da cobrana estiver abaixo dos custos
ecolgicos para o uso da gua, o que pelo menos se pode pressupor
intuitivamente no caso de So Paulo, ento a excluso de cobranas para alm
deste limite tambm tem, ao mesmo tempo, um efeito distributivo. Representa,
no final das contas, um beneficiamento daqueles usurios da gua que hoje
consomem e/ou poluem grandes volumes dgua. Pois o limite de 0,016
R$/m (ou da respectiva UFESP) permite que esses usurios continuem
externalizando todos os custos de danos excedentes a esse valor. Quem fica
afetado por essa limitao do PUP/PPP (implantada em So Paulo, entre
outros fatores, por fora da presso dos usurios industriais), so todos os
atuais e futuros usurios que tm de sofrer as conseqncias da poluio e/ou
da captao excessiva de gua. Se medidas remediadoras (tais como a
construo de estaes de tratamento) forem pagas com o oramento geral,
alm disso, todos os contribuintes de impostos ou seja, tambm os nousurios do respectivo manancial arcaro com os custos desta limitao da
cobrana.243 Um tal efeito distributivo, que pode ser classificado como
negativo tanto do ponto de vista econmico quanto ecolgico, ainda
fortalecido pela diferenciao dos valores da cobrana conforme os segmentos
de usurios s que, desta vez, mais em detrimento da indstria e em
benefcio dos outros usurios (cf. tambm, sobre este tema, as consideraes
feitas nos Cap. 3.6. e 4.1.).
Caso se tenha por fito, proteger usurios isoladamente de uma onerao
demasiadamente elevada (no importa como esteja definida), faz mais sentido
de qualquer forma estabelecer limitaes da conta individual total a ser paga
do que definir limitaes de validade geral para o valor da cobrana.244 No estudo
Infelizmente, tudo indica que uma maneira de ver como essa no muito fcil de repassar
para a sociedade. Quase no se formou resistncia nenhuma, por ex., contra a atividade de
lobistas do setor da indstria no contexto da cobrana pelo uso da gua. Na deciso poltica
sobre o sistema de cobrana, todavia, tambm se faz mister evocar outras reflexes que no
apenas as de cunho especificamente econmico-ambiental por ex. no que tange estrutura
de ocupao de uma cobrana alta para a indstria. Contudo, isto no deveria ter, como
conseqncia, a renncia aos objetivos ambientais de longo prazo.
244 Tambm isso certamente contradiz o PUP/PPP. Ademais, na opinio da COPPE / UFRJ
(2001, pg. 70), basta que o governador de So Paulo (de acordo com o Art. 6 da Lei
12.183/05) tenha de aprovar a cobrana. Segundo os autores, assim se garantiria que no
seriam recolhidas quaisquer cobranas que levassem determinados grupos de usurios
runa. Outrossim, tambm acham no mnimo estranho que se estabeleam por lei limites
para as tarifas das cobranas, afinal de contas, estas sempre poderiam ser mudadas a
qualquer hora pelos legisladores. O poder dos usurios representados no comit em fazerem
valer ali a sua influncia mais um mecanismo de proteo, para si mesmos, contra cargas
de cobranas insuportveis.
243
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do CRH / CORHI (1997, pg. 19), esta proposta encontra-se formulada de

modo que a cobrana devida no deva ultrapassar um determinado percentual
do custo mdio referencial [estatstico] de produo anual. (Na Lei
12.183/05, como j foi mencionado, uma tal limitao no prevista ali
somente o valor da cobrana limitado.) No exemplo da agricultura na bacia
do Rio Paraba do Sul (cf. Cap. 4.3.), possvel reconhecer uma norma
semelhante.
claro que, devido situao vivida por uma parte do setor agrcola
brasileiro, que, na verdade, geralmente precria, se podem defender tais
medidas de proteo e normas excepcionais. Mas se deveria atentar para o fato
de que essa proteo alcance os alvos certos e que no seja a sociedade, por ex.,
fadada a subsidiar a considervel degradao dos mananciais atravs de
adubos, herbicidas e congneres resultantes de eluviaes das propriedades
agrcolas pertencentes a latifundirios abastados.245 Por este motivo, uma
limitao da conta total a ser cobrada caso seja desejada deveria orientar-se
pelas condies de renda individuais dos respectivos usurios246, e no, como
proposto pelo CRH / CORHI (1997), por grandezas globais mdias de
natureza estatstica para o respectivo setor. O mesmo vale para uma
diferenciao dos valores da cobrana por usurios, que pode ser, em
determinados casos, justificada do ponto de vista poltico-social, mas que tem
efeitos nocivos do ponto de vista ecolgico e econmico. Sera da Motta (1998,
pg. 49) chama a ateno para o fato de a definio dos valores concretos
geralmente ocorrer de forma arbitrria e sem base em qualquer critrio de
eqidade explcito. Afirma, ainda, que, dessa forma, seria incerto se a
cobrana teria um resultado distributivo regressivo ou progressivo.
Outrossim, no se deveria ocultar da opinio pblica que o gerenciamento
de recursos hdricos em geral no um jogo de soma zero. Se vantagens
financeiras so concedidas a um grupo de usurios, permitindo-se a este,
mediante valores da cobrana situados abaixo dos custos ambientais causados,
que continuem externalizando uma parte desses custos, ento, essas vantagens
financeiras tero de ser pagas, de alguma forma, por outros usurios (ou por
toda a sociedade).247
Se os custos ecolgicos totais no forem includos no clculo da cobrana, trata-se, como j
foi dito, sem dvida de um subsdio. Sobre este tema, cf. tambm o Cap. 1.3.2.5.1. deste
trabalho.
246 Como a renda precisa ser informada pelo usurio na declarao geral de imposto de
renda, podendo ser, se necessrio, averiguada pelos rgos competentes, aqui no haveria
custos elevados de informao que justificassem uma orientao por um valor de referncia
mdio global.
247 Talvez o uso da expresso subsdios ou transferncias financeiras (cf. tambm o Cap.
1.3.2.5.1.) contribussem, nesse contexto, para o esclarecimento do efeito distributivo. Ao que
parece o que mostram tambm outros exemplos, como por ex. a discusso em torno do
imposto ecolgico alemo -, as coisas se do de tal modo que as pessoas ainda continuam a
perceber custos, se estes vierem expressos diretamente em unidades pecunirias, com muito
245
128
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3.1.3.1.5. Compensaes para benfeitores: a internalizao de efeitos

externos positivos
Uma outra especificidade da lei de So Paulo a adoo de mecanismos de
compensaes financeiras para os usurios que devolverem volumes de gua
captada com uma qualidade superior quela determinada em legislao e
normas regulamentares. No Art. 9, III, 3 da Lei 12.183/05, bem como no
Art. 12, III, 2 das normas de aplicao do Decreto 50.667/06, estabelece-se
que os comits de bacia devero aplicar, na implementao da cobrana para
tais casos, um fator de reduo que leve em conta a degradao total da
determinada parte do corpo de gua e a transformao dessa degradao ao
longo do tempo (trata-se, na terminologia dos dispositivos legais, do fator Y3
para o clculo da conta dos valores a serem cobrados).
Alm de um incentivo adicional para a realizao de medidas de
tratamento de esgotos, esse instrumento visa a desonerar especialmente o
setor industrial e/ou as empresas que j estiverem realizando medidas de
clarificao. Afinal de contas, principalmente nesse setor, uma regulamentao
dessa natureza seria aplicada.248 Em outros casos (por ex. na bacia do Rio
Paraba do Sul v. abaixo), da mesma forma, tambm se exigiu, por parte dos
usurios industriais, a introduo de um tal mecanismo. Em geral ocorre que,
exatamente no caso de grandes firmas que utilizam tecnologias avanadas, a
gua captada realmente passa por um processo de tratamento tal que, aps a
empresa utilizar os volumes captados, a gua relanada no aqfero com
uma carga de emisses inferior que apresentava no momento da captao.
Casos como o do paradoxo (discutido exaustivamente no Cap. 4.3.2.2.2.2.) de
um benfeitor que somente capta gua do rio para limp-la, mas que, todavia,
teria de pagar a cobrana, so entendidos mais como idias fantasiosas.
Entretanto, pode-se defender a idia de que se oferea um incentivo financeiro
(ou, conforme o modo de ver, uma recompensa) s empresas que, dispondo de
mtodos de limpeza to efetivos, de certo modo prestam um servio
coletividade, limpando o rio. De acordo com a viso neoclssica, tratar-se-ia,
aqui, da internalizao de efeitos externos positivos, ou seja, da possibilidade
de se conceder um bnus s empresas pelo lucro ecolgico lquido que surge
para toda a sociedade (ou para todos os outros usurios), quando o aqfero se
torna mais limpo. O bnus certamente influenciaria o efeito da cobrana
incitativa, na medida em que ofereceria um incentivo adicional, o de tratar
seus prprios efluentes. Principalmente em vista do enfoque preponderante da
mais rapidez e nitidez do que quando se trata, por ex., de danos ecolgicos. Parece ser
tambm o caso at quando tais danos ecolgicos criam, em mdio e longo prazo, uma carga
financeira considervel para as prprias pessoas (por ex. mediante o aumento dos custos
com cuidados mdicos, restries das possibilidades de uso no futuro etc.). Cf. tambm o
Cap.1.2. deste trabalho com relao avaliao de danos ecolgicos.
248 Cf. tambm Laboratrio de Hidrologia da COPPE / UFRJ (2001).
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cobrana como instrumento financeiro, seria possvel emprestar, com isso,

uma fora adicional dimenso da cobrana incitativa.
Um incentivo adicional para investimentos em medidas de tratamento de
esgotos tambm oferecido s operadoras pblicas e privadas do servio de
saneamento, com a previso de uma reduo da ordem de 50% at 2009 no
valor da ser cobrado dos usurios de recursos hdricos, se tais operadoras
puderem comprovar investimentos de monta na coleta e no tratamento de
efluentes (Art. 4 das disposies transitrias da Lei 12.183). Como tambm h
alguns problemas na rea de tratamento de efluentes domsticos no Estado de
So Paulo, um setor que apresenta uma das principais fontes de poluio
atravs de substncias orgnicas em muitos mananciais, um incentivo
adicional desse tipo faz sentido, ainda que se tenha de aguardar se esse
incentivo teria alguma eficcia com um valor de cobrana to baixo.
3.1.3.2. Efeito financeiro versus efeito incitativo da cobrana

3.1.3.2.1. Contradio ou falso dilema entre funo incitativa e funo
financeira?
A influncia do comportamento do usurio ou seja, a evoluo do efeito
incitativo da cobrana pelo uso da gua parece no estar, pelo menos, no
centro dos modelos propostos. No estudo do CNEC / FIPE, est claro que as
receitas auferidas so o elemento decisivo no estabelecimento dos valores da
cobrana. Embora o Art. 1 da Lei 12.183 mencione as metas comuns da
cobrana, tais como reconhecimento do valor econmico da gua, incentivo a
um uso racional dos recursos hdricos etc., o Art. 2 prev uma clara ligao
entre a cobrana e os investimentos previstos. Tudo indica que a meta seja, em
primeira linha, uma funo financeira.249
claro que ambas as funes no surgem separadas uma da outra. Mesmo
quando uma cobrana tem por fito que os usurios reduzam seu consumo de
O CNEC e a FIPE tambm enfatizam isto explicitamente: O objetivo primeiro da
cobrana, que teoricamente estimular a apropriao privada da gua de forma racional, fica
num plano inferior quando esta metodologia [- a fixao da tarifa da cobrana a partir das
receitas desejadas; nota do autor] aplicada. O objetivo principal passa a ser a arrecadao
de fundos para financiar os investimentos . Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e
Obras do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997),
RP.04, pg. 40. Como j foi dito e ainda ser visto, as propostas de cobrana em So Paulo
tm essa caracterstica em comum com muitos outros modelos em todo o mundo e no Brasil.
Barth (2000, pg. 136s.) chama a ateno, todavia, para o fato de que, nos debates em torno
da cobrana pelo uso da gua em So Paulo, desde o incio [mas tudo indica que sem
sucesso-] j se teria defendido a idia de que a cobrana teria de ser concebida mais
fortemente como um instrumento incitativo. Tambm nos debates entre os especialistas do
estudo realizado pelo CNEC/FIPE, sempre se teria voltado a falar nessa idia.
249
130
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gua, haveria, ento, a incidncia de receitas (certamente como produto

secundrio) obtidas com a cobrana (a menos que o valor da cobrana fosse
proibitivo, de modo a interromper todo o consumo). De modo inverso, uma
cobrana puramente financeira tambm atrairia, por certo, determinadas
mudanas de demanda induzidas pelo preo. Por isso, Barth (2000, pg. 145)
opina que o confronto entre ambas as funes configuraria um falso dilema.
No estudo de CNEC/FIPE, tambm se apia uma estratgia combinada, por
ex. atravs da determinao dos valores da cobrana atravs dos recursos
financeiros a serem auferidos, mas em que a cobrana deva, ao mesmo tempo,
recompensar o comportamento preservador do meio ambiente e punir o
desperdcio de gua.250
De certo modo, tal argumentao com certeza deve ser aprovada,
principalmente se considerada a partir de um ponto de vista prtico. Mas
ainda se deveria enfatizar mais uma vez que faz uma diferena fundamental,
se, atravs de uma cobrana, devem ser acumulados recursos financeiros para
se poder realizar determinados investimentos, tais como na limpeza ou na
disponibilizao adicional de gua, ou se a cobrana tem por meta dar um
impulso de preo, a fim de que os prprios usurios mudem seu
comportamento de forma tal, que no mais sejam, em determinadas
circunstncias, necessrios tais investimentos. Visto de outra maneira, trata-se
do contraste entre gerenciamento de oferta e de demanda ou da oposio entre
centralismo (na forma das medidas planejadas pelo comit ou por outros
rgos) e reaes descentralizadas provocadas no micro-nvel.251
No tocante funo financeira, ainda mister, porm, apontar mais uma
dimenso desse contexto: em certo sentido, uma mudana de comportamento
dos usurios, surgida de forma quase incidental ou sintomtica, como
decorrncia da elevao de preo atravs da cobrana, revelar-se-ia um
estorvo, pois ela faria com que houvesse uma menor incidncia de receitas do
que se havia planejado.252 Mostra-se aqui uma falha que se encontra em quase
todos os modelos de cobrana propostos ou realizados no Brasil, como ainda
ser visto ao longo deste trabalho. Nos planejamentos dos valores da cobrana,
em geral as receitas necessrias so repassadas simplesmente, conforme a
Assim se d em: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So
Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), Relatrio Final, pg. 61.
251 Tambm o CNEC e a FIPE afirmam (Relatrio Final, pg. 60) que a eficcia ecolgica seria
questionvel no caso de uma cobrana de financiamento.
252 O conflito entre a funo incitativa e a funo de financiamento da cobrana , de certo
modo, imanente ao modelo e tambm pode ser encontrado em outros setores, pois a
cobrana incitativa ideal se livraria at mesmo da sua base de clculo. Um exemplo
comparvel e ilustrativo descrito no Cap. 4.3.3.3.1., nota 591, com o debate acerca do
aumento do imposto alemo sobre o tabaco com base na poltica sanitria e fiscal. O CNEC e
a FIPE relatam tambm (RP. 04, pg. 40) que, como a meta principal de uma cobrana
incitativa mesmo a arrecadao de receitas, a questo da eficcia em termos de estimular
mudana de comportamento dos agentes questionvel.
250
131
18/10/2010 09:24:23
estrutura de uso existente, para todos os usurios e para todos os volumes de

uso; parte-se implicitamente da hiptese de que, ao longo da implantao da
cobrana, no haver nenhuma mudana de demanda, que esta reagir,
portanto, de maneira totalmente inelstica ao preo. Isto no soa estranho
apenas com relao ao fato de, aps uma sabedoria econmica de
compreenso relativamente fcil e conhecida de todos, qualquer mudana de
preo, por mais reduzida que seja, normalmente acarretar uma reao da
demanda. Sobretudo se for levada em conta a forma como se expressam a lei e
muitos outros textos especficos, ao afirmarem que as cobranas deveriam
oferecer um incentivo ao uso racional da gua (ou formulaes do mesmo
gnero), causa admirao que justamente este estmulo aparentemente seja
ento totalmente ignorado na calculao do valor e do volume da cobrana a
ser auferida.
bvio que extremamente difcil (e certamente aqui reside um motivo
para que os estudos no observem a reao da demanda) emitir declaraes
confiveis sobre a elasticidade-preo da demanda por gua nos diferentes
campos de aplicao dos recursos hdricos (cf. tambm o Cap. 3.5.). Se a
elasticidade-preo , em geral, um setor muito ignorado pela pesquisa, ento
isto ainda se aplica melhor aos pases emergentes e em desenvolvimento. Do
mesmo modo, como j foi mencionado, o baixo valor da cobrana, via de
regra, supostamente no gera mudanas de comportamento bastante
considerveis e nem tampouco, em estreita relao com isto, a receitas
demasiadamente mais baixas. Mas simplesmente aceitar uma elasticidadepreo igual a zero tambm no parece conveniente. O exemplo da bacia do Rio
Paraba do Sul (Cap. 4.3.3.), mostrar ainda que, em determinadas situaes,
poderiam surgir muito bem efeitos de demanda que reduziriam claramente as
receitas em comparao soma visada inicialmente. Em relao proposta
paulista, Sera da Motta (1997b, pg. 63) chama a ateno especialmente para
o fato de a diferenciao da cobrana por usurios, na concepo de cobrana
do CNEC/FIPE, certamente ser modelada conforme um mtodo do mesmo
grupo do Ramsey pricing (cf. Cap. 3.6.), de modo inversamente proporcional
elasticidade-renda da demanda, para perseguir determinadas metas
distributivas. Segundo o autor, partindo-se do princpio de que a elasticidaderenda de usurios industriais, por ex., mais reduzida que a de outros usurios
cujos valores de cobrana sejam mais reduzidos, o efeito distributivo esperado
poder ento ser realizado. Mas como a elasticidade-preo dos usurios
industriais , com freqncia, superior de todos os outros usurios, as
receitas auferidas deveriam mostrar-se, possivelmente, at sensivelmente mais
reduzidas.
Vale ainda ressaltar, por fim, que atravs da limitao dos valores da
cobrana mediante o PUM, pela Lei 12.183/05, por um lado, e, por outro,
mediante a vinculao da cobrana aos custos previstos no plano de
investimentos, pode-se chegar ao dilema de que a parte dos investimentos na
132
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gesto de recursos hdricos financivel pela cobrana seja automaticamente

limitada. Devido existncia de graves problemas em algumas bacias do
Estado de So Paulo, acompanhados, simultaneamente, de uma - no rara extrema escassez de recursos financeiros, essa limitao dos valores da
cobrana por parte do legislador sem a possibilidade de influncia dos comits
de bacia, no parece muito perspicaz.
3.1.3.2.2. A elasticidade-preo da demanda de recursos hdricos no estudo do
CNEC / FIPE e as receitas esperadas com a cobrana em So Paulo
A maior parte dos estudos brasileiros sobre cobrana pelo uso da gua
ignoram esses impactos de mudanas da demanda sobre a receita auferida
com a cobrana. Em relao ao exemplo dos estudos sobre a situao em So
Paulo, essa crtica vlida apenas com restries. O trabalho de CNEC / FIPE,
economicamente fundamentado em sua totalidade, pelo menos se detm
explicitamente sobre o fenmeno da elasticidade da demanda.253
Em primeiro lugar, o CNEC e a FIPE advertem que, ao propor o repasse acima descrito - dos custos de investimentos nas 22 bacias para os respectivos
usurios, eles ignoram essa elasticidade no clculo (a maioria dos outros
estudos simplesmente no falam sobre essa hiptese) e que uma elasticidade
igual a zero seria irrealstica.254
Em segundo lugar, o consrcio explica que justamente a reao elstica da
demanda geraria receitas mais baixas que as visadas. Principalmente na
demanda por gua para fins de diluio de efluentes, os pesquisadores
esperam uma clara reduo (bem vinda do ponto de vista ecolgico) aps a
implantao da cobrana e, por conseguinte, receitas sensivelmente mais
baixas. Na captao e no consumo de gua, haveria, nos anos seguintes, uma
expanso da demanda por causa do desenvolvimento demogrfico e
econmico na regio255, bem como um conseqente crescimento das receitas.
Todavia, por causa de um retrocesso no lanamento de substncias poluentes,
os comits de bacia aufeririam, em uma anlise panormica, receitas mais
253 o que se afirma sobre impactos alocativos da cobrana em: Secretaria de Recursos
Recursos Hdricos (1997), Relatrio Final, pg. 69, e em RP. 08, pg. 17.
254 Encontra-se formulado assim de maneira explcita em: Secretaria de Recursos Hdricos,
Saneamento e Obras do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos
Hdricos (1997), RP. 05, pg. 41s.
255 Aqui ainda se deveria verificar (p. ex. como conseqncia, em longo prazo, do efeito
incitativo da cobrana), se, no futuro, um aumento demogrfico e econmico no poderia
andar de mos dadas com volumes de uso da gua menores do que os que se praticam
atualmente. Os desenvolvimentos mais recentes nos pases industrializados permitem supor
que tambm no Brasil, um pas emergente em ascenso, poderia ocorrer em mdio prazo, um
desatrelamento entre crescimento econmico e consumo de recursos. Para maiores detalhes
sobre este tema, cf. por ex.: Brauch (1998).
133
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reduzidas com a cobrana do que o percentual almejado de 30% dos recursos

para investimentos anuais; para o Alto Tiet, por ex., isso apenas
representaria, no 10 ano, 25,4 %.256 Infelizmente, o estudo do CNEC / FIPE
no muito claro neste aspecto, em especial no tocante determinao mais
exata da elasticidade, tampouco quanto ao motivo pelo qual o modelo
proposto no compensa essas receitas mais baixas atravs de outros valores
para a cobrana.257
Que valor as receitas a serem alcanadas em So Paulo realmente tero,
quando da implantao completa da cobrana, difcil de se prever, tambm
devido a falta de conhecimentos sobre efeitos da elasticidade-preo.258 Em
2008, a arrecadao nas bacias estaduais dos Rios Piracicaba, Capivari e
Jundia foi de R$ 14,5 milhes, esperando-se uma receita de 19,4 milhes para
o ano 2009. O DAEE publica, no seu site, as receitas com a cobrana por
usurio para os rios estaduais nas bacias PCJ e Paraba do Sul. Para o Estado
como um todo, CRH / CORHI (1997, pg. 11) partem de uma receita anual
estimada de cerca de R$ 449 milhes mas incluindo, porm, os corpos dgua
federais existentes em So Paulo, todos os usurios e todas as finalidades
previstas para o uso.259 Laboratrio de Hidrologia COPPE / UFRJ (2001, pg.
72) duvidam que se chegasse a uma quantia neste valor, j pelo fato de
certamente no existirem, desde o incio, os conhecimentos cientficos
necessrios, para se impor uma cobrana a todas as substncias poluentes; e
tambm porque o setor agrcola, est liberado da cobrana durante os
primeiros quatro anos (Art. 1 das Disposies Transitrias).
Junto a CNEC / FIPE (Relatrio Final, pg. 70), que propem, para o uso
de recursos hdricos, preos unitrios em parte mais elevados, mas em parte
tambm mais reduzidos do que CRH / CORHI, recorrendo, alm disso, a
outras bases de clculo principalmente no caso de lanamento de efluentes
para o seu modelo, as receitas estimadas perfazem aproximadamente R$ 300
milhes anuais, sob a premissa de que o valor da cobrana seja fixado de tal
modo que 30 % dos investimentos previstos fossem financiados atravs da
cobrana. As operadoras pblicas de saneamento contribuiriam, nesse caso,
com 61% para as receitas totais, o setor industrial, com 22 %, o setor agrcola,
com 14 %, e os produtores de energia, com 3 %.
Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo / CRH

Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), Relatrio Final, pg. 69, ou, mais
detalhadamente, RP.05, pg. 35ss.
257 Sobre este aspecto, cf. mais detalhes em: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e
Obras do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP.
05, pg. 35.
258 Tambm Barth (2000, pg. 143) escreve que as possveis receitas calculadas nos estudos
teriam de ser consideradas com cautela.
259 Para mais detalhes sobre os dados que serviram de base a essa estimativa, v. CRH /
CORHI (1997), pg. 10s., ou Laboratrio de Hidrologia da COPPE / UFRJ (2001), pg. 72.
256
134
18/10/2010 09:24:23
Aps a implantao da cobrana em So Paulo (como naturalmente

tambm em outros casos), futuros trabalhos de pesquisa devero prestar uma
ateno especial s receitas auferidas com a cobrana no apenas em relao
s possibilidades gerais de financiamento de uma cobrana pelo uso da gua,
mas tambm para se obterem novos conhecimentos sobre a elasticidade-preo
da demanda por gua.
3.1.3.2.3. A utilizao da receita da cobrana sobre a vinculao entre a
cobrana e o volume de investimentos planejados
Reiterando o que j foi afirmado anteriormente, a cobrana, conforme a lei
vigente em So Paulo, tem um vnculo muito estreito com a utilizao de sua
receita em prol dos investimentos planejados pelo comit para o respectivo
aqfero.260 Em um passado muito recente, foi realizado um caloroso debate
sobre a quota-parte das receitas que deve ser transferida para o Fundo
Estadual de Recursos Hdricos, a fim de se financiarem medidas de
gerenciamento de recursos hdricos tambm em outras regies. (O debate
tambm se estendeu a outros modelos; cf. por ex. o Cap. 4.3. sobre o Rio
Paraba do Sul).261
J foi mostrado que, em uma anlise puramente terica, para a eficcia de
uma cobrana incitativa, totalmente insignificante como as receitas obtidas a
partir dela sero utilizadas. Assim, vinculando-a existncia ou ao
financiamento de determinados investimentos num plano de bacia, poderia-se
inclusive inibir o efeito incitativo da cobrana. A implementao e a
metodologia da cobrana deveriam ser determinadas pelas reaes desejadas
dos usurios, e no pela necessidade de receita.
Vendo-se deste modo, pode muito bem ser uma idia sensata aplicar o
volume de receitas auferidas com a cobrana ou uma parte desta receita fora
Em contrapartida, o comit pode deliberar livremente sobre o tipo de investimentos a
serem realizados desde tecnologias de limpeza, passando por medidas de proteo como
programas de reflorestamento ou congneres, at o financiamento de dvidas externas do
governo estadual.
261 Aqui certamente tambm importante o fato de os envolvidos se preocuparem com o fato
de que o Estado poderia apropriar-se do volume arrecadado com a cobrana e dar-lhe um
destino outro, como ocorreu na recente histria brasileira com a Contribuio Provisria
sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza
Financeira (CPMF). Esse imposto do cheque, como tambm ficou conhecida a CPMF, que
fora criada no governo de Fernando Henrique Cardoso originariamente como uma
contribuio provisria com a durao expressa de apenas um ano e com a funo de prestar
um apoio financeiro ao sistema de sade brasileiro, foi prorrogada, depois de expirado o
prazo, e o recursos com ela auferidos foram, em parte, includos no oramento geral. Por esse
motivo, s vezes tambm se ouvem temores de que a cobrana poderia revelar-se uma
espcie de CPMF das guas. Nesse contexto, a estreita ligao entre a cobrana pelo uso da
gua e os investimentos planejados deve ser considerado um aspecto que inspira confiana.
260
135
18/10/2010 09:24:23
da bacia de origem. Alm disso, a legislao brasileira de recursos hdricos j

apresenta uma idia bsica que consiste exatamente nisto: atravs da
transferncia de recursos financeiros, bacias mais pobres devero ser apoiadas
por bacias mais abastadas, no mbito do princpio de solidariedade.
No obstante, como j mostra o Cap. 1, pode-se sempre averiguar, na
percepo pblica de uma cobrana pelo uso da gua, que so mesmo as
receitas e, conseqentemente, a funo financeira que esto em primeiro
plano. Dessa maneira, pode ser uma ajuda para a aceitao deste instrumento
poltico, apresent-lo como uma via que conduza ao levantamento de recursos
necessrios para investimentos no gerenciamento de guas na respectiva
bacia, como bem o mostra a lei paulista atravs da vinculao da cobrana aos
investimentos nos planos de bacia. Ademais, a disposio dos usurios para a
cooperao poder ser aumentada de modo manifesto e, com isto, tambm o
sucesso do sistema baseado na participao -, caso se garanta que as receitas
voltaro a beneficiar aos prprios usurios, seja em forma de melhorias
ecolgicas ou por ex. na forma de subsdios para a introduo de tecnologias
visando economia de gua. Partindo-se deste pressuposto, no admira que
justamente os usurios, no caso do PL 676/00 hajam-se declarado
veementemente contrrios possibilidade de permitirem que at 50% das
receitas obtidas com a cobrana sejam transferidas para o Fundo Estadual de
Recursos Hdricos, um fundo de validade geral.262
3.1.3.3. Sobre o possvel efeito incitativo da cobrana em So Paulo:

resultados obtidos no estudo do CNEC / FIPE
No bojo do estudo de CNEC / FIPE, apresentada uma interessante anlise
do possvel efeito incitativo da cobrana, notadamente na rea industrial. Para
262 Cf. por ex. a Carta dos Comits de bacias e da FIESP/CIESP, de julho de 2003, escrita por
diversos comits de bacia do Estado de So Paulo em conjunto com as associaes das
indstrias, publicada por ex. na lista de discusso da Associao Brasileira de Recursos
Hdricos (ABRH) na Internet, uma associao de que fazem parte praticamente todos os
especialistas brasileiros de reas ligadas a recursos hdricos. Os endereos da Internet
referentes lista de discusso encontram-se no ndice de matrias deste trabalho. Esse frum
eletrnico de discusso no apenas representa uma valiosa fonte de informaes para a
pesquisa de assuntos concernentes legislao brasileira de recursos hdricos, como tambm
, ao mesmo tempo, um rgo central (no sentido por ex. da NEI) de intercmbio e de
debates sobre a poltica brasileira de recursos hdricos. Todos os aspectos decisivos so ali
discutidos em pormenores. Mas lentamente que o uso das receitas auferidas com a
cobrana tambm vai caminhando para o centro dos debates cientficos. At hoje, este
aspecto foi amplamente deixado de fora, pelo menos no debate dos instrumentos luz
neoclssica. Garrido (2004) um dos poucos artigos que tematiza o uso do volume
arrecadado com a cobrana em relao ao exemplo da cobrana no Brasil.
136
18/10/2010 09:24:23
concluir, este aspecto ainda dever ser abordado aqui resumidamente.263 Em

uma pesquisa de opinio realizada com 15 empresas, CNEC / FIPE tinha
como meta, sobretudo, trs aspectos principais. Em primeiro lugar, como so
os efeitos da cobrana sobre os custos dos empresas e/ou eles so repassados
aos consumidores finais? Em segundo: resulta, da, um motivo para se mudar
o local de produo? E o terceiro e mais importante aspecto: a cobrana oferece
algum incentivo para que se efetuem mudanas nos fluxos de produo,
especialmente voltadas para a introduo de tecnologias calcadas na economia
e na preservao dos recursos hdricos?
Os resultados dessa pesquisa, como tambm assinalam os prprios CNEC
/ FIPE, devem ser examinados com cuidado, j que o setor industrial paulista
exibe um quadro muito heterogneo. Os autores perscrutam dois cenrios de
cobranas. No caso do cenrio radical, a cobrana repassaria aos usurios os
custos totais de todos os investimentos da respectiva bacia nos prximos 25
anos. No caso do cenrio conservador, os usurios responsabilizar-se-iam por
apenas 20 % desses custos de investimento. Nas trs bacias pesquisadas, o
cenrio radical resultaria nos seguintes valores de cobrana:264
Tab. 3.1.3.: Valor da cobrana no cenrio radical conforme o CNEC / FIPE
finalidade/ bacia Volume captado Volume
consumido
(R$/m3)
DBO (R$/kg)
(R$/m3)
Alto Tiet
0,0167
0,09
1,0667
Baixada Santista
0,0033
0,02
0,759
Piracicaba
0,00667
0,0533
0,643
Fonte: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo /

CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP.08, pg. 74.
Atualmente ainda preciso esperar para se ver que valor ter a cobrana nas
bacias do Estado de So Paulo. Mas, de incio, a limitao atravs de valores
mximos j impede, por ex., valores como os pressupostos para o Alto Tiet.
Considerando-se o valor da cobrana pressuposto como exemplo nesse
estudo, haveria como resultado, segundo o CNEC / FIPE, para as empresas
Cf. a seguir: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo

/ CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP. 08.
264 No cenrio conservador os valores seriam, de modo equivalente, mais reduzidos. Por
questes de espao, a apresentao restringe-se aqui, em larga escala, anlise do efeito da
variante radical.
263
137
18/10/2010 09:24:23
consultadas, um aumento mdio de 1,01 % para 1,33 % da quota dos custos de

gua nos custos totais de produo.265
De um modo geral, a tendncia, para a maioria dos entrevistados, parece
ser no sentido de repassar a cobrana mediante elevaes de preos de seus
produtos. Se isso pudesse ser efetuada com uma relativa facilidade, o efeito
incitativo da cobrana, em determinadas situaes, seria limitado, pois
mudanas no comportamento dos usurios de recursos hdricos no seriam
terminantemente necessrias para se manter a estrutura de custos original.266
No tocante relocao de empresas como conseqncia da cobrana, o
CNEC / FIPE constata que isso no deveria ocorrer em dimenses
significantes. Tanto os investimentos j existentes quanto os novos seriam
efetuados pela grande maioria dos entrevistados na mesma bacia mesmo que
os valores da cobrana fossem diferentes nas diversas regies.
Tanto o questionamento feito pelo CNEC / FIPE, sobre se os
investimentos, apesar da cobrana ou de uma cobrana regionalmente
diferenciada seriam realizados na mesma bacia, quanto algumas das respostas
obtidas do margem seguinte concluso: muitos atores envolvidos ainda no
perceberam, por completo, as vantagens que uma cobrana pelo uso da gua
tem em longo prazo. Afinal de contas, em longo prazo, a cobrana representa
um instrumento usado para se garantir a disponibilidade de gua utilizvel.
Assim sendo, talvez fosse mais possvel se supor que a introduo de uma
cobrana representasse um motivo para que muitos usurios, justamente por
causa (e no apesar) da cobrana, se assentassem na respectiva bacia. O prprio
CNEC e a prpria FIPE apontam que a suficiente disponibilidade de gua era
e um fator decisivo para nove das doze empresas entrevistas.267
Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo / CRH
Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP. 08, pg. 77. Custos de gua significam
aqui os custos que surgem para as empresas com a aquisio ou captao de gua e com a
destinao final e o tratamento de seus efluentes. Os componentes desses custos so, por ex.,
os gastos com a operao de bombas, a coleta e o tratamento de efluentes internamente nas
empresas etc. Cf. sobre esse tema tambm o Cap. 5.4.
266 Por outro lado, a cobrana tambm lanou mais um sinal econmico-gerencial, no sentido
de se economizar gua e, por conseguinte, custos adicionais. Sobre o resultados exatos da
pesquisa, cf. Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo /
CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP. 08, pg. 80. A deciso sobre se a
cobrana, atravs de elevao de preos, repassada para o consumidor final, dependeria, no
caso das empresas entrevistas pelo CNEC / FIPE, alm da tarifa da cobrana (ou seja, e
haveria o cenrio radical ou o conservador), tambm de se saber se ser imputada a
mesma cobrana, do mesmo modo, aos concorrentes diretos no mercado ou no. Cf. Turner
/ Pearce / Bateman (1994), pg. 171ss., e nota 82 no Cap. 1 sobre a diviso dos custos
ambientais entre produtor e consumidor.
267 Cf. mais detalhes a este respeito em: Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras
do Estado de So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP.08, pg.
83ss. CNEC / FIPE enfatizam tambm em vrios trechos de seu estudo a idia de que a
cobrana uma garantia para a disponibilidade hdrica, por ex. em RP. 06, pg. 10.
265
138
18/10/2010 09:24:23
Interessante, no contexto da pesquisa sobre o efeito incitativo de uma

cobrana de taxa pelo uso da gua , sobretudo, a questo se e de que forma o
sinalizador de preo da cobrana adotado pelas empresas em medidas
concretas na proteo dos recursos hdricos. Nesse contexto, sugeriu-se, s
empresas, a realizao de quatro medidas vinculadas a diferentes sobrecargas
e custos, para se poupar gua e/ou poluio: a) medidas gerenciais no fluxo
operacional, visando economia da matria-prima gua, sem mudar o padro
tecnolgico da empresa; b) investimentos no tratamento de guas residurias e
recirculao ; c) investimentos em novas tecnologias de processo (mais limpas
ou de poupana de gua) modernizando o padro tecnolgico da empresa; e
d) uma alterao da composio (mix) de produtos da empresa. Indagou-se se
as respectivas medidas seriam realizadas na empresa como reao carga
financeira atravs da cobrana (radical ou conservadora), A tabela 3.1.4.
mostra a freqncia das respostas dessa pesquisa de opinio em relao ao
cenrio radical:
Tab. 3.1.4.: Freqncia das respostas pergunta sobre as medidas de
poupana de gua no cenrio radical
Reao
Variante a)
Variante b)
Variante c)
(realizao da
variante?)
(Medidas
Gerenciais)
(Tratamento
e
Recirculao)
(Novas Tec. (Alterao do

de Processo) Mix)
No c/
Certeza
Provavelmente 0
No
Indeciso
Provavelmente 3
Sim
Certo que sim
Variante d)

CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP.08, pg. 81s.
Conforme CNEC / FIFE, os resultados a obtidos no cenrio radical e no

conservador praticamente no apresentaram divergncia.
Em primeiro lugar, as respostas mostram que a cobrana entendida
manifestamente por uma grande parte das empresas como um claro sinal para
que sejam efetuados investimentos na proteo dos recursos hdricos.
139
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Principalmente as variantes mais em conta a e b parecem ser as mais

aplicveis, mas, de qualquer maneira, tambm novas tecnologias de produo
(variante c) seriam implantadas por 5 dentre 15 empresas entrevistadas no
caso da validade da cobrana. Em todo caso, aqui CNEC / FIPE frisam que as
empresas envolvidas, em determinadas circunstncias, de qualquer maneira
poderiam ter como meta uma renovao de seu estoque de capital. Para dar
impulsos a mudanas ainda mais evidentes nesse setor, afirmam os autores do
estudo, a cobrana certamente precisaria ser mais cara. Tudo indica que, para
os entrevistados, uma mudana do bem produzido no parece significar uma
opo de reao cobrana.
bvio que se faz mister apreciar com cuidado o exame do CNEC / FIPE
no tocante a diversos assuntos, sobretudo no que tange ao nmero
relativamente reduzido de entrevistados e metodologia utilizada: trata-se de
reaes apresentadas pelos entrevistados a uma cobrana que, poca da
pesquisa, somente tinha existncia puramente hipottica. Afinal de contas,
algumas das respostas (como tambm, alis, algumas das interpretaes do
CNEC / FIPE) nem sempre so convincentes do ponto de vista econmico.268
Seja como for, aqui se mostra de modo bem claro, pelo menos nos
prognsticos dos usurios, que uma cobrana certamente gerar mudanas no
comportamento dos usurios.
Este resultado est em desacordo, contudo, com uma outra concluso do
CNEC / FIPE. Um rol dos custos anuais calculados para investimentos que
seriam necessrios em limpeza de efluentes mostra que, de acordo com o grau
de limpeza desejado e com o setor, estes poderiam alcanar at 10 % do valor
adicional da respectiva produo. A tabela 3.1.5 faz um confronto entre esses
custos e as cargas geralmente bem mais inferiores obtidas com a cobrana
nos diferentes campos da indstria (Tab. 3.1.6.).
Os resultados permitem supor que as respostas supracitadas dadas pelas
empresas em relao s medidas de investimento a serem adotadas em
proteo dos recursos hdricos, com a implantao da cobrana, nem sempre
precisam basear-se necessariamente em clculo gerencial.
268 Sobre os problemas dessa tcnica de pesquisa de opinio cf. tambm as consideraes
sobre a verificao da disponibilidade de pagamento no Cap. 1.2. deste trabalho. As
respostas dos entrevistados encontram-se em: RP. 08 do estudo do CNEC / FIPE.
140
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Tab. 3.1.5.: Custos de investimento p. a. para o combate poluio hdrica no

setor industrial brasileiro (1988)
Setor industrial
Custos de investimento (% do PIB

setorial)
Nvel de Remoo da Carga

Potencial
50%
Indstria qumica
0.39%
Indstria metalrgica
5,30%
Papel e celulose
0,16%
Indstria alimentcia
0,13%
Indstria de bebidas
0,26%
75%
0,57%
6,19%
0,18%
0,14%
0,29%
100%
1,19%
8,99%
0,55%
0,29%
0,61%
Tab. 3.1.6.: Custos da cobrana para lanamentos de efluentes no cenrio

radical
Setores (nmero de empresas
entrevistadas)
Sucroalcooleiro (4)
Qumica / Petroqumica (7)
Metalurgia (2)
Papel e celulose (4)
Alimentos (0) e bebidas (2)
Txtil (0)
Cobrana
por
diluio
(porcentagem do faturamento)
0,20 %
0,45 %
0, 27 %
0,04 %
0,02 %
---

CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP.08, pg. 88s. 269
Embora os valores indicados somente possam ser comparados com certas

restries,270 ainda possvel reconhecer que a cobrana, mesmo no modelo
radical, certamente seria demasiadamente baixa para, sozinha, motivar
investimentos significantes na proteo de recursos hdricos. Em todas as
Os dados sobre os custos de investimento foram extrados pelo CNEC / FIPE de Sera da
Motta (1996).
270 Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de So Paulo / CRH
Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP. 08, pg. 88s. Os custos de investimento
so apresentados aqui como respectiva participao no PIB setorial, os custos da cobrana
pelo uso da gua como participao no faturamento. At que ponto esses valores se
aproximam, depende, dentre outras coisas, do aproveitamento da capacidade de produo
da respectiva empresa. Maiores detalhes sobre este tema podem ser encontrados em: RP.08,
pg. 90ss. Ademais, os autores do CNEC / FIPE chamam a ateno para que o reduzido
nmero de empresas entrevistadas j no permite que se tirem concluses generalizadoras
sobre todo o setor baseadas nos resultados obtidos.
269
141
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empresas indagadas, os custos de investimentos anuais seriam claramente

mais elevados que os gastos para as cobranas.271 Apenas no caso de uma
empresa do ramo qumico, uma medida destinada a reduzir as substncias
poluentes pela metade trar-lhe-ia mais vantagens que efetuar o pagamento da
cobrana descrita no cenrio radical.
Tudo indica, portanto, que a cobrana deveria tornar-se sensivelmente
mais cara, a fim de exercer seu incentivo de investimento com ampla
eficcia.272 A esta concluso tambm chegou o estudo de Fres et al. (2005)
acerca do impacto da cobrana sobre o comportamento do setor industrial na
bacia do Rio Paraba do Sul, cujos resultados ainda sero abordados em um
trecho posterior do presente trabalho. No entanto, CNEC / FIPE, em
determinados momentos, equivocam-se ao escrever, na justificativa de seu
cotejo entre os custos de investimento e os custos da cobrana pelo lanamento
de esgotos, que a unicamente essa alternativa representaria custos alternativos
aos investimentos, enquanto a cobrana pelo volume captado e pelo volume
consumido apresentaria um fator de custos sempre complementar aos
investimentos.273 Ao se implantarem tcnicas de tratamento, ocorre muito
mais, atravs do reuso das guas servidas tratadas, tambm uma reduo do
volume de captao e, por conseguinte, da carga financeira atrelada a esta
utilizao. O exemplo da CSN na bacia do Rio Paraba do Sul (cf. o Cap.
4.3.3.1.1.) ainda mostrar claramente que, havendo uma implantao de
tcnicas de reuso de efluentes tratados, a carga de cobrana daquela empresa
sofreria uma sensvel reduo sobre tudo atravs da baixa do volume captado.
Por fim, assim como as respostas das empresas s perguntas sobre
possveis investimentos como reao instaurao da cobrana, tambm esses
clculos poderiam servir apenas como um ponto de referncia para estimar o
Isso tambm pode se dever ao fato de muitas empresas, conforme o CNEC / FIPE, j
haverem efetuado amplos investimentos para a proteo dos recursos hdricos at o
momento da entrevista. Como os custos marginais da reduo de poluentes so ascendentes,
como mostra, por ex. a Primeira Parte deste trabalho, nesse caso se tornar cada vez mais
difcil conseguir pr em uso o efeito incitativo de uma cobrana. Fazendo-se uma
considerao inversa, a carga financeira e, com isso, tambm o efeito incitativo potencial da
cobrana seria maior junto queles usurios que ainda no dispem de quaisquer ou de
apenas poucas tecnologias de abatimento de poluentes.
272 Um importante aspecto tambm seria, na opinio dos autores de CNEC / FIPE, voltar a
cobrana para os problemas concretos da respectiva bacia. Aqui se pode citar o exemplo do
setor de metalurgia, de onde emana principalmente uma forte poluio atravs de metais
pesados, a qual somente pode ser reduzida atravs de investimentos com relativa
intensidade de custos. Uma cobrana pelo uso da gua que somente imputa um pagamento a
lanamento de matria orgnica certamente no alcanaria aqui o efeito desejado.
Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP. 08, pg. 89.
271
142
18/10/2010 09:24:24
sucesso de uma cobrana incitativa.274 Para se poder chegar a concluses mais

exatas, seria necessrio um exame sistemtico da situao de diferentes
empresas em uma dimenso muito mais ampla ou ainda a avaliao
sistemtica dos resultados aps a real implantao da cobrana275.
274 Como
ainda ser discutido, por ex., no Cap. 4, alm do clculo custo-benefcio operacional,
tambm fatores psicolgicos e de outra natureza so importantes, em determinadas
circunstncias, para o efeito incitativo da cobrana.
275 Nestas duas estratgias se inflama bom que se ressalte mais um conflito no mundo
dos especialistas: alguns defendem que, antes da implantao de cobranas pelo uso da gua,
deve-se fazer um profundo estudo cientfico de seus possveis efeitos, enquanto outros
propagam a implantao imediata e afirmam o desejo de reagir contra possveis efeitos
indesejados atravs de mudanas ulteriores. Nesta opinio, apenas um tal procedimento com
base no princpio de trial and error (tentativa e erro) propiciaria, em mdio prazo futuro, fazer
avanos na rea da cobrana pelo uso da gua, pois, de outra forma, apenas seriam
desperdiados anos ou dcadas dedicadas a pesquisas.
143
18/10/2010 09:24:24
3.2. O EXERCCIO DA COBRANA NO CONSRCIO PIRACICABA-CAPIVARI-JUNDIA
3.2. O EXERCCIO DA COBRANA

PIRACICABA-CAPIVARI-JUNDIA
NO
CONSRCIO
3.2.1. A contribuio de investimento R$ 0,01/m

Desde o ano de 2006, como segunda cobrana em bacia sob domnio federal,
aps ser aplicada, em 2003, na bacia do Rio Paraba do Sul, ela est sendo
realizada tambm nas bacias contguas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia.
Estas bacias, tambm localizadas no Estado de So Paulo e, em parte no de
Minas Gerais, formam uma importante regio econmica.276 No Anexo A9,
ainda sero fornecidos mais detalhes sobre a essa cobrana sobretudo
porque, entrementes, o comit de bacia do Rio Paraba tambm adotou esse
modelo (cf. tambm cap. 4.3.5.).
Antes de 2006, ou seja, a partir de 1999277, j existia uma experincia
concreta com cobranas pelo uso da gua dentro do Consrcio Intermunicipal
das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, doravante Consrcio PCJ.
Como esta experincia certamente contribuiu para que a cobrana na regio
pudesse ser implantada de modo relativamente rpido e eficiente, e como o
exemplo, alm disso, tambm sempre volta a ser destacado nas pesquisas
brasileiras sobre o tema, sero dados aqui breves detalhes a este respeito,
embora j se tenha suspendido, nesse nterim, aps se ter implantado a
cobrana oficial em 2006, o recolhimento da contribuio de investimento R$
0,01/m.
Nessa rea, ao norte da capital do Estado, esto localizados 58 Municpios paulistas e 4 do

sul de Minas Gerais, onde vivem aproximadamente quatro milhes de pessoas, ou seja, 2,2 %
de toda a populao brasileira (182 milhes). Segundo estimativas, cerca de 6 % do PIB
brasileiro produzido nessa regio.
277 Um sistema semelhante j foi aplicado aqui entre 1989 e 1993. Mas uma vez que no se
trata de uma cobrana em sentido restrito, como ser esclarecido a seguir, e uma vez que a
experincia, no debate sobre a cobrana, geralmente indicada como referncia, a
contribuio de financiamento R$ 0,01/m no est situada entre os exemplos de cobranas
realizadas que so apresentados no Cap. 4, mas no Cap. 3, que trata de propostas de modelos
cobrana.
276
144
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Fig. 3.2.1.: Localizao geogrfica das bacias PCJ nos estados de So Paulo e
Minas Gerais
Fonte: ANA
Ocorrem conflitos de uso de recursos hdricos nas bacias dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia, mormente, por causa do grande volume de gua
consumida pelas indstrias, bem como pela agricultura que, naquela regio,
tambm muito expressiva. Igualmente, as guas dos rios apresentam um alto
grau de degradao atravs de efluentes domsticos (que, como na grande
maioria das regies brasileiras, praticamente no so submetidos a um
tratamento, sendo lanados diretamente nos corpos dgua), assim como
atravs de poluio industrial residual (aqui so tratados, segundo as
estimativas, cerca de 75% dos efluentes) e atravs do run-off de substncias
poluentes originadas na agricultura.278
Na contribuio recolhida no Consrcio PCJ no se tratava, como j foi
dito, da cobrana prevista por lei, da mesma maneira que o mbito jurdicoinstitucional no foi o previsto na legislao oficial de recursos hdricos. O
modelo descrito, pela literatura especializada e pelas prprias partes
diretamente envolvidas, como cobrana informal ou ainda como exerccio
ou ensaio da cobrana oficial pelo uso da gua.279
Cf. tambm a este respeito: Razera (s/d).
O trabalho de Lahz / Brochi (2001), por ex., traz o termo exerccio no ttulo. Em REBOB
(eds.) (2000), por ex., fala-se de uma cobrana informal. A espontaneidade ou informalidade
desse modelo reflete-se tambm na escassa bibliografia especializada no tocante a essa
experincia. Alm dos mencionados relatos sucintos do prprio Consrcio e de REBOB (eds.)
(2000), Laboratrio de Hidrologia da COPPE / UFRJ (2001) dedicam um curto captulo a esse
exemplo. Em 2002, o Programa R$ 0,01/m ganhou, como segundo colocado, o prmio
278
279
145
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O dito Consrcio uma associao regional criada em 1989 por diversos

movimentos sociais e ecolgicos, visando proteo das reas de bacias
envolvidas. Com o tempo, diferentes usurios pblicos e privados tambm
aderiram ao Consrcio. No final de 2008, 41 municpios e 30 empresas fazem
parte da associao. Uma especificidade deste modelo de consrcio, alm da
organizao descentralizada que emana dos prprios membros, sua
independncia financeira. Atravs de pagamentos dos membros, existem
recursos financeiros disposio, que podem ser aplicados em projetos de
gerenciamento de recursos hdricos nas bacias dos trs rios.
De modo igual a como se deu a adeso ao consrcio, tambm o pagamento
da cobrana ou das contribuies espontneas era puramente voluntrio.280
Na designao contribuio de investimento R$ 0,01/m, tambm se
exprimia o princpio objetivo desse instrumento, ou seja, levantar fundos para
investimentos na proteo de aqferos. Cada um dos membros podia tomar
parte nessa tarefa. Em meados de 2001, seis operadoras municipais de
saneamento bsico, juntamente com uma empresa de gua mineral,
resolveram fazer valer essa possibilidade, no ano de 2004, o nmero de
municpios participantes j subira para dez, e a empresa de gua mineral se
retirara do projeto. Como o prprio ttulo do programa j deixa entrever, o
valor da cobrana perfazia, de modo geral e para todas as reas cobertas pelo
Consrcio, um centavo por metro cbico de gua, um preo que fora
estabelecido pelos membros do grupo. No clculo da cobrana, no se
distinguia entre volume captado e volume realmente consumido; a base de
clculo era sempre o consumo, de acordo com as indicaes dos prprios
contribuintes. 281 A fixao dessa cobrana era, por conseguinte, fcil de
imaginar: o volume de gua consumida era multiplicado por R$ 0,01/m.
Internacional de Pesquisas sobre Gesto Sustentvel (International RE-Source Award for
Sustainable Watershed Management) oferecido pela Swiss Re. No portal da Internet mantido
pela Schweizer Rck, tambm se encontra uma descrio resumida do programa em lngua
inglesa (endereo do portal: v. ndice de Matrias). Os dados contidos nesse captulo
baseiam-se tambm em conversas particulares mantidas com Dalto Favero Brochi, antigo
presidente do Consrcio PCJ.
280 Alm da contribuio de investimento voluntria aqui abordada, todos os membros do
Consrcio tambm pagam, todavia, uma pequena taxa obrigatria a ttulo de contribuio de
custeio, que ajuda a custear as despesas administrativas do Consrcio PCJ. interessante que
a cobrana tambm costuma ser chamada, na bacia do Paraba do Sul, (cf. Cap. 4), nos
relatrios e nas discusses atuais, de cobrana voluntria. Nesse contexto, o voluntarismo
no se refere, porm, como no caso da contribuio do Consrcio PCJ ao pagamento de
cobranas, mas ao fato de o comit de bacia do Rio Paraba do Sul decidiu voluntariamente
implantar uma cobrana mas compulsria para todos os usurios. Sob essa tica, toda
cobrana seria, pois, voluntria, j que sempre o respectivo comit de bacia que delibera
sobre a introduo e as modalidades das cobranas.
281 No obstante, os volumes indicados pelos prprios usurios realmente no se referiam,
conforme as regras do projeto, ao volume consumido, mas sim gua cobrada aos
consumidores finais. Como todos os membros contribuintes eram fornecedores de gua para
146
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Apenas os membros pagantes de cada sub-bacia deliberavam sobre o uso

das receitas obtidas com a contribuio, ao passo que os outros membros do
Consrcio no tinham nenhum direito de voz.282 Em duas sub-bacias, apenas
um membro de cada pagou as contribuies no final de 2001. Ali a tomada de
deciso foi, conseqentemente, muito simples: o prprio contribuinte decidia
aonde deveriam fluir os recursos auferidos; assim sendo, Laboratrio de
Hidrologia COPPE / UFRJ afirmam que o modelo da contribuio ocorria,
nesses casos especficos segundo o esquema de uma poupana administrada
pelo Consrcio.283 Embora esse exemplo especial talvez possa parecer muito
esquisito, um tal procedimento de sensvel (co)deciso pode ter um efeito
decisivo sobre a aceitao do modelo.
Nesse contexto, Laboratrio de Hidrologia COPPE / UFRJ (2001, pg. 76)
fazem criticas abertas, porm, ao enfoque do modelo dado s respectivas subbacias. Nele seria possvel reconhecer a tendncia brasileira de atomizar o
nvel de solidariedade financeira em unidades hidrogrficas ainda menores,
de maneira a beneficiar o mais diretamente possvel os contribuintes [atravs
de receitas; nota do autor]. Na verdade, isso seria tentador, pois poderia
incentivar a aceitao da cobrana pelo uso da gua, mas iria de encontro
idia de aplicar o mencionado princpio da solidariedade financeira, de acordo
com a respectiva problemtica existente, para toda a bacia hidrogrfica como
uma unidade hidrolgica inseparvel. Experincias prticas sempre tornam a
mostrar, todavia, sobretudo tomando como exemplo a bacia do Rio Paraba do
Sul, que sero necessrios grandes esforos e certamente algum tempo, at que
se convenam as partes envolvidas a pensar em um mbito maior que exceda
sua prpria esfera restrita.
As receitas auferidas com a contribuio de investimento R$ 0,01/m
perfaziam, no final de 2003, cerca de um milho de reais anuais (donde
abastecimento (abastecimento de gua e, antigamente, tambm envasamento de gua

mineral), isto poder servir, em determinadas circunstncias, simplificao administrativa
do sistema. No caso de empresas pblicas de saneamento, porm, o volume calculado pode
variar visivelmente em relao ao real consumo de gua, pois perdas fsicas devido a
encanamentos arruinados e perdas gerenciais devido a falhas de medio e de cadastro, ao
no pagamento de contas de gua pelos consumidores ou ainda devido a ligaes
clandestinas comprometem at 50% dos recursos auferidos com as faturas. Sobre esse
assunto, tambm Mauro (2000, pg. 190) uma fonte de informaes sobre as bacias dos rios
Piracicaba, Capivari e Jundia.
282 Isso distinguiu claramente a contribuio de investimento da cobrana pelo uso da gua
oficial, como est prevista na Lei Federal 9.433/97. Ali, alm dos usurios pagadores da
gua, tambm representantes da sociedade civil (ONGs, instituies de pesquisa etc.) ou de
rgos governamentais tem direito de voz no comit de bacia.
283 Laboratrio de Hidrologia da COPPE / UFRJ (2001), pg. 77. Posteriormente, trs a quatro
Municpios eram, respectivamente, de trs sub-bacias. Este baixo nmero poderia, alis,
favorecer uma deciso consensual sobre a utilizao dos recursos.
147
18/10/2010 09:24:24
aproximadamente R$ 700.000 eram oriundos do municpio de Campinas).284

Os contribuintes canalizavam esses recursos para diferentes usos, de acordo
com as necessidades mais prementes de cada regio. Incluam-se, a, a ttulo de
exemplo, programas de reflorestamento ciliar, projetos nas reas de educao
e informao, fiscalizao da qualidade da e do consumo dgua ou medidas
de tratamento de esgotos, bem como investimentos visando reduo das
perdas de recursos hdricos.285
Um aspecto adicional desse exerccio foi o fato de o Consrcio PCJ a ter
sido consolidado institucionalmente. Na formao da agncia de bacia, o
Consrcio podia ento tambm desempenhar um papel decisivo, quando lhes
foram transferidas, primeiramente pelo perodo de dois anos, e, novamente,
em 2007 por mais quatro, as funes da agncia.286
Implantada a verdadeira cobrana nas bacias dos rios Piracicaba,
Capivari e Jundia, deixou-se ento de recolher, em larga escala, a
contribuio de investimento R$ 0,01/m, embora certamente nada
houvesse a objetar, graas eficincia do programa, mas tambm devido
existncia de problemas urgentes, que se continuasse a recolher a contribuio
dentro do Consrcio Intermunicipal, ao lado da cobrana geral
institucionalizada por lei.
3.2.2. Avaliao de alguns aspectos

investimentos do Consrcio PCJ
da
contribuio
de
Em primeiro lugar, est claro que a contribuio era uma cobrana pelo uso de
recursos hdricos. O consumo da matria-prima natural (no tratada) gua era
precificado em R$ 0,01/m. Desse modo, esta remunerao seguia a lgica dos
instrumentos econmicos, no gerenciamento ambiental, de precificar o uso de
recursos naturais. Nessa perspectiva, estava assegurado o PUP/PPP, na
medida em que a dvida individual aumentava em funo do maior consumo
de gua e, desse modo, pelo menos uma parte dos custos causados atravs do
284 A contribuio de custeio mensal destinada ao custeio das despesas administrativas do

Consrcio PCJ, paga por todos os membros do Consrcio, independentemente de sua
participao no programa de contribuio de investimento, gerava, segundo dados de 2005,
outros recursos de cerca de R$ 40.000 mensais. Brochi / Barros / Monticeli (1998) estimam
que as receitas, caso todos os Municpios membros do Consrcio pagassem tambm a
cobrana do Programa R$ 0,01/m, chegariam a 2 milhes de reais por ano.
285 Cf. tambm: Unidade de Gerenciamento do Programa R$ 0,01/m de gua Bacia Atibaia
Pinheiros / Consrcio PCJ (s/d) ou Consrcio PCJ (s/d, a e b).
286 De acordo com uma resoluo do comit de bacia PCJ de dezembro de 2005. Cf. a este
respeito tambm: Razera (s/d) ou Laboratrio de Hidrologia da COPPE / UFRJ (2001), pg.
77. No incio de 2011 a nova Fundao Agncia de Bacia PCJ assumir como entidade
delegatria a organizao da cobrana na bacia. O papel dominante do Consrcio tambm foi
alvo de muitas crticas. No possvel, todavia, detalhar muito essa temtica neste espao.
148
18/10/2010 09:24:25
consumo de gua podia ser arcado pela parte responsvel. Mediante a carga
financeira do consumidor de gua, surgia, assim, um incentivo a que se
poupasse gua; ao lado da funo financeira, passava a entrar em cena,
portanto, uma funo incitativa da contribuio.
certo que tal funo era restrita, porque o recolhimento concreto da
contribuio, por questes de simplificao, era calculado na gua (tratada)
para abastecimento, calculada para os usurios indiretos, mas no fixado com
base no volume realmente captado do usurio direto. Devido s grandes
perdas fsicas e de gerenciamento junto s operadoras de saneamento, esses
volumes, como j foi dito, podem apresentar sensveis divergncias. Para
efetuar um incentivo junto s companhias de saneamento para que estas
reduzam seus volumes consumidos, claro que a contribuio realmente teria
de tomar como base o volume efetivamente captado e/ou consumido pela
respectiva empresa.
No obstante, essa funo incitativa certamente no era a principal
inteno da contribuio. O prprio nome da cobrana, contribuio de
investimento, mostrava claramente que seu efeito financeiro estava em
primeiro plano. Melhorias na qualidade ou na disponibilidade da gua no
deveriam, pois, ser alcanadas mediante mudanas no comportamento de
consumo e/ou de poluio dos usurios, calcadas primariamente na induo
de cobranas incitativas, mas sim, mediante investimentos voltados para
cuidados posteriores, a serem financiados atravs da contribuio.287
Outrossim, o prprio voluntarismo da participao no sistema da
contribuio de investimento j era prejudicial eficcia no tocante a uma
cobrana incitativa. O fato de que nem todos os usurios tinham de prestar
uma contribuio obrigatria tambm era uma ruptura do PUP/PPP. Alm
disso, h um outro ponto que tambm contraria este princpio: tendo em vista
os problemas ambientais nas regies das bacias dos rios Piracicaba, Capivari e
Jundia, bem como os custos pelo uso da gua, o valor da contribuio
certamente foi colocado em um nvel demasiadamente baixo. Tambm faltava,
por completo, uma cobrana relativa ao lanamento de substncias poluentes,
e mesmo que se interpretasse o pagamento de um centavo por metro cbico de
gua consumida como pagamento parcial tambm referente aos custos pelos
287 Esses investimentos naturalmente tambm podiam ser efetuados diretamente junto aos
usurios e assim sendo, por fim, ter um efeito sobre o seu comportamento por ex. quando
se financia, atravs das receitas obtidas com os pagamentos da contribuio, uma estao de
tratamento de esgotos para limpar os efluentes de um municpio. Nesse caso, a construo
dessa ETE no , todavia, incentivada pela prpria cobrana. Ou ainda: ela no se torna
rentvel pelo fato de que haveria, em caso de lanamento de efluentes no tratados, uma
obrigao de pagamento da cobrana que, por seu turno, geraria custos mais elevados, em
longo prazo, do que a construo da ETE. Encontra-se aqui, pois, uma distino fundamental
em relao ao modelo dos instrumentos econmicos na poltica ambiental, os quais, claro,
devem ter claramente um efeito incitativo. Essa funo cumprida pelo menos
teoricamente pela a agora implantada cobrana oficial.
149
18/10/2010 09:24:25
lanamentos de efluentes, supe-se que os usurios, decerto, somente arcavam

com uma parte dos danos por eles provocados e/ou dos custos de
oportunidade.288
Os responsveis no Consrcio PCJ tambm vem, sobretudo nas receitas, a
maior conquista da contribuio de investimento: justamente em funo dos
problemas prementes na rea de recursos hdricos, por um lado, e dos
recursos pblicos escassos, por outro, foi possvel, dessa maneira, juntar, de
modo racional, o potencial e os esforos dos diversos usurios em prol de um
gerenciamento de gua eficiente. Com os recursos acumulados mediante a
contribuio de R$ 0,01/m e com outros recursos de emprstimos
eventualmente mobilizados com a ajuda dessas verbas ou ainda com subsdios
estatais, foi possvel a execuo de medidas no campo da proteo de recursos
hdricos, que, de outro modo, no teriam podido ser realizadas devido falta
de capacidades financeiras.289
A relevncia do Projeto R$ 0,01 residia ainda principalmente em aspectos
psicolgicos e institucionais: com razo, Laboratrio de Hidrologia COPPE /
UFRJ (2001, pg. 76) fazem referncia ao fato de esse exerccio da cobrana
pelo uso da gua ter uma importante funo na mobilizao dos usurios e na
conscientizao das pessoas em relao ao real valor econmico da gua e
necessidade da proteo dos recursos hdricos. Alm disso, as experincias nas
trs bacias paulistas e mineiras tambm parece cumprir uma certa funo de
modelo para todo o pas. Isso comprovaria, segundo Laboratrio de
Hidrologia COPPE / UFRJ (2001, pg. 76), o fato de que sempre se volta a
mencionar o valor de R$ 0,01 por m de gua consumida, o qual fora
estabelecido pelo Consrcio, tambm nos debates em torno dos projetos de lei
020/98 e 676/00 (atualmente Lei 12.183/05). A cobrana de R$ 0,02 m (cf.
Cap. 4.3.) implantada na bacia do Rio Paraba do Sul em 2003 tambm se
baseou na experincia do Consrcio PCJ. Na proposta original para uma
cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul, o preo escolhido de R$ 0,02 m
multiplicado pelo fator 0,5, utilizado quela poca para a gua captada,
equivalia exatamente aos R$ 0,01/m praticados na contribuio do Consrcio
PCJ.290 Os rpidos avanados conquistados durante o processo de introduo
Tambm aqui seriam necessrios estudos mais exatos para se ver at que ponto se logrou
internalizar os custos externos do uso da gua com a contribuio de R$ 0,01/m de gua
consumida. Uma vez que faltam dados concretos sobre os impactos ecolgicos dos hbitos
de uso nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, aqui somente se pode supor
intuitivamente que a cobrana, nesse aspecto, foi demasiadamente reduzida. No exemplo do
Rio Paraba do Sul (Cap. 4.3.3.) e no Cap. 5, ainda se abordar com mais exatido o efeito
incitativo de determinadas tarifas de cobranas. Cf. tambm as reflexes sobre o valor
adequado da cobrana no Cap. 3.1.3. sobre os modelos aplicados em So Paulo.
289 Assim, por ex., Consrcio Piracicaba-Capivari-Jundia (s/d), pg. 2s.
290 No esquema de clculo da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul vigente at 2006,
selecionou-se para a captao o fator 0,4, de modo que para tanto so calculados R$0,008/m
288
150
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da cobrana oficial na regio com certeza tambm foram viabilizados de

forma decisiva atravs da experincia acumulada no Projeto atravs da
contribuio de investimento.
Em resumo, pode-se concordar com Laboratrio de Hidrologia da COPPE
/ UFRJ (2001) e Lahz / Brochi (2001), quando falam, no contexto das
contribuies de R$ 0,01/m no mbito do Consrcio PCJ, de um exerccio da
cobrana pelo uso da gua. Poder-se-ia diz-lo at de modo mais explcito:
atravs de uma organizao espontnea, de baixo para cima, dos atores
envolvidos na bacia, praticamente se antecipou, nesse caso especfico, aquela
evoluo que os legisladores implantam, de cima para baixo, com os novos
instrumentrios de leis e normas sobre gerenciamento de recursos hdricos, de
modo sensivelmente mais lento e pesado. Isto pode ser afirmado tanto em
relao cobrana relativa ao uso da gua como um importante instrumento
quanto para a aplicao descentralizada e participativa do sistema de gesto
de recursos hdricos.291
alm das outras parcelas da cobrana de l para o consumo e a poluio, bem entendido.
Cf. mais detalhes sobre esse tema no Cap. 4.3.
291 Nesse contexto, digna de meno a postura, em parte crtica, do Consrcio perante a
nova legislao de recursos hdricos. Crtica, mas no no sentido de que o marco da nova
legislao tenha sido recusado, mas sim, ao contrrio, muitas vezes porque a aplicao da
nova legislao no caminha rpido. Ademais, na discusso tambm se manifestou o temor
de que, atravs da organizao do sistema com a participao da Unio (j que se trata de
guas federais, pois a localizao da bacia na confluncia de dois Estados), novamente
poderiam surgir sintomas de re-centralizao em comparao situao da cobrana
voluntria dentro do Consrcio. E com a possvel conseqncia de que no mais estaria
garantida uma permanncia dos recursos auferidos na regio onde haviam surgido. Cf. sobre
essa tema p. ex. id. (s/d), Razera (s/d) ou Jornal gua Viva, n. 51, pg. 1 3. Seja como for,
at o momento, o recolhimento da cobrana oficial e o retorno para a bacia de origem
parecem funcionar de maneira impecvel.
151
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3.3. A COBRANA INCITATIVA E DE FINANCIAMENTO
3.3. A COBRANCA INCITATIVA E DE FINANCIAMENTO

CUSTO-EFETIVO NA BACIA DO RIO DOS SINOS (RS)
3.3.1. A legislao de recursos hdricos no Rio Grande do Sul
Aps a apresentao dos modelos da cobrana oficial e de seu exerccio no
Estado de So Paulo, onde se iniciaram os primeiros debates, j em 1991, sobre
a implantao de remuneraes pelo uso da gua, ser abordada agora a
situao no Estado do Rio Grande do Sul. Este tambm faz parte dos Estados
em que se fizeram mais avanos no tocante ao planejamento da cobrana.
Segundo o Art. 171 da Constituio do Estado, a cobrana pelo uso da gua
dever racionalizar e compatibilizar os usos deste recurso natural. O mesmo
artigo tambm estabelece que os recursos arrecadados pela utilizao da gua
devero permanecer na prpria bacia e ser destinados a investimentos em
obras e gesto de dos recursos hdricos.
A Lei Estadual 10.350, de dezembro de 1994, regulamenta, em detalhes, a
gesto de recursos hdricos. O sistema a previsto assemelha-se, em muitos
pontos, ao sistema a ser instalado na esfera federal. O Conselho Estadual de
Recursos Hdricos, como rgo superior da legislao sobre guas, desenvolve
um plano de recursos hdricos. No nvel das diversas bacias, os respectivos
comits elaboram um plano prprio para a sua respectiva bacia e estabelecem
as modalidades e um valor para a cobrana. Tambm aqui as agncias de gua
prestam apoio tcnico-administrativo e/ou atuam na execuo da poltica
decidida pelos comits. Uma especificidade institucional no Rio Grande do Sul
consiste no fato de no se prever uma agncia de bacia para cada bacia, mas
sim para as trs grandes regies hidrogrficas em que o Estado foi dividido.
Em comparao, por ex., ao Estado de So Paulo, os usurios do Rio
Grande do Sul tm, ademais, uma representao sensivelmente maior nos
respectivos rgos competentes. A Lei 10.350 confere aos representantes dos
usurios 40% dos assentos (com uma participao quantitativa, dentro do
grupo de usurios, a mais proporcional possvel em relao sua importncia
e relevncia econmica para o sistema de recursos hdricos), aos
representantes da populao da respectiva bacia 40% e dos diversos rgos da
administrao federal e estadual 20%.292
Na verdade, ainda no se chegou realmente a implantar, no Rio Grande do
Sul, a cobrana prevista. Mas, de acordo com alguns, a recente evoluo dos
trabalhos de instaurao dos rgos descentralizados e a intensa pesquisa no
campo da gesto de recursos hdricos do margem a que se espere que isso
acontecer nos prximos anos. Outros crticos so mais pessimistas e veem o
292
Cf. MMA, Secretaria de Recursos Hdricos (1997), pg. 46 ou Decreto 37.034 de 1996.
152
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Rio Grande do Sul muito atrasado na rea de implementao da cobrana pelo

uso da gua.293
Os mtodos exatos de clculo e o valor de uma cobrana pelo uso da gua
tambm tero de ser estabelecidos pelos diversos comits de bacia. No
obstante, a Lei 10.350 (Art. 32) determina que a cobrana est vinculada
existncia de intervenes estruturais e no estruturais aprovadas para a
respectiva bacia, no se permitindo a formao de fundos sem que se
garantam a sua aplicao e a sua destinao no Plano de Bacia Hidrogrfica.
Desde o incio, o critrio decisivo na concreta implementao das cobranas ,
portanto, ainda de forma mais evidente que, por ex., em So Paulo, o rateio de
custo.294
3.3.2. O modelo de cobrana incitativa e de financiamento custoeficiente

Uma importante parte das pesquisas sobre as cobranas pelo uso da gua no
Rio Grande do Sul est ligada a dois tipos de modelos elaborados, sobretudo,
em parceria com o Instituto de Pesquisas Hidrulicas (IPH) da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Fundao Estadual de Cincia e
Tecnologia (CIENTEC). Um dos modelos que no ser detalhado neste
trabalho est atrelado obteno de recursos financeiros para a realizao de
investimentos em limpeza de recursos hdricos e orientado para um (suposto)
tratamento equnime dos atores envolvidos. Esse modelo somente v
cobranas pelo uso da gua como um mero instrumento financeiro, partindo
da hiptese de uma demanda de recursos hdricos inteiramente inelstica, ao
passo que o segundo modelo, a ser discutido a seguir, baseia-se na hiptese de
uma reao dos usurios calcada na induo de preos (portanto, em uma
elasticidade-preo > 0). 295
Assim se manifestou, por exemplo, Eduardo Lanna em novembro de 2008. Aps a trgica
mortandade de peixes no Rio dos Sinos em outubro de 2006, conseqncia da degradao
constante desse rio, mas tambm da irresponsabilidade de um usurio especfico (a empresa
UTRESA), foram empreendidas vrias iniciativas com o objetivo de avanar na gesto de
recursos hdricos para, entre outras coisas, evitar similares catstrofes no futuro. Vale
destacar entre estas iniciativas a Comisso Especial sobre a Recuperao Ambiental das
Bacias dos Rios dos Sinos e Gravata, formada pela Assemblia Legislativa do Rio Grande do
Sul. Nas reunies desta comisso se discutiu, entre outros, o potencial ecolgico do
instrumento da cobrana (chamando ateno inclusive para o modelo tratado no captulo
3.3.2. deste livro; ver detalhes no Relatrio Final da comisso, indicado na bibliografia,
especialmente nas pgs. 21 ss. e 164 ss.). Resta esperar que estas discusses, como tambm o
engajamento da Comisso rendam frutos no sentido de uma rpida implementao de todos
os instrumentos previstos da gesto de recursos hdricos.
294 Cf. tambm Pereira / Lanna (1998), pg. 1.
295 Esta diferena fundamental nem sempre enfatizada de modo to inequvoco pelos
autores; isso levou por ex. a uma apresentao um tanto pouco visualizvel de ambos os
293
153
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Os autores fazem suas pesquisas sobre a concepo de uma cobrana,

tomando como exemplo o Rio dos Sinos, que se encontra ao norte da capital
Porto Alegre. A bacia deste rio tem como caractersticas a agricultura e a
pecuria, bem como, em alguns municpios, atividades industriais. No
passado recente, ocorreu, principalmente naqueles municpios localizados nas
cercanias de Porto Alegre, tais como So Leopoldo ou Novo Hamburgo, um
ntido crescimento da populao e da indstria. A taxa de urbanizao na
bacia chega a 94,2 %. Do ponto de vista econmico, a bacia do Rio dos Sinos
uma regio muito significativa: em apenas um pouco mais de 3% da superfcie
gacha so produzidos quase 22 % do PIB do Estado.296
Fig. 3.3.1.: A localizao da bacia do Rio dos Sinos no Estado do Rio Grande
do Sul (rea sombreada)
Fonte: Pereira (1996), pg. 42.
modelos em dois artigos subseqentes dos mesmos autores na Revista Brasileira de Recursos
Hdricos (RBRH), Vol. 3, n. 2 (1999): Pereira, Lanna, Cnepa (1999) abordam a o primeiro
modelo (a cobrana de financiamento) e Cnepa, Pereira, Lanna (1999), o segundo, que
relevante para este captulo. Tambm Pereira (2002) deixa de mencionar, em sua
apresentao de ambos os modelos, uma referncia explcita s diferenas bsicas. Uma
explanao sobre a cobrana de financiamento tambm pode ser encontrada em Pereira
(1996). Alis, sua estruturao assemelha-se, em vrios momentos, proposta do CRH /
CORHI em So Paulo (Cap. 3.1.). Certamente parece interessante uma componente do
clculo da cobrana, que permite considerar a situao de poluio de um aqfero
automaticamente em uma varivel matemtica, o coeficiente de ineficincia CIn(i,k). Para
maiores detalhes sobre o tema, v. por ex. Pereira (1996), pg. 88ss.
296 Dados para o ano 2000, conforme Pereira (2002), pg. 151ss.
154
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Efetuam-se a captao e o consumo de gua principalmente para o

abastecimento da populao (aprox. 55 %) e para a indstria (aprox. 23 %); j
os percentuais relativos agricultura irrigada so relativamente baixos (aprox.
20 % do consumo de gua na rizicultura). A bacia do Rio dos Sinos
extremamente rica em recursos hdricos, de modo que, de acordo com as
estimativas de Pereira, no apresentar problemas de disponibilidade
quantitativa de gua no mnimo at o ano de 2012.
Mas, em algumas reas, deve-se, todavia, considerar preocupante a
qualidade da gua. Sobretudo os efluentes domsticos e os oriundos da
pecuria tm um grande peso como responsveis pela poluio. Alm disso,
determinadas substncias poluentes acabam entrando na bacia, atravs dos
efluentes industriais que, em muitos casos, j foram clarificados em um
primeiro nvel.
A cobrana pelo lanamento de esgotos297, como a proposta por Jaildo
Santos Pereira, Antnio Eduardo Leo Lanna e Eugnio Miguel Cnepa para o
Rio dos Sinos, merece uma ateno especial, uma vez que se pode considerla, de certa maneira, o nico modelo dotado de fundamentao econmica
convincente para uma verdadeira cobrana incitativa encontrado na literatura
especializada brasileira.298 Por isso mesmo, causa ainda mais surpresa que, no
mbito cientfico, esse modelo at agora tenha tido relativamente pouca
repercusso fora do Rio Grande do Sul.
Diferentemente da maioria dos modelos de cobrana, a cobrana aqui no
definida pela demanda financeira, mas calculada atravs dos efeitos
ecolgicos almejados e dos custos marginais de abatimento por parte dos
usurios. Isto corresponde metodologia da cobrana incitativa descrita no
Cap. 1.3.2.2. conforme o modelo de padro e preo, ou seja: parte-se do
pressuposto de que, em vista de custos marginais muito diferenciados para o
abatimento de emisses dos diversos usurios (resultantes, por sua vez, de
diferentes circunstncias locais e tcnicas, como por ex. a qualidade hdrica
existente, o grau j realizado de abatimento da incidncia de poluentes etc.),
maximizar-se-ia o bem-estar no caso de realizar-se as melhorias ecolgicas
No contexto dos problemas prementes do Rio dos Sinos, trata-se aqui de uma cobrana
sobre o lanamento de matrias orgnicas e de outros poluentes. Mas o funcionamento pode
ser transposto, sem maiores problemas, para uma cobrana pela captao ou pelo consumo
de gua (cf. tambm Cap. 1.3.2.2. e ali principalmente a fig. 1.4.).
298 A cobrana incitativa e de financiamento tratada pela primeira vez por Cnepa / Pereira
/ Lanna (1999). Alm disso, Cnepa (2000) tambm entra em detalhes sobre esse tipo de
cobrana incitativa custo-eficiente. Cnepa / Pereira (2001) desenvolvem esse modelo de
modo interessante, ao adotarem em sua anlise poluentes adicionais. (v. abaixo). Pereira
(2002) oferece, por fim, uma comparao com diversas outras variantes de cobrana. Ribeiro
(2000) emprega um modelo anlogo ao Rio Pirapama, em Pernambuco. Como o modo de
procedimento e argumentao de Ribeiro (2000) em muito se assemelha ao trabalho dos
autores cujos estudos so aqui analisados, no ser abordado em maiores detalhes o seu
trabalho.
297
155
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almejadas onde isto for mais em conta.299 Logra-se isso mediante mudanas
autnomas dos hbitos de uso por parte dos usurios que, por seu turno, so
resultantes da comparao micro-econmica feita entre os custos marginais de
abatimento ou os custos marginais de abatimento e tratamento e o valor da
cobrana.
Cnepa / Pereira / Lanna (1999) partem de uma determinao dos custos
marginais de abatimento para poluentes orgnicos apresentada em um
exemplo concreto. Nos outros estudos sobre cobranas, os nmeros referentes
aos custos marginais de abatimento em geral so omitidos, alegando-se que
seria demasiadamente complicado ou inseguro calcul-los (se que se faz
meno s funes dos custos marginais e suas conseqncias em muitos
estudos nem isto ocorre). Com toda a legitimidade de tais objees (ainda se
abordaro as dificuldades no contexto da determinao dos custos marginais),
as explicaes de Pereira, Lanna e Cnepa mostram, todavia, que totalmente
possvel, pelo menos, uma aproximao simplificadora, mas com uma
tendncia elucidativa, dessas trajetrias de custos marginais.
Nesse ponto, o estudo designa primeiramente, para cada crculo de
usurios, cada medida tcnica mais eficiente para o abatimento de 80 % anuais
de seus respectivos lanamentos de poluentes orgnicos.300 Na tabela 3.3.1.,
so confrontados diversos custos dessas solues tcnicas referenciais com as
redues absolutas de poluentes orgnicos resultantes dessas medidas:
299 Como j foi dito no Cap. 1, sob a condio de que a poluio se distribua pela bacia e no
ocorram concentraes preocupantes, do ponto de vista ecolgico, em determinados trechos.
300 A limitao desses poluentes a 80% em todos os setores resulta da hiptese de que h
aumento dos custos marginais com o aumento do grau de limpeza. Por este motivo, os
autores pressupem que um abatimento de mais de 80% provocaria custos proibitivos. Os
prprios autores admitem que essa hiptese de custos proibitivos para a eliminao da
poluio residual no precisa ser necessariamente realstica, mas que imprescindvel em
seu estudo, todavia, sobretudo pela falta de dados precisos sobre os custos em redues
superiores a 80%. Uma explicao sobre a exata situao dos tipos de uso e as funes
tcnicas dos respectivos processos propostos visando reduo de poluentes iria
demasiadamente longe e tambm desnecessria para o entendimento do modelo aqui
tratado. O leitor interessado em mais pormenores pode consultar Pereira (1996, pg. 55ss.).
Segundo afirmam os prprios autores, os custos referentes s respectivas solues tcnicas
preconizadas so oriundos da literatura especializada existente, principalmente da Magna
Engenharia Ltda. / IPH / CRHRS (1995): Simulao de uma proposta de gerenciamento dos
recursos hdricos na bacia do Rio dos Sinos. Porto Alegre; cit. a partir de Cnepa / Pereira /
Lanna (1999), pg. 116.
156
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Tabela 3.3.1.: Custos de abatimento de poluentes orgnicos na bacia do Rio

dos Sinos
Fonte
poluidora
(1)
ACA*
RSD
EDU
DPU
EIT
FDR
EDR
Total
Poluentes orgnicos
abatidos
(ton.
/ano)
(2)
30.400
16.400
14.000
3.200
2.400
1.600
800
68.800
Custos totais
de
investimentos
(US$)
Custos de
investimentos anuais
(US$)
Custos operacionais e de
manuteno
anuais
(US$)
Custos
totais
anuais
(US$)
Custos
mdios por
unidade de
poluente
(US$ /ano)
Seqncia
pelos
custos
mdios
(3)
600.000
670.000
40.000.000
110.000.000
90.000.000
15.000.000
3.800.000
260.070.000
(4)
101.000
113.000
6.747.000
18.560.000
15.180.000
2.530.000
641.000
43.872.000
(5)
4.000
13.000
1.188.000
4.287.000
43.390.000
0
0
48.882.000
(6)=(4)+(5)
105.000
126.000
7.935.000
22.847.000
58.570.000
2.530.000
641.000
92.754.000
(7)=(6)/(2)
3
8
567
7.140
24.404
1.581
801
(8)
(1)
(2)
(3)
(6)
(7)
(5)
(4)
Fonte: Apresentao do prprio autor a partir de Cnepa / Pereira / Lanna (1999), pg. 116.
Para os diferentes segmentos de usurios que fazem uso do rio ou para as

fontes de poluio designadas na primeira coluna (a saber, atividade de
criao de animais, coleta de resduos slidos domsticos (na gua de
drenagem em aterros sanitrios), esgotos domsticos urbanos, drenagem
pluvial urbana, esgotos industriais tratados, fontes difusas rurais e esgotos
domsticos rurais) so designados na coluna 2 os volumes absolutos de
poluentes orgnicos abatidos atravs da supracitada soluo tcnica
preconizada. Isso equivale a 80 % do volume total lanado pelo respectivo
segmento de usurio (medido pelo valor DQO5). Os gastos totais destinados
aos respectivos investimentos (coluna 3) so calculados ento em custos de
investimentos anuais301 (coluna 4) e, juntamente com os respectivos custos
operacionais e de manuteno anuais (coluna 5), somados para se chegar aos
custos totais anuais (coluna 6). Uma diviso desses custos por cada volume
abatido de poluentes orgnicos pelo respectivo setor usurio acarreta, por fim,
os custos mdios302 por unidade de poluentes abatidos nos diversos setores
*ACA: Atividade de Criao de Animais; RSD: Resduos Slidos Domsticos; EDU: Esgotos
Domsticos Urbanos; DPU: Drenagem Pluvial Urbana; EIT: Esgotos Industriais Tratados;
FDR: Fontes Difusas Rurais; EDR: Esgotos Domsticos Rurais.
301 Para uma consulta aos modos de calculao exatos, cf. Cnepa / Pereira / Lanna (1999),
pg. 116ss.
302 E no custos marginais, como escrevem erroneamente os autores. Estes, portanto, os custos
referentes ao abatimento de cada prxima unidade de uma substncia poluente,
normalmente apresentam uma curva ascendente, enquanto os custos mdios utilizados no
modelo de Cnepa e Pereira so constantes para o volume total de abatimento de poluentes
157
18/10/2010 09:24:25
(coluna 7). A coluna 8 ordena esses custos mdios em uma seqncia

crescente, dando origem, por fim, Fig. 3.3.2.
Fig. 3.3.2.: Custos marginais de abatimento de poluentes orgnicos na bacia
do Rio dos Sinos
Fonte: Cnepa / Pereira / Lanna (1999), pg. 117.
No eixo das abscissas, vem-se 80% dos volumes de poluentes orgnicos

emitidos por cada setor303, ordenados, em seqncia crescente, conforme os
respectivos custos mdios de abatimento por unidade de substncia poluente,
indicados no eixo das ordenadas. Os diversos blocos representam, por
conseguinte, os respectivos custos totais do abatimento de 80% das emisses
provocadas pelo respectivo setor, ao ser realizada a soluo referencial
proposta. Com isso, a curva pode ser interpretada como uma representao
muito simplificada em escada dos custos marginais referentes ao
abatimento de poluentes orgnicos para a bacia do Rio dos Sinos, isto , a
dentro de uma soluo de referncia. Mas agora, a partir desses custos mdios, constri-se
uma curva de custos marginais simplificada (fig. 3.3.2.).
303 Como j foi dito, a limitao para respectivos 80 % por volume de poluentes tem sua
origem, muito mais, na falta de conhecimentos sobre estruturas de custos nessa rea do que e
uma hiptese realstica sobre custos muito proibitivos para o abatimento dos restantes 20 %
de poluentes. Partindo-se, todavia, destes, ento se poderia inclu-los na fig. 3.3.2. quase no
final da curva em altura infinita.
158
18/10/2010 09:24:26
funo que mostra os custos de abatimento de cada prxima unidade de

poluentes. A forma de escada resulta, nesse caso, da utilizao dos custos
mdios, ou seja, da hiptese de custos marginais uniformes dentro de cada
segmento de usurios (cf. Nota 302). Mas esse grfico simplificado tambm
permite ver claramente os custos marginais do abatimento de emisses, os
quais aumentam com as exigncias ecolgicas da meta de reduo.
Com base nessa curva, agora se podem seguir, teoricamente, duas
variantes distintas da estratgia de custo-eficincia: uma cobrana puramente
incitativa e uma combinao de cobrana incitativa e financeira.
A variante clssica de uma cobrana incitativa conforme o modelo de
padro e preo tem por meta, j pelo seu efeito incitativo, um nvel de
abatimento almejado (cf. Cap. 1.3.2.2. deste trabalho). Na fig. 3.3.2., pode-se
reconhecer facilmente, de modo anlogo s consideraes feitas no Cap.
1.3.2.2., fig. 1.4., como se deve proceder na hora de se determinar o valor da
cobrana: marca-se, no eixo das abscissas, o valor-meta da reduo (por ex.
46.000 toneladas anuais) e, atravs disto, obtm-se, diretamente no eixo das
ordenadas, o valor a ser estabelecido como cobrana uniforme para todos os
usurios ou, no caso da funo simplificada de custos marginais em escada,
uma margem de preo (no exemplo dado: de US$ 8 a US$ 567 por tonelada),
dentro da qual dever encontrar-se a tarifa a ser cobrada.
Aqueles usurios, cujos custos marginais (ou, tomando-se aqui o exemplo
simplificado: os custos mdios) referentes ao abatimento de cada unidade de
poluentes forem inferiores cobrana sobre suas emisses, seriam
automaticamente motivados a uma reduo de suas emisses de poluentes (no
exemplo simplificado: uma reduo da ordem de 80%). Com uma cobrana,
cujo valor se movimentasse dentro da margem de US$ 8 a US$ 567 por
tonelada, isto corresponderia, no exemplo considerado acima, a todos os
criadores de gado e s operadoras municipais de coleta do lixo domstico.
Todos os outros continuariam a poluir de forma invariada, pagando, para isto,
a cobrana. Deste modo, atinge-se a meta ecolgica, ou seja, o abatimento de
46.000 toneladas de substncias orgnicas aos custos mais reduzidos possveis
para a sociedade como um todo. Na apresentao recente do seu modelo,
Cnepa / Pereira / Lanna (2010, pg. 12) remetem possibilidade de uma
implementao gradual da cobrana. Para atingir objetivos ecolgicos mais
ambiciosos, o valor da cobrana pode ser aumentado sucessivamente durante
vrios anos e assim cada vez mais usurios comeariam a reduzir a sua
poluio em funo dos seus respectivos custos marginais de abatimento.
Como todos os usurios contribuem financeiramente para a meta de reduo,
uns, na forma de seus custos de abatimento e do pagamento da cobrana sobre
as emisses no abatidas (no exemplo acima, os 20% de emisses restantes,
no apresentadas no grfico) e os outros, na forma do pagamento da cobrana
159
18/10/2010 09:24:26
sobre o volume total de substncias orgnicas emitidas, essa soluo tambm

faz jus, sem dvida, ao Princpio Poluidor Pagador.
Nesse modelo, a utilizao das receitas para o efeito do sistema no , em
si, relevante. Nessa tica, pode-se interpretar a cobrana como uma taxa
puramente incitativa ou ento, juntamente com Cnepa / Pereira / Lanna,
como imposto, cobrado pelo poder pblico e [cuja arrecadao] vai ao seu
caixa geral, tendo portanto apenas funo alocativa.304
Na verdade, esse modelo terico ideal de uma cobrana voltada apenas para o
efeito alocativo no se encontra realizado praticamente nenhures. A
permanncia dos recursos auferidos com a cobrana na competncia do
respectivo comit de bacia e sua utilizao para a proteo dos recursos
hdricos tambm so caractersticas tpicas da legislao de guas do Brasil. A
Lei de Recursos Hdricos do Rio Grande do Sul at reza que no se pode
auferir recursos que no sirvam ao gerenciamento de guas. Por este motivo,
sem considerar seu volume arrecadado, a cobrana incitativa pura da teoria
neoclssica geralmente somente reflete a realidade das cobranas pelo uso da
gua de modo restrito.
Cnepa / Pereira / Lanna confrontam essa problemtica com uma
segunda variante da estratgia de custo-eficincia: uma forma mista de
cobrana incitativa e financeira. Em princpio, trata-se, aqui, da forma recm
descrita da cobrana incitativa, ressaltando-se que, como complementao do
efeito incitativo, o volume de cobrana arrecadado retorna ao prprio sistema
como componente financeira.
Nesse processo, o comit de bacia dispe da liberdade de deciso quanto
utilizao dos recursos auferidos. Ele pode utiliz-los tanto para investimentos
gerais na proteo de recursos hdricos, por ex. em medidas de educao
ambiental, no reflorestamento em reas de proteo de recursos hdricos etc.,
quanto pode possibilitar o financiamento total ou parcial dos investimentos
realizados pelos usurios descentralizadamente visando ao abatimento de
emisses. Para este ltimo, tambm seriam pensveis diferentes alternativas:
por ex. o subsidiamento completo de investimentos, a concesso de crdito a
juros subsidiados ou tambm emprstimos com juros de mercado.305
304 Cnepa / Pereira / Lanna (1999), pg. 111. Nesse contexto, o conceito de imposto deve
ser entendido, claro, em sentido figurado. Sobre o debate em torno da correta designao
de cobranas pelo uso da gua (imposto, taxa, tarifa etc.) cf. Pompeu (2000) ou Cueva (2001).
305 Tambm se deveria decidir politicamente no seio do comit, se um tal subsidiamento
necessrio de maneira geral. Os clculos de Pereira (2002, pg. 189) apontam, por ex., uma
carga total de custos bastante reduzida para muitos dos usurios industriais atravs da
cobrana incitativa e de financiamento, pelo menos, no caso de valores relativamente baixos
para a cobrana. J em outros setores, como o caso da atividade de criao de animais, a
carga financeira parece ser visivelmente mais palpvel, de modo que o comit poderia
considerar um imperativo poltico-social suavizar uma carga excessiva do setor atravs de
subsdios. O mesmo poderia valer para o setor de guas servidas domsticas. Aqui Pereira
160
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Ainda que o volume arrecadado nesse modelo de cobrana seja utilizado

para medidas de gerenciamento de recursos hdricos, este volume no , aqui,
o critrio decisivo, diferentemente da cobrana financeira, na qual os custos da
medida planejada determinam a tarifa da cobrana. Como j foi dito antes, a
determinao da tarifa ocorre, muito mais, em relao dimenso da reduo
de poluentes desejada junto aos usurios ou em dependncia dos seus custos
marginais de abatimento.306 importante destacar este aspecto sobre tudo
considerando as realidades no Brasil que contradizem a este conceito. Talvez
por isto Cnepa / Pereira / Lanna (2010) realam na sua publicao recente
que a combinao dos efeitos incitativo e de financiamento lhes parece
extremamente adequado: No sistema descentralizado e participativo em
implantao no Brasil, este aspecto de instrumento de financiamento atribudo
tarifa bem explcito. E mais, os comits, como verdadeiros parlamentos
das guas que so, tero alada para decidir o tipo de financiamento a ser
concedido, se a juros de mercado, a juros subsidiados ou a fundo perdido. No
demasiado dizer que a conjugao destes dois aspectos, o de instrumento
incitativo e de financiamento, disposio de um rgo representativo da
sociedade (o comit) representa uma promessa muito importante em matria
de recuperao da qualidade e da quantidade de nossos cursos de gua,
propiciando uma efetiva possibilidade de compatibilizao do crescimento
econmico com a proteo de um recurso natural dos mais essenciais,
sabidamente um dos trade-offs mais complexos da economia
contempornea. Os autores realam tambm a responsabilidade especial das
agncias de bacia neste contexto: No caso de deciso descentralizada, atravs
de comits de bacia, a discusso do nvel de cobrana x metas de abatimento um
item crucial da interao comit/agncia de bacia. De fato, a explicitao das
vrias alternativas de abatimento, os respectivos nveis de cobrana
incitativos, as repercusses financeiras sobre os agentes, as repercusses
ambientais sobre os nveis de qualidade do corpo de gua e sua aproximao
mais ou menos rpida aos objetivos estabelecidos no enquadramento, os
calcula, em parte, cargas financeiras relativamente elevadas, principalmente relativas a

setores da populao de baixa renda, naqueles casos em que as operadoras de saneamento
bsico repassem a estes a cobrana. Atravs de um subsidiamento das empresas de
saneamento bsico, poder-se-ia evitar que algo assim acontecesse. Para maiores detalhes
sobre os impactos da cobrana sobre os diferentes crculos de usurios, v. Pereira (2002), pg.
185ss.
306 No modelo aqui descrito, tambm se podem ter como meta investimentos planejados de
forma centralizada, como por ex. as medidas descritas em relao a reflorestamento ou
congneres, que podem ento ser financiados pela cobrana, da mesma maneira que, no caso
da cobrana de financiamento, podem ser efetuados financiamentos juntos aos usurios in
loco. Atravs disso, de certa maneira, os conceitos de cobrana de financiamento e cobrana
incitativa se misturam, na prtica, como j foi afirmado, vrias vezes. Nesse contexto,
Cnepa / Pereira / Lanna (1999) no se manifestam com exatido a respeito da aplicao
prtica dos investimentos.
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possveis subsdios inter-setoriais, etc., fazem parte dos deveres da agncia no

sentido de embasar a discusso e a deciso por parte do comit que, apesar de
ser um verdadeiro parlamento das guas, no pode decidir sem a base
tcnica propiciada pela respectiva agncia.
Os autores apresentam vrios exemplos com nmeros, para demonstrar a
viabilidade desse modelo (cf. tambm a tabela 3.3.1. e a figura 3.3.2.): caso se
tenha por meta alcanar uma reduo das emisses de poluentes orgnicos de
aproximadamente 35 %, isto poder ser atingido com uma cobrana de US$ 5
(ou qualquer outro valor entre US$ 3 e US$ 8) por tonelada de DBO. Por si s,
o setor de criao de animais j seria responsvel por uma reduo anual de
30.400 toneladas anuais para o resultado desejado. Para este grupo, adviriam
custos anuais de US$ 129.200, donde 30.400 t/ano x US$ 3/t = US$ 91.200 /
ano atravs de medidas de abatimento e 7.600 t/ano x US$ 5 /t = US$ 38.000
/ano a partir da cobrana ainda devida, com base nos 20% de volume de
substncias poluentes ainda a serem lanadas por esse setor. As receitas totais
auferidas com a cobrana perfariam, nesse caso, (86.00030.400) t/ano307 * 5
US$/t = 278.000 US$/ano mais do que suficiente para, por ex., financiar
completamente as despesas anuais do setor de criao de animais com
medidas de abatimento (US$ 91.200). O exemplo mostra, alm disso, os ntidos
ganhos de eficincia conquistados com uma soluo calcada na cobrana em
relao a uma soluo baseada em dispositivos regulatrios. Os custos totais
(abatimento e cobrana) para todos os poluidores juntos perfazem aqui US$
91.200 + US$ 278.000 = US$ 369.200. Se cada um dos poluidores fosse obrigado
a reduzir uniformemente 35% de suas emisses (soluo Comando e Controle),
ento resultaria uma reduo da carga de poluio hdrica em 35 % a custos
totais de 25.971.120 US$308, portanto, aproximadamente setenta vezes mais do
que no caso da cobrana.
Ademais, mediante a estrutura de custos de abatimento, possvel
reconhecer que uma tarifa de cobrana relativamente reduzida de US$ 5 /t de
DBO (ou, usando-se a forma de apresentao mais comum, US$ 0,005 /kg de
DBO) j acarretaria uma reao clara de parte dos usurios. Lembrando aqui
307 O volume total de matrias orgnicas poluentes perfaz 86.000 toneladas. (As 68.800
toneladas totais, apresentadas na segunda coluna da tabela 3.3.1., a serem poupadas graas a
todas as medidas de referncia citadas, representam 80% do volume total.) No exemplo
dado, so deduzidas desse volume as 30.400 t poupadas na atividade de criao de animais.
Para o exemplo citado cf. Cnepa / Pereira / Lanna (1999). Cnepa demostra, usando os
mesmo nmeros, que em vez da cobrana tambm um sistema de certificados negociveis
poderia gerar uma alocao custo-efetiva. (Ver detalhes em Cnepa 2010, pg. 91.)
308 Aqui so somados 28 % dos custos orados na tabela 3.3.1. de cada reduo de 80% em
cada segmento de usurios (28 % da reduo de 80% resultariam em uma diminuio total
das emisses da ordem de 35%). claro que este cotejo, por sua vez, somente vale assim de
modo to extremo sob aquela hiptese, como j se afirmou, bastante irrealstica de custos
marginais uniformes e constantes. Mas pode-se reconhecer claramente que a tendncia mais
vantajosa a de uma soluo que faa uso de instrumentos econmicos.
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que, no caso do Paraba do Sul e das bacias PCJ, a cobrana pelo lanamento
de esgotos foi fixada em valores sensivelmente maiores (0,07 R$ e 0,10 R$ por
kg de DBO respectivamente) do que neste exemplo. As condies naquelas
bacias so diferentes das deste exemplo simplificado e os setores que no
modelo de Cnepa / Lanna / Pereira reagem cobrana com uma reduo
das suas emisses so emissores de poluio difusa que, no caso do Paraba
do Sul e PCJ, so, de antemo, isentos da cobrana. Mesmo assim este exemplo
continua sendo uma esperana de realizao de um efeito incitativo da
cobrana.309 E os nmeros provam que poderia ser fcil incentivar os usurios
dos setores de criao de animais e dos resduos slidos domsticos a reduzir
dramaticamente as suas emisses de poluentes orgnicos por ex. mediante
subsdios diretos (uma cobrana invertida ou negativa, cf. cap. 1.3.)
financiados pela receita arrecadada mediante a cobrana.
Para se poder utilizar o modelo de Cnepa, Pereira e Lanna como guia na
implementao prtica de cobranas pelo uso da gua, faz-se mister, porm,
explanar com maior preciso alguns pontos, especialmente no tocante s
hipteses simplificadoras.
Em primeiro lugar, seria necessrio, como j foi dito, organizar a curva de
custos marginais de modo mais exato. Nesse caso, seria necessrio considerar,
com detalhes, as trajetrias das curvas dos custos marginais dentro dos
respectivos segmentos de usurios para as respectivas solues referenciais
(ou procedimentos alternativos). Na figura 3.3.2., no mais apareceriam como
blocos de custos de diferentes tamanhos para os diferentes usurios ou como
degraus de escada. Dar-se-ia muito mais uma curva, no caso ideal, sempre
ascendente, resultante do enfileiramento das combinaes de volumes
reduzidos de poluentes e os custos de investimento e operacionais
correspondentes a cada usurio. Em conseqncia disto, seria possvel
Na verdade, pouco provvel que se efetue nas bacias do Paraba do Sul e PCJ um efeito
to significativo como o descrito neste exemplo simplificado, mesmo se se inclussem os
poluidores difusos na obrigatoriedade da cobrana. Os custos de abatimento devem ser
diferentes dos presumidos aqui para o Rio dos Sinos. Tambm as simplificaes
pressupostas neste exemplo devem tender a sobrestimar o efeito incitativo. E, por ltimo, um
dos prprios autores do modelo incitativo, em conversas em novembro de 2008 e em um
artigo recente (Cnepa (2008)), chama a ateno para a necessidade de medidas colaterais,
acompanhando uma cobrana pelo uso da gua, sem as quais no haveria, segundo ele,
efeito incitativo nenhum. Alm de salientar a importncia de crditos e da prestao de
assistncia tcnica para a instalao de medidas de combate poluio ou de economia de
gua junto ao usurio, ele destaca as oportunidades de uma integrao da poltica de
planejamento, cincia e tecnologia com a poltica ambiental. Citando o Exemplo Eco-Profit da
cidade austraca de Graz, Cnepa (2008) sugere uma ampliao de linhas de pesquisa e
desenvolvimento, ao mesmo tempo em que se implemente o sistema de gesto de recursos
hdricos no Rio Grande do Sul. Para detalhes, ver Cnepa (2008). A necessidade de medidas
complementares poltica de recursos hdricos, alias, um aspeto de mxima importncia
para toda e qualquer implementao da cobrana.
309
163
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tambm considerar que diferentes setores realizam abatimentos em diferentes

dimenses, ao invs de, como no exemplo aqui considerado, reduzir ou tudo
(ou 80 %) ou nada. A soluo ideal, que reside no exato conhecimento dos
custos para todas as solues tcnicas possveis para cada usurio, certamente
tambm estaria atrelada a altos custos de informao.
Em segundo lugar, tambm se deveria levar em considerao os 20 % de
emisses restantes cuja reduo foi deixada de lado, de modo global, por
acarretar custos proibitivos. Em geral, pode at estar certo que, devido aos
custos marginais com um crescimento normalmente exponencial no
tratamento de esgotos, um manejo absolutamente limpo est vinculado a
custos relativamente elevados. Mas nem sempre se pode partir do princpio,
como os prprios Cnepa, Pereira e Lanna frisam, de que redues de
poluentes orgnicos acima de 80 % gerem custos proibitivos. Inmeros casos
concretos de empresas industriais que chegam a eliminar em seus esgotos bem
mais de 90 % dos poluentes orgnicos incidentes (cf. os casos apresentados no
Cap. 4.3. em relao ao Rio Paraba do Sul) mostram o contrrio. Por esse
motivo, faz-se mister ter conhecimentos tambm sobre os custos necessrios
na eliminao daqueles 20% de poluentes orgnicos restantes nos efluentes
para se poder desenvolver uma anlise consistente dos custos marginais de
abatimento e, por conseguinte, uma tarifao conclusiva da cobrana.
Cnepa (2000, pg. 54ss.) faz referncia a dificuldades prticas no caso de
custos marginais de abatimento exponencialmente crescentes. Segundo o
autor, devido s tpicas estruturas de curvas de custos marginais na aplicao
de tecnologias ambientais, o preo relativo para a reabilitao ambiental
subiria excessivamente. Assim sendo, no caso de metas de limpeza mais
ambiciosas, tambm seria necessrio proceder a uma elevao sensvel do
valor da cobrana, para continuar a oferecer um incentivo ao abatimento de
poluentes. Todavia, por causa das estruturas de deciso democrticoparticipativa nos comits de bacia, questionvel se ali se pode contar com
uma forte elevao da tarifa.310 No entanto Cnepa / Pereira / Lanna (2010,
Cf. os dados sobre o Rio Paraba do Sul no Cap. 4.3. Em um caso extremo, isto poderia
apoiar a idia de se empregarem mais instrumentos regulatrios na proteo de recursos
hdricos, ao invs de instrumentos econmicos. No obstante, experincias feitas em outros
pases, como na Alemanha, por ex., mostram que ainda se pode trabalhar exitosamente com
a cobrana pelo uso da gua inclusive em situaes de grandes anseios ecolgicos. Na
Alemanha, onde as metas pertinentes ao padro de qualidade hdrica so, em parte,
sensivelmente mais elevadas, observa-se que as tarifas da cobrana so, em muito, superiores
quelas propostas e praticadas no Brasil. Obviamente, possvel que se manifeste aqui a
experincia de que a proteo ambiental , de certa forma, um bem de luxo, aplicvel com
sucesso principalmente em sociedades abastadas. Ademais, o xito alcanado no controle de
poluio hdrica na Alemanha no pode ser atribudo apenas cobrana pelo uso da gua.
Os dispositivos regulatrios no tocante ao lanamento de efluentes so nitidamente mais
severos na Alemanha (ou o seu cumprimento fiscalizado com muito mais rigor) do que no
Brasil.
310
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pg. 15) chamam a ateno para uma alternativa ao aumento exponencial dos
valores da cobrana: a fomentao de inovaes tecnolgicas, que, por sua vez,
reduzem os custos marginais de abatimento (cf. as reflexes abaixo).
Uma outra ampliao necessria, no tocante aplicabilidade prtica da
cobrana incitativa e financeira proposta pelos autores Cnepa / Pereira /
Lanna, seria a considerao de mais outras substncias poluentes. Deveriam
ser elaboradas funes dos custos marginais de abatimento (sejam elas de
forma contnua ou, devido a custos de informao demasiadamente altos, em
escada) na maneira como se apresentou acima, tambm para outras
componentes de efluentes. No exemplo aqui tratado, primeiramente se
analisou o abatimento de determinadas substncias orgnicas simples. Em um
artigo posterior, Cnepa e Pereira311 vo mais frente e tambm elaboram
curvas simplificadas contemplando os custos marginais de abatimento para
nitrognio, fsforo e resduos sedimentveis. Ao se orientar o valor da
cobrana por essas diferentes curvas dos custos marginais de abatimento,
deve-se tambm considerar, contudo, as inter-relaes existentes no combate a
diferentes poluentes orgnicos. assim que muitas vezes ocorre, p. ex., na
eliminao de poluentes orgnicos, uma reduo concomitante de resduos
sedimentveis na gua. A economia de custos obtida com esses efeitos
sinrgicos e seus impactos sobre a cobrana necessria para se atingir a meta
de uma determinada reduo de diferentes poluentes, tm que ser levados em
considerao a fim de no inflar as tarifas desnecessariamente atravs de
dupla contagem.312 Devido s informaes tcnicas e hidrolgicas necessrias
a isto, j no , por si s, uma tarefa fcil.
No contexto da cobrana incitativa e financeira custo-eficiente, h mais dois
aspectos que so dignos de meno: a eficincia dinmica de uma cobrana
incitativa e a inter-relao entre funo financeira e funo incitativa.
Incentivos dinamicamente eficientes, que normalmente esto vinculados a
cobranas incitativas (cf. Cap. 1.3.2.3.2.), podem fazer com que esforos de
pesquisa bem direcionados gerem a descoberta de processos de abatimento
mais econmicos e, como escreve Cnepa (2010, pg. 88), os prprios usurios
faam girar no sentido horrio a curva de custo marginal de abatimento
atravs de inovaes de processo, de matrias-primas, insumos energticos,
mix de produtos, etc. No modelo de Cnepa / Pereira / Lanna, isso se
manifestaria graficamente em custos mdios de abatimento mais reduzidos ou
em uma altura mais baixa para todos os blocos de custos. Em longo prazo, a
curva simplificada dos custos marginais de abatimento seria abaixada e, com
311 Cnepa/Pereira (2001). Por questo de espao, neste trabalho somente se aborda
detalhadamente o modelo simples com um nico parmetro de poluentes. Mas isto
realmente basta para uma elucidao do modelo, pois o procedimento permanece o mesmo,
ao se fazerem as expanses com os outros parmetros.
312 Cnepa (2000), pg. 55.
165
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uma tarifa constante para a cobrana, mais poluidores que antes prefeririam
um abatimento de poluentes ao pagamento de uma cobrana. Desse modo, a
meta ecolgica de uma reduo da poluio poderia ser alcanada com mais
celeridade e maior eficincia, i.e., a custos totais mais reduzidos.313 De certa
forma, o comit de bacia, como instncia decisria, tambm pode revigorar
essa eficincia dinmica, fomentando especificamente, por ex., projetos de
pesquisa sobre a melhoria das tecnologias de abatimento com uma parte do
volume de recursos arrecadados com a cobrana. Neste contexto so
interessantes as reflexes de Cnepa (2010, pg. 88), que chama a ateno para
o carter de longo prazo desta estratgia. Como reflexes deste tipo so
infelizmente demasiado raras na gesto de recursos hdricos no Brasil, vale a
pena citar o texto de Cnepa aqui:
Em segundo lugar, e mais importante ainda, numa perspectiva pr-ativa,
o exame de curvas [como a da Figura 3.3.2.], cobrindo os diversos poluentes
que o comit decide contemplar em seu Plano de Bacia, permite uma viso
frente e com anos de antecedncia. No presente caso, enquanto se ataca a carga
poluidora do primeiro setor, pode-se alocar recursos financeiros em P&D no
sentido de, quando se iniciar a segunda etapa, dispor de uma tecnologia mais
barata que a da curva original, possibilitando que a tarifa incitativa no precise
ser to alta. Isto pode no parecer altamente relevante nos primeiros anos de
funcionamento do sistema, quando tarifas relativamente baixas, induzem
grandes quantidades de abatimentos. Mas, medida que, com o passar dos
anos, vai se subindo a escada [da Figura 3.3.2.], encurtar a altura dos degraus
(fazer girar a curva [de custos marginais] no sentido horrio) passa a ser
uma prioridade absoluta, dado o carter fantasticamente exponencial do
crescimento dos custos de abatimento. A inovao tecnolgica passa a ser uma
das armas mais importantes para fazer frente ao fantasma malthusiano
(melhor seria dizer, ricardiano) que ronda a questo do controle da poluio
supondo um crescimento contnuo em um planeta finito: se no houver
inovaes de porte e contnuas, o custo do controle se torna proibitivo e o
crescimento freado E, sem dvida, essa inovao tecnolgica deve ser do
tipo desmaterializador, vale dizer, deve cada vez mais se afastar de
tecnologias end of pipe e se encaminhar no sentido de inovaes nos prprios
processos produtivos, de tal modo que tenhamos maior eficincia em tais
processos menos quantidade de insumos e menos efluentes por unidade de
produto tal como propugnado pelos Centros de Produo mais Limpa, p.
ex.;
A combinao entre funo financeira e funo incitativa representa o
carter especial do modelo apresentado pelos trs autores brasileiros. Por essa
razo, cumpre, para concluir, abordar ainda alguns detalhes resumidos sobre
313 Estes desenvolvimentos e os impactos ecolgicos e financeiros a eles vinculados
certamente so ainda mais difceis de prever do que aqueles provocados atravs de reaes
preo-elsticas.
166
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o efeito interacional desses aspectos. Na literatura especializada, normal que

se proceda a uma anlise separada das funes financeira e incitativa de
cobranas. Inclusive nos estudos publicados pelos prprios autores, no se fala
explicitamente em uma influncia recproca entre ambas as funes. Mas, na
prtica, certamente existe, como j foi mencionado no Cap. 1.3.2.3.6., uma
inter-relao entre os aspectos financeiro e incitativo.
Cnepa (2000, pg. 56) designa como uma caracterstica essencial da
combinao entre cobrana financeira e cobrana incitativa o fato de a funo
financeira desempenhar um papel complementar em relao ao seu papel
incitativo, em nada alterando-o. Na verdade, o subsidiamento ou o
financiamento (parcial) dos investimentos em abatimento, na forma como os
autores o propem, no prejudicar o efeito incitativo da cobrana. Nesse
processo, certamente ocorre, todavia, uma modificao do efeito incitativo
mas, de certo, em sentido positivo e fortalecedor. Afinal das contas, os custos
de abatimento resultantes para cada poluidor so reduzidos na medida em
que uma parte deles prprios coberta atravs do volume de recursos
arrecadados com a cobrana. Se, por trs desse subsidiamento, houver uma
regra reconhecvel pelo usurio, ento ele j antecipar o efeito em sua
comparao de custos entre valor da cobrana e custos marginais de
abatimento. Nesse caso, tambm ocorreria um abaixamento da curva de custos
marginais na figura 3.3.2. Assim como acontece com os efeitos da eficincia
dinmica recm-discutidos, atravs de um subsidiamento dos usurios que
efetuam medidas de abatimento, seria tambm possvel atingir a meta
ecolgica com maior rapidez e at mesmo com custos mais reduzidos para os
prprios usurios.
Tambm se poderia imaginar uma cobrana que, desde o incio, fosse mais
baixa e cujo efeito incitativo reduzido seria compensado atravs do
subsidiamento dos custos de abatimento e, desse modo, a meta de reduo
desejada seria, no final, alcanada atravs da combinao entre efeito
incitativo e efeito financeiro.314
Este princpio tambm pode ser encontrado em muitas outras reas (no apenas na
poltica ambiental) na forma de uma combinao entre cobranas e subsdios. No Brasil,
existiu um exemplo disto nas medidas tomadas visando reduo do consumo privado de
energia eltrica no mbito dos esforos envidados para a superao da crise energtica de
2001. Cf. Cap. 2.1.5. e Hartmann (2001). O modelo aqui apresentado poderia servir tambm
para promover uma reflexo sobre a aplicao da receita da cobrana. O grfico da
simplificada curva marginal de abatimento de poluentes orgnicos demostra que poderia ser
possvel se conseguir mais efeitos ecolgicos ao se aplicar uma determinada verba (por
exemplo, a receita da cobrana) em medidas de despoluio nos setores de criao de
animais e de resduos slidos domsticos, ao invs de se financiar estaes de tratamento de
esgotos domsticos como parece ser a prioridade na maioria das bacias brasileiras onde j
se realiza a cobrana. Futuros estudos tcnicos deveriam pesquisar mais os custos de
abatimento para se fundamentar ou contrariar esta afirmao. Cnepa (2010, pg. 89) chama
a ateno ao fato de que nada garante que os recursos arrecadados pela cobrana coincidam,
instantnea ou intertemporalmente, com os recursos necessrios aos investimentos
314
167
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Vista como um todo, a utilizao do volume arrecadado com a cobrana

para o apoio financeiro dos usurios ou dos investimentos no abatimento de
substncias poluentes certamente teria efeitos positivos sobre a aceitao e a
viabilidade poltica do modelo.
sobretudo a metodologia de formao de preos da cobrana que convence,
do ponto de vista econmico e ecolgico, neste modelo. A cobrana
concebida como aquilo que deveria ser: um instrumento de incentivo a um uso
racional da gua. Aparentemente, na discusso sobre a cobrana pelo uso da
gua bruta no Brasil e nas experincias j existentes, este objetivo se perdeu
um pouco de vista. A cobrana entendida, na maioria dos casos e discusses,
como mero instrumento para arrecadar recursos. Causa admirao que o
modelo de Cnepa / Pereira / Lanna no tenha despertado praticamente
nenhuma repercusso nos debates cientficos e de implementao sobre a
cobrana no Brasil. Infelizmente h de se concordar com a crtica que fazem
Cnepa / Pereira / Lanna (2010, pg. 16) no seu ltimo trabalho, dez anos
depois da primeira publicao do seu modelo. Eles comparam as cobranas j
existentes no Brasil com o seu modelo custo-efetivo (no qual o timo social
seria atingido aos menores custos possveis).
Embora a legislao brasileira tenha todos os ingredientes para acolher uma
gesto dos recursos hdricos dentro do marco custo-efetivo, a experincia at o
momento, 15 anos aps a promulgao das principais leis estaduais e 10 anos
aps a lei federal das guas, deixa muito a desejar, pois o processo de
implantao/implementao muito lento e tmido, como segue:
1.
S um poluente contemplado no PPP (DBO);
2.
As tarifas no tm nenhum carter incitativo, so tarifas apenas de
financiamento, de rateio de custo de intervenes acordadas;
3.
Alm disso, ainda que de financiamento, as tarifas poderiam se
enquadrar num marco custo-efetivo; mas, no isso que acontece, pois as
intervenes so estabelecidas aps a arrecadao, atravs de projetos
candidatos que nada tm a ver com a curva escalonada [da fig. 3.3.2. acima
neste trabalho];
4.
Os rgos ambientais, ainda orientados pela velha poltica de
Mandato-e-Controle, no absorveram a radical novidade da nova legislao.
No faltam juristas da rea do Direito Ambiental assegurando que a nova
legislao complementar antiga. Ora, se a velha poltica de Mandato-eprogramados. Porm, desde o ponto de vista da teoria, isto no constitui nenhum problema
inclusive pode constituir uma vantagem j que se os recursos arrecadados excederem os
dos investimentos, poder haver uma capitalizao do fundo financiador (agncia de bacia
ou autoridade ambiental); se, por outro lado, eles forem insuficientes, os investimentos
requerero recursos adicionais provenientes do mercado de capitais (evidentemente, se a
tarifa for corretamente calculada, os agentes tero o incentivo financeiro para buscar esses
recursos). No entanto este raciocnio no vale para a cobrana prevista no Rio Grande do
Sul, j que neste estado, ela vinculada via lei aos custos de investimentos determinados nos
planos de bacia o que desnecessrio, como comprova a citao anterior.
168
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Controle, com seus padres de emisso para todos os setores for mantida, no
h necessidade nenhuma de se efetuar cobrana pelo uso dos recursos hdricos
(na melhor das hipteses, s a retirada de gua seria cobrada).
A demora de implantao de um sistema custo-efetivo de gesto de recursos
ambientais como o ar e as guas com grande atraso em relao ao que j foi
obtido por pases avanados pega nosso pas num momento de extrema
gravidade. ... A situao mundial atual a da emergncia de problemas
verdadeiramente globais, que tambm devem ser enfrentados. Ora, fazer isto
quando ainda no se conseguiu nem sequer equacionar completamente a
questo dos bens naturais locais/regionais, um handicap considervel.
O motivo deste handicap no pode ser uma falta de conhecimento, j que,

como destacam Cnepa / Pereira / Lanna (2010, pg. 15), os requisitos
informacionais de todo este sistema so bastante amigveis. O comit/agncia
ou o a autoridade ambiental precisa, basicamente, de trs conjuntos de dados:
estimativas (e, depois, cadastro) de fontes poluidoras e respectivos nveis de
lanamento, custos de investimento e operacionais das alternativas de
abatimento comercialmente disponveis e modelos de disperso/assimilao
de poluentes no meio receptor. Diversos estudos feitos no Brasil mostram que
j podemos contar com tais conjuntos para a maioria de nossos cursos de
gua.
Futuros estudos sobre a cobrana deveriam no s pesquisar mais
profundamente os citados estudos de Cnepa / Pereira / Lanna , mas tambm
deveriam ampliar o enfoque deste modelo e adequ-lo a outras regies e a
outros problemas hidrolgicos. Seria por exemplo, sem dvida, muito
interessante traar uma similar curva simplificada dos custos (de investimento
ou de oportunidade) marginais de diferentes solues de combate escassez
quantitativa de gua. Assim, poderia-se projetar uma cobrana que
incentivasse os usurios a economizar gua e, ao mesmo tempo, gerasse uma
receita que se poderia usar, por exemplo, para indenizar usurios que
liberassem gua para outros (como foi feito no projeto guas do Vale no
Cear, cf. cap. 4.2.) ou subvencionassem, por exemplo, a implementao de
modernas tcnicas de irrigao junto a usurios agrcolas.
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3.4. O MODELO DE CONDOMNIO (STGUA)
3.4. O MODELO DE CONDOMNIO NA BACIA DO RIO SANTA

MARIA (STgua)
Aps esse modelo convincente de uma cobrana incitativa, o prximo ponto
deste captulo dever abordar mais um estudo realizado no Rio Grande do
Sul, que dever ser entendido, sem dvidas, como pertencente ao tipo de
cobrana financeira.
No Brasil, ao se abordarem modelos de rateio de custos e/ou cobranas de
financiamento, comum se fazer uma comparao com o condomnio, essa
forma de administrao de prdios de apartamentos to difundida no Brasil,
na qual os prprios moradores, em um regime de administrao autnoma,
dividem entre si os custos comuns (por ex. limpeza da rea comum, porteiros,
elevadores etc.). Esta variante de cobrana a ser tratada a seguir tambm se
orienta no exemplo do condomnio. 315
A situao do Rio Santa Maria, tambm localizado no Estado do Rio
Grande do Sul, caracteriza-se principalmente por problemas hdricos de
ordem quantitativa. Nessa regio, a agricultura, em especial a rizicultura,
assume um papel muito importante. Para lograrem cobrir o extremamente alto
consumo de gua decorrente do plantio de arroz, os agricultores recorrem a
derivaes de gua do rio, mas tambm de reservatrios construdos com o
fim de acumularem a gua da chuva ou do rio nos perodos de excesso
hdrico. No obstante, o volume de gua existente no Rio Santa Maria no
mais suficiente para atender demanda total, o que tem levado, nos ltimos
anos, a uma diminuio das reas plantadas e a um conflito de interesses mais
ou menos patente entre os rizicultores (e em parte tambm entre estes e as
operadoras pblicas de saneamento). Segundo a opinio dominante, essa
precria situao uma conseqncia no apenas do desperdcio
irresponsvel de recursos hdricos no passado, mas tambm da poluio dos
mananciais com poluentes de origem agrcola.316
Ademais, a bacia do Rio Santa Maria marcada por uma estrutura
fundiria altamente concentrada.317 Enquanto que poucos latifundirios
possuem uma grande parte das terras, mais de setenta por cento dos
Tambm no contexto da cobrana praticada na bacia do Rio Paraba do Sul (cf. Cap. 4.3.),
que todavia estruturada de forma diferente da aqui abordada, tambm se fala
ocasionalmente de uma cobrana condominial.
316 Cf. Jardim (2000), pg. 109. Em seu trabalho de 2003 (pg. 220 e 225), Jardim afirma que
cerca de 80 % das reas apropriadas rizicultura na regio so terras devolutas; isso seria
uma prova de que ali no haveria mais gua suficiente para usurios atuais e futuros. Em
geral, pode-se constatar uma reduzida eficincia no uso da gua tanto na agricultura quanto
junto s empresas de saneamento bsico (raramente com perdas inferiores a 40 %). Cf.
Jardim (2003), pg. 228.
317 Uma concentrao dos latifndios , geralmente, uma das principais causas da pobreza
rural no Brasil. Cf. tambm Hartmann (1999 e, em portugus, 2000).
315
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agricultores so pequenos produtores, cujas propriedades tm uma extenso

abaixo de 100 ha; de maneira anloga, tambm contam, em geral, com uma
renda baixa ou insuficiente. Aqui j se vislumbra um problema decisivo para
uma cobrana pelo uso da gua: aqueles que provocam o maior consumo de
gua, uma parte dos rizicultores, que deveriam ser motivados a um uso
comedido por meio de uma cobrana sensvel, so, ao mesmo tempo, aqueles
que, devido situao de sua renda, menos poderiam suportar uma cobrana
sensvel dessa natureza. Caso no se deseje enfrentar impactos sociais
negativos, que, por causa da grande importncia da rizicultura para o Estado,
certamente seriam, em parte, extremos, ento o dilema aqui abordado decerto
ter efeitos decisivos sobre a modelagem da cobrana, por ex. sob a forma de
isenes da cobrana ou de subsdios.318 Observe-se bem que isto uma
deciso no tocante implementao do sistema da cobrana que, no final das
contas, dever ser tomada pelo comit de bacia. por isto que, no estudo
sobre o modelo STgua (Sistema de Tarifao da gua) desenvolvido para o
Rio Santa Maria, tais decises polticas secundrias ficam de fora. No entanto,
a indicao de possveis barreiras a um gerenciamento de recursos hdricos
por razes sociais parece, aqui, legtima, ainda mais porque a prtica atesta, no
Brasil, que se d uma ateno considervel a esses aspectos.
3.4.1. Descrio do modelo

No incio de seu estudo, os autores frisam que esse modelo estaria voltado a
contribuir para os investimentos necessrios na rea de recursos hdricos da
bacia em questo, podendo assim, ser considerado um instrumento financeiro.
Ao mesmo tempo, tambm funcionaria como um instrumento econmico
incitativo, na medida em que mova os usurios da gua a uma moderao de
suas utilizaes do recurso gua.319
O primeiro objetivo da cobrana no esquema STgua o rateio dos custos
de investimentos na rea de recursos hdricos, segundo um modelo que
considere at que ponto os diversos usurios contribuem para a necessidade
dessas medidas, por um lado atravs do consumo hdrico e/ou da poluio
hdrica, e tambm leve em conta, por outro lado, que benefcios eles podero
tirar de tais medidas. Em dependncia dessas variveis, ser ento concedida,
a cada usurio, uma quota ou uma participao nos custos totais do sistema,
que dever ser assumida por cada um. Trata-se, portanto, de uma aplicao
combinada do Princpio Usurio/Poluidor Pagador com o Princpio
Beneficirio Pagador. Mediante uma reavaliao constante e regular da
situao, garante-se simultaneamente que sejam consideradas reaes dos
318 Isto tambm recomendado por Meneghetti Neto (2000, pg. 70) em seu artigo sobre a
precificao na bacia do Rio Santa Maria.
319 Balarine (2000), pg. 21.
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usurios no clculo de suas cobranas e, por conseguinte, que se faa jus ao

efeito incitativo da cobrana. Nesse processo, tambm se assegura, atravs do
rateio dos custos totais de investimento por quotas, que essas reaes preoelsticas dos usurios no acarretem (como em outros exemplos) uma
regresso indesejada das receitas, pois aqui, em decorrncia de um usurio
reduzir sua demanda, as quotas dos outros imediatamente seriam
aumentadas.
A cobrana aqui calculada diferentemente dos outros modelos, ou seja, a
cobrana no multiplicada atravs da frmula volume captado ou volume
poludo multiplicado por um valor de cobrana por unidade de uso. No sentido
aqui proposto, nem existe um valor desta natureza.
Aqui, o comit distribui, entre os diferentes usurios, os custos totais dos
investimentos referentes a retirada de gua (CRi) e referentes ao despejo de
efluentes (CDi), assim como os respectivos custos de operao e manuteno
(CRom e CDom), segundo um sistema de quotas. A cobrana de cada usurio
perfaz, portanto:
t = qRj [CRi + CRom] + qDj [CRi + CDom] 320
n
com 0 < qRj e qDj < 1 e
qR
j 1
q
j 1
Dj
= 1; com n = j (n de usurios).321
De forma plstica, os autores comparam esse seu modelo de determinar essas

quotas qRj e qDj para a bacia hidrogrfica com a situao encontrada em um
condomnio de apartamentos, onde dever ser instalado, com base em uma
deciso da associao dos condminos (correspondente ao comit de bacia),
um elevador (correspondente a um plano de investimentos). Com a ajuda de
diferentes critrios, quantifica-se agora o benefcio que advm para cada
condmino (correspondente a cada usurio da bacia) a partir do investimento,
e em que volume ele contribui para a necessidade deste. No exemplo do
elevador, isso depender do tamanho do apartamento, ou seja, do tanto de
pessoas que ali vivem ou de sua localizao dentro do prdio (moradores dos
andares mais altos utilizaro o elevador com maior intensidade do que os
320 s duas componentes relativas aos setores de abastecimento de gua e esgotamento

sanitrio tR e tD, vem-se juntar, conforme Jardim (2000), uma terceira parte tG que cobre os
custos administrativos de gesto das guas dos diversos rgos. Esta quota-parte tem,
segundo a frmula, o seguinte valor: tG = 0,10 (tR + tD), restringindo-se, pois, a 10 % da
cobrana pelo uso da gua. Jardim (2003) j inclui, nos clculos das quotas qR e qD, esses
custos administrativos, como tambm no exemplo aqui apresentado.
321 Como todas as quotas individuais dos usurios se somam para chegar ao valor um,
garante-se, portanto, que sempre se atinja toda a soma de recursos a serem auferidos com a
cobrana.
172
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moradores dos andares mais baixos e deveriam, por isso, ter uma participao
maior nos custos).
Agora, por analogia a este exemplo, recorrer-se- a diferentes variveis,
fazendo-se uma anlise separada para volume captado, carga de emisses e o
respectivo benefcio auferido pelos investimentos, a fim de se determinar para
cada usurio, a contribuio considerada legtima ou as diferentes quotas qRj e
qDj. Cabe ao comit de bacia proceder determinao e ponderao dos
critrios a serem a considerados.322 Nesse sentido, a ponderao dos
diferentes parmetros tem um efeito semelhante aos obtidos com os
coeficientes de multiplicao referentes localizao e sazonalidade, dentre
outros, utilizados no modelo da cobrana em So Paulo. Para tanto, mais uma
vez existe a possibilidade de o comit de bacia incluir tambm determinadas
reflexes voltadas para o meio ambiente, o planejamento espacial ou ainda
poltica social, por ex. na forma de subsdios cruzados, ao se levarem em
considerao diferentes usurios.
Jardim (2000, pg. 115ss.) apresenta um exemplo detalhado para a fixao
e ponderao de diferentes parmetros, visando ao clculo das respectivas
quotas na bacia do Rio Santa Maria, que aqui ser reproduzido
resumidamente. No referido exemplo, alm de se considerar o volume de gua
captada e consumida, tambm se evidenciam, por ex. atravs da ponderao
da varivel finalidade do uso, tanto prioridades para o uso da gua (por ex. o
abastecimento de gua potvel sempre tem prioridade mxima) quanto
aspectos sociais. A rea da bacia do respectivo manancial, enquanto fator
decisivo de influncia para a oferta de gua, influencia as quotas de modo
inversamente proporcional. Problemas quantitativos de disponibilidade na
bacia poderiam refletir-se por ex. com o fator 1,5, como propem os autores
do STgua em uma apreciao mais forte da ponderao deste parmetro.
Mediante outras variveis, devem ser criados incentivos para no se captar
gua durante o perodo da estiagem ou de reas do corpo dgua com uma meta
de padro de qualidade elevado (= classe de uso preponderante elevada). No
caso de despejo de resduos, recorre-se a fatores anlogos para a determinao
das quotas: so eles, alm da carga lanada de poluentes orgnicos e inorgnicos,
Jardim (2000), pg. 125ss., explica um mtodo, o chamado Mtodo Analtico-Hierrquico
de Saaty, para efetuar essas ponderaes diferenciadas da forma mais fundamentada
possvel. Atravs do processo de Saaty, que toma por base uma matriz de comparao
binria para diferentes parmetros, poder-se-ia diminuir a predominncia de interesses
particulares, ao se proceder fixao das respectivas ponderaes. Para se explicar mais
profundamente esse processo, far-se-ia mister, aqui, uma srie de detalhes, o que tambm
no carece para a compreenso do modelo STgua. Para mais informaes sobre o
procedimento da determinao das quotas e das variveis que as influenciam, v. tambm
Jardim (2003), pg. 217ss. Mas se ressalta desde j que a eficincia econmica do modelo
depende decisivamente da determinao das grandezas relevantes. Na prtica, a
determinao das quotas pode muito bem simplesmente ocorrer por meio de uma deciso
tomada pelo comit de bacia.
322
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por ex., tambm o padro de qualidade almejado, a finalidade do uso, o momento do

lanamento (perodo de estiagem ou chuvoso, j que a concentrao de
poluentes existentes na gua depende, claro, do volume de gua contido no
aqfero) ou (inversamente proporcional) a fora de autodepurao do rio. Alm
disso, a instalao e a manuteno de audes ou a disponibilizao da gua
neles acumulada so fomentadas atravs de um fator redutor da cobrana
voltado para isso.323 Por fim, para a determinao das quotas, estima-se que
benefcio (na forma de volumes de gua adicionalmente disponveis e na
forma de uma menor carga de poluio da gua etc.) gerado atravs das
medidas planejadas para cada usurio em particular.324
Nesse contexto, um importante aspecto do modelo que ele tambm pode
ser usado parcialmente. Se apenas um crculo de usurios ou uma rea
geogrfica parcial da bacia tira proveito de uma determinada medida ou faz
com que ela se torne necessria, ento os custos dessa medida so rateados
apenas entre esses respectivos usurios. As cotas para todos os outros
perfazem ento o valor zero.
Aps ter sido fixado no comit que importncia e que ponderao obtm
as diferentes variveis em geral, so ento determinadas, atravs de um
ranking dos usurios concretos do respectivo aqfero, as quotas a serem
respeitadas por eles. Para tanto, considera-se o desempenho de cada usurio
em relao s diversas variveis. Um critrio decisivo at que ponto o valor
constatado diverge de uma soluo ideal, ou seja, do desempenho do melhor
usurio, em relao a estas variveis. Este melhor usurio pode ser, guisa
de exemplo, aquele que apresenta o menor consumo de gua ou o que detm a
menor emisso de poluentes orgnicos.
O desempenho individual total, ou seja, a totalidade de variaes de um
usurio em cada uma das diversas variveis, demonstra, com isso, quo
danoso o seu uso para a respectiva bacia e, portanto, para os outros usurios.
A quota a ser arcada (qRj ou qDj) por esse usurio (Uj), ou seja, a participao
nos custos da medida na gesto da bacia, compe-se, portanto, da soma de
suas variaes individuais (Dj) em relao ao conjunto de todas as variaes de
n
todos os usurios ( Di ):325

i 1
Ele pode, entre outros fatores, orientar-se pela vazo disponibilizada atravs do aude (na
estiagem e na estao chuvosa), pela extenso da bacia e pela classe de uso preponderante (e,
da do padro de qualidade hdrica almejado). Sobre este tema, cf. Jardim (2000), pg. 118.
Na perspectiva econmica, trata-se aqui, mais uma vez, da internalizao de efeitos externos
positivos (cf. a este respeito tambm o Cap. 1.1., nota 18).
324 Sobre os mtodos de determinao do benefcio e sobre sua converso nas quotas, o
estudo sobre o STgua no se manifesta. Em geral, esta acabar sendo a mais difcil
componente do modelo a ser quantificada em nmeros (cf. Cap. 1.2.).
325 O modo de clculo para esta grandeza no necessariamente necessrio para o
entendimento do modelo. Balarine (Org.) (2000, pg. 128ss.) apresenta a operao de clculo
detalhada que os autores propem para a fixao das variaes.
323
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q R (U j )
Dj / Di e q D (U j )
i 1
Dj / Di ;
i 1
com i = 1, 2, 3, ...,j, ..., n
Quanto mais gua um usurio utilizar, p. ex., mais poluentes ele lanar, e
quanto maior for o benefcio que lhe advm da medida efetuada, maiores
sero sua quota e, conseqentemente, sua contribuio, atravs da frmula
supramencionada, com vistas ao financiamento das medidas realizadas no
mbito do gerenciamento dos recursos hdricos:
tRj = qRj [CRi + CRom] e tDj = qDj [CRi + CDom]
3.4.2. Anlise e avaliao econmica

Para a anlise econmica das cobranas pelo uso da gua segundo o modelo
STgua, h alguns aspectos elucidativos em comparao a outros modelos
brasileiros j examinados.
Aqui tambm se trata, em primeira linha, de uma cobrana de
financiamento, pois sua meta primordial , declaradamente, ratear os custos
para as diversas medidas entre os usurios, como tambm se pode comprovar
inequivocamente mediante o cotejo com os custos compartilhados em um
condomnio. O modo como essas medidas so determinadas no explicitado
no mbito do modelo ou ento se d como referncia a esfera de deciso
poltica do comit.326 Est claro que a realizao das metas de receita o ponto
de partida do modelo. Em princpio, aquela crtica manifestada acima sobre
medidas remediadoras em vez de medidas preventivas tambm legtima
aqui. Outrossim, Jardim (2003) faz uma aluso explcita meta desse modelo
de provocar uma alocao ideal da gua, ou seja, um efeito incitativo desejado.
H dois aspectos decisivos para que isto configure um xito. Em primeiro
lugar, garantir preciso e confiabilidade ao considerar e ponderar os dados
iniciais sobre a estrutura de utilizao dos recursos hdricos e seus impactos
326 A partir do funcionamento do modelo, o ponto de partida do clculo tambm poderia ser,
teoricamente, qualquer outra quantia alm dos custos de gerenciamento a serem rateados.
Poder-se-ia pensar at mesmo em um quantia, cujo rateio considerasse as reaes preoelsticas dos demandadores, gerando assim o atingimento da meta ecolgica, sem que os
recursos auferidos fossem necessariamente investidos em medidas na bacia. No obstante, a
situao legal no Rio Grande do Sul probe, como j foi dito, que a cobrana seja usada para
atingir metas que no sejam empregadas no gerenciamento hdrico da prpria bacia. Sobre
este tema, consultar tambm Jardim (2003), pg. 212. Nesse sentido, o enfoque primrio no
estudo STgua voltado para a meta financeira , de certa forma, forado atravs do marco
jurdico.
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sobre a situao hidrolgica total. E, em segundo lugar, a freqncia e a

proximidade da realidade com que a reavaliao das quotas acontece.327
3.4.2.1. PPP / PUP, efeito incitativo e eficincia econmica

A determinao e principalmente a ponderao dos fatores que devem
determinar as quotas dos diferentes usurios correspondem s bases de
taxao (volume captado, volume consumido e carga lanada de efluentes e
poluentes) e aos diferentes coeficientes locais, sazonais ou caractersticos dos
usurios etc. em outros modelos de cobrana, como o de So Paulo ou o antigo
modelo do CEIVAP na bacia do Rio Paraba do Sul.
De modo semelhante ao que ocorre naqueles modelos tambm se d neste:
quanto mais correta e realisticamente os fatores escolhidos e sua ponderao
refletirem os impactos ecolgicos e os custos econmicos destes para os outros
usurios ou para a sociedade, mais prxima estar esta soluo da realizao
do PUP/PPP e, simultaneamente, como j foi explicado no Cap. 1.3.2.3.1.,
tambm de uma alocao economicamente eficiente atravs de incentivos
financeiros visando a mudanas individuais no uso da gua.328 Ao mesmo
tempo, pode-se afirmar que todos os fatores que no se orientarem pelas
circunstncias ecolgicas (tais como a ponderao diferenciada conforme os
segmentos de usurios) reduziro a eficcia do PUP/PPP e sero danosos
eficincia econmica. Por fim, alm das quotas, o valor da cobrana nos
outros modelos, o preo unitrio (cf. PUF no Cap. 3.1.2. ou o PPU no Cap.
4.3.2.) decisivo tanto para esse aspecto quanto para o efeito incitativo da
cobrana. Esta quantia calculada, tambm aqui, a partir da soma de
investimentos escolhidos, que ser rateada entre os usurios.
Mais do que em outros modelos da pesquisa cientfica brasileira, os
autores do STgua tentam tambm fazer jus ao Princpio Beneficirio-Pagador
(PBP). A orientao das quotas pelas vantagens, resultantes para os
respectivos usurios, de uma medida de investimento, no logra ter efeitos
positivos apenas sobre a eficincia econmica do modelo, mas tambm
simultaneamente sobre a aceitao por parte dos usurios.329
Este ltimo ponto seria uma deciso do respectivo comit de bacia.
Ademais, isto tambm ajuda no mbito do gerenciamento de um condomnio
recorrendo-se mais uma vez a essa comparao. Em algumas regies brasileiras, j se comea
a deixar de lado a prtica ainda muito em voga de se fazer um rateio global, vlido para
todos os apartamentos, dos custos do abastecimento de gua, da mesma maneira como dos
outros custos (tais como limpeza ou segurana do prdio). natural que o novo mtodo de
clculo das tarifas de gua, que consiste no cmputo dos volumes de uso de gua
individuais para cada apartamento, representa um incentivo maior para que os moradores
economizem gua.
329 Com relao ao efeito financeiro da cobrana (que est em primeiro plano na conscincia
pblica), sabe-se que geralmente os usurios temem que sejam efetuados investimentos com
327
328
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No tocante ao efeito incitativo da cobrana, deve-se constatar que, tambm

aqui, cada usurio obviamente comparar sua carga de cobrana com seus
custos referentes a estruturas de uso alternativas de uso e, em determinadas
circunstncias, at reagir cobrana com uma conseqente reduo dos
volumes captados ou da carga lanada. Para que surja este incentivo,
certamente preciso garantir que uma reduo do teor de poluentes nos
esgotos, por ex., tenha um efeito de reduo da cobrana em benefcio do
usurio correspondente. Por isso se faz mister uma reavaliao regular das
quotas. De acordo com esse procedimento, o efeito incitativo da cobrana
dentro do modelo STgua dependeria, alm do valor da cobrana, tambm da
freqncia com que uma reavaliao das quotas efetuada.330
Mediante essa reavaliao, mais um efeito se faz notar: caso a demanda
total de investimentos no baixe proporcionalmente como conseqncia de
uma reao individual de um usurio (fato que, na prtica, normalmente no
acontecer331), automaticamente ocorrer um aumento das quotas de todos os
outros usurios que no mudaram seu comportamento.
Pode-se afirmar que, na verdade, o prejuzo econmico oriundo da carga
de efluentes lanada por eles sofreria, nesse caso, uma reduo; mas se as
medidas planejadas, como j foi dito (cf. Nota 331), no forem suficientes para
solucionar os problemas ecolgicos restantes, um aumento da carga relativa (e
absoluta) de cobrana dos outros usurios seria, nessa situao, justificada em
relao ao PUP/PPP, para se continuar a reduzir os custos externos.
Por outro lado, assim tambm aumentaria o incentivo econmico para que
esses outros usurios, por seu turno, invistam em modificaes individuais do
os pagamentos por eles realizados que no lhes tragam nenhum benefcio direto. Na bacia do
Paraba do Sul, por ex., acendeu-se um forte conflito, pouco tempo aps a implantao da
cobrana, em torno de uma possvel reviso do plano de investimento. Visto dessa forma,
para a aceitao geral da cobrana, tambm pode ser til que se aplique uma fatura mais
elevada queles que, mais do que outros, tirarem proveito de medidas financiadas com os
recursos da cobrana. Para a aceitao dentro do STgua, tambm deve ser um aspecto
vantajoso a internalizao de efeitos externos positivos (como por ex. na construo de
barragens que, durante o perodo de secas, fazem aumentar a disponibilidade hdrica para
todos os ribeirinhos de uma determinada bacia) atravs da reduo da cobrana para os
operadores da barragem.
330 Isto certamente vale para todos os tipos de cobranas uma adequao regular da
cobrana base de taxao que, em determinados casos, tambm muda, sempre decisiva
para o efeito incitativo.
331 Na prtica, os investimentos previstos nos planos de gerenciamento de recursos hdricos,
como mostra a experincia, normalmente no so suficientes, para solucionar todos os
problemas ecolgicos e/ou hidrolgicos. Se um usurio reduzir, por ex., seus lanamentos
de poluentes, ento a demanda de investimentos continua, assim mesmo, invarivel. Mesmo
que os investimentos planejados realmente bastassem a todas as necessidades ecolgicas,
seus custos totais reduzir-se-iam, pelo menos de modo no proporcional incidncia de
poluentes, devido s economias de escala por ex. em projetos de tratamento de efluentes. Cf.
tambm Cap. 4.3.3.3.1., nota 593.
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seu uso dos recursos hdricos. Visto desta forma, o efeito incitativo da
cobrana fortalecido adicionalmente atravs da reavaliao automtica das
quotas, pois, quanto mais rapidamente os prprios usurios efetuarem as
redues desejadas, por ex. da incidncia de poluio, menor ser, para eles, o
perigo de serem obrigados, devido reao de outros usurios, a arcar com
quotas e cargas de cobrana mais elevadas. Desse modo, poder-se- motivar
um cumprimento mais clere das metas ecolgicas ou um aumento dos
esforos de pesquisa sobre modos de produo com maior preservao dos
recursos hdricos, ou seja, ser possvel fomentar a eficincia dinmica.
3.4.2.2. Internalizao integral de efeitos externos no caso terico

ideal
Do ponto de vista terico, aqui tambm se poderia pensar, como em geral para
todos os modelos de cobranas de financiamento abordados neste trabalho,
em um caso ideal em que se atingisse uma internalizao integral e
economicamente eficiente de todos os custos externos. Caso o comit de bacia
estabelecesse investimentos (planejados centralmente) que resultassem na
correta manuteno do padro de qualidade hdrica desejada por ex. atravs
da construo de estaes de tratamento que filtrassem da gua todos os
volumes de substncias poluentes acima dos nveis permitidos -, ento se pode
esperar que esses investimentos seriam, do ponto de vista macro-econmico,
demasiadamente caros. A mesma meta poderia ser realizada, provavelmente,
atravs de medidas individuais junto aos prprios usurios in loco, de maneira
economicamente (mais) eficiente, ou seja, a custos mais baixos para estes e
para a sociedade em geral. Mas agora, caso se garantisse que a implementao
dessas medidas ou o emprego de alternativas de uso menos prejudiciais
representasse vantagens para os usurios pelo fato de que tais
desenvolvimentos, ao se efetuar a reavaliao das quotas, so fatores de
reduo da cobrana para os respectivos usurios; e caso esta reavaliao
chegasse no momento propcio (o ideal seria antes mesmo da arrecadao da
cobrana e da realizao dos investimentos), ento seria possvel imaginar
uma alocao economicamente eficiente. Em decorrncia da diminuio da
incidncia de poluio, haveria uma conseqente reduo na demanda de
investimentos centralmente planejados, de modo que apenas fosse necessrio
realizar atravs de centralizao aquelas medidas que realmente (por ex.
graas a economias de escala) fossem mais econmicas do que as respectivas
redues realizadas junto aos usurios. E se tambm se garantisse que os
pagamentos da resultantes para os usurios e as quotas, respectivamente,
converteriam as conseqncias ecolgicas do uso da gua, de forma correta,
em grandezas econmicas, ento se daria, na verdade, inclusive uma alocao
ideal dos recursos hdricos, e todos os custos seriam internalizados.
178
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bvio que, por si s, uma forma de abordagem deste tipo, orientada para
o caso ideal, est distante da realidade. Afora a dificuldade de se quantificar
corretamente os custos do impacto ambiental (cf. Cap. 1.2.), sobretudo
barreiras polticas e metodolgicas impedem uma orientao e um
funcionamento nesse sentido.332
3.4.2.3. Aspectos prticos referentes implementao do clculo de

quotas: a adaptao automtica e o registro digital de dados
Com relao sua viabilidade prtica e poltica, o modelo STgua
possivelmente apresenta uma vantagem decisiva: o clculo automtico dos
efeitos ecolgicos e econmicos de reaes individuais dos usurios, tanto nas
quotas dos outros usurios quanto tambm na demanda total de
investimentos333, priva uma importante componente do clculo da cobrana da
interveno poltica de interesses particulares. Tambm o fato de os dados
relevantes serem registrados e avaliados em computador certamente deve
propiciar uma neutralizao das influncias polticas sobre o sistema de
cobrana, fazendo aumentar igualmente a eficincia.334 O aumento da carga
financeira de uma parte dos usurios, em decorrncia das respectivas reaes
de outros, possivelmente ser aceito mais facilmente por aqueles, j que seria
visvel que o aumento tarifrio um resultado automtico de contextos
econmicos e matemticos que podem ser acompanhados. Como j se viu
neste trabalho, o valor da cobrana, nos outros modelos conhecidos, teria de
ser aumentado, por analogia, atravs de deciso do comit de bacia. A
experincia mostra que ocorreria, neste caso, uma grande susceptibilidade
para interesses particulares impostos atravs da ao de lobbys de diferentes
grupos de usurios.
332 A necessria reavaliao regular das quotas, por si s, j deveria acarretar custos de
transao demasiadamente altos e, desse modo, impedir, na prtica, uma tal variante
eficiente. Outrossim, dever-se-ia comear com tarifas de cobrana muito elevadas mas,
politicamente, dificilmente intermediveis.
333 O xodo de antigos ou a chegada de novos usurios tambm impactaria automaticamente
as quotas e os custos.
334 A acessibilidade digital das informaes tambm possibilitaria a simulao, j em um
momento anterior, dos impactos dos pagamentos sobre a situao econmica dos diferentes
grupos de usurios. Existindo dados e capacidades suficientes, j se podem cotejar, desde o
incio, os resultados nas diferentes ponderaes das variantes, das tarifas da cobrana, das
quotas e das somas de investimentos, assim como tambm se podem avaliar os impactos do
sistema sobre a situao das partes envolvidas e compar-los entre si. Para o pleno
funcionamento de um sistema de cobrana a ser implantado concretamente, isso certamente
seria uma grande vantagem. Justamente o ltimo aspecto, a anlise prvia dos impactos para
os usurios principalmente os impactos financeiros e sociais deve ser, na prtica,
importante em toda e qualquer implantao de uma cobrana pelo uso da gua.
179
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3.4.2.4. O efeito financeiro

Ademais, espera-se na prtica que os atores envolvidos no comit de bacia
compreendam o instrumento da cobrana pelo uso da gua primeiramente
(como ocorre nos outros exemplos brasileiros) como fonte de recursos
financeiros, para realizarem diferentes investimentos. No modelo STgua,
graas ao modo de clculo das quotas, a funo financeira da cobrana
certamente j seria cumprida mais do que nas outras cobranas financeiras
tratadas at aqui, nas quais a reao de alguns usurios sempre obrigaria o
comit de bacia a efetuar um aumento do valor da cobrana, caso se queira
obter os valores completos da receita. No STgua, isso ocorre
automaticamente, pois, como foi mostrado acima, uma reduo nos
pagamentos devido a mudanas no uso individual dos recursos hdricos, se
for o caso, ser compensada atravs de um aumento das quotas destinadas aos
demais usurios.
Em resumo, o STgua pode ser considerado, pelas razes aqui
apresentadas, um modelo relativamente convincente de cobrana financeira.
Mas a tambm existe a possibilidade, como se viu, de se efetuar um controle,
nos detalhes, com base no PUP/PPP e PBP, nos campos ecolgico, social e de
planejamento espacial, atravs de diferentes variveis consideradas no clculo
das quotas. Este fato e tambm o automatismo usado na reavaliao regular
das quotas, que depende no de interesses polticos, mas de necessidades
matemticas, fazem do modelo STgua uma proposta de cobrana financeira
com relativamente boas perspectivas, inclusive em relao sua
exeqibilidade poltica. Como j foi afirmado aqui, o STgua inclui-se naquele
rol de modelos de cobrana pelo uso da gua que exceo do modelo
proposto por Cnepa, Pereira e Lanna, e tratado no captulo anterior pem
claramente em primeiro plano a funo financeiramente da cobrana.
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3.5. A COBRANA VINCULADA ESCASSEZ CAUSADA
3.5. A COBRANA VINCULADA AOS EFEITOS DO USO DA

GUA SOBRE A ESCASSEZ DE RECURSOS HDRICOS
3.5.1. Os impactos sobre a escassez resultantes de diferentes
formas de uso da gua
A proposta de uma metodologia da cobrana pelo uso da gua vinculada
escassez consiste em um modelo muito promissor. Diferentemente das outras
variantes da cobrana analisadas, essa abordagem considera de forma
explicitamente direta os efeitos causados pelo uso da gua ao sistema hdrico
e/ou aos demais usurios. De tal forma, essa abordagem faz jus a que se
considere, como se prev em todas as leis sobre recursos hdricos no Brasil, o
valor econmico da gua em seus usos mltiplos.
Patrick Thadeu Thomas (2002) analisa as inter-relaes de diversos tipos
de uso para, assim, determinar a escassez de gua do ponto de vista
hidrolgico. O autor elege a escassez como base para a cobrana e, nesse
contexto, emprega os conhecimentos obtidos no estudo da bacia do Rio
Paraba do Sul. Em um modelo semelhante e com os aspectos econmicos mais
desenvolvidos, Monica Scatasta335 considera tambm os impactos econmicos
dos diferentes tipos de uso com base no surgimento de situaes de escassez e
nos custos e benefcios da decorrentes para todos os envolvidos. Desse modo,
poderia surtir bom efeito, no caso ideal, calcular uma cobrana orientada pelos
custos de oportunidade dos tipos de uso.
Obviamente isto no possvel, na prtica, com completa exatido.
Entretanto, tais modelos podem prestar uma contribuio importante ao
debate em torno da cobrana pelo uso da gua, j que tornam mais visveis,
mais do que outros modelos, os impactos ecolgicos decorrentes de um
determinado tipo de uso da gua e as conseqncias para os demais
moradores da rea de um rio. Isso pode prestar uma ajuda valiosa e
fundamental nas decises sobre a metodologia e na implementao da
cobrana, as quais, na prtica, geralmente dependem de critrios polticos.
Em seu trabalho, Patrick Thadeu Thomas descreve um mtodo para se
determinar a escassez da gua que todo usurio provoca atravs da finalidade
de uso que lhe cabe pela outorga. Uma base importante desse modelo a
hiptese de que, ao se reconhecerem os usos mltiplos (os textos sobre
legislao de guas costumam recorrer aos termos usos mltiplos e
multiplicidade de outorga), se pode empregar um determinado volume fsico
de gua utilizado, em determinados casos, por diversos usurios um aps o
outro.
O trabalho de Monica Scatasta ainda no foi publicado. Todavia, o autor deste trabalho
teve a oportunidade de conhecer o seu contedo atravs de excertos e tambm de conversas
com a autora.
335
181
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Thomas primeiramente constata de que forma os trs tipos de uso

(captao e consumo dgua, e lanamento de efluentes) prejudicam, em geral,
os diferentes interesses dos demais usurios:
3.5.1.1. Impacto da captao sobre a escassez

Fig. 3.5.1.: Impactos da captao dgua sobre os usurios situados jusante
e montante de um rio
Fonte: Thomas (2002), pg. 62.
A mera captao da gua (sem consumo, ou seja, partindo-se da hiptese de

que o mesmo volume de gua ser devolvido, nas mesmas condies, ao corpo
dgua)336 pelo usurio U1 ter impactos apenas sobre a disponibilidade da
gua a montante da fonte de captao. Pois a quantidade que U1 retira est
praticamente reservada para ele por fora da outorga, estando, portanto,
fisicamente disponvel, mas legalmente indisponvel, aos usurios U2 e U3
situados a montante do rio.337 Os usurios situados em trechos a montante
desta regio no mais podero consumir aquele volume dgua outorgado a
A expresso captao, como j foi explicado anteriormente (cf. Captulo 2.3.1. sobre
caractersticas gerais da cobrana), entendida aqui, portanto, no sentido de captar e em
seguida lanar de volta, ao passo que consumo designa a captao definitiva sem nenhum
lanamento. Exemplos de usurios que somente captam gua e depois a lanam de volta so
usinas hidreltricas (afora o volume de evaporao parcialmente significante) ou
determinadas empresas de piscicultura.
337 Ademais, isto faz a distino decisiva entre os conceitos de escassez fsica (ou hidrolgica)
e a escassez de outorga.
336
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U1.338 Mas, a jusante do local de retirada, o U1 no produz nenhuma escassez, j

que o volume por ele captado ser totalmente relanado no rio.339
3.5.1.2. Impacto do consumo sobre a escassez

Fig. 3.5.2.: Impactos do consumo de gua sobre os usurios a montante e a
jusante do rio
Se agora o usurio U1 tambm consumir por completo a gua por ele retirada,
ele provocar uma escassez de gua a montante e a jusante do trecho do rio
em que estiver situado. Para a parte do rio a montante (ou para os usurios U2
e U3), a situao a mesma que a apresentada no caso anterior. Mas, agora, o
volume de gua consumida por U1, como se pode ver na fig. 3.5.2., tambm
no est mais disposio para o usurio U4 localizado em um trecho a
Este argumento tambm apresentado, para justificar uma precificao da mera captao.
No antigo modelo da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul, que ainda ser abordado,
imposta ao volume captado, por ex., uma cobrana de 0,008 R$/m, mesmo quando todo o
volume de gua volta a ser lanado no rio.
339 Cumpre, porm, observar que, mesmo nesse caso, pode surgir uma escassez temporria,
quando no coincidem o momento de captao e o momento de relanamento. Justamente
no caso do Rio Paraba do Sul (cf. Cap. 4.3.1.), uma no disponibilidade temporria dessa
natureza consiste em um dos problemas para os usurios situados a jusante de uma
barragem. Por outro lado, uma tal captao temporariamente limitada tambm pode trazer
conseqncias positivas para os usurios situados a jusante do rio, se, por exemplo atravs
de um reservatrio de gua, a disponibilidade hdrica futura for garantida para os perodos
de estiagem. No Cear, isto um importante aspecto da poltica de recursos hdricos (cf.
Capitel 4.1.). Como isto deve ser avaliado dentro de um modelo de cobrana pelo uso da
gua, dever ser definido politicamente. Do ponto de vista terico, o pagamento de uma
cobrana por parte dos usurios que tiram proveito da melhor disponibilidade hdrica ao
operador de um aude ajuda a internalizar os efeitos externos positivos emanados desse
represamento de gua. (cf. Capitel 1.1.).
338
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jusante do rio. Para este, haver restries no tocante captao e ao consumo

de gua, bem como em relao carga de efluentes que poder lanar.
3.5.1.3. Impacto do lanamento de efluentes sobre a escassez

Fig. 3.5.3.: Impactos da diluio de efluentes sobre os usurios a montante e
a jusante de um rio
O usurio U1 agora lana uma determinada carga de efluentes com poluentes

orgnicos que acarreta um impacto sobre o rio, correspondendo ao limite
mximo permitido para a respectiva classe de uso do corpo de gua segundo o
enquadramento da bacia. Neste caso, a carga lanada por U1 provoca
conseqncias tanto para os usurios situados em trechos a montante quanto
em trechos a jusante do rio. Afinal de contas, estes no mais podero despejar
nenhuma carga de efluentes no corpo dgua, sem ferir os respectivos padres
de poluio da bacia em questo. Tambm um consumo da gua por demais
usurios situados a montante est descartado, pois ter de haver uma vazo
suficiente disposio de U1, para no gerar, com sua carga lanada, uma
ultrapassagem da concentrao total de poluentes permitida no rio. Contudo,
no caso de efluentes diluveis (ou no conservadores), se deve considerar a
capacidade de autodepurao da gua. Aps uma determinada distncia a
jusante, a carga de efluentes lanada por U1 no mais seria detectvel no
aqfero, de modo que a atividade realizada por U1 no surtiria nenhum
prejuzo para os usurios situados em um trecho a jusante, por ex., de U4.340
Mas se o usurio situado no afluente U5 consumisse gua, isso bem que geraria um
prejuzo para U4 devido vazo mais baixa. Como alternativa, o rgo responsvel pela
concesso da outorga tambm poderia vetar o consumo de gua a U5, para continuar
garantindo a vazo necessria na outra bacia. Coisa semelhante pode valer em relao ao
lanamento de matria orgnica por parte U5, de acordo com a capacidade de autodepurao
340
184
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3.5.1.4. Os impactos sobre a escassez: consideraes finais

Esses trs exemplos simplificados mostram que, de acordo com o tipo de
atividade realizada por um usurio e de acordo com sua localizao na bacia,
surgem diferentes impactos sobre diferentes finalidades de uso de outros
usurios e, por conseguinte, determinadas situaes de escassez no rio. A
tabela 3.5.1. resume os impactos causados pelos trs tipos de uso.
Tab. 3.5.1. Os impactos de diferentes tipos de uso sobre os demais usurios a
montante e a jusante
Tipo de uso
Impacto a montante sobre os Impacto a jusante sobre os
seguintes usos
seguintes usos
Captao
Consumo
Consumo
Consumo
Captao,
consumo
e
lanamento de efluentes
com qualquer poluente
Lanamento
Lanamento de efluentes com Lanamento de efluentes
de efluentes
mesmo poluente e consumo
com mesmo poluente
3.5.2. Implicaes para o modelo da cobrana vinculada escassez

Segundo Thomas (2002), o clculo de uma cobrana dever mesmo basear-se
na escassez de gua gerada individualmente por cada usurio. O modelo de
clculo proposto de fcil construo matemtica341: as vazes de gua no
mais disponveis para os demais usurios devido a um determinado uso de
um usurio so divididos pela vazo total de gua naturalmente disponvel ou
outorgvel e, assim, estabelecida a escassez de gua resultante do respectivo
tipo de uso efetuado pelo usurio i em questo:
Ecap i = Qcap i / Qvazo cap
Econs i = Qcons i / Qvazo cons
Edil DBO i = Qdil DBO i / Qvazo DBO
Edil ... i = Qdil ... / Qvazo ...
etc.,
apresentada pelo afluente. Para simplificar, aqui no se detalharo os impactos dos usos de
U5.
341 Cf. tambm o clculo no exemplo abaixo. No modelo de Thomas (2002), trata-se, como foi
dito, da escassez hidrolgica. claro que o clculo do valor econmico da escassez na realidade
no to simples assim. O estudo de Scatasta aponta, porm, que pelo menos se podem
calcular aproximaes.
185
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donde Ecap i designa a escassez gerada pelo usurio i no tocante s vazes

totais de gua disponveis no rio para fins de captao, determinada atravs
da quantidade por ele captada Qcap i e a vazo total de gua naturalmente
disponvel e outorgvel
da bacia Qvazo.342 De modo anlogo Econs i
corresponde escassez resultante do consumo de gua efetuado por aquele
usurio e Edil DBO i ou Edil ... i designam as escassezes provocadas atravs de
lanamento de poluentes orgnicos e demais possveis poluentes do usurio i.
A soma de todas essas relaes de escassez provocadas por i ento
multiplicada por uma tarifa a ser definida pelo comit de bacia de acordo com
a unidade de escassez, para se calcular ento a cobrana total que caber ao
usurio (Ci).
Ci = {Ecap i + Econs i + Edil DBO i + Edil ... i + ...} * PPU343
Thomas (2002, pg. 81) faz questo de frisar que a fixao de um PPU (preo
pblico unitrio) pode ocorrer ou segundo critrios econmicos ou segundo
outros critrios a serem estabelecidos pelo comit. O trabalho de Scatasta
oferece pontos de referncia para a definio das tarifas da cobrana de acordo
com critrios econmicos, enquanto as experincias feitas na bacia do Rio
Paraba do Sul (v. Cap. 4.3.) indicam mais, por sua vez, que os debates
polticos no seio do comit de bacia, por ocasio da implementao do sistema,
certamente teriam o maior peso. Mas tambm para esse caso, o modelo
342 O volume total outorgvel orienta-se pelas circunstncias naturais e tambm pelas
preferncias sociais. Isso abrange, por ex., o padro de qualidade da gua desejado: em rios
que so classificados dentro da classe IV (segundo os critrios de enquadramento do
CONAMA), podem ser concedidos mais diretos de uso para o lanamento de efluentes do
que em rios que servem ao abastecimento de gua potvel.
343 Um exemplo simplificador evidencia o clculo da cobrana vinculada escassez. Para fins
de clculo, um rio que tem uma disponibilidade hdrica de 15 m/s dividido em trs
trechos do mesmo comprimento. Um usurio que consome 7 m/s no trecho mdio provoca,
com base no exposto acima, as seguintes situaes de escassez:
Em todo o rio, h agora, em cada um dos trechos, 7 m/s menos gua disposio para
fins de consumo. Da vazo total outorgvel de 45 m (3 * 15 m/s) para fins de consumo, o
usurio compromete, portanto, 21 m/s (3 * 7 m/s) ou 46,67 %. No trecho mdio e no trecho
a jusante, tambm j no esto mais disposio aqueles 7 m/s de gua disponveis para
captao e fins de lanamento de efluentes. Dos 45 m/s disponveis respectivamente para
captao e lanamento, incidem sobre o usurio em questo, portanto, 14 m, para cada caso,
ou 31,11 %. Para o clculo da cobrana, Thomas (2002) adiciona agora simplesmente as trs
relaes de escassez incidentes nos trs tipos de uso que o usurio causa e multiplica essa
soma pelo PPU, portanto: (46,67 % + 31,11 % + 31,11 %) * PPU, ou 108,89 % * PPU. Se o PPU
perfizesse, por ex., 100 R$ por percentual de escassez e por ano, ento o usurio em questo
teria de pagar uma cobrana anual no valor de R$ 10.889. Exemplos mais detalhados e mais
diferenciados, que tambm consideram por ex. o ponto de assentamento do usurio na bacia
hidrogrfica podem ser encontrados em: Thomas (2002), pg. 93ss.
186
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proposto por Thomas (2002) pode oferecer uma ajuda valiosa. Para tanto,
deve-se recorrer ao conceito da chamada escassez de outorga.
Pois bem, conhecendo-se a disponibilidade hdrica natural do rio e as
situaes de escassez decorrentes de todo e qualquer usurio com outorga,
possvel ento calcular a escassez de outorga. Nesse clculo, a soma de todas
as vazes de gua outorgadas dividida pela soma das vazes outorgveis344.
Desse modo se pode formar um indicador, atravs do qual se pode
perceber at que ponto a bacia em questo est comprometida para
determinadas finalidades de uso. Se ningum usar a gua do rio, ento a
escassez de outorga perfar 0 %, mas, em contrapartida, se forem exauridos
todos os tipos de uso possveis (ou ecologicamente desejados), em toda a sua
capacidade, atravs de outorgas, ento haver uma escassez de 100 %; caso
haja uma sobrecarga da bacia haver uma escassez acima de 100 %. Embora o
modelo proposto por Thomas (2002) para uma cobrana pelo uso da gua no
inclua, de maneira diretamente matemtica, a escassez de outorga, o autor
acaba enfatizando, porm, a importncia de um indicador de escassez dessa
natureza como sinalizador para possveis desenvolvimentos do uso futuro.
Na elaborao do PPU, este indicador poderia ser considerado
indiretamente: conforme a escassez de gua no rio, o PPU poder ser mais
elevado ou mais reduzido. Se, por exemplo, novos usurios se assentarem s
margens de um rio e praticarem um intenso uso da gua, ali haver um rpido
crescimento da escassez de outorga e, conseqentemente, este indicador
mandar a mensagem ao comit de bacia, informando-o de que o PPU dever
subir de acordo com a unidade de escassez. Atravs disso, o uso da gua
sofreria uma carestia e, por conseguinte, seria dado um incentivo aos usurios
(atuais e futuros), no sentido de reduzirem seus usos ou deslocarem suas
atividades para outras guas expostas a um uso menos intensivo.
Est claro que isto corresponderia, do mesmo modo que a orientao das
cobranas individuais pelas situaes de escassez hidrolgicas impactadas, ao
Princpio Usurio Poluidor. Nesse contexto, seriam empregados os incentivos
decisivos de uma cobrana incitativa com eficcia ecolgica e eficincia
econmica. Igualmente, de maneira semelhante ao modelo STgua (Cap. 3.4.),
um enfoque do PPU voltado para o critrio claramente matemtico-cientfico
da escassez, seria til transparncia da cobrana e poderia assim contribuir
para impedir resistncias e a influncia de interesses particulares ao longo da
sua introduo e implementao.
Outrossim, o indicador da escassez de outorga tambm pode satisfazer uma
importante funo psicolgica como instrumento de educao e
conscientizao ambiental. A sua publicao regular pode, p. ex., evidenciar a
Cf. Nota 342. A definio da escassez de outorga, com as palavras de Thomas (2002, pg.
74) a seguinte: A escassez de outorga constitui-se na razo entre a vazo total j outorgada
em um trecho, rio ou bacia, qualquer que seja o tipo de uso, e a vazo total outorgvel
naquele trecho, rio ou bacia, considerando que no haja usurios l instalados.
344
187
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situao ecolgica do rio ou de trechos dele, para os usurios e a sociedade em

geral.
Ainda que sua forma matemtica venha a ter semelhanas, primeira
vista, com outras metodologias de cobrana pelo uso da gua no Brasil, o
modelo proposto por Thomas (2002) apresenta uma diferena fundamental em
um ponto: no so as quantidades de gua utilizadas nem as cargas de
poluentes lanados que servem de base para a cobrana para cada usurio.
Essa funo preenchida pelos impactos causados pelos prprios usurios
sobre o sistema da bacia e, logicamente, as conseqncias advindas para os
demais usurios, que acabam, ambos, determinando os pagamentos da
cobrana. Outros modelos tentam considerar esse fato, em parte, por ex.
indiretamente atravs de coeficientes de multiplicao orientados para a
situao da bacia ou para a sazonalidade, ao ser feito o clculo da cobrana.
Em Thomas (2002), isto ocorre, todavia, de forma direta. Esse modelo de
cobrana pe em evidncia, com mais intensidade que as outras variantes, as
conseqncias das aes dos indivduos sobre o meio ambiente meio ambiente
entendido, aqui, como a unidade de sistema ecolgico / hidrolgico e a
totalidade dos usurios da bacia.
Ademais, o modelo proposto por Thomas resume os impactos de todos os
tipos de uso da gua em um nico parmetro, a escassez. Portanto, a
necessidade de avaliar cada tipo de uso diferenciadamente345 deixa de existir.
Thomas (2002, pg. 97) v nisto uma importante simplificao dos modelos de
cobrana, gerando um aumento da transparncia e conseqentemente da
viabilidade poltica de tais cobranas.
Por certo, os resultados obtidos por Scatasta contribuiro para a eficincia
econmica desse modelo de cobrana vinculada escassez. Desse modo, ser
possvel conferir um valor econmico aos impactos das situaes de escassez
causadas pelos diversos usurios sobre os demais (medidas, por Thomas,
atravs da escassez de outorga). Como se observa no Cap. 1, um dano
ecolgico, por ex. um metro cbico de gua no mais disponvel, pode muito
bem provocar diferentes danos econmicos. Os custos de oportunidade sero,
por ex., muito elevados, se o abastecimento de gua da populao vier a sofrer
ameaas. Mas, em contrapartida, se o metro cbico de gua no mais
disponvel restringir apenas a irrigao de uma plantao de arroz, ento, do
ponto de vista econmico, os custos aqui sero sensivelmente mais baixos. Os
custos de oportunidade deveriam ser includos em um modelo amplo de
clculo da cobrana pelo uso da gua em funo da escassez. De modo
inverso, isto certamente tambm pode ser entendido da seguinte forma:
naquelas bacias, onde a gua exista em abundncia para todos os usurios
com uma qualidade adequada (no modelo de Thomas, a escassez de outorga
Uma avaliao diferenciada desse tipo encontra-se, como foi visto, no modelo de cobrana
proposto em So Paulo (Cap. 3.1.) ou no antigo modelo da cobrana na bacia do Rio Paraba
do Sul (Cap. 4.3.), onde a captao de gua, por ex., ponderada com a ajuda do fator 0,4.
345
188
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perfaria ento menos de 100 %), no seria preciso uma cobrana no sentido do
PUP/PPP.
Por fim, Thomas (2002) analisa a praticabilidade de seu modelo com base
nos dados disponveis para a bacia do Rio Paraba do Sul. Em seu cmputo,
calcula escassezes de outorga de 13,49 % em relao captao, 407,08 % em
relao ao consumo e 81,85 % em relao ao lanamento de poluentes
orgnicos. Ainda que esses valores, como salienta Thomas (2002, pg. 117ss.),
venham a ser, em determinados casos, demasiadamente grandes devido a
simplificaes efetuadas na calculao, eles ajudam a ver muito bem um alto
grau de comprometimento do rio. Para alguns trechos, tais como nos
municpios de So Jos dos Campos, Taubat, Friburgo ou Petrpolis, ele
constata indicadores totais de escassez de outorga346 superiores a 500 %. J nos
dias de hoje isto indica um claro agravamento dos problemas de
abastecimento ou a impossibilidade de assentamento de novos usurios.347
Obtm-se idias muito elucidativas com os resultados de uma comparao
efetuada por Thomas entre as cobranas de usurios fictcios, dentro do
modelo CEIVAP antigamente vigente na bacia do Rio Paraba do Sul (v. Cap.
4.3.), e as tarifas resultantes da proposta feita pelo autor do modelo vinculado
escassez.
Devido ponderao diferenciada das tarifas para os diversos tipos de
uso, estabelecidos nas negociaes realizadas no comit de bacia, no antigo
modelo do CEIVAP se conferia, no volume de cobrana recolhido, um grande
peso ao uso quantitativo em comparao ao uso qualitativo (ou seja, o
lanamento de substncias poluentes). Dessa forma, conforme os clculos de
Thomas, uma indstria que faz um uso intensivo da gua era, de acordo com o
modelo at 2006 vigente, o maior pagador de cobrana. Em contrapartida, caso
sejam utilizados os critrios da escassez provocada como base para o clculo
da cobrana, ento os pagamentos mais elevados deveriam ser efetuados por
um municpio que causa uma poluio intensiva. Isto parece dar razo aos
crticos que, diante do verdadeiro problema da bacia, ou seja, a poluio das
guas com substncias orgnicas, censuravam, no antigo modelo da cobrana
na bacia do Paraba do Sul, um comprometimento demasiadamente forte a
captao da gua em comparao ao lanamento de efluentes.348
Com relao ao clculo da escassez total (como mdia aritmtica das diferentes situaes
parciais de escassez relativas captao, ao consumo e ao lanamento de poluentes), cf.
maiores detalhes em: Thomas (2002), pg. 74ss.
347 Nesse caso, a escassez parcial para o consumo a maior, porque o consumo, como se
constatou acima, possui os mais ntidos impactos sobre outras possibilidades de uso. Isto
vale, inobstante o fato de a poluio atravs de matria orgnica ser o maior problema do Rio
Paraba do Sul. Valores de acordo com Thomas citados por Thom (2003) e conforme
manifestaes pessoais de Patrick Thadeu Thomas em fevereiro e maro de 2004.
348 Cf. Thomas (2002), pg. 116ss. Na anlise do modelo de cobrana do CEIVAP, no Cap.
4.3., ainda sero apresentados mais detalhes sobre este subsdio cruzado com intenes
346
189
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Tanto Thomas quanto Scatasta indicam que, visando a uma ampla

aplicabilidade prtica dos modelos por eles desenvolvidos, certamente seriam
necessrios amplos e minuciosos conhecimentos sobre inter-relaes
hidrolgicas e econmicas dos tipos de uso da gua. Igualmente, reflexes
sociais, culturais ou polticas, como ainda se podero ver nas pesquisas sobre a
cobrana realizada no Cear e na bacia do Rio Paraba do Sul, muitas vezes
alcanam uma importncia to grande, pelo menos, quanto os parmetros de
uso meramente fsicos e aspectos voltados para os custos ou benefcios
econmicos.
De qualquer modo, do ponto de vista econmico e ecolgico, parece
correta essa abordagem que busca inserir, tambm de modo explcito, a
interdependncia de todos os usurios de uma bacia no modo de calcular a
cobrana. Por esse motivo, esse modelo orientador deveria ser levado em
conta, pelos responsveis pela poltica brasileira de recursos hdricos, no
mnimo como estmulo para se considerarem, e forma mais sistemtica do que
at hoje, os impactos econmicos e ecolgicos que emanam de um tipo de uso
para impactar os demais. O cotejo entre essas grandezas e os custos e
benefcios resultantes do impacto da alocao no mbito de outros modelos de
cobrana poder, tambm, lanar luz sobre os impactos no bem-estar social e
os efeitos distributivos daqueles modelos, como por ex. no cotejo
supramencionado entre os impactos da cobrana na bacia do Rio Paraba do
Sul e os constatados no modelo proposto por Thomas (2002).
bem polticas. De certa forma, os usurios com atividades intensivas em poluio

subvencionavam os tipos de uso com alto consumo de gua.
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3.6. A COBRANA COM BASE NOS CHAMADOS PREOS TIMOS
3.6. A COBRANA VINCULADA AOS CHAMADOS PREOS

TIMOS: PROPOSTAS PARA OS ESTADOS DA BAHIA E DE
PERNAMBUCO
Aps os importantes projetos de cobrana pelo uso da gua em So Paulo e no
Rio Grande do Sul e aps a apresentao das concepes de Thomas (2002),
ainda se faz mister discutir brevemente, no final deste terceiro captulo, mais
um modelo que tem uma reconhecida importncia dentro do Brasil, no
apenas no debate cientfico, mas tambm na prtica de implementao (cf.
Cap. 4.1.3.3.2. sobre o Estado do Cear).
Cumpre adiantar, porm, que a opinio do autor deste livro que no se
trata de uma proposta adequada para a aplicao das cobranas (incitativas)
previstas por lei no Brasil. As premissas e os mecanismos dessa proposta pelo
menos no parecem fornecer quaisquer respostas que sejam genericamente
adequadas, aos problemas existentes na rea de recursos hdricos no Brasil.
Trata-se de um sistema dos chamados preos timos, que foi propagado
no Brasil, sobretudo, pelo economista Jos Carrera-Fernandez e por Raimundo
Garrido, antigo Secretrio de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio
Ambiente durante o governo de Fernando Henrique Cardoso.349
H duas hipteses elementares que so decisivas para a orientao dos
preos timos. Em primeiro lugar, os pesquisadores partem da teoria do
second best. Esta abordagem terica reza que, em uma economia determinada
por distores em diversos setores parciais, estratgias de otimizao voltadas
para o mercado em outros setores no necessariamente elevaro o bem-estar
macro-econmico, mas podero at mesmo distanciar a economia ainda mais
de um timo de Pareto. Segundo Carrera-Fernandez e Garrido, a validade de
preos orientados pelo mercado, no setor de recursos hdricos, faria
principalmente com que determinados sujeitos econmicos no pudessem
Este modelo pode ser encontrado em vrios trabalhos dos dois conhecidos pesquisadores.
Cf. em relao ao que se segue, por ex.: Companhia Pernambucana de Meio Ambiente
(CPRH) / Department for International Development (DEFID) / Environment Resources
Management (ERM) (1999), Carrera-Fernandez (1999), Carrera-Fernandez / Garrido (s/d) ou
Garrido (2000). Tambm Ribeiro (2000) aborda esse modelo. No Estado do Cear, as
propostas de melhoria do sistema de cobrana da COGERH (2003) referem-se, em suas
consideraes tericas, ao esquema do Ramsey pricing aqui proposto (cf. Cap. 4.1.3.3.2.).
Tambm em um amplo estudo sobre a regulamentao da legislao sobre recursos hdricos
na Bahia, Carrera-Fernandez (1997a) prope essa metodologia de tarifao. Ele tambm
aplica o modelo ao RioVaza-Barris (nos Estados de Sergipe e Bahia), Carrera-Fernandez
(1999). O comit de bacia do Rio Pirapama, no Estado de Pernambuco, tambm se orientou
pelos preos timos na sua proposta para a cobrana a ser ali implantada. (cf. Anexo A3).
Alvim (s.d) e Alvim / Carraro (2006) usam um mtodo parecido ao de Garrido e Carrera
Fernandez para determinar a Disposio a Pagar pelo Uso da gua na Bacia Hidrogrfica do
Rio Pardinho (RS).
349
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pagar tais preos e fossem excludos, como conseqncia, do mercado.350

Conclui-se, a partir da, que a tarifa da cobrana teria de ser de tal modo
diferenciada por grupos de usurios que todos tivessem condies de pagar os
respectivos preos. Aqui no h espao para se discutir mais profundamente a
teoria do second best. Isto demandaria uma anlise minuciosa das
condicionantes econmicas brasileiras. Os prprios autores recm
mencionados ficam a dever uma comprovao convincente da validade dessa
teoria para o gerenciamento de recursos hdricos no Brasil.351
Como segunda premissa decisiva do modelo proposto por Garrido e
Carrera-Fernandez, parte-se do pressuposto de que seja sempre possvel servir
demanda, em quantidade e qualidade suficientes, atravs de investimentos e
medidas visando disponibilizao de gua (ou seja, atravs de uma
influenciao da oferta). Segundo essa idia, no seria preciso, em princpio,
fazer recuar a demanda atravs da cobrana; ao invs disso, os custos
referentes ao gerenciamento da oferta atravs das ditas medidas e dos ditos
investimentos poderiam ser rateados segundo um determinado esquema.352
Para obter mais detalhes sobre a justificativa da hiptese do second best, cf.:. Garrido
(2000), pg. 61ss.
351 Indubitavelmente, toda e qualquer poltica no deveria ser observada no vcuo
econmico. Especialmente os impactos sociais de uma medida tm de ser observados em
regies com grandes contrastes econmicos, como o caso do Nordeste brasileiro (para o
qual a aplicao do modelo analisado sempre volta a ser recomendada). Por este motivo,
pode-se at concordar com Carrera-Fernandez e Garrido, quando exigem uma abordagem
integral que tem por meta um equilbrio de toda a economia, considerando as condies
tambm em outros mercados parciais, ao invs de uma anlise parcial (que considera
unicamente a alocao do recurso gua). No entanto, parece extremamente questionvel a
implementao de estratgias do tipo second best, como o Ramsey pricing, sem se
especificarem mais exatamente as distores das condies ideais na economia do pas que
supostamente justifiquem tais estratgias. Ademais, necessrio quantificar seu efeito e
analisar, por seu turno, as conseqncias alocativas e distributivas decorrentes das
estratgias de second best. Por este motivo, o autor deste livro tende a recomendar, ao invs
disso, ter como meta uma alocao do recurso gua economicamente eficiente atravs de
uma cobrana unitria e compensar eventuais conseqncias sociais e econmicas
indesejadas atravs de medidas de apoio em outras reas (cf. a este respeito, por ex., o
discorrido sobre o projeto-piloto no Rio Jaguaribe no Cear, Cap. 4.2.). Em outro texto
Carrera-Fernandez / Garrido (2004, pg. 80s.) , os autores mencionam algumas
especificidades no gerenciamento de recursos hdricos que so discrepantes em relao s
condies ideais da Teoria Neoclssica. Essas especificidades certamente so mencionadas
em geral como motivo de falhas de mercado ou como justificativa para uma interveno do
Poder Pblico no gerenciamento de guas, e no como justificativa para uma soluo de
second best.
352 Segundo os autores, a quantificao dos custos de todas as medidas necessrias para a
garantia de uma disponibilidade hdrica suficiente em quantidade e qualidade adequadas no
presente e no futuro dever gerar, no modelo terico, a internalizao de todos os custos at
ento externos. Ao invs disso, tambm se pode escolher como ponto de partida, na
aplicao prtica, uma quantia mais reduzida por ex. os custos dos investimentos
planejados pelo comit de bacia ou pela Secretaria Estadual de Recursos Hdricos.
350
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Os prprios autores chamam vrias vezes a ateno para o fato de que a

gua j no mais um bem infinito e invulnervel; ao contrrio disto, sua
escassez aumenta mais e mais.353 Por esta razo, causa admirao quando eles,
por outro lado, defendem a idia de que seria possvel, em princpio, enfrentar
essa escassez atravs de medidas de investimento na rea de gerenciamento de
recursos hdricos.
Alm do fato de que isto , por muitos motivos, irrealstico ou, que, no
mximo, somente seria realizvel a custos demasiadamente elevados (e assim,
como se mostrou vrias vezes ao longo deste livro, de uma forma
economicamente ineficiente), um rateio dos custos de gerenciamento da oferta,
como tambm j se mencionou vrias vezes, no uma meta primria da
cobrana pelo uso da gua, na forma como a prevem as leis brasileiras. Com
isso, a estratgia de Carrera-Fernandez e Garrido corresponde, muito mais,
por ex., ao rateio de custos entre os beneficirios, como est previsto em So
Paulo (cf. Cap. 3.1.1.) e no Cear (Cap. 4.1.). Esse instrumento de rateio de
custos, no mais contido na Lei Federal de recursos Hdricos 9.433/97, no
deve ser confundido, como j foi dito (Nota 210 no Cap. 3.1.1.), com a
cobrana. Na Bahia tambm existe um tal rateio de custos, mas l se faz uma
diferena explcita entre este e a cobrana (cf. Anexo A10).
mais fcil de compreender o modelo de Carrera-Fernandez e Garrido,
fazendo-se uma boa distino entre os termos gerenciamento e gesto de
recursos hdricos. Os exemplos da aplicao desse modelo estendem-se
preponderantemente a regies do semi-rido nordestino.354 Especialmente
naquela regio, gerenciamento de recursos hdricos significa, muitas vezes,
perenizar, ou seja tornar disponveis, durante todo o ano, os recursos hdricos
naturais escassos atravs de audagem, regulao e desvio de rios. Ali
realmente so necessrios importantes investimentos na expanso da oferta de
gua ou de sua distribuio atravs de uma instituio (monopolista) estatal
ou organizaes semelhantes. Um gerenciamento de recursos hdricos dessa
natureza, envolvendo investimentos e conseqentes custos elevados
chamado de gerenciamento por Carrera-Fernandez355, ao passo que ele usa o
termo gesto muito mais para se referir a uma superviso administrativa do
uso dos recursos hdricos (com custos correspondentes apenas relativamente
baios). A cobrana proposta por Carrera-Fernandez Garrido, baseada na teoria
do second best, parece estar mais voltada para o financiamento do
gerenciamento, enquanto a cobrana pelo uso da gua, como a legislao
brasileira de recursos hdricos a prev, deveria ser, de acordo com a opinio
do autor deste livro, muito mais uma cobrana incitativa no sentido da
Cf. por ex. Carrera-Fernandez / Garrido (s/d), pg. 1.

Cf. Nota 349.
355 Companhia Pernambucana de Meio Ambiente (CPRH) / Department for International
Development (DEFID) / Environment Resources Management (ERM) (1999), pg. 47s.
353
354
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gesto.356 Na cobrana de Carrera-Fernandez e Garrido, fluem, portanto, os

custos das medidas visando regulao e disponibilizao da gua, por ex.
atravs de canais e audes; j uma cobrana pelo uso da gua orientar-se-ia
pelos custos da escassez, ou seja, pelos custos de oportunidade da gua
bruta.357
Na anlise da cobrana no Cear (Cap. 4.1.), poder-se- ver que
exatamente a mistura dessas duas maneiras do gerenciamento e da gesto
dos recursos hdricos acarreta srias conseqncias para a eficcia da
cobrana l aplicada.358
Pelo acima exposto, a cobrana de Garrido e Carrera-Fernandez, no fundo,
no faz parte dos instrumentos econmicos incitativos analisados no bojo
deste trabalho. Mas como se tem recorrido a ela tanto na pesquisa quanto na
prtica, como j se afirmou, enquanto base para a cobrana prevista por lei,
alguns aspectos desse modelo devero agora ser motivo de uma breve
explanao.
Da hiptese do second best, os autores derivam a meta de um rateio de custos
com eficincia distributiva, o qual dever ocorrer sem reflexos perversos na
atividade econmica dos usurios, i.e., dever minimizar a distoro no
consumo e na produo, em relao a seus nveis timos.359 Na aplicao
prtica, isso parece significar que todos os usurios atuais devem contribuir
para os custos do gerenciamento de recursos hdricos, mas praticamente
nenhum deles deve ver seu uso restrito.360 Afinal de contas, com este fim
concebida uma cobrana que se orienta pelo chamado Ramsey pricing e pelos
preos de reserva dos respectivos tipos de uso.
356 No por acaso que as leis e regulamentaes brasileiras normalmente falam de gesto de
recursos hdricos.
357 Quando o Estado assume (por ex. por causa da existncia de um monoplio natural ou
devido a economias de escala) o gerenciamento de gua atravs de medidas infra-estruturais
como o caso, por ex., da COGERH no Cear , as cobranas pelo uso da gua ou as tarifas
deveriam ento servir tanto para cobrir os custos como tambm deveriam incluir uma renda
de escassez. Easter / Becker / Tsur (1997, pg. 284 s.) explicam isto com mais exatido.
358 No Cear, a COGERH (Companhia de Gesto de Recursos Hdricos) desempenha tanto
como rgo de poltica ambiental - as funes administrativas (gesto) dos recursos
hdricos, quanto por assim dizer, como fornecedor de gua as funes de disponibilizao
e abastecimento (gerenciamento) de gua.
359 Termos usados conforme Garrido (2000), pg. 72, Carrera-Fernandez (1997b), pg. 275, e
Garrido / Carrera-Fernandez / Damsio (2002), pg. 12.
360 Foi assim, pelo menos, que se manifestou um dos autores deste modelo, Raimundo
Garrido, em uma conversa com o autor deste livro. Nos trabalhos escritos de ambos os
pesquisadores, h algumas hipteses e concluses que nem sempre so explicitadas a
contento.
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No Ramsey pricing, de acordo com os segmentos de usurios, os preos

variam em relao aos custos mdios361 do gerenciamento de recursos hdricos
(por ex., portanto, as medidas de disponibilizao de gua) de tal modo que se
comportam de uma forma inversamente proporcional respectiva elasticidade
da demanda.362 Usurios que, em funo da cobrana, na verdade viessem a
reduzir seus volumes de uso de maneira relativamente forte (elasticidadepreo elevada), pagariam, pois, menos do que aqueles cujos volumes de uso,
como conseqncia de elevaes de preos, de qualquer modo somente
houvessem tido uma nfima reduo (demanda relativamente inelstica).
A meta de uma tal estratgia de tarifao , em geral, obter uma forma de
cobrir os custos e, ao mesmo tempo, realizar determinadas idias relativas
alocao do respectivo bem, voltando-se para os sujeitos econmicos. Assim,
possvel, por ex., havendo uma completa cobertura dos custos do fornecedor,
servir tambm a consumidores de baixa renda, os quais cairiam fora do
mercado, se passassem a valer preos vinculados aos custos marginais.363
361 O valor da cobrana oscila, portanto, em torno dos custos mdios dos investimentos,
operacionais e de manuteno por unidade de uso dgua. De acordo com o estudo, so
usados aqui, alternativamente, os custos marginais de longo prazo ou tambm os chamados
custos de racionamento (que incluem a possibilidade de uma interrupo temporria da
disponibilidade hdrica) com resultados em parte bastante diferentes. Apresentar esta
temtica aqui, em detalhes, no possvel por questes de espao e no um dado
indispensvel compreenso do modelo em questo. Para mais informaes sobre este tema,
cf. por ex. Carrera-Fernandez (1997b), pg. 256ss. Ademais, uma discusso sobre diversos
tipos de preos diferenciados economicamente viveis que cubram os custos pode ser
encontrada nas obras clssicas sobre teoria do preo; cf. por ex. Wied-Nebbeling (1994),
Varian (1992), Wellisch (1999), ou, em portugus, Guerra Leone / Guerra Leone (2004).
362 A elasticidade-preo da demanda define-se, como j se mencionou acima (Cap. 1.3.2.2.),
como a mudana relativa do volume de demanda em relao mudana relativa do preo.
Esse mtodo de precificao atribudo ao matemtico ingls Frank P. Ramsey (1903-1930).
Aqui no ser apresentada a origem detalhada dos preos de Ramsey, tampouco a discusso
dos pr-requisitos para a sua aplicao. Informaes mais precisas sobre esta temtica,
consultar por ex. Wellisch (1999), pg. 248ss., ou Wied-Nebbeling (1994), pg. 45ss. Tambm
ver Varian (1992) e Guerra Leone / Guerra Leone (2004). Cf. tambm os detalhes
apresentados em Carrera-Fernandez (1999), pg. 102s.
363 O Ramsey pricing comprovou seu valor, por ex., no ramo das telecomunicaes, quando o
acesso de usurios domiciliados em regies rurais telefonia fixa deve ser possibilitado e,
nesse caso, os custos mais elevados ali incidentes no se refletem em tarifas mais elevadas
para aqueles usurios, pois so, na verdade, parcialmente cobertos atravs das tarifas
impostas aos usurios da telefonia urbana. Tambm no caso do abastecimento de gua
potvel populao socialmente menos favorecido que no tem condies de pagar tarifas
de gua que cubram os respectivos custos, existe a possibilidade de uma diferenciao
tarifria segundo o mtodo do Ramsey pricing. Este mtodo tambm usado no mbito de
estratgias de second best em conjunto com uma taxao tima com neutralidade alocativa (cf.
tambm sobre este tema Varian (1992) e Guerra Leone / Guerra Leone (2004) ou, em lngua
alem, Gabler Wirtschaftslexikon (199714), pg. 2863, e Wellisch (1999), pg. 258ss.).
Justamente esse aspecto da neutralidade alocativa faz essa concepo parecer duvidosa para
o setor de gesto de recursos hdricos, no modo como aqui discutido.
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Nesse processo , todavia, decisivo que o bem ou o servio, cujos custos de

produo e distribuio precisam ser cobertos, normalmente no seja escasso,
mas sim, inversamente, que se pretenda que a sua fabricao e a sua
distribuio sejam expandidas o mximo possvel (como ocorre, por ex., com o
servio de telefonia ou com o abastecimento de gua para a populao).
Havendo este quadro, ento, em determinadas circunstncias, uma alocao
estabelecida de forma poltica ou de outra, voltada para determinados
usurios, realmente poderia ser realizada atravs de uma expanso da oferta,
sendo que seus custos seriam cobertos com a ajuda do Ramsey pricing. Mas,
como j se mostrou, no caso do recurso gua, no se pode partir do princpio
de que isso seja possvel sem mais nem menos.
Outrossim, essa cobrana do tipo Ramsey deve forosamente errar a meta
da cobrana prevista por lei, ou seja, a meta de mover os usurios,
considerando o valor econmico da gua, a um uso racional deste recurso
natural, atravs de um incentivo financeiro. Pois o fato de as tarifas da
cobrana segundo a regra de Ramsey, em relao aos custos mdios, variarem
de forma inversamente proporcional respectiva elasticidade-preo da
demanda por gua dos usurios, restringe justamente o mecanismo de ao
decisivo de uma cobrana incitativa: a reao elstica da demanda a esse
incentivo financeiro.364
Adicionalmente diferenciao feita de acordo com a proposta de Ramsey,
a tarifa da cobrana, no modelo de Carrera-Fernandez e Garrido, limitada
para cada grupo de usurios atravs do preo de reserva destes. Os autores
entendem como preo de reserva da gua, por sua vez, o mximo valor que
os usurios estariam dispostos a pagar por cada metro cbico desse recurso e
estarem indiferentes entre continuarem a consumir essa gua ou buscarem
uma soluo alternativa que cause o mesmo efeito [ou ainda a cessao da
atividade vinculada ao uso adendo deste autor].365
Segundo definio dos autores, este preo corresponde ao preo da
prxima alternativa com menor custo adicional em relao ao tipo de uso atual
e entendido como termo de medida para a capacidade de pagamento.366 Com
Mais uma vez: Portanto, onde uma cobrana tivesse a chance, de mover os usurios,
devido sua elasticidade-preo relativamente elevada, a realizar a uma reduo da captao
e do consumo dgua, e do lanamento de efluentes mediante a elevao tarifria adequada,
a cobrana, no modelo dos preos timos, seria abaixada, ao passo que seria elevada para
aqueles usurios que, apesar de um aumento de preo, somente mudariam seus hbitos de
uso em uma extenso comparativamente reduzida (baixa elasticidade-preo da demanda).
Tambm Sera da Motta (1997b, pg. 8) chama a ateno para o fato de os preos de Ramsey
ou, em suas palavras, os preos pblicos, no serem apropriados para os casos em que haja
bens escassos e externalidades.
Development (DEFID) / Environment Resources Management (ERM) (1999), pg. 68.
366 Sobre as diferentes alternativas de tipos de usos comumente encontradas, cf. CarreraFernandez (1997b), pg. 259ss. Ao mesmo tempo, o preo de reserva tem importncia no
364
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isto se est achando que se pode proteger os usurios com baixa capacidade de
pagamento contra conseqncias sociais indesejadas. A limitao da cobrana
atravs dos respectivos preos de reserva (ou seja, daqueles preos que os
usurios ainda estariam dispostos a pagar, para poderem continuar o uso)
certamente impede, quase completamente, um gerenciamento da demanda
com base em uma cobrana incitativa.
Isso ainda fica mais visvel, ao se comparar o modelo de CarreraFernandez e Garrido com a proposta de Cnepa / Pereira / Lanna (Cap. 3.3.):
ali a cobrana foi fixada de modo tal que ela estava acima dos custos da
alternativa de ao destinada a determinados grupos de usurios (no exemplo
os custos necessrios para eliminar poluentes orgnicos dos efluentes). Assim
se logrou fazer com que os respectivos usurios preferissem essa alternativa
de ao ao pagamento da cobrana. Somente com isto, a meta da poltica de
recursos hdricos a reduo da carga de poluio do manancial j fora
atingida. J no modelo dos chamados preos timos, o valor da cobrana
calculado de tal modo que permanece abaixo dos custos da respectiva
alternativa de ao imediatamente prxima ao atual tipo de uso (definida
como preo de reserva). Assim sendo (e este deve ser mesmo o objetivo dos
autores), nenhum usurio precisa prescindir de usar o aqfero da mesma
forma que o vinha fazendo at ento, s que (como mostra a inverso do
argumento, fazendo-se uma transferncia ao exemplo analisado no Cap. 3.3.)
ningum se sentiria incentivado a tratar, por iniciativa prpria, seus
efluentes.367 A meta (supostamente) social do modelo dos preos timos, ou
clculo da elasticidade-preo. Ela pode ser calculada pela funo da demanda que, por seu
turno, se deriva da chamada demanda tudo ou nada (simplificada como funo linear). Esta
os autores determinam atravs do preo de reserva e de mais um outro preo para a gua em
uma alternativa de abastecimento, bem como atravs dos respectivos volumes de uso
supostos. Para mais detalhes sobre esta temtica, v. um resumo em Carrera-Fernandez
(1997b, pg. 252-254) ou, para uma verso mais pormenorizada: Companhia Pernambucana
de Meio Ambiente (CPRH) / Department for International Development (DEFID) /
Environment Resources Management (ERM) (1999, pg. 81-89). Aqui no se poder abordar
este assunto mais aprofundadamente. No entanto, os custos destinados a diferentes
alternativas de abastecimento de gua so, sem sombra de dvida, uma grandeza decisiva na
determinao da elasticidade, a qual outros estudos, alis, muitas vezes acabam abstraindo.
367 Futuros modelos poderiam aproveitar, se necessrio, este ponto de partida. Com o auxlio
do mtodo desenvolvido por Carrera-Fernandez e Garrido para a determinao da funo da
demanda, que por problemas de espao no pde pormenorizado aqui, seria possvel, em
determinadas circunstncias, aproximar mais da realidade a funo estilizada (na fig. 3.3.2.
em escada) dos custos marginais de abatimento de Cnepa / Pereira / Lanna (mesmo que a
funo de Carrera-Fernandez e Garrido, naturalmente, tambm apresente uma forte
simplificao). Se os conhecimentos sobre a elasticidade-preo fossem usados para estruturar
uma cobrana que no impedisse reaes preo-elsticas, mas que, ao invs disso, delas
tirasse proveito, ento seria possvel construir, sob determinadas circunstncias, um modelo
vivel de uma cobrana incitativa.
197
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seja, a de no excluir nenhum usurio do acesso aos recursos hdricos,

realmente conduz a uma paralisao da funo incitativa da cobrana.
Pelo menos em um trecho, Carrera-Fernandez faz uma aluso explcita a
isso.368 Excetuando-se esse trecho, sempre se volta a encontrar, ao longo das
justificativas tericas sobre cobranas pelo uso da gua nos textos de Garrido e
Carrera-Fernandez, o conceito de cobrana como incentivo a um uso racional
da gua (mas sem realmente concretiz-lo) em uma oposio clara sua
metodologia concreta da cobrana.
Entendendo-se a gua como um bem escasso, a supracitada premissa dos
autores, segundo a qual nenhum usurio dever ser excludo do uso constante
da gua ou, como eles mesmos manifestam, a premissa de pretender
minimizar a distoro no consumo e na produo, em relao a seus nveis
timos,369 merece ser criticada tambm com base no PUP/PPP ou na
distribuio dos custos de uso, pelo menos nessa forma como os preos
timos tentam alcanar seu intento. Um exemplo ajuda a ilustrar possveis
efeitos distributivos de natureza negativa resultantes desse modelo. A
irrigao por inundao na rizicultura, em parte muito difundida no Brasil,
que est vinculada a um intensivo uso da gua e concomitantemente a um
valor econmico agregado muito reduzido, muitas vezes somente rentvel
porque at agora foi possvel captar a gua gratuitamente do respectivo corpo
hdrico. Em funo da escassez da gua, os custos decorrentes dessa prtica
esbanjadora foram arcados por outros atores, seja atravs da impossibilidade
de uso, por no mais haver gua disponvel, seja atravs de custos destinados,
por ex., a investimentos geralmente realizados e financiados pelo poder
pblico, visando a reverter a escassez de gua. Se estes custos agora fossem
contabilizados a seus causadores na forma de uma cobrana, o fato de a
maioria dos rizicultores passarem a adotar tcnicas de irrigao que
economizem gua (ou, em determinados casos, cessar a rizicultura) teria um
efeito muito claro, economicamente falando, de aumento do bem-estar social,
como mostra principalmente o Cap. 1 deste livro.370
Carrera-Fernandez (1997b), pg. 275: ...os preos timos obtidos neste estudo, por certo,
no encontraro reao por parte dos usurios pagadores, uma vez que esses preos foram
determinados atravs da revelao das preferncias dos vrios grupos de usurios com base
na disponibilidade de pagar (custo de oportunidade), via preo de reserva desses usurios.
369 Garrido / Carrera-Fernandez / Damsio (2002), pg. 12. A expresso nvel timo ou
tambm o termo preos timos certamente apiam-se na teoria financeira da tributao
tima com base em uma soluo second best (cf. Wellisch (1999), pg. 258ss. ou os respectivos
trechos em Guerra Leone / Guerra Leone (2004)) ou na anlise integral tambm exigida por
Carrera-Fernandez e Garrido. No devem ser entendidos, pois, como timos no sentido de
um timo de alocao considerado parcialmente por ex. visado pelo imposto de Pigou na
rea de recurso hdricos.
370 claro que poderiam ser oferecidas ajudas financeiras e/ou indenizaes aos rizicultores.
Sobre esta temtica, v. o modelo debatido no Cap. 4.2. Uma defesa de tarifas de gua
orientadas para custos marginais na agricultura, com fundamentao atravs de exemplos de
clculos matemticos detalhados, apresentada por Bromley (2000).
368
198
18/10/2010 09:24:33
A limitao da cobrana pelo preo de reserva sugerida por CarreraFernandez e Garrido implica, porm, que justamente essa alternativa a
mudana para tcnicas de economia de gua no seja uma opo para o
usurio, j que o preo destas tcnicas (definido no modelo como preo de
reserva) sempre seria mais elevado que a tarifa da cobrana. Deste modo,
como j foi dito acima, no apenas se desativa o decisivo mecanismo da
cobrana; alm disso, esse modelo possibilita que se continue a fazer um uso
perdulrio da gua e a deixar que os custos da decorrentes sejam assumidos
por outros usurios ou por toda a sociedade. Se uma tal prtica, de acordo
com as metas do modelo descrito, pode ser classificada como eficincia
distributiva e minimizadora de reflexos perversos ou de distores,
deve-se duvidar. Aqui parece haver distores, muito mais, com relao ao
PUP/PPP, sob a forma de perpetuao da externalizao de custos pelo uso da
gua atravs da metodologia de cobrana acima descrita.
Sem dvida, em regies marcadas por dificuldades socioeconmicas, como
ocorre, sobretudo, no Nordeste do Brasil, imprescindvel atentar para que os
problemas sociais de grande parte da populao no sejam ainda mais
agravados. claro tambm que cumpre garantir a manuteno daqueles tipos
de uso da gua que tm importncia vital e bsica. Isto vale principalmente
para o abastecimento de gua potvel para a populao, incluindo-se a as
camadas menos favorecidas do ponto de vista social e econmico.371 Por este
motivo, as leis estabelecem tal fato como uma prioridade absoluta.372
Mas cumpre ainda lembrar que a poltica de recursos hdricos deveria servir
para a melhoria da alocao de recursos hdricos e no redistribuio do PIB.
As preocupaes dos autores, certamente legtimas, em relao a efeitos sociais
indesejados poder-se-iam desfazer com a implantao de uma eficiente
poltica social ou atravs de medidas compensatrias distributivas que
acompanhem uma cobrana, o que produziria efeitos muito mais vigorosos do
que a renncia ao potencial de ao poltico-ambiental contido nas cobranas
pelo uso da gua.
H quatro observaes restritivas que precisam ser apresentadas em relao
crtica aqui tecida.
Em primeiro lugar, em condies tericas idias, realmente seria possvel
alcanar, com a ajuda do modelo baseado nos preos timos, uma alocao
eficiente. Este seria o caso, por ex., se houvesse uma aplicao dinmica do
modelo. Para alcanar esta meta, primeiramente seria necessrio motivar os
usurios, mediante uma determinada tarifa de cobrana unitria, quelas
As desastrosas conseqncias higinicas da falta de saneamento bsico (gua potvel e
esgotamento sanitrio) podem ser vistas em praticamente todas as favelas brasileiras.
372 Art. 1, III da lei Federal 9.433/97 garante por ex. que em situaes de escassez a
prioridade sempre tem de ser dada ao abastecimento de gua para a populao e para os
animais.
371
199
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reaes de demanda que seriam, por fim, mais econmicas do que a expanso
da oferta planejada de modo centralizado, para somente ento se financiarem,
atravs de tarifas diferenciadas para a cobrana, as medidas e os investimentos
realmente mais econmicos (e, eventualmente, modificados), visando ao
aumento da oferta.373
Em segundo lugar, possveis futuros usurios certamente tambm se
orientaro, na hora de escolherem a sua localizao, pelo valor da cobrana
nas bacias ou sub-bacias que lhe convierem, de modo que, pelo menos no
futuro, a cobrana poderia ajudar a efetuar o controle espacial do
assentamento de usurios esta que tambm consiste em uma meta explcita
da cobrana de Carrera-Fernandez e Garrido. Quanto maior fosse a escassez
de gua em uma bacia, mas caras seriam as respectivas medidas de
gerenciamento da oferta; por causa da cobrana com um valor
equivalentemente mais elevado, haveria usurios que possivelmente se
dirigiriam a outras bacias com menos escassez de gua.
No obstante, se nas demais bacias se chegasse a aplicar uma cobrana que
estivesse fortemente voltada para metas ecolgicas incitativas, ou seja, uma
cobrana realmente incitativa, tambm assim poderia ocorrer um efeito
contrrio. que ali valeria, ento, para determinadas finalidades de uso, uma
cobrana analogamente mais elevada e, desse modo, as atividades de intensa
demanda de gua e poluio, vinculadas a uma elevada elasticidade-preo da
demanda, voltar-se-iam ento para aquela bacia, onde o modelo de Garrido e
Carrera-Fernandez houvesse sido implementado. Pois as tarifas de cobrana
ali praticadas, demasiadamente baixas (medidas pelos respectivos custos
ecolgicos externos), graas a subsdios cruzados e limitao atravs de
preos de reserva, permitiriam que alguns usurios continuassem a empurrar
Devido a efeitos sinrgicos e rendimentos de escala na rea de tratamento de efluentes,
por ex., de se esperar que a soluo mais eficaz deva ser composta, no final das contas, de
uma forma mista de reaes de usurios e medidas planejadas centralmente. Se, no rateio
dos custos destes investimentos, cada usurio (ou o respectivo grupo de usurios) fosse
debitado com seu preo de reserva, essa seria ento a forma ideal de diferenciao de preos
de primeiro (ou segundo) grau no monoplio. Cf., sobre esta temtica, por ex. WiedNebbeling (1994), pg. 42 ou Guerra Leone / Guerra Leone (2004). Uma discusso detalhada
desse modelo com base no exemplo concreto certamente pressuporia uma anlise
pormenorizada, luz da teoria do preo, dos pr-requisitos e das condicionantes, sobretudo
em relao estrutura do mercado, situao socioeconmica etc., algo que aqui no pode
ser realizado. Alm disso, tambm seria necessrio discutir qual soluo second best se
gostaria de implantar. Renzetti (1998, pg. 7ss.) apresenta outros processos de precificao
diferenciada ou subsdios cruzados com uma concomitante cobertura de custos. O chamado
Feldstein pricing compensa, por ex., uma subabsoro de custos que aceita por razes sociais
ou de poltica distributiva, atravs das variaes da taxa cobrada pelas ligaes domsticas
de gua, nas tarifas vinculadas a volumes. Cf. Feldstein (1972). Tambm este modelo
(originariamente voltado para a rea de abastecimento dgua de consumidores finais
privados) poderia, em algumas circunstncias, ser aplicado ao gerenciamento de recursos
hdricos em uma bacia.
373
200
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uma parte de seus custos para outros. Os elaboradores de uma cobrana dessa
natureza deveriam ter pelo menos em mente o fato de que certas restries ao
efeito incitativo da cobrana, que tenham sua origem em motivaes polticosociais, podero ter conseqncias ecolgicas e alocativas indesejadas.
Em terceiro lugar, claro que o financiamento das medidas almejadas pelo
comit de bacia atravs deste tipo de cobrana mais facilmente garantido do
que atravs de outros modelos de cobrana aqui abordados. O motivo para
tato reside na diferenciao das tarifas de cobrana segundo Ramsey ou no
fato de que Carrera-Fernandez e Garrido, na projeo do volume de recursos a
ser recolhido, no incorrem no erro que outros cometem.
Se, em outras projees, as receitas originariamente previstas ou a soma de
investimentos eram, muitas vezes, transferidas para os volumes de uso
existentes e ento, as reais receitas, todavia, eram diminudas atravs das
reaes - no levadas em considerao e surgidas automaticamente dos
usurios (cf. por ex. Cap. 3.1.3.2. ou 4.3.3.), pode-se afirmar que tal fenmeno
aqui no ocorreria (ou apenas o faria de forma restrita). Afinal de contas, tais
reaes (indesejadas em relao funo financeira) dos usurios so
impedidas (ou limitadas), na verdade, pela precificao segundo a regra de
Ramsey, e a limitao, pelo preo de reserva.374 Como cobrana puramente
financeira sem metas alocativas que aqui, como j foi afirmado, no parece
adequada -, o modelo de Garrido e Carrera-Fernandez seria, pois, praticvel.
No Anexo A3, podem ser examinadas diferentes tarifas de cobrana que foram
calculadas segundo a demanda financeira da bacia do Rio Pirapama
(Pernambuco).
Em quarto lugar, uma cobrana orientada para o ideal da alocao eficiente
certamente teria conseqncias distributivas e sociais de grande amplitude. Na
verdade, medidas que compensassem essas conseqncias, sem prejudicar o
valor da cobrana ou seu mecanismo de ao (por ex. transferncias
financeiras independentes do usurio), seriam economicamente mais eficientes
do que a soluo aqui proposta. Mas, na prtica, subsdios cruzados entre os
grupos de usurios com diferentes graus de poder aquisitivo mediante tarifas
de cobrana diferenciadas so, por motivos de praticabilidade, uma
caracterstica muito difundida das cobranas pelo uso da gua. Sob essa tica,
o privilegiamento financeiro de usurios (supostamente) desfavorecidos
socialmente pode muito bem ser til a um consenso e ajudar a uma rpida
implantao da cobrana (cf. tambm o Cap. 4).375
374 Como foi mostrado, o modelo do Ramsey pricing na verdade tambm serve geralmente
para se garantir a cobertura dos custos em outros contextos e setores. Em seus trabalhos,
Carrera-Fernandez e Garrido no consideraram eventuais redues da demanda malgrado o
Ramsey pricing as quais certamente tambm se deveriam esperar, em certo volume, como
sintoma do fato de que um bem at ento gratuito agora tarifado.
375 Neste contexto, recomenda-se, todavia, que no presente modelo tambm se examinem os
critrios de determinao dessa carncia social, sobretudo naquelas situaes em que
201
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Para concluir, ressalte-se mais uma vez que Carrera-Fernandez e Garrido

partem explicitamente da necessidade de uma soluo calcada na teoria do
second best no mbito de uma anlise integral da economia. No exame do
modelo ao longo deste trabalho (como nos prprios trabalhos de ambos os
autores), essa premissa no foi discutida com mais profundidade. Outros
estudos teriam ento de se consagrar a esta tarefa, a fim de principalmente se
constatar, se o Ramsey pricing e a limitao das tarifas da cobrana atravs dos
respectivos preos de reserva dos diferentes grupos de usurios, poderia ser,
como Carrera-Fernandez e Garrido prevem originariamente, um instrumento
adequado para o rateio dos custos de gerenciamento de recursos hdricos, ou
seja, para a disponibilizao de gua. Em contrapartida, como aplicao da
cobrana prevista por lei como instrumento incitativo no mbito da poltica
ambiental, esse modelo, pelos motivos expostos acima, no parece
conveniente.
usurios so reunidos em um grupo. A experincia atesta por ex. que o grupo usurios
agrcolas extremamente heterogneo (inclui, por ex., pequenos agricultores e latifundirios
com diferentes poderes de compra).
202
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4. OS MODELOS DE COBRANA PELO USO DA GUA J IMPLEMENTADOS NO BRASIL
4. APRESENTAO E ANLISE DOS MODELOS DE

COBRANA PELO USO DA GUA J POSTOS EM PRTICA
NO BRASIL
Aps a discusso sobre as mais importantes propostas debatidas pelos
cientistas para as metodologias da cobrana pelo uso da gua no Brasil,
devero ser apresentados e analisados detidamente, no prximo captulo,
relevantes modelos de cobrana j postos em prtica at o presente momento
no pas376. Trata-se, essencialmente, de dois exemplos de cobranas aplicadas
no Estado do Cear e, at o ano 2006, na bacia do Rio Paraba do Sul. Alm
disso, tambm ser examinada a cobrana pelo uso da gua dentro de um
projeto-piloto realizado como uma espcie de nvel preliminar de um mercado
destinado a direitos de uso da gua na bacia do Rio Jaguaribe (tambm no
Cear); em seguida, ser feita uma breve anlise sobre a cobrana
recentemente implantada no Estado do Rio de Janeiro e tambm sobre a
cobrana no estado do Paran, que, pouco antes de sua introduo, foi
interrompida. Desde a defesa desta tese de doutorado e de sua primeira
publicao na Alemanha em 2005, ocorreram algumas mudanas e alguns
progressos na rea da cobrana pelo uso da gua bruta no Brasil. Quando no
houverem sido includos nos respectivos captulos deste trabalho mediante as
atualizaes feitas nos anos de 2006 a 2010, esses dados sero trabalhados no
Captulo anexo A9. Inclui-se a, por ex., a cobrana recolhida nas bacias dos
rios Piracicaba, Capivari e Jundia, cujo mtodo tambm foi adotado agora na
bacia do Rio Paraba do Sul.
De modo semelhante ao Cap. 3, a seguir devero ser descritas,
primeiramente, as modalidades da cobrana para, em seguida, se proceder a
um exame crtico de seu funcionamento econmico e de seus impactos luz
da Teoria Neoclssica. Na medida do possvel, tambm podero ser
apresentados, embora de modo restrito, resultados e prognsticos referentes
aos efeitos da cobrana.
Em um segundo passo, a anlise dos casos estudados ir alm da viso
neoclssica, para consagrar-se aos processos de planejamento e estruturao
dos modelos de cobrana, assim como sua implantao e realizao prtica.
Resultados da Teoria da Nova Economia Poltica (NEP) e da Nova Economia
Os rpidos e bem-vindos - progressos feitos no Brasil na rea da legislao de recursos
hdricos causaram um certo desequilbrio nesta diferenciao inicialmente assim colocada
aqui entre cobranas propostas (Cap. 3) e cobranas realizadas (Cap. 4). Assim sendo, as
cobranas de So Paulo descritas no Cap. 3.1. realmente esto comeando a ser recolhidas,
enquanto, a ttulo de exemplo, o modelo aqui descrito da bacia do Rio Paraba do Sul foi
substitudo por uma outra metodologia. Para uma melhor compreenso das reflexes
centrais deste trabalho acerca da eficcia e das determinantes decisivas na concepo de
cobranas pelo uso de gua bruta, decidiu-se, porm, deixar a diviso dos captulos deste
livro em sua forma original e incluir complementaes e atualizaes onde necessrio.
376
203
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4. OS MODELOS DE COBRANA PELO USO DA GUA J IMPLEMENTADOS NO BRASIL
Institucional (NEI)377 podem ajudar a explicar, guisa de exemplo,

determinados procedimentos adotados na aplicao de cobranas pelo uso do
meio ambiente, que, por sua vez, podem muito bem ser adaptados tanto para
os demais casos (abordados no Cap. 3) quanto para cobranas a serem
implementadas no futuro. Sobretudo os conhecimentos obtidos com o
processo de modelagem e implementao da cobrana no Rio Paraba do Sul
(v. Cap. 4.3), um modelo reconhecidamente exemplar, devem realmente ser de
grande interesse para os arquitetos da poltica de recursos hdricos no Brasil (e
em outros pases).
A compilao cientfica dessas experincias preenche tambm uma lacuna na
pesquisa brasileira, pois nem h, at o presente momento, uma extensa anlise
econmica sistemtica e consistente da cobrana praticada no Cear e na bacia
do Rio Paraba do Sul, nem os especialistas se consagraram, at a presente
data, ao estudo detalhado dos casos citados luz da Economia Poltica e da
Economia Institucional.
Alm da bibliografia indicada neste trabalho (muito escassa, mormente, no
tocante ao Paraba do Sul), a apresentao feita neste Cap. 4 tambm se apia
principalmente em conversas e correspondncias mantidas entre o autor e os
atores envolvidos com a gesto de recursos hdricos, assim como com
especialistas das reas de Cincias, Poltica e Economia. Salvo alguma
indicao contrria, as afirmaes aqui contidas baseiam-se nas entrevistas e
conversas indicadas no incio de cada captulo e elencadas no ndice de
Especialistas e Atores Entrevistados. Especialmente o processo de introduo
e implementao da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul pde ser
acompanhado intensivamente por este autor durante uma estadia de 14 meses
no Brasil para a realizao de pesquisa acadmica entre os anos de 2001 e 2002,
e tambm atravs de vrias viagens a esse pas nos anos subseqentes. Como
j foi indicado e como ocorre de modo geral neste livro, complementaes e
atualizaes sobre os eventos ocorridos aps a defesa desta tese encontram-se
includas nos respectivos captulos e, em parte, podem ser encontradas
tambm nos anexos. Neste captulo, a mudana mais importante certamente
a modificao da metodologia da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul a
partir do incio de 2007 (ver cap. 4.3.5.).
Cf., a este respeito, as consideraes feitas sobre essas correntes da teoria econmica no
Cap. 1.3.2.4. Nem sempre possvel simplesmente adaptar para a situao brasileira ambos
os modelos. Por esta razo, embora constituam uma base, a NEP e a NEI nem sempre so um
ponto de referncia explcito para a discusso neste captulo.
377
204
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4.1. A EXPERINCIA COM A COBRANA NO CEAR

At o incio da arrecadao da cobrana no Rio Paraba do Sul em maro de
2003 e no Estado do Rio de Janeiro no incio de 2004, assim como, entrementes,
no Estado de So Paulo, e, de forma restrita, no Estado da Bahia e em demais
mananciais federais brasileiros, o Estado do Cear era o nico que
regulamentara e realmente implantara a cobrana pelo uso da gua prevista
por lei. Experincias com uma cobrana atrelada ao uso do recurso gua j
existem naquele Estado desde 1996. Por esta razo, constitui um imperativo
abordar essa temtica em seus pormenores. Aps uma breve descrio do
sistema e uma avaliao do ponto de vista terico, cumpre que se abordem
importantes aspectos referentes implementao prtica da poltica de
recursos hdricos.378
4.1.1. A problemtica dos recursos hdricos no Cear

Com seus 7,6 milhes de habitantes, o Cear tem praticamente todo o seu
territrio inserido no chamado Polgono das Secas379, como chamada a regio
caracteristicamente semi-rida do Nordeste do Brasil. Em sua grande maioria,
os problemas aqui encontrados na rea de recursos hdricos so de natureza
quantitativa.380 A estao chuvosa restringe-se somente a alguns meses do ano
e s vezes at deixa de acontecer. Diante desse quadro, os aqferos cearenses,
caso no fossem implantadas medidas, normalmente ficariam secos ao longo
de vrios meses, pois praticamente no existem rios perenes na regio. H
sculos que a oferta de gua demasiadamente reduzida representa um
obstculo para o desenvolvimento socioeconmico do Cear. Por esse motivo,
h muito tempo se vem tentando combater as conseqncias da falta dgua
378 Alm da avaliao da bibliografia relevante sobre a cobrana no Cear, as afirmaes
feitas nos prximos captulos 4.1. e 4.2 baseiam-se, a menos que seja feita alguma outra
observao, principalmente em entrevistas, conversas e correspondncias mantidas com as
seguintes pessoas: Henrique Rolim, Francisco Viana, Jos Carlos de Arajo, Ramon
Rodriguez, Rosa Maria Formiga-Johnsson e Jaildo Santos Pereira. Cf. tambm as pessoas
relacionadas ao Cear que esto elencadas no ndice de Especialistas e Atores
Entrevistados. Onde se julgar necessrio, neste trabalho, fazer uma relao entre
determinadas estimativas e afirmaes e as respectivas pessoas que serviram como contatos
ou comprovar determinados fatos atravs de informaes sobre fontes, sero feitas as
referncias s respectivas entrevistas no trecho correspondente.
379 Alm de quase todo o Cear, o Polgono das Secas abrange grandes extenses dos Estados
Piau, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Bahia, Alagoas e Sergipe. Como um todo,
essa unidade geogrfica definida para fins de programas estatais especiais se estende por
cerca de 60 % da rea do Nordeste do Brasil. Para mais detalhes sobre as peculiaridades
climticas nordestinas, cf., por ex., Gomes / Souza / Magalhes (1995).
380 No obstante, principalmente nos grandes distritos industriais cearenses, com destaque
para a capital Fortaleza, a poluio hdrica tambm tem causado cada vez mais problemas.
205
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atravs de programas de investimento. A partir do sculo XIX, isto aconteceu

principalmente com a ajuda de medidas destinadas a expandir a oferta de
gua ou a garantir a constante disponibilidade hdrica, por ex. atravs da
construo de audes que, durante as estaes secas, fornecessem gua aos
rios. Desde as ltimas dcadas do sculo XIX, comeou a funcionar, por ex.,
uma repartio pblica federal na rea de recursos hdricos que atualmente,
sob a denominao Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS),
efetua medidas de preveno e combate aos efeitos das secas.381 Os planos
mais recentes e ambiciosos do Governo Estadual tm como meta a interligao
de todas as bacias cearenses atravs de uma rede de canais para que se possa, a
qualquer momento, fazer uma transferncia de gua para qualquer lugar.382
Uma cobrana pelo uso da gua bruta consiste em um instrumento
potencialmente complementar a essas medidas de expanso da oferta hdrica
estadual. Nesse contexto, ela pode contribuir, por um lado, para o
financiamento dessas medidas e, por outro lado, ajudar a gerenciar a
demanda. Como no bastam apenas medidas voltadas para a demanda para
resolver o problema de abastecimento dgua do Estado, fato patente para a
maioria dos peritos da rea, a cobrana acaba ganhando grande relevncia.
4.1.2. Panorama do sistema de gesto e gerenciamento de recursos

hdricos no Cear
No contexto de uma reforma administrativa geral e ampla promovida no
Estado do Cear, a Lei 11.996, de julho de 1992, estabeleceu no Estado um
novo Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos. O Art. 2 da referida
lei aborda os custos crescentes da gua como recurso limitado que
desempenha importante papel no processo de desenvolvimento econmico e
social. Do valor econmico da gua da resultante, deriva-se a necessidade de
uma cobrana pelo uso da gua entendida como fundamental para a
racionalizao de seu uso e conservao e instrumento de viabilizao da
Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Os recursos auferidos com a cobrana
O DNOCS existe desde 1949 com essa denominao. Um interessante panorama histrico
das diversas obras pblicas destinadas ampliao da oferta hdrica e da distribuio dos
recursos hdricos pode ser encontrada em Bezerra (1999) e Kemper (1997), pg. 105 ss. Em
parte, tais obras que tinham por meta a oferta hdrica tambm estavam vinculadas a uma
burocracia centralizada e no-transparente, que muitas vezes acabava paralisando ou
impedindo o desenvolvimento da economia cearense e que tambm fomentava o desperdcio
de gua. De forma crtica, Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006, pg. 35) imputam
este fato s intervenes do DNOCS.
382 Sobre este tema, v., por ex., id. (2000a). Uma descrio detalhada desse oneroso projeto
encontra-se tambm em: Estado do Cear. Secretaria dos Recursos Hdricos. Projeto de
Gerenciamento e Integrao dos Recursos Hdricos do Cear (PROGERIRH). Contrato de
Emprstimo N 4531-BR (2003).
381
206
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devero compor o Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNORH), mas,

segundo a lei, devero ser empregados na respectiva bacia. Com a aprovao
dos respectivos comits, at 50% dos recursos podero ser utilizados, porm,
tambm fora da bacia de origem.383
Ademais, a mesma lei (Art. 8) determina que sejam rateados, numa
negociao prvia entre os setores beneficiados, os custos destinados a
investimentos em obras de recursos hdricos que sejam de interesse comum.
Isto no deve ser confundido com a cobrana. Trata-se, muito mais, de um
instrumento semelhante ao existente em So Paulo (v. Cap. 3.1.1), mas que
tanto l quanto no Cear ainda no se logrou pr em prtica. No Cear,
todavia, a cobrana, como ainda ser visto, traz as caractersticas claras de um
rateio de custos, mas, aqui, no de investimentos, mas de operao e
manuteno.
Tambm no Cear, as unidades administrativas da nova legislao de
recursos hdricos so as onze bacias hidrogrficas com seus respectivos
comits de bacia na qualidade de rgos deliberativos.384 De acordo com a lei,
os comits sero compostos de membros da sociedade civil (sindicatos,
instituies de pesquisa, ONGs etc.) e usurios, assim como de representantes
dos Municpios e dos Governos Estadual e Federal. Nesse caso, no h uma
definio das quotas-parte relativas a cada grupo; no comit do Rio Jaguaribe,
por ex., a sociedade civil e os usurios entram, respectivamente, com 30 % dos
membros, os representantes dos Municpios, com 20 %, e os representantes
dos Governos Estadual e Federal, tambm com um total de 20 %. No comit
do Rio Curu, cada um dos diferentes grupos ocupa um quarto dos assentos.
383 Na prtica, os recursos auferidos com a cobrana vm sendo administrados at agora pela
COGERH e aplicados na infra-estrutura do gerenciamento de recursos hdricos em todo o
Cear. Segundo os argumentos da COGERH, isso faz mesmo sentido, pois uma parte
preponderante dos recursos (2006: aprox. 84 %) provm da bacia metropolitana de Fortaleza
e, justamente por esta razo, por uma questo de solidariedade e de equilbrio, parte dos
recursos tambm precisa ser direcionada para outras regies do Estado.
384 preciso esperar para ver com que grau de descentralizao e participao o
gerenciamento de guas realmente funcionar. Entrementes (finais de 2008), j existem pelo
menos dez dos onze comits previstos. At o momento, no so os comits que decidem
sobre a utilizao dos recursos, mas sim, como j foi mencionado antes, a COGERH, da
mesma forma que (ainda) no est garantida a aplicao dos recursos na respectiva bacia. Cf.
tambm: Laboratrio de Hidrologia COPPE/UFRJ (2001), pg. 67.
207
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Desde 1996, a Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos (COGERH)

responsvel pela administrao e preservao da gua bruta, assumindo
tambm, nesse contexto, a responsabilidade pela implementao da cobrana
como um dos mais importantes instrumentos da gesto de recursos hdricos.385
Ao mesmo tempo, tambm foram transferidas COGERH a manuteno de
uma grande parte dos audes e a administrao dos demais investimentos
pblicos em obras de expanso e disponibilizao da oferta hdrica, em parte
em cooperao com o DNOCS, que (ao lado das empresas de saneamento)
antes era proprietrio e administrador da maioria dos projetos infraestruturais na rea de recursos hdricos. Assim sendo, a COGERH
desempenha uma espcie de papel duplo, tanto como rgo superintendente
na proteo dos mananciais (segundo Carrera-Fernandez, portanto, com base
em uma gesto de recursos hdricos; cf. Cap. 3.6.) quanto como uma espcie
de empresa de disponibilizao e abastecimento de gua natural no-tratada
aos usurios (com base no gerenciamento de recursos hdricos).386
Alm disso, as tarefas e as prerrogativas da COGERH incluem funes
que, em outros Estados brasileiros, cabem s agncias de bacia, que o sistema
cearense no prev. Por esta razo, costuma-se dizer que a COGERH seria
uma espcie de agncia para todas as bacias do Cear. Igualmente, por
motivos de ordem administrativa, as receitas obtidas com a cobrana no esto
sendo atualmente administradas, como prev a lei, no FUNORH, mas sim em
uma conta especial da COGERH. E esta tambm que, na maioria das vezes,
tem tomado as decises sobre a destinao dos recursos.
A plenitude de poder da COGERH certamente encerra uma das
peculiaridades institucionais do sistema vigente no Cear. Comparado com os
demais modelos propostos no Brasil, esse pode parecer muito centralizador.
De qualquer modo, na prtica se pode constatar, no Cear, uma viva
mobilizao e participao dos usurios e dos demais agentes locais
envolvidos. Para alcanar esse objetivo, a COGERH envida muitos esforos e
promove principalmente a formao de organizaes de usurios e de comits
Pelo Decreto 24.264 de 12 de novembro de 1996. A outorga, ou seja, a concesso dos
direitos de uso da gua, como um outro instrumento central da legislao de recursos
hdricos, efetuada, na verdade, atravs da Secretaria Estadual de Recursos Hdricos (SRH),
mas a COGERH aqui tambm pode, de fato, estabelecer diretrizes decisivas, com base nas
informaes detalhadas que detm sobre costumes de uso e disponibilidade hdrica.
Ademais, todos os anos, no incio de cada perodo de seca para muitos mananciais da regio,
a COGERH promove reunies com os respectivos usurios, nas quais se tenta, com a ajuda
de todos, fixar o volume total de gua a ser liberado dos audes e sua distribuio entre os
diversos usurios. Cf. Arajo / Souza (1999), pg. 4, e Souza / Arajo (1998), pg. 29. Essa
alocao negociada dos direitos de uso remonta a uma tradio bem-sucedida no Cear.
Para mais detalhes sobre este tema, cf. Kemper (1997).
386 Para uma diferenciao terminolgica de acordo com Carrera-Fernandez, cf. o Cap. 3.6. do
presente trabalho e Companhia Pernambucana de Meio Ambiente (CPRH) / Department for
International Development (DEFID) / Environment Resources Management (ERM) (1999),
pg. 47s.
385
208
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de bacia. Tem-se a a expectativa de que esses rgos no futuro angariaro

muito mais importncia do que prev a lei. Nesse aspecto, alguns j
consideram o modelo cearense, no momento, como o mais bem sucedido na
rea de gesto de recursos hdricos, pois afinal de contas, nele se observaria
um timo funcionamento da participao local.387
Cf. Laboratrio de Hidrologia COPPE/UFRJ (2001). Cf. tambm Arajo / Souza (1999),
pg. 4, e Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006), pg. 37. No obstante, Asad et al.
(1999, pg. 19) chamam a ateno para o fato de que um alto grau de descentralizao (que se
tem como meta nos outros Estados brasileiros) poderia revelar-se inadequado para o Cear,
devido ao tipo de combate escassez dgua atravs de formao de reservas hdricas em
audes e tambm da integrao, ou seja, da ligao fsica entre diferentes bacias hidrogrficas
por meio de canais. Kemper / Olson (2000, pg. 354s.) chamam a ateno para o fato de que,
com o reduzido poder financeiro das bacias cearenses, praticamente no exeqvel um
financiamento autnomo das respectivas agncias de bacia do Cear no modo como
pensado em outras propostas brasileiras; por este motivo, seria sensato no colocar ao lado
de cada comit um brao executivo, e sim deixar a COGERH atuar como agncia universal.
387
209
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4.1.3. A cobrana pelo uso da gua no Cear

4.1.3.1. Dados gerais sobre o clculo da cobrana
Uma anlise econmica da cobrana realizada no Cear consiste em uma
tarefa relativamente complexa. Isto resulta, sobretudo, do fato de praticamente
todas as guas superficiais cearenses estarem envolvidas, de algum modo,
com medidas de regulamentao. Desse modo, como j se mencionou acima,
principalmente os audes e os sistemas de canais mantidos pela COGERH so
os responsveis, em grande parte, pela garantia ao longo de todo o ano da
disponibilidade hdrica em bacias que, em outras condies, acabariam secas
durante vrios meses do ano, dadas as severas condies geogrficas e
climticas a que esto submetidos.
Devido a essa mistura dos aspectos de gesto e de gerenciamento na
poltica de recursos hdricos praticada no Cear e/ou devido a esse papel
duplo desempenhado pela COGERH, parece quase foroso que se reflitam nas
cobranas que na verdade devem orientar-se, conforme a lei, pelo valor
econmico e/ou pela escassez de gua e oferecer um incentivo ao uso
sustentvel da gua os esforos feitos pela COGERH, visando a cobrir seus
custos de gerenciamento da gua atravs das medidas mencionadas. Esta foi,
como ainda ser mostrado aqui, uma meta clara ao se definirem os valores da
cobrana. Ao que parece, at o momento, aspectos ecolgicos ou o valor do
recurso gua em si mesmo tm desempenhado, no Cear, um papel to pouco
relevante quanto a possibilidade de um efeito incitativo da cobrana.
Sob esta tica, a cobrana ali recolhida tambm no se trata, em sentido
estrito, de uma cobrana pelo uso de gua bruta (ingls: bulk water) ou pela
captao dessa gua in natura. A cobrana mais parece aproximar-se de uma
tarifa cobrada pela disponibilizao ou o fornecimento do recurso do que de
um pagamento pelo seu uso. Por este motivo, o termo cobrana pelo uso da gua
(bruta) acaba sendo recusado por muitos pesquisadores no contexto do modelo
cearense. Na Bahia, tambm foi introduzida uma cobrana semelhante, com a
finalidade de cobrir explicitamente as despesas da Secretaria Estadual de
Recursos Hdricos com a operao e a manuteno dos audes da regio e que
j claramente diferenciada, no texto da lei, da cobrana como pagamento
pelo uso da matria-prima gua (cf. Anexo A9).
Consoante o Decreto 27.271, de final de 2003, o consumo de gua
subterrnea deve ser taxado para todas as finalidades com as mesmas tarifas
que as usadas para o consumo de gua superficial. O Estado do Cear mostrase mais uma vez pioneiro na rea de poltica de recursos hdricos: em algumas
regies uma cobrana tambm referente captao de gua subterrnea vem
sendo recolhida. Em 2008, segundo dados da COGERH, est sendo cobrada,
na bacia do Salgado, das companhias de abastecimento dgua e de uma
210
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indstria de cimento.388 Nesse caso, tambm se trata realmente de uma

cobrana pelo uso de gua, e no de uma tarifa pela disponibilizao, pois o
uso de guas subterrneas ocorre normalmente mediante investimentos
realizados pelo prprio usurio, de modo que no so gerados, para a
COGERH, quaisquer custos (afora os custos administrativos vinculados
fiscalizao).
Apesar da implementao da cobrana mais como uma tarifa para cobrir
custos que uma cobrana pelo uso, este trabalho ainda dever abordar com
mais detalhes o caso do Cear. Afinal de contas, pelo menos por lei, a cobrana
naquele Estado foi planejada como taxa sobre o uso da gua enquanto recurso
natural. A tambm se insere a importncia do Cear como pioneiro nessa
rea. Pela primeira vez foram fixados pagamentos, aqui, no pela gua potvel
tratada, mas pela gua bruta389. Por isso, a cobrana efetuada nesse Estado
sempre designada como a primeira cobrana pela gua no Brasil. Alm disso,
atravs desse exemplo se podem analisar importantes aspectos das condies
de aplicao prtica de uma cobrana pelo uso de gua bruta.
4.1.3.2. A estruturao da cobrana no Cear
4.1.3.2.1. Base de taxao e valores de cobrana
At o presente momento, a cobrana no Cear tem como caracterstica sua
simples estruturao. De comum acordo com os usurios da gua, o sistema
Est prevista para os prximos anos uma ampliao da cobrana para outros usurios e
para toda a rea do Estado. Segundo dados da COGERH, ainda devem ser esclarecidas
algumas definies jurdicas em relao s competncias entre a Unio e o Estado e/ou a
COGERH. Segundo o Consrcio Tahal JP Meio Ambiente (2001), a participao das guas
subterrneas no abastecimento total , todavia, relativamente baixa no Cear (9 %), e uma
grande parte do consumo fica abaixo do limite mnimo para volumes captados de menos de
2 m/h, que esto isentos de uma cobrana.
389 Ainda que essa gua, como foi mostrado, seja disponibilizada ou distribuda na maioria
dos casos atravs de investimentos, ela est mais prxima do conceito de matria-prima
natural do que de gua tratada. Por este motivo, seguindo o costume existente no prprio
Cear, nas pginas seguintes nem sempre se far jus severa separao definitria entre
cobrana e tarifa, embora se deva, em alguns trechos, abordar esta distino conceitual que
existe como princpio. Pesquisadores pragmticos ressaltam que o fato de se recolher uma
taxa j significa um enorme progresso independentemente do nome que se dar a essa taxa
em funo do modo de como ela calculada. Isso est expresso na resposta concisa como
resposta crtica de que no Cear haveria muito mais uma tarifa do que uma cobrana: Se
se cobra, cobrana. (por ex. Formiga-Johnsson em uma conversa sobre o tema). O
financiamento da operao de medidas planejadas de forma central, voltadas para a
remediao posterior e/ou orientadas para a oferta certamente representa ressalte-se mais
uma vez um outro tipo de procedimento diferente daquele resultante de cobranas
incitativas, que querem incitar determinadas reaes dos usurios. Sobre este tema, cf. mais
numa vez a distino entre gesto e gerenciamento de recursos hdricos.
388
211
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somente dever ser expandido de forma progressiva. Na opinio de muitos

especialistas, este pragmatismo na aplicao da cobrana um dos
principais motivos da rpida e bem-sucedida implantao da nova legislao
de recursos hdricos no Cear. Pelo fato de o sistema ainda se encontrar em
sua fase de implementao, deve-se entender a crtica que ser tecida a seguir
tambm como um incentivo para que se adotem os respectivos aspectos
mencionados nas modificaes previstas na legislao cearense sobre guas.
No incio, a cobrana somente era imputada ao consumo de gua
proveniente de aqferos superficiais que de algum modo fossem regulados
atravs de medidas infra-estruturais.390 Primeiramente, apenas as indstrias
instaladas na Regio Metropolitana de Fortaleza391 e as companhias de
saneamento bsico eram obrigadas a pagar a cobrana. A partir de 2004, a
cobrana passa a vigorar para todas as finalidades de uso e, ao longo desse
processo, aos poucos dever ser includa, sobretudo, a agricultura, segundo
um esquema de subsdios cruzados (v. abaixo).392
At a presente data, no est ocorrendo a diferenciao (prevista por lei)
da cobrana de acordo com as propriedades do respectivo aqfero e com a
sazonalidade. At agora, o lanamento de efluentes e/ou poluentes ainda no
est sujeito a nenhuma cobrana. A base de clculo utilizada apenas o
consumo efetivo, isto , tambm no se faz, como em outros exemplos, uma
diferenciao entre captao e consumo. O respectivo volume medido por
hidrmetro volumtrico ou, em caso de falta deste, determinado atravs das
informaes fornecidas pelos usurios ou atravs de estimativas.393 Calcula-se
a conta total da cobrana, portanto, de modo muito simples:
Valor total da fatura mensal = volume de gua bruta consumida *
preo/m
Como foi mencionado, isso quase a totalidade dos mananciais do Estado. Os dados
exatos sobre esse tema encontrados na literatura especializada e colhidos nas conversas com
especialistas apresentam apenas uma leve divergncia e perfazem valores superiores a 90 %.
391 A restrio a Fortaleza pode ser justificada, por um lado, pelo fato de a realmente ocorrer
a maior parte do consumo industrial de recursos hdricos; por outro lado, devido a essa
densidade de consumo, relativamente fcil a constatao dos volumes consumidos em
relao ao restante do Estado. Na zona rural, com sua menor densidade populacional, os
respectivos custos de informao superariam, em determinadas circunstncias, o benefcio
ou o lucro auferido com o sistema de gerenciamento de recursos hdricos.
392 No estudo do Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001, pg. 5), so designados os casos
em que a agricultura pagava uma cobrana j antes de 2004 (v. nota 394), como projetospiloto que tinham sobretudo o objetivo de no permitir nenhuma exceo ao pagamento
obrigatrio da cobrana no Canal do Trabalhador e no Aude Aracape do Meio, que
asseguram principalmente o abastecimento da indstria e da populao.
393 De acordo com os dados da COGERH, os volumes consumidos pela indstria so todos
medidos atravs de hidrmetros mecnicos. No caso das operadoras de saneamento, existem
medidores apenas em alguns lugares; em geral so as prprias operadoras que fornecem os
dados sobre seu consumo de gua.
390
212
18/10/2010 09:24:35
Atualmente394, aps alguns ajustes de preo (em 1999, 2003, 2006 e 2008), esto
em vigncia no Cear as seguintes taxas de cobrana diferenciadas por grupos
de usurios:
Indstria
R$1,29467/m
Abastecimento pblico na Regio R$0,8654/m

Metropolitana de Fortaleza ou captaes
em estrutura hdrica de mltiplos usos
com aduo da COGERH:
Abastecimento pblico nas demais R$0,3277/m
regies do Estado (captaes em audes,
rios, lagoas e poos sem aduo da
COGERH):
Agricultura395
R$0,003/m a R$0,0096/m
Piscicultura396
R$0,0156/mou R$0,0312/m
Carcinicultura397
R$0,0312/m
gua Mineral e gua Potvel de Mesa R$1,03665/m

Demais categorias de uso
R$0,08654/m
394 Sobre as tarifas vigentes antes do ltimo reajuste (pelo Decreto 29.373 de agosto de 2008):
no incio do novo sistema, em 1996, foi fixado um preo de R$0,60/m de gua para a
indstria. As operadoras de saneamento deveriam pagar R$0,01/m, portanto, um
sexagsimo do preo estabelecido para a indstria. Para os demais usurios, ainda no
haviam sido fixados valores. Na agricultura, existiam exemplos isolados de pagamentos de
cobrana; a COGERH mencionava no ano 2000 taxas no valor de R$0,004/m no Vale do
Acarape, R$0,02/m no Canal do Trabalhador e R$0,30/m em Quixad, ressaltando-se que a
taxa bastante elevada em Quixad estava vinculada ao sistema especial de irrigao ali
existente e com graves impasses quela poca. Sales (1999, pg. 41) menciona para o setor
agrcola no Aude Cedro em Quixad as seguintes tarifas: R$0,30/m para a agroindstria,
R$0,02/m para a hortifruticultura e R$0,01/m para a agricultura em geral.
395 Para a agricultura, o Decreto 29.373 estabelece cinco diferentes tarifas, dependendo do
respectivo consumo de gua. Para maiores detalhes, v. abaixo.
396 De acordo com o tipo de tanques utilizados. Para maiores detalhes, v. Decreto 29.373.
397 A carcinicultura em gua doce, embora seja altamente rentvel (por isso se v na tabela A4
do anexo a alta capacidade de pagamento constatvel nesse setor), tambm est vinculada a
uma forte poluio hdrica. Por esta razo, a COGERH tem como meta um controle mais
severo desse tipo de uso da gua.
213
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Alm da busca de um consenso com os usurios, serviram de orientao, com

vistas definio dos valores da cobrana, os custos operacionais e de
manuteno (custos O&M) das instalaes da COGERH. Diversos estudos
serviram de base para isso, mas cujos detalhes no podero ser apresentados
aqui, pois extrapolariam o objetivo deste trabalho.398 A COGERH (2003, pg.
95) apresenta seus custos O&M anuais em cifras de aproximadamente R$18
milhes. Tais custos seriam cobertos exatamente atravs das tarifas
recomendadas e implantadas atravs do Decreto.399
Outrossim, o conceito de capacidade de pagamento de grande
importncia nos estudos sobre cobranas pelo uso de gua bruta no Cear.
Atribui-se, em parte, uma baixa capacidade de pagamento principalmente
populao rural e, no meio desta, sobretudo aos pequenos produtores.400 Por
este motivo, de acordo com quase todos os autores, uma cobrana deveria
evitar a imposio de uma carga muito grande sobre esses grupos de usurios
e um agravamento dos problemas socioeconmicos no Estado. Por esta razo,
so praticados no Cear ntidos subsdios intersetoriais e intra-setoriais. 401
Esses resultados sobre os custos O&M encontram-se resumidos na tabela A4 do anexo

deste trabalho. Mas se faz mister observar que seus resultados somente podem ser
comparados de maneira limitada, devido aos diferentes modelos utilizados pelos diferentes
trabalhos citados. No trabalho da COGERH (2003, pg. 67ss.), so analisados diferentes
mtodos alternativos para o clculo de tarifas de gua custo-efetivas. A respeito deste tema,
comparar tambm, para o caso especial do Cear, Kemper (1997) ou, para dados mais gerais,
Assad et al. (1999) ou Dinar (ed.) (2000).
399 A respeito dos recursos obtidos pela COGERH com a cobrana, v. tambm Garrido (2000),
pg. 69, e Assad et al. (1999), pg. 19. Tambm Arajo (1998a, pg. 35) e Rolim (2001, pg. 23)
confirmam que alcanada uma cobertura dos custos O&M da COGERH. Isto continua a
valer tambm aps alguns aumentos das tarifas, como confirmou Rolim, em relao
COGERH, em uma conversa em 2006. Segundo Sales (1999, pg. 126), a cobertura dos custos
O&M no inclui, porm, os custos de energia eltrica necessrios para as bombas, com os
quais o Governo do Estado arca.
400 Deve-se observar, contudo, que ocorre uma forte variao nos valores que a literatura
especializada constata para o poder financeiro da agricultura; trata-se de uma variao
regional, mas tambm depende, sobretudo, das culturas que so plantadas. Os estudos
constatam uma ntida relao positiva entre capacidade de pagamento e rea gerenciada.
Este o motivo principal para o subsidiamento cruzado de pequenos produtores rurais por
intermdio de grandes proprietrios de terra mediante tarifas escalonadas (v. abaixo). Aqui
tambm no possvel entrar em detalhes sobre as complexas questes relacionadas
capacidade de pagamento. Sobre esta temtica, cf. os poucos estudos existentes sobre o
Cear, tais como: Souza / Arajo / Bryant (1998), pg. 36ss., Arajo (1998a), pg. 42ss.,
Arajo / Souza (1999), pg. 7ss., ou COGERH (2003), pg. 85ss.
401 Na tabela A4 do anexo, tambm se encontram diferentes valores para a suposta
capacidade de pagamento dos diferentes grupos de usurios. Em geral, a capacidade de
pagamento calculada como quota-parte da renda ou dos lucros auferidos com a respectiva
atividade. Para obter mais detalhes sobre este tema, vide as diferentes fontes relacionadas na
tabela A4.
398
214
18/10/2010 09:24:35
4.1.3.2.2. Subsdios cruzados intersetoriais e intrasetoriais

Como j se afirmou, desde 2004 o setor agrcola tambm vem sendo
incorporado progressivamente ao sistema de cobrana compulsria. Isto
parece lgico, pois uma liberao total desse segmento de usurios no faria
sentido do ponto de vista econmico e tampouco est dentro dos planos da
legislao. Sobretudo porque uma grande parte (cerca de 70 %) da gua no
Cear consumida na agricultura, um modelo que exclusse esse aspecto no
poderia oferecer uma soluo duradoura. Na concepo da cobrana cearense,
as grandes diferenas constatadas na capacidade financeira dentro desse setor
e os crassos desequilbrios sociais notadamente nas regies rurais so levados
em considerao na forma de subsdios cruzados inequvocos atravs de
diferentes tarifas entre os usurios na rea agrcola, subsdios estes que
ganham destaque ao lado da tarifa da cobrana j geralmente mais reduzida
para os agricultores.402
Aqui se parte da correlao positiva que se constata entre a rea cultivada
e a capacidade financeira ou capacidade de pagamento geralmente menor dos
pequenos produtores rurais. Por este motivo, o Decreto 29.373/08 atrela os
valores escalonadas da cobrana para a agricultura ao volume de gua bruta
consumida pelos respectivos agricultores, o qual se pressupe, dentre outras
coisas, como dependente da rea de agricultura irrigada.403
402 Estudos cientficos minuciosos dos ltimos anos serviram de base para o esquema
implantado pelo Decreto 27.271/06 e atualizado pelo 29.373/08, sobre os quais no se podem
tecer detalhes neste espao. Cf. por ex. o chamado modelo CMA 3 de Lanna e Arajo: Lanna
(1994a e b), Lanna (1995), Arajo (1996c) e Arajo (1997). No mbito da tarifao da
agricultura, tambm se deveria esclarecer, no futuro, se alguns ramos de produo isentos
at agora como produo agrria (por ex. determinadas formas de processamento ulterior de
frutas para exportao, dentre outros exemplos) no deveriam ser, na verdade, classificadas
como pertencentes indstria, para que assim lhes sejam imputadas as respectivas
cobranas. Bryant (1998a, pg. 21) tambm chama a ateno para este fato.
403 Para explicaes mais exatas sobre a derivao matemtica e o clculo de cobranas
diferenciadas, vide, por ex., Rolim / Silva (no publicado, pg. 25ss.) ou COGERH (2003),
pg. 82. Uma possvel justificativa econmica para cobranas ascendentes em decorrncia do
aumento do consumo de gua tambm seria, sobretudo na agricultura, o aumento dos custos
marginais da disponibilizao da gua. O aumento do consumo de um bem de existncia
limitada (como a gua para o Cear) por intermdio de um usurio provoca, de maneira
geral, custos de oportunidade ascendentes ou danos marginais para a sociedade. Arajo, por
ex., apresentou argumentos desse tipo numa conversa mantida em julho de 2001 em
Fortaleza. Em seus escritos, todavia, assim como nas justificativas oficiais do Governo do
Estado Cear ou da COGERH, so relacionados aspectos sociais relativos capacidade de
pagamento de consumidores de menor porte como motivo para os subsdios cruzados
intersetoriais e intra-setoriais. Ademais, a quantificao de custos marginais ascendentes ,
do ponto de vista prtico, extremamente difcil. No Cap. 1.3. deste trabalho j se mostrou
que, tambm por esse motivo, um imposto de Pigou, visando internalizao dos custos
marginais sociais adicionais, se orientava pela mdia destes. (No Cap. 1.3., fig. 1.3., isso
215
18/10/2010 09:24:35
a) consumo de 1.441 m3/ms at 5.999 m3/ms, T = R$0,0030/m;

b) consumo de 6.000 m3/ms at 11.999 m3/ms, T = R$0,0067/m;
c) consumo de 12.000 m3/ms at 18.999 m3/ms, T = R$0,0078/m;
d) consumo de 19.000 m3/ms at 46.999 m3/ms, T = R$0,0084 R$/m;
e) consumo a partir de 47.000 m3/ms, T = R$0,0096 R$/m.
(A lei exclui da obrigatoriedade de outorga e de cobrana os volumes captados
abaixo de 1.441 m/ms ou 2 m/h.) Desde julho de 2004 e janeiro de 2005,
apenas as duas ltimas categorias de usurios citadas so obrigadas a pagar a
cobrana. O sistema dever ser expandido progressiva e cuidadosamente.404
Simulaes feitas, guisa de exemplos, pela COGERH (2003) e pelo
Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2002, pg. 21) mostram, a, uma carga
financeira anual total relativamente baixa por parte da maioria dos usurios
no mbito de uma diferenciao tarifria dessa natureza na rea agrcola. A
suposta capacidade de pagamento dos agricultores s estaria comprometida
na ordem de 1,5 % a 5 %.
Segundo a COGERH (2003), os subsdios cruzados intersetoriais na forma
de tarifas claramente diferenciadas para a indstria, as companhias de
saneamento bsico, a agricultura e os demais usurios devero continuar a
existir. No obstante, o estudo prope, para tanto, uma base matemtica
sistemtica. Enquanto as tarifas atualmente vigentes, diferenciadas de acordo
com os segmentos de usurios, tomam por base uma soluo negociada entre
os usurios e a COGERH, os autores defendem que, no futuro, o valor mdio
da tarifa por grupo de usurio (TMi) sempre deveria perfazer uma
determinada quota-parte (K) idntica para todos da suposta capacidade de
TM
i
pagamento de cada usurio (CPi): CP K .
i
Para cada usurio, resultaria da, dependendo de seu volume de gua
consumida (Vi), uma tarifa (T(u)) de
equivale paralela (CMP + t ) em relao aos custos marginais privados, em vez da curva
(com inclinao mais forte) dos custos sociais marginais totais CMST.)
404 A partir de julho de 2004, passou a ser arrecada mensalmente a cobrana junto aos maiores
usurios do setor agrcola e tambm junto aos usurios dos setores de carcinicultura e
piscicultura, embora tenha havido certos problemas de execuo. No setor agrcola,
atualmente se cobra, pelo uso da gua, dos 100 maiores usurios com volumes consumidos
superiores a 47.000 m/ms, a partir de 2005, dos 500 maiores usurios. Segundo explicaes
atuais, de 2008, da COGERH, se estaria inicialmente cobrando dos grandes latifundirios
(empresas exportadoras de frutas e flores), que tambm so os grandes consumidores e
representam 4% dos usurios mas 25% da demanda de gua para a irrigao. Numa segunda
etapa sero cobrados j at 2009 os permetros irrigados onde provavelmente se atinja 20%
dos usurios e 50% do consumo da irrigao. Somente depois de 2010 que se tem a
inteno de recolher a cobrana tambm para usurios das categorias inferiores que tiram
proveito de subsdios cruzados. (Informaes fornecidas por Henrique Rolim, da COGERH,
por correspondncia em agosto de 2008.)
216
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T(u) = TMi * Vi = K * CPi * Vi .

Ao mesmo tempo, de acordo com a vontade da COGERH (2003), dever-se-ia
continuar a satisfazer a condio S
TM iVi ,
i 1
para que se garanta que a
totalidade dos recursos almejados (S) seja alcanada atravs da cobrana. No

futuro, esses recursos, por seu turno, tambm devero corresponder a seus
custos totais O&M. Continuam a ser, em primeira linha, portanto, apenas os
custos correntes operacionais e de manuteno, assim como os custos
administrativos, que determinam os valores da cobrana (TMi).
Aqui, a capacidade de pagamento (CPi) dos usurios colocada em um
mesmo patamar que o lucro lquido auferido com a respectiva atividade
somada aos custos de uso da gua atuais.405 Esse mtodo ainda ter de ser
discutido posteriormente, pois significa, de modo semelhante ao modelo dos
chamados preos timos, que um uso rentvel apenas atravs da
externalizao dos custos de uso da gua no seria impedido atravs dessas
tarifas de cobrana.
4.1.3.3. Anlise e avaliao econmica da cobrana no Cear

segundo a viso neoclssica
4.1.3.3.1. Violao do PPP / PUP e desconsiderao do valor do recurso gua:
deficincias alocativas devido externalizao de custos do uso da gua
Como j se observou na introduo deste captulo, a cobrana no Cear mescla
as caractersticas de cobranas pelo uso da gua e de tarifas de gua. Como j
se viu, isso se deve peculiaridade de praticamente todas as guas superficiais
cearenses serem reguladas atravs de medidas hidrulicas e de a COGERH,
enquanto rgo responsvel por esta tarefa, ao mesmo tempo dever cuidar da
sustentabilidade no uso da gua.
Embora a COGERH (2003), cujo estudo representa a base do atual sistema
de tarifas (assim como algumas propostas para o desenvolvimento ulterior
deste), sempre volte a apontar, em suas consideraes gerais, para a funo
incitativa da cobrana, a meta de cobertura dos custos O&M da COGERH e a
ateno dispensada capacidade de pagamento dos grupos de usurios
parecem ter tido uma importncia decisiva na implementao concreta da
tarifa. At a presente data, no entraram em jogo eventuais reflexes sobre a
Para mais detalhes, cf. por ex. Rolim / Silva (no publ.), pg. 17, e COGERH (2003), pg.
85s.
405
217
18/10/2010 09:24:36
elasticidade-preo da demanda e, por conseguinte, sobre possveis metas

incitativas da cobrana.
Na opinio do autor deste livro, a meta prioritria de cobranas pelo uso
da gua no , como j foi enfatizado algumas vezes, financiar medidas
visando expanso da oferta, mas sim, muito mais, influenciar a demanda. Os
prprios autores do estudo da COGERH (2003) reconhecem, num cronograma
complementar a seu trabalho de pesquisa406, que sempre melhor prevenir
que remediar e que um gerenciamento da demanda geralmente mais
econmico do que medidas corretivas a posteriori.
No obstante, os custos dessas medidas e desses investimentos (tais como
a construo e a operao de audes e canais) oferecem um ponto de referncia
para se fazer uma estimativa grosseira do valor da gua bruta. Isso
corresponde ao modelo mencionado nos Cap. 1.2. e 3.1.3.1., segundo o qual se
devem quantificar os danos ambientais atravs dos custos necessrios sua
eliminao e, assim, derivar o valor do respectivo bem ambiental. Caso se
transferisse tal perspectiva para a cobrana no Cear, esta ento deveria ser
determinada atravs dos custos de todas as medidas necessrias, hoje e no
futuro, para que impasses (resultantes de consumo excessivo) fossem
superados no abastecimento.407 Assim o PPP/PUP seria realizado, ou seja, os
atuais usurios assumiriam os custos da escassez resultante de seu consumo.
Como foi dito, porm, apenas os custos O&M da COGERH so cobertos
atravs da cobrana. Os custos de investimento no so debitados na conta dos
usurios.408
O sistema da cobrana pelo uso de gua bruta no Cear no impede,
portanto, que se continue a externalizar uma parte dos custos vinculados ao
uso da gua. Em vez dos causadores, dos usurios, quem paga esses custos
Governo do Estado do Cear. Secretaria de Recursos Hdricos / COGERH Companhia
de Gesto dos Recursos Hdricos (s/d), pg. 8.
407 Alm disso, conforme o PPP/PUP, os custos de abatimento ou eliminao de danos
ecolgicos atuais e futuros teriam de ser includos nos clculos, tais como a extino de
diversas espcies da fauna e da flora ou a modificao de microclimas devido a alteraes no
regime hidrolgico.
408 A maioria dos equipamentos infra-estruturais existentes (audes e canais) havia sido
repassado gratuitamente COGERH, quando esta foi instalada, de modo que seus custos de
investimento, na opinio de alguns, no precisam fluir para o preo da gua. Mas isto no
vale para futuros investimentos nem para investimentos efetuados nos ltimos anos pela
COGERH. Muitos especialistas, principalmente no Cear, acham que o financiamento dessas
medidas visando garantia da disponibilidade hdrica seria tarefa do Estado no mbito de
sua obrigao em arcar com o financiamento das necessidades bsicas de sua populao.
Vide por ex. Fontenele / Arajo (2001), pg. 242ss. Essa concepo no dever ser discutida
mais profundamente neste trabalho. Apenas se chame a ateno para o seguinte: finalidades
de uso to distintas, como o abastecimento pblico, por um lado, e, por outro, o uso da gua
como insumo para a produo industrial ou agrcola, no deveriam ser consideradas,
necessariamente, de maneira uniforme, como modos de satisfazer as necessidades bsicas
dos cidados.
406
218
18/10/2010 09:24:36
externos so os contribuintes409 atravs dos audes, canais e congneres

financiados com verbas do oramento geral e os futuros usurios que, em
determinadas condies, no mais disporo de gua suficiente e/ou tero de
arcar com investimentos mais altos para continuarem a fazer uso da gua.
Os custos de at R$7,25/m que resultariam de vias alternativas de
aquisio de gua, como esto indicados na tabela A4 do anexo, revelam o alto
preo que isso poder acarretar. Outras anlises tambm indicam preos em
parte sensivelmente mais elevados, caso se recorra a fontes alternativas de
abastecimento.410 Sobretudo quando os usurios so obrigados a aceitar,
temporria ou permanentemente, preos to altos, por no poderem recorrer
(ou por o fazerem apenas de modo restrito) variante mais econmica de
abastecimento a partir de mananciais superficiais, j que estes esto sendo
usados de modo excessivo, observa-se a existncia de uma alocao ineficiente
do recurso. De maneira similar, Kelman (2003) expressa essa circunstncia, de
modo claro, chamando a ateno para os custos de oportunidade411: A gua
mais cara aquela que falta.
Hoje em dia j fica claro que a poluio dos recursos hdricos no Cear
representa, cada vez mais, um problema tanto ecolgico quanto econmico.
Embora aponte expressamente para a necessidade de se empreenderem
medidas tambm contra esse problema, o estudo realizado pela COGERH
(2003, pg. 99) considera necessrio, para a implementao da cobrana pelo
lanamento de esgotos j prevista por lei h mais de 12 anos, um
aprofundamento prvio dos estudos cientficos. No obstante, todo e qualquer
atraso na introduo da cobrana significa uma violao do PPP/PUP atravs
da manuteno da externalizao dos custos e, conseqentemente, um
Ocasionalmente tambm se apresenta como argumento em favor de um financiamento

parcial dos custos de uso da gua atravs de impostos o fato de o Estado tambm tirar
vantagens econmicas da disponibilizao de gua por ele financiada. guisa de exemplo,
isto poderia ocorrer, na forma de recursos oriundos da arrecadao de impostos incidentes
sobre investimentos privados que fossem atrados por uma oferta de gua suficiente. Aqui
no possvel discutir em mincias a prtica bastante difundida da disponibilizao de
infra-estrutura por parte do poder pblico para projetos de investimentos privados. No
obstante, justamente por causa das sensveis condies hidrolgicas do Cear, deve-se
chamar a ateno para o seguinte aspecto: critrios de sustentabilidade ecolgica de longo
prazo no devero ser sacrificados em troca de uma poltica de ordenamento do territrio
que somente tenha como fito uma melhoria, de curto e mdio prazo, das condicionantes do
Cear como rea de negcios.
410 A este respeito, cf. tambm Arajo et al. (2003).
411 Um mtodo alternativo de clculo dos custos de oportunidade em relao aos custos de
vias alternativas para a aquisio de gua seria a quantificao do lucro que se deixou de
obter devido falta de disponibilidade hdrica ou a quantificao do benefcio obtido com o
respectivo tipo de uso. Cf. o Cap. 1.2.
409
219
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desperdcio de recursos.412 Por este motivo, os esforos de pesquisa deveriam

estar voltados, no futuro, mais intensamente para as exigncias e as possveis
caratersticas de uma cobrana pelo pelo lanamento de esgotos.
Por fim, visando a uma integrao mais consistente do valor econmico da
gua, dever-se-ia fazer uma diferenciao de acordo com as peculiaridades
regionais, ecolgicas, geogrficas, econmicas etc. das diversas bacias. Isso
tambm est previsto na Lei. Ademais, as consideraes feitas no Cap.
1.3.2.3.5. mostraram como um correta avaliao financeira dos impactos do
uso da gua pode ser benfica ao PPP/PUP e, por conseguinte, eficincia
econmica.413 As cobranas uniformes praticadas para os respectivos usurios
em todo o Estado certamente em nada contribuem para um desenvolvimento
regional integrado, como os autores do estudo da COGERH (2003, pg. 102)
supem de maneira equivocada414 Em caso de dvida, preos uniformes em
regies afetadas por diferentes graus de escassez de gua podem at fortalecer
essas situaes de escassez por ex. se outros fatores (como a infra-estrutura
existente) direcionarem o uso para bacias que j sofrem uma grande demanda.
Alm disso, cobranas fixadas por um rgo central como uniformes para todo
412 Isso ocorre, pelo menos quando se excede o poder de autodepurao dos mananciais. Em
diversas regies industrializadas e densamente povoadas do Cear, h alguns indcios que
apontam para esse problema.
413 O motivo da falta dessa diferenciao local (e tambm sazonal) da cobrana pode residir
principalmente na metodologia conscientemente simples da cobrana no incio. Em
contrapartida, Lanna (s/d, pg. 444) apresenta, nesse contexto, um outro argumento: ele
considera inapropriada para o Cear a legislao francesa de recursos hdricos (na qual se
baseia a maioria das propostas brasileiras) com suas cobranas de diferentes valores na
esfera das bacias, e com a aplicao dos recursos auferidos na mesma bacia. Na sua opinio,
isso ainda agravaria mais ainda as diferenas regionais existentes, que j so crassas, na fora
econmica das bacias. Mas pela lgica econmica, essa crtica no fala contra uma
diferenciao eficiente das cobranas por diferentes bacias hidrogrficas. Em compensao,
parece imperativo que se efetue uma certa redistribuio dos recursos arrecadados com a
cobrana entre os comits de bacia, da maneira como possvel tambm na legislao de
recursos hdricos do Cear. Num volume maior do que em outros Estados, como j foi
mostrado, no Cear se faz mais jus ao princpio da solidariedade, se est previsto que at
50% do volume arrecadado podem ser investidos fora da respectiva bacia de origem. Na
prtica, segundo dados da COGERH, isto que ocorre, pois mais de 80 % de todo o volume
arrecadado so oriundos da regio metropolitana de Fortaleza, ao passo que a COGERH
financia, com esses recursos, a operao de instalaes em todo o Estado do Cear. Dados
semelhantes so relatados por Cedraz (2002) em relao ao Estado da Bahia, onde o
gerenciamento de recursos hdricos apresenta caractersticas semelhantes s do Cear.
414 Com a citao acima sobre um desenvolvimento regional integrado, talvez os autores de
COGERH (2003) refiram-se ao fato de que, no sistema cearense, como vem sendo realmente
praticado agora, os recursos auferidos com a cobrana arrecadada pela COGERH
praticamente so distribudos entre as bacias atravs das despesas efetuadas pela prpria
companhia. Afinal de contas, como j foi afirmado, os recursos no so gastos
automaticamente e tampouco em 100% naquela mesma bacia onde foram recolhidos.
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um Estado contrariam o princpio de que os respectivos comits de bacia

devem deliberar sobre a cobrana em sua respectiva rea de atuao.415
Entretanto, esse aspecto de cobranas regionalmente diferenciadas, como
bem observa Souza (1998b, pg. 62), pode perder importncia com uma maior
integrao das diversas bacias hidrogrficas atravs da construo de canais,
como est planejado para o Cear. Far-se-ia ento mister, em princpio, que a
gesto de recursos hdricos na esfera das bacias hidrogrficas se esquivasse da
gesto realizada no nvel dos sistemas hdricos.
4.1.3.3.2. Efeitos alocativos e distributivos dos subsdios cruzados
O fato de a cobrana no Cear provavelmente estar sendo medida em um
nvel demasiadamente baixo (pelo menos se se interpretar o PPP/PUP como
princpio de financiamento de todos os custos destinados a investimentos em
obras e a sua operao e manuteno) pode ser entendido, como foi mostrado,
como subsidiamento de todos os usurios de gua por parte da sociedade e
dos futuros usurios.416 Ademais, ocorrem impactos distributivos atravs de
diferenciaes do valor da cobrana entre os diferentes segmentos de usurios
e tambm no seio do setor agrcola.
Na medida em que essas diferenas tarifrias no so justificadas por uma
diferena de qualidade da gua ou por custos divergentes para a sua
disponibilizao, 417 trata-se, ento, de subsdios cruzados.
415 Henrique Rolim, da COGERH, fez referncia, durante uma conversa realizada em abril de
2006, a uma proposta que tambm se encontra em COGERH (2003). Segundo esta proposta, a
cobrana, de modo semelhante ao que ocorre nas bacias dos rios Piracicaba-Capivari-Jundia,
deveria compor-se de duas parcelas que, por seu turno, se referem, primeiramente, ao
volume de consumo efetivo (como j ocorre no Cear) e, em segundo lugar, gua
reservada por outorga, que atualmente no entra nos clculos cearenses. Segundo Rolim, no
futuro, os comits poderiam variar, em suas respectivas bacias, a cobrana estadual unitria
atravs da tarifa cobrada pelo consumo de gua aprovado pela outorga.
416 Easter (1992) tambm faz referncia a um subsidiamento dos usurios no caso de tarifas
que no cubram todos os custos.
417 Uma parte da cobrana mais elevada para a indstria, por ex., certamente tambm pode
ter a seguinte explicao: as indstrias recebem a gua praticamente na porta de casa,
enquanto os demais usurios, na maioria das vezes, precisam organizar, eles prprios, a
captao da gua. Alm disso, geralmente se d uma maior garantia de abastecimento
dgua ao setor industrial. Portanto, no caso de uma racionalizao, no se fecharia a
torneira da indstria com tanta rapidez quanto a de outros usurios. Na hora do clculo da
cobrana, tambm se deveria levar em considerao esse aspecto. (cf. o Cap. 4.3.3.1.4. mais
abaixo). Por fim, os custos de disponibilizao de gua diferem de acordo com a distncia
das vias de transporte desde o aude at o usurio. Isto certamente relevante para a tarifa
que cubra todos os custos da COGERH, mas no se refere ao valor da gua bruta. Na tabela
A4 do anexo, esto elencados os custos totais da disponibilizao de gua para os diferentes
setores. Nela tambm se pode ver, a partir de um cotejo entre esses custos e os valores das
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Estes so claramente motivados a partir de reflexes sociais sobre as diferentes

capacidades de pagamento dos usurios. O estudo da COGERH (2003, pg.
17.) justifica a diferenciao tarifria, afirmando que os diversos segmentos de
usurios tm caractersticas muito diferentes e que no se deve tratar
usurios distintos distintamente. Os autores do estudo vem como mrito
do sistema tarifrio concebido pela COGERH (2003, pg. 9 s.) o fato de este
minimizar distores no consumo e na produo, alm de no apresentar
perdas ou ganhos financeiros, no justificveis sob o ponto de vista
distributivo, tampouco criando ou ampliando distores na alocao dos
recursos da gua.
Se, do ponto de vista sociopoltico, certamente incontestvel que
desiguais devem ser tratados de modo desigual, ento, certamente no pode
valer a mxima, no caso da cobrana pelo uso de gua (escassa) de uma bacia,
de que os usurios seriam desiguais. Pelo contrrio: como utilizam a mesma
gua, devem ser considerados iguais. E somente se cada um tiver de pagar o
mesmo preo pela gua, ser possvel direcion-la atravs da cobrana para a
sua mais valiosa forma de uso. Cada diferenciao dos preos, como foi
mostrado no Cap. 1.3.2.3.5. e como foi mencionado, vrias vezes, ao longo da
anlise de outros exemplos, est claramente vinculada a perdas de eficincia
econmica do sistema.
Com base no acima exposto, a meta da COGERH (2003) e/ou dos
idealizadores do sistema de cobrana no Cear, que consiste em possibilitar
que todos os usurios possam continuar usando a gua atravs de uma
ampliao da oferta (no sentido do gerenciamento), pode no ser adequada.
A quase totalidade dos especialistas concorda em que no representa uma
soluo adequada, notadamente no Cear ou em toda a rea do semi-rido
nordestino, reagir escassez de gua com medidas puramente voltadas para a
oferta. Aqui, de maneira inversa, uma poltica de recursos hdricos voltada
para a eficincia (no sentido da gesto) deveria cuidar em no continuar a
abastecer eqitativamente todos os segmentos de usurios e, ao invs disso,
em fazer retroceder a demanda - atravs de uma cobrana uniforme
primeiramente nas finalidades de uso menos rentveis.418 Somente dessa
maneira se pode visar a uma alocao que traga o maior lucro possvel para
toda a sociedade.419
cobranas, que principalmente a indstria subsidia a agricultura no sistema cearense de

cobrana pelo uso da gua.
418 exceo de um gerenciamento de recursos hdricos com um enfoque puramente voltado
para a eficincia, preciso dar destaque, naturalmente, ao abastecimento de gua para seres
humanos e animais, o que uma prioridade tambm estabelecida por lei.
419 Entretanto, em futuros estudos, isso precisa ser examinado com mais exatido. Sera da
Motta / Feres (2004, pg. 15) apontam o fato de a cobrana no Cear ser bem-sucedida, por
possibilitar garantias de abastecimento de 90 % a 99 %. Aqui certamente se deveria analisar,
com base em levantamentos de dados detalhados, se uma influenciao da demanda, em
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Justamente isto impedido atravs da diferenciao das cobranas por

grupos de usurios ou tambm atravs do mtodo de definio da cobrana
incentivado pela COGERH (2003), que se apia, por seu turno, no modelo de
Garrido e Carrera-Fernandez (Cap. 3.6.). Como j foi constatado durante a
anlise dos chamados preos timos, a concepo da cobrana segundo o
Ramsey pricing e a limitao dos valores da cobrana atravs do preo de
reserva ou aqui a capacidade de pagamento pressuposta420 fazem com que seja
minimizada ou desativado o incentivo para que os usurios pratiquem
modalidades alternativas de uso. No caso do abastecimento de camadas
sociais mais carentes da populao com bens e servios de primeira
necessidade, o mtodo de diferenciao de preos segundo Ramsey pode at
ser uma estratgia adequada. Na rea do gerenciamento de recursos hdricos
escassos, no parece s-lo, como j foi discutido no Cap. 3.6.
Por essa razo, pode-se contrapor noo que a COGERH tem de
distores na produo e no consumo conforme a meta de se continuar a
servir todos os usurios uma outra definio de distores. De maneira
anloga ao Cap. 3.6., aqui tambm se pode apresentar o exemplo da irrigao
por inundao na rea da rizicultura. Este tipo de irrigao geralmente s
rentvel porque uma grande parte dos custos de uso da gua pode ser
externalizada. Interpretando-se agora como capacidade de pagamento, com
base no estudo da COGERH (2003), o lucro lquido dos usurios auferido com
a rizicultura juntamente com os custos privados da gua (que, no caso da livre
captao da bacia, geralmente devem ser relativamente reduzidos421), e
recolhendo-se uma cobrana de poucos por cento dessa capacidade de
pagamento, ento, embora o lucro do respectivo usurio se reduza no volume
correspondente, ele acaba ficando numa margem positiva, e
conseqentemente a atividade tambm continua a ser rentvel.422 Por outro
determinadas circunstncias, representaria uma poltica de recursos hdricos mais vantajosa
do ponto de vista econmico. Aqui no possvel proceder a tal anlise.
420 O estudo COGERH (2003) mostra pouca transparncia em relao fundamentao
terica de suas propostas sobre a definio da cobrana. Nas consideraes bsicas, os
autores defendem uma diferenciao de preos segundo o mtodo Ramsey pricing, mas, na
metodologia proposta dos subsdios cruzados no setor agrcola, escolhido como referncia
para a definio dos valores da cobrana o tamanho da rea gerenciada, ao invs da
elasticidade-preo da demanda hdrica, bem como outras variveis que no so explicitadas
no texto; cf. COGERH (2003) pg. 81ss. Por outro lado, no tocante ao subsidiamento
intersetorial, a suposta capacidade de pagamento decisiva. Tambm aqui vale o que Sera
da Motta (1997b, pg. 63) constata para a proposta da cobrana em So Paulo: esse tipo de
diferenciao de preos parece orientar-se na elasticidade-renda da demanda, e no na
elasticidade-preo desta. Ao que parece, tambm a no realizada uma anlise exata das
grandezas concretas no Cear.
421 Custos que incidem a so, por ex., aqueles relacionados com a operao de uma bomba
ou com a construo de canais de irrigao privados.
422 Isto certamente depende do modo de clculo que serve de base a essa falsamente
suposta capacidade de pagamento: caso se considere, como normalmente se pratica em tais
223
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lado, havendo escassez de gua, os custos sociais do uso da gua certamente

seriam mais elevados do que esse lucro privado. Se a tarifa da cobrana, como
prev a COGERH (2003), for quantificada como quota de participao no lucro
lquido resultante do uso da gua, isso significa, nada mais, nada menos, que
a no se gera uma internalizao (ou apenas uma incompleta) dos custos
externos.423 Isto tambm poderia ser designado como distoro. Uma
distoro desta natureza certamente haveria aqui em relao ao PPP/PUP
e/ou a um ponto de alocao eficiente424, enquanto os autores do estudo da
COGERH (2003), ao que parece, escolhem o status quo como ponto de
referncia para uma alocao desejada.
No nenhuma novidade o fato de a justia social ser definida atravs de
um determinado status quo, normalmente relativamente arbitrrio. Tambm
no e novidade o fato de que normalmente se considera uma injustia mudar
este status quo. Mas tambm no se pode entender que se classifique como
socialmente justo, quando, mediante uma reduo das tarifas da cobrana
para alguns usurios, os custos do uso privado da gua destes continuam a ser
imputados a outros usurios e/ou sociedade (de onde, alis, provm o termo
social).
casos, simplesmente a menor capacidade de pagamento reconhecvel ou seja, por ex.,

aquela do setor agrcola com a cultura menos rentvel ento o efeito seria assim como
descrito aqui. Em contrapartida, se fosse escolhida uma mdia de todas as diversas
capacidades de pagamento de todos os usurios agrcolas ou seja, uma mdia dos lucros
obtidos com os diferentes produtos plantados -, ento, uma cobrana que tomasse como base
esse valor acabaria causando um incentivo para que se mudasse a produo para culturas
mais rentveis; afinal de contas, desse modo a cobrana realmente poderia fazer com que
produes menos lucrativas se tornassem no-rentveis. No Cear, afirmava Henrique
Rolim, da COGERH, em 2006, h indcios de que isto j esteja acontecendo atualmente na
produo de capim para ser usado como forragem. Como as diferentes tarifas, no
supradescrito sistema de subsidiamento intra-setorial no mbito da agricultura, somente
foram estabelecidas conforme o consumo de gua, e no em dependncia da cultura
plantada, isso realmente poderia ser um efeito da cobrana. Isso deveria ser analisado mais
precisamente por futuros estudos sobre a elasticidade-preo da demanda na agricultura.
423 Mas justamente no setor agrcola e, uma vez neste, junto aos pequenos produtores
rurais, que muitas vezes existem possibilidades a custos relativamente vantajosos para se
economizar grandes volumes de gua mediante a introduo de tcnicas de irrigao
econmicas (como a irrigao por gotejamento). Por este motivo, uma cobrana poderia
orientar-se pelos custos de tais mtodos alternativos, para assim criar um incentivo para a
implementao destes, de forma semelhante do modelo de cobrana incitativa e de
financiamento apresentado no Cap. 3.3.
424 Pinheiro / Shirota (s/d) analisam, com exemplos, um assentamento rural no Cear e
chegam concluso de que ali uma tarifao da gua bruta com uma mdia de R$0,14/m
mediante as respectivas conseqncias alocativas acarretaria uma produo agrcola
essencialmente mais eficiente, cujo valor econmico seria quase trs vezes mais elevado do
que era antes. certo que os pesquisadores no propem nenhuma metodologia, para
implementar de modo socialmente compatvel essas cobranas voltadas para a eficincia
que sem dvidas impediriam uma parte dos agricultores de ter acesso gua.
224
18/10/2010 09:24:37
No entanto, principalmente no Cear rural, marcado por uma forte

concentrao de renda, pode-se ver, atravs de uma representao
esquematizada da funo de demanda dgua, que uma poltica voltada
puramente para a alocao eficiente dos recursos hdricos, em determinadas
circunstncias, na prtica, no seria desejvel.
Fig. 4.1.1. Capacidade de pagamento diferenciada por grupos de usurios
Segundo Arajo, a demanda de gua distingue-se sensivelmente entre os

diferentes grupos de usurios (neste exemplo so representados dois usurios
distintos, tais como a indstria, por um lado, e a agricultura, do outro, ou
ainda agricultores que praticam a fruticultura para fins de exportao e
agricultores que atuam no setor de rizicultura).425
Por causa da baixa capacidade de pagamento, um nmero muito grande
de usurios (por ex. quase a totalidade dos micro e pequenos produtores do
425 A curva reproduz, certamente de modo muito simplificado, a verdadeira situao, mas
reflete em sua tendncia, com clareza, a problemtica do Cear. Jos Carlos de Arajo,
professor de hidrologia na Universidade Federal do Cear, lanou argumentos com base em
uma curva desse tipo durante uma conversa mantida com o autor deste trabalho. Segundo
sua estimativa, a curva inferior representaria (de modo simplificado) a situao de
aproximadamente 99 % dos usurios de gua em determinadas reas do Cear.
225
18/10/2010 09:24:37
Cear), seria includo na curva inferior. Uma cobrana unitria no valor de t

excluiria este grupo, por completo, do uso da gua, enquanto que a pequena
quota de usurios com uma fora financeira correspondente curva superior
(por ex. a indstria) poderia absorver a cobrana sem problemas, de forma que
a gua bruta seria, assim, inteiramente direcionada para este grupo de
usurios.
luz de uma anlise parcial, como foi mostrado no Cap. 1, havendo uma
vazo no suficiente para todos, isso estaria vinculado a uma soluo
economicamente eficiente, ou seja, com o mximo lucro possvel para a
totalidade de usurios da gua. Fazendo-se, porm, uma anlise integral, ou
seja, partindo-se do timo social, como exigem, dentre outros, Garrido e
Carrera-Fernandez, assim como a COGERH (2003), pode-se ento chegar
concluso de que a excluso de um nmero to grande de usurios com
reduzido poder financeiro possivelmente teria, ainda que se adotassem
medidas de compensao concomitantes, srios impactos sociais em outras
reas (por ex., atravs do agravamento da situao socioeconmica na zona
rural, tendncias de xodo rural, urbanizao desenfreada, pauperizao etc.),
cujos custos, em determinados casos, ultrapassariam os lucros de eficincia na
alocao de gua.
Estudos futuros deveriam, com base em dados empricos, realizar cotejos
detalhados. Em seus textos, nem Garrido e Carrera-Fernandez nem COGERH
(2003) fornecem para alm de uma aluso a diferentes distores na
economia brasileira provas exatas das vantagens de uma soluo de second
best por eles proposta. O presente trabalho tambm somente pode chamar a
ateno para o fato de que a alocao de gua bruta tambm precisar ser
considerada, claro, no contexto macroeconmico e que, por esse motivo, os
modelos neoclssicos de cobrana, voltados para a eficincia, no poderiam
ser irrestritamente adequados. Devido extremamente grande complexidade
que exigiria uma anlise integral para esse caso, j que seria necessrio
analisar inmeros contextos para cada exemplo isolado, a maior parte dos
modelos de cobrana, como tambm este trabalho, concentra-se numa anlise
parcial da alocao dos recursos hdricos.
Por motivos sociopolticos, ticos, culturais ou de qualquer outra ordem,
certamente pode ser til e desejvel que se arque com ineficincias econmicas
em certas reas da economia. Uma deciso poltica dessa natureza consiste
tambm na garantia dos custos de investimentos destinados disponibilidade
hdrica atravs de impostos, e no de recursos auferidos com a cobrana.
Muitos autores, da mesma maneira que o Governo do Estado do Cear,
defendem a idia de que, em funo dos problemas sociais, esse financiamento
de custos atravs das tarifas de gua bruta no poderia ser praticado, e que o
226
18/10/2010 09:24:37
Estado, ademais, seria responsvel pelo fornecimento de bens e servios

bsicos e vitais a seus cidados.426
No obstante, quando se tomam essas decises polticas, necessrio ter
plena certeza dos impactos econmicos advindos dessa via. Em geral, frases
como as j citadas distores ou ganhos financeiros injustificveis sob o
ponto de vista distributivo contribuem mais para uma ocultao dos
verdadeiros contextos econmicos.
Sobretudo no tocante baixa carga tarifria da agricultura, a literatura
especializada tambm observa de modo crtico que uma cobrana pelo uso de
gua bruta no deveria servir para se compensarem erros da poltica agrria.
A redistribuio de renda entre latifundirios e pequenos produtores agrcolas
e trabalhadores sem-terra deveria ser assunto para uma reforma agrria, e no
para a legislao de recursos hdricos.427 Tambm outras medidas, como por
ex. a melhoria da eficincia tcnica na rea de irrigao, atenuariam o impacto
negativo de uma cobrana sobre a situao econmica dos usurios.428
4.1.3.3.3. Observaes acerca de conhecimentos empricos sobre o efeito
incitativo da cobrana no Cear
At o momento, praticamente no so conhecidos dados empricos sobre o
efeito incitativo da cobrana praticada no Cear. Os valores negociados com os
usurios, que geralmente, de forma consciente, adequam-se capacidade de
pagamento destes (cf. a tabela A4 no anexo), apenas permitem supor que a
cobrana no acarretar quaisquer redues sensveis no consumo de gua.429
Vide, por ex., Fontenele / Arajo (2001), pg. 242ss. Em vrias conversas com o autor
deste trabalho, Arajo manifestou-se nesse sentido. Os autores de COGERH (2003) tambm
defendem, com justificativas semelhantes, o financiamento de investimentos em prol do
gerenciamento de recursos hdricos a partir do oramento geral do Estado.
427 No fundo, esse argumento refere-se antiga sabedoria poltico-econmica que diz: para a
soluo de cada problema se devem escolher sempre medidas apropriadas, ao invs de se
tentar atingir diferentes metas com um nico instrumento. Sobre a necessidade de uma
verdadeira reforma agrria no Cear vide, por ex., Hartmann (2000).
428 Souza / Arajo / Bryant (1998, pg. 66) incitam, por ex., uma reduo dos riscos
comerciais mediante cooperativas e tambm a difuso de tecnologias agrcolas e de irrigao
mais eficientes. Garrido (2000, pg. 68) exige que se combata a distribuio de renda desigual
na zona rural atravs da poltica agrria. No importa como o aspecto da implementao
da cobrana, se a sua implantao sempre for acompanhada, de qualquer modo, de medidas
desse tipo. Embora a realidade na Nambia seja, em parte, outra que a realidade Cearense,
so interessantes, neste contexto, as concluses de Falk/Bock/Kirk (2009) sobre os efeitos e
problemas de uma possvel reforma da tarifao da gua no meio rural nesse pas africano.
429 Todavia, no se podem ignorar as medidas que acompanham uma cobrana: segundo
relatos, na bacia do Rio Curu, lograva-se economizar, em perodos crticos de escassez de
gua, mais de 30% do consumo apenas atravs de um plano de irrigao negociado em
conjunto (sem a implementao de uma cobrana). Cf. Sem autor (2000a). Formiga-Johnsson
/ Scatasta / Azevedo (2006, pg. 39) falam de uma reduo do consumo de gua da ordem
426
227
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Sales (1999, pg. 118) tambm no v nenhum indcio, no exemplo de uso da

gua que analisou no aude Acarape, de que a cobrana ali recolhida tenha
gerado um uso mais responsvel da gua. As prticas de irrigao teriam
permanecido as mesmas de antes da implantao da cobrana, e os preos da
gua seriam considerados suportveis at mesmo pelos usurios com baixa
capacidade de pagamento. Com essa observao, pode-se temer que as futuras
cobranas praticadas na agricultura tambm no tero o efeito incitativo
desejado, pois a tarifa do Aude Acarape do Meio perfazia, no momento da
anlise de Sales (1999) R$0,004/m, um valor que se encontra na margem de
preo da cobrana que vem sendo implantada na agricultura desde 2004. Para
previses mais exatas acerca de possveis efeitos incitativos da cobrana,
seriam necessrios, todavia, estudos mais abrangentes do que os j feitos.430
4.1.3.3.4. Panorama resumido da avaliao neoclssica sobre a cobrana no
Cear
Para concluir, ressaltem-se os aspectos mais importantes, luz da Teoria
Neoclssica, com relao a melhorias necessrias no sistema de cobrana.
A prpria COGERH, ao escrever que os atuais preos estabelecidos para a
cobrana teriam sido produzidos por meio de negociao entre os
interessados, de forma ad hoc, sem nenhuma fundamentao econmica ou
qualquer critrio de eficincia, visa, para o futuro, a uma base mais
sistemtica e economicamente mais consistente para a tarifao.431
Nos itens anteriores, foi mostrado que aqui seria necessrio principalmente
efetuar uma separao mais clara entre as cobranas sobre o valor da gua, por
um lado, e os pagamentos por sua disponibilizao ou fornecimento, por outro
mais ou menos como foi pensado no Estado da Bahia (v. abaixo, Anexo A 9).
Paralelamente a isso, dever-se-ia tambm ter como meta, de modo muito mais
intenso, ao invs de uma ampliao e distribuio da oferta da gua (como
gerenciamento), o controle da demanda de gua atravs da cobrana (como
gesto), ainda mais por ser previsvel que a demanda total de gua crescer
de 35 % ou 36 % em comparao situao antes da alocao negociada nos anos de 2000 e

2001. As autoras tambm descrevem com mais exatido o tipo e o funcionamento da
distribuio dos direitos de uso naquele caso.
430 Dll / Hauschild (2002) abordam o possvel efeito incitativo das tarifas de gua. Alis,
apenas em um caso se pode concluir, a partir da bibliografia especializada, que se tenha
fixado como meta clara um efeito incitativo: Sales (1999, pg. 41) menciona que, no Aude
Cedro em Quixad, as tarifas fixadas pela Secretaria Estadual de Recursos Hdricos, devido
seca extrema que assolava a regio quando elas foram implantadas, tambm tinham a funo
de oferecer um incentivo a que no se fizesse uso das reservas hdricas remanescentes no
aude, que eram, quela poca, de apenas 5 %.
431 COGERH (2003), pg. 15. Afora esse caso, raras vezes isso manifestado de forma to
clara na literatura especializada.
228
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nos prximos anos com o crescente desenvolvimento econmico do Cear.432

A incluso efetiva da agricultura no sistema e a diferenciao regional e
sazonal dos valores da cobrana deveriam ser realizadas com a mxima
urgncia possvel, para se aumentar a eficcia ecolgica e a eficincia
econmica. Nesse processo, a necessria proteo populao socialmente
desfavorecida no deveria ser garantida atravs de uma renncia aos decisivos
mecanismos de ao de uma cobrana pelo uso da gua bruta.
Ademais, tambm parece importante, maiormente, que se aplique uma
cobrana para o lanamento de poluentes, na medida em que a poluio
represente um problema ecolgico para os aqferos.433 Ao se fixar o valor da
cobrana, devem ser considerados, segundo o Consrcio Tahal - JP Meio
Ambiente (2001, pg. 56ss.), variveis como por ex. a poluio orgnica e
inorgnica, resduos sedimentveis e a temperatura da gua434.
Para isso tambm chamam a ateno Dll / Hauschild (2001). Em seu modelo de clculo
sobre cenrios de uso da gua no ano de 2025, constatam um claro aumento do uso da gua
em todos os setores relevantes (indstria, abastecimento privado e de outros tipos, e
principalmente na agricultura). Segundo as autoras, a intensidade do uso da gua poderia
ser controlada atravs de preos adequados a serem cobrados pelo uso da gua. Pode
parecer preocupante o fato de bem poucos autores exigirem de forma to explcta, alm da
expanso da oferta hdrica, um gerenciamento da demanda, como o faz Sales (1999, pg.
130), que v, na falta deste, um dos maiores problemas do gerenciamento de gua no Cear.
Ademais, o mesmo autor tambm constata que o Governo negliencia esses aspectos por
completo. Ainda segundo ele, isso no poderia ser chamado nem mesmo de execuo
deficiente do gerenciamento de recursos hdricos, porque a Lei Estadual [de Recursos
Hdricos] de 1992 prescreve expressamente em seu Art. 3 I: prioridade mxima ao aumento
de oferta dgua (...). Bryant (1998a, pg. 22s. e 1998b, pg. 54ss.) tambm exige um
gerenciamento da demanda ou tarifas de gua que estejam voltadas para o valor econmico
e os custos de oportunidade da gua. Afora esses exemplos, a relevncia de um efeito
incitativo de cobranas mencionada, como na lei, em diversos lugares, mas da no se tiram
quaisquer recomendaes e medidas concretas.
433 Segundo voz quase geral, isso o que ocorre em muitos lugares, sobretudo porque os
mananciais cearenses, devido baixa vazo, so muito mais suscetveis a danos ecolgicos
causados pela poluio do que em outras regies brasileiras. Um aspecto interessante em
relao poluio tambm abordado por Souza / Arajo / Bryant (1998, pg. 64 e 68). Eles
chamam a ateno para o fato de que a prtica muito difundida no Cear do manejo agrcola
das margens de audes e demais mananciais seria uma transgresso ao Cdigo Florestal
brasileiro. Neste est regulamentado que no pode haver um manejo s margens dos
mananciais e que se deve proteger a mata ciliar ali existente. Atravs do uso agrcola
extensivo justamente dessas reas, surge no Cear uma enorme poluio difusa dos
mananciais atravs da eluviao de poluentes contidos em adubos qumicos, herbicidas e
outras substncias utilizadas na agricultura, assim como atravs da falta da funo de
proteo normalmente exercida pelas matas ciliares.
434 Uma pequena mudana de temperatura da gua j pode ter impactos decisivos sobre o
ecossistema. Apesar disso, estranho, mas a temperatura ignorada em muitos estudos
realizados no Brasil sobre a cobrana, embora nos respectivos aqferos muitas vezes
processos de esfriamento e seus impactos sobre a temperatura dos efluentes representem um
importante tipo de uso dos recursos hdricos.
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No contexto da cobrana sobre o consumo de gua, tambm se deve

esclarecer a questo sobre a forma como a garantia de disponibilidade hdrica
deve ser includa no clculo. Em regies com falta dgua (temporria), como
o caso do Cear, o grau de garantia de disponibilidade hdrica tem uma
influncia decisiva sobre os custos do sistema. No Cear, mais de 90 % da gua
so regulados atravs das medidas infra-estruturais descritas. Caso se deva
assegurar uma garantia de 99 % de gua sempre disponvel numa
determinada rea, isto exigir esforos bem maiores (por ex. na forma de
investimentos em audagem ou vazes de gua) do que quando se almeja uma
garantia de apenas 60 %. Tambm os impactos ecolgicos no mbito da
regulao (por ex. atravs de evaporao ou de infiltrao) aumentam com
uma garantia crescente, fazendo subir os custos.435 Por este motivo, uma
componente da cobrana dependente do grau de garantia dever entrar em
futuras melhorias do modelo tarifrio praticado no Cear. Isso tambm
contribuiria, atravs do PPP/PUP, para a eficcia ecolgica e para a eficincia
econmica.
Outrossim, far-se-ia mister estabelecer sob que critrios a gesto e a
tarifao das reservas no suficientes de recursos hdricos deveriam ser
regulados no caso de um perodo crtico como a seca.436 Ao longo desse
processo, poder-se-ia assegurar, por ex., que a prioridade de abastecimento
pblico, estabelecida por lei, realmente permanecesse garantida. Desse modo,
altos custos poderiam ser poupados, em determinadas situaes, atravs de
uma regulamentao preventiva. Na tabela A4 do anexo, esto indicados, por
ex., os custos decorrentes da utilizao de um caminho-pipa ou de outras
fontes de abastecimento dgua. Tambm os custos que, em determinados
casos, recaem sobre os agricultores, por ex. devido a perdas de produo,
poderiam ser distribudos de maneira mais justa, j antes, atravs de uma
soluo mediante cobranas e indenizaes.
Um exemplo apresentado por Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001, pg. 37) para o
Rio Paraba: ali os custos de investimento perfazem entre R$20,54/1000 m e R$48,33/1000
m, e os custos O&M, entre R$4,08 e R$9,62/1000 m para garantias de 70 % a 99 %. Dados de
acordo com Carneiro de Arajo, W. (2000): Avaliao do Custo de gua Bruta Associado a
Diversas Garantias na bacia do Rio Paraba. (Dissertao de Mestrado (Recursos Hdricos),
UFC). Fortaleza. Citao a partir de: Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001), pg. 37.
436 A este respeito, existem na literatura especializada diversas propostas, s quais apenas
sero feitas referncias aqui. Kelman, p. ex., sugere um sistema em que os usurios
manifestem j antes a sua disposio de pagamento mximo, como se fosse um leilo, para a
continuao do abastecimento dgua. Em caso de crise, as reservas dgua seriam ento
divididas entre os usurios que dispusessem da maior disposio de pagamento, e seria
tambm recolhida uma cobrana num valor correspondente s respectivas reivindicaes. Cf.
Kelman (1997) ou um resumo em Garrido (2000). Os autores de Consrcio Tahal - JP Meio
Ambiente (2001) recomendam um aprofundamento da prtica j difundida alocao
negociada da gua em perodos de crise e complement-la atravs do pagamento de
compensaes.
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Os autores do estudo da COGERH (2003, pg. 83s.) tambm propem,

como j foi dito acima, uma diviso da cobrana em duas componentes que
considerem, por um lado, o volume reservado pela outorga ao usurio e, por
outro, o volume realmente consumido. Devido escassez de gua no Cear,
uma bipartio dessa natureza realmente teria efeitos positivos como um
incentivo para que os usurios no apenas abaixassem seu consumo de gua,
mas tambm adequassem suas outorgas solicitadas verdadeira necessidade,
deixando assim de acumular desnecessariamente direitos de uso escassos. No
entanto, os prprios representantes da COGERH manifestaram-se cticos em
relao s possveis chances de uma realizao dessa estratgia num futuro
prximo.437
No caso do Cear, um aspecto, no futuro, dever ser muito decisivo no
mbito da cobrana pelo uso da gua bruta. Trata-se de algo que, at o
momento, quase no suscitou resultados concretos na rea de pesquisa: o
incremento da ligao das bacias e/ou do desvio de guas de uma bacia para
outra. Como tambm enfatiza o Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001,
pg. 47ss.), aqui deveriam ser recolhidas compensaes em forma de
pagamentos, cujos valores poderiam orientar-se pelos custos de oportunidade
da respectiva bacia que disponibiliza a gua. Souza / Arajo / Bryant (1998,
pg. 66) tambm consideram, para o caso de derivaes de gua, fundamental
quantificar os efeitos ambientais e sinrgicos, os prejuzos e os benefcios
sociais da gua. Para o Rio Jaguaribe, por ex., j hoje isso seria uma reflexo
importante, pois uma parte de suas guas utilizada para o abastecimento de
Fortaleza (que est localizada fora da bacia).438 Com o aumento da integrao
do sistema hidrogrfico cearense, a questo do pagamento de compensaes
vai-se tornando cada vez mais premente. Por este motivo, faz-se mister
esclarecer j cedo as condicionantes para a realizao das transposies de
guas. Em vista dos ambiciosos planos do Governo do Estado do Cear de
ligar entre si todas as bacias estaduais, ainda mais surpreendente que esse
problema, em toda a sua envergadura, ao que parece, somente seja
reconhecido de maneira tmida pelos pesquisadores cearenses. Embora
apontem para esse aspecto, alguns estudos j realizados acabam no chegando
a nenhuma concluso concreta.439
Na esfera institucional, alm de uma incluso acelerada de todos os
usurios tanto na cobrana quanto no sistema da gesto participativa de
437 Afirmaes feitas por ex. por Francisco Osny Enas da Silva, da COGERH, em uma
conferncia realizada em Braslia em maro de 2004 apontam para uma implantao dessa
cobrana dividida em duas componentes para, o mais cedo, dentro de dez anos. Cf. tambm,
no anexo A9, o modelo de cobrana implantado nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari,
Jundia, em que tambm h uma bipartio em volume aprovado por outorga e volume
realmente consumido.
438 Tambm Rolim (2001, pg. 4s.) menciona esse exemplo e exige uma alocao da gua
atravs de negociaes entre as bacias e contra o pagamento de um preo justo.
439 Cf. tambm, alm das obras j citadas, Fontenele / Arajo (2001), pg. 239.
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recursos hdricos440, dever-se-ia refletir, sobre uma diviso mais clara das
funes atualmente cumpridas pela COGERH. A criao de diferentes
organizaes destinadas disponibilizao e ao fornecimento de recursos
hdricos (no sentido do gerenciamento de recursos hdricos; v. acima), por
um lado, e a organizao de uma gesto de recursos hdricos, por outro,
poderiam levar, como foi mostrado, a uma metodologia mais consistente da
cobrana, com base numa clara diviso entre cobrana pelo uso da gua bruta
e tarifa pela sua disponibilizao.441
Ressalte-se mais uma vez que, em sua aplicao, uma cobrana pelo uso de
gua bruta deve sempre ser vista no contexto de toda a legislao de recursos
hdricos e tambm na interao com outras reas da poltica e da economia.
Neste trabalho, isso somente pode ser realizado de maneira vaga. No caso do
Cear, deve-se chamar a ateno principalmente para a importncia do modo
de alocao da gua e das modalidades de concesso de outorgas. Na atual
legislao de recursos hdricos, a cobrana aqui tem uma funo, de certo
modo, complementar ou secundria.442
Alm disso, ainda se deve observar mais uma vez, fazendo-se uma
relativizao, que se trata, no caso do Cear, de um programa cuja
implantao gradual sempre volta a ser mencionada. O antigo diretor da
COGERH, Francisco Viana, destacou em uma conversa, de forma
inconfundvel, que a idia original, ao se implementar esse instrumento, era a
de que se procedesse, conscientemente, de forma gradativa. Ressaltou ainda
que se deveria aprender a partir dos erros e que os conhecimentos adquiridos
deveriam contribuir gradualmente para uma melhoria do sistema. No futuro,
Na opinio dos crticos, aqui ainda h grandes diferenas entre pretenso e realidade de
participao da sociedade na legislao de recursos hdricos, de modo que ainda hoje
certamente se concordaria com a crtica feita por Sales (1999, pg. 124).
441 Bryant (1998b, pg. 23) tambm v a existncia de um conflito de interesses devido ao
papel duplo e recomenda uma diviso da COGERH. H pouco tempo, uma nova instituio,
a SIHIDRA, responsvel pelos investimentos em gerenciamento de recursos hdricos, sendo
que a COGERH assume a operao destes. Aqui, infelizmente, no h o espao para discutir
e avaliar se esta diviso ter efeitos positivos para o gerenciamento dos recursos hdricos no
Cear ou se, ao contrrio, ela contribui para perpetuar a viso da cobrana como mero
instrumento financeiro.
442 Alis, a distribuio dos direitos de uso vm sendo negociada coletivamente pelos atores
envolvidos num volume cada vez maior. Quase todos os autores que tratam de legislao de
recursos hdricos concordam em que essa forma representa uma estratgia muito adequada
aos problemas de escassez do Nordeste. No contexto da alocao negociada de direitos de
uso, provavelmente se dar uma importncia cada vez maior cobrana, por ex. no sentido
de que aqueles usurios que renunciarem ao consumo de gua recebam uma indenizao.
Um exemplo de um modelo desse tipo, que, no final das contas, representa uma forma
especial de um mercado de direitos de uso, encontra-se no projeto-piloto do Rio Jaguaribe
(cf. Cap. 4.2.). Para uma anlise mais exata sobre o tipo de alocao das reservas dgua ou
sobre a distribuio negociada de direitos de uso, v., por ex., Kemper (1997) ou Sales (1999).
440
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espera-se que, no mbito do procedimento de tentativa e erro ou, como

afirmou Viana, aprendendo com os erros, sejam encontradas solues,
atravs de uma ampliao e um aprimoramento mais consistente do sistema,
para muitos dos pontos crticos aqui elencados. Nesse contexto, todavia, na
opinio do autor deste livro, dever-se-iam considerar impreterivelmente as
modificaes recomendadas no interesse tanto da eficcia ecolgica quanto da
eficincia econmica da cobrana.
4.1.3.4. Anlise e avaliao da cobrana praticada no Cear luz

da Economia Poltica e da Economia Institucional
Deixando-se agora a Teoria Neoclssica como ponto de partida para uma
anlise da cobrana no Cear e fazendo uso de anlises apoiadas em parte na
Teoria da Economia Poltica e na Economia Institucional, v-se que o sistema
implementado ou proposto no Cear causa ento uma outra impresso. Nesse
contexto, tm interesse principalmente os impactos psicolgicos causados por
uma cobrana independentemente de sua orientao econmica e tambm
as condies de sua aplicao. Alm disso, uma anlise dos interesses
particulares dos diferentes atores envolvidos no sistema elucidativa no
tocante a necessidades polticas decisivas. Uma tal forma de anlise faz jus ao
fato de a aplicao de novas formas de poltica e de gerenciamento, como no
presente caso da cobrana, no acontecer no vcuo institucional e poltico.
Analisando-se a situao com base nesses conhecimentos, pode-se ver
claramente, dentre outras coisas, que so justamente aqueles aspectos da
cobrana cearense que so criticveis do ponto de vista puramente neoclssico
que favorecem, de modo decisivo, a possibilidade de sua implantao e
realizao.
Assim sendo, apesar das restries mencionadas, pode-se constatar, em
determinadas condies, um efeito total (mais) positivo da cobrana, pois a
alternativa real forma atual da cobrana que em parte deficiente, luz da
Teoria Neoclssica, como foi mostrado nos captulos anteriores no seria
necessariamente o modelo ideal terico dos neoclssicos, mas sim, em vista
dos mecanismos em uma sociedade democrtica, possivelmente apenas o
fracasso de quaisquer cobranas pelo uso da gua.
4.1.3.4.1. As condicionantes iniciais na introduo da cobrana no Cear
As condies para uma mudana fundamental na legislao de recursos
hdricos eram favorveis na fase decisiva da implantao do novo sistema no
Cear. Desde sempre, esse Estado tem sofrido de escassez de gua e de
conflitos relacionados ao uso dos recursos hdricos. Devido a dificuldades
financeiras, nas dcadas de 1980 e 90, houve, no Cear, uma regresso no
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volume de investimentos pblicos na rea de recursos hdricos. Como,

ademais, o Cear no dispe de nenhuma usina hidreltrica importante, o
governo cearense tambm no logra contar, ao contrrio dos governos de
outros Estados, com recursos oriundos de royalties obtidos com hidreltricas
(cf. Cap. 2.2.2.2.). Desse modo, foi preciso encontrar novos caminhos e tambm
lanar mo de fontes alternativas de financiamento para as obras necessrias.
Alm disso, tambm se viu que somente uma ampliao da oferta de gua
excederia, a longo prazo, a fora financeira do Estado; por isso, tambm
pareceu imprescindvel influenciar a demanda de gua.
Acresa-se a isso tambm a chegada de um novo grupo social ao poder a
partir do final dos anos oitenta, que no pertencia elite tradicional chefiada
pelos chamados coronis e formada principalmente em torno de uma
oligarquia de base agrria. Em 1987, Tasso Jereissati tomou posse para exercer
seu primeiro perodo como governador do Cear, com a promessa de um
governo das mudanas. Um experimentado empresrio do ramo das
indstrias, desde o incio Tasso Jereissati perseguiu a meta de mudar o
semblante do Cear, um Estado marcadamente agrrio e, quela poca, um
dos mais pobres Estados do Brasil. Seu governo tinha uma perspectiva de
xito, sobretudo, com a instalao macia de novas indstrias (inclusive
agrobusiness) e o fomento ao turismo. Com o incremento do produto social do
Cear, deveriam ser reduzidas, conforme o desejo do governo, tambm as
graves dificuldades econmicas da maior parte da populao.443
A vontade de romper com o poder dos coronis tambm teve uma
importncia decisiva na reestruturao do gerenciamento de recursos hdricos,
levando-se em considerao que a elite que antes ocupava o poder sempre
determinara a poltica das guas de acordo com os seus prprios interesses.
Muitos dos audes, guisa de exemplo, serviam principalmente para a
irrigao das propriedades dos latifundirios poderosos. Dessa maneira,
tambm nessa rea a mudana geral ocorrida na conduo do Estado surtiu
efeitos; ademais, foi possvel ganhar como apoiadores do novo sistema os
grupos sociais no pertencentes s antigas elites. Com a eliminao ou a
destituio de instituies tradicionais ligadas dominao paternalista que
durou sculos na conscincia das pessoas e com a implantao simultnea de
novos rgos democrticos e organizados de forma descentralizada na rea de
443 Sobre este tema, cf. os diversos artigos em: Amaral Filho (org.) (2000). Nos ltimos anos, o
Cear realmente empreendeu uma mudana impressionante e passou por um grande
desenvolvimento econmico, podendo, pelo menos no tocante ao produto social, melhorar
sua posio entre os 27 Estados brasileiros. Estudos recentes mostram, porm, que os
problemas socioeconmicos da maioria da populao no passaram por uma mudana
fundamental. A estagnao da renda per capita na zona rural, por ex., revela-se sintomtica e
tambm pode ser atribuda tanto falta de uma verdadeira reforma agrria quanto a uma
poltica agrria deficiente. Cf. tambm Hartmann (1999 e 2000).
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gerenciamento de recursos hdricos, tais como os comits de bacia ou as

associaes de usurios, foram criadas boas condies para as mudanas.444
Somente se consegue obter investimentos na indstria e no turismo, se
houver garantias de um abastecimento de gua confivel e suficiente nessas
reas. Nesse sentido, a poltica de recursos hdricos tambm est a servio da
poltica econmica em geral. Por este motivo, a rpida reorganizao do
sistema de recursos hdricos, que antes trazia a marca dos coronis, foi de
grande importncia para o Governo Jereissati. Para garantir uma rpida
implantao da cobrana pelo uso de gua bruta, prevista na lei de 1992, o
governador escolheu, em seu segundo perodo frente do Governo (a partir
de 1995), a via do decreto.445 Essa forma mais uma peculiaridade da cobrana
no Estado do Cear, pois em outros Estados brasileiros, como por ex. em So
Paulo, a regulamentao das respectivas leis ocorria pela via parlamentar.
natural que esse tipo de determinao das modalidades da cobrana exija um
intervalo de tempo sensivelmente maior e tambm permita muito mais
resistncias contra sua realizao do que uma norma de aplicao promulgada
atravs de decreto. Em So Paulo, por ex., a Assemblia Legislativa tratava das
normas de implementao da cobrana desde o incio dos anos noventa at
2006.
Ademais, no Cear tambm houve, por fim, uma presso benfica vinda
de fora, pois a implantao da cobrana ou do novo sistema de legislao de
recursos hdricos dentro do prazo de 12 meses passou a ser tambm uma
exigncia do Banco Mundial, qual atrelava-se um amplo programa de
investimentos na rea de recursos hdricos.446
H muito tempo j existem associaes de usurios nos diferentes audes do Cear. Sales
(1999, pg. 123) fala tambm de uma crise de legitimidade de organizaes democrticas
tradicionais no Brasil em geral e em particular no Cear, provocada pelos problemas
socioeconmicos da populao. Instituies democrticas de base, como as previstas na nova
legislao de recursos hdricos, tambm seriam, por esse motivo, um meio para se superar
essa crise de legitimidade poltica geral.
445 O atual Governo do Cear tambm parece escolher esse caminho para uma continuao
da implementao, como mostra o Decreto 29.373 de agosto de 2008.
446 Cf., por ex., Kemper / Olson (2000), pg. 341, ou Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente
(2001), pg. 7. A literatura especializada discute controversamente a questo se o fato de dez
das onze bacias do Cear serem, segundo a Constituio Estadual, guas estaduais (apenas o
Rio Parnaba corre atravs de mais de um Estado, entrando, por isto, na competncia da
Unio) contribuiu para a implementao rpida e autnoma do novo sistema no Cear, j
que no se fez mister respeitar ou esperar determinaes do Governo Federal. Essa opinio
encontra-se, por ex. em Kemper / Olson (2000, pg. 353). Em Laboratrio de Hidrologia
COPPE/UFRJ (2001, pg. 63), os autores fazem uma objeo a esse argumento, afirmando
que uma grande parte das reservas hdricas do Cear, na poca, eram oriundas de medidas
infra-estruturais (como os audes) da Unio (ou do rgo federal DNOCS) e que a gua ali
contida caa, segundo a Constituio, na esfera da competncia federal. A transferncia
dessas instalaes para a COGERH somente foi possvel aps longas negociaes. Cf.
Kemper / Olson (2000), pg. 344s. Neste espao no possvel aprofundar o debate. No
tocante a aspectos jurdicos e institucionais, v. tambm Pompeu (2000).
444
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4.1.3.4.2. Considerao das posies e dos interesses defendidos pelos

diversos atores envolvidos
O Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos, previsto na Lei
11.996/92, depende, de forma decisiva, da cooperao de todos os envolvidos.
Estes formam no apenas os comits de bacia, previstos como a importante
base institucional da legislao de recursos hdricos. Como j se mostrou, a
cooperao, principalmente por parte dos usurios, tambm de grande
importncia na execuo da cobrana, j que a COGERH, na hora de calcular a
cobrana, depende das informaes dos usurios sobre os volumes
consumidos.
Por esta razo, principalmente no incio do novo gerenciamento de
recursos hdricos, foi inevitvel minimizar os custos de transao na forma de
gastos com o controle e a aplicao das cobranas, mediante a mais simples
implementao possvel da base de taxao da cobrana e tambm mediante
uma fcil identificao dos usurios obrigados a pag-la.
Como j se afirmou anteriormente, no incio, eram obrigadas a pagar a
cobrana, apenas a indstria, por um lado, que era relativamente fcil de ser
controlada, j que o parque industrial cearense est localizado, em grande
parte, nos arredores da capital Fortaleza, e, por outro lado, as companhias
pblicas de abastecimento de gua - como a prpria COGERH. Ao mesmo
tempo, tambm o so aqueles usurios que, em geral, dispem da maior
capacidade de pagamento, motivo pelo qual se tornam relativamente
improvveis dficits de execuo atravs de recusas em realizar os pagamentos
e, por conseguinte, possveis perdas de receitas. A implantao gradual da
cobrana na agricultura desde 2004, comeando com os maiores usurios de
gua (facilmente identificveis e controlveis e, ao mesmo tempo, com grande
fora de capital), tambm correspondia, dentre outras coisas, a esse clculo.447
Para a disposio dos usurios em cooperar, certamente dever ser
decisivo que se evite, no incio, irritar esses usurios com valores de cobrana
que lhes paream indevidamente elevados. At o momento, a tarifao
negociada com os usurios foi determinada, sobretudo, por essa temtica (ao
lado do aspecto de financiamento de custos da COGERH). Todavia, exemplos
Principalmente na agricultura, deve haver altos custos de fiscalizao e execuo, pois os

usurios esto espalhados pelo interior do Estado. No obstante, j antes de 2004, a
COGERH resolveu enfrentar custos de transao em parte bastante altos, para, atravs de
negociaes nos j citados casos escolhidos naquelas situaes problemticas, ganhar o
interesse dos usurios agrcolas em relao a um gerenciamento de recursos hdricos voltado
para a eficincia e baseado, dentre outras coisas, no pagamento de cobranas. No entanto, a
COGERH considera as onerosas negociaes, realizadas com os agricultores afetados, sobre
o valor da cobrana e sobre demais modalidades uma condio imprescindvel para o xito
da cobrana, sobretudo para no desacreditar esta ltima atravs de altas taxas de
inadimplncia. V. Rolim / Silva (no publ.), pg. 34ss.
447
236
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extrados da realidade agrcola tambm mostram que no apenas aspectos

financeiros so importantes quando os usurios fazem uma estimativa da
nova legislao de recursos hdricos (v. mais abaixo).
A seguir ser mostrado, de maneira breve, at que ponto os interesses
individuais dos diferentes segmentos de usurios foram levados em
considerao no mbito do sistema de cobrana.448
No caso da indstria, apenas ocorreu, de fato, uma variao da obrigao
de pagamento da cobrana. Se antes a indstria comprava gua tratada ao
preo de 1,20 R$/m (por volumes captados acima de 70 m/ms) das
operadoras pblicas de saneamento bsico (como a CAGECE na Regio
Metropolitana de Fortaleza), agora a COGERH tambm lhes fornecia, como
alternativa, gua bruta por 0,60 R$/m (hoje 1,2947 R$/m) .449 Para um
fomento do setor, antes j haviam sido concedidas redues de preos pela
metade a diferentes ramos industriais. Com a introduo da nova legislao de
recursos hdricos, foi estabelecido como tarifa geral da cobrana, no ano de
1996, o valor de 0,60 R$/m para todo o setor da indstria.450
Poder-se-ia interpretar essa estratgia de se considerar os interesses dos usurios para
garantir uma cooperao deles no mbito do sistema de cobranas pelo uso de gua bruta
tambm no sentido da teoria do agente-principal. Essa teoria parte do pressuposto de que
existem informaes assimtricas entre os atores principal e agente. Por isso no
possvel para o principal, cujo benefcio depende da ao do agente, controlar este de
maneira total em suas aes. Transpondo-se isso para o caso das cobranas, muitas vezes
faltam COGERH os conhecimentos sobre volumes exatos de gua dos usurios, mas ela
necessita dessas informaes para emitir a notificao da cobrana e assim poder alcanar,
por fim, o volume de recursos desejado (ou possveis efeitos incitativos). Ademais, para o
funcionamento da cobrana necessrio manter a taxa de inadimplncia no nvel mais baixo
possvel. Segundo a teoria do agente-principal, por causa do deficit de informaes pode ser
til evitar uma estratgia first best no realizvel e influenciar o comportamento do agente
atravs de concesses ou incentivos estabelecidos para este atravs de contrato (incentive
contracts). Conceber a cobrana no Cear atravs de valores to reduzidos que os interesses
financeiros de curto prazo dos usurios sejam respeitados, pode ser visto como um tal
incentivo para que os usurios informem com veracidade (no caso de no haver medies
mecnicas) seus volumes consumidos e tambm realmente paguem as cobranas da
resultantes. Para obter mais informaes sobre a teoria do agente-principal como parte da
Nova Economia Institucional, v. por ex. Jensen / Meckling (1976), pg. 65ss. Cf. tambm o
Cap. 4.3.4.1.1., onde esse modelo aplicado ao exemplo do Rio Paraba do Sul.
449 Para muitos objetivos industriais, o uso da gua tratada desnecessrio e o de gua notratada, totalmente suficiente, ainda mais se levando em conta que a gua no-tratada
fornecida pela COGERH na Grande Fortaleza excelente qualidade. Alguns ramos
industriais, tais como fabricantes de bebidas, at tiveram desvantagens com o fornecimento
de gua tratada com cloro, uma vez que tinham de eliminar posteriormente o cloro da gua
para atingir os seus objetivos de produo.
450 De certo modo, a poltica de recursos hdricos foi colocada a servio da pauta
governamental, no sentido de fomentar a indstria e last, but not least, como tambm
observam crticos, as empresas que a famlia do antigo governador Tasso Jereissati possui na
rea de produo de bebidas e que exigem um intenso consumo de gua.
448
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A carga financeira da indstria, at mesmo aps os dois aumentos das

tarifas, uma vez para 0,67R$/m, para 0,8036R$/m e atualmente para
1,29R$/m, considerando-se a desvalorizao monetria ocorrida neste
nterim, decaiu realmente se comparada com a situao antes da introduo
do novo sistema (com preos, quela poca, de 1,20 R$/m). Se os preos da
gua cobrados ao setor produtivo, medidos conforme o padro internacional,
antes eram bastante elevados, agora se encontram abaixo da mdia de preos
praticados nos outros Estados brasileiros. 451 A atual tarifa de 1,2947 R$/m
cobrada indstria provavelmente tambm se enquadra no mbito da
capacidade de pagamento do setor industrial, como se pode concluir a partir
do fato de que no houve notveis resistncias contra o aumento tarifrio em
finais de 2008.452 Ademais, para eventuais novos investidores, tambm
aumenta o incentivo para que se instalem no Cear, pois o novo sistema
tambm anda de mos dadas com uma visvel melhoria da segurana e da
qualidade do abastecimento dgua.453 claro que essa evoluo teve uma
influncia decisiva sobre a conduta de apoio, por parte da indstria, ao
sistema da cobrana no Cear.
Em 1996, tambm foi decidida, aps negociaes, uma cobrana a ser paga
pelas operadoras pblicas de saneamento bsico COGERH. Para a CAGECE
e outras companhias de abastecimento, a tarifa de R$0,01/m inicialmente
decidida era bastante lucrativa em relao situao anterior. Segundo dados
de Arajo / Souza (1999, pg. 7s.), os custos de manuteno da infra-estrutura,
com os quais as prprias companhias de saneamento antes tinham de arcar e
que agora passaram a incidir sobre a COGERH como administradora dos
recursos hdricos, eram mais elevados do que os gastos no mbito da cobrana.
Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001, pg. 31s.) tambm fazem referncia
a um aumento da eficincia atravs do gerenciamento de recursos hdricos por
parte da COGERH que acompanhava a introduo da cobrana e a uma maior
disponibilidade hdrica para companhias de saneamento bsico como a
CAGECE, bem como menor necessidade de manterem suas prprias
reservas de gua para situaes de emergncia.454
Cf. Kemper / Olson (2000), pg. 346. A comparao certamente no se refere cobrana,
mas s tarifas mdias de gua quando uma empresa compra gua de uma operadora de
saneamento.
452 Cf. tambm os dados sobre a capacidade de pagamento na tabela A4 do anexo.
453 Esse argumento dado por Asad et al. (1999, pg. 12), que, alis, se equivocam ao
escreverem que exclusivamente empresas recentemente instaladas perceberiam tais
vantagens, enquanto que as empresas j existentes teriam os mesmos gastos financeiros de
antes. Como j foi mostrado, para muitas empresas j instaladas, houve uma baixa da carga
financeira, ao mesmo tempo que se deu um aumento da qualidade do abastecimento dgua.
454 Os autores de Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001, pg. 32) concluem da que
deveria ser possvel para a CAGECE e para outras operadoras de saneamento compensar
aumentos dos valores da cobrana atravs desses lucros de eficincia, de modo que no
tivessem de repassar todo o valor da cobrana para os consumidores finais.
451
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O aumento das tarifas cobradas ao setor de saneamento bsico para os

atuais valores de 0,0865 ou 0,0328 R$/m, conseguidos sem conflitos, d
margem a que se conclua que continua a haver um consenso entre a COGERH
e as companhias de saneamento bsico. A COGERH tambm enfatiza que as
atuais tarifas teriam sido introduzidas aps negociaes e de comum acordo
com a CAGECE, que, no entanto, por seu turno, j teria aumentado antes suas
tarifas para os consumidores finais.
At recentemente, foi deixado de fora da cobrana o setor agrcola do
Cear. Como j foi dito, os motivos para tanto residem, por um lado, na
dificuldade em controlar efetivamente as - em sua maioria - pequenas
unidades de produo distribudas por toda a zona rural. Por outro lado,
sobretudo o fato de se respeitar a (suposta ou verdadeira) baixa capacidade de
pagamento dos produtores agrcolas foi decisiva para se fazer essa exceo.
Por conseguinte, a implantao progressiva (a comear com os grandes
usurios de alta capacidade financeira) e o baixo valor das tarifas agrcolas de
R$0,003 a R$0,0096/m devem ser entendidos como concesso grave situao
socioeconmica no setor agrcola. Para os poucos exemplos em que j foi
arrecadado algum pagamento na agricultura (Canal do Trabalhador: at agora
R$0,02/m), a carga financeira total reduzir-se- atravs das tarifas mais baixas
no futuro.455
Nesse contexto, sempre se volta a mencionar como motivo para a
moderao no caso da implantao da cobrana no setor agrcola a idia,
supostamente arraigada na cultura e nos costumes da populao, de que a
gua seria um bem livre e, alm disso, de importncia vital, devendo por isso
ser disponibilizada gratuitamente ao povo.456 Mas justamente por a gua ter
uma importncia vital e no mais existir em todos os lugares naqueles
volumes que permitiriam que se falasse dela como um bem livre, a
disponibilidade hdrica somente pode ser assegurada atravs de um controle
da demanda, por ex. mediante uma cobrana pelo uso de gua bruta. Nesse
sentido, Kemper tambm enfraquece a exigncia pela disponibilizao gratuita
de gua com o ttulo de seu livro The Cost of Free Water457. Por sorte que a
experincia mostra que essa viso certamente ainda muito difundida - da
gua como bem gratuito cada vez mais d lugar a uma conscincia do
problema, como tambm comprovam os exemplos extrados da agricultura
cearense que sero relatados de forma resumida a seguir. Ademais, bastantes
agricultores no Cear j esto familiarizados com pagamentos pelo uso da
Cf. as tarifas na tabela A4 do anexo.
Kemper (1997, pg. 214) critica esse posicionamento, entre outras coisas, fazendo uma
referncia aps afirmaes, na sua opinio inadequadas, proferidas pelo ento arcebispo de
Fortaleza, Dom Alosio Lorscheider, que exigira em 1995 uma punio contra quem exigisse
dinheiro pela gua.
457 O Custo da gua Gratuita. Trata-se do ttulo original em ingls da verso aqui citada em
portugus da obra atualizada: Kemper (1997).
455
456
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gua, pois os usurios das instalaes do DNOCS h muito tempo so

obrigados a pagar pela gua captada (cf. as respectivas tarifas na tabela A4 do
anexo). Assim sendo, o argumento de que o costume do acesso gratuito gua
impediria uma cobrana pelo uso de gua bruta no Cear no cabvel, pelo
menos para o grande nmero de agricultores beneficiados pelo DNOCS.458
Os poucos exemplos em que o setor agrcola pagou a cobrana, nos
ltimos anos, COGERH mostram, de modo interessante, que, na viso dos
envolvidos, outros aspectos, alm da capacidade de pagamento ou da carga
financeira imposta pela cobrana em curto prazo, tambm podem ser
relevantes, e que uma incluso do setor no sistema de cobrana pelo uso de
gua bruta tambm reside muito bem no interesse dos prprios usurios.
Em 1998, a COGERH celebrou um acordo com um grupo de pequenos
agricultores na regio do aude Acarape do Meio, para lhes fornecer gua ao
preo de R$0,004/m. Segundo dados da COGERH, os usurios concordaram
com esse acordo, sobretudo porque eles temiam perder, em longo prazo, o
acesso gua dos audes. O problema que os ribeirinhos desse aude
dividem as reservas de gua ali existentes com o distrito industrial de
Maracana localizado nas cercanias. Os usurios agora temiam que, com o
estabelecimento progressivo da nova legislao de recursos hdricos, as
indstrias pudessem ganhar uma prioridade na concesso de outorgas, pois
estas, ao contrrio dos agricultores, pagavam pela gua desde 1996. Os
agricultores vem sua cobrana de R$0,004/m, que foi negociada com a
COGERH, como uma taxa que lhes confere o mesmo direito que indstria de
poder continuar a recorrer a sua fonte de abastecimento; desse modo, a
cobrana, nos olhos dos usurios, de certa maneira representa uma garantia de
disponibilidade hdrica que decerto claramente compensa a carga financeira
imposta pela cobrana.459
Tambm a tarifa que cobrada pelas captaes de gua do Canal do
Trabalhador para a agricultura decorrente de uma negociao feita com os
prprios usurios. Por fim, o exemplo do Rio Curu, onde, embora no paguem
nenhuma cobrana, os usurios negociaram entre si, espontaneamente, uma
reduo do consumo de cada um, mostra que existem, no setor agrcola, uma
conscincia do problema e tambm uma disposio para buscar uma soluo
para o problema da escassez de gua. A reduo do consumo de gua em mais
458 Os preos que o DNOCS cobrava pela gua orientavam-se, porm, apenas pelos custos da
disponibilizao dos recursos hdricos. A incluso do valor da gua bruta ou de efeitos
incitativos na rea de poltica ambiental tambm nunca foram previstos ali.
459 Dados da COGERH citados a partir de Kemper / Olson (2000), pg. 346. O caso
mencionado aqui, sem se citar o lugar. Mas deve tratar-se do Aude Acarape. Sales (1999,
pg. 118 e pg. 129) relata tambm esse mesmo exemplo. Cf. tambm Rolim / Silva (no
publ.), pg. 34.
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de 30 % nessa bacia durante a seca de 2000460 evidencia o grande potencial de

ao existente nessa disposio dos agricultores.
O fato de a cobrana representar, de certo momento, uma possibilidade de
adquirir uma garantia de disponibilidade hdrica pode significar, para os
agricultores, um motivo considervel para sua participao no sistema.
Principalmente tambm micro e pequenos produtores se mostram dispostos a
pagar uma determinada taxa pelo consumo de gua, se nela virem uma
garantia de seus direitos de uso. A garantia de planejamento da resultante
para os produtores pode compensar as perdas financeiras atravs do
pagamento da cobrana. bvio que esse clculo no vale apenas para o setor
agrcola. Uma melhoria na disponibilidade hdrica gera um incremento de
benefcios econmicos tambm para a indstria, para as companhias de
saneamento ou para o setor de turismo em expanso, benefcios estes que
servem de compensao para os custos de uma cobrana.
A nova legislao de recursos hdricos implica, especialmente para os
usurios agrcolas, uma possibilidade sensivelmente maior de influncia sobre
a alocao de gua bruta. Com os pagamentos da cobrana, passa a existir um
critrio objetivo e vlido para todos, relativo ao direito captao hdrica. Se a
gua antes era gratuita, ou seja, se a gua bruta era tratada como um bem
livre, esse uso gratuito da gua sempre esteve atrelado, por outro lado, a um
sistema de gerenciamento centralista e paternalista, que normalmente trazia
benefcios queles que dominavam o sistema.461 Em contrapartida, com o novo
sistema de gerenciamento de recursos hdricos e com a recm implantada
cobrana ou com a cobrana em fase de implantao, o uso de gua bruta, na
verdade, no mais gratuito, mas a nova legislao de recursos hdricos
acarreta, todavia, uma distribuio e uma acessibilidade da gua
essencialmente mais equnime e mais democrtica com a participao de todos os
envolvidos. Sob essa tica, a gua passa a ser, apesar da cobrana agora exigida
pelo seu uso, um bem essencialmente mais livre que antes.462
4.1.3.4.3. Motivos poltico-econmicos para subsdios cruzados
Os subsdios cruzados, que foram criticados acima luz da Teoria Neoclssica,
certamente no se podem justificar com argumentos sobre a aceitao da
cobrana por parte dos atores envolvidos, mas, de certo modo, tambm
possvel entender a existncia de tais subsdios.
Cf. Sem autor (2000a).

Em Sales (1999) se encontra um panorama ntido da gnese histrica da gesto e do
gerenciamento de recursos hdricos sob a dominao dos latifundirios ou dos coronis no
Cear.
462 Cf. tambm Kemper (1997), pg. 212.
460
461
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Como j foi explicado anteriormente, embora a cobrana unitria, numa

anlise parcial, gerasse uma eficincia na alocao da gua, ela tambm
acarretaria, em certas circunstncias, determinados fenmenos sociais (tais
como tendncias de xodo rural) e seus respectivos custos, que poderiam
gerar, numa anlise integral, uma reduo do bem-estar social.463
Ainda com base numa anlise que procure acompanhar os motivos que
levam os atores envolvidos a adotarem uma determinada conduta e
determinados posicionamentos quanto implementao da cobrana,
possvel explanar por que seria difcil conseguir impor, sob as condies
dadas, tais cobranas unitrias. Conforme a teoria da escolha pblica, polticos
somente aparentam ter um interesse primordial pelo bem-estar da sociedade.
As circunstncias polticas em um sistema democrtico (por ex. eleies
realizadas com regularidade) obrigam os polticos a sempre tambm estarem
preocupados com a manuteno de seu prprio poder. Para tanto, faz-se
mister, por ex., servir aos interesses particulares de seus eleitores potenciais ou
a cuidar de sua imagem diante do pblico.
Uma cobrana unitria para todos os usurios significaria para o Cear, no
caso extremo, renunciar produo de gneros de primeira necessidade como
arroz e feijo, que normalmente praticada por micro e pequenos produtores
rurais, importar esses bens de outros Estados brasileiros e direcionar todas as
reservas hdricas por ex. para a indstria ou para a fruticultura destinada
exportao. Realmente o fomento da fruticultura para exportao uma
importante pauta do Governo do Estado do Cear. No obstante, supe-se que
nenhum poltico quereria ir to longe a ponto de sacrificar todo o setor de
produo de gneros alimentcios bsicos, ainda mais caso se leve em conta
que o temor diante da perda de autonomia na produo de alimentos , em
amplos crculos da poltica brasileira, um tema bastante sensvel.
Mesmo que uma cobrana unitria provocasse, portanto, lucros de
eficincia, e mesmo que possveis desvantagens financeiras dos pequenos
produtores pudessem ser compensadas integralmente atravs do pagamento
de compensaes ou subsdios, uma iseno geral do pagamento da cobrana
para o setor agrcola ou uma reduo da cobrana possivelmente
representaria, na tica das autoridades polticas, uma soluo menos delicada
do ponto de vista poltico.
Alm disso, os preos dos produtos e servios fundamentais, como a
prpria gua, tm um papel importante na formao da opinio poltica de
classes sociais menos favorecidas no Brasil. Aumentos de preos nessa rea
Como foi explicado no Cap. 3.5., na prtica deve ser muito difcil quantificar esse saldo a
partir de lucros de eficincia e custos conseqenciais; por esse motivo devem-se analisar a
fundo as respectivas estratgias second best. No obstante, no Cap. 4.1.3.3.2. chamou-se a
ateno para o fato de que uma cobrana unitria elevada poderia muito bem, no caso do
Cear, acarretar custos conseqenciais possivelmente considerveis.
463
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muitas vezes tm efeitos muito negativos sobre a popularidade dos

responsveis polticos. Por isso existe, de modo geral, o perigo de que uma
cobrana pelo uso da gua bruta mesmo que ela seja concebida de modo
descentralizado e participativo e que seu lucro seja utilizado em benefcio dos
prprios usurios seja identificada por muitos, sem distino, simplesmente
como mais um imposto com o qual o Governo quer sangrar o
povo.464Principalmente no Cear, onde a COGERH, como instituio pblica,
tem uma grande influncia sobre a implementao da cobrana, em
determinadas situaes pode ser mais til, na viso das autoridades pblicas,
desde o incio deixar de fora da cobrana partes da populao ou reduzir os
valores de sua cobrana.465
O argumento (que, alis, obviamente aplicvel tambm para os demais
exemplos analisados neste trabalho) de que as autoridades responsveis pela
tomada de decises tm muita considerao pela carga financeira dos usurios
na hora de implementar a cobrana certamente est ligado estreitamente ao
fato de que em geral parece difcil convencer as pessoas de ganhos de
eficincia em longo prazo, quando estes, primeiramente, so confrontados, em
curto prazo, com uma carga financeira clara e imediatamente perceptvel. De
acordo com a teoria da escolha pblica, esse fato ganha ainda mais
importncia em sociedades democrticas quando, em perodos de eleio dos
ocupantes de cargos polticos, xitos obtidos, sobretudo, em curto prazo (e
perceptveis no respectivo perodo eleitoral) acabam sendo decisivos.
De modo geral, atualmente parece haver um consenso no Brasil de que a
cobrana deveria ter valores diferenciados para que seja aceita de forma mais
ampla e implementada de maneira efetiva. Pode se concordar com isto, tendo
em vista a ainda breve existncia da nova legislao de recursos hdricos. Mas
no futuro se deveria tentar conscientizar a sociedade dos benefcios
propiciados em longo prazo por uma cobrana com eficincia econmica.
Nesse contexto, Kemper (1997, pg. 197) reproduz uma caricatura que foi publicada em
1995 no jornal Dirio do Nordeste em Fortaleza e que evidencia o absurdo da argumentao
seguida em parte pela mdia e pelos debates pblicos. Nela mostrado um agricultor
indigente que impedido de transportar um balde dgua pelo diretor da COGERH, que lhe
aponta a conta dgua a ser paga. Kemper considera isso sintomtico para as estratgias
usadas pela elite nordestina para pedir subsdios para a regio em nome dos pobres e
famintos, - no exemplo, pequenos agricultores que, com seus volumes captados de at 2
m/s, na verdade nem so afetados pela cobrana quando na verdade os recursos so
apropriados pelos latifundirios, polticos etc.
465 Um debate poltico-econmico sobre os motivos de polticos no mbito de sua conduta
durante as votaes encontra-se em Hall (2000). O exemplo ali escolhido refere-se, porm,
modificao do sistema tarifrio do abastecimento pblico de gua potvel, no sendo, por
isto, necessariamente transfervel para a cobrana. Kemper / Olson (2000, pg. 344) chamam
a ateno para resistncias contra sobrecargas demasiadamente elevadas para o setor agrrio
que poderiam paralisar todo os sistema.
464
243
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4.1.3.4.4. O efeito psicolgico da cobrana

Com isso, modelos de subsdios cruzados, especialmente para o setor agrcola,
poderiam oferecer, pelo menos em curto prazo, uma alternativa praticvel
iseno geral da agricultura da cobrana. Sob essa tica, uma cobrana
diferenciada seria melhor do que nenhuma cobrana. Tambm no se deve
subestimar o efeito psicolgico que pode ter uma cobrana pelo uso da gua
bruta.
O fato de um bem que at agora foi gratuito passar a ter um preo
estabelecido, ou seja, passar a ser valioso, bem que poderia gerar mudanas
de comportamento, principalmente junto s camadas mais pobres da
populao (que compem a grande maioria da populao cearense). At
mesmo com preos meramente simblicos, pode-se deixar claro que a gua
tem um valor econmico bem maior do que se pde perceber at agora do
ponto de vista financeiro. Sobretudo na agricultura irrigada do Nordeste do
Brasil, que tem como caracterstica um consumo de gua, em parte,
desnecessariamente alto e ineficiente, essa funo pedaggica do preo da
gua poderia ter efeitos bastante positivos. Por este motivo, especialistas
tambm designam o preo de R$0,004/m no Aude do Vale do Acarape como
uma tarifa simblica, mas educativa.
Nesse contexto, Rolim/Silva (no publ., pg. 22), fazem uma interessante
proposta. Recomendam que, principalmente no caso do setor agrcola, seja
emitida para os usurios da gua uma espcie da fatura antes de se cobrar
definitivamente. Desta forma, os usurios teriam a possibilidade de j se
acostumarem cobrana, e eventuais conflitos j poderiam ser reconhecidos e
solucionados antes mesmo da implantao da cobrana. Alm disso, tambm
se poderia fazer uma melhor estimativa dos possveis impactos da cobrana.
Podemos constatar, de modo complementar proposta de Rolim e da Silva,
que, como mostra a experincia, que uma notificao de cobrana fictcia pode
desenvolver um efeito incitativo at mesmo graas a seu impacto psicolgico
sobre os usurios, ou seja, graas ao fato de estes verem, por escrito, diante de
seus olhos o valor econmico da gua (e os futuros custos).466 Tambm se
poderia conscientizar do valor econmico da gua aqueles usurios que se
encontram isentos da cobrana no mbito do sistema de subsdios cruzados no
Cear. Para tanto, recomenda-se a apresentao de uma listagem separada
contendo os valores dos pagamentos que eles normalmente deveriam efetuar
ou dos subsdios a eles concedidos. Sem dvidas se pode perceber que, nesse
sentido, a introduo da cobrana e o debate realizado em torno dela nos
ltimos anos j tem em muito contribudo para que se fortalea uma
conscientizao ambiental at ento no - ou praticamente no existente.
Na Alemanha, antes da implantao da Lei de Cobrana pelo Lanamento de Efluentes, os
efeitos foram parecidos.
466
244
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Tambm os autores de COGERH (2003, pg. 56) vem em tais efeitos noeconmicos uma importante componente da legislao de recursos hdricos.
Ressaltam que o comportamento social no funciona necessariamente com a
exatido com que se operam as equaes algbricas e que mesmo uma
medida que, vista isoladamente, fosse considerada ineficaz, poderia
desenvolver efeitos sinrgicos em conjunto com outras e multiplicar os
resultados esperados.
4.1.4. Consideraes finais sobre a cobrana no Cear

Em resumo se pode averiguar que o Cear chegou, rapidamente e por uma via
direta, aplicao concreta das idias sobre um novo gerenciamento de
recursos hdricos. O Cear o nico dos Estados brasileiros a recolher desde
1996, em todo o seu territrio, uma cobrana atrelada ao uso da gua natural.
Ainda que esta cobrana pela gua ainda no esteja concebida coerentemente
como uma cobrana pelo uso da gua bruta, sua implantao j representa um
importante passo na consecuo de uma gesto de recursos baseada em
instrumentos econmicos incitativos.
No Cear, a mudana para a nova legislao de recursos hdricos realizouse em combinao com uma mudana geral de paradigma no campo poltico.
Um importante motivo para a implantao rpida e descomplicada da
cobrana pela gua certamente consiste na simplicidade de sua concepo. No
incio, apenas determinados usurios so obrigados ao pagamento da
cobrana, e o modo de clculo da cobrana de fcil realizao e simples de
ser entendido por qualquer usurio. Alm disso, os interesses (financeiros) em
curto prazo dos usurios foram levados em considerao, e os valores da
cobrana fixados de modo tal que ningum tenha de suportar cargas
excessivas. Todavia, aquilo que, na tica econmica, deve ser criticado
claramente em relao eficcia do instrumento incitativo da cobrana pelo
uso da gua bruta, representa, ao mesmo tempo, um motivo decisivo do xito
da cobrana. Assim sendo, talvez, ela pode atingir, em longo prazo, um efeito
maior do que atravs de uma estratgia (neoclssica) radical que, em caso de
dvida, fracassaria na resistncia dos atores envolvidos.
Com o tempo, o sistema dever tornar-se mais diferenciado. Ao longo
desse processo, a crtica manifestada neste captulo deveria ser considerada
pelos elaboradores do gerenciamento de recursos hdricos, no interesse da
eficcia ecolgica e da eficincia econmica. Nesse contexto, a cobrana dever
ser modificada, entre outros aspectos, deixando de ser um instrumento de
financiamento de investimentos voltados para a oferta de gua (no sentido do
gerenciamento), de modo que se obtenha um incentivo econmico visando
gesto de demanda. Sobretudo parece importante incluir no sistema, como se
prev, o grande e, no tocante ao consumo de gua, relevante - setor da
agricultura. Os diversos exemplos isolados mostrados de tarifas j negociadas
245
18/10/2010 09:24:40
no setor agrcola em anos passados atestam que isso tambm pode muito bem
ir ao encontro dos interesses dos prprios agricultores. Um prerrequisito para
o xito dessa expanso, graas grande importncia dada participao dos
envolvidos na implementao da cobrana, tambm parece ser o rpido
progresso da formao de associaes de usurios e dos rgos coletivos dos
comits de bacia previstos por lei. Somente ento, realmente se poder lanar
mo do trunfo do novo gerenciamento de recursos hdricos: sua
implementao participativa e descentralizada.
No que pesem todas as legtimas crticas implementao da cobrana, o
fato de ter sido implantada no Cear uma cobrana pelo uso da gua bruta j
pode ser entendido, fazendo coro com Sera da Motta / Feres (2004, pg. 16),
como algo extremamente positivo: ... the main message is that water pricing
is feasible even in poor regions, and can play a decisive role in better water
management and increased user participation.
246
18/10/2010 09:24:40
4.2. O PROJETO GUAS DO VALE
4.2. O PROJETO-PILOTO DE UM FUTURO MERCADO DE

GUAS NO CEAR
No Rio Jaguaribe, no Estado do Cear, foi realizado recentemente um projeto
que representa uma experincia ao mesmo tempo interessante e controversa.
Crticos e defensores desse projeto vem nele uma possvel forma primordial
de um futuro mercado de recursos hdricos.467 A seguir ser apresentado um
breve relato sobre essa experincia, uma vez que programas desse tipo
poderiam tornar-se importantes no futuro468 e que, no caso descrito, uma
cobrana tambm desempenhou uma importante funo.
4.2.1. Descrio do projeto

No ano de 2001, sob a designao de Plano de Uso Racional da gua para
Irrigao nos Vales do Jaguaribe e Banabui469 (doravante: PJB), foi realizado
A descrio oficial do Plano, COGERH et al. (2001, pg. 9), tambm cita como objetivo
deste a criao das bases para um mercado de guas. Segundo a Constituio, um mercado
de recursos hdricos, em sentido restrito, no seria possvel, uma vez que a Carta Magna
brasileira considera a gua um bem pblico inalienvel. Portanto, apenas os direitos de uso
poderiam ser negociados. Embora o debate pblico, em relao ao projeto da bacia do Rio
Jaguaribe, com freqncia tenha falado de um mercado de guas (cf. por ex. sem autor
(2001a)), a realizao concreta desse modelo, como ainda ser mostrado, bem pouco tinha a
ver com um mercado. Um outro exemplo de alocao tarifria, mas que um exemplo nico
nessa forma no Cear, uma espcie de mercado de direitos de uso dgua no sul do Cear.
Ali, desde o final do sculo XIX, os usurios da fonte Batateiras estabelecem em negociaes
os respectivos volumes de uso, ressaltando-se que, posteriormente, esses volumes so
livremente negociveis em um mercado. Para maiores detalhes sobre este tema, consultar
Kemper / Marino (1999) ou Campos (1999, pg. 9).
468 Mais uma vez o Estado do Cear mostra-se aqui como pioneiro na implementao de
modelos bastante interessantes que tm um enfoque no mercado em diferentes reas
polticas. Mais um exemplo destas iniciativas pioneiras realizadas no Cear consiste, por
exemplo, na forma de reestruturao das relaes fundirias, que ali foi concebida com um
enfoque no mercado (designada por muitos como reforma agrria solidria) e que
atualmente j est sendo realizada tambm em muitos pases e em todo o Brasil em parceria
com o Banco Mundial (mas tambm com muitos efeitos controversos). Para informaes
sobre a reforma agrria solidria, v. por ex. Hartmann (2000). O Banco Mundial inclusive
demonstrou grande interesse pelo projeto da bacia do Rio Jaguaribe.
469 Sobre esta temtica, cf. tambm COGERH et al. (2001) e Domingues / Santos (2004), pg.
31ss. Ainda falta, na literatura brasileira especializada, um tratamento cientfico
pormenorizada desse projeto, como este captulo o tenta fazer de forma incipiente. Para
informaes adicionais sobre as bases institucionais na bacia do Rio Jaguaribe ver tambm
Formiga Johnsson / Kemper (2005) e Lemos / de Oliveira (2005). Ver tambm Kemper /
Blomquist / Dinar (2007), pg. 119 s. Antnio Eduardo Lanna props, em um interessante
comentrio na lista de discusso eletrnica da ABRH em agosto de 2007, que o Rio Grande
do Sul deveria aproveitarse da experincia do Projeto guas do Vale: Um exemplo desse
instrumento e como poderia funcionar no RS seria: em pocas de estiagem, no vero, a bacia
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por um coletivo de diferentes rgos federais e estaduais um projeto-piloto

destinado economia de gua nas trs bacias contguas do Mdio Jaguaribe,
do Baixo Jaguaribe e do Banabui. Este projeto tambm ficou conhecido como
guas do Vale.
Por trs dessa iniciativa, havia a persistncia de uma seca que provocara
uma reduo para cerca de 10% das reservas hdricas geralmente acumuladas
nos trs mais importantes audes que normalmente possibilitam o fluxo de
gua desses corpos de gua ao longo de todo o ano. Com isso j se podia
prever que essas reservas no seriam suficientes para cobrir todos os tipos de
usos comuns na agricultura da regio.470 Alm disso, o Rio Jaguaribe fornece
uma parte considervel da gua potvel que abastecida populao de
Fortaleza, o que ainda tornava o problema mais grave.
Uma das atividades que mais demandam gua na regio a rizicultura (59
% do consumo agrcola de gua). Mas o arroz, em comparao com as outras
culturas agrcolas ali praticadas, apresenta o menor valor de produo, cria o
menor nmero de postos de trabalho e possui a mais baixa eficincia de
irrigao, ou seja, o valor econmico criado com uma unidade gua
sensivelmente mais baixo do que em outros produtos.471
Continuar, sem modificao, com o sistema de irrigao das plantaes de
arroz, que normalmente so encontradas no curso do rio a montante de outras
hortifruticulturas, teria significado que, para estas ltimas, no mais haveria
gua disposio. Por este motivo, a idia bsica do PJB consistia em ter como
meta as inevitveis redues drsticas de consumo dgua na rizicultura e,
dessa forma, assegurar a continuao da produo daquelas culturas que
garantem mais postos de trabalho, que visam a um valor de produo mais
elevado e que conseguem safar-se, em termos comparativos, com menos gua.
do rio Santa Maria pode apresentar problemas de atendimento aos usos outorgados,
basicamente s cidades de Rosrio do Sul e Dom Pedrito, e irrigao do arroz. Com essa
realocao negociada a CORSAN, que abastece essas cidades, poderia aumentar as tarifas de
gua (usando inclusive mecanismos tarifrios como progressividade e subsdios cruzados) o
que serviria para 1) incentivar o uso racional e 2) gerar recursos para compensar os irrigantes
de arroz que possam consumir menos gua do que o valor outorgado. O estado do RS
regularia essas transaes, para evitar abusos econmicos. Com isto se estaria resolvendo de
forma inteligente um problema de alocao de gua e com maior eficincia econmica do
que a construo de barragens de regularizao, cujo preo certamente no poderia ser pago
pelo arroz seja sob a tica econmica global, e mais ainda sob a tica econmica privada.
Infelizmente, tanto o comentrio de Lanna, quanto o prprio Projeto guas do Vale, at
agora, encontraram pouca repercusso na lista de discusso da ABRH e no debate cientfico
brasileiro.
470 Dos 241 hm necessrios para a agricultura no segundo semestre de 2001, apenas 127 hm,
ou seja, mais ou menos a metade, realmente se encontravam disponveis. Vide COGERH et
al. (2001), pg. 8.
471 COGERH et al. (2001, pg. 9) calculam a eficincia de irrigao para diferentes culturas em
R$ por 1000 m de gua aplicados. Arroz: 72, pimentes: 1.333, melancias: 1.556, abboras:
1.818, pimentas: 2.000, meles: 3.000, tomates: 5.333.
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Isto tambm se expressa com a divisa do PJB: Produza mais com menos
gua!.472 Simultaneamente, um objetivo pelo menos to importante para o
plano era a melhoria da eficincia tcnica da irrigao atravs da introduo e
do fomento de mtodos mais modernos e mais poupadores de gua. Deve-se
ressaltar que a estratgia de soluo do PJB foi negociada pela COGERH em
conjunto com os usurios. Por fim, foi destes que partiu a deciso sobre a
outorga dos direitos de uso.473
Alm de medidas como a difuso de tecnologia de irrigao mais
econmica, o treinamento dos agricultores na rea dessa tcnica e a prtica de
culturas alternativas, 474 alm da construo de poos e do melhor controle da
oferta de gua, havia, no mbito do PJB, principalmente dois mecanismos na
rea de gerenciamento de demanda dgua que despertam um especial
interesse a este trabalho:
Por um lado, foi oferecido o pagamento de compensaes financeiras aos
rizicultores que renunciassem metade do volume cultivado at ento, como
forma de indeniz-los pela perda dos ganhos. Por outro lado, uma cobrana
sobre o uso da gua para irrigao deveria reduzir a demanda e tambm
financiar uma parte das compensaes. Estava prevista uma reduo dessa
cobrana no momento da introduo de tcnicas de irrigao modernas,
visando melhoria da eficincia tcnica nesse setor. No perodo entre junho e
dezembro de 2001475, eram cobradas as seguintes tarifas pela captao de
guas superficiais no Rio Jaguaribe / Banabui:
- Usurios que captassem um volume inferior a 1,4 l/s (equivalente a
cerca de 5 m/h) estavam isentos do pagamento (mas no da obrigao
de pedir uma autorizao de uso atravs da outorga).
Em um trecho posterior, ainda dever ser mostrado que outros aspectos (tais como a
comerciabilidade de diferentes produtos), em determinados casos, podem relativizar tais
clculos de rentabilidade sob a tica dos produtores.
473 Certamente, uma vantagem do sistema reside na participao dos usurios em
deliberaes sobre a concesso de direitos de uso em situaes de escassez. Alm disso, o
sistema de informaes tcnicas sobre a disponibilidade hdrica no Cear, o qual tem
melhorado desde o incio dos anos noventa, de grande relevncia para as decises sobre
alocao. Dados mais detalhados sobre esta temtica podem ser encontrados por ex. em
Simpson (2003), pg. 11s. Cf. tambm Rolim / Silva (no publ.), pg. 35.
474 Tais medidas so de imensa importncia. No Brasil, principalmente micro e pequenos
produtores agrcolas frequentemente dispem de um nvel de educao formal bastante
reduzido, tambm em relao a assuntos relacionados com a agricultura. Por este motivo,
uma poltica de recursos hdricos eficaz precisa tambm superar tais obstculos
(institucionais), para poder fazer valer o efeito incitativo da cobrana, por ex. atravs do
fomento de tcnicas alternativas de irrigao. Sobre este tema, cf. tambm Russell / Powell
(1996), pg. 19.
475 A cobrana estava prevista originalmente at o final da temporada de colheita em meados
de 2002. Mas a partir de janeiro de 2002, devido a um alto grau de inadimplncia e tambm
devido reduo da escassez de gua decorrente de um maior nvel pluviomtrico, desistiuse de continuar com a cobrana.
472
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Usurios que consumissem volumes entre 1,4 l/s e 6,9 l/s pagavam R$
0,01/m. Se estes usurios conseguissem comprovar que haviam
iniciado prticas modernas e mais eficientes de uso da gua, a cobrana
era reduzida em 50 %, passando para o valor de R$ 0,005/m.
- Para volumes superiores a 6,9 l/s, tambm era cobrado R$ 0,01/m, mas
sem a possibilidade de reduo.
- Quando a rea irrigada foi expandida, a tarifa sofreu uma elevao de
50 %, passando para R$ 0,015/m com relao nova rea.476
O segundo importante instrumento do plano consistia no pagamento das
compensaes financeiras: queles agricultores que, no mbito da rizicultura,
renunciassem a 50 % das reas utilizadas at ento para aquele tipo de
cultura477, era oferecido o pagamento de compensaes financeiras
escalonadas, de acordo com o tamanho das reas onde foi parado o cultivo,
para assim indeniz-los pela perda de ganhos da decorrente.
- Para reas de at 2 ha, eram pagos R$ 600/ha;
- Para reas entre 2 e 100 ha, a indenizao perfazia R$ 500 /ha;
- Para reas acima de 100 ha, os agricultores recebiam R$ 400/ha.478
Cada agricultor podia ento optar ou por cultivar arroz ou por desistir
da rizicultura na metade de sua rea de cultivo, podendo, desse modo, receber
uma compensao financeira. Conforme o plano elaborado por COGERH et al.
(2001, pg. 18s.), o pagamento das indenizaes estava atrelado participao
em programas de treinamento visando irrigao eficiente e ao plantio de
culturas alternativas.479
-
476 Para a gua subterrnea, havia tarifas mais baixas R$ 0,001 para o consumo entre 1,4 e
6,9 l/s e R$ 0,002/m para o consumo acima de 6,9 l/s. Todavia no se tratava de guas
subterrneas em sentido restrito, mas de poos localizados em reas prximas s margens do
rio, os quais acabam sendo alimentados tambm por gua de infiltrao do rio.
477 O critrio de 50 % da superfcie atual foi calculado a partir do volume de gua a ser
poupado. Rolim / Silva (no publ., pg. 35) falam, porm, de um objetivo de se reduzir em
80% as reas de rizicultura.
478 Os valores consideram, conforme COGERH et al. (2001, pg. 18), os custos de produo, a
rentabilidade, a produtividade e os preos do arroz praticados na regio no passado e foram
negociados com representantes dos usurios. As indenizaes so comparativamente
elevadas, tomando-se como base, por ex., o salrio-mnimo brasileiro (R$ 415,00 em meados
de 2008). Em geral, as reas que foram embargadas realmente abrangiam um nmero
relativamente pequeno de hectares, de modo que o pagamento de indenizaes aos
agricultores moveu-se num mbito comparativamente reduzido.
479 Um exemplo deixa claro o modo de aplicao desses mecanismos financeiros: Supondo-se
que um produtor rural plantara at agora 10 h de arroz. Se ele agora desistisse da
rizicultura em metade de sua rea de plantio, receberia ento R$ 2.500,00 (5 ha x R$
500,00/ha) como indenizao. Supondo-se que seu consumo dgua ficasse entre 1,4 e 6,9 l/s
e que ao mesmo tempo tambm tenha adaptado tcnicas de irrigao mais eficientes, ento,
desse modo, a cobrana que lhe caberia pelo consumo dgua necessrio para irrigar os 5 h
de arroz restantes teria sido reduzida para R$ 0,005/m. Para estes 5 ha de arroz restantes,
ele necessitaria de cerca de 83.350 m dgua (=16.670 m/ha x 5 ha; cf. os clculos sobre
eficincia de irrigao em COGERH et al. (2001), pg. 9). Nesse caso, sua conta total de
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Dessa maneira, tinha-se a esperana, conforme COGERH et al. (2001, pg.

42), de fazer cessar o plantio de arroz em uma rea de 5.172 ha e,
conseqentemente, fazer a economia de gua necessria, para poder continuar
a atender as outras culturas. Quatro quintos dos custos totais calculados em
um pouco mais de dez milhes de reais para esse projeto deveriam ser
financiados pela Agncia Nacional de guas (ANA), que era a fomentadora
dessa medida. O financiamento do um quinto restante estava previsto atravs
de verbas estaduais (por meio da SHR/COGERH e da ento recm-criada
Secretaria da Agricultura Irrigada, SEAGRI), bem como atravs do lucro
obtido com a arrecadao da cobrana no mbito do projeto-piloto.
4.2.2. Resultados do PJB

No tocante ao sucesso do PJB, a COGERH480 afirmou que um importante xito
j fora o fato de Fortaleza no haver sofrido, durante aquele perodo, falta
dgua. Devido grande importncia do Rio Jaguaribe para o abastecimento
da capital cearense e s reduzidas reservas hdricas na regio em meados de
2001, isto fora um temor realstico. Vicente Vieira tambm considerou um
sucesso que os problemas da visvel falta dgua tenham sido solucionados
sem maiores dramas sociais.481 Segundo os autores de COGERH et al. (s/d),
cobrana a pagar teria chegado ao montante de R$ 416,75 R$ (eventualmente, acrescida de

uma cobrana de R$ 0,005 por m pela irrigao de culturas alternativas nos 5 ha que ficaram
livres). Aps esse pagamento, ainda teriam restado para o produtor rural, portanto, R$
2.083,25 da quantia recebida como indenizao. Em todo caso, se o mesmo produtor rural
houvesse continuado a plantar arroz em todos os 10 ha, ento a cobrana a ser paga por ele
teria chegado a R$ 1.667,00 (=10 ha x 16.670 m/ha x R$ 0,01/m; ou, no caso de uma
irrigao mais eficiente: R$ 833,50), sem que houvesse recebido nenhuma indenizao. Caso
houvesse ampliado a rizicultura por mais 5 ha, o mesmo produtor rural teria tido de pagar,
no final das contas, R$ 1.667,00 pelo consumo dgua para fins de irrigao dos 10 ha j
existentes, acrescidos de R$ 1.250,25 pela irrigao dos novos 5 ha (=5 ha x 16.670 m/ha x R$
0,015/m), portanto, um total de R$ 2.917,25. Ora, para se conseguir entender exatamente a
deciso concreta do produtor rural em relao a uma possvel reduo da rea de cultivo,
seria necessrio incluir nos clculos dados mais exatos sobre o processo de produo e
tambm do processo de comercializao ulterior do arroz. No exemplo supracitado, o valor
bruto de produo da colheita, ou seja, R$ 6.000,00 (=5 ha x 1.200 R$/ha/colheita) (ou R$
12.000,00, no caso do plantio de 10 ha ou R$ 18.000,00, no caso do plantio de 15 ha (cf.
COGERH et al. (2001), pg. 9) no revela muito sobre vantagens e desvantagens no tocante a
deixar de produzir numa rea ou fazer o plantio de culturas alternativas, pois os custos de
produo e fatores como comerciabilidade e durabilidade do produto certamente fariam
parte das reflexes dos produtores rurais. Cf. abaixo a crtica feita por Arajo. Todavia, os
resultados do modelo, que ainda sero tratados, evidenciam que, em muitos casos, os
incentivos certamente causaram efeitos.
480 Henrique Rolim, da COGERH, durante uma entrevista.
481 Vicente Vieira (Professor da rea de Recursos Hdricos na Universidade Federal do Cear,
UFC), durante uma entrevista.
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o cessamento dos trabalhos de plantio em uma parte da rizicultura j fora

suficiente para atender a demanda hdrica de todo o setor de fruticultura na
segunda metade de 2001 e para ampli-la em at 20 %. Segundo dados da
ANA, essa ampliao gerou uma expanso da produo no valor de 15
milhes de dlares.482 Alm disso, o abastecimento de gua em Fortaleza no
precisou ser interrompido.
De acordo com informaes fornecidas por COGERH et al. (s/d), um total
de 1.623 rizocultores recebeu indenizaes por terem parado o cultivo de arroz
em uma rea total de 3.547 ha. A Secretaria de Recursos Hdricos do Cear
confirma estes dados.483 Com a interrupo da rizicultura nessa rea, logrou-se
alcanar, na segunda metade de 2001, uma economia de gua total de
59.139.826 m ou 5,7 m/s. Os pagamentos de indenizaes alcanaram a cifra
de R$1.197.867. 484
Resta esperar que parte desses custos ser financiada, no final das contas,
atravs da receita obtida com a cobrana. Segundo dados da ANA, de
fevereiro de 2002, quela poca haviam sido emitidas notificaes de cobrana
no valor total de R$ 332.954,68. At aquele momento somente havia sido
realmente pago um dcimo desse valor (R$ 35.769,34 R$). Para oferecer
possibilidades exeqveis, queles devedores em atraso, de efetuar os
pagamentos vencidos, a ANA decidira quela poca dividir a quantia restante
em parcelas mensais. Alm disso, foi sustada a cobrana referente ao segundo
perodo, ou seja, o primeiro semestre de 2002.485
Em 2008, os recursos totais obtidos com o pagamento da cobrana no
mbito do Projeto do Rio Jaguaribe perfaziam ainda somente entre 30 e 40%
das cobranas a serem pagas. A insolvncia a verificada equivale ainda a uma
quota de inadimplncia da ordem de 60 a 70 %.486
Dados fornecidos oralmente por Francisco Viana (ex-diretor da COGERH, atualmente na

ANA) em junho de 2002. A carcinocultura voltada para a exportao que praticada na bacia
do Rio Jaguaribe tambm pde ser mantida em 100 %.
483 Ramon Rodrigues (ex-sub-secretrio de Recursos Hdricos do Estado do Cear), durante
uma entrevista.
484 Sobre os resultados, h diferentes nmeros na escassa literatura especializada sobre o PJB.
Sobretudo no que tange aos volumes dgua reduzidos que no incio estavam previstos e aos
custos do projeto, h divergncias entre os dados. Cf. a bibliografia citada neste captulo.
No obstante, os dados aqui mencionados foram confirmados pela COGERH.
485 Este ltimo passo tambm foi possvel graas s chuvas que voltaram a cair, provocando
um aumento das reservas hdricas.
486 Os dados baseiam-se em Rolim / Silva (no publ., pg. 35) e em declaraes feitas pela
COGERH (Rolim durante uma entrevista e por e-mail). Em meados de 2005, os pagamentos
propriamente ditos apenas sofreram um aumento insignificante. Conforme informaes
oriundas da COGERH, hoje se estuda uma forma de cancelar gradualmente os dbitos
medida que os usurios passem a pagar as novas tarifas para o setor agrcola.
482
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4.2.3. Avaliao da cobrana no mbito do PJB como instrumento

de financiamento e incentivo
Em vista dessa alta taxa de inadimplncia, o efeito de financiamento da
cobrana bastante reduzido. Nos custos totais do PJB, equivalentes a R$
10.824.381,00, um volume de R$ 332.954,00 que se esperava arrecadar com a
cobrana somente representava uma quota de aproximadamente 3%. Mesmo
que se considerem apenas os custos do Governo do Estado do Cear (isto , os
custos totais menos os 80% a serem financiados pela ANA), os recursos a
serem auferidos com a cobrana somente cobririam cerca de 15 % desses
custos. Por fim, daquele valor referente s indenizaes pagas aos rizocultores,
os recursos esperados cobrem cerca de um quarto, mas os recursos
arrecadados at agora, apenas entre 8,3 e 11,1 %.
Portanto, a real situao representa uma grande contradio em relao
idia de que o PJB seria uma forma primordial de um mercado de recursos
hdricos ou de um mercado para os direitos de uso da gua. Apesar de os
preos no serem formados nesse mercado, mas sim serem preestabelecidos
de maneira exgena, e apesar de quatro quintos dos custos do PJB terem sido
financiados pela ANA, um rgo externo, portanto, que j subsidiava, de
incio, 80% dos custos do PJB, os respectivos participantes do mercado (ou
seja, os usurios da gua) no arcavam com uma grande parte dos 20% dos
gastos restantes oriundos do oramento do Estado do Cear. Por este motivo,
o PJB representa menos um mercado e muito mais uma troca temporria em
volume muito restrito - de direitos de uso da gua, uma troca intermediada e
regulada pelo Estado, alm de financiada em quase sua totalidade por toda a
sociedade.487
Se esse modelo fosse mantido, certamente seria possvel, com um aumento
crescente da capacidade financeira dos usurios agrcolas atravs de um
incremento do plantio de culturas mais lucrativas, aumentar gradativamente a
quota de recursos auferidos com a cobrana no financiamento das
indenizaes supramencionadas.488 Nesse sentido, pode-se afirmar que o PJB,
como forma primordial de uma troca de direitos de uso da gua atravs do
mercado e apoiada pelo Estado, realmente pode servir como exemplo. No
Cear, o desenvolvimento futuro da legislao de recursos hdricos e, nesse
contexto, tambm da cobrana regular mostrar se tais modelos podem ser
Alm disso, para um mercado de direitos de uso manter um funcionamento duradouro,
tambm seriam imprescindveis algumas bases institucionais, que hoje em dia no parecem
existir, tais como uma outorga implementada a contento ou a garantia de uma certa
durabilidade. At o momento, o PJB somente esteve voltado para um determinado perodo, a
poca da escassez dgua na regio.
488 Sem autor (2001a) apresenta esse fator como objetivo para o futuro do projeto no Cear.
Todavia, o PJB no foi planejado como um modelo duradouro para alm da temporada da
colheita de 2001/02.
487
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empregados de forma mais intensiva ou complementar. Em geral se deve

observar, porm, que um amplo debate teria de gerar um consenso social no
tocante temtica da alocao de direitos de uso da gua atravs de um
mercado, um assunto muito controverso no Brasil (e tambm em outros
pases), antes de se dar impulso a um eventual mercado de recursos
hdricos.489
Se, portanto, a cobrana cumpre, dentro do PJB, sua funo de
financiamento em relao ao mercado de direitos de uso apenas de forma
muito limitada, em princpio tambm ela, vista por si s, poderia exercer uma
funo incitativa com base no modelo de padro e preo, restringindo o uso da
489 Arajo (em entrevista) chegou mesmo a temer que a ANA buscasse implementar, com
essa tentativa de modelo, suas idias de um mercado de guas, praticamente de forma
sorrateira e com a ajuda de seu vasto poder financeiro. No momento, devido ao carter
temporariamente restrito do projeto, isto parece menos realstico, mas, sob determinadas
circunstncias, deveria ser analisado mais a fundo. Nesta oportunidade, apenas um aspecto
importante causaria preocupao no tocante a um eventual mercado de direitos de uso
principalmente para o contexto do Nordeste do Brasil: por causa da extrema desigualdade de
renda na zona rural, h de se temer que, com uma livre comerciabilidade de direitos de uso
da gua, poderia ocorrer uma concentrao de propriedade semelhante, como comum no
caso da propriedade fundiria. Usurios de gua com poder financeiro poderiam por ex. se
aproveitar de situaes de emergncia de outros usurios (como por ex. perdas de colheita
devido a perodos de estiagem), para conseguirem a posse dos direitos de uso da gua
daqueles e ao mesmo tempo, de certo modo, subtrarem, de pequenos produtores rurais, a
nica fonte de subsistncia. De acordo com a modelagem de um tal mercado de guas e com
a prtica de concesso dos direitos de uso (no Cear, a concesso normalmente ocorre apenas
pelo perodo de seis meses, precisando, em seguida, ser renovada), esses problemas, em
determinados casos, poderiam ser evitados. Este assunto no pode ser aprofundado aqui,
mas teria de ser primeiramente discutido de forma ampla, caso venha a haver uma retomada
de projetos como o PJB. Uma discusso dos problemas de um mercado de guas para o caso
do Cear pode ser encontrado em Kemper (1997). Ver tambm Garrido (2004, pg 110 ss) que
alerta para alguns perigos na implementao de mercado. Garrido conclui que, em vista do
estado ainda prematuro da cobrana, no parece razovel sugerir, para o Brasil, que se tente
instalar o mercado de guas simultaneamente com a cobrana, embora o autor defenda, em
princpio, a transao de certificados de direitos ao uso da gua como instrumento eficiente
de otimizar a alocao da gua. Neste livro, tambm no se pode entrar na discusso de
outras experincias brasileiras e internacionais de comercializao de outorgas de direitos de
uso da gua entre os usurios. Por enquanto, uma tal prtica que certamente promoveria a
eficincia econmica no uso da gua (mas que tambm pode trazer consigo certos riscos
econmicos e sociais), no Brasil, seguindo-se ao p da letra a legislao, no seria
incondicionalmente possvel. Porm, relatam-se casos interessantes desta prtica no Brasil,
como o exemplo recente de uma indstria de minerao na regio Nordeste do Brasil, que
depois de uma mudana tcnica no processo de minerao precisava, a curto prazo, de mais
gua que a quantidade outorgada a ela. Para superar o impasse, esta empresa props a
agricultores vizinhos a compra de certas quantidades de sua gua, pagando por ela um
preo maior que a renda que eles teriam com a venda dos seus respectivos produtos
agrcolas. O fato de os agricultores terem aceitado o acordo interessante tambm do ponto
de vista terico, pois ele oferece uma idia sobre o valor econmico da gua neste caso
especfico.
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gua ou guiando-o para as suas formas de uso mais rentveis. verdade que,
como relata Rolim, aqui tambm se escolheu o valor da cobrana de
R$0,01/m (como no caso da cobrana regular no Cear) em dependncia dos
custos O&M da COGERH, mas um efeito incitativo, em determinadas
condies, tambm poderia ter-se desenvolvido aqui automaticamente, como
j foi dito em relao aos demais exemplos de cobranas pelo uso da gua
bruta. Para uma anlise mais aprofundada disso, seriam necessrias
informaes mais detalhadas, da mesma maneira que se faria mister um
mbito mais amplo que o deste trabalho. Podem-se obter, porm, algumas
concluses atravs da bibliografia e dos documentos existentes sobre a
experincia do PJB.
Conforme as informaes fornecidas por COGERH et al. (2001, pg. 18),
somente a cobrana no valor de R$ 0,01 R$/m no bastava para oferecer o
incentivo necessrio desejada reduo da rizicultura. Deve-se atribuir o
sucesso do projeto com a reduo das reas de rizicultura principalmente
combinao conseguida com o pagamento de compensaes. Mas a no fica
claro de onde os autores tiram essa certeza, pois no efetuada nenhuma
anlise da elasticidade-preo da demanda hdrica ou algo do gnero.
Intuitivamente, com uma tarifa de um centavo por metro cbico de gua, essa
hiptese pode parecer, primeira vista, bastante provvel. No entanto,
sobretudo no caso da rizicultura, que demanda um uso intenso de gua, o
total de cobranas devidas poderiam tornar-se relevante, afinal de contas.
Segundo as estimativas de COGERH et al. (2001, pg. 9), com essa tarifa ,
deveriam ser pagos pelo consumo de gua na rizicultura R$ 166,70 na
temporada da colheita. Isso corresponde a quase 14 % do valor de produo
por hectare e certamente representaria um custo considervel principalmente
para pequenos agricultores de baixa renda. No mbito do PJB, as dificuldades
de pagamento constatadas em grande volume no tocante cobrana parecem
confirmar uma tal notabilidade da cobrana. Segundo a ANA, alguns usurios
teriam se queixado de que o valor de R$ 0,01/m era demasiadamente
elevado.490
Diante dessas condicionantes, pode-se pressupor que uma cobrana de R$
0,01/m poderia muito bem desenvolver um efeito incitativo, ainda que este,
claro, fosse reforado inequivocamente atravs do pagamento de indenizaes
no mbito do PJB e sobretudo contasse com um suporte social. Um artigo de
jornal sobre o PJB (sem autor (2001a)) chega inclusive a imputar ao efeito da
cobrana toda a mudana de produtos tradicionais para outros produtos.
Segundo o artigo, com uma cobrana de R$ 0,01/m, o cultivo de todos os
produtos continuaria sendo rentvel, exceo de arroz e feijo. Desse forma,
apenas por meio da componente da cobrana, lograr-se-ia o fechamento das
reas de rizicultura; assim sendo, na verdade no se faria mister, no tocante ao
So as referncias contidas em um relatrio interno da ANA sobre uma visita ao projeto,
datado de fevereiro de 2002, ao que teve acesso este autor.
490
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efeito alocativo do sistema, o pagamento de indenizaes. Alm do exemplo

de um produtor rural que redirecionou sua produo para outras culturas, o
artigo supracitado (sem autor (2001a)) no fornece, porm, comprovaes
exatas que legitimem essa afirmao. Para uma anlise mais detalhada do
efeito incitativo da cobrana R$ 0,01/m, uma taxa comparativamente alta e
que no se encontra em nenhuma outra parte do Brasil na rea agrcola, seria
necessrio efetuar estudos mais pormenorizados sobre a elasticidade-preo e
sobre a rentabilidade.
No tocante a sua concepo, o modelo do PJB apostou, de qualquer modo,
conscientemente no efeito provocado pela cobrana em conjunto com as
indenizaes. Combinar uma cobrana com o pagamento concomitante de
subsdios no apenas uma prtica difundida internacionalmente na poltica
ambiental.491 Tambm segundo a teoria, o efeito incitativo de uma cobrana
pode muito bem ser apoiado atravs do pagamento de subsdios
(eventualmente a partir dos recursos auferidos com a cobrana). No Cap. 3.3.,
foi descrito um procedimento semelhante por meio do exemplo da cobrana
incitativa e de financiamento proposta por Cnepa, Lanna e Pereira. Lanna
prope um modelo semelhante para o rio Santa Maria no Rio Grande do Sul
(cf. Nota 469). Alm disso, na tica da eficincia econmica e da eficcia
ecolgica, mais sensato amortecer possveis efeitos distributivos indesejados
de uma cobrana suficientemente elevada em seu efeito incitativo, mediante o
pagamento de transferncias financeiras no vinculadas ao valor da cobrana, do
que reduzir, devido a conjecturas poltico-sociais, o valor da cobrana e, por
conseguinte, restringir ao mesmo tempo seu efeito incitativo.492 Nesse sentido,
o PJB representa um modelo a ser imitado.
4.2.4. Aceitao e condicionantes institucionais do PJB

Alm da urgente necessidade de ao devido falta dgua reinante, um
importante fator de xito para a implantao relativamente rpida do plano foi
indubitavelmente o forte engajamento da ANA. Uma vez mais, esse rgo
pblico ainda bastante jovem logrou fazer avanar, com um apoio financeiro
macio, uma maneira inovadora de gerenciamento de recursos hdricos.493 Sem
dvida, o fato de o Governo do Cear ter de arcar com apenas um quinto dos
Cf. sobre este tema Gawel (1991).

claro que isso tambm implica uma deciso poltica a ser tomada sobre aspectos
alocativos e distributivos no tocante, por ex., externalizao duradoura de custos. Cf. a este
respeito as consideraes feitas no Cap. 4.1.3.3.2.
493 Um outro exemplo desta estratgia da ANA o programa designado Compra de Esgotos
(cf. o Cap. 4.3.4.2.6. sobre o PRODES), com o qual aquela instituio pblica apia
financeiramente o tratamento de efluentes em estaes de tratamento e que teve um impacto
decisivo sobre a rpida realizao da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul.
491
492
256
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custos incidentes representou um importante estmulo para a realizao desse

projeto-piloto em cooperao com a ANA.
Para os usurios da gua, a perspectiva de amplas indenizaes
certamente era um motivo decisivo para se colocar de modo positivo em
relao ao PJB. Se a cobrana de R$ 0,01/m ou R$ 0,005/m realmente elevada
para o setor agrcola era atenuada sensivelmente pelo pagamento de
indenizaes, alm disso, decerto tambm foi propcio para a disposio para a
cooperao que a tarifa da cobrana e o valor das indenizaes fossem
negociados pela COGERH e pela ANA com os usurios. Mas, apesar da carga
financeira adicional, o prprio pagamento da cobrana pelo uso da gua bruta
poderia ser vantajoso para os usurios, pois, como j foi mencionado (cf. Cap.
4.1.3.4.2.), o pagamento est vinculado garantia de um direito ao uso da
gua, que assegura uma produo agrcola contnua tambm em situaes de
escassez de gua. Numa avaliao interna do PJB pela ANA, relata-se que os
prprios usurios ter-se-iam declarado favorveis a uma continuao da
cobrana.
Como se verifica um aumento constante das pretenses de uso
concorrentes na bacia do Rio Jaguaribe, certamente dever ser apenas uma
questo de tempo a ocorrncia de uma nova situao de escassez nessa regio,
acompanhada das respectivas imponderabilidades. Justamente por esta razo,
seria aconselhvel uma continuao conseqente desse projeto. Afinal de
contas, os resultados obtidos at o momento parecem extremamente modestos:
como no havia a promessa de pagamento de novas indenizaes para o ano
seguinte, a maioria dos agricultores voltou a se dedicar rizicultura.494
Com base na falta de perspectivas em longo prazo, vozes crticas tambm
duvidam da eficcia da implantao e da difuso de mtodos de irrigao
eficientes. Numa conversa, Arajo contestou a eficcia das medidas previstas
no PJB visando melhoria da eficincia da irrigao, contrapondo a este um
modelo alternativo para a modernizao das tcnicas de irrigao adotadas no
Cear.495 claro que os rgos envolvidos vem isto de outra maneira,
494 De acordo com informaes de Henrique Rolim (COGERH) colhidas em dezembro de
2003. Se o programa voltasse a ser retomado no futuro, tambm se deveria ampli-lo, em
determinados casos, a outras culturas alm da rizicultura. Dessa forma se poderia, de resto,
sanar o problema de que um rizicultor recebia o pagamento de indenizaes por ter
encerrado o plantio de arroz em suas reas, enquanto no se pagavam quaisquer reparaes
a agricultores que faziam o plantio de outras culturas com um uso relativamente intensivo
de gua, como o caso do milho ou do feijo e que tambm deixavam estas culturas de lado,
liberando assim recursos hdricos para outras culturas, em determinados casos mais
rentveis. Esse dilema da recompensa de antigos perdulrios de gua certamente resultou
da inteno dos planejadores do PJB em resolver com rapidez e da maneira mais eficiente um
problema premente, ou seja, partindo da cultura que demandasse o uso mais intensivo de
gua.
495 Esse modelo alternativo, mediante o qual pudesse ser realizada uma modernizao da
tcnica de irrigao no Cear a custos essencialmente mais reduzidos e, sobretudo, com xito
mais visvel, partiu de Joca (2001) e no pode ser abordado aqui de maneira extensa. Mas
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apontando como garantia de xito, por ex., treinamentos realizados para a

implementao de uma tcnica moderna.496
Um outro ponto crtico a falta de programas de crdito concomitantes.
Embora a aquisio das instalaes necessrias a uma melhoria da eficincia
da irrigao no esteja atrelada necessariamente a custos excessivamente
elevados, a concesso simultnea de emprstimos subsidiados, em funo da
reduzida capacidade de pagamento verificada junto aos agricultores na zona
rural nordestina, bem que seria uma medida imprescindvel para promover a
propagao dos mtodos necessrios consecuo dessa meta. 497
seus resultados deixam claro que se trata de uma alternativa razovel e praticvel
principalmente em relao ao enfoque unilateral da poltica estadual de recursos hdricos
voltada apenas para uma ampliao da oferta de gua. No obstante, at a presente data os
resultados obtidos por Joca no parecem ter encontrado espao na implementao prtica da
gesto de recursos hdricos do Cear. O modelo de Joca (2001) baseia-se principalmente na
implantao - subsidiada pelo Estado e financiada mediante emprstimos de tcnicas de
irrigao mais eficientes na agricultura. Para diferentes cenrios que usa como exemplos,
Joca demonstra que o mtodo tanto pode ser arcado financeiramente por agricultores (ou
seja, sua capacidade de pagamento no seria excedida atravs do pagamento das prestaes)
quanto pode ser lucrativo apesar do pagamento de subsdios elevados para o governo.
Afinal de contas, os subsdios concedidos aos agricultores seriam parcialmente
compensados, em primeiro lugar, atravs do benefcio macro-econmico das economias
feitas no consumo dgua; em segundo lugar, os custos com que o governo teria de arcar com
um subsidiamento de tais tcnicas mais eficientes de irrigao estariam visivelmente abaixo
dos gastos que tradicionalmente so necessrios para uma ampliao da oferta dgua. Na
verdade, enquanto haveria para o governo, segundo os clculos de Joca em sua proposta de
reduo da demanda, custos mdios, por 1000m de gua, de R$ 7,87 a R$ 36,10, de acordo
com cada cenrio, os custos envolvidos numa expanso da oferta (atravs de investimentos
em audes, canais ou na explorao de reservas de gua subterrnea) ficariam entre R$ 30,30
e R$ 61,85 por 1000m. Outrossim, o mtodo de Joca tem a grande vantagem de que no se
tentaria alcanar a reduo da demanda atravs da expulso forosa de alguns usurios do
mercado, mas simplesmente atravs de uma melhoria da eficincia da irrigao. Desta forma,
estariam excludos, em boa medida, impasses sociais e, conseqentemente, dificuldades
polticas durante a implantao. No interesse de uma gesto de recursos hdricos, a
exeqibilidade prtica do modelo de Joca (2001) deveria ser analisada, no futuro, com maior
exatido. Sobre esta temtica, consultar tambm Arajo et al. (2003).
496 Assim ocorreu em diversas conversas com responsveis pelo PJB na COGERH e na ANA
ao longo dos anos de 2002 e 2003. Cf. tambm COGERH et al. (s/d). Por outro lado, em um
relatrio sobre a situao do PJB em fevereiro de 2002, a ANA chama a ateno, de maneira
restritiva, para o fato de se ter constatado um nmero surpreendentemente elevado de
analfabetos entre os agricultores participantes dos cursos, o que tornaria necessrio uma
reestruturao e, sobretudo, uma clara ampliao das medidas relacionadas a cursos. (
discutvel se uma alta taxa de analfabetismo na zona rural nordestina algo to
surpreendente.)
497 Conforme dados oficiais (por ex. COGERH et al. (2001) e COGERH et al. (s/d)), tais
programas de emprstimos no faziam parte do PJB. Das diferentes tcnicas de irrigao, v.
um quadro elucidativo em Joca (2001), pg. 20ss. Bach / Mayorga / Zeddies (2003, pg. 364)
tambm ressaltam a necessidade de linhas de crdito para pequenos agricultores na hora de
se implantarem tecnologias agrrias inovadoras. Outras medidas certamente necessrias
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Com o PJB, tambm se tinha como objetivo ampliar o plantio de culturas

calcadas na economia de recursos hdricos e ao mesmo tempo (supostamente)
mais rentveis, como o caso da produo de frutas destinadas exportao
ou ao processamento direto em estabelecimentos agroindustriais. Aqui se
verifica mais uma crtica que foi manifestada, dentre outros, por Arajo: na
sua opinio, tem pouco alcance a poltica praticada no Cear, 498 a qual tenta
incentivar tais culturas ditas mais nobres em detrimento do plantio de
culturas tradicionais, tais como o arroz. Afinal de contas, a vantagem de
rentabilidade de produtos mais nobres seria, na maioria das vezes, engolida
por riscos sensivelmente mais elevados no tocante capacidade de
armazenagem e possibilidade de comercializao. Alm dos sinalizadores de
preo, tais fatores tambm tm uma influncia clara sobre as decises dos
agricultores e, conseqentemente, tambm sobre sua conduta como
consumidores dgua. 499
Segundo Arajo, se esses problemas no forem levados em conta, todo e
qualquer programa de fomento a culturas alternativas no Cear estar fadado
ao fracasso ou, no pior dos casos, agravar ainda mais o depauperamento da
populao rural. Em vista das deficincias existentes no tocante a esses
aspectos, Arajo avalia o PJB como uma medida de demasiadamente simples
executada pela poltica de modernizao do governo cearense que ele designa,
de maneira plstica, como demonizao do arroz.
Em resumo, deve-se fazer, com as restries j mencionadas, um registro
positivo do projeto guas do Vale ou PJB. Para o problema de escassez de
gua existente em curto prazo nas respectivas bacias durante a segunda
metade de 2001 e para a iminente restrio da disponibilidade hdrica em
Fortaleza, o PJB por certo representou uma estratgia de soluo bemsucedida. Alm disso, esse modelo sem dvidas oferece uma experincia
interessante em relao possvel implementao futura de um mercado para
direitos de uso da gua. No entanto, caso venha a ser realizado outras vezes,
precisa considerar a crtica aqui manifestada, sobretudo com relao sua
para a melhoria em longo prazo da eficincia da irrigao seriam, alm do fomento
financeiro, a continuao e a conseqente ampliao das medidas j mencionadas
relacionadas a cursos e a programas de esclarecimento no tocante a mtodos de irrigao.
Neste contexto, a poltica agrria, em geral, do Estado do Cear tambm deveria ser
analisada com mais intensidade. Para maiores detalhes a este respeito, v. por ex. Hartmann
(1999 e 2000) e a bibliografia ali indicada.
498 Essa poltica foi e uma parte importante das amplas estratgias de modernizao dos
chamados Governos das Mudanas no Cear.
499 Por esse motivo, at mesmo latifundirios, em muitos casos, fariam plantios de produtos
tradicionais (e supostamente no-lucrativos), como segurana, na metade de sua rea de
cultivo. Numa entrevista, Rolim tambm fez referncia curta durabilidade de frutas e
grande suscetibilidade (da decorrente) de riscos comerciais que so uma conseqncia de
estruturas de mercado subdesenvolvidas.
259
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limitao temporria e a uma eficcia mais explcita dos instrumentos

essenciais que so a cobrana pelo uso da gua bruta e o pagamento de indenizaes.
Principalmente devido aos problemas sociais e econmicos que assolam o
interior do Cear, urge que a realizao concomitante de medidas de fomento
eficincia da irrigao complemente modelos como o PJB, para fortalecer o
efeito desejado de reduo do consumo dgua ou para possibilit-lo de
maneira duradoura.500 Alis, essa necessidade indispensvel tambm precisa
ser enfatizada em geral para todos os outros modelos aqui analisados, ainda
que neste trabalho se faa mister, por falta de espao, prescindir de uma
explanao detalhada dessas medidas concomitantes.
Alis, aqui se vislumbra um paralelo em relao a outras reas da poltica de

desenvolvimento rural no Cear: tambm na realizao dos programas de reforma agrria
(que, tirante este aspecto, so, em parte, bastante ambiciosos), fazem falta, em geral, medidas
de acompanhamento semelhantes, tais como o acesso a emprstimos ou a programas de
cursos e treinamentos. Este um dos motivos principais apontados por Hartmann (1999 e
2000) para os resultados bastante modestos dos projetos de reforma agrria, no tocante
melhoria das condies de vida no interior do Cear.
500
260
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4.3. A COBRANA NA BACIA DO RIO PARABA DO SUL
4.3. A COBRANA A NVEL FEDERAL: O EXEMPLO DA BACIA

DO RIO PARABA DO SUL. UMA AVALIAO DO ANTIGO
MODELO SEGUNDO CRITRIOS NEOCLSSICOS E UMA
ANLISE PRTICA DA IMPLEMENTAO DA COBRANA
A cobrana decidida na esfera federal atravs da Lei 9.433 de 1997 se
concretizava pela primeira vez sete anos mais tarde na bacia do Rio Paraba do
Sul. De certo modo, ela realmente representa a primeira cobrana pelo uso de
gua bruta no Brasil.501 Alm do modelo econmico-matemtico, so
interessantes, nesse caso, especialmente o processo de implementao e as
condicionantes institucionais. Mostra-se que estes, na introduo e na
realizao da cobrana, desempenharam e continuam a desempenhar um
papel pelo menos to importante quanto os fatores de cunho tericoconceitual. Por este motivo, as experincias feitas no Rio Paraba do Sul devem
ser vistas como um caso precedente, servindo, portanto, como importante
exemplo para outras futuras cobranas pelo uso de gua bruta.502
4.3.1. A situao no Rio Paraba do Sul

A bacia do Rio Paraba do Sul estende-se numa rea de cerca de 56.000 km
atravs de trs dos Estados brasileiros economicamente mais desenvolvidos,
localizados na Regio Sudeste: So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Com
uma populao de aproximadamente 5,6 milhes habitantes, dos quais uma
parte expressiva (cerca de 80%) est concentrada nas poucas grandes cidades,
essa regio apresenta um alto grau de urbanizao. Segundo prognsticos, a
crescente industrializao, iniciada sobretudo a partir dos anos sessenta, e os
movimentos migratrios dela decorrentes, tanto de outras regies em direo
bacia quanto dentro da prpria bacia, ou seja, do interior para as grandes
cidades, devero continuar tambm nos prximos anos. Desde ento, um fator
determinante para que a bacia do Rio Paraba do Sul atraia novas empresas
(alm da Rodovia Presidente Dutra, que liga Rio de Janeiro e So Paulo,
margeando o rio) a grande disponibilidade hdrica da regio.
assim, pelo menos se a cobrana no Cear for interpretada mais como uma tarifa que
apenas cubra os custos O&M e a contribuio de investimento de 0,01 R$/m praticada na
bacia do Rio Piracicaba at 2006, que se baseava em voluntarismo, no for entendida como
realizao universal do modelo de preo-padro.
502 A funo exemplar das modalidades de cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul j se
mostrava pelo fato de o Estado do Rio de Janeiro haver adotado o antigo modelo de cobrana
do Paraba do Sul (com apenas poucas e nfimas alteraes) para todos os aqferos
estaduais. A respeito desta temtica, cf. o Cap. 4.4.1.
501
261
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Fig. 4.3.1. A localizao da bacia do Rio Paraba do Sul
Fonte: Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006).
Hoje em dia, as diversas formas de uso da gua do Rio Paraba do Sul

acarretam problemas e conflitos. Nesse sentido, podem-se fazer os seguintes
destaques:
Do ponto de vista quantitativo, o usurio de maior expresso o setor de
usinas hidreltricas que produzem energia para as regies altamente
industrializadas e com uma grande densidade demogrfica, situadas na bacia
e tambm fora dela (principalmente as grandes metrpoles So Paulo e Rio de
Janeiro). Vrios e, em parte, grandes represas regulam a vazo dgua do Rio
Paraba do Sul, segundo a demanda de gua das usinas hidreltricas. Apesar
de haver uma vazo mnima estabelecida por lei, que sempre dever
permanecer no rio, ocorrem conflitos com os demais usurios, sobretudo
durante os perodos de estiagem. Notadamente os moradores e usurios
situados nas reas diretamente ligadas s represas se queixam, por ex., de que
o gerenciamento dos reservatrios dgua e, conseqentemente, da vazo
dgua no Rio Paraba do Sul determinado predominantemente pelas
demandas das empresas produtoras de energia, o que muitas vezes ocorre em
detrimento dos interesses econmicos da populao (por ex. na rea de
turismo).
A agricultura e a pecuria representam mais um importante segmento de
usurios que necessitam da maioria das reas localizadas na bacia e tm como
caracterstica, em geral, formas de manejo no-sustentveis (sobretudo na
262
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pecuria extensiva, geralmente vinculada a queimadas para a obteno de

reas de pasto). Cerca de 30.000 litros de gua por segundo so consumidos na
agricultura. Ao mesmo tempo, um outro problema a poluio difusa do rio,
condicionada por processos erosivos, atravs de substncias txicas e
poluentes (oriundos principalmente de fertilizantes qumicos), embora as
substncias no sejam mensurveis de modo pontual.
O lanamento de aproximadamente um bilho de litros dirios de efluentes
domsticos juntamente com os efluentes industriais e a carga difusa
proveniente do setor agrcola responsvel pelo principal problema do rio,
isto , sua poluio atravs de substncias orgnicas. Na bacia em questo,
somente 5 % dos efluentes domsticos passam por um processo adequado de
tratamento. Em 90 % dos municpios, no existe nenhum tipo de medida
visando coleta e/ou tratamento das guas servidas domsticas. Disto resulta
uma poluio do rio mediante substncias orgnicas numa dimenso de 180
toneladas dirias de DBO.503 Em alguns trechos, a concentrao de bactrias
coliformes cinqenta vezes superior aos valores admitidos pela legislao
ambiental. Em conjunto com a urbanizao desenfreada, a infiltrao de
substncias txicas atravs do chorume em aterros sanitrios instalados
inadequadamente para lixo domstico e lixo especial representa uma ameaa
crescente para os recursos hdricos.
Tambm existem problemas decorrentes do uso industrial da gua num
total de aproximadamente 8.500 empresas. Muitas vezes, algumas delas esto
situadas em um pequeno nmero de cidades bastante populosas, tais como
Jacare e Taubat (SP), Resende e Volta Redonda (RJ), e Juiz de Fora (MG).
Cerca de 10 a 15 % de todo o PIB brasileiro gerado na bacia do Rio Paraba
do Sul. Na verdade, o comportamento das indstrias, que, principalmente nos
anos oitenta, estavam pouco voltadas para aspectos ecolgicos, registrou uma
melhoria sensvel nos ltimos tempos, sobretudo em grandes empresas com
um enfoque de exportao; mesmo assim, ainda ocorre uma forte degradao
da gua atravs de substncias txicas presentes nos efluentes industriais
(alm do acmulo de substncias altamente txicas nos sedimentos)504.
Segundo dados do Plano de Recursos Hdricos da Bacia do Rio (cf. PGRH-RE019-R0 [s/d]), notadamente os valores admitidos para fenol, alumnio e
fosfatos sofrem uma violao macia na bacia. Ademais, tambm uma grande
parte da carga de substncias orgnicas poluentes provm dos efluentes
503 Os nmeros exatos divergem um pouco, de acordo com a fonte consultada, mas os dados
acabam sendo iguais no tocante tendncia apresentada. Sera da Motta / Feres (2004)
falam de 240 toneladas de DBO provenientes todos os dias dos efluentes domsticos.
504 Nesse contexto, sempre tambm voltam a ocorrer degradaes ambientais extraordinrias
atravs de acidentes. Um exemplo recente disto ocorreu em 2003, na fbrica de celulose
Cataguazes Celulose e Papis, situada s margens do Rio Pomba, um afluente do Rio Paraba
do Sul, em que toneladas de materiais txicos entraram na gua da bacia do Paraba do Sul.
263
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industriais (aproximadamente 150 toneladas dirias de DBO).505 Cerca de

14.000 litros dgua por segundo so captados do Rio Paraba do Sul para o
consumo industrial.
O rio serve igualmente como fornecedor de gua para o abastecimento de
cerca de cinco milhes de pessoas na regio da bacia, bem como para
aproximadamente oito milhes de habitantes da cidade do Rio de Janeiro que,
embora esteja situada fora da bacia do Rio Paraba do Sul, recebe desse rio
mais de 80% da sua gua destinada ao abastecimento pblico. As empresas de
abastecimento dgua localizadas na bacia captam do rio cerca de 17.000
litros/s, assim como cerca de 47.000 l/s do Rio Guandu, visando ao
abastecimento dgua da cidade do Rio de Janeiro.506
Cada vez mais, a forte poluio da gua atravs de substncias orgnicas
consiste no problema mais srio que se faz notar na bacia do Rio Paraba do
Sul.507 A poluio do rio significa, por um lado, um aumento das despesas com
tratamento, para se poder continuar o uso de sua gua para os diferentes fins,
e, por outro lado, um crescimento do risco para a sade da populao. Esses
custos resultantes da forte poluio do rio podem ser notados principalmente
no setor de abastecimento pblico.508 Mas a poluio hdrica no Rio Paraba do
Sul vem-se tornando, cada vez mais, um fator de custo tambm para o setor
industrial. Em alguns lugares, j no se logra mais encontrar gua limpa em
quantidade suficiente. Por isso j est claro que o desenvolvimento ulterior da
regio depende em larga escala se continuar a haver a vantagem locacional
de antes a disponibilidade suficiente de gua no poluda.
Problemas quantitativos surgem na bacia do Rio Paraba do Sul somente
na esfera local, tais como os conflitos de uso acima descritos entre produtores
de energia e a populao local que mora nas proximidades das represas.
Entretanto, claro que os problemas qualitativos da forte poluio atravs de
505 Sera da Motta / Feres (2004) falam de 40 toneladas de DBO provenientes de efluentes
industriais e tambm fazem referncia a outros poluentes industriais txicos.
506 O abastecimento da cidade do Rio de Janeiro d-se atravs do Rio Guandu, que
alimentado principalmente por meio de derivao de guas do Rio Paraba do Sul e de seu
afluente Rio Pira no nvel da represa da empresa Light em Barra do Pira (vide abaixo).
507 Para a maior parte dos trechos do Rio Paraba do Sul, vale o padro de qualidade da classe
de uso 2 (numa escala que vai de 1 a 4, fixada atravs da Resoluo 020/86 do CONAMA).
Determina-se esta classe para bacias a partir das quais, com o auxlio de processos
tradicionais de tratamento, se obtm gua para o consumo, e cujas guas esto sujeitas a
determinadas regras de preservao. No obstante, na maioria dos parmetros de qualidade,
os valores medidos no Rio Paraba do Sul so superiores queles admitidos para o padro 2.
Para maiores detalhes sobre a situao naquela bacia e sobre padres de qualidade dgua no
Brasil segundo o CONAMA, Resoluo 020/86, consultar Sousa Jnior (2003), pg. 79s.
508 Aps o acidente supramencionado ocorrido na empresa Cataguazes em 2003, uma parte
dos moradores da Baixada Fluminense ficou, em parte, sem abastecimento pblico de gua.
Um ano antes, o repentino crescimento de algas detectado no Rio Guandu causou danos no
abastecimento de gua de quase toda a cidade do Rio de Janeiro.
264
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poluentes orgnicos tm a ver diretamente com aspectos quantitativos:

quando diminui a vazo dgua no rio, ocorre um aumento da concentrao de
poluentes. Se for preciso manter uma determinada qualidade da gua, isso
significa que urge reduzir a carga de poluentes que continuar a ser lanada.
No caso extremo, isso pode acarretar o cessamento, por algum tempo, de
alguns processos econmicos intensivos no lanamento de matrias poluentes.
Em agosto de 2003, aps um longo perodo de estiagem em algumas regies,
com maior intensidade na regio altamente industrializada situada no entorno
de So Jos dos Campos e de Jacare, ocorreu uma situao dessa natureza.509
4.3.2. O antigo modelo de cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul

Em maro de 2003, o comit da bacia do Paraba do Sul (CEIVAP)510
introduziu, como primeiro rio em nvel nacional, aps dois anos de discusses
e preparaes a cobrana pela utilizao de recursos hdricos e pelo
lanamento de efluentes nos corpos hdricos como um elemento central da
legislao de recursos hdricos. O modelo do clculo da cobrana, praticado no
perodo de 2003 a 2007, era propositalmente simples, devendo estender-se, de
incio, a um espao provisrio de 3 anos. Ao contrrio do que supunham os
observadores, julgando que, aps este prazo, a durao de validade da
variante fosse simplesmente prolongada, o CEIVAP decidiu, em setembro de
2006, pr em prtica um mtodo completamente novo de clculo a partir de
2007. Este orienta-se fortemente pelo modelo de cobrana estabelecido, pouco
antes, para as bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia.
Uma vez que o presente trabalho foi concludo em sua forma original
(alem) no ano de 2005, o captulo seguinte concentrar-seno modelo de
clculo da cobrana originalmente praticado no Paraba do Sul. Esta opo
parece, porm, ter sentido ainda atualmente, pois este modelo continua sendo
de grande importncia na prtica (por ex. nas bacias estaduais do Rio de
Janeiro, cf. Cap. 4.4.1), sendo ademais ainda discutido entre os cientistas. A
metodologia original de cobrana do Paraba do Sul, sob o ponto de vista
terico e prtico, no de maneira alguma, antiquada.
O captulo 4.3 concentra-se, por conseguinte, em grande escala, na antiga
cobrana pela utilizao de recursos hdricos e faz referncias ao novo mtodo
apenas quando houve mudanas graves nos fatos. Por fim, no captulo 4.3.5,
far-se- uma sucinta exposio do novo mtodo de clculo da cobrana. Sobre
a anlise e a avaliao econmicas do novo mtodo, cf., alm disso, igualmente
Cf. tambm Thomas (2002), bem como as consideraes registradas no Cap. 3.5. deste
trabalho.
510 O CEIVAP (Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul) existe
na sua forma atual desde 1997. composto de 24 representantes dos usurios, 21 do poder
pblico e 15 da sociedade civil. Cf., por exemplo, http://www.ceivap.org.br.
509
265
18/10/2010 09:24:43
o captulo a respeito do modelo semelhante de cobrana das bacias Piracicaba,

Capivari e Jundia (anexo 9).
A seguir, sero, portanto, elucidados, mais exatamente tanto o modelo anterior
do calculo de cobrana como suas condies de introduo e implementao.
Por motivos de ordem temtica e prtica, este trabalho restringir-se-, em
rigor, s cobranas. No obstante, por vezes tambm ser necessrio abordar
circunstncias institucionais referentes legislao de recursos hdricos
(sobretudo relativas a seus instrumentos, tais como a outorga, e a outros
rgos aplicativos), na medida em que sejam relevantes para a execuo da
cobrana.511
As caractersticas centrais do antigo modelo de clculo das respectivas
faturas a serem pagas pelos diferentes usurios so as seguintes: Em primeiro
lugar, o modelo foi concebido de forma conscientemente fcil e exeqvel. A
base de clculo da cobrana consistia no volume captado, no volume
consumido e na eficincia com que se eliminavam apenas os poluentes
orgnicos encontrados nos efluentes. Por outro lado, no tocante ao valor das
cobranas, teve-se o cuidado de no imputar aos usurios uma carga
financeira excessiva. Alm da simplicidade e da transparncia do modelo isso
tambm se revela benfico, garantindo a disposio dos usurios em cooperar,
como mostram o Cap. 1.3.2.4.1.1. e o Cap. 4.1.
Nos captulos seguintes, dever ser analisado, nesse contexto,
especialmente o conflito entre a exeqibilidade do modelo, por um lado, e sua
eficcia ecolgica e eficincia econmica. A se dever constatar que, nas
feies institucionais do sistema de gesto de recursos hdricos da bacia do Rio
Paraba do Sul, se faz mister, para atender exeqibilidade poltica, arcar com
determinados dficits, pelo menos no incio, referentes implantao da
A bibliografia cientfica sobre a gesto de recursos hdricos no Rio Paraba do Sul, como j
foi dito, ainda relativamente escassa, sobretudo quanto fase da elaborao do modelo
inicial de cobrana. Por este motivo, as consideraes feitas a seguir referem-se, alm das
obras citadas, em grande parte tambm a conversas pessoais, entrevistas e troca de
correspondncia entre este autor e os atores envolvidos no processo de implantao e
implementao da cobrana naquela bacia. Informaes especialmente valiosas foram
fornecidas pelas seguintes pessoas: Rosa Maria Formiga-Johnsson, Jander Duarte Campos e
outros funcionrios do Labhid/COPPE, Patrick Thomas Thadeu (antigamente Labhid,
atualmente ANA), Ancia Aparecida Baptistello Pio (FIESP/CIESP), Patricia Boson (FIEMG),
Joo Carlos Rodrigues (Kaiser), Luiz Cludio Ferreira de Castro (CSN), Leila Heizer Santos
(CEDAE), Silvino Streva (SAAE-VR), Wilson Cabral (ITA), Marcelo Alvim (guas do Vale),
Francisco Viana e Pedro Pociotti (ANA). Sobre estes e outros contatos que forneceram
informaes valiosas para a consecuo deste trabalho, conferir tambm a lista de
especialistas e atores consultados, no anexo deste livro. De forma anloga aos Cap. 4.1. e 4.2.,
aqui tambm somente se faz referncia s respectivas conversas mantidas, se isto parecer
importante como testemunho das opinies ou dos posicionamentos dos respectivos atores
envolvidos.
511
266
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cobrana com um enfoque voltado para a teoria e para a eficincia. Por esta
razo, o tema central do Cap. 4.3.4. o comportamento dos diferentes atores
envolvidos com o planejamento e a implantao da cobrana. Nas mais
diferentes configuraes e alianas informais formadas pelos atores
envolvidos, tal comportamento tinha e continua a ter efeitos claramente
perceptveis sobre a implementao do sistema de gesto da bacia.
No obstante, tambm nesse caso a Economia Ambiental Neoclssica
desempenha um papel extremamente importante. Ao ajudar a evidenciar os
custos e os benefcios do uso da gua, ela pode propagar, de certa forma como
modelo, uma definio consistente e fundamentada cientificamente dos
modelos e preos de cobranas pelo uso da gua bruta mesmo quando, por
razes polticos, necessrio esquivar-se de tal definio ideal. Justamente
isto, por certo, parece ter cado um tanto em esquecimento na bacia do Rio
Paraba do Sul. Por isso este trabalho tambm tem por fito voltar a trazer
reflexes econmicas para o centro do debate.
Uma outra divergncia entre a prtica e a teoria neoclssica das taxas
ambientais consiste no fato de que, na percepo dos atores da bacia do Rio
Paraba do Sul e em especial dos usurios, o principal objetivo da cobrana
reside nos recursos arrecadados atravs dela. Como j se destacou vrias vezes
no Captulo 3, essa perspectiva coloca a meta de financiamento frente da
meta incitativa de uma cobrana. Do ponto de vista dos envolvidos, esse fato
certamente pode ser entendido. Ele tem, porm, efeitos inequvocos sobre a
implementao e a eficcia da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul.
4.3.2.1. As modalidades gerais da cobrana na metodologia

praticada de 2003 a 2006
Em sua assemblia geral realizada em dezembro de 2001, o CEIVAP decidiu,
com grande maioria, a implantao da cobrana pelo uso da gua. A primeira
arrecadao da cobrana estava prevista originalmente para meados de 2002,
mas acabou sendo postergada, no final das contas, para maro de 2003. A
cobrana obrigatria prevista inicialmente apenas para os municpios e
empresas industriais com o uso mais intenso de gua estende-se agora, em
princpio, para todos os usurios do rio, afora algumas excees definidas com
exatido. Alm disso, todos os usurios da gua do rio tm de dispor de uma
outorga, em alguns casos provisria. Para toda finalidade de uso, foi definida
uma metodologia para o clculo da cobrana que era vlida primeiramente
por trs anos. Expirado este prazo, as modalidades de arrecadao da
cobrana foram redefinidas. A ANA efetua a arrecadao da cobrana e, aps
deduzir os 7,5% relativos aos seus custos administrativos previstos por lei,
267
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envia os recursos recolhidos para a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia

Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (AGEVAP)512.
Como j foi visto, os usurios mais importantes do Rio Paraba do Sul, no
tocante ao volume captado e poluio hdrica, so o setor agrcola, as usinas
de gerao de energia, as indstrias e as companhias (em sua maioria,
pblicas) estaduais e municipais de saneamento bsico (e indiretamente,
atravs destas, a populao como usurio final).
A cobrana concentra-se principalmente nas indstrias e nas companhias
de saneamento bsico, de onde tambm provm a maior parte dos recursos
arrecadados. Para as demais finalidades, emitem-se, em geral, cobranas com
valores de cunho simblico (ou, no caso das excees, no emitida nenhuma
cobrana).
4.3.2.2. A cobrana para o setor industrial e para as companhias de

saneamento na antiga metodologia
4.3.2.2.1. O modelo
A base matemtica da cobrana destinada ao setor industrial e s companhias
de saneamento era um modelo baseado numa proposta do Laboratrio de
Hidrologia e Estudos de Meio Ambiente da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (Labhid)513, que segue esta frmula:
C = Qcap
[ k0 + k1 + (1 k1) * (1 k2 k3) ] * PPU
Donde:
C: valor total da cobrana mensal de um determinado usurio;

Qcap: volume total captado pelo usurio no manancial em um ms
(conforme a outorga);
k0: o fator de ponderao para a taxao do volume captado; o CEIVAP
estabeleceu para o k0 o valor 0,4;
k1: o coeficiente de consumo; este o volume dgua efetivamente
consumida, ou seja, que no retorna para o rio, em relao ao valor
captado; de modo anlogo, (1 k1) refere-se quota percentual da gua
captada que volta a ser lanada no rio.
512 A designao por extenso da AGEVAP a seguinte: Associao Pr-Gesto das guas da
Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. Em julho de 2004, as modalidades de arrecadao
da cobrana foram definitivamente regulamentadas, atravs de contrato, entre a ANA e a
AGEVAP e o CEIVAP. A AGEVAP exerce sua funo formal como agncia de bacia desde
setembro de 2004. Com isto, o arranjo institucional da nova legislao de recursos hdricos
nessa bacia encontra-se inteiramente implementado.
513 Cf., a este respeito, tambm: Labhid / UFRJ (2001).
268
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k2: a quota de carga total de efluentes lanados pelo usurio, que

passam por um tratamento;
k3: a eficincia da reduo de poluentes orgnicos (medidos em
unidades da DBO(5) para diluio das substncias poluentes) no
tratamento dos efluentes pelo usurio;
PPU: o preo pblico unitrio para um metro cbico de gua que foi
fixado pelo CEIVAP em R$ 0,02/m.
Os termos k1, k2, e k3 apresentam valores entre 0 e 1, e apiam-se nos dados a

serem fornecidos pelos usurios que, por sua vez, esto sujeitos a um controle
atravs dos rgos competentes (principalmente a ANA).
Esse modelo destaca-se, mormente, por sua simplicidade e transparncia.
O clculo da cobrana devida por cada usurio conferia um preo por unidade
de volume dgua s trs componentes, a saber, volume captado, volume
consumido e diluio de efluentes (mais precisamente: a eficincia no
tratamento dos efluentes para o caso de lanamento de poluentes orgnicos).
Isso pode ser visto com mais clareza escrevendo a frmula de outra maneira:
C = Qcap * k0 * PPU + Qcap * k1 * PPU + Qcap * (1 - k1) * (1 - k2 k3) * PPU
Captao
Consumo
Lanamento de efluentes poludos
Com os valores estabelecidos pelo CEIVAP, a conta a ser paga

individualmente por cada usurio compunha-se destas trs partes:
1. Para a mera captao de gua: o volume captado individualmente por
cada usurio taxado em R$ 0,008/m (k0 = 0,4 multiplicado pelo PPU
de R$ 0,02/m);
2. Para o consumo: o volume consumido ( = Qcap * k1, com k1 = Qkons / Qcap)
taxado em R$ 0,02/m;
3. Para despejos de efluentes contendo poluentes orgnicos: o volume dos
efluentes lanados ( = Qcap * (1-k1)) tambm calculado em R$ 0,02/m,
contanto que os efluentes sejam lanados sem tratamento. Se o
responsvel pelo lanamento dos poluentes efetuar um tratamento, o
preo por metro cbico ser reduzido, dependendo, em primeiro lugar,
do volume de efluentes que passam por um tratamento e, em segundo
lugar, da eficincia da reduo do valor de DBO5 registrada nesse
tratamento.
Um exemplo que se apia nos dados da Cervejaria Kaiser, localizada em So
Jos dos Campos (SP), evidencia o clculo da cobrana. Essa empresa capta do
Rio Paraba do Sul 600 m de gua por hora. Os volumes de gua captados so
utilizados para fins de resfriamento, lavagem de tanques etc. Em seguida, so
lanados, por completo, novamente no rio, depois de todos os efluentes terem
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sido submetidos a um tratamento, em que a reduo de DBO5 apresenta uma

eficincia de 94%.514 Conseqentemente, de acordo com a frmula acima, a
cobrana da Cervejaria Kaiser seria calculada da seguinte maneira:
C = Qcap * k0 * PPU
PPU
Qcap * k1 * PPU + Qcap * (1 - k1) * (1 - k2 k3) *
C= 600m/h *0,4*0,02R$/m + 600m/h *0*0,02R$/m + 600m/h*(1-0)*(1 1*0,94)*0,02R$/m

Captao
Consumo
Lanamento de efluentes poludos
Ou ainda:
[600 m/h * 0,008 R$/m] + [0 * 0,02 R$/m] + [600 m/h * (0,06) * 0,02 R$/m]
= 4,8 R$/h + 0 + 0,72 R$/h = 5,52 R$/h
Da resulta, supondo-se que se produza cerveja durante 24 horas por dia e
durante 22 dias por ms, uma cobrana total de 132,48 R$ por dia, ou ainda
2.914,56 R$ por ms, e 34.974,72 R$ por ano.515
Um sistema de bnus devia ajudar a convencer os usurios a participar da
cobrana. Em princpio, isto nem era necessrio, j que aps ser aprovada pelo
CNRH, a Deliberao 8/2001 do CEIVAP alcanou o patamar de lei; por
conseguinte, os usurios passavam a ser obrigados, do ponto de vista jurdico,
a efetuar o pagamento.
Como ainda veremos, esse mecanismo de bnus remontava principalmente
atividade lobbista dos usurios industriais. Desse modo, toda a conta a ser
paga por um usurio sofria uma reduo na ordem de um fator que dependia
do momento em que ele ia comear o respectivo pagamento. Para usurios que
efetuavam os pagamentos desde o incio da validade da cobrana, o fator de
reduo perfazia 18%. Com cada ms em que o usurio deixasse de aderir ao
sistema da cobrana (ou seja, deixasse de efetuar pela primeira vez o
pagamento da cobrana), o fator sofreria uma reduo da ordem de 0,5 pontos
percentuais, de modo que ele, aps trs anos da validade dessa metodologia,
chegaria ao valor zero.516 A reduo concedida a cada usurio ao aderir ao
sistema permaneceria constante at o final do perodo de trs anos.
A gua utilizada na fabricao da cerveja provm de poos, e no do rio.

Dados fornecidos pela Kaiser em maio de 2002 e agosto de 2003. Os clculos foram
ligeiramente simplificados para fins didticos.
516 Na Deliberao 8/2001 do CEIVAP, fala-se equivocadamente de 0,5 % (meio por
cento), e no dos pontos percentuais propriamente ditos. Mas, na prtica, como tambm se
pensara no incio, operava-se de acordo com pontos percentuais.
514
515
270
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4.3.2.2.2. Discusso e avaliao econmica de diversos aspectos do modelo

Antes de se voltar a ateno desta anlise para a realizao concreta e para as
condies de surgimento do antigo modelo da cobrana na bacia do Rio
Paraba do Sul, faz-se necessrio tecer algumas consideraes tericas sobre a
tarifao dos diversos tipos de usos em relao a essa frmula.
4.3.2.2.2.1. Valor da cobrana
De modo anlogo aos modelos analisados no Cap. 3, a cobrana realizada at
2006 na bacia do Rio Paraba do Sul tambm parece estar, de modo geral, num
nvel demasiadamente baixo, se comparada aos danos ambientais causados
aos mananciais, para desenvolver os necessrios efeitos de alocao (como
ainda ser analisado no Cap. 4.3.3. com a ajuda de alguns exemplos e da
evoluo ocorrida nos anos de 2003 e 2004). Tomando como medida os meios
necessrios para a eliminao desses danos, na forma como o Plano de Bacia
prev tais meios, a cobrana, se for tomada como instrumento de
financiamento, de qualquer maneira demasiadamente baixa. Afinal de
contas, por um lado, no se logra financiar por completo, mediante a
arrecadao da cobrana, as medidas ali planejadas, como se mostra no Cap.
4.3.3.4. Por outro lado, os investimentos previstos no Plano de Bacia nem de
longe so suficientes para a eliminao de todos os problemas ecolgicos
registrados na bacia.517
4.3.2.2.2.2. A cobrana sobre a captao dgua e a ponderao das
componentes
primeira vista, uma cobrana que incida apenas sobre a captao dgua
pode parecer incomum em relao s outras duas componentes (consumo e
carga lanada). At mesmo usurios que relanam no rio a gua captada no
mesmo volume e com a mesma qualidade, ou seja, que somente fazem uso da
gua bruta por um determinado perodo (em determinados casos, um perodo
muito breve, por ex. para a produo de energia ou para fins de lazer), tm de
pagar uma cobrana segundo esse modelo.
No entanto, teoricamente, isso faz bastante sentido, pois, na forma da
outorga, faz-se a reserva de um determinado volume dgua para a respectiva
finalidade, de tal forma que este volume deixa de estar disponvel para outros
usurios. Isto pode acarretar custos de oportunidade, principalmente em
Realizar uma discusso profunda a respeito deste tema extrapolaria os objetivos deste
trabalho. Para informaes precisas sobre as medidas planejadas, consultar PGRH-RE-019-R0
(s/d).
517
271
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funo do contexto hidrolgico entre volume dgua e concentrao de

substncias poluentes. No estudo realizado por Thomas (2002), em que
sugerida uma cobrana em funo da escassez, isto explicado de maneira
plstica (cf., em relao a essa temtica, o Cap. 3.5. deste trabalho). Por causa
da cobrana em geral demasiadamente reduzida, a parcela destinada
captao dgua tambm poderia ajudar, em determinadas circunstncias, a
pelo menos corrigir esses valores demasiadamente inferiores, para que
caminhem na direo certa.
No obstante, as ponderaes feitas com os diversos componentes da
frmula provavelmente no eram adequadas s dimenses dos problemas
ecolgicos na bacia. Como foi mostrado, existe escassez de gua, em primeiro
lugar, apenas local e temporalmente, ao passo que a poluio hdrica atravs
de poluentes orgnicos assume srias dimenses que pem em risco, em parte,
as atividades ribeirinhas.518 Assim sendo, em comparao captao e ao
consumo dgua, a componente da cobrana referente carga lanada
certamente tem um fator de ponderao demasiadamente reduzido. bvio
que extremamente complexo comprovar com exatido essa hiptese. Em
rigor, far-se-ia mister aqui, por ex., o conhecimento de dados exatos sobre os
custos ecolgicos da poluio, sobre todos os tipos de usos (legalizados e nolegalizados, alm de eventuais usos futuros) existentes na bacia do Rio Paraba
do Sul e sobre os respectivos custos de oportunidade do uso. Entretanto, em
sua simulao simplificada dos tipos de escassez na bacia, Thomas (2002, pg.
116ss.) acaba chegando a concluses semelhantes e tambm chama a ateno
para o fato de que a frmula utilizada pelo CEIVAP at 2006 empresta um
destaque certamente muito grande a tipos quantitativos de uso da gua. Caso
se tomassem, como base para a cobrana, os tipos de escassez realmente
provocados conforme seus clculos (cf. Cap. 3.5.), ento ocorreria uma reduo
nas cobranas devidas por alguns usurios intensivos da gua, enquanto que
haveria um aumento das dvidas por parte daqueles usurios responsveis
pela prtica intensiva de poluio dos mananciais. Magalhes et al. (2003)
tambm destacam a ponderao entre captao dgua e carga lanada, que,
segundo eles, inadequada aos problemas da bacia. Para um trecho do Rio
Paraba do Sul, os autores simulam os pagamentos da cobrana atravs de
uma frmula desenvolvida a partir da frmula ento aplicada pelo CEIVAP.
No entanto, certamente tambm podem ocorrer, isoladamente no tempo ou no espao,
srios problemas quantitativos na bacia do Rio Paraba do Sul, como foi o caso de um
perodo de seca em 2003. Devido aos contextos hidrolgicos existentes entre volume dgua e
concentrao de poluentes nos mananciais, pode ocorrer, em determinadas circunstncias,
uma situao em que, por ex., a captao temporria de um determinado volume dgua
acarrete custos de oportunidade semelhantes como no caso do despejo do mesmo volume de
guas servidas poluentes. Para maiores informaes, cf. Thomas (2002) e Thom (2003). Os
ndices desenvolvidos por Thomas (2002) (apresentados no Cap. 3.5.) para a medio da
escassez dgua ajudam muito neste caso, para estimar os efeitos hidrolgicos dos
respectivos usos.
518
272
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Enquanto naquele modelo do CEIVAP, conforme seus clculos, 56% da

arrecadao da cobrana resultavam da cobrana recolhida sobre a gua
captada, e apenas 16 %, da cobrana sobre a carga lanada (alm de 28 % da
cobrana arrecadada com o consumo dgua), essa relao varia com a
modificao da frmula. De acordo com esta, resultariam as mesmas
arrecadaes que se nutririam, todavia, em 81% da cobrana sobre a carga
lanada e em apenas 13 % da cobrana com o volume captado (e 6 % sobre o
volume consumido).519 Maiores detalhes sobre esta temtica podem ser vistos
em Magalhes et al. (2003), pg. 4ss. e pg. 13s., bem como no anexo A5 deste
livro.
Portanto, de acordo com essa maneira de ver, ou seja, sendo a cobrana em
geral demasiadamente reduzida e, alm disso, no adequadamente ponderada
em relao aos problemas ecolgicos, concedia-se, no antigo modelo de
cobrana do CEIVAP, aos poluidores o direito de continuar a externalizar
uma maior parte de seus custos do que aos usurios que, por exemplo,
somente captam gua temporariamente.
claro que o CEIVAP adotou conscientemente os fatores de ponderao
como subsdio dos poluidores por intermdio daqueles usurios que captam
e/ou consomem gua, sem lanar grandes volumes de substncias orgnicas.
O motivo disto consiste em que os principais poluidores normalmente so os
municpios e/ou as companhias pblicas de saneamento bsico, que tm um
acesso difcil a meios financeiros e/ou que (supostamente) apresentam uma
capacidade de pagamento menor do que as indstrias, as quais em parte j
reduziram a um mnimo o grau de poluio de suas guas servidas e cujo
nus imposto pela cobrana decorre, muito mais, de usos quantitativos.
Est claro, pois, que o valor de 0,4 para o parmetro k0 foi estabelecido com
base em critrios polticos, e no ecolgicos ou econmicos. Alm do objetivo
de subsidiar usurios causadores de poluio intensiva, a tambm se
519 Tomando como base um PPU mais reduzido de apenas R$ 0,005/m, os autores tambm
levam em considerao, na frmula do CEIVAP j retrabalhada, a concentrao ftica de
poluentes contidos nas guas servidas, a concentrao na qualidade dgua almejada, bem
como a qualidade da gua captada. Para obter maiores detalhes, v. o anexo A5 e a
bibliografia ali indicada. Em sua simulao da cobrana original do CEIVAP, eles partem,
porm, de valores para os efluentes tratados (k2) e dos graus de limpeza (k3) de,
respectivamente, 90 % no caso das companhias pblicas de saneamento bsico e das
indstrias. Hipteses mais realsticas com valores mais reduzidos acarretariam aqui, por
conseguinte, recursos mais elevados com a arrecadao da cobrana sobre esgotos e,
conseqentemente, menos diferenas na composio dos recursos a serem arrecadados, ao se
cotejar o modelo original do CEIVAP e o modelo retrabalhado por Magalhes et al. (2003).
273
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encontrava em primeiro plano, em combinao com um PPU de R$0,02/m, a

soma dos recursos a serem arrecadados com a cobrana (v. abaixo).520
Mas necessrio registrar que a ponderao demasiadamente reduzida da
cobrana relativa carga lanada em comparao com a cobrana relativa ao
volume captado e ao volume consumido no apenas significa uma
redistribuio dos custos resultantes em funo da poluio; alm disto, o
efeito incitativo da cobrana total tambm sofre uma distoro em um ponto
importante, ou seja, o incentivo reduo dos poluentes orgnicos nos
efluentes.
Ainda que os argumentos apresentados justifiquem, de modo geral, o fator k0
embora no necessariamente nessa ponderao , um dilema dessa frmula,
que tambm tem a ver com esse fator, permanece sem soluo: um usurio
que lana efluentes em um rio que apresentem uma carga de poluentes menor
que o volume captado, de certo modo, acaba sendo punido por esse fator. O
caso extremo seria, por exemplo, um usurio que somente capte gua do rio
com o intuito de limp-lo. O volume captado seria retornado ao rio sem os
poluentes orgnicos antes contidos naquela gua. Os fatores da frmula
assumiriam ento os valores k1=0, k2=1 e k3=1. No entanto, esse usurio teria
de pagar uma cobrana (Qcap * R$0,008/m) por essa atividade, apesar de ter
prestado, no final das contas, um benefcio ao conjunto de habitantes da bacia
em questo (cf. tambm o Cap. 3.1.).
Esse caso extremo imaginvel relevante, por certo, mais para fins
didticos. Mas, na verdade, os processos tcnicos de tratamento de efluentes
em algumas indstrias localizadas na bacia do Rio Paraba do Sul hoje em dia
j apresentam eficincias na eliminao de determinados poluentes que se
encontram acima dos valores determinados por lei e que realmente levam ao
lanamento de guas servidas mais limpas que a gua captada do rio. Em sua
forma original, a frmula da cobrana aplicada na bacia do Rio Paraba do Sul
at 2006 no oferecia nenhum incentivo a uma tal limpeza do rio. Diferentes
usurios exigiam, por conseguinte, o pagamento de indenizaes ou, pelo
menos, uma reduo da dvida com a cobrana. A deliberao 65/2006 do
CEIVAP, que institui a nova metodologia de cobrana no rio Paraba do Sul,
prev (no Anexo, Art. 5, 3) uma compensao para tais casos (cf. tambm
Cap. 4.3.5.3.).
Um modelo desenvolvido pelo LABHID para a modificao da frmula
tambm aborda essa crtica. Neste caso, a cobrana reside na diferena entre
carga captada e carga lanada, sendo, por sua vez, relacionada com a
qualidade dgua almejada. Lograr-se-ia, assim, internalizar os efeitos externos
positivos que surgem atravs da limpeza da gua por intermdio de
Isto tambm registrado de forma expressiva por Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo
(2006, pg. 28): Note that no attempts were made to link the unit price with the economic
value of water. Charges are seen as revenue-generation tools.
520
274
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determinados usurios. Uma apresentao e uma discusso mais detalhada

encontra-se no anexo A5 deste trabalho.
4.3.2.2.2.3. A converso da qualidade da gua em quantidade e a restrio a
substncias poluentes orgnicas
No tocante ao lanamento de poluentes, os inventores da frmula destacam
como uma vantagem o fato de a finalidade de uso lanamento de efluentes, que
influencia a qualidade da gua, ser convertido nesse modelo, de certo maneira,
em uma finalidade quantitativa de uso. A unidade de clculo da frmula
apenas o volume captado de gua independentemente do volume, da
diluio e da toxicidade dos poluentes orgnicos lanados. Vem-se o consumo
de um metro cbico de gua e o lanamento de um metro cbico de efluentes
no-tratados, portanto, como grandezas de igual valor. No final das contas, a
cobrana depende apenas do grau (expresso, na frmula, pelo fator k2) e da
eficincia (k3) da reduo do valor da DBO nos efluentes. Na medida em que
estes valores sobem, reduz-se a componente da frmula da cobrana
relacionada ao lanamento de guas servidas.521
A idia de converter esses critrios qualitativos em quantitativos consiste
na hiptese de que um determinado volume dgua necessrio para a
diluio de um determinado volume de poluentes, a fim de cumprir os nveis
de qualidade hdrica almejados. Havendo normas claras - e cumpridas
referentes concentrao permitida de substncias poluentes nas guas
servidas, ento o volume dgua a ser captado e, por conseguinte, tambm o
valor da cobrana na frmula - realmente se comportaria de forma exatamente
proporcional carga de poluentes contidos nos efluentes. Mas, caso no sejam
garantidos o controle e o cumprimento dessas normas regulatrias, uma
converso dos poluentes em volumes de efluentes poder at representar, em
determinadas circunstncias, um incentivo paradoxal no-observncia das
leis: afinal de contas, quanto menor o volume de efluentes, menor seria o valor
da cobrana, mas tambm maior a concentrao de poluentes nas guas
servidas, que, embora contravencional, no sofre punio.522 Para se conseguir
combater principalmente a poluio atravs de substncias orgnicas no Rio
Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006, pg. 28) tambm vem, a, muito mais uma
recompensa para aqueles usurios que j investiram em tecnologia ambiental do que uma
cobrana sobre poluentes: In this sense, it should be seen as a reward for those who
invested in BOD emission reduction, rather than as a way to reflect users impact on water
quality.
522 No Brasil, j chama a ateno o fato de a poluio causada por poluentes orgnicos
contidos nos efluentes serem superiores, em muitos municpios, aos valores mximos
permitidos. Por este motivo, muitas pessoas j acham uma utopia a aplicao das medidas
legais cabveis. Seja como for, pelo menos deveria haver um cronograma claro para pr um
fim a esta grave situao de desequilbrio.
521
275
18/10/2010 09:24:45
Paraba do Sul, talvez se obtenham mais efeitos com a alterao dessa parte da
frmula na nova metodologia vigente desde 2007. Embora, ao se considerarem
os volumes de poluentes orgnicos efetivamente lanados, vem a ocorrer um
aumento da complexidade da frmula atravs de mais uma unidade de
medida (kg de DBO), ao mesmo tempo tambm ocorre, possivelmente, um
aumento da eficcia ecolgica da cobrana (cf. tambm Cap. 4.3.5.3.).
No futuro, tambm se deveria repensar a restrio a poluentes orgnicos,
que no modelo original se decidiu por motivos de simplificao e
praticabilidade. Na deliberao 65/2006 do CEIVAP sobre a nova metodologia
de cobrana j est prevista a possibilidade de se incluir na frmula outros
parmetros referentes qualidade de gua na bacia. Por certo, nem todos os
poluentes possveis deveriam ser levados em considerao na frmula da
cobrana, pois existem determinados efeitos sinrgicos na eliminao de
diferentes substncias e, em alguns casos, os custos de controle e de
informao tambm seriam superiores ao benefcio ecolgico e econmico da
cobrana.523 Em todo caso, em determinados trechos do rio, realmente existe
um tipo de degradao, em parte bastante elevada, provocada por outras
substncias, tais como alumnio ou benzol, a qual poderia ser solucionada,
mesmo para este tipo de substncias, com uma cobrana eficaz.524 O modelo
de ampliao do LABHID, aqui j mencionado, que est apresentado em
detalhes no anexo A5 deste trabalho, tambm aborda essa problemtica.
4.3.2.3. Definio de quantidades insignificantes e dos usurios

isentos e modalidades de cobrana para os demais segmentos de
usurios
Na primeira concepo da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul, as
modalidades apresentadas no trecho anterior deste trabalho estavam
previstos, na fase inicial, somente para os mais importantes usurios
industriais e para os municpios (e/ou para as companhias municipais e
estaduais de saneamento bsico ali instaladas). No obstante, com a Resoluo
8/2001 do CEIVAP, fez-se mister estabelecer as modalidades da cobrana para
todos os usurios antes do incio da execuo da cobrana propriamente dita.
Na Resoluo 15/2002, foi definido, por fim, que a cobrana compulsria
523 Entretanto, custos de transao ou de informao superiores arrecadao auferida com a
cobrana no precisam necessariamente colocar-se em oposio a uma incluso dessas
substncias na cobrana, como bem mostra o exemplo da cobrana de gua para agricultores
do Cear. Neste ltimo caso, arca-se com esta estratgia, para se levar frente a
implementao institucional do sistema. Sobre este tema, cf. o Cap. 4.1.3.4.2. e
principalmente a nota 447 ali contida.
524 Dados mais precisos so encontrados, p. ex., em Thomas (2002, pg. 107). bvio que,
sobretudo no tocante a substncias txicas insolveis tambm se faz mister a aplicao mais
eficaz das normas do Direito Ambiental.
276
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deveria valer desde o incio tambm para todos os demais usurios.525

Tambm os tipos e os volumes de usos isentos da cobrana compulsria
tiveram de ser definidos, desde o incio, com exatido de acordo com a
Resoluo 15/2002 do CEIVAP.
Entre janeiro e novembro de 2002, ao longo de intensos debates, foram
deliberados e definidos modelos de cobrana para as demais finalidades de
uso, alm da iseno da cobrana concedida a determinados grupos. Como
enfatizado pela ANA/COPPETEC (2002b, pg. 6), desde o incio o
procedimento a utilizado tinha por fito incluir no processo de planejamento,
na medida do possvel, os setores afetados. De modo concreto, isso aconteceu
na forma de assessorias e debates no mbito de um grupo de trabalho
composto por peritos do Labhid e representantes dos segmentos de usurios
afetados, alm de demais atores envolvidos (que doravante ser chamado de
GT Labhid/CEIVAP).526 Todos os participantes contriburam apresentando
seus pontos de interesse em relao ao processo de planejamento, de modo
que os modelos por fim decididos representam, em grande parte, uma soluo
consensual (v. tambm o Cap. 4.3.4.2. para maiores detalhes sobre as posies
dos diferentes atores envolvidos). A seguir, abordar-se-o, de forma resumida,
os resultados negociados no GT e decididos pelo CEIVAP na Resoluo
15/2002.
4.3.2.3.1. Definio de quantidades insignificantes e dos usurios isentos
De forma geral, deve ser efetuada a cobrana para todas as finalidades de uso
dgua na bacia do Rio Paraba do Sul, as quais tambm estejam sujeitas
outorga. Segundo a Lei 9.433/97, trata-se de todas as finalidades de uso,
tirante aquelas destinadas satisfao das necessidades bsicas da populao
residente em pequenos ncleos rurais.527 Ademais, o CEIVAP definiu uma
A formulao do texto da Resoluo 8/2001 no deixava claro se as modalidades da

cobrana dos demais setores (alm das companhias de gua e as indstrias) teriam de ser
estabelecidas at o momento do incio da cobrana e se esses setores somente seriam
obrigados a pagar a cobrana aps a expirao da validade de trs anos do modelo original,
ou se eles deveriam ser includos realmente desde o incio no rol de pagadores. Por fim,
optou-se por esta ltima variante.
526 O autor deste trabalho teve a oportunidade de acompanhar, pessoalmente e de forma
ativa, alguns dos encontros de trabalho ao longo do ano de 2002. Propostas do
Labhid/Coppe sobre as modalidades da cobrana podem ser encontradas na publicao
Labhid/COPPE-UFRJ (2002). H diversas contribuies feitas por especialistas e usurios
durante os debates, que esto registradas por escrito e que em parte se encontram no anexo
da publicao Labhid/COPPE-UFRJ (2002).
527 Lei Federal 9.344/97, Art. 12, 1. A Resoluo 16 do dia 8 de maio de 2001 do CNRH
adota essa formulao e estabelece que, em determinados casos, os comits de bacia
competentes ou, caso no existam, os rgos governamentais competentes que os substituam
525
277
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srie de outras finalidades de uso e principalmente volumes de uso que no

estavam sujeitos a nenhuma obrigatoriedade de pagamento durante os trs
anos de validade do antigo modelo de cobrana pelo uso de gua bruta.
Para todas as finalidades de uso, o CEIVAP estabeleceu como critrio de
captaes insignificantes o valor-limite de um litro por segundo e excluiu, para
o setor de produo de energia eltrica, da obrigatoriedade de pagamento da
cobrana, aquelas empresas que produzem menos de um MW de energia.528
Os autores da publicao ANA / Fundao COPPETEC (2002b), que resumem
os resultados do GT Labhid/CEIVAP, e cujas reflexes representam a base da
resoluo do CEIVAP, apontam para efeitos ecolgicos reduzidos e/ou noperceptveis como critrio de determinao dos usos e volumes insignificantes.
Mas isto deveria ser fiscalizado com regularidade, pois a soma de um grande
nmero de pequenos usos tambm pode causar efeitos perceptveis. Os
autores de ANA / Fundao COPPETEC tambm mencionam os custos de
transao da outorga e da execuo da cobrana como argumento para uma
iseno de outorga e cobrana para volumes insignificantes. Se fosse imposta a
cobrana a todas as finalidades de uso, isto condicionaria uma burocracia
excessiva e, com isto, um nus desnecessrio.529 Alm disso, segundo os
autores de ANA / Fundao COPPETEC (2002b, pg. 45), ao se definir usos
insignificantes, aspectos sociais tambm tinham um papel importante;
principalmente no caso de pequenos produtores agrcolas, pressupe-se haver
um nvel de capacidade de pagamento muito reduzido, o que tornaria a
cobrana impraticvel neste caso.
Em ANA / Fundao COPPETEC (2002b, pg. 42ss.), so efetuadas
interessantes simulaes para diferentes valores comparativos referentes a
critrios de iseno. No caso de uma iseno geral da cobrana para volumes
captados inferiores a 1 l/s, os recursos arrecadados sofrem, verdade, uma
reduo apenas pequena em comparao a uma situao sem isenes para a
cobrana compulsria. No obstante, nesse caso, principalmente muitas
empresas industriais acabam isentos da obrigao de pagar a cobrana. por
isto que se ouvem crticas tambm ao fato de que a regulamentao das
isenes deve ser atribuda apenas atividade lobbista exercida pelas
indstrias, e no a reflexes sobre eficincia econmica ou objetivos
ecolgicos. A respeito disto, todavia, deve-se observar que empresas
industriais com volumes captados inferiores a 1 l/s em geral recebem
fornecimento de gua atravs de companhias de saneamento, no precisando,
podem definir outras finalidades de uso como insignificantes e, por conseguinte, isentas da
licena.
528 As normas decididas pelo CEIVAP encontram-se reproduzidas por ex. em ANA /
Fundao COPPETEC (2002c).
529 ANA / Fundao COPPETEC (2002b), pg. 41. Principalmente no caso dos rgos da
bacia, ainda recentes e munidos de recursos financeiros insuficientes, a eficincia financeira
na arrecadao da cobrana certamente de grande importncia.
278
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portanto, na qualidade de usurios indiretos, efetuar o pagamento de

nenhuma cobrana pelo uso (direto) de gua bruta. certo que, no futuro, farse- mister analisar com maior acuidade se ocorrem conseqncias ecolgicas
(e quais), ao se isentarem usurios que, apesar de volumes captados
reduzidos, venham a causar, em sua totalidade, em determinados casos, uma
clara degradao dos recursos hdricos.
4.3.2.3.2. A cobrana para o setor agrcola
Ao lado do desvio do Rio Guandu (cf. Cap. 4.3.2.3.6), o setor agrcola ,
quantitativamente, o mais importante usurio de gua no Paraba do Sul. Para
a irrigao de 123.734 ha de rea agrria irrigada e para o abastecimento de 3,3
milhes de animais reprodutores de toda espcie, so retirados cerca de 50
m/s de gua do Paraba do Sul, mais de 30 m/s dos quais para o consumo
definitivo. Culturas plantadas na beira do rio so principalmente arroz, cana
de acar bem como caf e legumes. Criao de sunos, bovinos e avicultura
so outras atividades de importncia no setor agropecurio.
A antiga frmula para o clculo da dvida de cobrana para o setor
agrcola era a mesma como para a indstria e para o setor de saneamento.
Tambm o valor de k0 ficou com 0,4 o mesmo. O PPU, porm, foi fixado para a
agropecuria em 0,0005 R$/m, de tal modo que ficou assegurado que
nenhuma carga exagerada sobreviesse para o setor. Isto e no fins ecolgicos,
respectivamente hidrolgicos foi claramente o objetivo primordial na
determinao do modelo-cobrana para a agricultura.530 Na componente da
cobrana pela carga de efluentes com poluentes orgnicos, partiu-se da
suposio de que esta importaria em zero no incondicionalmente porque
isto fosse realista (pelo contrrio a carga de poluentes que provm da
agricultura at mesmo muito elevada), mas sim por causa de informaes
deficientes sobre as respectivas quantidades, respectivamente devido difcil
mensurabilidade da difusa poluio originria da agricultura atravs da
eroso de fertilizantes, pesticidas e herbicidas. Apenas em um determinado
caso, a criao de sunos confinados em pocilgas, na qual resultam
quantidades muito grandes de poluentes orgnicos em alta concentrao, os
proprietrios de gado tiveram de declarar seus valores DBO e pagar as
cobranas correspondentes. Os dados sobre a quantidade de gua retirada e
consumida deviam ser fornecidos, assim como nos outros segmentos, pelos
prprios usurios.531
530 Somente poucos autores destacam este ponto de maneira to clara quanto Sera da Motta
/ Feres (2004, pg. 35): This focus ... excludes any concern about resource management and
land use.
531 Medies tomadas por parte das autoridades causariam, sob certas circunstncias, um
efeito incitativo mais forte, porm trariam tambm altos custos de transao, como observam
tambm Easter / Becker / Tsur (1997, pg. 599).
279
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Simulaes da carga da agricultura mostravam que com este modelo da

cobrana e um PPU de 0,0005 R$/m mesmo no caso do plantio de arroz, via
de regra uma cultura pouco lucrativa, a carga financeira pela cobrana no
excederia 0,5 % dos custos de produo do respectivo usurio. Para outras
culturas mais rentveis, o nus seria ainda mais reduzido. Na pecuria
resultam dos clculos de ANA/COPPTEC (2002b, pg. 8ss., em resumo
tambm exposto em Serrichio et al. (2004)) pagamentos de cobrana em mdia
de apenas 0,03 R$ por animal, respectivamente de 0,05 R$ no caso da
suinocultura, levando-se em considerao a carga-DBO.
No obstante, na Resoluo 15/2002 para o setor agrcola foi
adicionalmente fixado um limite superior da cobrana: o montante total da
cobrana de um usurio no deve, de maneira nenhuma, superar 0,5% dos
custos de produo.
O setor agrcola foi um dos ltimos segmentos que podia ser includo na
poltica hidrolgica participativa. At mesmo equipe de trabalho para a
definio dos modelos de cobrana, s no final do tempo estipulado para o
planejamento se juntaram representantes da agricultura. No foram aceitas na
Resoluo 15/ 2002 do CEIVAP propostas destes representantes no sentido de
uma iseno geral da agropecuria das cobranas bem como de um
pagamento de compensao para a criao de zonas de proteo hdrica em
terreno privado. Em todo caso, continuam no debate e sero, de futuro,
certamente objeto de discusso. Os agricultores conseguiram, porm, uma
reduo pela metade do PPU (previsto inicialmente como 0,001) e assim uma
diminuio de seu nus financeiro. Existia alis um consenso de que os
usurios agrcolas, que no vale do Paraba do Sul so na maioria pequenos
lavradores, no deveriam ser submetidos a grandes sobrecargas financeiras.
Isto deve-se tambm ao propsito do grupo de trabalho de criar um modelo o
mais possvel livre de conflitos e rapidamente aplicvel.
certamente compreensvel a proteo do setor agrcola por motivo de
reflexes sociais. De outro lado, preocupante, como foi mencionado
freqentemente, neste trabalho, se se parte do ponto de vista ecolgico e
econmico. Precisamente em vista da importncia quantitativa do setor
agrcola no consumo de gua, bem como da carga de poluentes dele
proveniente para o Paraba do Sul, atravs do run-off agrcola, dever-se-ia
refletir com urgncia - para a prevista definio das modalidades da cobrana
para a agropecuria - sobre uma incluso mais decidida do setor agrcola
atravs de uma metodologia que seja socialmente suportvel, mas tambm
econmica e ecologicamente eficiente (ver tambm as exposies a respeito
para o exemplo do Cear no cap. 4.1 e 4.2.).
280
18/10/2010 09:24:46
4.3.2.3.3. A cobrana para a aqicultura

De modo especial no curso superior do Paraba do Sul, processa-se uma
crescente proliferao da piscicultura e aqicultura. Nos casos, nos quais a
gua para tal derivada do rio, esta operao est sujeita cobrana. A antiga
metodologia para o clculo desta cobrana foi mantida, conscientemente, em
carter simples para a fase inicial de trs anos. A frmula era novamente a
mesma empregada para os usurios industriais e do setor de saneamento. Na
carncia de dados confiveis para a carga-DBO e para a evaporao de gua
no processo de produo, admitiam-se como no-existentes, no caso da
aqicultura, o consumo de gua e a intruso de poluentes orgnicos, entrando,
portanto, nos clculos com o valor zero.532 Desta maneira, portanto, apenas k0
e o PPU foram multiplicados pela quantidade de gua retirada.
Analogamente ao caso do setor agrcola, empenhou-se tambm aqui em no
causar nenhuma sobrecarga financeira de monta aqicultura. Clculos de
simulao a exemplo da criao de trutas deram como resultado, no parecer
dos pesquisadores, um nus suportvel das empresas de aqicultura com
valores de 0,0004 R$/m3 para o PPU com um k0 de 0,4.533 Tambm os
representantes da piscicultura e aqicultura tiveram a possibilidade de fazer
prevalecer para a Resoluo 15/2002 a exigncia de limitar a carga financeira
total, resultante da cobrana para cada usurio deste setor a um mximo de
0,5% dos respectivos custos de produo.
4.3.2.3.4. A cobrana para o uso de gua na extrao mineral
Diversas espcies de minerao encontram-se na bacia hidrogrfica do Paraba
do Sul . Muitas destas utilizam primordialmente a gua subterrnea para seus
processos, respectivamente exercem apenas um papel secundrio sobre o
balano hdrico do Paraba do Sul. Por falta de informaes exatas e
conhecimentos sobre as relaes de efeito entre alterao do nvel da gua
subterrnea e a quantidade e qualidade da gua no rio, uma cobrana geral
para o setor no foi no incio decretada. Apenas as empresas que praticam
atividades de minerao que alterem o regime dos corpos de gua534 foram
sujeitos desde o princpio obrigao de cobrana. Para elas valia a mesma
Os valores so de fato muito baixos, de modo que parece ser sensata esta suposio,
sobretudo em vista dos custos surgidos no caso de uma medio. Mais detalhes em ANA /
COPPETEC (2002a).
533 Cf. ANA / COPPETEC (2002a), pg. 12 ss.
534 Resoluo do CEIVAP No. 15/2002. Estas empresas so, por ex., empresas do setor de
extrao de granito e mrmore.
532
281
18/10/2010 09:24:47
frmula que para os demais usurios industriais (com um PPU de 0,02 R$ e k0

= 0,4).
Para a determinao das modalidades para todas as demais atividades
mineiras, fixou-se, ento, um prazo de um ano a partir do incio da cobrana
em maro de 2003. Aps complicadas negociaes e discusses, que aqui no
devem ser reproduzidas detalhadamente535, foram fixadas em maro de 2004,
dentro do prazo estipulado, tambm modalidades de cobranas para a
minerao de areia a nica outra espcie de extrao de riqueza do solo na
bacia, que, em maneira considervel, aproveita diretamente a gua do rio. Para
a obteno de areia no leito do rio, valia tambm a frmula da cobrana para a
indstria e os abastecedores de gua.
C = Qcap * k0 * PPU + Qcap * k1 * PPU + Qcap * (1 - k1) * (1 - k2 k3) * PPU
O PPU importava aqui tambm em 0,02 R$/m e k0 foi igualmente fixado com
0,4. O lanamento de poluentes orgnicos e, assim, a terceira parcela da
frmula acima mencionada foi avaliada com o valor zero. Para precisar a
quantidade retirada (Qcap) e os coeficientes de consumo (k1) valiam as
seguintes regras:
Qcap = Qareia * R
Qumid = u (%) * Qareia
k1 = Qumid/Qcap
No qual
Qareia = a quantidade de areia produzida por ms (em m).
Qumid = a quantidade de gua consumida por ms (m)
R = a relao de gua com areia em sua retirada e
u (%) = o grau de umidade da areia produzida (%).
Os valores correspondentes para R, Qareia e u (%) deviam ser declarados pelos
prprios usurios. Tambm para o setor de extrao de areia consta (tambm
no novo modelo) como limite superior para a cobrana total das respectivas
empresas o valor de 0,5% de seus custos de produo.
A posio defendida pelo setor de minerao nas negociaes no CEIVAP encontram-se

em IBRAM (s/d). Cf. tambm um documento de representantes do setor de minerao que
circulava no grupo de trabalho LABHID / CEIVAP: Sem autor (2002).
535
282
18/10/2010 09:24:47
4.3.2.3.5. A cobrana para o setor eltrico

Nas discusses no CEIVAP e no grupo de trabalho sobre a definio das
modalidades de cobrana para os demais usurios defenderam-se diferentes
opinies a respeito da questo se os produtores de energia cumprem ou no
seu dever de contribuio, no sentido da cobrana, para com o pagamento de
0,75% da energia produzida, introduzido na Lei Nacional 9984/2000536.
Alguns representantes queriam compreender a formulao no sentido de que
o comit de bacia, em virtude de suas competncias, tenha a possibilidade de
cobrar outras contribuies sobre o uso de gua para a produo de energia.
No interesse de um consenso com o setor de energia, chegou-se, porm, no
final a um acordo: considerar o dever de contribuio das grandes empresas
energticas como cumprido com o pagamento dos 0,75%, pelo menos, para a
validade de 3 anos do antigo modelo de cobrana. Introduziu-se uma cobrana
adicional apenas para aqueles produtores de energia, os quais, por seu
pequeno tamanho, no esto obrigados pela 9.984 / 2000 ao pagamento da
compensao de 0,75% do valor de sua energia produzida.537 Para estas
calculava-se a cobrana segundo a frmula seguinte:
C = GH * TAR * P,
Sendo que C representa a soma total da cobrana a ser paga, GH a quantidade
total de energia produzida mensalmente pela central eltrica em MWh, TAR
uma tarifa de referncia em R$, por MWh538, estabelecida pela Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) e P a quota parte do valor da energia a
ser fixada pelo CEIVAP. A contribuio deve ser paga como cobrana. Para P,
foi fixado, analogamente regulao para as grandes centrais eltricas, o valor
de 0,75.539
4.3.2.3.6. A cobrana para a transposio de gua para o Rio Guandu
O modelo de cobrana para a gua mais problemtico no que diz respeito
formao e aplicao deve ser, certamente, aquele para a transposio de gua
536 Veja as exposies sobre a formulao constitui cobrana no ...a cobrana no cap.
2.2.2.2. deste trabalho
537 Estas so centrais eltricas que produzem menos de 30 MW de energia e so designadas
como pequenas centrais hidreltricas, PCHs. No caso de centrais eltricas colocadas em
funcionamento antes de 1998 o limite de 10 MW.
538 Desde janeiro de 2009 este valor de TAR = 62,33 R$/MWh.
539 Diferentes argumentos defendidos nas negociaes como tambm simulaes relativas
carga da cobrana em diferentes modelos alternativos encontram-se em Macedo (2001) e em
Laboratrio de Hidrologia e Estudos de Meio Ambiente (Labhid) COPPE-UFRJ (2002, pg.
10 s. )
283
18/10/2010 09:24:47
na barragem Santa Ceclia, respectivamente no complexo hidreltrico Lajes.

No CEIVAP, este caso desde 2001 um tema extremamente discutido. Ao
mesmo tempo, este exemplo torna manifesto o quanto uma soluo tem de ser
marcada por consideraes polticas e compromissos, respectivamente quo
pouco peso compete, em caso de dvida, a puros modelos tericos.
Em Santa Ceclia, so cerca de 2 teros da gua do Paraba do Sul bem
como todo o afluente Rio Pira, no total de aproximadamente 180 m/s,
transferidos para o reservatrio do complexo hidreltrico Lages e aproveitado
pela empresa Light para produo de energia eltrica. Esta constitui-se
portanto, no mais importante usurio de gua do Rio Paraba do Sul. Depois
de passar pelas turbinas da firma Light, a gua no torna, porm, a voltar para
o Paraba do Sul, mas recolhida em outro rio, o Rio Guandu, que desemboca
no mar ao sudoeste do Rio de Janeiro. O Rio Guandu assim um rio
independente, embora em grande parte artificialmente criado em virtude do
desvio da gua do Paraba do Sul. Em seu curso diferentes usurios podem,
por sua vez, servir-se de gua. A partir de diferentes pontos de vista, este caso
representa um problema extremamente complexo.
Em primeiro lugar, no caso da empresa Light, como usuria,
respectivamente consumidora trata-se de uma empresa proveniente do setor
de produo de energia. Este setor como foi notificado acima considera-se
isento de demais obrigaes de cobrana, graas regulamentao de 0,75%
da lei nacional 9.984 / 2000. Muitos ribeirinhos do Paraba do Sul, pelo
contrrio, considerariam adequado o pagamento de uma contribuio
adicional ao CEIVAP como remunerao pela retirada definitiva de dois teros
da quantidade de gua do rio.540
Caso a Light viesse realmente a pagar uma tal contribuio, seria ela, em
conseqncia, tambm de certa maneira arrendatria dos direitos de uso da
gua no Rio Guandu, que ela, em grande parte, havia criado artificialmente e
poderia teoricamente, de sua parte, cobrar dos usurios do Guandu
contribuies. Acontece, porm, que isto seria problemtico, pois, de acordo
com a lei brasileira, a gua um bem pblico inalienvel.
Entre os usurios do Rio Guandu figuram, ao lado de algumas empresas
industriais, sobretudo quase todos os habitantes da metrpole Rio de Janeiro,
a qual recebe destas guas at 95% de sua gua potvel atravs, por
contrapartida, da CEDAE (Companhia Estadual de guas e Esgotos RJ).
Quando a cobrana no Rio Guandu entrou em vigor, disto resultou em 2004
540 A cidade de Barra do Pira, situada pouco abaixo do local da transposio, queixa-se, por
ex., de problemas causados pela captao de gua pela empresa Light, pois em perodos de
seca a quantidade de 90 m a permanecer no rio na realidade fixada legalmente - fica
freqentemente abaixo deste valor. Por motivos das fortes oscilaes da quantidade de gua
utilizada, nem sempre existe a garantia de que todos os usurios de localidades situadas
mais abaixo do Rio Paraba recebam gua em quantidade suficiente para suprir as suas
necessidades.
284
18/10/2010 09:24:47
para a CEDAE uma considervel dvida com a cobrana. Durante muito

tempo, no entanto, a CEDAE tentava impugnar juridicamente os pagamentos
e defendia seu prprio modo de ver os fatos (ver nota 696 no cap. 4.4.1.).
Todos os usurios domiciliados nas margens do Rio Guandu poderiam
quanto ao mais, ser considerados usurios indiretos da gua do Paraba do Sul
e, assim, sujeitos a cobrana diante do CEIVAP, uma vez que o Guandu , em
grande parte, alimentado da gua do Paraba do Sul.
Alm disso, existe, propriamente, um comit de bacia para o Rio Guandu, o
qual seria responsvel ali pela arrecadao de impostos, e esta, por sua vez,
est sujeita soberania estadual do Estado do Rio de Janeiro (e, entrementes,
regulada e introduzida pela Lei Estadual 4.247; veja cap. 4.4.1.).
Aqui j insinuava-se desde o incio um conflito, especialmente sobre a
distribuio dos encargos financeiros e das receitas resultantes da cobrana
entre ambos comits ou seja entre os usurios correspondentes. Este conflito
trouxe consigo negociaes demoradas e complicadas. A proposta da SERLA,
responsvel no Rio de Janeiro pela execuo da cobrana estadual, de um
pagamento ao CEIVAP de uma quota-parte de 15% da arrecadao da
cobrana do Rio Guandu como remunerao para a transposio de gua do
Paraba para o Rio Guandu, foi, de incio, considerado inaceitvel pelo
CEIVAP.
No , porm, aqui o caso para um aprofundamento das reas
problemticas delineadas.541 No CEIVAP, adiou-se em vista do estado
complicado das coisas, a deciso sobre a implantao de uma cobrana pela
transposio da gua na represa de Santa Ceclia. Na Resoluo 15 / 2002 do
CEIVAP foi estabelecido que uma cobrana deveria ser fixada, dentro de um
ano aps o incio do estabelecimento da cobrana no Paraba do Sul pela
transferncia de gua para o Rio Guandu. Aqui aplicar-se-ia um modelo a ser
determinado conjuntamente pelo CEIVAP, o comit do Rio Guandu, o
governo estadual do Rio de Janeiro e a ANA. Em virtude da situao sempre
ainda litigiosa, este prazo foi prolongado por mais um ano, respectivamente,
pelo CEIVAP em 2004 e, novamente, em 2005. Por fim, mediante a Deliberao
52 de setembro de 2005, Art. 1, foi definida, pelo CEIVAP, como valor para a
cobrana pelo uso das guas captadas e transpostas da bacia do rio Paraba do
Sul para a bacia do rio Guandu aquele correspondente a 15% dos recursos
arrecadados pela cobrana pelo uso da gua bruta na bacia hidrogrfica do rio
Guandu.
Uma exposio e uma discusso detalhadas relativas a possveis modelos de uma

cobrana de gua, neste caso, encontram-se em Campos (2001). Em relao a esta discusso
consulte tambm ANA/COPPETEC (2002b) e Laboratrio de Hidrologia e Estudos de Meio
Ambiente (Labhid) COPPE-UFRJ (2002).
541
285
18/10/2010 09:24:47
Para 2010, o INEA prev um montante de R$ 561.673,86 a ser transferido

do comit do rio Guandu para o CEIVAP.542
4.3.3. Estudos empricos sobre o efeito da cobrana no Rio Paraba

do Sul
Aps a detalhada exposio e discusso do antigo modelo da cobrana no Rio
Paraba do Sul, seguem agora em um pargrafo seguinte algumas reflexes
sobre seus efeitos incitativo e de financiamento. A seguir, sero explanados
mais exatamente tanto o processo de origem da cobrana no Paraba do Sul
como os interesses especficos dos diferentes atores envolvidos.
De antemo, deve-se fazer expressamente meno de que no se efetuar,
nestes limites, uma avaliao econmica ampla da cobrana no Paraba do Sul.
O funcionamento da cobrana, sua eficincia econmica e efetividade ecolgica,
seus efeitos e demais aspectos podero somente daqui a alguns anos ser
julgados fidedignamente. No momento, um levantamento sistemtico de
dados sobre a funo incitativa da cobrana ainda no possvel, devido ao
curto perodo de tempo de validade da taxa cobrada. Igualmente sobre a
funo do financiamento apenas so apresentados os primeiros resultados.
Pesquisas de casos exemplares permitem conjecturar, no entanto, j agora, em
medida limitada, primeiras, grosso modo conhecveis conseqncias da
cobrana bem como certas suposies sobre futuras evolues.543
As informaes avaliadas neste captulo e nos captulos que se seguem
provm em grande parte, de inmeras conversas com diferentes personagens
no Paraba do Sul, em parte nos anos de 2001/02, ou seja, antes da cobrana
entrar em vigor, porm em uma poca onde a estrutura e a dimenso da
cobrana j se faziam notar. A outra parte foi obtida durante vrias estadias
para pesquisas realizadas entre 2003 e 2010, aps a entrada em vigor da
cobrana, com a realizao de outras entrevistas com diferentes usurios, as
quais foram complementadas atravs de e-mail e telefone.544
Neste ponto, parece sensato limitar-se s reflexes relativas ao efeito da
cobrana nos setores da indstria e do abastecimento de gua. Efeitos
considerveis sobre outras reas somente podero ser sentidos e avaliados
daqui a algum tempo e possivelmente tambm somente na presena de um
nus financeiro mais claro referente aos demais tipos de uso.
542 http://www.inea.rj.gov.br/mais/financeiro.asp. Cf. tambm Carvalho / Thomas /

Gontijo Junior (2007).
543 Aps a primeira publicao deste livro na Alemanha, na sua verso original, foram
empreendidos novos estudos sobre o caso da cobrana na bacia do rio Paraba do Sul.
Embora no tenha sido possvel considerar todos os resultados nesta edio atualizada, cf. as
respectivas referncias atualizadas neste captulo 4.3. e tambm no anexo A9.
544 Para tanto, confira as conversas listadas no ndice de especialistas e agentes entrevistados.
286
18/10/2010 09:24:47
Primeiro preciso lembrar que os parmetros individuais da frmula, a

partir da qual a cobrana era feita at 2006, se baseiam em um modelo
deliberadamente simplificado. As magnitudes do k0 e do PPU fixadas pela
CEIVAP foram estabelecidas na poca a partir de clculos de simulao
usados no Labhid, a fim de se testar os aspectos de financiamento da
cobrana.545 No CEIVAP, foi decidido com base nesses clculos que, com um
PPU de R$ 0,02 e com um k0 de 0,4, surgiria exatamente o volume da cobrana
que garantisse o financiamento dos investimentos almejados para os prximos
trs anos no plano de recursos hdricos.
De fato, um mtodo de clculo muito generalizado e por fim errneo serve de base para essas suposies. Como j foi visto em outros exemplos no
captulo 3 deste trabalho, aqui tambm foram confrontados dados sobre o
consumo e o volume de entrada de gua da poca nos maiores
empreendimentos industriais e nas maiores cidades no Paraba do Sul
(levando-se em considerao determinadas suposies sobre os valores DBO
da guas de esgoto) com os meios necessrios para os investimentos
planejados. Neste caso, a necessidade de financiamento foi, de certa maneira,
rateada entre os atuais usurios. Uma mudana dos hbitos de consumo (em
funo da elasticidade dos preos na demanda) no foi considerada.
Isto causa uma estranha impresso, considerando o fato de a cobrana
referente ao uso do meio-ambiente pelo menos de acordo com os
pronunciamentos oficiais tambm ser concebida como incentivo a um trato
mais responsvel com a gua. Ou se partia claramente do princpio que o valor
da cobrana fosse baixo a ponto de no causar mudanas considerveis nos
hbitos de consumo uma suposio falsa, pelo menos em parte, como ser
mostrado posteriormente - ou aceitar-se-ia alcanar de fato um volume
cobrado reduzido a uma quantia resultante da diminuio da demanda ou do
consumo de gua provocada pela introduo da cobrana.
Mesmo que naturalmente as elasticidades preo no comportamento
relativo ao consumo de gua sejam de difcil determinao e que estejam
submetidas a certas imponderabilidades, no parece justificvel que estas
sejam simplesmente ignoradas. O exemplo da siderrgica CSN mostrar,
ainda, que neste caso podero ocorrer mudanas claramente perceptveis no
uso de gua que tm um sensvel efeito sobre a receita a ser obtida. Por fim,
este problema apresenta uma estreita ligao com o dilema mencionado
anteriormente em torno das cobranas referentes ao uso do meio-ambiente.
Nelas, as funes de incentivo e financiamento limitam-se mutuamente (vide
p. ex. cap. 1.3.2.3.6. ou o cap. 3.1.3.2).
Estabelecido fica o fato de que os parmetros da cobrana do CEIVAP
foram fixados puramente de acordo com aspectos financeiros e em
negociaes polticas. Os custos relativos aos investimentos para a proteo
545
Cf. Labhid / UFRJ (2001).

287
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contra a poluio das guas deveriam ser rateados de certa forma entre os
usurios do rio. Tambm nas discusses sobre o modelo, sempre apareciam
em primeiro plano as receitas necessrias ou a capacidade de pagamento dos
usurios. Um efeito incentivador com a inteno de reduzir o consumo ou a
poluio das guas parece no ser previsto ou pretendido, pelo menos
superficialmente, na orientao da cobrana.546
Mudanas de hbito ocorrero neste caso somente como um efeito
colateral ocasional de uma cobrana como instrumento de financiamento.
De fato, o valor da cobrana escolhido no Paraba do Sul poderia,
primeira vista, parecer demasiadamente baixo e, portanto, pouco apropriado
para induzir a mudanas considerveis nos hbitos ligados ao consumo de
gua e evacuao de guas residuais. Se realmente assim somente ser
possvel constatar com segurana daqui a algum tempo. Sobretudo os hbitos
das companhias de gua e esgoto desempenharo neste caso um papel
decisivo. J hoje, possvel observar alguns desenvolvimentos significantes na
indstria.
4.3.3.1. Possveis efeitos da cobrana na indstria

Em conversa com diferentes representantes de grandes usurios industriais
chama a ateno sobretudo o fato de que eles possuem inteiramente uma viso
dos efeitos financeiros que a cobrana tem sobre suas empresas um requisito
bsico para o desenvolvimento do possvel efeito incitativo da cobrana. Em
primeiro plano esto as comparaes entre o valor da cobrana a ser pago e os
custos sobre possveis investimentos tcnicos relativos a guas e esgotos, os
quais reduziriam este valor da cobrana. A longo prazo tambm so feitas
reflexes custo-benefcio no contexto de melhorias ecolgicas atravs da gesto
de recursos hdricos.
4.3.3.1.1. A comparao dos custos da cobrana com os custos de possveis
investimentos
4.3.3.1.1.1. Exemplo: A cervejaria Kaiser em Jacare economia da cobrana
atravs de investimentos
No caso da j mencionada cervejaria Kaiser em Jacare (SP), os sinais polticoambientais da cobrana das taxas foram aparentemente compreendidos. O
Porm, tais melhorias na qualidade da gua esto, previstas no plano de guas. Neste
planejado quais medidas para que fique bem claro aqui, visando a recomposio posterior
da natureza - devem ser tomadas a fim de reduzir determinados graus de poluio da gua.
Como mencionado, o sentido de uma cobrana incitativa seria, em contrapartida, por
exemplo, no permitir nem sequer o surgimento da poluio.
546
288
18/10/2010 09:24:48
ento responsvel pelo meio-ambiente desta firma, Joo Carlos Rodrigues, que
ao mesmo tempo representava os usurios industriais no CEIVAP, mostra-se
como um dos mais engajados defensores da cobrana.
Ainda que a cobrana da Kaiser de Jacare seja no geral bem pequena (vide
captulo 4.3.2.2.1. Rodrigues calculou em maio de 2002 como sendo de R$
48.000,00 por ano), dela emana um claro sinal para a empresa. Pois atravs da
cobrana os investimentos mais ecolgicos (como j realizadas no passado),
seja na purificao da gua seja em medidas para a reduo do consumo,
tambm seriam agora economicamente rentveis. O representante da Kaiser
v ento na cobrana evidentemente um instrumento de incentivo para
melhorar (ainda mais) o desempenho das empresas no mbito ambiental.
Em maio de 2002, Rodrigues previa um claro aumento dos valores
cobrados nos anos subseqentes, de modo que o volume anual da cobrana da
Kaiser nos prximos anos aumentaria, em sua opinio, para algo em torno de
R$ 250.000,00, ou seja, cinco vezes mais. Deste modo, contando-se com prazos
de amortizao em torno de cinco anos, os investimentos em tcnicas de
proteo de recursos hdricos no valor de at R$ 1,25 milhes tornar-se-iam
rentveis.547
J durante a introduo da cobrana, os clculos de Rodrigues pareciam
confirmar-se. Em oposio aos investimentos visando a continuidade da
reduo do consumo e da poluio de gua, que foram efetuados entre maio
de 2002 e maro de 2003 na Kaiser e que trouxeram custos no valor de cerca de
R$ 30.000,00, est uma clara reduo dos montantes da cobrana originalmente
esperados. Em vez de R$ 48.000,00 como se pensava, a cobrana da Kaiser para
2003 teve o valor de R$ 24.897,74.548 De acordo com estimativas grosseiras,
foram economizados assim R$ 4.500,00 anuais atravs de uma reduo de
aproximadamente 28% na captao da gua, R$ 3.200,00 atravs de uma
diminuio de 31% no consumo de gua e outros R$ 1.800,00 atravs do
aumento da eficincia na eliminao de substancias orgnicas nocivas na gua
de esgoto (correspondendo ento a k3 na frmula aplicada na cobrana), que
passou de 90% para 96%.549 No geral, as referidas medidas trouxeram consigo
De acordo com os mtodos de clculo simplificados por motivos didticos (sem se
considerar entre outros os juros sobre o capital), apresentadas aqui com base nas afirmaes
do responsvel pelo meio-ambiente dentro da empresa.
548 Valores originais segundo informaes de 2003. Devido a uma leve ampliao da
produo, a dvida anual da Kaiser referente cobrana elevou-se posteriormente em 2003
para R$ 27.300,00. Para o ano de 2004 foram esperados cerca de R$ 26,000,00 (de acordo com
dados de julho de 2004).
549 A reduo restante referente cobrana resultou da reduo global da soma total em
torno de 18% devido participao na cobrana da taxa desde o seu incio (como fixado na
deliberao 8/2001 do CEIVAP), como tambm de um leve recuo no volume de cerveja
produzida da fbrica no espao de tempo analisado. Alm disso, a dvida referente
cobrana para 2003 foi calculada somente a partir de maro, para os meses de janeiro e
fevereiro ainda no tinha sido feita nenhuma cobrana.
547
289
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para o ano de 2003 uma economia da cobrana em torno de R$ 10.500,00. Os

investimentos no valor de aproximadamente R$ 30.000,00 j tero sido ento
amortizados aps cerca de trs anos. Apesar do valor da cobrana ser
relativamente baixo, ela representa, no caso da cervejaria Kaiser, um claro
incentivo para uma mudana no uso de gua. O sinal de que investimentos na
proteo dos recursos hdricos trazem uma compensao financeira foi
claramente percebido no caso desta empresa. At que ponto este efeito
incentivador ajuda na soluo dos problemas mais urgentes que o rio
apresenta (referentes contaminao com substancias orgnicas nocivas),
deveria ser examinado a longo prazo com maior exatido e em combinao
com os demais efeitos. As reflexes supramencionadas e as que se seguem
indicam ao menos que os incentivos das cobranas, vistos no geral, vo
demasiadamente no sentido de reduzir a captao da gua em vez de abordar
o fluxo de substncias nocivas. O estudo de Fres et al. (2005) surgido nesse
meio tempo e tratado no anexo A9 tambm confirma tal fato.
Alm do mais, possvel evidenciar por meio da cobrana da taxa, no
exemplo da cervejaria Kaiser, a evoluo ascendente dos custos marginais
referentes racionalizao de gua e das substncias nocivas e, ainda, as suas
implicaes para a gesto dos recursos hdricos. Aps a introduo da
cobrana a empresa informa sobre outros investimentos no tratamento de
gua de esgoto e sobre outras medidas para economia de gua, que estavam
sendo implementadas em agosto de 2003. Os custos para isso foram de
aproximadamente R$ 38.000,00, resultando um potencial de economia para a
cobrana da taxa em torno de somente 3%. verdade que Rodrigues, o
responsvel pelo meio-ambiente, ressaltou que a existncia da cobrana
tambm teria ajudado no aspecto de mostrar claramente aos responsveis em
sua firma a necessidade de uma ao poltico-ambiental. O incentivo, porm,
para tal comportamento j no parte completamente da grandeza preo ou de
uma comparao custo-benefcio relativa cobrana feita internamente na
empresa. Tambm em 2004 esta tendncia continuou. Outros investimentos no
mbito da utilizao de gua no valor de R$ 24.000,00 no trouxeram
nenhuma economia na cobrana, pois ela foi efetuada em um nvel j muito
alto, prximo aos valores ideais na utilizao de gua e, sobretudo, no
tratamento do esgoto; porm eles tambm tiveram, de acordo com
declaraes da empresa, um efeito psicolgico no que se refere importncia
das medidas de proteo do meio ambiente.550
Pelo visto este efeito est ligado ao emprego da tecnologia na Kaiser, a
qual j agora comparativamente muito avanada, e aos crescentes custos
marginais da despoluio e da reduo do consumo de gua. Quanto mais se
implementa medidas tecnolgicas voltadas para a proteo da gua, mais caro
fica economizar unidades adicionais de gua e de poluio.
550 Declaraes do responsvel pelo meio ambiente na Kaiser, Joo Carlos Rodrigues, em
julho de 2004.
290
18/10/2010 09:24:48
No fundo, isto no representa nenhum problema no sentido da

justificativa neoclssica da cobrana pelo uso da gua. Isto representa muito
mais um dos objetivos de levar os investimentos para a proteo dos recursos
hdricos, onde eles possam causar mais efeito e onde for mais barato. No
presente exemplo isto seria um sinal de que outras medidas para a
despoluio do Paraba do Sul no seriam aplicadas econmica e
eficientemente junto Kaiser, e sim mais junto a outros usurios, os quais
tenham explorado somente poucas ou nenhumas medidas para racionalizar
seu uso da gua. (Eventualmente como o caso no Paraba do Sul isto pode
acontecer tambm sob utilizao da receita da cobrana recolhida, dentre
outras, da Kaiser).
O caso evidencia tambm que o valor da cobrana deveria apresentar um
ntido aumento, caso se almeje, no futuro, objetivos maiores na proteo de
recursos hdricos e caso se queira atingir, atravs da cobrana, um estmulo
para mudanas adicionais nos hbitos de consumo de gua tambm na Kaiser.
Tais exemplos isolados de investimentos e as informaes hidrolgicas
disponveis relativas ao Paraba do Sul esto longe de ser suficientes para uma
determinao mais precisa disso. Os exemplos das medidas de investimento
na Kaiser mencionados permitem, porm, concluir que os custos marginais, ao
menos nesta empresa, aumentam visivelmente com a crescente implementao
da tecnologia ambiental.551
4.3.3.1.1.2. Exemplo 2: A siderrgica CSN considervel supresso da
obrigao de pagamento da cobrana devido ao fechamento do circuito da
gua
Tambm o exemplo da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) mostra que
reflexes em torno de estmulos para se investir oriundos da cobrana
poderiam ser de grande importncia para as empresas. Luiz Cludio Ferreira
Castro, diretor do departamento do meio ambiente deste maior produtor de
ao da Amrica do Sul, contava, em maio de 2002, com uma cobrana relativa
ao uso de gua em sua empresa no valor de 2,7 milhes de reais anuais. Esta
alta quantia, em comparao com outras empresas, resulta, sobretudo, do
grande fluxo da gua na produo de ao.552
Os custos marginais crescentes geram a necessidade de taxas visivelmente maiores no
caso de objetivos ecolgicos mais ambiciosos, o que tambm pode ser comprovado
empiricamente: em pases com uma poltica ambiental mais avanada como, por exemplo, a
Alemanha ou a Frana, as taxas similares cobradas para o uso da gua so claramente
maiores que no Rio Paraba do Sul. A melhor situao ecolgica nesses pases no se deve
naturalmente somente s taxas elevadas cobradas pelo uso da gua. Para tal cf. a discusso
sobre os efeitos da gesto dos recursos hdricos, por exemplo, em Berendes (1995).
552 A CSN tem, como indica Castro, uma necessidade total de gua de 42 m/s. Deste valor
cerca de 80% so procedentes de guas tratadas e reutilizadas. Porm, 8,7 m/s ainda
551
291
18/10/2010 09:24:49
A longo prazo tentou-se porm na CSN fechar completamente o circuito

hidrolgico na fbrica, de forma que somente a quantidade de gua
consumida (sobretudo atravs da evaporao no processo de resfriamento) de
1,7 m/s tivesse que ser renovada e todas as guas residuais fossem
internamente despoludas e depois reutilizadas. Assim a dvida de cobrana
cairia consideravelmente Castro calculava na poca um custo de somente
300.000 a 400.000 reais por ano. A economia de mais de R$ 2 milhes por ano
referentes aos custos da cobrana pela gua provavelmente compensaria, em
pouco tempo, os custos relativos ao completo fechamento do circuito
hidrolgico.
Dados da CSN de abril de 2003 apontam para a mesma direo: devido a
novos procedimentos de clculos da carga orgnica no esgoto e reduo
global da cobrana em torno de 18%, esta era de R$ 160.000,00 mensais em
2003, ou seja, perfazendo para todo o ano de 2003 um total estimado em553 1,6
milhes de reais. Atravs de diferentes medidas tomadas na introduo do
reprocessamento da gua utilizada dentro de um circuito fechado, Castro
contava em abril de 2003 para o ano seguinte com uma reduo da quantidade
captada em torno de 36 % e da quantidade de esgoto lanada em torno de
39%.554 Infelizmente os clculos internos da empresa relativos aos custos dos
investimentos correspondentes e tambm aos encargos de cobrana a serem
economizados atravs disto - ou seja, a resposta pergunta se um completo
fechamento do ciclo hidrolgico interno seria rentvel atravs da cobrana
ainda no tinham sido concludos por ocasio da concluso deste trabalho.
Destaca-se, porm, o fato de que no caso especial da CSN, por conta das altas
quantidades de gua por ela captada, o valor relativamente baixo da cobrana
no Paraba do Sul tambm mostre um visvel efeito incitativo.
precisam ser retirados do Rio Paraba do Sul, 1,7 m/s deste total permanecem como
consumo definitivo na empresa. Os 7,0 m/s, que a CSN joga no rio so 100% tratados
previamente, segundo informaes de Castro (k2 totaliza aqui 1), as substancias orgnicas
nocivas seriam retiradas com uma eficincia de 85% naquele momento e aps a construo
de uma estao de tratamento de esgotos ter sido concluda de 90% a 95% (portanto o k3
ficaria ento entre 0,85 e 0,95, o componente total de poluio da frmula entre 0,05 e 0,15 *
PPU). Devido a particularidades administrativas (pausas na produo ou perodos nos quais
no h um uso completo, etc.) estima-se para a CSN uma cobrana de gua no valor de 2,7
milhes de reais por ano.
553 Os meses de janeiro e fevereiro de 2003 no entraram no clculo, assim como foi
mencionado.
554 Na realidade o valor da cobrana da CSN 2004 teve uma leve subida devido a um
consumo maior e encontrava-se num valor anual de R$ 2.275.244,00 em fim de 2004.
Atualmente em 2010 a CSN paga, segundo informaes do CEIVAP, R$ 2.959.295,93.
292
18/10/2010 09:24:49
4.3.3.1.1.3. Outros exemplos

Tambm a firma de celulose Votorantim Celulose e Papis S.A. (VCP) relatou
em 2002 sobre planos de fechar o circuito hidrolgico na empresa. Essas
medidas foram introduzidas junto com a construo de novas estaes de
tratamento de esgotos cuja eficcia na eliminao de substancias orgnicas
nocivas atingiu 94%, contudo, j antes da deciso de implementao da
cobrana. Isto foi motivado, segundo dados da empresa, sobretudo devido s
exigncias relativas ao padro ambiental feitas pelos clientes (na maioria
estrangeiros). Contudo haveria depois uma alegria dupla por estes
investimentos, pois assim tambm a cobrana da VCP se mostraria claramente
inferior ao que teria sido sem as mudanas correspondentes.555 Tambm os
investimentos mencionados anteriormente para outras medidas de proteo
de recursos hdricos na cervejaria Kaiser apontam para a existncia de uma
conscientizao em relao ao meio ambiente, independente de aspectos
financeiros. Alm disso, como foi observado tambm por Joo Carlos
Rodrigues para a Kaiser, a cobrana e o interesse pblico despertado por ela
tornaram o comportamento ecolgico das empresas mais visvel para os
consumidores. Assim sua firma, por exemplo, que h tempos se submete a
anlises regulares dos seus balanos ambientais, poderia tirar proveitos
adicionais do seu comportamento ecolgico, pois esse comportamento seria
notado mais claramente pelo pblico atravs da cobrana.
Experincias na fbrica da Volkswagen em Taubat no curso superior do
Paraba do Sul apontam para a mesma direo. Uma grande parte da gua
utilizada vem sendo desde h pouco tempo reprocessada e reutilizada, o que
traz uma economia mensal de at R$ 250.000 nos custos com gua, segundo
dados da empresa. Os investimentos necessrios teriam sido amortizados em
no mximo 5 anos. Porm, no caso da Volkswagen este desenvolvimento no
foi induzido atravs da cobrana, e sim atravs do alto preo da gua da
SABESP, que fornece gua para a empresa.556 Contudo, o exemplo mostra
claramente o potencial de se fazer uso de um aumento dos preos pagos pelos
recursos naturais para estimular investimentos em prol do meio ambiente.
Alm disso, constatou-se claramente s margens do Rio Paraba do Sul um
fenmeno, o qual, como foi mencionado, tambm pde ser observado na
Alemanha por ocasio da introduo da lei que rege a cobrana pelo
555 Zeila Chittolina Piotto da VCP em maio de 2002. Igualmente expressaram-se, por exemplo,
Carlos Luciano da Siderrgica Barra Mansa e Elisa Romano da firma Rio Tinto Brasil. L
tambm as melhorias do balano do meio ambiente efetuadas h anos trazem uma economia
na cobrana sem que elas tenham, na realidade, sido diretamente influenciadas por ela.
556 A fbrica da Volkswagen na sua condio de receptora de gua da SABESP, e, portanto,
como usurio indireto, no obrigada a pagar a cobrana mas ela naturalmente paga o preo
empresa de abastecimento de gua pelo fornecimento da gua tratada. Informaes sem
autor (2003b).
293
18/10/2010 09:24:49
lanamento de esgotos industriais: a antecipao do efeito incentivador de

taxas pelo uso j antes da sua introduo. Como neste pas, nos quatro anos
entre a deliberao (setembro de 1976) e a aplicao de fato (janeiro de 1981)
da cobrana referente ao lanamento de esgotos, muitas empresas s margens
do Paraba do Sul, vem reagindo, j nos ltimos, anos iminente cobrana
com a diminuio da captao e do consumo de gua e do lanamento de
guas residuais poludas.557
4.3.3.1.2. A comparao entre os custos da cobrana e o benefcio das
melhorias ecolgicas
Uma outra linha de argumentao relativa s vantagens econmicas da
cobrana aponta para seus efeitos ecolgicos. Rodrigues supe que haja uma
diminuio de 20% de DBO e de matrias em suspenso no Paraba do Sul em
conseqncia da introduo da cobrana (respectivamente dos investimentos
realizados com a arrecadao que dela resultam).558 Isso baixaria de R$ 0,03
para 0,02 por m os custos que sua firma, a cervejaria Kaiser, arca a fim de
limpar, a fim de utilizar para seus fins, a gua retirada do Paraba do Sul.
Calculando-se por ano, daria uma economia de cerca de R$ 40.000. Se
fossem computados ainda a economia nos gastos com manuteno e pessoal,
ento se compensaria rapidamente os R$ 48.000 que, segundo os clculos da
poca, a Kaiser teria que ter pago com a cobrana pelo uso da gua. Partindose de uma real reduo das substancias orgnicas nocivas e da correspondente
economia de custos nesta grandeza para a cervejaria Kaiser, ento ela teria at
mesmo uma reduo de custos (lquidos) atravs da introduo da cobrana.
Pois as taxas de fato pagas em 2003 pela Kaiser atingiram o montante geral de
R$ 24.897,74, portanto claramente menor do que as economias de custos no
valor de R$ 40.000 previstas devido a uma melhor qualidade da gua. Mesmo
que estas previses de economias tenham sido calculadas demasiado
otimisticamente559, nota-se porm claramente que tambm na microesfera dos
FIEMG et al. (s/d) tomam como exemplo, entre outras coisas, as empresas estabelecidas
em Minas Gerais Vallourec-Mannesmann, FIAT, USIMINAS e Rio Tinto. Sobre os efeitos
antecipados da cobrana na Alemanha confira, por exemplo, Scholl (1998, pg. 32), que
dentro deste contexto, no entanto, aponta corretamente para o endurecimento paralelo da
legislao de Comando e Controle atravs de normas e padres na Alemanha .
558 Pelo menos no trecho superior do Paraba do Sul poderiam haver de fato claras melhorias
na qualidade dos recursos hdricos mais rapidamente do que em outras regies, pois, aqui, a
poluio ainda menor e parte basicamente de poucas fontes localmente concentradas.
Investimentos no tratamento de esgotos domsticos da cidade de Jacare, por exemplo,
teriam possivelmente rpidos efeitos positivos sobre a qualidade dos recursos hdricos nesta
parte do Paraba do Sul. Porm, considerando-se todo o rio, a hiptese de uma diminuio
em torno de 20% parece, pelo menos a curto prazo, demasiadamente otimista.
559 Segundo dados de julho de 2004, os custos com tratamento subiram (devido a outros
motivos) at a 0,033 R$/m. Assim, pelo menos at esta data, a cobrana no teve condies
557
294
18/10/2010 09:24:49
usurios claras melhorias ecolgicas resultantes da cobrana podem ser

sentidas de maneira relativamente rpida.
Castro tambm conta a, longo prazo, com tais efeitos positivos da cobrana
para a CSN. Os menores valores DBO no Paraba do Sul no somente levariam
a uma futura queda nos custos para o tratamento da gua do rio em sua firma,
como tambm a uma melhoria nas condies gerais de higiene na regio e,
consequentemente, da situao de sade dos trabalhadores da CSN, nesta
regio. Isso, por sua vez, naturalmente traz tambm benefcios para a firma.
Uma outra reflexo interessante foi igualmente feita na CSN.560 Aqui,
outras economias financeiras poderiam surgir, no somente atravs de uma
melhoria na qualidade da gua do Paraba do Sul, mas tambm atravs de
uma constelao totalmente inovadora: o plano de investimento para a bacia
do Paraba do Sul previa na realidade a construo de uma estao de
tratamento para os esgotos domsticos em Volta Redonda, a cidade da
siderrgica. Caso o PPU sofresse um considervel aumento, seria lucrativo
para a CSN, segundo dados fornecidos por Castro, sob determinadas
circunstancias, em vez de tirar gua do Paraba do Sul, comprar a gua tratada
dessa nova estao de tratamento de esgotos e utiliz-la no processo de
produo. O pagamento da cobrana para o CEIVAP seria, com isso,
totalmente descartado para a CSN e tambm o operador da estao de
tratamento de esgotos no seria mais obrigado a pagar pelo despejo de seu
esgoto tratado no rio. Observando-se do ponto de vista macroeconmico, esta
soluo incentivada por raciocnios microeconmicos de custo-benefcio
deveria causar igualmente efeitos positivos atravs de eficientes melhorias no
mbito ecolgico e econmico.
De acordo com informaes fornecidas pela imprensa, tambm a refinaria
da Petrobras em So Jos dos Campos faz uso massivamente de tecnologias
para a reutilizao de sua gua. Atravs disto, espera-se sobretudo poder
contornar o problema da crescente escassez de gua, que constitui-se, j hoje
em dia, em um empecilho para uma continuidade da expanso da empresa. A
cobrana como instrumento para um eficiente gerenciamento de recursos
hdricos , por conseqncia, bem recebida na Petrobras, como garantia de
uma futura disponibilidade de gua.561
A seguinte notcia relata um exemplo parecido: De olho na preservao
de sua principal matria-prima - a gua -, a cervejaria AmBev pensa adotar
de possibilitar claras melhorias na qualidade e, consequentemente, economias nos custos.
Considerando-se o aspecto das exigncias ecolgicas isto parece confirmar as reflexes
supracitadas, segundo as quais os valores da cobrana so demasiadamente baixos.
560 Luiz Castro Ferreira Castro, diretor do departamento do meio ambiente da CSN em
conversa. De fato tais fatos podem levar a claras redues de custos e a ganhos lquidos nos
nveis micro- e macroeconmico. Para o nvel macroeconmico Sera da Mota (1995) realiza,
assim como foi mencionado, interessantes clculos sobre a preveno de custos com doenas
e mortes em consequncia de uma cobrana pelo uso da gua.
561 Dados segundo Procpio (2002) e comentrios pessoais de Mariana Procpio.
295
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uma bacia hidrogrfica. Segundo o Estado de So Paulo de 11 de maro de

2010, inicialmente, a cervejaria vai financiar os projetos para formao do
comit gestor da bacia hidrogrfica Deve partir depois, para aes
educativas, de conscientizao da populao local. O Estado cita o diretor de
Sustentabilidade da empresa, Sandro Bassili: A ideia influenciar as bacias
hidrogrficas em que estamos presentes e, assim, influenciar toda a cadeia.
Embora h de se observar uma influncia e peso to significativos de uma
empresa no comit de bacia com certo ceticismo, no resta dvida de que a
empresa percebeu que, a longo prazo, as melhorias ambientais que so
atingidas, entre outros, pelo desenvolvimento das instituies por ela apoiado,
beneficiam tambm a ela mesma. So iniciativas que daro resultado a longo
prazo, e que com certeza vai agregar lucro empresa, disse Samuel Barreto,
diretor da ONG WWF, citado no artigo do Estado (cf. Oscar (2010)).
4.3.3.1.3. Restrio: O efeito da cobrana em pequenas empresas
Observa-se ento que no caso dos considerados grandes usurios industriais,
tanto se pode sentir as economias de custos a mdio e longo prazo, resultados
das consequncias ecolgicas positivas, como tambm se pode perceber que j
agora efeitos incitativos parciais da cobrana se tornam eficazes. Os custos
com investimentos na economia de gua e no tratamento de esgotos so
eventualmente compensados atravs das redues da cobrana dela surgida e
atravs do benefcio que nasce de uma melhor qualidade da gua. Deveria-se
contudo observar que as firmas aqui examinadas de forma pontual so
grandes empresas, as quais j dispem de abrangentes tecnologias de proteo
do meio ambiente e em regra de altos volumes de vendas e de um oramento
correspondente. O efeito ambiental causado pela cobrana deve ser
relativamente pequeno, devido j boa performance ambiental das respectivas
empresas.
No caso das inmeras pequenas e microempresas na regio do Paraba do
Sul, a situao em parte diferente. Em tais empresas, muitas vezes, tanto a
quantidade de poluentes orgnicos produzidos, quanto o consumo de gua
so bem baixos, embora naturalmente se somem rapidamente a valores
considerveis. s empresas, porm, muitas vezes falta no somente uma
conscincia ecolgica, mas tambm os meios para, por ex., investir no
abatimento de poluentes orgnicos. Alm disso, o incentivo provocado pela
cobrana na efetuao de tais investimentos , em geral, bem baixo em
primeiro lugar porque a cobrana devido s baixas quantidades de consumo
de gua muito baixa e em segundo lugar devido aos custos de investimentos
que seriam relativamente altos, por causa dos respectivos altos custos
marginais de abatimento de poluio. Caso houvesse, neste caso, vontade
poltica no sentido de promover, apesar disso, um efeito iniciativo neste
segmento de usurios, ento a cobrana teria que ser claramente aumentada,
296
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para que com isso ficasse acima dos altos custos marginais de abatimento nas
pequenas e microempresas. Em relao a isso, deve-se porm fazer trs
observaes restritivas:
Em primeiro lugar, isso pode corresponder evidentemente filosofia das
taxas ambientais, segundo a qual o abatimento deve ser efetuado nestas
grandes empresas caso os custos marginais do abatimento de poluio no caso
das pequenas empresas sejam essencialmente mais altos do que nas
grandes.562 No captulo 1.3.2.3.1. foi mostrado que tal soluo faz sentido do
ponto de vista da eficincia econmica. Mesmo assim, preciso checar em
cada caso se as (baixas) quantidades de poluentes de pequenas empresas so
ecologicamente inofensivas tambm na sua soma. Se este no for o caso
deveria-se ento providenciar uma reduo dos respectivos poluentes
orgnicos, com a aplicao de cobranas mais altas ou eventualmente atravs
de outros meios, como por ex. normas e limites mximos ou at atravs de
subvenes.
Em segundo lugar, tambm importante o fato de que nas pequenas
empresas frequentemente faltam os recursos financeiros e o acesso ao mercado
financeiro para a tomada de respectivas medidas de proteo dos recursos
hdricos. Mesmo se o valor da cobrana fosse mais alto do que os custos
marginais dos investimentos em tecnologias ambientais, poderiam ocorrer
situaes em que o efeito iniciativo da cobrana no se efetuasse. No mbito
das companhias autnomas e municipais de gua e esgoto este problema
evidente, como ainda vai ser reconhecido posteriormente. Mas tambm para
os usurios industriais constata-se que, junto com a imposio da cobrana,
sero necessrios, ao mesmo tempo, melhorias urgentes no acesso a crditos
ou algo semelhante, caso se deseje conseguir com que estes usurios
modifiquem seus hbitos relativos poluio e ao uso em geral.563
Em terceiro lugar, deve-se, por fim, observar que, como j mencionado
anteriormente, muitas das pequenas empresas com quantidades de poluio
relativamente baixas recebem suas guas de empresas de gua e lanam seus
poluentes na rede de canais pblicos (quando estes existem). Como usurios
indiretos, eles no esto sujeitos, por conseguinte, cobrana e s modalidades
desta, no tendo, portanto, efeito no comportamento ambiental destas
pequenas e microempresas.
Porque, por ex., um determinado filtro com preo fixo, no caso de uma quantidade de
poluio geral baixa, s consegue reduzir tambm uma pequena quantidade da poluio.
563 Compare Cader (2003). Na verdade, em qualquer tipo de sistema de gesto de recursos
hdricos, a cobrana deveria ser acompanhada de vrias medidas colaterais, tais como a
concesso de crditos (subsidiados) e de assistncia tcnica para a implementao de
tecnologias mais limpas e/ou econmicas no uso da gua. A implementao de tais medidas
pode ser decisiva, sobre tudo junto aos pequenos usurios, para garantir que o efeito
incitativo da cobrana de fato se realize.
562
297
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Um estudo realizado pelo SEBRAE (Servio Brasileiro de Apoio s Micro e

Pequenas Empresas) chegou mesma concluso.564 Chega a 82,3% a
porcentagem de empresas examinadas no estado de Minas Gerais, na regio
do Paraba do Sul, que tem seu fornecimento de gua, de acordo com esse
estudo, realizado por distribuidores de gua e somente 2% captam a gua
diretamente no prprio rio.565 Um efeito incitativo da cobrana pela retirada da
gua no deve portanto ser esperado nestes casos.566 Contudo, pelo menos o
que se afirma, a alta participao de usurios industriais que so abastecidos
diretamente por fornecedores de gua facilitaria a busca de uma poltica de
recursos hdricos coordenada com estes. As empresas de gua e esgoto
poderiam, por conseguinte, assumir um papel importante na implementao
de uma poltica de recursos hdricos. Alm do mais, uma considervel e alta
parcela das indstrias despeja suas guas poludas diretamente no Paraba do
Sul, de modo que, neste caso, a parcela da cobrana sobre o lanamento de
poluentes orgnicos caso implementada de forma contundente poderia e
deveria impreterivelmente mostrar um efeito futuro. Segundo um estudo do
SEBRAE, somente 11,5% das empresas afirmaram tratar suas guas poludas
antes de lan-las nos rios.567
SEBRAE-MG (2001).
No caso das pequenas e mdias empresas, calcula-se em todo o estado de Minas Gerais
somente 1,5%, enquanto no caso das grandes empresas pelo menos 15,7% captam sua gua
diretamente dos rios. No caso das empresas examinadas por Fres et al. (2005, pg. 5 ss.) em
toda a bacia, 52% recorrem malha de distribuidores de gua, cerca de 1/3 retira a gua
diretamente do Rio Paraba do Sul e 15% se abastecem dos dois modos. Tambm neste caso,
as grandes empresas tendem a uma retirada direta, enquanto as menores se deixam
abastecer por distribuidores de gua.
566 O efeito incitativo provavelmente tambm se efetuaria, caso as empresas de gua e esgoto
repassassem a cobrana para seus clientes, os usurios finais; pois, geralmente nestes casos,
so aumentadas proporcionalmente mais as tarifas dos consumidores domsticos, para
poder deixar sem grandes modificaes as tarifas industriais.
567 Contudo, muitos dos entrevistados durante o estudo afirmaram que suas guas de esgoto
no continham poluentes orgnicos, de modo que um tratamento seria ento desnecessrio.
At que ponto tais afirmaes so verdadeiras, no foi examinado pelo SEBRAE.
564
565
298
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4.3.3.2. O efeito da cobrana nos municpios e nas companhias de

gua e esgoto
Na bacia do Paraba do Sul, existem em princpio trs tipos de companhias de
gua e esgoto s quais a cobrana se aplica.568 Em alguns municpios, as
companhias estaduais de gua e esgoto, a CEDAE (RJ), a SABESP (SP) e a
COPASA (MG), assumem o fornecimento de gua e em parte a coleta e o
tratamento de esgotos. Em outros municpios existem servios autnomos de
gua e esgoto que desempenham estes servios exclusivamente no respectivo
municpio.569 Por fim, h pouco tempo algumas poucas empresas privadas
tambm vem atuando neste setor. No geral, existem em quase todos os
municpios do Paraba do Sul considerveis dficits na coleta dos esgotos
domsticos e em seu adequado tratamento. Como anteriormente mencionado,
somente cerca de cinco por cento de todos os esgotos domsticos da bacia
recebem um tratamento adequado. Deste fato resulta uma grande parte da
problemtica carga de poluentes orgnicos no rio.
Sobretudo dois aspectos devem ser mais precisamente examinados a seguir:
possveis economias de custos no caso das empresas de gua e esgoto atravs
de melhorias realizadas a longo prazo e uma falha do efeito incitativo da
cobrana no mbito das empresas de gua e esgoto.
4.3.3.2.1. As empresas de gua e esgoto: subsdios cruzados a curto prazo
para usurios causadores de intensiva poluio e economias de custos a
longo prazo atravs de uma melhoria na qualidade da gua
Em vista do valor provavelmente demasiadamente baixo da cobrana como
foi apresentado anteriormente (cap. 4.3.2.2.2.1.) no que se refere aos custos
ecolgicos e econmicos da utilizao da gua, os municpios s margens do
Paraba do Sul e as correspondentes companhias de saneamento podem ser
considerados pelo menos a curto prazo como beneficirios favorecidos
financeiramente pelo sistema. Como os principais responsveis pela poluio
do rio com poluentes orgnicos, eles se beneficiam ainda da ponderao dos
usos (captao, consumo e poluio) no adequada aos problemas ecolgicos.
No que se refere s informaes contidas neste captulo compare, enquanto no houver

outra indicao, os especialistas e atores entrevistados do ramo das empresas distribuidoras
de gua mencionados no ndice de especialistas e atores consultados, no final deste livro.
569 No que se refere s informaes contidas neste captulo compare, enquanto no houver
outra indicao, os especialistas e atores entrevistados do ramo das empresas distribuidoras
de gua mencionados no ndice de especialistas e atores consultados, no final deste livro.
568
299
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Eles possuem a permisso de externalizar uma maior parte dos seus custos
ambientais do que usurios que no lanam poluentes orgnicos.570
Do ponto de vista de longo prazo, as empresas de gua e esgoto se
beneficiariam com uma efetiva poltica de cobrana. Justamente no mbito do
fornecimento de gua os custos com o tratamento representam um fator
econmico muito decisivo. Caso realmente se consiga, por meio da cobrana,
alcanar uma clara melhoria da qualidade da gua no Paraba do Sul (seja por
motivo de uma reduo individual da poluio incentivada pela cobrana ou
por causa de investimentos efetuados com a receita), ento isto tambm
deveria levar a redues muito claras nos custos de tratamento das
companhias de gua. Como foi visto no setor da indstria, no exemplo da
Cervejaria Kaiser (cf. cap. 4.3.3.1.2.), foram feitas tambm no caso da
companhia de abastecimento CEDAE reflexes a respeito da reduo dos
custos de tratamento. Na regio do Rio Paraba do Sul e do Rio Guandu so
gastos mensalmente, de acordo com informaes dos representantes da
empresa, mais de um milho de reais s em custos com o tratamento qumico
da gua potvel, uma soma que poderia ser minimizada rapidamente, a partir
das melhorias na qualidade da gua resultantes da cobrana, o que deveria ser
considerado nos clculos internos da empresa relativos carga com a
cobrana.571
A cobrana, na sua forma atual, certamente no vai provocar, a curto
prazo, uma melhoria da qualidade da gua do Rio Paraba do Sul (de onde
transposto o Rio Guandu), de maneira to significativa a ponto de surtir uma
reduo de custos to rpida e na grandeza suposta nas afirmaes citadas.
Visto a longo prazo, o CEDAE parece, porm, - pelo menos a concluso que
se tem a partir das declaraes citadas ter assimilado a idia da cobrana, ou
seja, a de que o investimento na purificao da gua vai ser, por fim,
compensado para a maioria dos usurios em forma de economia de custos
devido a uma melhor qualidade da gua.
Tambm outras empresas fornecedoras de gua572 parecem observar
claramente as vantagens econmicas que surgem atravs da deteno do
Isto vale pelo menos para aqueles municpios, nos quais a companhia de abastecimento de
gua no realize nenhuma ou somente uma insuficiente coleta e tratamento de esgotos
residencias.
571 Em maio de 2002, representantes da CEDAE contavam com uma carga de cobrana de 35
milhes de reais anuais, caso ela fosse tambm instituda na regio do Rio Guandu, o qual
fornece uma grande parte da gua potvel para a cidade do Rio de Janeiro. De fato, at fim
de 2009, a CEDAE no pagava a sua conta da cobrana j implementada no Rio Guandu, o
que constitua um grande problema na gesto de recursos hdricos nesta bacia. Somente
desde outubro de 2009 a CEDAE cumpre a sua obrigao de pagar pelo uso da gua.
572 As seguintes citaes vem de conversas e correspondncias com os representantes das
respectivas empresas, os quais se encontram na lista de especialistas e atores entrevistados
(anexo).
570
300
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avano crescente da carga de poluentes orgnicos do Paraba do Sul - mesmo

que freqentemente os investimentos a serem efetuados com as receitas ou
subvenes adicionais do Prodes (cf. Captulo 4.3.4.2.6.) sejam vistos mais
como causa de melhorias ecolgicas e no as medidas de reduo incentivadas
pela cobrana junto s empresas fornecedoras de gua e outros usurios. Um
representante do SAAE em Volta Redonda era da opinio de que os meios de
investimento reunidos atravs da cobrana seriam, na verdade, ainda por
muito tempo insuficientes para que se alcanasse as melhorias necessrias na
qualidade da gua. Porm, eles ao menos representaram um incio. A firma
particular guas do Paraba espera que os recursos sejam empregados de
maneira adequada para o o total salvamento e manuteno do rio. A
empresa municipal de gua e esgoto em Jacare v a cobrana pelo uso da
gua como soluo do problema da poluio da gua, j que ela traria as
receitas necessrias para a despoluio. Tambm a COPASA, assim como a
privada guas do Imperador responderam, aps serem questionadas, que a
cobrana seria um instrumento poltico-econmico que garantiria, no futuro, a
disponibilidade de gua limpa, algo imprescindvel para sua empresa, e que
no haveria outra alternativa seno sua introduo.
No futuro se ver com que rapidez os recursos economizados pelas
companhias de saneamento atravs da melhor qualidade dos recursos hdricos
prevalecem sobre suas despesas com os pagamentos da cobrana, se a
cobrana representa, assim, uma chamada estratgia win-win. De acordo
com o que foi dito acima, a cobrana tem que crescer claramente nos prximos
anos, assim como deve ser melhor modelada, de acordo com os problemas
ecolgicos do rio, a fim de que seja possvel obter melhorias considerveis na
qualidade de suas guas. Somente ento que semelhantes e significantes
economias de custos nas empresas de abastecimento de gua podem
provavelmente compensar o nus da cobrana. Um importante passo inicial
parece j ter sido dado com a atual soluo, naturalmente ainda no perfeita,
pois a alternativa, de acordo a qual os usurios continuassem a utilizar
gratuitamente a gua do rio, levaria, em vista de sua crescente carga de
poluentes orgnicos, supostamente em um futuro previsto, a um colapso
ecolgico e com isso a um drstico aumento dos custos do abastecimento de
gua.
4.3.3.2.2. Fracasso do efeito incitativo da cobrana no setor de saneamento
devido ao repasse da cobrana aos consumidores finais, carncia de
comparaes custo-benefcio e falta de possibilidades de financiamento
Ao contrrio da maioria das indstrias, que se encontram em uma situao de
concorrncia com outras empresas dentro e fora da bacia do Paraba do Sul, as
empresas de saneamento possuem, em regra, uma posio de monoplio em
sua respectiva regio de atuao. Tanto este fato, quanto a demanda
301
18/10/2010 09:24:50
relativamente inelstica por gua potvel e pela coleta de esgotos domsticos

lhes permitiram repassar a cobrana sobre aumentos da tarifa praticamente
direto a seus consumidores finais. As empresas de saneamento atuantes na
regio deixaram de entender que um tal repasse parece ser, no geral ser
previsto, ao menos para o futuro.
No caso da CEDAE, um repasse final da cobrana s margens do Rio
Guandu significaria, por exemplo, para o consumidor final, de acordo com
clculos da empresa em 2002, um aumento de preos relativamente moderado
de 1,5 a no mximo 2,8% da conta de gua. Porm, curiosamente, em junho de
2003, a empresa de gua e esgoto do Rio de Janeiro ainda no havia repassado
a cobrana a seus consumidores finais. Leila Heizer, a responsvel na empresa
pelo meio ambiente, justificou tal fato afirmando que a carga de cobrana em
comparao com os demais custos da empresa era at ento relativamente
baixa. As despesas com a cobrana aumentaram, naquela poca, em baixa
proporo o grande dficit da empresa j existente e coberto, atravs do
oramento geral do estado. No final das contas, eram ento os contribuintes no
estado do Rio de Janeiro que pagavam a cobrana da companhia estadual de
saneamento. Heizer referiu-se (em conversa no incio de 2004) porm ao fato
de que a cobrana para a CEDAE aumentaria claramente e que com isso
seguramente haveria um repasse para o consumidor final, caso houvesse a
obrigatoriedade de cobrana pela utilizao da gua do Rio Guandu. (cf.
tambm o cap. 4.4.1., observao 696 relativa obrigatoriedade de cobrana da
CEDAE no Rio Guandu; na verdade, foi justamente o fato de ser impedido de
repassar a cobrana para o usurio final que motivou a CEDAE a se recusar,
at fim de 2009, a pagar a cobrana na bacia do Rio Guandu.)
A estadual COPASA de Minas Gerais repassava a cobrana j desde o
incio. Os 0,01 at 0,02 R$ adicionais por conta de gua, representam para o
consumidor final um aumento de preo muito baixo. Tambm no caso das
outras companhias municipais de saneamento particulares ou pblicas, que
foram consultadas, a cobrana repassada ou pelo menos seu repasse
previsto. A carga financeira relativamente moderada para os consumidores
finais, que surge atravs disto, deve estar, a princpio, claramente dentro da
margem da disposio a pagar apresentada pela populao. Em mdia, esta
calculada para o Rio Paraba do Sul em R$ 2,66 mensais naturalmente sob a
premissa de que a cobrana leve a sensveis melhorias na disponibilidade e
qualidade da gua.573
Duas conseqncias se mostram particularmente interessantes em contexto
com o efeito incitativo no caso do repasse da cobrana para os consumidores
finais: a perda do efeito incitativo entre os usurios diretos e a transferncia
deste efeito para os usurios indiretos.
573
Cf. Nogueira / Santos (1999a).

302
18/10/2010 09:24:50
No geral, a cobrana e seu potencial como instrumento incitativo

financeiro em prol de uma poltica do meio ambiente esto voltados para os
usurios diretos dos recursos hdricos. Porm, tambm no mbito dos clientes
das empresas de saneamento, dos consumidores particulares finais como
usurios indiretos dos recursos hdricos o desdobramento de um efeito
incitativo seria teoricamente imaginvel. De fato, nas residncias particulares
do Brasil existem, em parte, prticas de desperdcio amplamente difundidas,
que poderiam ser eventualmente reprimidas atravs de uma cobrana.574 Uma
possibilidade para isto o repasse da cobrana atravs da conta de gua
potvel. Contudo, clculos relativos elasticidade-preo da demanda de gua
no mbito das residencias particulares (como vai ser ainda brevemente tratado
no captulo 5) produzem valores relativamente baixos. Considerando-se, alm
disso, o fato de que a cobrana, no caso do Paraba do Sul, representa apenas
uma cota mnima da conta de gua dos consumidores particulares finais,
ento o incentivo financeiro da cobrana deve ser baixo.575 No se pode
subestimar porm o efeito psicolgico de uma cobrana: a experincia mostra
que a conscientizao sobre o valor econmico da gua atravs da cobrana
poderia contribuir para que o senso da populao em relao importncia
ecolgica fosse aguado.576
Por um lado, o repasse aos consumidores finais gera, sob certas
circunstancias, um efeito incitativo junto a estes, por outro lado, porm, a
cobrana perde, atravs disso, naturalmente uma parte do seu efeito junto s
companhias de saneamento diretamente afetadas pela obrigatoriedade do seu
pagamento. Atravs do repasse total da carga financeira aos consumidores
finais, diminui a presso econmica junto s companhias de abastecimento de
gua para que elas mudem seu padro de uso e para que empreguem medidas
voltadas para a economia de gua e de preveno de poluio. Justamente
estes pontos seriam, porm, urgentemente necessrios no caso das companhias
de saneamento, considerando os problemas na bacia.
Alm disso, para o funcionamento da cobrana como incentivo financeiro
no sentido da teoria (cf. captulo 1.3.2.2.) seria necessrio que as companhias
de gua e esgoto realizassem, para o seu caso, uma comparao de custos
entre a cobrana, e as possveis medidas para a reduo da mesma, mais ou
menos como representado no exemplo da cervejaria Kaiser ou da CSN, no
Um exemplo de um grande desperdcio de gua difundido entre a populao que sempre
se gosta de citar o costume que o brasileiro tem de varrer com gua, ou seja, de lavar as
caladas diante de suas casas com gua da mangueira.
575 Cf. os resultados no captulo 5 deste trabalho, como tambm a literatura l citada.
Tambm Cnepa / Pereira / Lanna (2010, pg. 11) remetem ao fato que a cobrana serve
para sinalizar ao consumidor final o preo total da gua tratada que recebe.
576 Neste sentido, deseja-se que a cobrana pelo uso da gua repassada seja apresentada na
conta de gua do consumidor final, expressamente separada, como cobrana relativa ao meio
ambiente, assim como planejava por ex. a COPASA, segundo uma informao de seu
presidente (cf. COPASA (2003)).
574
303
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captulo 4.3.3.1.1. Justamente isto parece portanto estar ocorrendo, no caso das
empresas em questo (sobretudo as pblicas), de maneira extremamente
limitada.
De acordo com a opinio de Kelman, enormes economias de gua
poderiam ser obtidas, por ex., somente atravs de medidas para se evitar as
perdas registradas, que chegam em parte a 50%, as quais surgem, entre outros
motivos, devido s deficincias no ultrapassado sistema de encanao das
companhias de abastecimento de gua. Ainda segundo Kelman, a reduo das
perdas financeiras para a empresa relacionadas a este fato compensaria em
muito os pagamentos relativos s cobranas pelo uso da gua.577
verdade que na SABESP so realizadas, de acordo com seus prprios
dados, medidas para a reduo das perdas de gua, porm elas no so
motivadas pela cobrana, pois esta provocaria custos demasiadamente baixos
para que possam exercer alguma influncia nas decises sobre as medidas de
investimento.578
Em um evento da CEDAE foram propostos (embora de maneira
extremamente tmida) por alguns de seus funcionrios, alm de investimentos
tcnicos para o combate s altas perdas fsicas, tambm outras medidas (como
o desenvolvimento da conscincia no caso dos consumidores finais ou a
realizao de seminrios de instruo para os funcionrios da CEDAE),
objetivando a economia de gua e dinheiro na empresa, em vez de repassar a
cobrana para os consumidores finais.579 Nesta ocasio, falou-se tambm sobre
investimentos de custos relativamente baixos no setor de esgotos e sobre o
potencial para a empresa de reduzir a sua cobrana atravs destes
Assim, segundo opinio do antigo diretor da ANA, Jerson Kelman (cit. segundo Nader
(2001)), mesmo em conseqncia da aplicao da cobrana no deveriam haver aumentos na
tarifa, e sim, pelo contrrio, as tarifas para os consumidores finais poderiam at ser, a longo
prazo, diminudas. Alm das perdas fsicas de gua, as companhias de abastecimento de
gua arcam tambm com perdas financeiras, pois as contas no so expedidas (por ex. para
instituies pblicas) ou no so pagas pelos consumidores finais. A CEDAE por ex. indica
perdas fsicas e financeiras com valores entre 54% e 66%.
578 De acordo com afirmaes de Francisco Jos de Toledo Piza (engenheiro de recursos
hdricos na SABESP), de julho de 2004. De fato, dependendo da dimenso das perdas fsicas
atravs de vazamento de gua pelo sistema de encanao, os custos relativos soluo deste
problema podem ficar muito altos, o que transforma um conserto do sistema de encanao
em algo que no compensa economicamente. Medidas incentivadas pela cobrana junto s
companhias de saneamento devem ser voltadas, portanto, mais para a rea de tratamento de
esgotos ou para a reduo das perdas financeiras. A ttulo de comparao: tambm na
Alemanha existem perdas no sistema de fornecimento de gua potvel na ordem de 9 %, na
Inglaterra, em algumas regies, de at 30 %.
579 Cf. por ex. as exposies de lvaro Henrique Cortes Verocai em uma conferncia em
relao cobrana, realizada na CEDAE, no Rio de Janeiro, em 23 de maro de 2004.
577
304
18/10/2010 09:24:51
investimentos.580 Desta forma, chegar-se-ia mais prximo ao objetivo ecolgico

de uma reduo da carga de poluentes orgnicos do rio e com isso tambm a
uma contnua reduo de custos para as prprias companhias de
abastecimento de gua, em forma de custos mais baixos para o tratamento da
gua do rio.
No mbito dos esgotos, porm, a cobrana no representa, no caso da
SABESP, tambm nenhum motivo econmico que justifique a aplicao de
medidas de expanso. Em comparao com os custos de investimento, a carga
de cobrana seria demasiadamente baixa para ser considerada nas decises de
investimentos. Mesmo assim, os investimentos no tratamento de esgotos
pretendidos na SABESP, devido a outros motivos, vo ter, naturalmente,
tambm neste caso, por fim um efeito redutor da cobrana. Algumas
companhias de abastecimento de gua privadas afirmaram ter conseguido
economizar nos pagamentos da cobrana devido a investimentos realizados
em todo caso na melhoria da eficincia do abastecimento de gua e tratamento
de esgotos.581 As tarifas da cobrana deveriam, porm, ser claramente
aumentadas, para que ocorresse aqui, automaticamente, uma extenso do
tratamento de esgotos incentivada pelos custos.
Uma comparao entre as despesas com a cobrana e os gastos com possveis
investimentos, que reduzissem as somas da cobrana, parece mesmo assim
ainda no ser feita sistematicamente no caso de muitas companhias de
saneamento no Paraba do Sul, sobretudo entre as empresas pblicas
pesquisadas. Na CEDAE, os responsveis por isso so pelo visto, alm de um
certo desconhecimento e de uma lentido de repartio, talvez tpica para
empresas estatais, sobretudo estruturas burocrticas e hierrquicas reinantes
dentro da empresa.582 Naturalmente, tambm a carga financeira relativamente
baixa da empresa atravs da cobrana em comparao ao seu oramento total
ou ao dficit existente, deve reduzir a presso econmica, de tomar medidas
para reduzir a carga da cobrana. Esta presso contudo deve ter aumentado
claramente com a introduo da cobrana tambm no Rio Gandu e, com isso, a
perceptvel cobrana para a CEDAE mesmo que, at 2009, a empresa tenha
se esquivado dessa obrigao de cobrana (cp. observao 696 no captulo
4.4.1.). As informaes da SABESP relativas a uma carga marginal atravs da
Isto depende porm das respectivas realidades. Como apresentado abaixo no exemplo de
Volta Redonda, as medidas l planejadas no seriam rentveis somente atravs do efeito
incitativo da cobrana sem outros subsdios financeiros.
581 Assim, por ex., as j mencionadas empresas guas do Paraba e guas do Imperador.
582 Este pelo menos foi o teor de uma discusso em uma conferencia sobre a cobrana, na
CEDAE, em 23 de maro de 2004 no Rio de Janeiro, como tambm de afirmaes de Leila
Heizer, ento responsvel da empresa pelo meio ambiente.
580
305
18/10/2010 09:24:51
cobrana apontam para o fato de que a falta de tais comparaes de custos

tambm atribuda ao baixo valor da cobrana.583
Um outro exemplo de um Servio Autnomo de gua e Esgoto no mbito
municipal remete porm a uma outra direo: Em maio de 2002, esperava-se
no caso do SAAE em Volta Redonda (SAAE-VR) uma cobrana pelo uso da
gua no total de R$ 50.000 mensais. Uma planejada estao de tratamento de
esgotos que pudesse tratar os esgotos de 15.000 habitantes da cidade (cerca de
5% da populao geral) teve os custos estimados em cerca de R$ 350.000. Neste
caso, a quantidade de gua tratada poderia ser aumentada de 12% para 17%
(o fator k2 seria ento de 0,17), o que levaria adicionalmente a uma reduo da
cobrana anual em cerca de R$ 15.000. O programa de fomento subvencionado
pela ANA para a construo de estaes de tratamento de esgotos Prodes
prev em tais casos financiar um quarto dos investimentos (neste caso, no
valor de R$ 350.000) com recursos advindos da cobrana e a metade atravs de
subsdios da ANA.584 Assim, restaria para a SAAE um volume de
investimento de somente R$ 87.500. No caso de uma economia anual da
cobrana em conseqncia da medida, no valor de de R$ 15.000, a construo
da estao de tratamento de esgotos com a ajuda de subsdios da ANA e das
receitas da cobrana seria ento amortizada em menos de 6 anos.
Sem os mencionados subsdios, a comparao entre custos da medida e a
economia da cobrana seria nitidamente menos vantajosa. Somente aps 24
anos que estas economias compensariam os custos da construo (sem contar
com os custos de manuteno e operao). O exemplo deixa ento claro que a
cobrana neste caso demasiadamente baixa, para que possa representar por
si s um incentivo financeiro para a realizao de investimentos no tratamento
de esgotos. Por outro lado, porm, em combinao com o subsdio da ANA
pode surgir sem dvida um efeito incitativo.585
Declaraes de Francisco Piza. Com relao s cargas de cobrana da companhia de
abastecimento de gua do estado de So Paulo compare tambm SABESP (2002).
584 Veja o que se refere ao PRODES cap. 4.3.4.2.6.
585 Ironicamente, Volta Redonda pertencia em agosto de 2004 aos municpios que at ento se
recusavam a pagar a cobrana. De acordo com informaes do antigo diretor da SAAE-VR
referentes a abril de 2003, o motivo para isto foi o fato de que no foi garantida com absoluta
segurana o retorno da receita da cobrana para a bacia. Contudo, a recusa do pagamento
parece, at do ponto de vista do prprio SAAE-VR, uma atitude de pouca viso, pois, devido
a isto, grande parte dos subsdios previstos do Prodes deixavam de ser empregados no
municpio; subsdios os quais teriam ultrapassado em muito a cobrana do SAAE-VR.
Possivelmente isto deve ser atribudo tambm ao fato de que a mencionada comparao
feita neste livro pela primeira vez entre custos de investimentos e valor da cobrana
economizada no SAAE-VR, pelo menos na poca, no tenha sido explicitamente
considerada. Na abertura do Frum Nacional dos Comits de Bacia no Rio de Janeiro, em
novembro de 2008, a Secretria de Meio Ambiente do Estado do Rio de Janeiro, Marilene
Ramos, chamou ateno para uma outra interessante experincia parecida com o estmulo
econmico do Prodes: no estado do Rio, a SEMA aplica os recursos financeiros oriundos do
ICMS ecolgico nos municpios em funo do seu grau de tratamento de esgotos. Assim,
583
306
18/10/2010 09:24:51
A isto soma-se, pelo menos no caso da empresas de gua municipais e

autnomas, um outro problema. O SAAE em Volta Redonda aponta para o
fato de que, para muitas companhias municipais de saneamento, tais questes
de custo-benefcio referentes aos investimentos no seriam relevantes. Pois,
eventuais medidas voltadas para o tratamento de esgotos dependeriam do
oramento e de atribuies financeiras do municpio, os quais so quase
sempre muito limitados. Um acesso a crditos pblicos ou privados para a
SAAE-VR praticamente no est disponibilizado. Assim, ficaria de fato
impossvel para a empresa decidir sobre investimentos a curto prazo, mesmo
que estes venham a ser compensados a longo prazo atravs da economia da
cobrana. O mesmo valeria tambm para as perdas de fato muito altas que
ocorrem no sistema de encanao. Silvino Streva, antigo diretor do SAAE-VR,
refere-se, neste caso, tambm a investimentos muito dispendiosos, que sua
empresa simplesmente no poderia financiar.586 Problemas semelhantes so
tambm descritos por Mrcio Gurdia, um representante da companhia
municipal pblica de gua e esgoto de Jacare. A questo sobre se a longo
prazo rentvel investir em medidas de proteo dos recursos hdricos, em
vez de se pagar a cobrana, no se aplica a ns, afirma ele.587
Como j foi explicitado no exemplo da agricultura no Cear (captulo 4.1. e
4.2.) e das pequenas empresas na bacia do Rio Paraba do Sul (captulo
4.3.3.1.3.), tambm no caso das companhias pblicas de saneamento
mostrado que seria importante para o efeito incitativo da cobrana que esta
fosse ainda apoiada tanto pelo Prodes588 quanto por outras possibilidades de
crdito e outros programas de apoio.
As avaliaes de 2004/05 aqui apresentadas foram confirmadas pela
publicao mais recente de Belm / Nogueira (2007, pg. 11) que, destacando
a necessidade de se implementar medidas de controle de perdas no setor de
saneamento, chegam concluso de que: considerando a cobrana na Bacia
do Rio Paraba do Sul, podemos afirmar que esse instrumento econmico no
tem se mostrado eficaz na racionalizao do uso dos recursos hdricos no setor
de saneamento. Com os baixos nveis de valores de cobrana praticados no
pas, definidos sem as devidas consideraes econmicas como o clculo da
elasticidade-preo da demanda por gua os dados apresentados
cria-se para muitos municpios um incentivo para construir estaes de tratamento, pois o
custos para tais investimentos sero compensados pela receita do ICMS ecolgico. Parece
que, a mdio prazo, a gesto de recursos hdricos no Brasil vai continuar dependendo de tais
combinaes entre cobranas e subsdios ao mesmo tempo.
586 Segundo dados de Silvino Streva, antigo diretor da SAAE-VR, de maio de 2002 e abril de
2003.
587 Mrcio Gurdia, do SAAE em Jacare (SP), durante entrevista em 31 de julho de 2003.
588 A possibilidade de recebimento de subveno do Estado em forma de recursos do Prodes
atravs da ANA eram e continuam sendo sem dvida um importante incentivo para que os
municpios se posicionem positivamente em relao introduo da cobrana.
307
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demonstram que as quantidades consumidas dos usurios diretos no tm

sido afetadas.
Seja por causa do baixo valor da cobrana, da falta de medidas flanqueadoras
e facilitadores de investimentos, do repasse da cobrana aos consumidores
finais ou devido ao desconhecimento e das complicadas estruturas
burocrticas nas empresas pblicas, o certo que, at agora, o efeito incitativo
da cobrana pelo uso da gua na regio do Paraba do Sul no mbito do setor
de saneamento parece ainda no se ter desenvolvido.
No fundo, isto no significa porm outra coisa seno o fato de que a
cobrana talvez no tenha ainda atingido seu principal objetivo; os usurios
que so os principais causadores do maior problema do rio a carga de
poluentes orgnicos recebida por ele no mudaram em nada, por conta da
cobrana, seu comportamento no uso dos recursos hdricos. Portanto, como
instrumento incitativo, a cobrana falha justamente no ponto onde poderia
causar o maior efeito possvel.
4.3.3.2.3. Os argumentos da CEDAE contra uma carga dupla atravs da
cobrana e de investimentos
Para finalizar, ser feita ainda uma breve considerao a respeito de uma
interessante exigncia da CEDAE em relao cobrana. Como resultado de
acordos polticos, a empresa estadual recebeu em alguns municpios do Rio
Paraba do Sul, nos quais era at ento responsvel apenas pela distribuio de
gua tratada, tambm, h pouco tempo, a concesso para realizar o tratamento
dos esgotos. Para muitos destes municpios a coleta e o tratamento de esgotos
vai de mal a pior, devido a claros descuidos ocorridos no passado. Deste
modo, l so necessrios agora investimentos muito altos por parte da
CEDAE. Esta referiu-se, em diferentes discusses sobre a cobrana, ao fato de
que ela estaria sujeita a uma dupla carga, se tivesse, por um lado, que pagar
estes investimentos, a fim de compensar os descasos (no causados por ela)
das respectivas comunidades e por outro lado ficasse sujeita obrigao de
pagamento da cobrana. Da, exigiu-se uma prorrogao do prazo da
obrigao de pagamento relativo ao lanamento de esgotos nos respectivos
municpios.589 Este tema interessante sobretudo do ponto de vista do
fortalecimento do efeito incitativo.
Por um lado, se confirma a observao da CEDAE, segundo a qual se fica
sujeito a uma dupla carga atravs de custos de investimento e dos custos da
cobrana, o que representa, de uma certa maneira, o cerne da idia da
cobrana. Pois, mesmo que na fase da realizao de investimentos no
De fato, a CEDAE at 2004 no cadastrou nos respectivos municpios o seu lanamento de
esgotos e assim de uma maneira at arbitrria no iniciou o pagamento da cobrana.
589
308
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tratamento de esgotos domsticos venha a ocorrer, de fato, um aumento da

carga financeira, haver ento, em seguida, uma reduo da cobrana.
exatamente neste ponto que se encontra a idia bsica de uma cobrana de
gua como instrumento incitativo. No se trata portanto da relao dos custos
de investimento e o atual valor da cobrana, como foi sugerido pela CEDAE
com referencia a sua dupla carga, e sim da relao entre os custos com
possveis investimentos e a futura cobrana a ser paga.
Isentando-se, porm, os usurios, no exemplo a CEDAE, por um certo tempo
do pagamento da cobrana e esta iseno estando atrelada de fato obrigao
da realizao de investimentos, ento uma tal iseno como compensao para
os custos oriundos dos investimentos pode representar um incentivo a mais
para realizao dos mesmos. A lei alem de cobrana pelo lanamento de
esgotos considera tambm este fato, na medida em que prev a possibilidade
de se deduzir, durante trs anos, da cobrana pelo lanamento de esgotos
industriais os custos de investimentos em medidas que diminuam
consideravelmente a carga orgnica.590 A nova metodologia da cobrana na
bacia do Paraba do Sul tambm prev um mecanismo parecido, ao
estabelecer, nos Art. 2 e 3 da deliberao 70, de outubro de 2006, que at 50%
da cobrana poder ser paga por meio de investimentos em em aes de
reduo da carga orgnica lanada que resultem na efetiva melhoria da
qualidade da gua ou que promovam a melhoria da quantidade de gua ou
do regime fluvial da bacia hidrogrfica. (Cf. tambm cap. 4.3.5.3.)
Em vista do fato de que a cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul at
ento no tenha evidentemente conseguido provocar justamente no setor de
saneamento um efeito incitativo suficiente, poderia-se de fato refletir se uma
possibilidade geral de compensao dos custos de investimentos com a
cobrana no contribuiria, pelo menos um pouco, para elevar este incentivo.
Contudo, preciso que se tenha conscincia em tal situao sobre o fato de
que, por outro lado, isso prejudicaria a funo de financiamento da cobrana, a
qual, na prtica, representa evidentemente o objetivo principal para muitos.
Apesar de uma certa considerao prtica, a qual se pode expressar diante deste
regulamento, e embora uma dupla carga atravs de custos de investimento e de cobrana,
assim como foi mostrado, seja tambm idia das cobranas de esgotos na Alemanha, o
favorecimento de investimentos convenientes durante a fase de construo (privilgio da
fase de construo) ... pertence entretanto aos elementos centrais do modelo alemo de uma
cobrana de esgotos, cujo sistema de incentivo opera, de maneira cada vez mais intensa, com
o estabelecimento direcionado de vantagens e tambm de desvantagens (Princpio BonusMalus). Berendes (1995), p. 152.
590
309
18/10/2010 09:24:52
4.3.3.3. O efeito de financiamento da cobrana

Para finalizar, sero apresentadas reflexes acerca do efeito de financiamento
da cobrana na bacia do Paraba do Sul, assim como alguns resultados com
respeito arrecadao da cobrana.
4.3.3.3.1. Conflitos entre o efeito de financiamento e o efeito incitativo
Um problema referente ao aspecto do financiamento resulta aqui, por sua vez,
(como foi vrias vezes mencionado) da mescla entre a funo de incentivo e a
de financiamento da cobrana. Na verdade, um retrocesso na demanda pela
utilizao do meio ambiente objetivo declarado de uma taxa do ambiental e a
cobrana ideal seria, vista de um certo modo, aquela que se privasse da sua
prpria base de calculo e que levasse ento, por ex., a uma espcie de
renncia total da poluio da gua. Por outro lado porm, seria exatamente
isto o que viria a contrariar a funo de financiamento de uma cobrana. Neste
caso extremo a receita da cobrana seria ento zero.591
O fato da elasticidade preo da demanda no primeiro clculo da cobrana
no ter sido levada em conta, deve levar obrigatoriamente ao fato de que,
devido s reaes dos usurios, as receitas almejadas (nas quais se tinha
orientado durante a determinao dos valores da cobrana) no vinham a ser
totalmente alcanadas.
Simulaes da receita com a cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul em
2002 partiram de receitas anuais no valor de 11,565 milhes de reais, uma
quantia que seria necessria para os investimentos previstos no plano de
recursos hdricos. Segundo clculos anteriores, cerca de 3,5 milhes de reais
teriam vindo dos usurios industrias do Paraba do Sul no estado do Rio de
Janeiro e deste montante 2,74 milhes apenas da CSN.
Um claro exemplo para este dilema, mesmo que em uma outra rea, se verificou na
Alemanha em 2003. Depois do ministrio alemo da sade ter tentado convencer a
populao em relao ao aumento do imposto sobre o tabaco decidido na poca, no valor
de um euro por carteira de cigarro, apresentando-o como benefcio poltico para a sade,
acreditando que assim as pessoas seriam estimuladas a parar de fumar, o ministro da
fazenda passou a temer por suas receitas e provocou a execuo do aumento decidido no
em uma, mas em trs etapas. Deste modo a carga financeira para os fumantes deveria
realizar-se de maneira menos dolorosa (e menos evidente) e naturalmente menos pessoas
seriam tambm levadas a parar com o fumo (e assim provocar uma diminuio da receita
com o imposto sobre o tabaco. Um outro exemplo so as receitas do imposto ecolgico
(kosteuer) sobre a gasolina na Alemanha, que so permanentemente fixados no sistema
previdencirio, de modo que uma diminuio drstica do consumo da gasolina, causada por
seus preos teria tambm aqui, visto do ponto de vista da funo financeira deste imposto,
efeitos indesejados.
591
310
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Porm, assim como anteriormente apresentado, a CSN ponderava sobre o

fato de, como conseqncia da cobrana, dar o passo ecologicamente correto e
eventualmente economicamente rentvel para firma, tratando seus esgotos
internamente e reutilizando-os completamente. Atravs de tal medida a
siderrgica teria que pagar como cobrana, em vez dos 2,74 milhes de reais
projetados inicialmente, somente entre R$ 300.000,00 e R$ 400.000,00 por ano.
Das receitas previstas dos pagamentos da cobrana dos usurios industriais no
estado do Rio de Janeiro, haveria uma diminuio de cerca de dois teros, o
que equivaleria a 20% dos recursos orados para toda a bacia. Somente por
conta do efeito incitativo gerado pela cobrana em uma nica firma, a funo
de financiamento seria ento afetada em torno de um quinto.
A prpria CSN chamou a ateno a respeito deste paradoxo da cobrana: a
empresa cumpriria com o fechamento do circuito de gua exatamente o
objetivo citado na lei 9.433/97 da cobrana o de incentivar um uso racional
da a gua. Porm, isso na realidade afetaria o objetivo da obteno de receitas,
que na prtica passou a ser o principal objetivo da cobrana.592
O exemplo da CSN declaradamente um caso extremo, que resulta das
enormes quantidades de gua captada pela empresa. No caso dos outros
usurios industriais parece que suas mudanas de comportamento em funo
da cobrana ocorrem em uma dimenso muito menor ou no ocorreram de
forma alguma. Porm, nota-se claramente que na concepo da cobrana
sempre devem ser observadas tanto a sua funo de financiamento quanto a
funo incitativa.
Tambm por estes motivos, devido arrecadao menor da cobrana por
conta da mudana dos hbitos de uso por parte de alguns usurios muitos
esperam um aumento do PPU nos prximos anos. De fato, poderia haver aqui
um mecanismo efetivo para levar os membros da CEIVAP a abrir mo dos
prprios interesses financeiros e aprovar um aumento do PPU. Pois caso os
investimentos almejados, assim como previsto no plano de bacia do CEIVAP
aprovado em conjunto, viessem a ser realizados, um aumento efetivo do preo
por unidade de gua seria a nica possibilidade de acumular os recursos
financeiros necessrios. Naturalmente, este aumento do PPU viria por outro
lado acompanhado de outras reaes dos usurios, no sentido de uma reduo
do consumo de gua ou da poluio (trazendo com isso melhorias ecolgicas),
mas causaria eventualmente de acordo com o valor da elasticidade preo
tambm uma diminuio da receita.593
Informaes e interpretao segundo declaraes de Luiz Cludio Ferreira de Castro e
Marcelo Bassi Costa, da CSN.
593 As elasticidades preo da demanda variam, de acordo com a experincia, claramente entre
os diferentes usurios (Cf. cap. 5). Poderia-se teoricamente tambm tentar determin-los a
priori, ou se elevar o PPU de acordo com a maneira do trial and error (tentativa e erro) at
que se consiga os efeitos ou receitas desejados. Poderia-se at mesmo incluir no clculo o
efeito obtido atravs da utilizao da receita arrecadada. Na regio do Paraba do Sul se
592
311
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4.3.3.3.2. As receitas advindas da cobrana pelo uso da gua na bacia do

Paraba do Sul
No decorrer das discusses em torno da introduo de uma cobrana pelo uso
da gua s margens do Paraba do Sul, assim como na primeira fase da sua
implementao, constatou-se, assim como mencionado, que o aspecto da
receita no entendimento da maioria dos envolvidos desempenha um papel de
destaque. A cobrana vista sobretudo como instrumento, atravs do qual
todos os usurios participam dos custos da gesto dos recursos hdricos e
atravs do qual o financiamento das medidas que so tomadas para a melhoria
da qualidade dos recursos hdricos organizado em forma de um rateio de
custos.
O objetivo da cobrana, tambm citado junto com o objetivo do
financiamento na lei 9.433/97, o qual visa um uso racional da gua, visto
evidentemente pela minoria das pessoas como sua prioridade, mesmo que
uma reduo do consumo de gua ou da poluio, incentivados pelo preo,
sejam de certa maneira, em regra, avaliados positivamente como um efeito
secundrio.594
Para o primeiro ano da existncia da cobrana, o ano 2003, foram esperadas
para a bacia do Paraba do Sul receitas no valor total de R$ 8.121.089, das quais
no incio de 2004 entraram de fato R$ 5.875.567 como pagamentos. Deste valor,
R$ 3.364.280 (41,4%; R$ 2.740.187 pagos desta quantia) vieram da indstria e
R$ 4.727.803 (58,2 %; R$ 3.128.779 pagos de fato) do setor de saneamento, R$
depara de fato s vezes com o argumento de que uma reduo da receita com a cobrana que
provocada quando um usurio por. ex. polui menos a gua, no representaria nenhum
problema, pois atravs disso a necessidade de investimento na purificao dos recursos
hdricos tambm decresceria. Isto no deve ocorrer em uma relao proporcional, mas
totalmente descartada esta argumentao no pode ser. Para afirmaes mais precisas e
confiveis deveria-se contudo considerar, em um modelo mais abrangente, a poluio total e
seus custos para a sociedade, os custos de preveno e eliminao, a elasticidade preo da
demanda, dos diferentes usurios e muito mais.
594 Mesmo que o efeito incitativo no represente o ponto de partida primrio da cobrana,
ocorre uma mudana dos hbitos de usufruto, evidentemente de uma certa abrangncia,
assim como visto acima, mesmo que seja tambm baixa. Neste ponto no se pode concordar
com Cueva (2001), quando ele afirma que no Brasil no existiria um efeito incitativo.
Inclusive se reportam, na bacia do Paraba do Sul e tambm em outras bacias brasileiras
vrios casos de usurios, especialmente industriais, que implementaram tecnologias de
economizar gua ou de abater poluio j antes da implementao da cobrana, porque eles
contavam com uma futura obrigatoriedade de se pagar pelo uso da gua. Nestes casos o
efeito incitativo da cobrana foi de certa forma antecipado, como j foi mencionado.
312
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5.155 da agricultura de irrigao (0,06 %; R$ 3.842 pagos) e R$ 27.344 (0,34 %;

R$ 2.758 pagos) de outros tipos de uso.595
Alm da poro relativamente alta de inadimplentes (que continua, alis,
bastante alta em 2008), chama a ateno tambm o fato de que as receitas no
valor de 8 milhes de reais no atingiram a seu tempo os 12 milhes de reais
almejados pelo LABHID e o CEIVAP (que mais tarde foram corrigidos para 10
milhes de reais). Portanto, nem todas as medidas previstas no plano de bacia
podem ser financiadas atravs da arrecadao da cobrana. Alm do fato de
que, em alguns casos, os volumes utilizados decresceriam (como no exemplo
da CSN), isto estaria tambm ligado ao fato do bnus de 18% sobre o valor da
cobrana (que ainda no tinha sido considerado na conta original) ter sido
concedido maioria dos usurios e possivelmente tambm ao fato de que
alguns usurios obrigados a arcar com a cobrana conseguem esquivar-se do
pagamento dela. Os crticos observam pelo menos o fato de que o cadastro
realizado pela ANA e pelos estados, no qual a cobrana se baseia, no tenha
conseguido realizar uma eficiente implementao da cobrana. No incio de
2004, 4.568 usurios estavam cadastrados, dos quais quase 3.000 eram
classificados como sendo do setor agrcola e somente em torno de 900 como
sujeitos cobrana. Em contrapartida, desse nmero, segundo dados da ANA,
somente cerca de 200 pagavam de fato sua dvida da cobrana (entre eles
estavam includos, porm, praticamente todos os grandes e significativos
usurios). Alm da alta taxa de inadimplncia, o nmero de usurios tambm
criticado, pois de modo geral, mais de quatro mil e quinhentos usurios de
todos os segmentos devem fazer uso da gua do Paraba do Sul. O cadastro e
conseqentemente a cobrana seriam ento ineficientes, de acordo com os
crticos.596
Uma relao detalhada das receitas de acordo com os segmentos de
usurios e tipos de uso at o momento atual (2010) encontra-se no anexo A6 do
presente trabalho. Os respectivos valores agregados so tambm publicados
na pgina web da ANA.
Mesmo aps a introduo da cobrana, as discusses no CEIVAP e nos
outros rgos envolvidos giravam principalmente em torno do emprego das
receitas. Discutia-se sobretudo em relao s prioridades nas medidas de
investimentos previstas no plano de recursos hdricos, como tambm, em 2003,
em relao s conseqncias de um contingenciamento no oramento a nvel
federal que ameaava afetar tambm as receitas da cobrana (cf. mais
precisamente no cap. 4.3.4.2.6.). O retorno automtico e ilimitado das receitas
advindas da cobrana bacia, assegurado atravs de um contrato entre a ANA
595 Em 2010, o montante das receitas acumuladas devido cobrana na regio do Paraba do
Sul desde maro de 2003, totalizava em torno de 60 milhes de reais. Valores atuais se
encontram na pgina da ANA http://www.ana.gov.br.
596 Dados sobre o cadastro e o volume dos pagamentos da cobrana, de acordo com
afirmaes de Pedro Pociotti (ANA) e da pgina web da ANA.
313
18/10/2010 09:24:52
e a agencia da bacia do Paraba do Sul (AGEVAP), deveria, neste contexto, ser

garantido tambm para outras futuras cobranas. Pois disto deve depender
decisivamente a aceitao da cobrana, sobretudo porque o aspecto financeiro
desempenha um papel muito decisivo na percepo dos envolvidos. Alm do
mais, deve ser de grande importncia explicitar s pessoas na regio do
Paraba do Sul e ao pblico, atravs de sensveis melhorias da situao do rio,
a importncia e o sucesso deste instrumento da poltica dos recursos hdricos.
Com o baixo valor atual da cobrana e a receita correspondentemente baixa,
mudanas significativas presumivelmente sero observadas, primeiramente
mais em nvel local, porm, isso no de maneira alguma garantido. Tambm
por isso deveria se comear a pensar sobre um aumento dos valores da
cobrana em um tempo prximo para possibilitar um benefcio significativo
para o maior nmero possvel de pessoas e assim no passar a impresso de
que a cobrana pelo uso da gua pode ser vista simplesmente como diz o
ditado como uma gota de gua no deserto.
4.3.3.4. Resumo das reflexes a respeito dos possveis efeitos da

cobrana na bacia do Paraba do Sul
O antigo modelo da cobrana na bacia do Paraba do Sul era construdo
expressamente como um modelo transitrio, o qual deveria, atravs de sua
simples aplicabilidade, possibilitar uma rpida introduo. Por meio de uma
frmula de trs partes, a captao, o consumo de gua e tambm o lanamento
de poluentes orgnicos foram sujeitos cobrana.
Uma inteno maior deste simples modelo era, de certa maneira, levar
todos os envolvidos na gesto de recursos hdricos a um consenso, para que
juntos tocassem o barco pra frente. Isto foi possibilitado, dentre outras coisas,
atravs do fato de que se comeou com a aplicao da cobrana numa ordem
de grandeza, que constitua uma garantia para o no surgimento de nenhuma
carga financeira em demasia para os usurios. Isto traz como consequncia o
fato de que o aspecto de financiamento da cobrana fique claramente em
primeiro plano na percepo do pblico e que as mudanas de
comportamento incentivadas pela cobrana oscilem em uma escala
relativamente pequena. Alm disso, elas parecem manifestar-se, at agora,
sobretudo na reduo da quantidade de gua captada pelos usurios
industriais. Por outro lado, investimentos voltados para a reduo da carga de
poluentes orgnicos do rio deveriam, com exceo da indstria, que por sua
vez j preenche muitas vezes altos padres de qualidade no tratamento da
gua, implicar em claras melhorias de qualidade dos esgotos sobretudo entre
as companhias de saneamento. Justamente no caso destas ltimas a cobrana
parece ainda no ter entrado de forma perceptvel nos clculos de custo-
314
18/10/2010 09:24:53
benefcio. Da ela forcada ento a falhar neste setor importante no seu efeito
incitativo.
O volume de receitas almejado para 2003, o qual havia tambm
determinado o valor da cobrana na bacia do Paraba do Sul, no foi
alcanado. Isto tinha a ver, por um lado, com o nmero (ainda) relativamente
baixo de usurios registrados e que arcavam com a cobrana, e tambm com as
regalias a estes concedidas (sobretudo o bnus de 18%), e por outro lado
tambm com o fato de que, na simulao de receitas, partiu-se,
equivocadamente, de uma elasticidade preo da demanda pela gua de zero.
De qualquer forma, os objetivos futuros tem que ser fixados em valores
claramente mais altos, caso se pretenda alcanar sensveis melhorias ecolgicas
na bacia do Paraba do Sul.597 No somente uma maior necessidade de
financiamento para investimentos vai trazer consigo a necessidade do
aumento das tarifas de cobrana. Um encarecimento do uso da gua pode
provocar tambm significativas mudanas de comportamento, maiores do que
as que at agora se conseguiu.
Atravs das medidas efetuadas com os recursos gerados com a cobrana
(junto com subsdios federais) e tambm atravs das mudanas de
comportamento induzidas aos usurios poder-se-ia, de fato, chegar a uma
clara melhoria da qualidade dos recursos hdricos na bacia do Paraba do Sul.
Com que rapidez e grau de abrangncia isso ocorrer e como as cargas
financeiras e os benefcios sero distribudos entre os diferentes usurios
depender decisivamente da futura configurao do modelo da cobrana.598
Na hora de declarar as quantidades usadas de gua sujeitas cobrana, no
segundo ano de vigor da cobrana, somente poucos usurios corrigiram suas
quantidades para valores menores que no ano anterior.599 Para se chegar a
concluses consistentes com respeito ao efeito incitativo da cobrana ,
naturalmente, ainda muito recente. possvel, em todo caso, especular que
nas situaes, nas quais a cobrana, apesar de seu baixo valor, proporciona um
incentivo a modificaes do comportamento individual, as medidas
J no plano de bacia para o Rio Paraba do Sul so citadas medidas contnuas para a
melhoria da qualidade dos recursos hdricos. Compare ANA / Fundao COPPETEC (2002c)
ou Fundao COPPETEC (2002).
598 Depender sobretudo dos futuros valores da cobrana. A mudana da metodologia em
2007 parece no te provocado significativas mudanas no comportamento dos usurios e
portanto da distribuio de custos e benefcios ecolgicos. Para isto devero ser,
provavelmente, aumentados sobretudo os valores do PPU. Alm disso, dever-se-ia tanto
proceder, assim como foi exposto, a uma mais eficiente e adequada ponderao da cobrana
para cada tipo de uso, a qual fosse voltada para as necessidades ecolgicas, como tambm
abrir possibilidades de financiamento para a realizao de investimentos por parte dos
usurios. Isso vale sobretudo, assim como foi mostrado, para pequenos usurios industriais e
para as companhias pblicas de saneamento.
599 Segundo dados da ANA foram menos de dez usurios.
597
315
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correspondentes ou foram efetuadas j antes da sua implementao (como nos

exemplos das indstrias no estado de Minas Gerais anteriormente
mencionados) ou necessitam de preparativos a longo prazo (como em partes
das medidas planejadas na poca pela CSN em relao ao fechamento do
circuito interno de gua).
A posterior reduo das quantidades utilizadas constatadas no caso dos
poucos usurios mencionados poderia, alm disso, resultar do fato de que, no
incio da cobrana, por motivos de preveno, eles tenham feito reservas de
gua e que isto foi ento retificado.600 Vendo-se da atualidade, pelo menos no
que tange reduo de reservas, o efeito incitativo parece, de certa maneira,
ter obtido xito como comprovam as afirmaes da ANA resumidas em Maia
(2006). Estudos futuros deveriam pesquisar mais profundamente este caso.
4.3.4. A concepo e implementao da poltica de recursos

hdricos na bacia do Paraba do Sul uma considerao a partir da
Economia Institucional e da teoria poltico-econmica (Economia
Poltica)
A nova legislao modificou radicalmente as bases polticas, financeiras e
institucionais da gesto de recursos hdricos no Brasil. Justamente em vista das
constantes dificuldades baseadas frequentemente nas insuficincias
institucionais e de implementao prtica na execuo do direito
regulamentador do meio ambiente ocorrido no passado que que se encontra
seguramente uma grande chance do novo sistema de gesto de recursos
hdricos. Mesmo que este no seja o tema mais especfico do presente
trabalho, deve-se fazer uma breve referncia sobre o mesmo, j que o sucesso
da cobrana depende decisivamente destas novas condies, nas quais foi
inserido. Do outro lado, uma reformulao to radical da base da
administrao de recursos hdricos traz consigo empecilhos e dificuldades.
Tambm a este respeito o exemplo do Paraba do Sul de grande valia, pois,
neste caso, trata-se da primeira experincia relativa a uma cobrana de gua s
margens de um rio no mbito de competncia federal e o exemplo vai
alcanar, no futuro, seguramente um significado importante para a poltica de
gua tambm em outros corpos hdricos. Particularmente pelo fato da
concepo na bacia do Paraba do Sul ter partido em grande parte dos
prprios personagens envolvidos diferente, por ex., do estado do Rio de
600 Esse efeito foi claramente percebido aps a emisso dos primeiros boletos relativos
cobrana e mostra que somente o fato de que o bem at ento livre foi sujeito agora a um
preo, teve um efeito disciplinador no sentido de que as quantidades de uso, que no fossem
realistas, no foram mais reservadas por outorga ou monopolizadas. A nova metodologia
de cobrana no Paraba do Sul inclui um mecanismo que visa desestimular ainda mais a
acumulao de reservas de gua (cf. cap. 4.3.5.).
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Janeiro, onde por determinao legal, a cobrana foi praticamente introduzida

de cima para baixo so de interesse, neste caso, sobretudo a constelao e
interao das partes de colaboravam na concepo e implementao do
sistema da cobrana pelo uso da gua bruta.
Dificuldades possveis e j ocorridas na estruturao e implementao do
sistema podem ser divididas, a grosso modo, em dois tipos: falta de clareza
institucional e desavenas relativas s competncias das diferentes esferas e
rgos administrativos, por um lado, e, por outro, os interesses divergentes
dos diferentes atores dentro da bacia. Estes dois aspectos sero, a seguir,
melhor descritos e analisados de uma forma mais detalhada. bvio que
dificilmente possam ser feitas afirmaes gerais e definitivas acerca do
gerenciamento de recursos hdricos, ainda muito recente e em vias de
desenvolvimento. Possivelmente este o motivo pelo qual tambm no Brasil
existam at agora pouqussimos estudos cientficos a respeito das condies
prticas de implementao do novo sistema de gesto da gua.601 Em vista do
carter participativo e decentralizado do gerenciamento de recursos hdricos,
de acordo com as novas leis brasileiras, parece, porm, mais importante que se
avaliem sistematicamente tais experincias tambm desde o ponto de vista
prtico. Pois, sem dvida, semelhante ao que ocorre na bacia do Paraba do
Sul, tambm os modelos de cobrana em todos os outros comits de bacia do
pas sero essencialmente determinados mais fortemente por solues polticas
de negociao e acordos do que por reflexes econmico-tericas. A fim de se
fazer valer mesmo assim as idias e princpios bsicos econmicos das
cobranas pela utilizao da gua como eficincia econmica, funo
incitativa, reflexo do valor econmico da gua, princpio usurio/poluidor
pagador etc. parece mais importante ainda que se conheam os processos
polticos que determinam a implementao de tais instrumentos econmicos,
compreendendo-os e eventualmente conduzindo-os com conhecimento
econmico especializado.602
A seguinte anlise dos problemas prticos deveria ento ser tambm
expressamente utilizada a fim de se antecipar desenvolvimentos
correspondentes em casos de futuros modelos de cobrana naturalmente
com a conscincia de que o desenvolvimento em outros exemplos pode
evidentemente seguir tambm um outro rumo ou mostrar outras facetas (o
601 Formiga Johnsson et al. (2003) fornecem uma descrio grosseira das discusses sobre a
concepo da cobrana no CEIVAP, que se encontra semelhantemente em ANA /
COPPETEC (2002a). Mais detalhado o cap. 2 do trabalho de Serricchio et al. (2005).
602 To natural quanto deveria ser para os economistas atentar para os aspectos polticos no
sistema tratados a seguir, seria de grande valia tambm para os atores no economistas
entender determinados contextos bsicos econmicos da gesto de recursos hdricos.
Frequentemente as vantagens das cobranas pelo uso da gua poderiam por ex. ser
explicitadas de maneira rpida e plausvel por exemplo demostrando para os envolvidos
com quais custos externos eles tm que arcar por causa das atividades de outros usurios.
317
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que seguramente vai acontecer devido a diferentes realidades naturais e

culturais).
4.3.4.1. Aspectos institucionais do sistema brasileiro de gesto de

recursos hdricos e da introduo da cobrana na bacia do Rio
Paraba do Sul
4.3.4.1.1. Caratersticas institucionais gerais da gesto de recursos hdricos no
Brasil instrumentos bem sucedidos por causa de condies bsicas
favorveis
Antes de examinar em detalhes a estrutura do sistema da gesto de recursos
hdricos no Brasil e tambm das chances e riscos resultantes da atuao dos
diferentes rgos no exemplo do Rio Paraba do Sul, deve-se fazer uma breve
considerao a respeito de algumas tendncias gerais da organizao
decentralizada e participativa referente gesto de recursos hdricos.
Semelhantes reflexes j foram parcialmente apresentadas no captulo
4.1.3.4.1. com base no sistema de gerenciamento de recursos hdricos no Cear,
em grande parte tambm j implementado.
4.3.4.1.1.1. Consideraes dos efeitos incitativos no sistema de gesto de
recursos hdricos a partir da perspectiva da Teoria Agente-Principal
A poltica brasileira para o meio ambiente e os recursos hdricos foi, at pouco
tempo, organizada, sobretudo de maneira centralizada e marcada por
imposies de ordem legal, que na verdade eram em parte muito exigentes e
rgidas, mas que por outro lado apresentavam um claro dficit de
implementao. A idia corrente no Brasil de que a lei no pega era, e ,
aplicada frequentemente tambm em relao ao meio ambiente. Os motivos
para tal fato so diversos e aqui no podem ser examinados
pormenorizadamente. Alguns aspectos parecem, porm, interessantes no
contexto de mudanas ocorridas atravs do novo direito de recursos hdricos.
Assim, um problema constante sempre era a fiscalizao das leis e normas
poltico-ambientais atravs dos rgos centrais do poder executivo, os quais
frequentemente esto muito distantes dos focos ecolgicos, possuem muito
pouco pessoal e meios financeiros e/ou so marcados por uma burocracia
morosa, alm de serem susceptveis corrupo e os funcionrios nos rgos
responsveis nem sempre demonstrarem um marcante interesse no
cumprimento da lei. O controle central dos usurios individuais por ex. de um
rio estaria ento ligado a custos de transao muito altos, sendo, de fato,
possvel, porm s com muita restrio. A Teoria Agente-Principal com o
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fenmeno da informao assimtrica603 fornece uma explicao explcita para o

fato de que um tal sistema direcionado ou vigiado por um rgo
regulamentador central tenha poucas chances de sucesso em um pas com a
dimenso e os problemas de infra-estrutura que tem o Brasil.604 Observando-se
por um ngulo inverso, percebe-se tambm um dficit de informao por
parte dos usurios e moradores das bacias no financiamento central de um
gerenciamento de recursos hdricos atravs de investimentos orientados para
o aumento da oferta e/ou disponibilidade de gua. Frequentemente a
sociedade no tem a possibilidade de controlar o governo em suas decises e
sobretudo de influenciar na aplicao dos escassos meios financeiros no
mbito do gerenciamento de recursos hdricos. No captulo 4.1. mostrou-se
que isto tambm foi constatado em relao ao passado no Cear. Neste estado,
as medidas de investimento financiadas pelos impostos orientavam-se
frequentemente de acordo com os interesses particulares de alguns poucos
latifundirios favorecidos pelas elites governantes.
O novo sistema de gesto de recursos hdricos no Brasil, organizado de
maneira decentralizada e participativa considera e, de certa forma, combate
este problema. Dando continuidade interpretao com base na teoria das
perdas de benefcios por motivo de informaes assimtricas entre o principal
e o agente, ento este problema contornado, de certa maneira, da forma que
a responsabilidade, tanto pelo controle do comportamento ecologicamente
correto, como tambm pela aplicao dos recursos financeiros (aqui oriundos
do volume de cobrana) seja transferida diretamente para os envolvidos, ou
seja, os usurios e os vizinhos da bacia. Assim, a oposio entre controladores
e controlados abolida. Principal e agente fundem-se de certa forma em um
nico grupo de personagens dentro das instituies da gesto de recursos
hdricos.
De fato, a experincia advinda das discusses no CEIVAP aponta para o
fato de que, apesar de conflitos ocasionais ardentes, que se desencadeiam a
partir de interesses particulares de certos personagens ou organismos
regionais, todos os envolvidos orientam-se fundamentalmente no objetivo da
manuteno da disponibilidade de gua em qualidade e quantidade
suficientes na bacia do Rio Paraba do Sul. Considerando-se que todos esto
no mesmo barco, ento isto significa que um gerenciamento efetivo dos
recursos hdricos por meio da cobrana s pode ser bem sucedido se todos se
sujeitarem s regras. Assim, do interesse geral que cada um arque com a
cobrana de gua ou reduza alternativamente seu consumo, sua captao e o
seu lanamento de esgotos com poluentes orgnicos. A tolerncia ao
Cf. cap. 4.1., obs. 448.
Sera da Motta / Feres (2004, pag. 7) vem isto de forma semelhante: a country with
the size of Brazil and a complex river system would not be able to implement a hierarchical
and compulsory system due to constraints in institutional capacity, including in human
resources.
603
604
319
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comportamento de pegar carona (fenmeno free-rider), onde alguns usurios

esquivam-se ao pagamento da cobrana e mesmo assim tiram proveito das
melhorias na qualidade da gua alcanadas devido ao novo gerenciamento de
recursos hdricos, deve ser, neste caso, muito menor do que seria num sistema
baseado em leis e normas de ordem central. Tambm l, o usurio que age de
acordo com a lei teria, sob certas circunstncias, uma desvantagem, caso
outros, por outro lado, no respeitassem certas imposies ecolgicas. A
identificao pessoal com a poltica de recursos hdricos projetada de forma
comum e participativa no CEIVAP, e com isso a prpria disposio de
dedicao para sua aplicao, deve ser, porm, certamente maior do que seria
no caso de um sistema de comando e controle central.
Deste modo, espera-se um controle mtuo entre os envolvidos, ou seja,
cada um sendo ao mesmo tempo Agente (como contribuinte da cobrana) e
Principal (da maneira que ele tem um interesse em que os outros tambm
paguem a cobrana e tambm faz o controle em relao a isto). Dessa maneira
pode-se agir de forma eficaz contra problemas tipo risco moral (Moral-Hazard),
como o supracitado fenmeno free-rider/pegar carona. Neste caso, a
totalidade dos usurios (ou o CEIVAP) no papel de Principal pode
evidentemente decidir pela concesso de determinadas regalias para alguns
atores como Agentes a fim de elevar sua disposio em cooperar (no
sentido do incentives, de acordo a teoria da Agency). No cap. 4.3.4.2. este
aspecto examinado, no caso do Rio Paraba do Sul. Confira, alm disso o cap.
4.1.3.4.2., que se refere cobrana no Cear.
Em vista do controle social acima exposto realizado pela totalidade de
usurios e vizinhos da bacia, parece til a ANA ter mudado a sua prtica
anterior da emisso de boletos e do recolhimento da cobrana sob manuteno
de segredo no que se refere aos montantes da cobrana para cada usurio.
Assim como o interesse, por ex. de alguns usurios industrias, no manejo
confidencial de determinados dados relativos ao uso da gua em seus
processos produtivos pode ser compreensvel, to importante pode ser, pelos
motivos supracitados, tornar essas informaes (que formam a base de clculo
da cobrana) acessveis ao pblico. Hoje, no site da ANA, pode-se encontrar
informaes detalhadas sobre a quantidade de cobrana a pagar por usurio.
A ANA anuncia, na verdade, controlar os dados dos usurios referentes a seu
consumo de gua. Porm, h dvidas sobre se ela realmente tem condies de
realizar isso de maneira suficiente. Pelo menos de se esperar que em tal
situao lhe surjam claramente mais altos custos de transao, do que os que
surgem no caso dos mecanismos de controle social expostos.605
No totalmente injustificada, neste caso, a objeo de que um controle social por parte
dos vizinhos na bacia e dos outros usurios dos recursos hdricos no seria suficiente.
Somente um rgo tecnicamente bem aparelhado e com o conhecimento tcnico necessrio
seria capaz de verificar dados complexos como por ex. a quantidade e a eficincia do
tratamento de esgotos (os fatores k2 e k3 na antiga frmula do CEIVAP). Aqui, naturalmente
605
320
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Extremamente positivas para a disposio dos usurios em engajar-se no

gerenciamento dos recursos hdricos mostram-se, na prtica, como j
mencionado, as receitas advindas da cobrana. A falta de possibilidades de
tratamento para esgotos domsticos como uma das mais importantes fontes da
poluio do Paraba do Sul como a falta de outros investimentos na proteo
dos recursos hdricos atribuda a uma carncia geral de meios de
financiamento. Sobretudo as companhias de saneamento municipais e
estaduais vm sofrendo desde sempre com isso.
A cobrana apresenta-se, nesse contexto, como uma possibilidade de se
compensar a falta de tais recursos atravs de novas fontes de receitas.606 A
possvel autarquia financeira do novo sistema de gesto de recursos hdricos
apresenta este aspecto, para muitos, como algo especialmente lucrativo.
Quanto maiores as receitas resultantes e quanto mais perceptveis sejam os
efeitos dos investimentos realizados na situao dos recursos hdricos, maior
ser o potencial do instrumento da cobrana em motivar os envolvidos a
cooperar com o gerenciamento dos recursos hdricos, incluindo o pagamento
da cobrana.
Contudo, muitos so da opinio de que se deveria ficar muito atento para
que o Estado, ou os rgos responsveis no usem a cobrana como pretexto
para se safar da responsabilidade e por sua vez diminuir os recursos a serem
investidos na bacia. Caso isto ocorresse, pairaria rapidamente uma frustrao
entre os envolvidos, pois a cobrana no proporcionaria melhorias
perceptveis. As cobranas pelo uso da gua, segundo esta opinio, no
deveriam representar nenhuma fonte de financiamento alternativa para o
gerenciamento dos recursos hdricos, e sim adicional.
4.3.4.1.1.2. Reflexes acerca da implementao da cobrana baseada na
Soluo de Negociao de acordo com Coase
No captulo 4.3.4.2. ser examinado at que ponto os vrios personagens na
bacia do Paraba do Sul puderam defender e impor seus interesses particulares
vai sempre haver o problema de informaes assimtricas entre usurios e instncia de
controle. A orientao participativa do gerenciamento de recursos hdricos parece, porm,
como descrito acima, ser um instrumento incentivador de comprovada eficincia no sentido
de levar os usurios a apresentar verdadeiramente os dados sobre seu uso da gua. A ANA
tira proveito tambm em uma outra perspectiva da obrigao dos usurios de declarar
regularmente suas quantidades de uso para a constatao da cobrana. que essas
informaes so tambm importantes para que ela possa obter sempre uma viso geral sobre
as quantidades atuais de uso, escassez etc, que tem que ser consideradas na concesso das
autorizaes de uso (outorga). Um fenmeno idntico a melhoria das bases de informao
atravs da introduo de instrumentos econmicos na poltica de recursos hdricos
constatado por Kraemer (200, p. 96) tambm na Alemanha.
606 Mesmo que isso, como j frequentemente frisado, no represente o objetivo principal de
uma cobrana na realidade concebida como instrumento incitativo.
321
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no processo de constituio da cobrana. Tambm esta possibilidade est

naturalmente claramente ligada ao carter participativo da gesto de recursos
hdricos. Em vista da transferncia (de uma parte) da soberania de formao
poltica no mbito da gesto de recursos hdricos das mos do Estado para os
envolvidos, e tambm do importante papel das discusses e negociaes, entre
estes no que se refere concepo da poltica de recursos hdricos, poder-se-ia
interpretar o surgimento e a aplicao da cobrana, com base em Coase
(compare cap. 1.3.1.), tambm como uma forma particular da soluo de
negociao.607 Ao contrrio da soluo de negociao de Coase, aqui os
direitos de uso naturalmente no foram atribudos a um determinado grupo
de usurios, obtendo-se, em seguida, atravs de negociaes, uma otimizao
da alocao atravs de um equilbrio de interesses entre as partes envolvidas.
A atribuio primria da gua por meio da outorga continua ocorrendo aqui
por parte do Estado (atravs da ANA). O comit de bacia, que representa a
totalidade dos usurios, pode, porm, atravs da definio do preo pelo uso,
ou seja, da cobrana, teoricamente influenciar608, de maneira decisiva, esta
atribuio entre os usurios, podendo os prprios usurios, como ser visto
tambm no prximo captulo, ter uma influncia decisiva sobre os resultados.
Nesse sentido, o sistema da cobrana pelo uso da gua bruta apresenta certas
caractersticas da soluo de negociao, ainda que elas naturalmente no
correspondam forma terica ideal, de acordo com Coase.
Mas tambm as reservas na literatura cientfica, indicadas de maneira
apenas breve no captulo 1 contra a soluo de negociao de Coase, podem
ser, alm disso, compreendidas atravs do exemplo da cobrana no Paraba do
Sul. Tambm neste caso, custos de transao relativos a viagens e informaes,
por ex., dificultam a participao dos representantes de organizaes
ambientais no sistema, influenciando, dessa forma, o resultado da alocao.
Este resultado, tambm no caso do Paraba do Sul, depende decisivamente
de que grau de poder os atores envolvidos possuem nas negociaes. L, a
indstria pde, por ex., devido sua importncia econmica, obter sucesso em
grande parte de suas reivindicaes (em forma de valores de cobrana no geral
baixas ou atravs da limitao da cobrana no setor de minerao), enquanto
607 Tambm outros autores examinaram o gerenciamento de recursos hdricos diante de um
cenrio da teoria dos jogos como processos coletivos de negociao e de deciso. Rausser
(2000, pg. 64s.) apresenta, por ex., restries na vigncia do ponto de anlise, segundo Nash
(1950), no mbito da gesto de recursos hdricos. O tema porm no deve ser muito
aprofundado aqui. No que se refere ao Equilbrio de Nash compare, da perspectiva da
economia ambiental brasileira, tambm Sera da Motta (1997 b, pg. 8). Para um modelo
brasileiro baseado na teoria dos jogos considerando-se o papel da ANEEL e da ANA cf.
Carrera-Fernandez (s/d).
608 No caso da atual cobrana, seguramente no se encontra nenhuma modificao
significativa da atribuio por outorga. Porm, seria evidentemente imaginvel que um
preo mais alto modificasse sensivelmente a distribuio das quantidades de gua atribudas
aos diferentes usurios.
322
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que para outros com menos poder, como os representantes da sociedade civil,
isso nem sempre foi possvel.
Quando se vive em sistemas democrticos, preciso naturalmente contar
com a distoro de processos de deciso devido atuao de interesses
individuais. Portanto parece mais importante ainda, como vai ser discutido
pormenorizadamente no prximo captulo, confrontar o forte poder de
negociao dos grandes usurios com o das instituies independentes,
como a ANA ou as instituies de pesquisa, que supostamente, por no serem
diretamente envolvidas, devem ser mais interessadas numa soluo vertida
para o bem-estar social da sociedade como um todo.
Um perigo est no fato de que os membros do comit de bacia, na sua
deciso sobre a metodologia e os valores da cobrana, no observem os
interesses ecolgicos a longo prazo, e sim que busquem mais atender os
interesses polticos locais ou estruturais a curto prazo. Isso poderia levar ao
conhecido fenmeno brasileiro da guerra fiscal, na qual os estados, na luta por
possveis investidores, baixam seus impostos de maneira ruinosa. Na rea da
gesto de recursos hdricos, haveria a ameaa de que os comits, na
concorrncia pelas localizaes de investidores, apostassem em condies de
investimento supostamente lucrativas em forma de uma baixa cobrana pelo
uso da gua, o que implicaria em que o tiro sasse pela culatra, assim como
formulou Cabral.609 Em caso de uma introduo da cobrana pelo uso da gua
em todo o pas, uma cobrana demasiadamente baixa poderia trazer consigo,
sob tais circunstncias, exatamente os efeitos contrrios aos desejados. Um
assentamento amplificado de usurios com alto consumo de gua ou altos
ndices de poluio possivelmente teria, a curto prazo, efeitos economicamente
positivos, tais como crescimento econmico, aumento de oferta de emprego
etc. Porm, a longo prazo, a piora nas condies ambientais significaria, por
outro lado, muito mais um obstculo para os investimentos. Em alguns
lugares da regio do Paraba do Sul j se pode atualmente constatar que a
antiga vantagem de localizao que havia, ou seja, a da abundante
disponibilidade de gua, devido a uma sobre-explorao, j no mais existe. O
que est acontecendo exatamente o contrrio, ou seja, a carncia de gua
limpa est se constituindo em um obstculo para atividades econmicas na
regio. Tambm aqui parece portanto importante convencer os agentes no
comit de bacia da necessidade de um enfoque de longo prazo.
Para o futuro, deve-se regulamentar por fim a maneira como as
dificuldades relativas implementao devem ser superadas, tanto
institucionalmente quanto organizativamente. Desse modo, deve-se procurar
encontrar a maneira de se defrontar com possveis recusas do pagamento, ou
seja, como reagir inadimplncia por parte de alguns usurios. Dever-se-ia
banir tambm o abuso relativo ao fato de que um nmero relativamente
609
O cientista social Wilson Cabral durante entrevista em junho de 2003.

323
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significativo de usurios no tenha ainda registrado nem outorgado suas

respectivas quantidades de uso e com isso no efetue o pagamento da
cobrana. Do contrrio, a credibilidade do sistema poderia a longo prazo ser
abalada.
Uma ampliao do j existente programa de conscientizao em relao ao
meio ambiente seria, neste caso, de grande valia. Experincias no mbito da
crise energtica de 2001/02 mostraram que, atravs de campanhas de
esclarecimento, houve um desenvolvimento relativamente rpido da
conscincia da populao brasileira em relao gravidade da situao e da
necessidade de cada um contribuir para a soluo do problema.610
4.3.4.1.2. A organizao institucional da gesto dos recursos hdricos nos
seus pormenores chances e potencial de conflitos do novo Sistema de
Gesto de Recursos Hdricos
A gesto do Rio Paraba do Sul tambm representa um caso especialmente
complicado porque diferentes rgos tradicionais e novos de diferentes esferas
administrativas atuam em parceria.611 Como um rio que atravessa trs estados,
o Rio Paraba do Sul encontra-se sob domnio federal. No grfico 4.3.1, no
incio do captulo 4.3.1., pode-se reconhecer estas competncias
administrativas.
Na esfera federal atua, em primeira linha, o ainda relativamente jovem
comit de bacia do Paraba do Sul, o CEIVAP, que discute e delibera a repeito
das questes relativas a toda a bacia. A respectiva agncia de bacia (AGEVAP)
exerce funes como rgo executivo. Alm disso, como rgos submetidos
ao direito federal de uso de gua, tanto a Agncia Nacional de guas (ANA)
por ex., como tambm outras instituies j h muito existentes, como o
Conselho Regional de Recursos Hdricos (CNRH), a Secretaria de Recursos
Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/MMA)
ou, no que diz respeito ao uso do rio para a obteno de energia, a Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) (compare tambm o captulo 2.2.) so
de destacada importncia. Alm disso, o Ministrio do Meio Ambiente, o
Conselho Nacional do Meio Ambiente e o Ibama estabelecem e controlam
Cf. Hartmann (2001). Neste sentido, certamente contribuem os meios de informao como
a revista Pelas guas do Paraba publicada pelo CEIVAP e distribuda gratuitamente. Na
edio de novembro de 2008, esta revista, por exemplo, chama a ateno na manchete para
projetos de investimentos financiados com recursos da cobrana. Pode-se replicar, porm,
que seriam necessrios outros meios de comunicao de um grau de divulgao
significativamente maior para se fazer chegar estas informaes populao em geral.
611 Tambm estes aspectos podem ser descritos aqui s de maneira muito breve. Um possvel
tema a ser abordado em futuros trabalhos de pesquisa seria o emprego de reflexes tericas
do federalismo sobre a poltica brasileira de recursos hdricos. Uma considerao acerca do
federalismo e da poltica do meio ambiente encontra-se por ex. em Karl (1996).
610
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regulamentaes e normas de ordem legal relativas poluio do meio

ambiente.
Os responsveis por determinados aspectos na regio do Rio Paraba do
Sul, como tambm pelos afluentes que nele desaguam e que esto sob
competncia estadual, so, porm, as autoridades pblicas correspondentes
dos trs estados: So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Da surgem
tambm diferentes instituies estaduais (como as respectivas autoridades
reguladoras do setor de meio ambiente e de gua) como agentes da gesto de
recursos hdricos na regio de abrangncia do rio.612
Alm dos problemas entre as esferas federal e estadual, um outro
problema so as sobreposies regionais de competncias, ou a falta de clareza
no que diz respeito diviso de responsabilidades entre os rgos no mbito
da bacia. Apesar do surgimento gradual de um sentimento de identidade
como sendo uma nica bacia do Paraba do Sul, continua havendo entre os
vizinhos um forte pensamento direcionado para os interesses locais. O que no
de se admirar, considerando-se a extenso da bacia e tambm as diferenas
scio-econmicas entre suas sub-bacias. Assim, alm do CEIVAP, como rgo
representante de toda a bacia do Paraba do Sul, formaram-se e continuam se
formando, inmeras outras instituies em determinadas regies e com
determinados objetivos limitados. A ilustrao 4.3.2. mostra este mosaico
institucional da bacia do Paraba do Sul.613
Fig. 4.3.2.: O mosaico institucional na bacia do Rio Paraba do Sul
Fonte: PEC 2939, p. 385.

Dados mais precisos a este respeito podem ser visto por ex. em Fundao COPPETEC
(2002), pg. 377 ss.
613 PEC-2939 Diagnstico e Prognstico do Plano de Recursos Hdricos da Bacia do Rio
Paraba do Sul, pg. 385/386.
612
325
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Por um lado, trata-se, neste caso, de comits de bacia, que se instalaram em

determinadas regies do Paraba do Sul ou de seus afluentes, como o caso do
chamado Comit Paulista, fundado j em 1994 para o trecho paulista do
Paraba do Sul, ou os comits de sub-bacia dos afluentes Rio Pomba e Rio
Muria ou Rio Grande / Dois Rios, fundados em 2001. Uma dificuldade, que
no insignificante, nasceu ento do fato de que at agora no foi
determinado legalmente que relao hierrquica existe entre estes comits e o
CEIVAP - como Comit de Integrao. A Lei No. 9.433/97 reconhece como
comits todos os comits existentes na bacia, o que gera, em parte, uma
sobreposio de competncias e as correspondentes diferenas de opinio. Na
prtica, procedeu-se at agora de acordo com a regra de que o CEIVAP
representa o rgo central e que aos organismos regionais foi atribuda uma
certa autonomia em seu respectivo domnio, at o ponto em que no haja
conflitos com as determinaes do CEIVAP. Existem, porm, tambm esforos,
por exemplo, no caso do estado de So Paulo e do comit local que j existe
h mais tempo do que o CEIVAP no sentido de exigir que a gesto do
Paraba do Sul fique mais nas mos dos comits estaduais. Sobretudo com
respeito deciso sobre a utilizao da receita da cobrana devem continuar as
discusses no futuro.614
Uma outra forma de organizao regional formada pelas associaes de
municpios ou consrcios intermunicipais (semelhante ao Consrcio PCJ, do
qual foi tratado no cap. 3.2.). Surgidos originalmente nos anos 80 em So
Paulo, como fuses livres e voluntrias de vrias administraes municipais
para fins de proteo do meio ambiente, estes rgos abriram-se aos poucos
tambm para outros participantes, como ONGs e empresas. Exemplos na bacia
do Paraba do Sul so o Consrcio Intermunicipal do Rio Muria ou dos
usurios do mdio Rio Paraba do Sul. Tais consrcios, na verdade, no so
previstos oficialmente como atores na poltica de recursos hdricos, porm eles
interagem cada vez mais com os rgos do sistema da poltica de guas.615 No
Paraba do Sul por ex. a criao do comit para as sub-bacias do Rio Muria e
do Rio Pomba partiu dos respectivos consrcios.
Tanto os comits atuantes em sub-bacias e afluentes do Paraba do Sul,
quanto os consrcios intermunicipais podem, por um lado, cumprir a
importante tarefa de oferecer um frum voltado para determinados interesses
locais em determinadas reas especficas do rio e de defend -los atravs da
participao de representantes tambm no mbito do CEIVAP. Este fato levou
devido constatada identificao mais a nvel local e regional por parte das
Sobre o complicado caso especfico da transposio de guas do Paraba do Sul para o Rio
Guandu e a respectiva discusso entre o CEIVAP e a SERLA sobre o pagamento de
compensaes, j foi referido acima.
615 Membros de tais consrcios tm, por ex., com frequncia, representao e direito de voto
nos comits de bacia.
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pessoas sobretudo nos ltimos tempos a uma mobilizao mais forte dos
vizinhos por parte de tais rgos. Uma tal articulao de interesses realizada a
nvel local presta, portanto, uma decisiva contribuio para a implementao
das idias inovadoras no novo sistema de gesto da gua a descentralizao
e a participao.
Por outro lado, uma tal regionalizao e desmembramento da organizao
abriga tambm o perigo de que um outro elemento fundamental da Lei
9.433/97 venha a ser perdido o que determina toda a regio da bacia
hidrogrfica de um rio como rea de atuao. Existe, de certa maneira, o risco
de que se regresse ao pensamento limitado (e frequentemente voltado
exclusivamente para interesses particulares pessoais) voltado somente para o
estreito espao local em que se vive.616 Isto percebido claramente sobretudo
nas discusses sobre a utilizao da arrecadao da cobrana. A questo da
receita muitas vezes discutida, ou seja, a questo sobre se as receitas da
cobrana deveriam ser destinadas unicamente bacia, na qual foram
arrecadadas, ou se deveria-se pensar muito mais na questo da solidariedade
fiscal, onde bacias menos favorecidas em termos de renda recebessem o
auxlio de outras com maior poder econmico,617 ganha outra dimenso dentro
do mbito das prprias bacias: no so raras as vezes em que representantes
de comits das sub-bacias ou de consrcios intermunicipais exigem que a
receita da cobrana permanea na sua respectiva sub-bacia. Tal fato contradiz
notoriamente o esprito da nova gesto de recursos hdricos e tambm no tem
nenhum sentido no que se refere ao aspecto da eficincia econmica e
ecolgica. Pois, justamente devido s inter-relaes hidrolgicas, no
possvel (ou se o for, somente de maneira limitada), considerar isoladamente
certos trechos do rio. Por isto, um sistema voltado para a totalidade da bacia
como rea de atuao tem o objetivo de empregar os recursos disponveis
segundo um plano de gesto da bacia como um todo, onde pudessem
promover os maiores resultados e oferecer totalidade dos usurios dos
No raramente oculta-se em tais casos tambm uma disputa por antigas possibilidades de
influncia, pois o CEIVAP incorpora, de certa maneira, os novos personagens do
modernizado direito de recursos hdricos, enquanto que anteriormente era comum uma
poltica mais centralmente direcionada e frequentemente favorecedora das elites locais.
617 Uma tal solidariedade fiscal ou financeira , na verdade, um importante interesse das leis
relativas gesto de recursos hdricos no Brasil. Frequentemente proposto na discusso,
por ex., que a receita da cobrana das ricas bacias do sul e do sudeste flua, em parte, para
bacias mais pobres no nordeste do Brasil. No interesse da viabilidade poltica parece,
porm, que atualmente, na ANA e em quase todos os agentes envolvidos, parece ter-se
consolidado a idia de que a receita deveria ser empregada em favor da bacia de origem.
Mesmo que, assim como defende a teoria neoclssica, como foi visto, seja insignificante para
uma cobrana incitativa, onde a sua receita vai ser empregada, este aspecto desempenha
naturalmente um papel decisivo no que tange a viabilidade prtica. O fato de haver no
Paraba do Sul e nas outras bacias do Brasil uma forte insistncia em devolver as receitas
para os usurios confirma, alm disso, a tese que, aos olhos dos personagens, a cobrana
representa muito mais um instrumento de financiamento do que um instrumento incitativo.
616
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recursos hdricos o maior benefcio possvel. Formiga-Johnsson e Scatasta

(2002), p. 42, resumem bem a problemtica do processo:
In the Paraba do Sul river basin, the proliferation of committees and their executive arms at local level at least in the most problematic regions seems to respond to the need to decentralize decision-making to the lowest appropriate level,
since the river basin dimension still has an abstract nature for many local stakeholders. However, the creation of another layer of basin entities may have taken
place too quickly in the context of a complex, pioneering experience, hampering
the timely definition of clear links (formal or informal) between them and the river
basin committee. The desire to control the collection and allocation of charges
seems to be real reason behind recent centrifugal tendencies, which question the
river basin as the appropriate planning and management unit. This is a serious
concern in the region and risks to fragment management in the basin, at least in
the short run.
Somente a experincia prtica a longo prazo que vai provavelmente

demostrar se esses sub-rgos regionais agiro mais como foras de
integrao ou de desintegrao.618
Devido aos quatro diferentes nveis de administrao vigoram tambm quatro
diferentes leis de recursos hdricos na regio do Paraba do Sul. Enquanto o
direito estadual de recursos hdricos de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas
Gerais, como tambm a Lei Federal 9.433/97, diferem somente em detalhes ou
questes de ordem tcnica no que se refere ao contedo, os respectivos
sistemas jurdicos se encontram em estgios de regulamentao e
implementao muito diferentes. Sobretudo no que diz respeito cobrana
pelo uso da gua e outorga, as diferentes regulamentaes provocam certas
inconsistncias dentro da rea da bacia do Rio Paraba do Sul.
Como em princpio a cobrana do CEIVAP s se estende ao prprio Rio
Paraba do Sul, deve-se por enquanto aceitar o fato de que o uso da gua do
Paraba est sujeito a uma cobrana, enquanto que nos afluentes sob
responsabilidade do estado de Minas Gerais isto ainda de graa. No estado
do Rio de Janeiro, com a citada lei estadual do ano de 2004, tanto os afluentes
do Paraba do Sul quanto os outros recursos hdricos sob domnio do estado
passaram a ser taxados pela cobrana (cap. 4.4.1.). Nos afluentes paulistas do
Paraba do Sul (assim como nos do Piracicaba/Capivari/Jundia) o rgo
ambiental estadual, o DAAE, passou a cobrar, em 2007, segundo a mesma
Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006), p. 42. Diferentes disposies legais como,

por exemplo, o Projeto de Lei No. 1.616/99, tentam definir mais precisamente, entre outras
coisas, a distribuio de papis dos rgos participativos entre si. Entre especialistas ocorrem
discusses com os seguintes questionamentos: at onde deve ir a descentralizao da gesto
de recursos hdricos e onde ela comea a se virar contra o esprito da lei? Que implicaes tal
fato traz para a relao hierrquica entre os denominados comits de primeiro, segundo e
terceiro escalo? O efeito exercido pelos organismos regionais ocorre de maneira centrpeta
ou centrfuga?
618
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frmula do CEIVAP (cf. cap. 3.1.). A longo prazo, espera-se que tambm nos
outros estados uma cobrana venha a ser implantada, embora as metodologias
e valores nos diferentes rios e afluentes possam eventualmente tambm se
diferenciar. Isso vai depender das regulamentaes decididas pelos
respectivos comits. Tais diferenas esto, contudo, justificadas na idia do
direito de guas descentralizado e refletem corretamente, na forma ideal,
tambm as realidades ecolgicas, ou seja, o diferente grau dos custos de uso da
gua para a sociedade (anteriormente externalizado).
No tocante s outorgas, os rgos das diferentes esferas no caso do Paraba
do Sul buscaram uma soluo pragmtica para o tempo de transio da
regulamentao da antiga cobrana pelo uso da gua. Como a cobrana e a
autorizao de uso encontram-se em uma relao muito estreita, foi necessrio
primeiramente autorizar, atravs de um comunicado de autorizao, todos os
usurios possveis. As reparties responsveis pela concesso destas
autorizaes (a ANA em nvel federal e, em nvel estadual, os ministrios e
respectivas secretarias responsveis pelos recursos hdricos) cadastraram em
um esforo comum os usurios de recursos hdricos na bacia e lhes
concederam, com base nas quantidades usadas anteriormente por eles, uma
regularizao de uso. Este procedimento, designado de legalizao de uso em
massa619 tinha a vantagem de poder proporcionar de maneira rpida uma
viso geral sobre o uso das guas do rio620 e de preencher, ao mesmo tempo,
atravs de suas autorizaes globais, um dos requisitos para uma cobrana. A
longo prazo, isto naturalmente no substitui uma consistente atribuio de
outorgas, a qual dever se orientar de acordo com as prioridades fixadas no
plano da bacia e com as consequncias hidrolgicas e ecolgicas do respectivo
tipo de uso.621
A soluo para estas dificuldades institucionais e para os conflitos brevemente
esboados aqui exige, j devido aos muitos e diferentes interesses, um grande
grau de disposio de todas as partes. De acordo com a opinio corrente, o
novo sistema de gesto de recursos hdricos s poder se realizar com base em
um pacto social e em consenso por parte de todos os envolvidos.
Ou declaratory em masse issuance of permits (Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo

(2006), pg 27).
620 Um tal cadastro e tambm a concesso das autorizaes de uso via outorga em partes da
bacia (por ex. no estado do Rio de Janeiro) j haviam na verdade sido previstos de jure,
porm de facto praticamente no so existentes.
621 Alm disso, os dados referentes s quantidades de uso deveriam ser controlados de
maneira mais precisa. Como a cobrana se baseia nestes valores globalmente aprovados,
surge a tentao por parte dos usurios de declarar menores quantidades de uso do que as
que de fato ocorrem, como frisam tambm Seroa da Motta / Feres (2004, pg. 27s.).
619
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Este pacto interno622 ainda mais importante no que se refere ao

equilbrio da diversidade de interesses reinante dentro do CEIVAP. Os desejos
dos participantes, suas possibilidades de organizao, seu comportamento e
sua posio dentro do CEIVAP, assim como seus contatos informais e
possibilidades de ao tiveram uma influncia decisiva sobre a introduo e as
modalidades da cobrana.
4.3.4.2. As posies dos personagens no Paraba do Sul em relao

cobrana e seu comportamento no processo da implementao e
execuo da cobrana pelo uso da gua
A seguir, sero descritos, de maneira breve, os posicionamentos e o
comportamento dos principais atores da bacia do Paraba do Sul, no que se
refere cobrana de gua, a fim de se examinar quais efeitos este
comportamento teve e tem sobre a implantao do instrumento. A pesquisa se
limita aqui basicamente importante fase dos ltimos dois anos antes da
implementao da cobrana e o primeiro ano da sua vigncia uma poca
decisiva para as caratersticas das cobranas na bacia do Paraba do Sul e no
Brasil inteiro.623 Neste caso, no de se admirar a constatao de que o modelo
622 PEC-2939 - Diagnstico e Prognstico do Plano de Recursos Hdricos da Bacia do Rio
Paraba do Sul, pg. 387.
623 Na verdade, isto no pode ocorrer, neste caso, em todos os detalhes. Pesquisar mais
detalhadamente as relaes e formas de ao dentro da sociedade na bacia do Rio Paraba do
Sul, poderia mostrar-se, aps certo tempo da vigncia do sistema, como um interessante
campo de pesquisa. Sobretudo os efeitos das inter-relaes e influncias entre os atores
envolvidos deveriam ser examinados, em futuros trabalhos cientfico-sociais, de maneira
muito mais precisa e sistemtica, do que a que se pode conseguir neste caso. Para
informaes mais precisas, indica-se por ex. os protocolos das reunies do CEIVAP, os quais
podem ser consultados no arquivo do CEIVAP. As afirmaes aqui feitas baseiam-se, alm
do mais, em inmeras entrevistas e conversas pessoais do autor com com os mais
importantes atores na bacia entre 2001 e 2004 (Para tanto cf., enquanto no se indique outra
coisa, a lista de especialistas e agentes consultados, que se encontra no anexo). Alm disso,
foram utilizados tambm alguns poucos relatrios do CEIVAP e sobretudo do Labhid /
Coppe, principalmente: Laboratrio de Hidrologia da COPPE-UFRJ (2001), Fundao
COPPETEC (2002), Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006) e Agncia Nacional de
guas (ANA) / Fundao COPPETEC (2002a e b). Como j mencionado no incio, as
seguintes reflexes orientam-se na Teoria Econmica da Poltica (tambm conhecida como
(Nova) Economia Poltica (NEP) ou teoria da escolha pblica / public-choice), a qual tenta
analisar a influncia dos interesses particulares dos sujeitos econmicos sobre suas aes, e
da tambm sobre os processos econmicos em geral. Em virtude ainda da curta existncia
das instituies do sistema de gesto de recursos hdricos e de seus modelos de interao que
da surgem, sero destacados aqui somente determinados comportamentos considerados
exemplares. Uma anlise sistemtica das correlaes entre os personagens envolvidos e o
sistema como um todo no sentido da Teoria Econmica da Poltica ter que ficar reservada
para trabalhos futuros.
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de cobrana no esteja voltado unicamente para a proteo dos recursos

hdricos ou para a maximizao do bem-estar social. Naturalmente, tambm
diferentes atores puderam, no decorrer do planejamento e da implementao
da cobrana, fazer valer seus interesses pessoais das mais diferentes formas.
Isto vale sobretudo para a indstria, como o mais antigo e ativo de todos os
envolvidos. Da, a maior ateno recebida por este setor durante a pesquisa.
A exposio mais precisa de tais questes pode tambm contribuir para a
reduo, em futuros casos relacionados a outras bacias, de uma excessiva
influncia de interesses particulares. Ou seja, de mostrar, j previamente,
porque preciso contar com tais influncias e como estas podem ser
empregadas de forma positiva na formao do sistema de gesto da bacia.
Mas tambm, do ponto de vista invertido, parece interessante esclarecer
at que ponto a aprovao de alguns personagens em relao ao modelo
implementado eventualmente depende de determinadas metodologias do
mesmo dentre outras formas, no sentido da necessidade de se ceder aos
interesses dos envolvidos, constatada no cap. 1, a fim de garantir sua
cooperao no processo de implementao. A partir do exemplo das
companhias de saneamento as quais, observando-se a curto prazo, so
evidentemente favorecidas financeiramente (cf. Cap. 4.3.3.2.1.) podem ser
tiradas algumas concluses neste sentido. O uso de tais conhecimentos,
poderia, por ex., ser til em futuros casos de implementaes de cobrana, no
sentido de conseguir, atravs da concesso de vantagens financeiras
direcionadas, atores estratgicos para o apoio ao novo sistema.
Por fim, sero concentradas as atenes, pelo menos brevemente, nos
posicionamentos e modos de comportamento dos demais envolvidos isto
considerando-se tambm ali o fato de que a experincia no Paraba do Sul
supostamente ser repetida, no futuro, de forma semelhante em outros rios.
Aps anos de reflexes em relao introduo de uma cobrana pelo uso da
gua em diferentes constelaes de personagens624, iniciou-se, aps a fundao
da ANA, rapidamente a realizao de planos concretos voltados para a
implementao da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul. Representativos
neste caso foram, alm da ANA, sobretudo o escritrio tcnico do CEIVAP e
tambm o Laboratrio de Hidrologia (LABHID) da Universidade Federal do
Rio de Janeiro. A partir do incio de 2001, comeou a fase decisiva da
preparao, na qual os participantes e atores envolvidos fixaram, atravs de
negociaes entre si, a metodologia e estruturao da cobrana. Com a
resoluo 08/2001 do CEIVAP que fixou as modalidades acima descritas e as
condies da cobrana para os segmentos de usurios mais fortemente
conclamados para a realizao de pagamentos, a indstria e as companhias de
624 Uma breve considerao do histrico anterior do CEIVAP e do sistema de gesto de
recursos hdricos hoje em vigor no Paraba do Sul pode ser encontrado, por ex., em FormigaJohnsson / Scatasta / Azevedo (2006), pg. 18 ss.
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saneamento esta fase quente foi de certa forma concluda. Mas mesmo
aps este acontecimento, continuaram realizando-se discusses para a tomada
de importantes decises no comit da bacia, nas quais se manifestaram
diferentes interesses e pontos de vista. Para que de fato houvesse o incio da
realizao da cobrana, foi necessrio sobretudo que fossem fixadas as
metodologias da cobrana para todos os outros usurios (a discusso foi
prolongada at 2004 e 2005, para os casos da extrao de aria e da
transposio do Rio Guandu). Tambm o contingenciamento temporrio no
oramento federal em 2003, que ameaava o retorno da receita da cobrana
para a bacia, gerava um debate interessante.
Nem todos os direta ou indiretamente afetados por uma cobrana pelo uso
da gua participaram na mesma intensidade do processo de negociao e
implementao, ou simplesmente no tiveram as mesmas possibilidades de
participao. Um dos mais ativos grupos foi seguramente o dos representantes
da indstria. Estes tiveram decisiva influncia tambm sobre a forma de
estruturao da cobrana pelo uso da gua.
4.3.4.2.1. As exigncias e formas de comportamento da indstria no processo
da preparao e implementao da cobrana no Rio Paraba do Sul
Em princpio, a maioria das empresas no Paraba do Sul parecem reconhecer a
necessidade de ao e de uma contribuio prpria para o combate escassez
de gua e contaminao dos recursos hdricos. Alguns interlocutores
referiam-se, alm disso, aos efeitos positivos da cobrana no que diz respeito a
uma melhoria na qualidade da gua, a qual traz vantagens financeiras para
sua empresa, por ex., atravs da diminuio de custos de tratamento.625 Um
desconhecimento em relao ao instrumento da cobrana amplamente
difundido, sobretudo entre as pequenas e mdias empresas em Minas Gerais,
o qual foi constatado pelo SEBRAE, deve ter sido minimizado agora em vista
das vastas discusses sobre o tema.626 J anteriormente era percebido que um
625 Cf. por ex. as afirmaes supracitadas dos representantes da Kaiser e da CSN. A hiptese
de que a cobrana pelo uso da gua na sua atual configurao leve a uma rpida e
considervel melhoria na qualidade da gua, de modo que isto j possa ser claramente
percebido em termos financeiros, parece naturalmente demasiadamente otimista, assim
como foi mencionado. A longo prazo porm, justamente este o verdadeiro objetivo da
cobrana.
626 O desconhecimento constatado na poca parece naturalmente algo estranho. Embora mais
de 80% dos representantes de empresas entrevistados em Minas Gerais tenham citado
problemas de escassez de gua, somente um quinto deles conhecia as instituies e os
instrumentos das gesto de recursos hdricos e, por sua vez, somente algo em torno de um
tero deles estavam interessados em uma participao na gesto dentro dos comits. Cf.
SEBRAE -MG (2001), pg. 14 s. e pg. 55 s. Tambm a existncia da cobrana era, na poca,
conhecida apenas por poucos ou era tambm confundida por outros com a tarifa cobrada
pelas companhias de abastecimento de gua. Assim, uma das principais recomendaes por
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grande nmero daqueles usurios que estavam informados sobre a cobrana

apoiavam-na, de forma unnime, como um instrumento eficaz contra a
escassez e o desperdcio de gua e tambm favorvel para um trato racional
com esta matria prima. Curiosamente, segundo informaes do SEBRAE-MG
(2001, pg 48 s.), tambm a maioria dos entrevistados consideravam a
cobrana mais como um instrumento incitativo e educativo do que
propriamente como instrumento financeiro. Somente cerca de 13%
consideravam que a cobrana tinha o objetivo de ser um meio de arrecadar
recursos para medidas ambientais, enquanto que a maioria associava a
cobrana a efeitos do tipo combater o desperdcio de gua (21,5 %),
implementar o princpio usurio/poluidor pagador (24,2 %) ou criar uma
conscincia ambiental (10,3 %).
Para os usurios industriais no Paraba do Sul, a cobrana significa, porm,
na maioria dos casos, em primeira linha um fator de custo adicional. Por isso
de se esperar que as empresas se esforcem no sentido de influenciar para que o
valor da cobrana no geral e em seu respectivo caso seja mantido o mais baixo
possvel ou que a base de clculo seja restringida. Tal fato trouxe reflexos na
fase de preparao da cobrana no Paraba do Sul, sobretudo em relao a
exigncias por concesso de excees ou regalias em determinados casos. A
insistncia dos representantes da indstria em relao a diferentes requisitos a
serem cumpridos antes da instituio da cobrana, foi, alm disso,
interpretada por algumas pessoas tambm como ttica para protelar por mais
tempo possvel os pagamentos a serem de fato realizados. O comportamento
dos representantes da indstria em virtude do planejamento e implementao
da cobrana pode ser avaliado como elucidativo para o processo de introduo
de um tal instrumento e portanto vai receber a seguir uma breve considerao.
Se, no incio, as opinies de diferentes representantes da indstria no
CEIVAP eram claramente divergentes, no decorrer das negociaes pareceu
ento formar-se um consenso dentro deste grupo. Assim, de incio, alguns
representantes fizeram exigncias voltadas sobretudo para os interesses das
firmas por eles representadas: empresas com alto consumo de gua exigiam
uma maior ponderao do fator de poluio das guas, enquanto tais firmas
com um alto volume de esgotos poluentes exigiam uma maior taxao dos
usos quantitativos (dos outros). Durante as reunies foi porm possvel que a
indstria conseguisse, de maneira rpida, chegar, a um consenso nas opinies,
que passaram a ser defendidas.
Quanto mais concreta se anunciava a introduo da cobrana, maior era o
grau organizacional da indstria e tambm os esforos para a defensa de seus
interesses. Assim como em outras reas, tambm neste caso a cobrana
parte do SEBRAE-MG (2001, pg. 59) aponta tambm para um fortalecimento da mediao
de informaes relevantes. Tambm Fres et al. (2005), cujas entrevistas com as empresas
foram realizadas nos anos de 2003 e 2004, constatam um certo desconhecimento e tambm
uma ampla rejeio da cobrana, sobretudo entre as menores empresas.
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contribuiu claramente para a mobilizao dos envolvidos em relao gesto

participativa dos recursos hdricos.
A articulao da opinio da indstria e sua influncia no CEIVAP deu-se
ento, tanto atravs das associaes de indstria dos trs estados (FIESP,
FIRJAN e FIEMG), como tambm atravs de vias de comunicao menos
formalizadas. Desta forma, os responsveis pelo meio ambiente de vrias
empresas da bacia, por ex., promoveram, por iniciativa de alguns
representantes da indstria especialmente engajados no CEIVAP, frequentes
reunies entre si, para que chegassem a uma posio de consenso na indstria
e que esta pudesse ento ser fortemente defendida dentro do CEIVAP.
Decisiva importncia teve um destes procedimentos antes da ratificao da
antiga metodologia da cobrana no plenrio do CEIVAP. No dia 12 de
novembro de 2001, os representantes da indstria formularam no mbito das
consultorias do grupo de trabalho voltado para a cobrana algumas exigncias
comuns.627, as quais em grande parte foram includas nas determinaes da
cobrana. Estas exigncias e as suas conseqncias sero brevemente
analisadas a seguir.
4.3.4.2.1.1. Obrigatoriedade da cobrana para todos os usurios
A crtica da indstria era dirigida principalmente ao carter provisrio e
simplificador do modelo de cobrana discutido naquela poca no CEIVAP.
Este modelo baseava-se em um projeto do Labhid/Coppe.628 A proposta deste
j previa, no clculo da cobrana individual, a sua forma que estava em vigor
de 2003 a 2006, alm de recomendar para K0 o valor de 0,5. Como soluo
transitria porm, por tempo indeterminado a proposta era porm, mais
do que a metodologia de cobrana vlida at 2006, orientada para a
simplicidade. Por trs disso, estava a idia de se comear o mais rpido
possvel com a cobrana e se conformar com a existncia de inconsistncias
existentes no mtodo, as quais seriam aos poucos corrigidas durante o
processo de implementao. Alm disso, pretendia-se concentrar tambm no
problema principal da bacia: a poluio. A princpio, segundo a proposta do
Labhid, a cobrana deveria ser paga somente pelos dois principais grupos de
usurios, ou seja, a indstria e as companhias de gua e esgoto, e dentro destes
dois grupos somente pelas 40 companhias industriais causadoras de maior
poluio em cada um dos trs estados, alm das companhias de saneamento
em cidades com mais de 10.000 habitantes, j que a carga de poluentes
orgnicos provinha quase que completamente deste limitado crculo de
Estas se encontram relatadas por. ex. em sem autor (2001b) ou sem autor (2001c) Alm
disso, existem disposio do autor correspondncias de representantes da indstria a seus
colegas sobre o aspirado procedimento comum.
628 Cf. Labhid / UFRJ (2001).
627
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usurios (grandes cidades e um nmero relativamente pequeno de indstrias).

Desta forma, uma tal restrio aos principais representantes teria significado
tambm uma simplificao administrativa do procedimento da cobrana.
Considerando-se os custos de transao, tal restrio da obrigao da cobrana
em tais circunstncias fazia sentido.629
Alm disso, os nicos dados confiveis disponveis sobre a poluio dos
recursos hdricos para aquele perodo eram os referentes aos grandes usurios
citados. Tambm para que no houvesse um retardamento no incio da
cobrana devido ao levantamento de dados feito de forma morosa, a proposta
inicial defendia uma restrio da obrigao da cobrana a um determinado
grupo. Este argumento igualmente vlido diante de uma reflexo custobenefcio, embora agora, com a regularizao en masse se tenha achado um
caminho para superar de maneira rpida, porm relativamente consistente,
esta grande carga administrativa.
Mesmo que estes interesses apontem para a proposta do Labhid/Coppe,
originalmente situada na discusso, ser, por outro, lado extremamente difcil
uma mediao em termos polticos de uma obrigao da cobrana, somente
para determinados grupos, enquanto outros podem continuar usando
gratuitamente a matria prima gua. Alm disso, as empresas grandes e
causadoras de intensa poluio afetadas pelo modelo em discusso temiam
com razo desvantagens competitivas na concorrncia com pequenos
empresrios na bacia, os quais no teriam obrigao de arcar com a cobrana.
Por isso, no de se admirar que justamente estas grandes empresas, previstas
na proposta do Labhid/Coppe como pagantes da cobrana, tenham tido forte
participao na discusso, sobretudo lutando contra esta limitao da
cobrana para 40 empresas por estado.
De fato, uma cobrana que seja exigida somente de alguns usurios
infringe grosseiramente o PUP / PPP. Mais ainda, a renncia ao pagamento da
cobrana por parte de alguns usurios significa que a eles permitido
continuar externalizando uma parte dos custos que surgem com a sua
utilizao da gua. Como a gua um bem pblico possudo pelo estado,
ento a renncia cobrana equivale renncia a receitas pblicas ou, visto de
outra maneira, concesso de verba pblica a certos usurios, como adverte
Ferreira Castro. Ele sugere portanto que se verifique se uma tal concesso de
verba pblica pode ser legalmente decidida por um rgo como o CEIVAP ou
Por outro lado, pode-se aceitar o fato de se ter que arcar com altos custos de transao,
quando o objetivo for a implementao do sistema da maneira mais abrangente possvel e a
incluso do maior nmero possvel de usurios. Os crticos referem-se tambm ao caso do
Paraba do Sul (e de outras bacias que hoje em dia cobram pelo uso da gua), onde, no geral,
a cobrana trouxe enormes cargas administrativas e financeiras (por exemplo, na ANA e na
direo do CEIVAP), cujos custos certamente ultrapassam em muito os 7,5% da receita da
cobrana previstos de acordo com a Lei 9.433/97 para a cobertura dos custos
administrativos.
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se, ao contrrio, seria necessria para tal uma deciso de um rgo federal
democraticamente legitimado. Cf. o raciocnio de Ferreira Castro em sem autor
(2000b).
Outrora, tambm se temia que um tratamento desigual em relao ao
mesmo fato, o qual tivesse representado a obrigao seletiva da cobrana,
fosse levado a juzo pelas partes atingidas e que isso levasse a anos de
retardamento da introduo da cobrana. Alm do mais, uma concentrao
aos principais poluidores teria exigido, pelo menos a mdio prazo, uma
constante reavaliao das quotas de poluio e eventualmente uma constante
renovao da fixao dos usurios sujeitos cobrana. Assim teria tambm
elevado as despesas administrativas e por sua vez os custos de transao.
A indstria conseguiu impor a sua exigncia por uma obrigao geral de
pagar a cobrana, vlida desde o incio, basicamente para todos os usurios
(com exceo dos considerados no importantes). O modelo da cobrana de
gua implementado em 2003 no Paraba do Sul baseava-se, na verdade,
tambm em uma soluo transitria (por 3 anos) em relao aos mtodos de
clculo. Porm, no geral, no s todos os usurios pertencentes aos grupos da
indstria e do setor de saneamento, mas tambm quase todos os outros
usurios foram submetidos a uma obrigao de pagamento da cobrana. Alm
das quantidades de uso julgadas sem importncia, somente a minerao de
aria e tambm a transposio de gua na barragem de Santa Ceclia foram
excludas da regulamentao da cobrana (at maro de 2004). As negociaes
no CEIVAP, no incio de 2004, relativas ao levantamento da cobrana nestas
duas reas mostraram, apesar de diferentes e controversos pontos de vista
discutidos, tambm uma clara vontade por parte dos participantes de levar
adiante o sistema da cobrana de gua. No caso da cobrana para o setor do
Rio Guandu, o prazo para a determinao das modalidades foi, assim como
mostrado, prolongado por mais um ano. Isto se fez necessrio porque tinha
sido determinado na deliberao do CEIVAP, que toda a obrigao de
cobrana poderia ser suspensa, caso, no intervalo de um ano aps o incio da
mesma (em maro de 2003), no fosse encontrada uma regulamentao para
este caso. Temores de que sobretudo os representantes da indstria pudessem
se aproveitar desta deliberao para abolir a cobrana no se confirmaram.
Porm, critica-se o fato da indstria, atravs desta associao entre
existncia contnua da cobrana e o prazo para fixao das regras para a
transposio e a extrao de areia na deliberao 15/02, ter assegurado a
possibilidade de continuar impondo seus pontos de vista diante da ameaada
continuao do sistema. A cobrana para o setor de extrao de areia, decidida
em 2004 pouco antes do trmino do prazo, vista por alguns como
desnecessariamente favorvel aos usurios, por culpa do fato de ter sido
possvel para o setor de minerao praticamente ditar suas condies ao
CEIVAP.
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O certo que, tanto as exigncias da indstria por uma obrigatoriedade

geral da cobrana (de acordo com os respectivos requisitos para o seu incio)
foram cumpridas, como tambm o carter provisrio foi muito mais
claramente definido (3 anos de validade do antigo modelo) do que tinha sido
pensado na proposta original do Labhid/Coppe (onde foi tambm planejada
uma soluo transitria, mas por tempo indeterminado). Por fim, as
quantidades de uso consideradas insignificantes foram mais uma exigncia
dos usurios industriais j de incio, claramente quantificadas.630 Os crticos
observaram aqui que a regulamentao, de acordo com a qual quantidades
abaixo de um litro por segundo so consideradas insignificantes, seriam muito
favorveis para a indstria.631
4.3.4.2.1.2. Concesso das outorgas antes da implementao da cobrana
A proposta original do Labhid/Coppe havia previsto uma cobrana, na base
dos dados hidrolgicos disponveis para os maiores poluidores632, e um
cadastramento, assim como a concesso oficial das autorizaes de uso
(outorga), deveriam ser introduzidas com o tempo, como complemento. Isto
tambm serviria, na opinio dos pesquisadores do Labhid, para simplificar e
com isso acelerar a introduo da cobrana. Os representantes da indstria,
por outro lado, exigiam, antes da aplicao da mesma, um cadastramento de
todos os usurios da gua e uma concesso de carter oficial e obrigatria das
autorizaes de uso, nas quais a cobrana deveria se basear.
Semelhante ao caso da exigncia principal da indstria por uma
obrigatoriedade geral em relao cobrana, pensou-se tambm, da mesma
forma, em evitar que distores de concorrncia - ou seja, um tratamento
arbitrrio dos diferentes atores - trouxessem desvantagens para alguns
usurios. Como j foi mencionado, no decorrer do ano de 2002, em um esforo
administrativo extraordinrio por parte da ANA e dos rgos estaduais da
gesto das guas, foi elaborado um cadastro em conjunto e concedidas a todos
os usurios autorizaes de uso, sobre as quais o clculo da cobrana pudesse
ento ser realizado.
Neste ponto, tambm certo que foi atravs da insistncia da indstria que
o modelo da cobrana, por fim, tornou-se mais consistente. Apenas a partir de
Cf. cap. 4.3.2.3.1.
Enquanto uma captao desta ordem de grandeza representa na agricultura, de fato, uma
quantidade proporcionalmente baixa, ela , segundo os crticos, sem dvida significante no
setor industrial. Por outro lado, assim como j foi mencionado, a maioria das empresas
industriais que captam quantidades de gua mais baixas do que um litro por segundo
recebem sua gua de companhias abastecedoras de gua e por isto, de uma maneira ou de
outra, no se constituem em usurios diretos sujeitos cobrana pelo uso da gua bruta.
632 Estes dados baseavam-se basicamente nas informaes das associaes estaduais de
indstria e, no caso da poluio do setor de saneamento, em estimativas.
630
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reflexes jurdicas, uma realizao da cobrana por usos que no dispusessem

de autorizaes de uso j teria sido, sob certas circunstncias, problemtica.
Em conversas com diferentes usurios (industriais) ficou, alm disso, claro
que para estes, em oposio s cargas administrativas e financeiras surgidas
do requerimento da outorga e da cobrana encontram-se tambm os efeitos
positivos de uma maior segurana; uma autorizao de uso (paga) significa
uma garantia de se continuar dispondo no futuro de uma determinada
quantidade de gua, mesmo com o evidente aumento da escassez de gua
(despoluda). Como j constatado no caso de alguns agricultores no Cear,
parece ento haver, tambm para alguns usurios do Paraba do Sul, em
relao a esta segurana, um motivo para que sejam dadas as boas vindas
confirmao institucional da outorga e da cobrana.
4.3.4.2.1.3. Introduo da agncia de bacia antes da aplicao da cobrana
Uma terceira exigncia central do setor industrial foi, por fim, a instituio da
agncia da bacia correspondente ao CEIVAP, ainda antes da implementao
da cobrana. A proposta do Labhid/Coppe havia pleiteado neste caso,
transferir a tarefa da cobrana provisoriamente para a Agncia Nacional de
guas (ANA), at que existisse uma agncia de bacia prpria. Neste caso, os
representantes da indstria temiam porm que a receita da cobrana flusse
para outras reas ou para o oramento geral do Estado, em vez de ser
investida na prpria bacia.
Os representantes do CEIVAP definiram, em longas negociaes, a
composio da AGEVAP, a agncia de bacia para o Rio Paraba do Sul. Esta
no pde na verdade, por motivo de falta de clareza jurdica, como planejado
(e exigido pela indstria), entrar em plenas funes antes do incio da
cobrana, mas um acordo entre o CEIVAP, a ANA e os representantes dos
usurios possibilitou, porm, a introduo da cobrana em maro de 2003. A
ANA assumiu, de fato, provisoriamente (at hoje) a funo de cobrar no lugar
da agncia de bacia, mas devolve para o CEIVAP, a partir de regras
contratualmente fixadas, a receita para a bacia. A fixao temporria e parcial
dos meios oriundos da cobrana no Paraba do Sul atravs de um
contingenciamento em 2003/04 deixou, entretanto, claro que os temores da
indstria anteriormente citados no eram injustificados.
4.3.4.2.1.4. Introduo de um bnus / Reduo da cobrana / exigncia de
pagamentos de compensao
Por fim, tambm tanto o sistema de bnus para o pagamento da cobrana nos
primeiros trs anos, como tambm a diminuio do fator k0 na frmula da
cobrana, de 0,5, originalmente planejado, para 0,4, representam concesses
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indstria em forma de uma reduo de sua real cobrana. Enquanto o bnus

de uma reduo da cobrana em 18%, no caso do pagamento da cobrana,
desde o incio constitui somente um incentivo de apoio cobrana633, a
reduo do k0 representa, tambm de certa forma, uma reao - como j
discutido anteriormente - crtica, no injustificada, ponderao, no geral
demasiadamente forte, deste fator.
Joo Carlos Rodrigues, da cervejaria Kaiser, referiu-se, durante a discusso
em torno da cobrana no CEIVAP, vrias vezes ao fato de que o problema
principal a poluio do Paraba do Sul e que, em consequncia disto, os
fatores da frmula tambm deveriam refletir tal fato. Em vez do modelo que,
como ele observa, em virtude da ponderao de k0, k1, k2 e k3 coloca o
princpio usurio pagador sobre o princpio poluidor pagador, ele prope uma
outra ponderao dos fatores com um maior peso para o fator da carga de
DBO.634 Esta sugesto, na verdade, no foi explicitamente considerada na
modelagem da antiga metodologia da cobrana. Porm, se poderia avaliar a
diminuio do k0 para 0,4 como uma aceitao da crtica - demasiadamente
forte - ponderao da captao de gua bruta em relao poluio.
Tambm a citada problemtica dos usurios que lanam guas mais
limpas do que as que recebem como esgotos e mesmo assim, no antigo modelo
da cobrana no Paraba do Sul, eram obrigados a arcar com uma cobrana,
resultava, ao final das contas, do fator k0. Isto foi mencionado repetidas vezes,
entre outros, por Luiz Cludio Ferreira de Castro, o ento responsvel pelo
meio ambiente da CSN.635 Da, poderia-se supor que a diminuio do k0
estava associada tambm a esta crtica.
Dentro deste contexto, um grande nmero de representantes industriais
exigiram a introduo de outras possibilidades de reduo da cobrana para
aquelas empresas que j mantinham altos padres ecolgicos. Diferentes
representantes industriais propuseram, por ex., que, atravs de pagamentos de
compensao ou pelo menos de uma reduo da cobrana, se levasse em
conta o fato de que muitos dos usurios lanam a gua captada de volta ao rio
com uma carga de DBO mais baixa do que a que havia no momento da
captao.
Zeila Chittolina, da fbrica de celulose Votorantin Celulose e Papis, observa,
porm, que a medida que detecta quo mais pura est a gua aps ser
novamente lanada ao rio, seria extremamente complicada, sobretudo caso se
633 Este
bnus representa, sem dvida, um incentivo financeiro de apoio. Contudo, levanta-se

a questo sobre se algo assim seria necessrio para a realizao da cobrana legalmente
obrigatria, ainda mais que inmeros outros instrumentos disciplinadores so previstos em
caso de no observao das obrigaes de pagamento (como por ex. a suspenso da outorga,
o pagamento de multas etc.).
634 Cf. as exposies de Rodrigues que podem ser encontradas no anexo de ANA /
COPPETEC (2002a).
635 Assim como, por ex., em um documento contido no anexo de ANA / COPPETEC (2002a).
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leve em considerao outros poluentes e outras matrias em suspenso. Da,

ela destaca em sua argumentao em favor de uma reduo da cobrana o fato
de que muitas empresas industriais, por diferentes motivos, j antes da
introduo da cobrana cumpririam mais do que deveriam as normas jurdicoambientais e os padres. Na sua opinio, caso os usurios apresentem uma
concentrao de poluentes nos seus esgotos, que se encontre
significativamente abaixo dos limites estipulados por lei, ento deveria ser
permitido s empresas, assim como est previsto na lei alem de cobrana pelo
lanamento de esgotos industriais, deduzir da cobrana, os custos com
investimentos que levaram existncia desta baixa concentrao.636
Na metodologia de cobrana vigente no Paraba do Sul de 2003 a 2006, no
foram includas exigncias por compensaes nem possibilidades de
compensaes pelos investimentos realizados. Na proposta do Labhid para a
continuao do desenvolvimento do modelo do CEIVAP, este aspecto estava,
porm, contido (cf. Anexo 5). Mas os pagamentos compensatrios ou redues
na cobrana devido a um comportamento compatvel com as necessidades do
meio ambiente continuavam em discusso. Sobretudo diferentes
representantes da sociedade civil e da agricultura trouxeram novamente tais
propostas relativas s modalidades de cobrana para a agricultura. Eles
queriam promover, por ex., a criao de zonas de proteo dos recursos
hdricos em terrenos particulares, atravs de compensaes financeiras (veja
no captulo 4.3.4.2.3.). No novo modelo de cobrana no Rio Paraba do Sul (cf.
cap. 4.3.5.) esto previstas tanto as compensaes financeiras (em forma de
uma reduo da cobrana) pelo lanamento de esgotos com uma carga menor
de DBO do que no momento da sua captao quanto as possibilidades de
deduzir da cobrana os custos de investimentos na melhoria da qualidade ou
da quantidade, ou na disponibilidade dos recursos hdricos na bacia. Tambm
estes regulamentos podem ser entendidos como conseqncias da influncia
dos usurios industriais.
Muitas empresas esto cada vez mais sob a presso da obrigao de ter que considerar a
crescente conscincia ecolgica de seus clientes. Justamente no caso das empresas que
exportam para um mercado externo, como a Europa e os Estados Unidos como o caso de
vrias empresas da regio do Rio Paraba do Sul uma imagem ecologicamente correta
frequentemente de fundamental importncia. Este o caso por ex. da fbrica de celulose
Votorantim Celulose e Papis em Jacare (SP), que exporta uma grande parte de seus produtos
para a Europa (para tal cf. por ex. as apresentaes da empresa na sua pgina web. Tambm
a rede de cervejarias Kaiser segue um programa extremamente interessante, no sentido de
promover uma economia ecologicamente aceitvel em cada uma de suas empresas. Alm da
freqente publicao de balanos relativos ao meio ambiente, uma parte da remunerao dos
operrios e funcionrios ligada aos sucessos obtidos em tais balanos ecolgicos, como
forma de incentivar cada membro da empresa a um engajamento com os objetivos
ecolgicos.
636
340
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4.3.4.2.1.5 Limitao da cobrana por empresa

No atendida foi a exigncia de alguns representantes industriais em relao
limitao da soma da cobrana, a ser paga por cada empresa, semelhante ao
caso das modalidades da cobrana para a agricultura ou a extrao de areia no
Paraba do Sul (cf. cap. 4.3.2.3.2. e 4.3.2.3.4), ou como para todos os usurios na
lei da cobrana do estado de So Paulo (cf. cap. 3.1.). Os representantes
industriais justificaram uma tal exigncia com reflexes relativas capacidade
de concorrncia ou eventuais distores na concorrncia. De fato, pelo menos
a situao momentnea, onde na bacia do Paraba do Sul feita uma cobrana
e em outros rios (ainda) no, poderia causar um efeito negativo sobre a
capacidade de concorrncia das empresas no Paraba do Sul. Mas,
naturalmente, este no um argumento para repetir, tambm no Paraba do
Sul, os descuidos e erros ocorridos nas outras bacias. Pelo contrrio como j
foi mencionado vrias vezes -, poderiam, visto a longo prazo, surgir, para as
empresas em questo, vantagens na concorrncia atravs de melhorias
ecolgicas provocadas pela cobrana. Muitos representantes da indstria
deixaram claro em comunicados pblicos que tambm pensam desta
maneira.637
Alm disso, como foi anteriormente discutido, uma restrio do valor
absoluto da cobrana, visto tanto da tica ecolgica quanto da econmica, no
pode ser justificada pela Teoria Neoclssica. O objetivo de uma cobrana pelo
uso da gua , porm, o de internalizar custos externos. Um valor limite
superior para tal cobrana, por outro lado, fixaria, de forma definitiva,
justamente a contnua externalizao de todos os custos com o meio ambiente,
acima deste valor. Deste modo, exigncias em relao a uma tal limitao so,
naturalmente, movidas por interesses econmicos individuais. Elas no esto a
servio de uma melhoria do bem-estar econmico geral.638
4.3.4.2.1.6. Sobre a utilizao da receita arrecadada com a cobrana
Um outro aspecto, discutido frequentemente, entre outros, pela indstria,
referia-se, por fim, utilizao da receita oriunda da cobrana. Para muitos,
Caso se queira, mesmo assim, contrariar possveis distores na concorrncia, ento
recomenda-se, tambm neste caso, combater estas desvantagens possivelmente surgidas para
empresas locais devido a deslizes poltico-ambientais das outras bacias por meio de outros
instrumentos e no limitar o efeito incitativo das cobranas pelo uso da gua.
638 Como observa, de maneira correta, o Laboratrio de Hidrologia da COPPE-UFRJ (2001,
pg. 6 s.), os representantes da indstria tambm tem, alm disso, evidentemente a
possibilidade de defender democraticamente, dentro do CEIVAP, suas projees sobre o
valor da cobrana. Uma limitao da cobrana por um teto ou valor mximo estabelecido por
lei contrariaria tambm o princpio da tomada de decises participativas no mbito do
comit de bacia.
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no bastava a formulao no texto da lei (9.433/97), segundo o qual o volume

da cobrana deveria ser utilizado principalmente na bacia onde foi
arrecadado. Eles so muito mais a favor da permanncia total dos recursos na
bacia de origem.
Como discutido anteriormente, seria totalmente insignificante para a
cobrana como instrumento incitativo se as receitas fossem empregadas nas
regies de origem e em que quantidades isto ocorreria. Porm, como a
cobrana vista, de fato, pela maioria como instrumento de financiamento, o
retorno e a utilizao da sua receita representam, naturalmente, fatores
decisivos para a sua aceitao por parte dos usurios. No caso da cobrana
implementada no Rio Paraba do Sul e no Brasil isto mais importante ainda,
j que o sistema se baseia, de maneira decisiva, na participao de todos os
envolvidos.639
Mesmo que tais exigncias por uma completa permanncia das receitas na
bacia no tenham se manifestado nas redaes das respectivas leis, por ex. os
responsveis na ANA frisaram, porm, repetidas vezes, nos anos passados, em
diferentes ocasies, que ningum pensava em retirar as receitas da cobrana
de gua de sua bacia de origem. Com a acelerao (realizada aps a presso
dos representantes da indstria) da instituio da agncia de bacia do Rio
Paraba do Sul foi obtida, alm disso, aos olhos de muitos, uma garantia para
uma utilizao apropriada das receitas da cobrana. At este ponto, o
cumprimento desta condio certamente contribuiu para o aumento da
aceitao poltica da nova gesto de recursos hdricos no Paraba do Sul e por
este motivo deve ser tambm avaliada como positiva.
Em vista do contingenciamento decretado no ano de 2003 e continuado at
2004, o qual ameaava sacrificar, em parte, tambm a receita da cobrana no
Paraba do Sul, por ter sido vista na opinio de muitos, equivocadamente
como receita federal, a ANA achou uma soluo pragmtica. Ela transferiu aos
rgos responsveis na bacia quantias iguais s das receitas de cobrana
bloqueadas, assegurando, assim, o financiamento planejado dos investimentos
fixados no plano de recursos hdricos do Paraba do Sul (cf. tambm cap.
4.3.4.2.6.). Pode-se especular sobre se este compromisso da ANA com o
retorno das receitas da cobrana para a bacia teria ocorrido de forma to clara,
caso os representantes industriais, to influentes (assim como outros agentes)
no CEIVAP, no tivessem sempre insistido a esse respeito. Alguns usurios
exerceram, neste contexto, uma presso extra, medida em que, a partir do
final de 2003, passaram a no mais realizar os pagamentos da cobrana
diretamente na ANA, e sim em juzo e anunciaram repassar o dinheiro para a
ANA somente quando se desse a certeza de que os volumes da cobrana,
assim como previsto, voltassem para a bacia. O fato de que entre estes
Em Seroa da Motta (2003), encontra-se um interessante modelo matemtico, que relaciona
a aceitao da cobrana, ou seja, a disposio de pagamento por parte dos usurios, com a
probabilidade de que a receita volte para a bacia.
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usurios encontrava-se tambm a CSN, com seus volumes de cobrana em

torno de 200.000 reais mensais, deve ter, sem dvida, aumentado a presso. (A
CSN somente em setembro de 2009 deixou de depositar a cobrana em juzo).
4.3.4.2.1.7. Resumo do efeito das exigncias da indstria
Primeiramente, preciso constatar o fato de que, enquanto os representantes
de algumas empresas industriais relativamente grandes levaram s
negociaes do CEIVAP os seus pontos de vista de forma muito engajada, a
maioria das empresas (sobretudo as menores) estabelecidas na bacia
acompanharam o processo de introduo e estruturao da cobrana de
maneira passiva. Isto certamente pode, em parte, estar associado ao fenmeno
dos custos de transao; no caso do valor atualmente baixo da cobrana, que
corresponde a uma carga tambm baixa para os respectivos usurios, os custos
da participao no processo de discusso sobre a cobrana (tais como custos
de informao, comunicao e negociao) poderiam superar rapidamente os
eventuais ganhos relativos diminuio da carga de cobrana como possvel
resultado da defesa dos prprios interesses. Vendo-se desta perspectiva, no
valeria a pena para os usurios engajar-se em favor de uma estruturao da
cobrana no sentido dos prprios interesses particulares. Por outro lado, pode
se supor que os interesses dos usurios industriais sejam, at um certo grau,
relativamente homogneos e que por isso muitos usurios se tenham sentido
suficientemente representados atravs de seus representantes no CEIVAP.
O certo que, visto de forma geral, a crtica da indstria proposta
original do Labhid/Coppe relativo a uma cobrana e sua incluso no modelo
praticado de 2003 a 2006 tambm levou claramente a uma maior consistncia
do mesmo.640 A prtica mostra notoriamente que esta maior consistncia no
foi acompanhada de uma complicao paralisadora do processo total, como
tinham temido Labhid/Coppe. Seu modelo de transio fortemente
simplificado, que representava a base de discusso at dezembro de 2001, era,
vendo-se desta tica, marcado talvez muito mais por um cuidado
exagerado.641 Assim, a insistncia da indstria contribuiu entre outros
fatores, obviamente - para que o instrumento da cobrana pelo uso da gua
No necessariamente imprescindvel para um consistente funcionamento da cobrana foi

uma outra condio para a introduo da mesma: a determinao, de antemo, do plano de
bacia que tambm tinha sido uma exigncia da indstria. Pelo contrrio, atravs disso o
carter da cobrana realado adicionalmente como um mero instrumento de financiamento
e o carter incentivador da cobrana colocado em segundo plano, na medida em que as
receitas ficam ligadas existncia de objetivos de investimento. Contudo, nota-se tambm
que exatamente este ponto foi seguramente muito propcio viabilidade poltica.
641 Esta repreenso foi feita por diferentes representantes da indstria em conversa com o
autor.
640
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pudesse ser implementado de maneira mais eficiente, do que teria ocorrido no

caso do modelo original sugerido pelo estudo de Labhid/Coppe.
Algumas pessoas consideraram este caso como um gol contra dos
representantes da indstria, pois julgaram o procedimento da indstria
durante a discusso destas condies como uma tentativa de sabotar todo o
processo da introduo da cobrana.642 Com certeza houve, de fato, iniciativas
de alguns personagens que pareciam ter como objetivo mais uma
desestabilizao ou pelo menos um retardamento da gesto de recursos
hdricos do que a vontade de contribuir para a melhoria da situao dos
mesmos.643 Visto a partir da perspectiva de curto prazo por parte das
empresas este tipo de estratgia de sabotagem poderia parecer aconselhvel,
pois, ao menos na forma anterior e atual da cobrana, a melhoria da qualidade
da gua por ela provocada e a diminuio dos custos para as empresas a isto
associada deve, em regra, ser menor do que o fator adicional de custos surgido
atravs dos gastos internos com a cobrana.
Os representantes da indstria puderam, porm, em todo caso, ter muitas de
suas exigncias atendidas, sobretudo na fase de planejamento da cobrana na
bacia do Rio Paraba do Sul. Estas exigncias eram voltadas, por um lado no
sentido das reflexes poltico-econmicas, citadas no cap. 1, sobre os
posicionamentos dos agentes envolvidos principalmente para a prpria
carga financeira com a cobrana a curto prazo (ou seja, voltadas claramente
para o interesse particular da maximizao do prprio benefcio, ou, no caso, a
minimizao dos custos). Por outro lado, foram exigidas regras homogneas
para todos os usurios e condies bsicas claras um argumento dirigido
sobretudo para as temidas desvantagens de concorrncia para determinadas
empresas.
Apesar destas exigncias, que so mais voltadas para a satisfao de
interesses individuais, no pde ser constatada, assim como prev a teoria
public-choice, uma recusa geral das cobranas pelo uso da gua como
instrumento econmico de uma poltica ambiental por parte da indstria como
As exigncias e condies supracitadas includas na deliberao 08/01 do CEIVAP foram

apresentadas, por ex., por diferentes representantes da indstria e por representantes de
diferentes sub-rgos regionais, na ltima hora, um dia antes da ratificao da deliberao, o
que representou uma relativa surpresa para os demais envolvidos nos respectivos grmios
tcnicos. Crticos viram neste caso uma tentativa de extorso da indstria, a qual, segundo
sua opinio, tinha como objetivo impedir a introduo da cobrana atravs de exigncias e
condies irrealizveis. Cf. tambm os documentos no anexo da ANA / COPPETEC (2002a).
643 Como por exemplo a proposta de um representante da Federao das Indstrias do Estado
do Rio de Janeiro, (FIRJAN) - em uma reunio dos escritrios tcnicos do CEIVAP, em
1/10/2002, em Resende de suspender novamente a cobrana no Paraba do Sul, caso no se
cumprisse, no intervalo de um ano a condio totalmente utpica de que uma cobrana
fosse tambm efetuada em todos os outros rios sob domnio federal dentro do Brasil.
642
344
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o mais significativo grupo de usurios.644 Por um lado, isso parece certamente

estar ligado ao fato de que se reconheceu eventualmente a necessidade e
tambm as vantagens, a longo prazo, de uma eficiente e efetiva poltica de
recursos hdricos (veja-se mais adiante). Por outro lado, tambm a carga
financeira atravs da cobrana, na maioria dos casos baixa, deve ter sido
propcia para o consentimento por parte da indstria.645
Porm, pode-se, como j mencionado vrias vezes, partir muito bem do
princpio de que a maioria das empresas industriais orientadas para lucros
tambm ou talvez justamente elas vejam a cobrana no somente como um
fator de custos de curto prazo, e sim que tambm confiem nos seus efeitos
positivos no futuro. Atravs de uma continuao e ampliao do
desenvolvimento da cobrana, pode-se melhorar, no futuro a, qualidade da
gua do Paraba do Sul. Atravs disto, ocorrero, por fim, tambm para a
indstria economias de custos devido, por ex., a menores custos de tratamento
da matria-prima gua. Afirmaes de muitos representantes industriais
deixam a concluso de que, nas empresas em questo, no se pensa somente a
curto prazo e que um srio interesse na efetiva estruturao das cobranas
pelo uso da gua pode ser, de fato, presumido. Semelhante ao exemplo dos
agricultores da regio do Aude Acarape do Meio, no Cear (cap. 4.1.3.4.2.),
que entendem a cobrana como garantia de seu direito o mesmo da
indstria e das companhias de abastecimento de gua continuao do seu
uso da gua, observa-se tambm neste caso, que o enfoque public choice, o qual
v o interesse dos usurios sobretudo em relao a uma minimizao, a curto
prazo, de sua carga financeira, pode ser aplicado somente de forma muito
limitada ao exemplo das cobranas pelo uso da gua no Brasil. L, parece
existir, evidentemente, uma conscincia em relao s vantagens de eficincia
e efetividade a serem obtidas a longo prazo.
644 A anlise dos interesses e do comportamento dos usurios neste pargrafo ocorre
principalmente a partir do exemplo dos usurios industriais, assim como no pargrafo
seguinte relativo s companhias de saneamento, j que outros segmentos (como por exemplo
o setor agrcola), assim como mencionado, no se engajaram, durante o processo de
planejamento e implementao da cobrana, no grau que seria necessrio como condio
para uma investigao cientfica e uma avaliao de certa maneira confiveis.
645 No preciso necessariamente se ir to longe, assim como o caso de alguns crticos dos
instrumentos de gesto de recursos hdricos orientados para o mercado, que interpretam
estes pagamentos de cobrana na maioria das vezes modestos como libi ou
indulgncias para a continuao de um comportamento prejudicial ao meio ambiente.
Porm, uma fundamental mudana poltica como por ex. no sentido da implementao
convincente do PUP/PPP at agora, naturalmente, no aconteceu no caso da cobrana pelo
uso da gua bruta no Brasil.
345
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4.3.4.2.1.8. Perspectivas
A estruturao e o efeito da cobrana devem, no futuro, depender em alto
grau da maneira como a indstria mostrar seu significativo peso nas
negociaes do CEIVAP. Este peso no se baseia somente na sua ampla
representao no comit, mas, sobretudo, no seu significado econmico para a
bacia e seu papel como usurio de maior poder financeiro. Mesmo que a
indstria seguramente no possa ser vista como um bloco homogneo e sem
dvida muitas empresas na bacia se aproveitem da possibilidade de
externalizar custos do uso do meio ambiente, a longo prazo, em no poucas
empresas, os custos que vo ocorrer devido m qualidade da gua devem
superar tais lucros particulares atravs de uma externalizao de custos. Nos
cenrios relativos a uma futura limitao da capacidade econmica no Paraba
do Sul, devido a uma utilizao acima da capacidade hidrolgica do rio,
descritos por Thomas (2002) e Thom (2003), isso parece se confirmar. O
interesse do setor deveria, por isso, estar concentrado sobretudo no sentido de
melhorar, de maneira rpida e clara, a qualidade da gua, diminuindo
sobretudo a quantidade de poluentes orgnicos oriundos dos esgotos
domsticos, os quais se constituem em uma das principais fontes de poluio
do rio.
Como a cobrana no Paraba do Sul, nesta direo, como mostrado, at
agora nem consegue constituir os incentivos econmicos correspondentes,
nem propicia um financiamento dos investimentos necessrios em volume
suficiente646, a indstria deveria, no futuro, se declarar em favor de um
aumento da cobrana. Alm do aumento do PPU que no geral j esperado
por muitos dos responsveis os representantes industriais deveriam tambm
tanto no interesse prprio quanto no de toda a economia insistir em uma
ponderao relativamente maior dos componentes da cobrana para o
lanamento de esgotos poludos. Na ocasio da mudana da metodologia da
cobrana, em 2007, pelo menos foi aumentado atravs de um PPU maior por
kg DBO o peso do componente da cobrana para a poluio orgnica. O
valor total da cobrana, em relao aos custos ambientais, continua sendo
provavelmente demasiado pequeno.
Como outra constatao da anlise do papel dos representantes industriais na
implementao da cobrana no Paraba do Sul deve-se destacar, por fim
sobretudo para este segmento dos usurios o potencial de mobilizao do
tema cobrana. Num espao de tempo relativamente curto, os representantes
Como mencionado: as receitas no s ficaram abaixo da soma almejada originalmente
para a fase inicial da cobrana por Labhid / UFRJ (2001), como tambm no so suficientes;
ou seja, esta soma e os investimentos correspondentes esto longe de serem suficientes para
controlar a poluio no Paraba do Sul. Esta desproporo tambm no mudou
significativamente com a implementao da nova metodologia de cobrana em 2007.
646
346
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das indstrias desenvolveram no s um interesse bsico pelo novo direito de

guas, como encontraram tambm caminhos para organizar e representar seus
interesses. Observava-se que as idias de consenso e participao no novo
sistema de gesto das guas evidentemente eram levadas a srio, e que os
representantes industriais tiveram a possibilidade de fazer valer muitos dos
seus interesses no processo de tomada de decises. Assim, um grupo social
muito importante pde ser conquistado para a ativa cooperao no novo
sistema de gesto de recursos hdricos um requisito bsico para que este
possa realmente funcionar na forma prevista e participativa.647 Alguns dos
representantes industriais do CEIVAP podem ser includos, sem dvida, entre
os mais esforados e veementes defensores do novo direito de guas.
Esta concluso sugerida tambm pelo j citado estudo do SEBRAE que,
em 2001, registrou um assustador desconhecimento das instituies e
instrumentos do direito de guas no setor das empresas em Minas Gerais e
chamou a ateno para o fato de que isto representava um perigo para a
gesto de recursos hdricos, baseada na participao da sociedade. Na bacia do
Paraba do Sul, porm, a porcentagem daqueles, que afirmaram j ter
participado de uma sesso do comit de bacia era, j naquela poca,
claramente mais alta do que em outras bacias, onde naquele tempo ainda no
era prevista nenhuma cobrana.648
Nos anos de 2001 at 2003/04, a indstria era o grupo de usurios que mais
ativamente demonstrava e defendia seus interesses no processo de
planejamento e introduo da cobrana. Suas exigncias e tambm a maneira
como estas puderam ser atendidas devem ser provavelmente exemplares
tambm para futuras cobranas pelo uso da gua em outras bacias. Aps esta
reflexo minuciosa do exemplo dos usurios industriais, basta ento ocupar-se
agora apenas de maneira breve com o papel dos outros personagens
envolvidos.
4.3.4.2.2. As exigncias e formas de comportamento das companhias de
saneamento
Na regio do Rio Paraba do Sul, existem, como mencionado, trs companhias
estaduais de gua e esgoto a CEDAE (no RJ), a SABESP (em SP) e a COPASA
(em MG) , inmeros Servios Autnomos de gua e Esgoto municipais
(SAAE), assim como poucas empresas privadas de saneamento. O
647 Tambm Formiga-Johnsson / Scatasta / Azevedo (2006, pg. 43) destacam o potencial de
mobilizao do instrumento da cobrana pelo uso da gua para todo o novo direito de guas:
In the Paraba do Sul river basin, water charges appear to be the motor of the system. It is
around them that stakeholder interest coagulate both in fear of their impacts on their
budget, and in the hope that revenues will be used for investments in their region.
648 Cf. SEBRAE MG (2001), pg. 56.
347
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comportamento daqueles representantes no CEIVAP, sobretudo na fase da

formao das modalidades da cobrana, foi mais reservado. Uma anlise dos
efeitos do modelo da cobrana sobre as companhias de abastecimento de gua
explica, de certa maneira, tal fato. Por isso, interessa-se neste caso diferente
da pesquisa sobre a postura da indstria menos pelo trabalho de lobby dos
empresrios ou dos municpios no mbito da estruturao da cobrana, e sim
muito mais pela discusso sobre at que ponto esta estruturao vai de
encontro aos interesses das companhias de abastecimento e como elas
puderam ser atradas para o sistema de gesto dos recursos hdricos.
A partir dos resultados dos questionamentos feitos a diferentes representantes
das companhias de saneamento na bacia do Paraba do Sul pode-se assegurar,
sem que se entre demasiadamente em detalhes sobre este ponto, em princpio,
uma aceitao geral deste grupo de usurios em relao ao modelo atual da
cobrana.649
Todos os representantes das companhias de abastecimento de gua
consultados deram as boas vindas introduo da cobrana, pois obviamente
eram da opinio de que algo tem que ser feito contra a m qualidade da gua.
Como j observado anteriormente (cap. 4.3.3.2.1.), neste segmento de usurios
paira a esperana de se obter vantagens financeiras atravs das melhorias
resultantes do novo sistema de gerenciamento dos recursos hdricos.
verdade que com a estruturao atual da cobrana parece utpico aceitar o
fato de que tais sucessos ecolgicos ocorrero de maneira rpida, mas de uma
perspectiva de longo prazo e com as respectivas mudanas da estruturao
das cobranas pelo uso da gua as companhias de saneamento podem
seguramente ser vistas como um dos principais beneficiados do sistema da
cobrana. Justamente no abastecimento de gua potvel, uma melhor
qualidade da gua vai implicar claramente em baixa de custos no
procedimento necessrio para o tratamento da gua.
Como foi visto anteriormente, a cobrana, supostamente, demasiado
baixa para as companhias de gua e sobretudo as de esgoto, em comparao
com os danos ambientais ocorridos tanto de maneira absoluta como relativa
(devido ao forte peso de K0). Da, no de se admirar que da parte delas no
tenha havido nenhuma contestao mais forte em relao ao modelo da
cobrana estabelecido em 2001/02. Sobretudo aquelas empresas ou municpios
que no efetuam a coleta e o tratamento dos esgotos, ou o fazem de maneira
muito insuficiente, se beneficiavam, assim como foi mostrado, de maneira
especial, com a estrutura desta metodologia de cobrana praticada de 2003 a
2006.
As seguintes afirmaes referem-se, enquanto no se indique outra coisa, a conversas com

os especialistas e personagens citados no cap. 4.3.3.2. e na lista de especialistas consultados,
que se encontra em anexo.
649
348
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Um outro motivo para a postura basicamente positiva das companhias de

abastecimento de gua diante da cobrana poderia estar no fato de que elas, na
condio de monopolistas, em princpio, tm a possibilidade de repass-la
para o consumidor final. Contudo, existe tambm a preocupao de que
atravs do aumento da tarifa a isto relacionada possa haver tambm um
aumento dos casos de inadimplncia entre os consumidores finais e que no
lhes seja possvel intermediar politicamente este aumento. Por motivo da tensa
situao financeira de muitas empresas ou municpios (na CEDAE falava-se
por ex. em maro de 2004 de um dficit em torno de um quinto dos custos
correntes da empresa com a sua operao e manuteno), alguns
representantes temiam a carga adicional atravs da cobrana, mesmo que o
benefcio resultando da cobrana a longo prazo, no seja contestado.
Anteriormente, j foi referido ao ponto duvidoso, na viso da CEDAE, de
que em certos municpios, nos quais ela assumiu o tratamento de esgotos
apenas recentemente, ela estaria sujeita a uma dupla carga atravs da cobrana
e de investimentos na coleta e o tratamento de esgotos. Este aspecto no vai
mais ser enfocado aqui.650 Nas respectivas comunidades, a CEDAE esquivouse de certo modo da obrigao da cobrana, na medida em que no cadastrou
como uso as respectivas quantidades de descarga. No futuro ter que se criar
uma clara regulamentao para este ponto por exemplo, da maneira
mencionada anteriormente, que, como forma adicional de incentivo, a
cobrana poderia ser compensada oficialmente com os custos dos
investimentos. No caso da cobrana no Rio Guandu, parece ter-se encontrado
uma soluo para o conflito entre o comit de bacia, o Governo do Estado e a
CEDAE (cf. a obs. 697 no cap. 4.4.1.).
Como j mostrado, a cobrana, at agora, quase no considerada nos
clculos das companhias de gua e esgoto seja devido a seu valor realmente
pequeno, situao financeira geral dos municpios, por lentido burocrtica
ou por puro desconhecimento dos seus efeitos. A cobrana vista antes de
tudo como um instrumento financeiro. Tal idia fortalecida ainda pela
possibilidade da participao dos municpios que pagam a cobrana no
chamado Programa de Compra de Esgotos da ANA (Prodes veja cap.
4.3.4.2.6.) e de receber, atravs disso, volumosos subsdios federais para
investimentos no tratamento de esgotos. Em conversa, um representante do
servio municipal de saneamento em Volta Redonda comparou os custos que
a cobrana traria para sua empresa, no com o benefcio a ser obtido atravs
da introduo da cobrana como por exemplo em forma de melhoria da
qualidade da gua e das economias a isto associadas e sim com o benefcio,
em forma de subsdios da ANA, para novos investimentos no mbito de
Para tal, cf. o captulo 4.3.3.2.3., assim como Santos (2003) ou Alves (2003). Tambm no
pode ser tratado aqui o conflito sobre a lei estadual do Rio de Janeiro que probe o repasse da
cobrana para o consumidor final e que acabou gerando outro ponto de discrdia com a
CEDAE. Na bacia do Rio Guandu ela simplesmente no pagava a cobrana ate 2009.
650
349
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esgotos.651 Esta maneira de ver a cobrana como fonte adicional de receita, ou

seja, como um caminho para se ter acesso aos subsdios federais, possui
naturalmente um efeito bastante positivo na aceitao do instrumento por
parte das companhias de saneamento.
Tanto aprovao quanto rejeio da cobrana por parte do setor de
saneamento so, por fim, constatadas, em parte por falta de entendimento e
tambm por desconhecimento em relao cobrana. Assim, alguns
representantes das empresas recebem com euforia a introduo da cobrana,
pois eles esperam que ela possa proporcionar uma melhoria imediata na
qualidade da gua e que seja a soluo para muitos dos problemas relativos
poluio. Por outro lado, alguns, mesmo nas companhias de saneamento,
rejeitam a cobrana, a qual continuam considerando como imposto adicional
exploratrio e autoritrio.652 Tais opinies igualmente irrealistas mostram que
ainda so necessrios, na gesto de recursos hdricos, muitos esforos no
mbito do esclarecimento.
Sobretudo a estruturao do sistema da cobrana vigente de 2003 a 2006,
com o forte subsdio cruzado em favor dos poluidores, com a carga financeira
relativamente baixa para o segmento das companhais de saneamento, assim
como a associao do pagamento da cobrana com os pagamentos de
transferncias financeiras, contribuiu provavelmente para promover a
aceitao da cobrana pelo uso da gua entre as companhais do setor de
saneamento.
Como mencionado, o SAAE-VR perdeu estes subsdios devido ao fato de que no pagou a
cobrana at final de 2004. Um incentivo parecido ao do PRODES existe, como foi
mencionado, no estado do Rio de Janeiro. L as verbas do ICMS ecolgico (cf. Cap. 2.1.3.) so
repartidas aos municpios em funo da respectiva implementao da rede e o tratamento de
esgotos. Muitas vezes as receitas que os municpios da recebem superam, de longe, as suas
despesas com a cobrana. Causa certa admirao o fato de que, como relatou a Secretria de
Meio Ambiente desse Estado, Marilene Ramos em novembro de 2008, muitas vezes a
prpria Secretaria de Meio Ambiente que tem que chamar a ateno das prefeituras para o
fato de que convm financeiramente a elas iniciar o pagamento da cobrana e, em
contrapartida, receber as verbas do ICMS ecolgico.
652 Surpreendentemente, tais declaraes, assim como outras interpretaes errneas, de vez
em quando so feitas, mesmo dentro das companhias de abastecimento de gua. Queixas
sobre o desconhecimento amplamente difundido acerca de importantes aspectos da cobrana
nas empresas sobretudo no mbito da liderana foram ouvidas, por ex., tambm da parte
de funcionrios da CEDAE durante conversas. De 2004 para c esta ignorncia deve ter de
certa forma diminudo, entre outros motivos devido cobertura da cobrana na mdia.
Mesmo assim, a educao ambiental e os programas de intermediao dos mecanismos e
efeitos da cobrana para a populao continuam constituindo um pea importante no
sistema de gesto de recursos hdricos.
651
350
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4.3.4.2.3. As posies e formas de comportamento dos representantes da

sociedade civil
Um quarto dos cargos no CEIVAP so ocupados por representantes da
sociedade civil. Este crculo formado pelas mais diferentes organizaes
como por ex. alguns consrcios intermunicipais, representaes regionais da
Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH), instituies de pesquisa
ou organizaes no governamentais (ONGs) defensoras do meio ambiente.
Devido a isto, fica difcil haver um ponto de vista homogneo por parte da
sociedade civil. As exigncias oficialmente feitas na poca da pesquisa (2001 a
2004) mostram uma imagem bem difusa e vo desde a proteo de usurios
socialmente desfavorecidos diante de cargas financeiras demasiadamente
altas, passando por incentivos para a conservao das regies de florestas nas
reas das nascentes dos rios, at conseqente taxao, com a cobrana, da
poluio com poluentes inorgnicos.
Tanto a Fundao COPPETEC (2002), como tambm Formiga-Johnsson et
al. (2003) realam a necessidade de se fazer uma diferenciao dos
representantes da sociedade civil entre os que representam os interesses
particulares de setores individuais e daqueles que representam interesses
gerais da sociedade. Porm frequentemente, como completam os autores, isto
tambm (ainda) no poderia ser claramente determinvel como o caso, por
ex., dos consrcios intermunicipais j anteriormente citados. Nestes rgos,
uniram-se tanto as administraes municipais como tambm cada vez mais
usurios industriais privados. O objetivo original da proteo de recursos
hdricos deixado progressivamente de lado em detrimento da representao
dos interesses dos usurios de gua.653 Estes consrcios intermunicipais,
segundo Fundao COPPTEC, se destacaram ao contrrio de outros
representantes da sociedade civil, sobretudo das organizaes no
governamentais (ONGs) defensoras do meio ambiente no processo de
estruturao da cobrana dentro do CEIVAP por um alto grau de organizao.
De fato, a atuao e a repercusso dos representantes da sociedade civil na
gesto de recursos hdricos parecem depender, de forma decisiva, do empenho
pessoal dos respectivos indivduos, mas tambm do grau de organizao de
suas instituies.
Neste caso, pode-se naturalmente discutir sobre se tais associaes so representantes da

sociedade civil junto ao CEIVAP ou se no deveriam estar muito mais associadas ao
segmento de usurios. Semelhante crtica foi feita, por ex., por Marcelo Alvim, da ONG
Vale Verde, tambm em relao s companhais estaduais de saneamento CEDAE, SABESP
e COPASA. Estas esto representadas no CEIVAP como usurias, porm, na opinio de
Alvim, fazem parte dos governos estaduais, aos quais so subordinadas, de modo que
deveriam ocupar os lugares do segmento dos representantes do poder pblico no CEIVAP.
(Alvim, em conversa pessoal com o autor, assim como em vrias contribuies para a lista de
discusses da ABRH ou CEIVAP-SOC, cf. abaixo).
653
351
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Pelo menos no incio, havia uma divergncia entre teoria e prtica em

relao participao da sociedade civil na gesto de recursos hdricos no
Paraba do Sul. Representantes de ONGs defensoras do meio ambiente
falaram de grandes dificuldades em realizar sua participao nas reunies do
CEIVAP, pois a viagem para as reunies em diferentes lugares teve que ser
paga sempre por conta prpria e as organizaes no governamentais, em
regra, no dispem de grandes oramentos. Sobretudo no incio da fase das
discusses sobre a estruturao da cobrana, alguns representantes da
sociedade civil se colocaram no geral contra a mesma, com a justificativa de
que eles no teriam tido a oportunidade de se informar suficientemente sobre
as conseqncias que ela traria. Sem uma efetiva participao da sociedade
civil, a cobrana seria, porm, vista pelos seus representantes, de fato, como
s mais um imposto vindo de cima.654 De acordo com Fundao
COPPETEC (2002, pg. 400), que igualmente referem-se s dificuldades por
causa da falta de recursos humanos, tcnicos e financeiros das organizaes
no governamentais do meio ambiente no trabalho no CEIVAP, estas, porm,
sempre conseguiram, nas discusses sobre a cobrana no Paraba do Sul,
chamar a ateno para este problema e se empenhar em busca de uma soluo.
Entretanto, a situao melhorou consideravelmente. Entre outras coisas, foram
criadas instituies, as quais possibilitam antecipadamente a coordenao das
posturas dentro do segmento da sociedade civil garantido assim uma
participao claramente mais efetiva dos representantes. Tais instituies so,
por ex., uma lista de discusso dos representantes da sociedade civil do
CEIVAP na internet655, um constante frum da sociedade civil na bacia do
Paraba do Sul (PARASUL), ou tambm o frum nacional dos representantes
da sociedade civil nos comits de bacia (FONASC), realizado em nvel
nacional.
Tambm as posies representadas no CEIVAP mudaram de maneira
correspondente. Os representantes das organizaes no governamentais
(ONGS) do meio ambiente agora no mais exigem a suspenso da cobrana, e
sim pleiteiam, muito mais, determinadas mudanas em sua concreta
estruturao. Uma exigncia central continua sendo, neste caso, a introduo
de pagamentos compensatrios, ou seja, de incentivos financeiros para a
proteo dos recursos hdricos. Assim so exigidos, por ex., incentivos
financeiros para pequenas comunidades, que fundem uma rea de proteo
ambiental, algo que de benefcio para o meio ambiente. Mas tambm no caso
da propriedade privada, pagamentos compensatrios deveriam, de acordo
com a opinio de diferentes representantes da sociedade civil, tornar lucrativa
a criao de reas de proteo no exploradas economicamente. Isto
Como afirmou Marcelo Alvim em conversas pessoais com o autor em 06/05/2002, em So
Jos dos Campos. Semelhante ao que afirma Silva (2001). Cf. tambm Alvim (2001).
655 Esta lista de discusso (CEIVAP-SOC) encontra-se na internet no seguinte endereo:
http://br.groups.yahoo.com/group/ceivap-soc/.
654
352
18/10/2010 09:24:58
beneficiaria, em primeira linha, as empresas agrcolas, de modo que tambm o

setor agrcola no CEIVAP adotou estas exigncias nas reunies no incio de
2003.656 Porm, no que se refere a tais exigncias por compensaes, at agora
s foram trazidos modelos pouco concretos para a discusso relativa a um
bnus ambiental. No antigo modelo da cobrana do CEIVAP, uma
regulamentao de pagamentos de transferncia semelhante no foi
considerada e portanto no vai ser mais discutida aqui. O novo modelo (cf.
cap. 4.3.5.) prev, no entanto, um tal mecanismo ainda sem especificar a
metodologia de sua aplicao. Do ponto de vista econmico, o pagamento de
compensaes para a preservao do meio ambiente pode bem fazer sentido.
Em vez do princpio usurio ou poluidor pagador seguiria-se a lgica do
princpio provedor recebedor (cf. Cap. 1.3.2.5.1.). Se, por exemplo, a cobrana
no for suficientemente alta a ponto de incentivar um agricultor, dono das
florestas que cobrem as nascentes de um rio, preservao destas terras, a
soluo poderia ser o pagamento de um subsdio para que ele deixe de cortar a
floresta e cultivar as respectivas reas. Na poltica ambiental internacional
opera-se cada vez mais com este instrumento e tambm na gesto de recursos
hdricos no Brasil j existem experincias com a compensao de
preservadores dos recursos hdricos.657
Um outro interesse de alguns representantes da sociedade civil a
ampliao da cobrana, tanto em vista dos componentes considerados no
modelo (por ex. os poluentes inorgnicos como metais pesados) como tambm
da perspectiva geogrfica.658 A introduo da cobrana para os afluentes do
Paraba do Sul de domnio estadual e tambm para os outros rios estaduais no
Rio de Janeiro, desde 2004, deve-se, em parte, tambm ao apoio por parte da
sociedade civil.
No geral, entre as exigncias dos representantes da sociedade civil, encontram-se,

curiosamente, com freqncia, aquelas que consideram os interesses de diferentes segmentos
de usurios, sobretudo do setor agrcola. Assim, no caso do setor agrcola, a falta , durante
muito tempo, de sua representao no CEIVAP.
657 Cf. por exemplo, a discusso sobre uma compensao internacional exigida pelo Equador
para a preservao de uma rea de proteo ambiental rica em recursos petrolferos na
floresta da Amaznia. Na bacia do Rio Guandu, uma ONG, o Instituto da Terra, est
implementando projetos-piloto compensando Produtores de guas e Florestas pagando,
por enquanto com recursos do fundo estadual de meio ambiente (mas seria possvel, no
futuro, recorrer tambm aos recursos gerados pela cobrana), at 60 R$ por ha de floresta
preservada. Cf. os detalhes desta interessante experincia em Pereira / Castello Branco /
Veiga (2008). Tambm no estado Espirito Santo existem casos de pagamento pela
preservao de reas sensveis. La, utiliza-se receitas do fundo dos royalties da explorao
petroleira. Na Costa Rica, tais prticas existem h mais de 20 anos.
658 Cf. por ex. muitas contribuies na lista de discusso (CEIVAP-SOC) nos primeiros meses
de 2003. Tambm Jorge Reis, ento presidente do CBH-PS e diretor do FEMAMT, uma
associao de moradores de Taubat, enfocou repetidas vezes a injustia em relao a uma
cobrana realizada apenas na regio do Paraba do Sul.
656
353
18/10/2010 09:24:58
Aps o trgico acidente no incio de 2003 na Cataguazes S.A., onde

enormes quantidades de substancias altamente venenosas vazaram de uma
vala para o Rio Pomba e atravs deste chegaram ao Rio Paraba do Sul, a
extenso da cobrana para outros poluentes passou a ser exigida sobretudo
por parte do segmento da sociedade civil. Neste contexto, a sugesto de
representantes da sociedade civil no CBS-PS de tornar acessvel ao pblico as
informaes necessrias para o clculo da cobrana sobre quantidade e
composio dos esgotos dos usurios industriais (e outros) parecia
conveniente.659 De fato, a cobrana poderia, atravs disso, de certo modo,
desencadear alm do efeito incitativo um outro efeito de estmulo
psicolgico, pois a divulgao dos dados relacionados ao meio ambiente dos
respectivos usurios deve ter, em um pblico marcado por uma crescente
conscincia em relao ao meio ambiente, um efeito considervel sobre a
imagem das empresas.
Por outro lado, um aumento significante da cobrana no foi e nem
exigido com veemncia por parte da sociedade civil. Esta seria, na verdade,
justamente uma exigncia que poderia ser feita sobretudo pelos representantes
das ONGs ambientais. Pois, como visto, no valor atual da cobrana, o
princpio
usurio/poluidor
pagador
no
parece
suficientemente
implementado e tambm, do ponto de vista da cobrana como estmulo, um
preo mais alto traria consigo um efeito incitativo maior para a proteo dos
recursos hdricos.
Contudo, existem desde o incio, sobretudo no ambiente acadmico,
evidentemente tambm sugestes para tornar a cobrana mais consistente.
Trabalhos cientficos de diferentes representantes de organizaes
universitrias nos comits de bacia comprovam uma anlise fundamentada
dos problemas que surgem atravs dos respectivos autores.660 de se esperar
que estes, no futuro, possam aplicar eficazmente seus conhecimentos e
capacidades, de maneira correspondente, no trabalho dos comits em prol de
uma eficaz cobrana pelo uso da gua bruta.
Wilson Cabral, na lista de discusso do CEIVAP-SOC, em 7 de abril de 2003.

Para fins de ilustrao, cita-se somente trs representantes: Jander Duarte Campos,
antigamente funcionrio do Labhid e representante da Associao Brasileira de Recursos
Hdricos (ABRH) no CEIVAP, examinou detalhadamente modelos de cobrana pelo uso da
gua no setor de produo de energia, aplicando, posteriormente, os conhecimentos
adquiridos ativamente no processo de planejamento da cobrana no Paraba do Sul. (Cf.
Campos (2001). Wilson Cabral, cientista social no Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA)
em So Jos dos Campos e representante da sociedade civil no CBH-PS, que descreve em seu
trabalho, alm dos efeitos econmicos da cobrana, a participao da sociedade civil no
processo de formao da cobrana no Paraba do Sul. Marilene Ramos, que at 2004
representava o Centro Internacional de Desenvolvimento Sustentvel da Fundao Getlio
Vargas no CEIVAP, refere-se em seu trabalho (Santos, Marilene (2002)) decididamente s
inconsistncias econmicas do ento vigente modelo de cobrana no Paraba do Sul.
659
660
354
18/10/2010 09:24:58
4.3.4.2.4 A secretaria executiva e o escritrio tcnico do CEIVAP

Os membros da secretaria executiva e do escritrio tcnico do CEIVAP
assumiram, de maneira intensa, sobretudo duas decisivas funes nos ltimos
anos 661 as quais desempenharam com sucesso. Em primeiro lugar, vale
ressaltar o esforo da secretaria executiva e do escritrio tcnico do CEIVAP
sempre buscando foras no sentido de levar adiante o processo de ratificao
da cobrana e as medidas institucionais a isto ligadas. Sem o engajamento de
diferentes indivduos responsveis dentro do CEIVAP, assim como a boa
organizao das discusses relativas cobrana, este instrumento
provavelmente no teria sido to rapidamente introduzido.
Em segundo lugar, os representantes da secretaria executiva e do escritrio
tcnico do CEIVAP apresentaram frequentemente ao pblico o modelo da
cobrana do CEIVAP, em diferentes conferncias especializadas, seminrios e
palestras em todo o Brasil, mas tambm, e sobretudo, na bacia do Paraba do
Sul. Assim, eles contriburam, de maneira decisiva, no somente para o
entendimento e a aceitao da cobrana entre a populao, os usurios e os
demais personagens na bacia, mas tambm para a divulgao do modelo de
cobrana nas demais partes do Brasil.
4.3.4.2.5. O Laboratrio de Hidrologia e Estudos de Meio Ambiente (Labhid)
da UFRJ
Diferentes cientistas do Laboratrio de Hidrologia e Estudos de Meio
Ambiente da Universidade Federal do Rio de Janeiro prestam, h muito
tempo, um acompanhamento cientfico da poltica de recursos hdricos na
bacia do Rio Paraba do Sul.662 Durante anos, eles propagaram o modelo da
cobrana por eles projetado e vigente de 2003 a 2006, levando-o adiante, com
diversas modificaes, at sua ratificao no CEIVAP, em dezembro de 2001 e
2002. Como o trabalho em parceria com o CEIVAP foi primeiramente
realizado somente no estabelecimento e intercambio de resultados de
pesquisas cientficas (em parte promovidas pelo Banco Mundial e outras
organizaes da Cooperao para o Desenvolvimento e Pesquisa), ento, um
Em vista do fato de que, antes da introduo da cobrana, imperava uma constante
carncia de recursos, frequentemente foram exigidas, sobretudo, a criatividade e a
capacidade de improvisao dos funcionrios do CEIVAP, para que seu trabalho pudesse
prosseguir.
662 Tambm o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) no Rio de Janeiro (cf.
sobretudo os trabalhos de Ronaldo Sera da Motta) dedica-se, j h muito tempo, poltica
de recursos hdricos na bacia do Paraba do Sul (e tambm no Brasil como um todo). O
Centro Internacional de Desenvolvimento Sustentvel (CIDS) da FGV acompanha e participa
nas atividades no CEIVAP, assim como vrias universidades e outros institutos de pesquisa
na regio do Paraba do Sul.
661
355
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contrato oficial de assessoria entre o CEIVAP e a fundao COPPETEC

vinculada ao instituto formou, na fase importante do planejamento da
cobrana, a base desta parceria.663 O conhecimento tcnico e o engajamento
pessoal dos pesquisadores do Labhid/COPPETEC favoreceram, de maneira
decisiva, a rpida e adequada implementao da cobrana no Rio Paraba do
Sul.
Neste caso, foi possvel perceber tambm uma certa mudana na maneira
de trabalhar e de proceder do Labhid/COPPETEC, sobretudo aps os
acontecimentos, acima descritos, antes da assemblia geral do CEIVAP, em
dezembro de 2001, quando um grupo de usurios industriais e representantes
de rgos regionais, um dia antes da votao do modelo da cobrana,
conseguiram impor extensas mudanas no modelo projetado pelo Labhid. Na
seqncia, os pesquisadores tentaram incluir nas discusses cientficas, j de
incio, todos os participantes e envolvidos e buscaram considerar, a priori,
certos interesses particulares, objetivando uma melhor praticabilidade do
modelo. Uma expresso desta inteno foi, por ex., o j mencionado grupo de
trabalho do Labhid/CEIVAP, voltado para a elaborao das modalidades da
cobrana para os demais tipos de uso. Enquanto um tal modelo integrativo
certamente contribuiu de maneira essencial para o desenvolvimento e
ratificao de solues cooperativas de compromissos, por outro lado, isto
possivelmente prejudica um trabalho orientado a partir de critrios cientficos
objetivos. Um lobby para uma soluo de eficincia teoricamente
fundamentada, como tipicamente possvel em instituies independentes de
pesquisa, parece desde ento ter existido no Labhid, porm, somente em
menor grau. De acordo com a opinio de crticos, certamente no totalmente
ilegtima, exatamente nesta carncia de representao de interesses
cientficos que se encontra o motivo para o fato de que o instrumento da
cobrana, potencialmente mais eficaz, na sua atual estrutura, tenha perdido
663 Diferentes representantes do Labhid esto representados tambm em outros organismos e

l influenciam diretamente a poltica de recursos hdricos. Assim, existia, durante um tempo,
um funcionrio, Jander Duarte Campos, atuando como representante da sociedade civil no
CEIVAP e o antigo diretor do Labhid, Jerson Kelman, foi at 2004 presidente da ANA. Esta
ltima conexo, provocava, ao longo dos anos, s vezes a suspeita de que o Labhid teria
ligao com a ANA ou que representaria seus interesses. Uma outra repreenso feita, s
vezes, ao instituto, sobretudo por outros rgos de pesquisa, refere-se suposta tentativa, de
sua parte, da monopolizao da competncia cientfica no Paraba do Sul. As atividades de
pesquisa no Labhid foram, de fato, muitas vezes apoiadas financeiramente por outros rgos
(como o Banco Mundial, a ANA, organizaes estrangeiras de apoio ao desenvolvimento
etc). No vai ser discutido aqui se existe, neste sentido, uma ambio dos pesquisadores
guiada por seus interesses particulares conforme a suposio da teoria public-choice
anteriormente mencionada (cap. 1.3.2.4.1.3., obs. 110) de que tambm os cientistas, assim
como todos os outros atores, agem com vista no benefcio prprio.
356
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seu efeito, triturado entre os diversos interesses particulares e difusos

objetivos sociais.664
4.3.4.2.6. A Agncia Nacional de guas (ANA)
Um papel muito importante para a introduo da cobrana no Rio Paraba do
Sul foi desempenhado pela Agncia Nacional de guas (ANA). Sem sua
decidida atuao a cobrana certamente no teria sido introduzida de maneira
tao rpida e abrangente. O rgo, criado no ano de 2000 pelo ento Presidente
Fernando Henrique Cardoso, possui, entre outras, a tarefa de realizar (em
cooperao com os comits de bacia) a introduo de cobranas pelo uso da
gua em rios que se encontram sob domnio federal. Como diretor do novo
rgo, foi nomeado o antigo diretor do Laboratrio de Hidrologia e Estudos
de Meio Ambiente (Labhid) da UFRJ, Jerson Kelman. J naquela poca, o
Labhid se ocupava com modelos para uma cobrana pelo uso da gua no
Paraba do Sul. Assim Kelman, aps sua transferncia para a ANA, levou
adiante a introduo da cobrana.665
A estratgia da ANA no que se refere cobrana pelo uso da gua consiste
tanto em promover determinados projetos-piloto a nvel regional como
tambm de elaborar diretrizes gerais e condies institucionais bsicas para a
cobrana nos rios federais (cf., sobre este ltimo aspecto, tambm as
Mesmo que se faa uma objeo em vista da carncia de consistncia econmica do

modelo, alegando que o modelo de cobrana, determinado em 2001 para o Paraba do Sul,
constitua uma soluo de transio limitada a trs anos de vigncia, tendo que ser, aps este
perodo, reestruturado, no se pode esquecer que, de acordo com a experincia, difcil
realizar mudanas fundamentais em tais processos de reestruturao. Comprovou-se, em
2006, que a modificao que o CEIVAP decidiu depois desses trs anos se limitou sobretudo
metodologia da cobrana e no alterou substancialmente seus os valores, demasiadamente
pequenos (embora, pelo menos, tenha se corrigido um pouco a distoro na ponderao do
uso captao, consumo e lanamento de poluentes orgnicos). A falta de fundamentos
tericos consistentes no modelo inicial da cobrana no Paraba do Sul preocupa mais ainda,
vendo-se o fato de que a cobrana do CEIVAP servia, nos anos seguintes, de base para outros
modelos de cobrana em todo o pas. As falhas e carncias de um modelo no amadurecido
foram e so automaticamente reproduzidas em outras bacias e regies que se orientam nesta
experincia. O estado do Rio de Janeiro, por exemplo, adotou exatamente a metodologia da
antiga cobrana no Paraba do Sul e tambm as outras experincias (como a das bacias PCJ e
tambm o novo modelo no prprio Paraba do Sul) certamente se deixaram guiar pela
experincia (e os valores) desta primeira cobrana numa bacia de domnio federal.
665 Na primavera de 2003, este engajamento de Kelman e seus colegas ganhou
reconhecimento internacional, quando foi concedido, pelo governo marroquino, ao diretor
da ANA, o renomado Premio Hassan II, frequentemente considerado como o Premio
Nobel de recursos hdricos. Kelman, presidente da ANA at incio de 2005 e posteriormente
presidente da Aneel, relata suas experincias nestas duas agncias no seu livro. (Cf. Kelman
(2009)).
664
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observaes crticas no anexo A9). O fomento de projetos-piloto regionais666

que, conforme a vontade da ANA, devem cumprir uma funo de padro,
ocorre de acordo com muitos modelos. No caso do Paraba do Sul foi, e
continua sendo, por um lado, importante, o apoio institucional. Em vista da
carncia de recursos no CEIVAP e nos seus grmios de organizao e direo,
a ANA ajudou tanto financeiramente, quanto com a disponibilizao de
pessoal, assegurando assim um bom funcionamento dos rgos e do direito de
gua no Paraba do Sul, at que estes rgos, atravs da cobrana, comeassem
a se tornar independentes financeiramente.
Particularmente importante para a introduo da cobrana no Paraba do
Sul foi, por outro lado, tambm o j mencionado Programa Nacional de
Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes). Este programa da ANA,
freqentemente denominado de Compra de Esgotos vincula o apoio
financeiro de comunidades, que instituam estaes de tratamento de esgotos
introduo da cobrana. J o mtodo de fomento do tratamento de esgotos
domsticos neste programa inovador. Em vez de se conceder, j de incio,
subsdios a uma comunidade que planeja tais medidas, o que subvencionado
aqui o resultado, e os recursos s so geralmente concedidos quando a
respectiva estao de tratamento de esgoto tiver entrado em funcionamento. A
ANA praticamente paga pelo esgoto tratado, da a denominao Compra de
Esgotos. Este procedimento baseia-se na experincia de anos, segundo a qual
os subsdios para medidas de infra-estrutura freqentemente se perdem em
uma rede de corrupo, alm das medidas correspondentes nunca serem
finalizadas. Soma-se a isto a condio, segundo a qual os municpios podem
concorrer a subsdios do Prodes, de que, na respectiva bacia, seja institudo um
comit de bacia, que haja pelo menos um plano relacionado implementao
da cobrana pelo uso da gua e que, imediatamente aps a introduo desta, o
respectivo municpio j passe de fato a pag-la.667 Caso isto acontea, ento a
ANA pode assumir at 50 % dos custos de investimentos nas respectivas
estaes de tratamento de esgotos. Outros 25 % devem provir das receitas
oriundas da cobrana, de modo que os municpios s tenham que arcar com 25
Alm do tratamento de esgotos no Paraba do Sul, a ANA fomentava tambm, entre
outros, o projeto piloto na regio do Rio Jaguaribe, no Cear, descrito anteriormente no cap.
4.2. Tambm no processo do cadastramento dos usurios no estado do Rio de Janeiro, a ANA
cooperou com o INEA contribuindo assim decisivamente para a gesto de recursos hdricos
neste estado, como destacou, entre outros, Moema Acselrad do INEA em entrevista em
maro de 2010. Um efeito semelhante ao do Prodes obtido com o programa Produtores de
gua mencionado no cap. 2.1.3.2. , que visa a apoiar usurios que tomam medidas de
proteo de reas ecologicamente sensveis das bacias hidrogrficas. Sem o apoio da ANA, a
gesto de recursos hdricos no Brasil certamente no se encontraria num estgio to
avanado.
667 O Servio Autnomo de gua e Esgoto municipal de Volta Redonda perdeu, como foi
mencionado, sua possibilidade de receber recursos do Prodes, pelo fato de no pagar a
cobrana.
666
358
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% dos custos com investimentos.668 Atravs disso, surge naturalmente um

enorme estmulo para as administraes municipais no somente no sentido
de receber bem a cobrana, como tambm de toc-la adiante. Ao mesmo
tempo enfocado tambm o principal problema da poluio do Paraba do
Sul a contaminao com substncias ognicas oriundas dos esgotos
domsticos.669
Como um rgo do governo federal brasileiro, a ANA desperta, no
raramente, a desconfiana da populao, j to marcada por ms experincias
de gesto na administrao federal. Nas discusses em torno do planejamento
da cobrana no Paraba do Sul, tal desconfiana em relao aos representantes
da ANA, presentes nas ocasies, foi sentida por parte de muitos. Sobretudo o
temor de que a cobrana venha a se constituir em uma CPMF das guas670 e
que caia nas contas gerais da ANA, sumindo ento dentro da mquina
governamental, provavelmente s vai ser superado aos poucos, a partir da
experincia prtica, com a permanncia e distribuio do dinheiro nas
respectivas bacias. Em vista do contingenciamento de 2003/2004 que, de fato,
incorporou, em parte, a receita da cobrana ao oramento geral da unio, a
ANA reagiu de maneira extremamente cautelosa e pragmtica. Ela no
somente assegurou, como j foi mencionado, que recursos de seu oramento
geral, no mesmo valor das receitas da cobrana, flussem para os
investimentos previstos na bacia do Paraba do Sul. Tambm em vrias
discusses pblicas, representantes da ANA deixaram sempre claro que no
estavam de acordo com o bloqueio dos recursos da cobrana e pleitearam uma
regulamentao claramente vinculatria, sobre como as arrecadaes da
cobrana poderiam, no futuro, ficar protegidas de contingenciamentos.671 Com
De fato, determinados recursos do Prodes so disponibilizados tambm j antes das
estaes entrarem em funcionamento. Contudo, pelo menos uma parte dos custos de
investimentos devem ser obtidos antes pelos prprios municpios. Srgio Razera, membro do
Consrcio dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia, tambm fez consideraes em relao a
esta problemtica. Assim, menos municpios teriam a chance de participar do Prodes, pois,
naquelas regies, tanto recursos prprios como o acesso a crdito so geralmente muito
limitados. Cf. Campanili (2001).
669 De 2001 at o final do primeiro ano da cobrana (2003), tinham sido construdas 34
estaes de tratamento de esgoto no valor de 272 milhes de reais, atravs de recursos
vindos do Prodes. Cf. Kelman (2003).
670 Como mencionado, a CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira)
introduzida pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso foi na realidade idealizada
como apoio ao sistema pblico de sade. Porm, diferentemente do que foi anunciado, as
receitas foram usadas para sanar o oramento geral federal e a cobrana, originalmente
anunciada como provisria, foi por vrias vezes prorrogada. Desde ento a populao
brasileira se tornou mais descrente quando os polticos anunciam a instituio de cobranas e
impostos voltados para determinados fins. Cf. obs. 266 no cap. 3.1.3.2.
671 Diferentes especialistas brasileiros em direito de guas discutiram, a esse respeito, em
uma conferncia realizada em Braslia, em maro de 2004, sobre possveis sadas para
garantir a volta das receitas da cobrana para o respectivo comit de bacia. Os resultados
668
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a transferncia, regulamentada contratualmente, da receita para a AGEVAP

este problema parece agora resolvido.
No entanto, hoje, depois de alguns anos de experincias da ANA e da
cobrana, surgem novos temores de uma recentralizao da gesto de recursos
hdricos por parte da ANA. Crticos atribuem a repentina mudana de
metodologia no CEIVAP, que adotou, em 2006, a metologia das bacias PCJ, a
qual representantes da prpria ANA vinham promovendo, a um papel
demasiado forte desta autarquia federal. Ela teria se aproveitado, segundo
estes crticos, da falta de conhecimentos tcnicos dos representantes no
CEIVAP, para promover a votao, sem as devidas discusses anteriores, do
seu modelo preferido de cobrana. GAMA (2009, pg. 29) destaca as vantagens
desta integrao atravs da ANA:
Desta maneira, o que se constata na avaliao dessas experincias de cobrana
pelos usos de guas de domnio federal que no existe o processo do CEIVAP,
outro do PCJ e mais um do So Francisco. O que existe um nico processo de
implantao da cobrana pelo uso de gua no Brasil, que foi iniciado pelo
CEIVAP, aperfeioado pelo PCJ, acatado em grande parte pelo CEIVAP em um
segundo momento, e que inspirou o Comit da Bacia Hidrogrfica do rio So
Francisco, aps adaptaes condizentes com a sua realidade. Esta integrao de
esforos louvvel, e o papel integrador nele exercido pela Agncia Nacional
de guas ANA no pode ser ignorado. Mas, tambm, deve ser ressaltada a
deciso dos comits envolvidos em buscar o que melhor se ajusta s suas
realidades, sem querer descobrir a roda, e adaptando o que melhor existe na
experincia nacional.
No entanto pode-se contrapor que, quando existem diferentes condies eco- e

hidrolgicas entre as bacias, implementar diferentes metodologias e valores de
cobrana no significa reinventar a roda mas sim justamente respeitar as
ralidades locais. A crtica que isto seria dificultado precisamente pela ANA
no completamente injustificada. J que, no raramente os comits e agncias
carecem de respectivos conhecimentos tcnicos, a ANA compensa esta falta
disponibilizando seu Know-How obtido atravs das cobranas j
implementadas. Mas assim, segundo os crticos, corre-se o perigo de se adotar
demasiado rpido metodologias e valores da cobrana de outras bacias sem se
comprovar cientificamente se estes so adequados s realidades locais da
prpria bacia.
de se esperar que GAMA (2009, pg. 47 s.) tenha razo ao ver a
implementao destas metodologias to parecidas nos Rios Paraba do Sul,
PCJ, So Francisco e alguns afluentes nos estados de So Paulo e Minas Gerais
como apenas um primeiro passo. Esperam tambm que os comits busquem
gradualmente o aperfeioamento das frmulas de cobrana. Estas
efetivamente permitiriam adaptar os diversos coeficientes e preos unitrios destas conferncias encontram-se resumidamente em Boson (2004), assim como em
diferentes palestras, que esto disponveis na pgina da internet do comisso tcnica de
cobrana do CNRH (http://www.cnrh-srh.gov.br). Cf. tambm CNRH-CTCOB (2004).
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que atualmente tambm so muito similares e, desde o ponto de vista do

princpio usurio/poluidor pagador, provavelmente demasiado baixos - s
exigncias da prpria bacia.
A recusa, por parte da burocracia, de instrumentos econmicos na poltica
ambiental constatada pela teoria public-choice, no de modo algum
confirmada, pelo menos para a ANA. Por um lado, isto deve estar muito
ligado ao fato de que este rgo no faz parte do aparelho burocrtico
tradicional, tendo sido por sua vez criado em virtude da reestruturao da
poltica de recursos hdricos. O recolhimento e a orientao da estruturao e
da implementao das cobranas pelo uso da gua faz parte ento das tarefas
originais desta instituio e com isso, por outro lado, tambm da
competncia profissional dos funcionrios da ANA, no sentido do capital
humano das pessoas que trabalham com a burocracia citado no captulo
1.3.2.4.1.3. Estes agiriam portanto, no sentido da teoria public-choice, aspirando
ao benefcio prprio, quando agiriam no contra, e sim a favor de uma
instituio e implementao da cobrana. Na teoria poltico-econmica da ao
dos burocratas, falta a diferenciao entre velhas e novas reparties, as
quais podem agir de acordo com outros motivos. Tal coisa tendo sido dito em
relao ANA pode igualmente tambm valer, por ex., para a COGERH,
instituda no mbito da nova orientao do sistema de gerenciamento de
recursos hdricos no Cear.
Assim como visto, foram de fato os representantes da ANA que, por ex.,
nas reunies do CEIVAP, na fase anterior implementao da cobrana (em
2001 e 2002), se esforaram para configurar uma cobrana, pelo menos em
parte consistente com a idia de uma cobrana incitativa. De forma mais clara
do que muitos dos atores na bacia do Paraba do Sul, Dilma Pena Pereira, da
ANA, por ex., destacou a funo incitativa pretendida e a correspondente
necessidade de um futuro aumento do PPU, ou do valor da cobrana.672
At que ponto a ANA vai, tambm no futuro, levar adiante
conseqentemente o instrumento econmico da cobrana pelo uso da gua,
ainda no se pode dizer. Certamente isto vai depender essencialmente das
estruturas internas do rgo. Outros funcionrios673 deixaram a entender que
iriam dar prioridade a uma rpida e prtica introduo da cobrana pelo uso
da gua, a qual seria somente posteriormente sua implementao aos poucos
melhorada, no sentido de tentar fazer valer seu efeito incitativo. Em todo caso,
672 De acordo com Dilma Seli Pena Pereira (ANA) em conversa com o autor, em 14 de maio
de 2002, em Braslia.
673 De acordo, p. ex., com Francisco Lopes Viana, ento diretor de outorga e cobrana da
ANA em diversas conversas com o autor entre os anos de 2002 e 2004. Em 2009, esta
estratgia parece ainda prevalecer, devido aos esforos que a ANA fez e continua fazendo
em promover, em vrias bacias federais, o modelo que j foi implementado nas bacias PCJ,
do Paraba do Sul e em breve provavelmente tambm do So Francisco (cp. a crtica no
Anexo A9).
361
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a ANA, por conta de sua ativa participao, encontra-se, sem dvida, entre os
mais importantes personagens do processo de introduo da cobrana na
bacia do Rio Paraba do Sul (e no Brasil como um todo).
4.3.4.2.7. Os representantes do nvel municipal
Um estudo674 do ano de 1999 concluiu que em todas as regies da bacia do
Paraba do Sul imperava entre os polticos e funcionrios pblicos a nvel
municipal uma considervel falta de informao em relao ao novo direito de
guas ou s instituies do CEIVAP. Entretanto, acredita-se que este nmero
no mais corresponda realidade. Os municpios so ligados ao CEIVAP por
um total de nove representantes. Mesmo que no processo de preparao da
cobrana estes representantes no tenham necessariamente defendido
ativamente um determinado ponto de vista, isto no significa, porm, que no
acompanhem com muita ateno os desenvolvimentos no CEIVAP e
sobretudo a introduo da cobrana.675 Pois, justamente a nvel municipal
que se faro perceber claramente os diretos efeitos da cobrana por um lado
atravs do nus para as companhias municipais de saneamento (SAAE) com a
cobrana, o qual ser sentida sobretudo naquelas comunidades que cuidam de
maneira apenas insuficiente da coleta e tratamento dos esgotos domsticos.
Por outro lado, surge para os municpios, como mencionado anteriormente,
tambm a chance de eliminar os dficits no abastecimento de gua e de
tratamento de esgotos, atravs de meios adicionais oriundos da receita da
cobrana e tambm dos recursos financeiros do Prodes. Alm disso, surgiriam
para eles, a longo prazo, vantagens na melhoria da qualidade da gua, em
forma de custos mais baixos no tratamento da gua potvel.
Por isso, devido estrutura institucional do sistema, tambm o
comportamento dos representantes polticos municipais no pode ser
classificado somente dentro das previses da teoria public-choice, mencionadas
no cap. 1. verdade que os respectivos polticos de fato devem temer uma
carga financeira para seus potenciais eleitores. Porm, os recursos financeiros
relacionados a receita da cobrana e em grande parte utilizados no tratamento
de esgotos municipais no so um argumento a ser subestimado na
classificao dos polticos municipais, no sentido da teoria public-choice,
tendencialmente entre os apoiadores das cobranas pelo uso da gua. A
opinio corrente da teoria poltico-econmica teria que ser ento
complementada diante deste exemplo brasileiro, no sentido de que o benefcio
Nogueira / Santos (1999b).
Isto foi confirmado tambm atravs de conversas do autor com muitos prefeitos e polticos
municipais das diferentes regies do Brasil em novembro de 2002, no mbito de um
seminrio em Bonn (Alemanha). A maioria deles se mostrou bem informado sobre o direito
de guas vigente e se mostraram favorvel cobrana como um importante instrumento de
apoio poltica de recursos hdricos.
674
675
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dos atores polticos a ser maximizado no est necessariamente s no nmero

de votos dos eleitores, e sim, pelo menos indiretamente tambm (como fator
que, por sua vez, obviamente tem influncia no nmero de votos), nos
recursos financeiros que fluam para o municpio. Assim, o comportamento
deste grupo de personagens (os polticos) se deixaria eventualmente
influenciar positivamente, no sentido da Teoria Econmica da Poltica, por um
favorecimento financeiro direcionado s respectivas entidades regionais (ou
por ex. tambm somente a alguns municpios-chave).
Por outro lado, impera ainda uma certa mentalidade limitada prpria
comunidade ou seja, voltada para os prprios interesses polticos. Um
exemplo disto eram as exigncias de um representante municipal numa
reunio do CEIVAP em 2001 anteriormente citadas para que a receita da
cobrana ficasse no municpio onde foi gerada e no fosse administrada pelo
CEIVAP. Para superar tal mentalidade, ou seja, um ponto de vista to
limitado, parecem ser necessrias ainda algumas medidas de conscientizao e
esclarecimento. preciso que se consiga deixar claro que o forte da nova
gesto de recursos hdricos reside no fato de que os municpios e os
respectivos trechos do rio devem ser percebidos como partes interdependentes
da bacia como esfera administrativa geral. Somente se a bacia for vista como
um todo que se conseguir com que os escassos recursos financeiros possam
ser empregados nos lugares onde eles possam atingir a maior eficcia
ecolgica possvel. Contudo, isto implica que, por ex., em determinadas
circunstncias um prefeito tenha que explicar para seus eleitores que faz mais
sentido aplicar a receita (indiretamente tambm paga por eles) oriunda da
cobrana em um municpio na parte superior do rio do que propriamente em
seu municpio.676 Tal comportamento, voltado para questes que vo alm das
tradicionais fronteiras e estruturas, provavelmente vai se disseminar apenas
de maneira lenta.
4.3.4.2.8. A opinio pblica
O estudo do ano de 1999, j mencionado anteriormente677 constata, por parte
A anlise simplificada dos custos marginais de abatimento de poluentes orgnicos no Rio
dos Sinos, tratada no contexto do modelo de uma cobrana incitativa e de financiamento no
cap. 3.3.2. deste trabalho, sugere ainda outra concluso interessante: pelo menos naquela
bacia e sob as condies simplificadas daquele estudo, seria inclusive mais eficaz, no sentido
de uma remoo eficiente da poluio orgnica, aplicar a receita da cobrana em
investimentos para combater a poluio no dos esgotos domsticos, mas sim
aquela provocada por outros setores poluidores. No caso do Rio dos Sinos poderia-se
conseguir uma reduo da poluio orgnica em quase 50 % a custos relativamente baixos,
investindo em tecnologias de abatimento em certos setores como a criao de animais ou os
resduos slidos domsticos. Teria que se verificar, mediante estudos mais detalhados, se tal
fato se comprova tambm para a bacia do Rio Paraba do Sul.
677 A opinio pblica examinada no volume 1 da srie: Nogueira / Santos (1999a).
676
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da opinio pblica, um grau de conhecimento relativamente baixo em relao

s instituies do novo sistema de gesto de recursos hdricos de guas. Por
outro lado, uma parcela grande da populao j se mostrava, na poca,
consciente do problema da poluio dos rios. Porm, interessantemente, a
maioria apontou como principal responsvel a indstria, e no os esgotos
domsticos que, na realidade, tm uma parcela de culpa pela poluio
orgnica no mnimo igual da indstria Uma soluo para tal problema era
esperada atravs de uma ao determinada por parte das administraes
municipais.
Tambm neste ponto, deve ter havido uma mudana. Sobretudo atravs
dos noticirios nos meios de comunicao e da discusso pblica678 sobre a
cobrana a opinio pblica est hoje provavelmente muito mais informada,
tanto sobre a problemtica relativa aos recursos hdricos, como tambm sobre
os rgos e instituies do novo direito de guas. A disposio da populao
em tomar iniciativas em prol da melhoria da situao ecolgica parece ter
aumentado nos ltimos anos, tambm no contexto do modelo participativo da
gesto de recursos hdricos. Porm, ainda h, de um jeito ou de outro, um
desconhecimento relativamente grande em relao ao novo direito de guas e
cobrana sobretudo nas regies do pas onde a cobrana ainda no foi
introduzida ou discutida. Nas discusses pblicas em torno da cobrana, por
ex., freqentemente se fala sobre as altas tarifas pagas e que seria totalmente
injusto que estes preos fossem ainda mais aumentados por conta da
cobrana.679
Por isso, o sucesso da cobrana e do novo sistema de gesto de recursos
hdricos em geral vai depender no futuro, decisivamente, de at onde vai ser
possvel conseguir unir o apoio ativo da populao ao trabalho dos rgos da
gesto de recursos hdricos, e tambm da difuso do verdadeiro sentido da
cobrana, a qual justamente no constitui mais uma carga financeira geral em
prol das esferas centrais (governo federal ou estadual) ou uma CPMF das
guas. A viso de que a gua um bem que possui um valor econmico e que
por isso deveria ser tratado com responsabilidade, certamente no vai se
estabelecer somente atravs da introduo da cobrana. Por isso o trabalho de
conscientizao e educao ambiental continua sendo de extrema
importncia.680
O CEIVAP (2002a) relata, para o ano de 2001, uma presena nos meios de comunicao
dos assuntos relacionados ao Rio Paraba do Sul dez vezes maior do que nos dois anos
anteriores. Alm disso, a crise de energia provocada pela escassez de gua - ocorrida em
2001 certamente contribuiu para uma melhoria da conscientizao das pessoas em relao
escassez dos recursos hdricos. Para tal, cf. o cap. 2.1.5. e Hartmann (2001).
679 Este argumento baseia-se, entre outras coisas, no fato de se confundir equivocadamente as
tarifas de gua com a cobrana, como instrumento da gesto de recursos hdricos (cf. por ex.
a obs. 210 no cap. 3.1.1.).
680 Na bacia do Paraba do Sul isso parece ter sido reconhecido. Um srie de atividades
realizada com o objetivo de informar a populao sobre a temtica dos recursos hdricos,
678
364
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O fato de que os requisitos para tal pelo menos em parte so

evidentemente favorveis comprovado pelo estudo de Nogueira e Santos
(1999a). verdade que os autores constatam certos dficits da populao em
relao compreenso da gesto de recursos hdricos. Porm, os cidados por
eles consultados parecem altamente dispostos a realizar pagamentos
relacionados ao setor de recursos hdricos. Em torno de 90% dos que foram
consultados defendem o PUP ou PPP (afirmando que todos deveriam pagar
pela gua que usam e que quem mais a consome, conseqentemente, mais
deveria pagar).681 Os dados mostram ainda que 67% estariam dispostos a arcar
com uma contribuio voluntria mensal em prol da melhoria da qualidade da
gua. Os autores calcularam que, em mdia, os usurios do Paraba do Sul
estariam dispostos a pagar R$ 2,88 por ms, se atravs disso fosse obtida uma
sensvel melhoria na qualidade da gua. Mesmo que este valor possa ser,
naturalmente, somente uma grosseira aproximao da disposio a pagar da
populao, mostra-se, porm, evidentemente que a soma est claramente
acima do valor da cobrana eventualmente repassado pelas companhias de
saneamento para o consumidor final.
Em vista da postura da populao diante de instrumentos econmicos, podese concluir ento que, no sentido dos argumentos da nova economia poltica,
mencionados no cap. 1, existe tendencialmente uma latente rejeio da
cobrana, ocasionada principalmente devido a mal-entendidos ou pouca
compreenso de sua funo (quando se confunde por ex. cobrana com tarifa
de abastecimento com gua potvel). interessante que mesmo alguns anos
depois da implementao da cobrana em vrias bacais hidrogrficas no
Brasil, ainda hoje em 2010 pode-se encontrar esta rejeio em grandes partes
da populao.
Por outro lado, a disposio de pagamento e a crescente conscincia
ambiental no Brasil indicam que, atravs das medidas correspondentes de
informao sobre os contextos poltico-ambientais, poderia-se convencer a
opinio pblica a apoiar a nova gesto de recursos hdricos. Um requisito que
poderia naturalmente ser decisivo, neste caso, seria conseguir-se melhorias
rpidas e claramente distinguveis na disponibilidade e qualidade da gua.
4.3.4.2.9. Organizaes Regionais
Organizaes regionais, como o caso dos Consrcios Intermunicipais ou dos
como, por ex., a Semana da gua, realizada pela CBH-PS em maro de 2003 em todas as
localidades importantes da bacia no estado de So Paulo. Tambm o CEIVAP organiza com o
apoio da ANA inmeras atividades em prol da conscientizao em relao ao meio
ambiente. Um papel importante neste processo desempenhado tambm por programas de
formao acadmica, os quais transmitem aspectos relevantes do direito de guas.
681 Cf. Nogueira / Santos (1999a), pg. 114 ss.
365
18/10/2010 09:25:00
comits de sub-bacias, no so tratados aqui em seu papel no processo de

introduo e realizao da cobrana. Com relao ao aspecto dos problemas
institucionais causados pela sobreposio parcial de rgos, foi referido no
cap. 4.3.4.1. Sobretudo com respeito ao papel destes rgos na bacia do Rio
Paraba do Sul, ainda no possvel apresentar resultados concludentes.
At onde se pode observar, parece ainda imperar uma postura mais
cooperativa por exemplo entre o CEIVAP e o CBH-PS.682 Muitas vezes, os
grupos de personagens envolvem-se no trabalho de ambas as instituies.
Sobretudo as ONGs de defesa do meio ambiente mostram um grande
engajamento em todos os mbitos. Os representantes industriais, por sua vez,
parecem limitar-se em grande parte a operar no mbito supraordenado do
CEIVAP. Como o comportamento dos diferentes rgos regionais entre si e na
interao com o CEIVAP se desenvolver, no futuro, no se pode precisar
ainda.
4.3.4.3. Resumo: Os efeitos de aspectos institucionais e o papel dos

diferentes atores no processo da estruturao da cobrana na bacia
do Rio Paraba do Sul
Nos pargrafos anteriores ficou claro que o novo direito brasileiro de gesto
de recursos hdricos e tambm o sistema da cobrana pelo uso da gua na
bacia do Rio Paraba do Sul, como sendo a primeira formulao concreta deste
direito numa bacia hidrogrfica sob domnio federal reagiram de maneira
muito cautelosa s realidades institucionais da poltica ambiental brasileira. A
estruturao descentralizada e participativa da gesto das guas no
possibilita somente a superao dos entraves na execuo, costumeiramente
significantes, os quais resultam sobretudo dos empecilhos organizacionais nos
rgos polticos e administrativos, e tambm de estmulos de pegar carona
ou do fenmeno da informao assimtrica. Tambm a identificao de todos
os personagens envolvidos com a gesto de recursos hdricos implementada
em conjunto e com isso sua disponibilidade de se engajar nela so fomentadas,
de maneira valiosa, atravs das modalidades da determinao e da aplicao
da cobrana, assim como do emprego das receitas. Esta certamente uma
razo importante para a bem sucedida e rpida introduo da cobrana na
bacia do Rio Paraba do Sul. Percebe-se claramente uma grande vontade da
maioria dos vizinhos do rio e dos representantes da poltica e da sociedade em
prol da soluo dos problemas de escassez.
No obstante o fato de que neste sentido todos os envolvidos esto lutando
682 Porm, em dezembro de 2001, alguns representantes de rgos regionais juntaram-se
indstria, quando esta, com suas exigncias supracitadas, exerceu veemente presso sobre o
CEIVAP. Alguns crticos viram neste fato a tentativa, por parte das organizaes regionais,
de ganhar influencia diante do CEIVAP, como comit de integrao.
366
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pela mesma causa, o processo de introduo e implementao da cobrana na

bacia do Paraba do Sul foi e marcado, naturalmente, tambm por interesses
individuais das partes envolvidas. Mesmo que neste ponto, devido
existncia apenas recente dos rgos envolvidos, no possa ter sido realizada
nenhuma anlise sistemtica no estilo das reflexes relativas a aspectos
poltico-econmicos da poltica do meio ambiente descritas no cap. 1.3.2.4.1.,
ficou, porm, claro que os interesses individuais, maneiras de comportamento
e estruturas na interao dos personagens tinham e continuam tendo
evidentemente uma grande importncia para a estruturao das cobranas
pelo uso da gua.
Sobretudo a indstria conseguiu desempenhar um papel ativo na
configurao da cobrana e tambm fazer valer alguns de seus interesses (que
podem ser vistos da perspectiva da teoria public-choice, entre outras, como a
busca por uma menor carga possvel a curto prazo ou pela menor limitao
possvel de sua capacidade de concorrncia). Ao mesmo tempo, porm, pode
ser atribudo ainda indstria tambm um interesse fortalecido na introduo
e realizao da cobrana, sobretudo no que se refere ao seu papel, tanto como
garantia de disponibilidade a longo prazo como um instrumento para uma
poltica ambiental eficaz, quanto como garantia da utilizao a curto prazo,
pois, atravs dos pagamentos, o respectivo direito de utilizao ganha, de
certa forma, mais peso. Outros usurios, como por ex. as companhias de
saneamento, mostraram-se, no processo de discusso da primeira fase da
implementao da cobrana, mais retrados, um fato que pode ser explicado,
em parte, atravs da estruturao da cobrana, para elas favorvel. A
agricultura arca tambm na bacia do Paraba do Sul somente com baixas
cobranas, embora isto seja causado, pelo visto, menos por uma presso direta
de um lobby agrcola (representantes do setor agropecurio tomaram parte
nas negociaes sobre a estruturao do modelo da cobrana s numa fase
mais tardia), e sim muito mais pelo temor, por parte dos outros personagens,
de conseqncias sociais que poderiam surgir devido a uma carga muito alta
para o setor agrcola. A carga financeira relativamente moderada para os
usurios deve ser vantajosa naturalmente no s para estes, mas tambm
como foi constatado pela nova poltica econmica para os polticos
responsveis, preocupados em no manchar sua imagem devido a medidas
impopulares. A interveno decisiva em favor da cobrana feita por algumas
pessoas e rgos (por ex. ANA, Labhid) contribuiu, por fim, como visto,
decisivamente para a rpida e bem sucedida implementao do modelo. Aqui
ao contrrio da opinio defendida pela teoria public-choice - vale destacar
sobretudo o papel da ANA. Se os representantes da teoria econmica da
poltica vem o aparato burocrtico mais como um freio ou um adversrio das
cobranas em prol do meio ambiente, ento o rgo nacional responsvel
pelos recursos hdricos est entre os mais decididos apoiadores. Como j
referido no cap. 1.3.2.4.1.3., isto se deve sobre tudo ao fato de que a co367
18/10/2010 09:25:00
participao na organizao e realizao (este ltimo pelo menos

transitoriamente) foram definidas como atividades originrias da ANA.
No geral, vale o fato de que, em vista da participao e da cooperao de todos
os personagens relevantes previstas no direito brasileiro de guas,
compromissos entre os diferentes interesses particulares so imprescindveis.
Pelo menos to importantes quanto os fundamentos tericos do instrumento
da cobrana pelo uso da gua, baseados na economia ambiental neo-clssica,
parecem ento as reflexes, tais como as citadas neste captulo 4.3.4., que se
orientam em uma avaliao das posies e do comportamento dos principais
envolvidos, a partir de uma anlise segundo as teorias econmicas da poltica
e das instituies. Estas experincias e conhecimentos do decurso do
planejamento e da implementao da cobrana ser de grande interesse
especialmente para futuros modelos de cobrana. Seguramente, alguns dos
esquemas de interao entre os personagens aqui constatados se repetiro
tambm em outros casos.
4.3.5. O novo modelo da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul

Surpreendentemente para muitos, o CEIVAP decidiu, em setembro de 2006,
no prolongar a cobrana at ento vlida, e sim introduzir um mtodo de
clculo totalmente novo. Esta deciso foi levada adiante, entre outros, por
representantes da ANA, que com sua competncia especializada havia
desempenhado um significante papel, j antes, durante a estruturao da
cobrana nas bacias do Piracicaba, Capivari e Jundia. O modelo l praticado
serviu tambm ento como exemplo inconfundvel para a cobrana pelo uso
da gua praticada agora na bacia do Paraba do Sul.683
Se o velho modelo era, entre outras coisas, organizado com base numa
simplicidade conceitual e operacional de maneira que possibilitasse sua
aplicao a curto prazo tendo em vista as atuais limitaes de cadastro da
bacia,684 o novo, por sua vez, em comparao com este, estrutura-se de forma
um pouco mais complexa. Alm disso, algumas das inovaes levam, sem
dvida, a melhorias com respeito efetividade ecolgica e eficincia
econmica. Certas falhas do velho sistema naturalmente continuaro
sobretudo no que se refere ao efeito incitativo, que continua sendo demasiado
fraco.
GAMA (2009, pg. 28) supe uma relao inversa, ou seja, a nova metodologia adotada
pelo CEIVAP acaba por influenciar a utilizada pelo comit PCJ. Cf. em relao introduo e
natureza da nova cobrana na bacia do Paraba do Sul o artigo de trs funcionrios da ANA:
Carvalho, Acselrad, Thomas (2007).
684 Pgina web do CEIVAP (http://www.ceivap.org.br).
683
368
18/10/2010 09:25:00
A cobrana na bacia do Paraba do Sul continua sendo formada por diferentes

componentes correspondentes aos tipos de uso (captao, consumo de gua e
lanamento, sobretudo de poluentes orgnicos). A isto soma-se tambm um
prprio componente da cobrana no caso da captao e transposio de gua
para outras bacias, tratando-se aqui especialmente do caso da transposio de
uma grande parte da gua para o Rio Guandu. Para cada usurio somam-se
ento os componentes individuais da cobrana captao, consumo e
lanamento de poluentes e eventualmente transposio para a cobrana total
a ser paga. O valor da cobrana ou o preo por unidade utilizada (PPU) varia
agora de acordo com o tipo de uso.
4.3.5.1. A cobrana pela captao de gua

A frmula para o clculo da cobrana pela captao de gua na bacia do
Paraba do Sul, de acordo com a Deliberao 65 de 28 de setembro de 2006, em
seus componentes individuais, a seguinte:
Valorcap = Qcap out x PPUcap x Kcap classe
com
Valorcap = pagamento anual pela captao de gua, em R$/ano;
Qcap out = volume anual de gua captado, em m/ano, segundo valores
da
outorga ou verificados pelo organismo outorgante, em processo
de
regularizao;
PPUcap = preo pblico unitrio para captao superficial, em R$/m;
Kcap classe = coeficiente que leva em conta a classe de enquadramento do
corpo dgua no qual se faz a captao, sendo que os valores para Kcap
classe, dependendo do tipo de uso da parte do rio (de acordo com a
classificao do CONAMA) foram definidos da seguinte maneira (veja
tambm abaixo, cap. 4.3.5.5.):
Classe de uso do corpo dgua
Kcap classe
1
2
3
4
1,0
0,9
0,9
0,7
O clculo da quantidade captada continua sendo efetuado primeiramente,

tambm no novo modelo, sobre o fator, Qcap out , ou seja, a quantidade de
captao autorizada por outorga. O usurio pode porm, tambm no novo
369
18/10/2010 09:25:00
modelo, requerer, em vez disso uma soluo de medida. Uma interessante

inovao na cobrana para a captao de gua , neste caso, a considerao de
possveis diferenas entre as quantidades de uso autorizadas por outorga, de
um lado, e do outro as quantidades de fato captadas.
Isto atribudo por um lado objeo dos usurios, justificada pelo fato
deles freqentemente por ex. devido a inseguranas climticas - consumirem
menos gua do que o imaginado, querendo assim se afastar do velho modelo
da cobrana orientada pura e exclusivamente nas quantidades-outorga.
Por outro lado, faz evidentemente sentido cobrir tambm com uma
cobrana as quantidades outorgadas, mas no utilizadas, pois, assim como
visto no captulo 3.5. no modelo de Thomas, a simples reserva da gua
atravs de uma outorga j causa tambm certa escassez independente do uso
fsico da gua. Da a idia de que a cobrana cause tambm um incentivo
adicional para que se pea a outorga somente da quantidade de gua que seja
de fato necessria. Por isso, segundo os especialistas da ANA e CEIVAP, a
cobrana deveria estar vinculada vazo outorgada, porm, o usurio pode
ter uma espcie de folga na sua outorga para comportar eventuais incertezas
na sua previso de demanda. Esta folga definida pela diferena entre a vazo
outorgada e a vazo efetivamente utilizada. E continua: Esta folga pode ser
vista tambm como uma garantia de disponibilidade de gua para atender a
uma variao no prevista de demanda. Como esta garantia no se constitui
em um uso efetivo, justifica-se o valor de cobrana menor.685
Na forma de clculo da nova cobrana na bacia do Paraba do Sul
ponderada caso o respectivo usurio possa medir suas quantidades de
captao o uso de fato de gua com 80% e a margem de segurana
mencionada (ou seja, a quantidade de gua reservada, mas fisicamente no
utilizada) com 20%. Ento vale a seguinte frmula:
Valorcap = [Kout x Qcap out + Kmed x Qcap med + Kmed extra x (0,7 x Qcap out - Qcap
med)] x PPUcap x Kcap classe
na qual
Kout = peso atribudo ao volume anual de captao outorgado, na bacia
do Paraba do Sul, como mencionado, estipulado em 0,2;
Kmed = peso atribudo ao volume anual de captao medido, na bacia do
Paraba do Sul, como mencionado, determinado como 0,8;
Qcap med = volume anual de gua captado, em m3/ano, segundo dados
de medio;
685 Carvalho, Acselrad, Thomas (2007), pg. 8s. Lanna / Laigneau (2010, pg. 11) apresentam
um exemplo concreto de induo para que um usurio use efetivamente o valor outorgado
ou solicite a reviso da outorga. No Chile existe desde 2005 uma metodologia interessante de
cobrana, para desestimular a no-utilizao de quantidades outorgadas. Ver detalhes em
Valenzuela (2010).
370
18/10/2010 09:25:00
Existe como fator adicional na frmula um valor Kmed extra. Este deve ajudar na
realizao de um incentivo para que sejam evitadas as reservas
desnecessariamente grandes de gua.
Kmed extra = peso atribudo ao volume anual disponibilizado no corpo
dgua;
a) quando (Qcap med/Qcap out ) for maior ou igual a 0,7 ser adotado Kout =
0,2; Kmed = 0,8 e Kmed extra = 0; ou seja:
Valorcap = (0,2 x Qcap out + 0,8 x Qcap med + 0) x PPUcap x Kcap classe
b) quando (Qcap med/Qcap out) for menor que 0,7 ser adotado Kout = 0,2;
Kmed = 0,8 e Kmed extra = 1,0; ou seja:
Valorcap = [0,2 x Qcap out + 0,8 x Qcap med + 1,0 x (0,7 x Qcap out - Qcap med)] x
PPUcap x Kcap classe
c) quando Qcap med/Qcap out for maior que 1 (um), ser adotado Kout = 0;
Kmed = 1,0 e Kmed extra = 0; ou seja:
Valorcap = Qcap med x PPUcap x Kcap classe
Ser considerada ento como aceitvel uma margem de segurana (ou seja, a
diferena entre a quantidade outorgada e a de fato utilizada) de at 30%,
enquanto diferenas acima de 30% levam a aumentos adicionais de preos
para o usurio e com isso, na filosofia dos instrumentos econmicos da
poltica do meio ambiente, naturalmente a um incentivo para uma mudana
no comportamento. No caso c), quando o usurio retira ento mais gua, do
que lhe havia sido concedido por outorga, ocorrem medidas sancionrias
adicionais e ele obrigado a renovar sua outorga.
Se a cobrana fosse calculada, assim como no antigo modelo na bacia do
Paraba do Sul e como em muitos lugares, pura e simplesmente de acordo com
os valores de outorga, ento o preo para as quantidades no utilizadas, mas
reservadas, seria naturalmente ainda mais alto (cobrando-se, para elas, 100%
em vez de 20%), de modo que haveria um maior incentivo para que os
usurios no fizessem nenhuma reserva desnecessria. Visto desta maneira,
so corretas as objees de que a nova frmula favoreceria demasiadamente
aqueles usurios que praticam reserva desnecessria.
Por outro lado, o objetivo principal da cobrana deveria ser o de conduzir
por um caminho racional o uso geral da gua. Por isso, em princpio, um
clculo na base das quantidades de fato utilizadas faz naturalmente mais
sentido do que uma orientao exclusivamente baseada nas quantidades
outorgadas. Pois assim surge, ento, um claro incentivo para a reduo destas
quantidades ou seja, das quantidades de fato captadas pelo fato de ocorrer,
371
18/10/2010 09:25:00
atravs disto, uma cobrana menor para o respectivo usurio.686 Com relao a
isto, o novo modelo parece representar com sua taxao de ambos os
componentes, numa relao de 20% a 80%, uma soluo plausvel.
4.3.5.2. A cobrana pelo consumo de gua

No que diz respeito ao consumo de gua, o consumo total (como diferena da
captao total (QcapT) e a quantidade total de gua retornada bacia (QlanT))
multiplicado com o preo por unidade para o consumo de gua PUBcons e
tambm com um coeficiente que mostra a percentagem da gua captada dos
mananciais sob domnio federal numa relao com a quantidade total captada
(ou seja, tanto de guas federais, quanto de estaduais ou atravs de
abastecedores de gua). Este coeficiente considera o fato de muitos usurios
disporem de diferentes pontos de captao, que no ficam todos na bacia do
Rio Paraba do Sul ou de seus afluentes sob domnio federal. Neste caso, o
coeficiente garante que esta parcela da cobrana incida somente nas
quantidades captadas de recursos hdricos federais. Como se pde ver no
captulo 4.4.1. e 3.1., existe um outro direito de guas vigente para os rios sob
competncia estadual nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo, o qual possui
um outro mtodo de clculo.
A frmula para a cobrana sobre o consumo de guas federais no Paraba do
Sul a seguinte:
Valorcons = (QcapT QlanT) x PUBcons x (Qcap / QcapT)
Tambm no antigo modelo havia a possibilidade de se empregar, em vez da quantidadeoutorga, valores de medio individuais, de modo que se constatou um incentivo para a
reduo de fato das quantidades de gua captada. Um certo efeito contraditrio continua
existindo entre os objetivos de reduo das quantidades de fato e das quantidades-outorga,
ou seja, entre os mtodos de clculo da cobrana por meio das respectivas quantidades
(autorizadas via outorga ou de fato utilizadas). Em relao a todos os tipos de uso (captao,
consumo e lanamento de esgoto) surge, neste contexto, tambm o fato problemtico de que
a cobrana ser realizada em prestaes mensais de uma quantia referente ao ano-calendrio.
Ou seja, a quantia da cobrana calculada para um ano completo dividida em doze
prestaes iguais. Mudanas de comportamento, como por ex. a reduo do consumo de
gua, so sero imediatamente sentidas, e sim somente no ano seguinte, em forma de
reduo da cobrana. Atravs de uma reviso mensal da cobrana poderia-se aumentar aqui,
de forma correspondente, o efeito incitativo (mas tambm os respectivos custos
administrativos na ANA).
686
372
18/10/2010 09:25:00
4.3.5.3. A cobrana pelo lanamento de poluentes orgnicos

A cobrana pelo lanamento de poluentes orgnicos na bacia do Rio Paraba
do Sul calculada da seguinte maneira:
ValorDBO = CODBO x PPUDBO
com
PPUDBO = Preo Pblico Unitrio para diluio de carga orgnica, em
R$/m
CODBO = carga anual de DBO5,20 (Demanda Bioqumica por Oxignio
aps 5 dias a 20C) em kg/ano
Ao contrrio da frmula anterior, agora calculada diretamente a quantidade
de poluentes orgnicos efetivamente lanada. A carga anual, por sua vez,
calculada sobre a concentrao de poluentes orgnicos CODBO = CDBO x Qlan
(com: CDBO = concentrao mdia anual de DBO 5,20 lanada em kg/m e Qlan
= volume anual de gua lanado, em m/ano).
Na frmula anterior podia-se partir do princpio de que estas quantidades
de poluentes entravam indiretamente no clculo sobre a quantidade de esgoto
necessria para a diluio. Isto pelo menos se supondo que sempre havia a
quantidade de esgoto necessria, a fim de que fossem cumpridas as normas do
direito ambiental relativas mxima concentrao de poluentes admitida. O
novo mtodo de clculo , porm, seguramente de mais fcil compreenso em
sua objetividade. Alm disso, ele no traz mais o incentivo indesejado de
ultrapassar os valores-limite legalmente prescritos para a concentrao de
poluentes nos esgotos. Visto desta perspectiva, pode-se concordar com os
autores da ANA, que vem o novo modelo da cobrana, neste aspecto, como
um avano em relao frmula de cobrana inicial da bacia do Rio Paraba
do Sul.687
Mesmo que para o clculo da cobrana seja tomado como base o valor mdio
do ano inteiro da concentrao de poluentes, surgir de tais valores
individuais um claro incentivo para a reduo da carga de poluentes. A
cobrana poderia aqui ento neste caso desencadear seu efeito incitativo.
Contudo, preciso chamar ateno para o fato de que as possibilidades citadas no Art. 5, 1 da Deliberao 65/06 do CEIVAP de considerar, no
clculo do valor da cobrana para poluio, em vez de medies individuais,
valores mdios, normas limites ou grandezas globais, contraria
completamente o objetivo ambiental da cobrana. Tambm aqui vale de novo
o fato de que o efeito incitativo deste instrumento econmico somente se
687
Carvalho, Acselrad, Thomas (2007), pg. 10.

373
18/10/2010 09:25:00
efetuar se o comportamento do usurio em relao ao meio ambiente tiver

efeito diretamente no clculo da cobrana.
Por outro lado, um claro reforo dos incentivos para um comportamento
ecolgico representado para os usurios pela possibilidade de compensao
dos investimentos na construo, aplicao ou modernizao de Estaes de
Tratamento de Efluentes e respectivos Sistemas de Transporte de Efluentes
com at 50% da respectiva soma da cobrana. A Deliberao 70 / 2006, Art. 2
especifica: A parcela referente ao lanamento de carga orgnica poder ser
paga por meio de investimentos em aes de reduo da carga orgnica
lanada que resultem na efetiva melhoria da qualidade da gua na bacia
hidrogrfica do rio Paraba do Sul.
O mesmo vale para as parcelas da cobrana relativas captao de gua e
o consumo, as quais, at a metade, podem ser compensadas com respetivos
investimentos em obras que promovam a melhoria da quantidade de gua ou
do regime fluvial da bacia hidrogrfica (Deliberao CEIVAP 70/2006, Art.
3).
Uma tal regulamentao, prevista de forma semelhante tambm na lei
alem sobre a cobrana pelo lanamento de esgotos, conduz, na verdade,
eventualmente a receitas mais baixas da cobrana, mas representa um
incentivo adicional para tais investimentos e, assim, para um uso racional da
gua. Em vista do valor da cobrana ainda muito baixo, tais incentivos
adicionais na bacia do Paraba do Sul devem ser urgentes (cf. tambm o cap.
4.3.3..2.3.).
Uma outra nova regulamentao na bacia do Paraba do Sul registra sempre
um argumento usado por parte dos usurios o j mencionado dilema,
segundo o qual alguns usurios lanam a gua captada em um estado mais
limpo do que era no momento da captao. Caso o usurio comprove que a
carga de poluentes orgnicos aps o uso seja igual ou mais baixa do que antes,
ento ele ser por isso recompensado, assim como cita a Deliberao 65 do
CEIVAP, ainda que sem especificar como ser realmente esta indenizao
(Anexo I, Art. 5, 3).
4.3.5.4. Outros tipos de uso

Regulamentaes especiais valem sobretudo para a agricultura. Para este
setor, considerando-se a supostamente baixa capacidade de pagamento,
continuaram valendo os privilgios j antes existentes com relao cobrana.
Assim, ele continua no pagando nenhuma cobrana relativa aos poluentes
orgnicos liberados e pela captao de gua. Alm disso, o consumo taxado,
da mesma forma, com um valor claramente mais baixo do que para outros
segmentos (atravs da multiplicao com 0,05 veja comentrio abaixo).
374
18/10/2010 09:25:00
Para o setor de produo de energia continuam valendo as antigas

regulamentaes, semelhante ao setor de minerao (ou da extrao de areia).
As regras precisas para isso podem ser encontradas na Deliberao 65 do
CEIVAP de setembro de 2006.
4.3.5.5. Coeficientes de multiplicao na nova cobrana na bacia do

Paraba do Sul
Uma outra importante inovao da frmula na bacia do Paraba do Sul
representada pelos coeficientes de multiplicao. Estes tambm foram
retirados do modelo do Piracicaba, Capivari e Jundia (em parte com outra
denominao) e permitem adaptar os mtodos de clculo a outras
peculiaridades e reagir a elas de maneira flexvel.
Sobre o coeficiente K cap classe j foi referido acima. Ele multiplica a quantia a
ser paga pela captao de gua com valores entre 0,7 e 1,0, dependendo da
qualidade da gua na respectiva parte do rio. Por trs disso est, como frisam
tambm Carvalho, Acselrad, Thomas (2007), a preocupao de que os usurios
tenham que arcar com custos de tratamento mais altos, quanto pior for a
qualidade da gua (e com isso mais alto o valor da classe da gua na escala de
1-4). Como a classificao do CONAMA baseia-se na qualidade almejada da
gua ou seja, classe 1 correspondendo, por ex., a guas que merecem especial
proteo importa naturalmente, do ponto de vista poltico-ambiental, ainda o
fato de que o uso da gua em um rio classificado como mais baixo tambm
provoca menos danos econmicos (o qual, como explicitado no cap. 1,
converte os danos ecolgicos de certa forma em danos monetrios para toda a
sociedade). Nas bacias PCJ, a preocupao reflete-se tambm em um
coeficiente K lanc classe semelhante, que no caso de lanamento de poluentes
pode variar a cobrana de acordo com a classe de uso (e qualidade da gua);
este coeficiente recebeu l, porm, no momento o valor total global de 1.
O fator K consumo foi decidido pelo CEIVAP para o setor da agricultura,
a fim de determinar para este as quantidades de consumo (difceis de medir)
em todos os outros casos o consumo medido a partir da diferena entre
captao e relanamento. Para os primeiros anos, este fator ou seja, a quota
da quantidade captada que no volta ao rio foi fixado em 0,5 (para o cultivo
de arroz em 0,04). Nas bacias PCJ (cf. anexo A9) corresponde ao Kconsumo o fator
K retorno, que l tambm de 0,5. O Comit PCJ, durante a introduo do
modelo da cobrana, j destacou a importncia de se diferenciar, no futuro,
este valor de uma maneira mais clara, de acordo com as caractersticas
individuais das culturas agrcolas e sobretudo com as tecnologias de
375
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irrigao.688 Esta viso, do ponto de vista poltico-ambiental, deve ser

acentuada e tambm recomendada ao CEIVAP. Pois, se a cobrana para
servir como incentivo para um uso racional da gua, ento este objetivo ,
naturalmente, completamente contrariado por um valor global independente
do consumo real de gua. Somente se for percebido um consumo de gua mais
baixo (por ex. atravs da introduo de tcnicas de irrigao mais econmicas)
tambm em um menor valor da cobrana para o respectivo usurio que este
ter um incentivo para investimentos em tais medidas de economia de gua
de acordo com Carvalho, Acselrad, Thomas (2007) um claro objetivo da
cobrana: ...com o objetivo de beneficiar aqueles usurios que promovam a
racionalizao do uso da gua.
Para o coeficiente Kagropec, o qual leva a uma reduo geral massiva do
valor da cobrana para a agricultura (no momento atravs de multiplicao da
cobrana por captao e consumo com o valor de 0,05 o setor agrcola paga
ento 20 vezes menos do que os outros usurios), so previstas mudanas
futuras no seu mtodo de clculo para que um comportamento de proteo
ambiental por parte dos usurios entre no Kagropec considerando as boas
prticas de uso e conservao da gua na propriedade rural onde se d o uso
de recursos hdricos. Tambm isto realmente importante para o efeito
incitativo da cobrana. Alm de reduzir a cobrana para usurios que
pratiquem medidas de conservao ou proteo dos recursos hdricos, sobre
um valor negativo deste coeficiente, poderia praticar-se o pagamento de
compensaes para produtores de gua, ou seja, a internalizao de efeitos
externos positivos (cf. cap. 1.1.3 e 1.3.2.5.1.).
Devido a experincias nos primeiros anos da cobrana, foi anexado um
outro fator nova frmula o Kgesto. Este fator representa um tipo de
salvaguarda e garante, tambm atravs de um mecanismo matemtico, que as
receitas da cobrana, assim como previsto, voltem em grande parte para a
bacia. Caso isto no venha a acontecer por ex. por causa de um
contingenciamento geral no oramento federal (como foi a ameaa por ex. nos
anos de 2002/03) ento o coeficiente Kgesto assumir automaticamente, em
vez do valor 1, o valor 0, de modo que atravs da frmula
ValorTotal = (Valorcap + Valorcons + ValorDBO) x Kgesto
de fato no tenha que ser paga mais nenhuma cobrana.
Tambm Aranha (2006, pg. 91) v, devido falta de orientao do Kconsumo de acordo com
as quantidades usadas e os comportamentos individuais no setor agrcola, neste coeficiente,
somente uma forma implcita de subsdio para esse setor.
688
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4.3.5.6. Os preos de unidade PPU de acordo com o tipo de uso

Os seguintes valores de cobrana689 so agora vlidos na bacia do Paraba do
Sul:
Tipo de uso
PPU
Unidade
Valor (R$)
Captao de gua bruta

Consumo de gua bruta
Lanamento carga
orgnica DBO5,20
PPUcap
PPUcons
m3
m3
0,01
0,02
PPUDBO
kg
0,07
Sem querer entrar de novo na discusso dos valores adequados da cobrana,

pode-se afirmar que os valores no se distinguem significativamente daqueles
do antigo modelo. Embora uma certa melhoria, no sentido de melhor atingir
as necessidades ambientais na bacia, tenha sido alcanada com o peso, agora
maior, do componente da cobrana para o lanamento de poluentes orgnicos,
deve-se estar certo de que uma parte dos custos pelo uso da gua pode
continuar sendo externalizada, ou seja, que pode ainda ser transferida a outros
usurios ou totalidade de usurios atuais e futuros. A cobrana deve ainda
estar demasiadamente baixa para desencadear o efeito incitativo necessrio
e/ou para contribuir para um financiamento total dos custos surgidos atravs
do uso da gua. Para fazer valer os mecanismos de incentivo da cobrana
deveria-se ento pensar, tanto em um significativo aumento dos seus valores,
quanto tambm na introduo adicional de outras medidas de apoio (como
por ex. a disponibilizao de outras possibilidades de financiamento para
usurios, que introduzam tecnologias para economia de gua e reduo de
poluio, assistncia tcnica nesta rea etc.). O exemplo da reduo de DBO na
bacia do Rio dos Sinos, no Rio Grande do Sul, contido no cap. 3.3., mostrou
que valores da cobrana comparavelmente baixos j podem, sob determinadas
circunstncias, possibilitar uma clara reduo da poluio em determinados
segmentos de usurios.690
Os valores da cobrana tem sido progressivamente elevados nos dois primeiros anos no
primeiro ano, em 2007, foram cobrados 88% do respectivo PPU, em 2008 foram 94% e
somente a partir de 2009 que esto valendo os valores supracitados.
690 Os concretos custos de abatimento e valores da cobrana l mencionados devem ser,
contudo, vistos com reserva. Devido s simplificaes do modelo, o potencial do efeito
incitativo de uma cobrana deve ter sido avaliado l de maneira demasiadamente otimista.
Tambm a curva dos custos de abatimento mostra, nesta bacia, uma evoluo muito especial.
Na bacia do Paraba do Sul, por ex., devem seguramente ser necessrios valores da cobrana
essencialmente mais altos, a fim de se efetuar uma tal reduo de poluentes orgnicos, como
mostrado no cap. 3.3. Porm, claro que uma cobrana relativamente baixa, caso seja
corretamente aplicada, pode evidentemente desencadear claros efeitos incitativos.
689
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4.3.5.7. Primeiras pesquisas sobre o efeito das novas modalidades

da cobrana
Tambm este modelo da cobrana tem primeiramente que se firmar, aps
algum tempo na prtica, antes que possa haver reconhecimento cientfico
seguro a respeito de sua efetividade e eficincia. Futuras pesquisas deveriam
enfocar estes aspectos especialmente por causa tambm do grande
significado do modelo em dois dos rios mais importantes do Brasil, no que diz
respeito ao potencial econmico.
Um primeiro estudo com concluses sobre o efeito do modelo foi realizado
pela ANA (cf. Carvalho / Acselrad / Thomas (2007)). Nele, os novos valores
da cobrana so comparados com os do antigo modelo e alm disso so
calculados os efeitos da cobrana sobre os custos de produo dos diferentes
usurios. Os resultados deste estudo projetam para quase todos os usurios,
na verdade, uma subida parcial da carga da cobrana, porm somente efeitos
muito baixos para os respectivos custos de produo.
Como j discutido inmeras vezes no decorrer deste trabalho, isto
representa na verdade uma vantagem com relao aceitao pblica e
viabilidade prtica do novo modelo da cobrana. Uma carga financeira baixa
deve causar entre os envolvidos uma resistncia tambm relativamente baixa.
Para este fim, servem no novo modelo, como insinuado, inmeras
regulamentaes especiais, como por ex. as massivas redues no valor da
cobrana para o setor agrcola, citadas anteriormente.
Por outro lado, uma baixa carga financeira limita naturalmente tambm o
potencial de efeito de todo o modelo. Por este motivo, futuros trabalhos e
estudos cientficos deveriam se dedicar muito detalhadamente aos exatos
efeitos do novo modelo nos diferentes usurios e verificar se, e at que ponto,
atravs da cobrana, de fato se realizam os incentivos corretos para evitar um
comportamento prejudicial ao meio ambiente.691
Do ponto de vista ambiental, tambm a errada ponderao dos tipos de
uso na antiga cobrana deveria ser precisamente examinada no novo modelo
(com o peso maior (atravs do PPU mais alto) para o lanamento de poluentes
orgnicos). Com base nos exemplos de determinados usurios por ex.,
indstrias causadoras de intensa poluio e de intenso consumo poderia ser
examinado se a nova frmula, nestes casos concretos, de fato aumentou a
efetividade da cobrana, de modo que tenha conseguido um incentivo
econmico mais forte para os usurios, no sentido de se combater, atravs da
691 Tambm Aranha (2006, pg. 103) recomenda esta realizao de futuros estudos, pois
fundamental que ao se atribuir um preo econmico gua, se atente para o fato de que
valores muito altos podem inviabilizar as atividades econmicas de produo e/ou
consumo. Por outro lado, valores muito baixos, no alteram o comportamento do agente
econmico, o que torna a cobrana apenas um instrumento de arrecadao financeira.
Nenhuma das situaes desejada.
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mudana do prprio comportamento, os problemas ecolgicos que assolam a

bacia. Deveria-se observar especialmente se atravs do efeito incitativo da
cobrana o problema da poluio com poluentes orgnicos no rio pode ser
diminudo.
Por fim, deveria-se refletir j agora no CEIVAP como se vai reagir a
eventuais carncias deste efeito incitativo que venham a ser constatadas no
futuro. Aqui poderia ser de utilidade, por ex., um mecanismo para a elevao
dos valores da cobrana previamente programada (como por ex. no caso da
cobrana pelo lanamento de esgotos na Alemanha). Ou poderia ser pensado
um fator semelhante ao novo Kgesto, o qual, em caso da no ocorrncia de
melhorias ecolgicas, elevasse automaticamente a cobrana.
Pois, o fato da cobrana continuar atualmente demasiadamente baixa, no
que se refere a uma funo incitativa ecolgica, e tambm do sistema
continuar demasiadamente estruturado de acordo com o objetivo de obteno
de receita, isto evidente. Tambm o temor de uma carga supostamente
demasiado alta para o usurio parece ser ainda um grande empecilho para a
implementao de uma cobrana ambiental e ecolgica realmente eficiente.
Aranha (2006, pg. 102) censura tal fato em sua anlise do modelo da cobrana
no vale do Paraba do Sul com palavras claras (embora sua interpretao
como foi mostrado vrias vezes no decorrer deste trabalho - possa ser aplicada
tambm a todos os outros modelos de cobrana no Brasil e tambm em outros
pases): ... o intuito de um tributo ambiental, mais especificamente, a
cobrana pelo uso da gua, no ser um mero instrumento de arrecadao.
Como se em termos ambientais, pudssemos consumir e poluir a vontade e
depois, esse procedimento fosse reparado atravs da aplicao dos recursos
arrecadados em programas para reverter tal situao. O escopo dos tributos
ambientais fazer com que o consumo e a poluio sejam reduzidos, ou seja,
fazer com que o agente econmico modifique seu comportamento em relao
ao uso e/ou degradao dos recursos hdricos. Mas, para que isso acontea, os
valores cobrados devem ser suficientemente elevados de modo que os
usurios tenham interesse em realizar os investimentos necessrios.
Em outro trecho Aranha (2006, pg. 89) critica com razo: Os valores [da
cobrana no Paraba do Sul; nota do autor] foram relativamente baixos, de
modo a facilitar sua aceitao e causar o mnimo impacto econmico possvel,
o que no mnimo estranho quando se trata de ratificar a situao de escassez
e demonstrar valor econmico dos recursos hdricos. Em complementao a
isto, Aranha lembra os mecanismos de efeito de uma cobrana ambiental: Se
a cobrana for utilizada como um instrumento que induz os usurios a
praticarem aes que visem o uso racional e reduo da poluio, o impacto
econmico para os usurios dever ser grande o suficiente para fazer com que
o agente econmico altere seu comportamento, pois ir comparar os custos da
cobrana com os custos de reduo do consumo e da poluio.
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4.4.1. A COBRANA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
4.4. DUAS OUTRAS CONCRETIZAES DA COBRANA NO

BRASIL
Para fins de complementao sero apresentados, pelo menos de maneira
breve, mais duas concretizaes de cobranas pelo uso da gua no Brasil.
Trata-se, neste caso, da cobrana do estado do Rio de Janeiro e da cobrana,
por enquanto interrompida, no estado do Paran. Estes so exemplos de dois
modelos de cobrana que no momento da primeira publicao deste livro
tinham uma grande importncia nesta discusso. O modelo utilizado no Rio
de Janeiro continua sendo aplicado e mantido como padro, enquanto
esperado que o do Paran volte a chamar a devida ateno no futuro.
4.4.1. A cobrana pelo uso da gua no estado do Rio de Janeiro

Depois do Cear, o Rio de Janeiro foi o primeiro estado do Brasil que
implementou de fato uma cobrana pelo uso da gua estendida a todo seu
territrio e aplicada de modo geral a todos os usurios. A introduo da
cobrana para todas os corpos hdricos do estado foi decidida em dezembro de
2003 pela Lei Estadual 4.247. Responsvel pela implementao no estado do
Rio de Janeiro o INEA (Instituto Estadual de Ambiente; antigamente
competia SERLA - Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas operacionalizar a cobrana).692 Neste caso, o clculo acontece de acordo com o
mesmo mtodo (com poucas modificaes em aspectos de detalhes)
antigamente praticado pelo CEIVAP na bacia do Rio Paraba do Sul (cf. cap.
4.3.2.2.1.). A realizao da cobrana naquela bacia federal no serviu apenas de
exemplo na forma de seu modelo matemtico para a cobrana no estado do
Rio de Janeiro, mas tambm foi fator decisivo para sua introduo. Sobretudo
dois aspectos favoreceram a rpida realizao da cobrana nas bacias
estaduais. Por um lado os recursos financeiros disponveis na SERLA,
insuficientes para uma eficaz gesto de recursos hdricos. L tambm a
cobrana era vista em primeira linha como instrumento de financiamento, ou
seja, como compensao para a falta de recursos.693 Por outro lado, a rpida
ratificao da cobrana no Rio de Janeiro foi tambm possibilitada pelo desejo
de encerrar a situao paradoxa, onde, na bacia do Paraba do Sul que passa
pelo estado era preciso pagar pela utilizao da gua, enquanto que nos rios
Este captulo baseia-se principalmente em informaes fornecidas pelos funcionrios da
SERLA e do INEA mencionados na lista dos especialistas e personagens consultados e
tambm por especialistas do Labhid, do CEIVAP e da ANA. No Anexo A7 se encontram
informaes sobre as receitas da cobrana no estado do Rio de Janeiro.
693 Funcionrios da SERLA afirmaram, durante conversa em maro de 2004, que este foi o
principal motivo para a introduo da cobrana. Hoje, entretanto, em 2010, a idia dos
objetivos e do potencial da cobrana no mbito do INEA , sem sombra de dvidas, mais
ampla.
692
380
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adjacentes sob domnio estadual ela era de graa. A cobrana foi introduzida,
por decreto, j no ano de 2003, em todos os afluentes do Paraba do Sul sob
domnio do estado e com a Lei 4.247 foi sucessivamente estendida a todas as
guas estaduais. Hoje os usurios de todas as bacias estaduais so obrigados a
arcar com a cobrana.
Para a anlise e avaliao econmicas dos efeitos da metodologia da cobrana
vale, em princpio, o mesmo que foi observado em detalhes no captulo
4.3.2.2.2, em relao antiga metodologia do Paraba do Sul, basicamente
idntica.
Considerando-se do ponto de vista da implementao prtica, a estreita
orientao no modelo ento praticado pelo CEIVAP fez realmente sentido.
Deste modo, foram dispensados morosos processos de discusso e deciso em
relao s modalidades da realizao da cobrana no perodo de sua
introduo. Alm disso, deve ter sido propcio para a aceitao por parte dos
envolvidos o fato de que eles tivessem que arcar com a cobrana de acordo
com os mesmos critrios que os usurios do Paraba do Sul. Esta vantagem,
obviamente, foi contrariada pela deciso do CEIVAP, em 2006, de modificar a
metodologia de sua cobrana. Hoje em dia coexistem portanto dois modelos
diferentes de cobrana no estado do Rio de Janeiro o modelo estadual e o
novo modelo da bacia federal do Paraba do Sul uma coexistncia, alias, que
se realiza na prtica sem maiores problemas ou dificuldades. Contra a idntica
orientao da cobrana na poca pode-se argumentar naturalmente que as
caractersticas especficas, locais, ecolgicas e econmicas das bacias
eventualmente deveriam refletir-se, na verdade, em uma estruturao
diferenciada da cobrana. Alm disso, junto com o modelo do CEIVAP, foram
transferidas tambm suas falhas e imperfeies (cap. 4.3.2.2.2.2.) para todo o
estado do Rio de Janeiro.
Criticada foi e continua sendo, no Rio de Janeiro, tambm a maneira de
introduo da cobrana. Tanto ela, quanto suas modalidades de realizao e
clculo foram determinadas por lei pela assemblia legislativa do estado (alis,
com somente uma absteno) e com isso, de certa forma, passou-se por cima
dos rgos descentralizados e participativos previstos como realizadores da
poltica de recursos hdricos, os comits de bacia.694 Especialmente em torno
da questo dos pagamentos para a transposio de uma parte das guas do
Rio Paraba do Sul para o Rio Guandu, desencadeou-se uma grande disputa
(cf. tambm o cap. 4.3.2.3.6.). A SERLA, sem a prvia consulta ao comit de
bacia do Paraba do Sul, o CEIVAP, previra, no incio de 2004, o repasse de
Tambm no direito de guas do Rio de Janeiro est, na verdade, previsto que cabe aos
respectivos comits a deciso sobre o valor da cobrana e tambm sobre a sua precisa
estruturao. As receitas, contudo, ficam disposio dos prprios comits ( - em quase
todas as bacias do estado j existem os respectivos comits). O INEA transfere 90% da
arrecadao respectiva regio hidrogrfica de origem.
694
381
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15% das receitas da cobrana do Rio Guandu para o CEIVAP. Este, por suas
vez, referiu-se, porm, ao seu direito de fixar a cobrana para a transposio
para o Rio Guandu e com isso renunciou, provisoriamente, s receitas
oferecidas de 15% da receita do Rio Guandu. Foi decidido que no intervalo de
um ano seria negociada uma soluo com o prprio comit do Rio Guandu e
foi aceito, primeiramente de forma provisria at que se achasse uma soluo
definitiva, o pagamento de 15%. Hoje, no ano de 2010, este conflito parece
estar solucionado.
No entanto vale destacar que a implementao do instrumento incitativo da
cobrana contribuiu muito para a configurao do sistema de gesto dos
recursos hdricos em geral. O fato de que oito de dez comits de bacia
formaram-se nos ltimos anos e em 2010 esto em pleno funcionamento,
deve-se em grande parte efetividade da cobrana. Obviamente a
implementao da metodologia e dos valores da cobrana de cima para baixo
e para todas as bacias do estado obteve frutos muito mais rpido do que se
cada comit tivesse discutido sua prpria cobrana. O apoio da ANA para o
INEA no processo de cadastrar os usurios tambm foi muito til (e bastante
visvel, por exemplo no que tange a receita da cobrana no ano de 2008).
A cobrana no estado do Rio de Janeiro ainda muito recente para que se
possam apresentar aqui resultados confiveis em relao ao seu efeito, assim
como interpret-lo.695 O otimismo que os responsveis na SERLA mostraram
em 2004, confiantes em relao breve realizao da cobrana em todo o
estado, parece ter tido fundamento.696
No anexo A7, encontram-se valores atuais para as receitas oriundas da cobrana no estado
do Rio de Janeiro. Em algumas bacias o nmero de usurios cadastrados e sujeitos
cobrana ainda muito pequeno. Chama ateno tambm o alto grau de inadimplncia,
embora a maior parte da divergncia entre o valor total segundo os boletos emitidos e o
valor de fato recebido resulta da recusa da CEDAE de pagar a sua devida cobrana para o
Rio Guandu.
696 As primeiras experincias deram a entender que os usurios estavam de acordo com o
pagamento da cobrana. Segundo Paulo Alexandre Reis, funcionrio responsvel pela
cobrana na SERLA, durante conversa em maro de 2004, alguns teriam at mesmo se
pronunciado a favor de valores mais altos para a cobrana, pois, caso contrrio, as receitas
correspondentes em suas bacias seriam demasiadamente baixas, para que se pudesse com
elas financiar investimentos. A CEDAE, responsvel pelo abastecimento de gua e esgoto no
estado do Rio de Janeiro, qual cabem o pagamento de considerveis somas de cobrana, at
incio de 2010 no efetuou o pagamento no estado. Durante os ltimos anos, a empresa
alegou diferentes motivos que, segundo ela, justificariam o no pagamento da cobrana.
Entre outros se argumentava que a gua retirada do Rio Guandu seria na sua maioria
canalizada como gua potvel para a cidade do Rio de Janeiro (e com isso para uma outra
bacia). Segundo a responsvel pelo meio ambiente, Leila Heizer, em novembro de 2004, no
se trataria portanto de consumo, e sim de uma transposio de gua que deveria ento ser
cobrada de forma diferente. Outro pleito da CEDAE foi contra o veto ao repasse da cobrana
ao consumidor final, o qual prejudicaria sobretudo as companhias de gua e esgoto. Com
695
382
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Mesmo que as modalidades da introduo da cobrana, como tambm

no sentido das avaliaes feitas no cap. 4.3.2.2.2 certos aspectos de sua
estruturao sejam passveis de crtica, no se pode deixar de destacar tambm
os efeitos positivos desta cobrana pelo uso da gua realizada de forma geral e
pioneira697 em um estado brasileiro. A implementao de uma cobrana por
todos os usos da gua em todas as bacias hidrogrficas do estado constitui um
passo importante na realizao do novo sistema de gesto de recursos hdricos
e na introduo de instrumentos econmicos na poltica ambiental brasileira.
alteraes feitas na Lei 4.247 em 2008, esta controvrsia foi solucionada e em fins de 2009 a
CEDAE finalmente passou a pagar a sua cobrana.
697 A cobrana no Rio de Janeiro pode ser interpretada realmente como a primeira cobrana
pelo uso da gua aplicada a todo o territrio em um estado brasileiro, quando se observa que
no Cear, onde ela j existe desde 1996, s aos poucos todos os usurios vo sendo
englobados e que l, alm disso, a cobrana apresenta fortemente o carter de uma tarifa
para cobrir custos O&M do servio de disponibilizao de gua (cf. cap. 4.1.). Como
mencionado no cap. 3.1., o estado de So Paulo neste nterim tambm passou a implementar
a cobrana estadual, comeando j pelos rios estaduais nas bacias PCJ e do Paraba do Sul.
Outros estados brasileiros esto por inciar as primeiras experincias de cobranas.
383
18/10/2010 09:25:02
4.4.2. A COBRANA SUSPENSA NO PARAN
4.4.2. A cobrana suspensa no estado do Paran698

Pelo menos de maneira breve preciso referir-se ao planejamento relativo
cobrana no estado do Paran, o qual j se encontrava bastante adiantado,
quando o processo de implementao foi surpreendentemente suspenso no
ano de 2003.699 O estado do Paran, situado no sul do Brasil, figura, com uma
disponibilidade de mais de 13.000 m por ano e por habitante, entre as regies
do pas ricas em gua. Embora o direito de guas no Paran, em comparao
com as leis de outros estados, seja relativamente novo a Lei Estadual 12.726
data de novembro de 1999 o estado estava at algum tempo atrs entre os
precursores da nova gesto de recursos hdricos do Brasil. Todas as
determinaes necessrias para a implementao foram promulgadas nos anos
seguintes atravs de decreto do governador700 e, no final de 2002, a introduo
da cobrana no Paran parecia ser, de fato, s mais uma questo de semanas.
Aps a substituio do antigo governador Jaime Lerner (do PFL) por Roberto
Requio (PMDB-PR), no incio de 2003, parece que uma clara mudana nos
paradigmas bsicos de natureza ideolgica foi aplicada ao direito estadual de
guas. Acusando a legislao mais recente sobre guas, concebida dentro de
uma viso neoliberal de mercado regulador, ensejando um modelo de gesto
que culmina na privatizao da gua o novo Secretrio do Meio Ambiente e
Recursos Hdricos Luiz Eduardo Cheida anunciou uma reviso da legislao
para realizar uma gesto compromissada com a sociedade e no tendente a
atender os interesses da iniciativa privada.701 Esta postura foi criticada
praticamente por unanimidade dentro do meio especializado. Ela representou
no somente um desconhecimento fatal da idia da gesto de recursos hdricos
participativa, mas tambm um essencial retrocesso no novo direito de guas,
que aos poucos se estabelece em todo o pas.702 Apesar do veemente protesto
698
Alm das fontes citadas, serviram de base para este captulo, entre outros, inmeras
conversas e correspondncias com um dos mais importantes e competentes idealizadores da
poltica de recursos hdricos do Paran, Francisco Lobato, no perodo entre 2001 e 2010.
699 Isto corresponde tambm esperana de que a rejeio da cobrana no Paran no seja
definitiva.
700 A cobrana no Paran regulamentada atravs do Decreto Nr. 5.361/02, de 26 de fevereiro
de 2002. A regulamentao e introduo da cobrana por decreto atribuda por alguns
autores, assim como mencionado, a uma implementao mais rpida do que no caso de uma
ratificao parlamentar de uma regulamentao atravs de via legislativa, como por ex. no
estado de So Paulo, onde as determinaes de regulamentao foram discutidas durante
anos na Assemblia Legislativa antes de finalmente entrar em vigor em 2006. Contudo, como
se mostrou no Paran, o caminho atravs de decreto pode tambm da mesma forma ser
novamente invertido de maneira rpida e fcil.
701 Cheida fez estas afirmaes pela primeira vez no mbito de uma conferencia internacional
sobre questes de guas, em 28 de abril de 2003, em Curitiba. Citaes segundo Sem autor
(2003a).
702 Inmeros comentrios nas listas de discusses da ABRH na internet, em maio de 2003
alertam contra o risco de se difamar como neoliberais elementos do direito de guas, como
384
18/10/2010 09:25:02
por parte dos especialistas, a planejada cobrana e o sistema da

descentralizada e participativa gesto de recursos hdricos no puderam ser
salvos. A administrao das guas do Paran hoje voltou a ser, em boa
medida, subordinada ao governo do estado e se baseia amplamente nos
instrumentos tradicionais de comando e controle.
Para todo o estado tinha sido ento fixada uma frmula de validade geral,
cujos componentes teriam sido, porm, determinados de maneira
descentralizada e independente pelos respectivos comits de bacias.
Determinados valores de referncia fixados pela SUDHERSA, o rgo superior
no mbito das guas703 teriam, neste caso, servido como orientao. Tanto a
frmula, quanto os valores de referncia encontram-se no anexo A8.
Esta frmula geral submetia a uma cobrana a captao, a derivao e o
consumo de guas de superfcie, a captao de guas subterrneas, assim
como o lanamento de diferentes poluentes em guas de superfcie. Alm
disso, um coeficiente regional e um sazonal exerciam efeito sobre o valor da
cobrana. O primeiro considerava, por ex., a disponibilidade local da gua, o
enquadramento dos corpos hdricos em classes, usos prioritrios etc.,
enquanto o coeficiente sazonal por ex. podia refletir oscilaes das
quantidades de gua disponveis ao longo do ano. Estes coeficientes tambm
teriam que ser determinados pelo respectivo comit de bacia. De maneira
semelhante, por exemplo, ao modelo da cobrana em So Paulo seria possvel
tambm aqui, aproveitar-se dos mecanismos econmicos de uma taxa
ambiental: os coeficientes e a carga da cobrana (que aumenta
proporcionalmente quantidade de uso) atribuem, conforme o PUP/PPP, um
preo justo s conseqncias hidrolgicas e ecolgicas do uso da gua. Da
surge, para o usurio, um incentivo econmico para racionalizar o seu uso.
De acordo com lei, deviam tambm ser fixados mecanismos de bnus que
favorecessem aqueles usurios que devolvessem ao rio gua em melhor
qualidade do que a que havia no momento de sua captao. Alm disso, teria
por ex. a cobrana e de se usar estes preconceitos ideolgicos como pretexto para derrubar o
sistema desenvolvido depois de tanto trabalho. Este mal-entendido bastante difundido,
segundo o qual as cobranas pelo uso da gua, por se orientar na economia de mercado,
seriam algo neoliberal ou antisocial precisa ser efetivamente combatido no futuro. O fato
de ele ser relativamente generalizado mostra a falta de esclarecimento junto ao pblico com
relao ao novo direito de guas que, pelo visto, no pde acompanhar o rpido ritmo de sua
estruturao no Paran.
703 A estruturao institucional do sistema de administrao de recursos hdricos no Paran
corresponderia, no caso da implementao do direito descentralizado de guas, teoricamente
bem mais queles em outros estados aqui com a SUDERHSA (Superintendncia de
Desenvolvimento de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental), como a um rgo
estadual de instncia superior, aos comits de bacia como rgos de resoluo ao nvel dos
recursos hdricos e aos designados em outros lugares como agencia de bacia - respectivos
rgos diretores, aqui denominados Unidades Executivas Descentralizadas (UED: algo como:
rgos de Execuo).
385
18/10/2010 09:25:02
sido possvel tambm bonificar atividades voltadas para a proteo das

nascentes, para o reflorestamento das matas ciliares etc.704 verdade que
determinaes mais precisas relacionadas a isto ainda no tinham sido feitas
no perodo previsto para a introduo da cobrana no Paran. Porm,
mecanismos de bnus podem representar no geral, como discutido em outras
partes, um instrumento adequado para o fortalecimento do efeito incitativo de
uma cobrana ambiental.705
A resoluo 50/06 do CERH de 2006 prev, alm disso, bonificaes para:
a captao, armazenamento e uso das guas de chuva, a reutilizao de guas
servidas e na utilizao de boas prticas de manejo do solo e plantio. Falta,
porm, uma regulamentao detalhada dos mecanismos matemticos para
traduzir estas bonificaes em uma cobrana menor.
Os valores de referncia para a cobrana propostos pelo Conselho Estadual
de Recursos Hdricos como dimenso da orientao para os comits de bacia
teriam levado a valores da cobrana de semelhante ordem de dimenso, como
a que se encontra na bacia do Paraba do Sul (cap. 4.3.) ou em So Paulo (cap.
3.1.). Deviam existir, tambm no Paran, diferentes valores de cobrana para
os diferentes grupos de usurios apesar dos efeitos negativos sobre a
eficincia econmica do sistema, j vrias vezes mencionados. Ainda mais
questionvel parece, porm, no modelo planejado naquele perodo no Paran,
a iseno, de princpio, do setor agrcola em relao obrigao da cobrana.
Esta regulamentada no Art. 53 da Lei Estadual de Recursos Hdricos (Lei
Estadual 12.726/99), e no Art. 18 do Decreto No. 5.361/02.706 Em vista do fato
de que uma parte no desconsidervel da gua no Paran utilizada pela
agricultura707 seria naturalmente fatal em termos poltico-ambientais que se
704 Sem autor (s/d a, pg. 22) propem, alm disso, para o Paran um interessante
mecanismo de bnus em combinao com certificados de poluio negociveis, o qual
permitiria reduzir, de maneira flexvel, dentro de alguns anos, para o nvel almejado
correspondente respectiva classe de uso, a poluio, situada hoje em dia muito acima dos
padres legalmente permitidos.
705 Cf. tambm as exposies relativas ao princpio provedor recebedor e da internalizao de
efeitos externos positivos, no captulo 3.1.3.
706 Lobato (em conversa), porm, chama ateno para o fato de que a iseno, de princpio
concedida agricultura no caso da cobrana, s valeria para a captao e o consumo de gua,
e no para o lanamento de poluentes. Neste ponto, ocorreriam, porm, dificuldades tcnicas
para se medir precisamente a descarga de poluentes, pois, na agricultura ocorrem sobretudo
uma difusa poluio, ou seja, uma carga de poluentes, cuja fonte no pode ser claramente
detectada. Por isso, deveria-se recorrer a valores estatsticos mdios ou valores de referncia,
como por ex. a rea cultivada pelo setor agrcola (com a correspondente reduo do efeito
incitativo). Lobato supe ainda que em uma eventual introduo futura da cobrana, a
iseno do setor agrcola vai passar por nova avaliao (jurdica).
707 Franklin (2003) indica para a agricultura e pecuria valores de at 65% do consumo total
de gua no estado, com um consumo industrial de 25%, e 10% de consumo domstico.
Lobato parte de um consumo menor na agricultura.
386
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renunciasse, neste caso, de antemo, ao importante efeito incitativo da

cobrana.708
Alm destas reflexes econmicas de cunho terico, deve-se ter em mente
tambm, no entanto, a implementao prtica da gesto de recursos hdricos.
Contra o influente setor agrcola, segundo frisam os responsveis pelo
direito estadual de guas, no seria possvel implementar nenhuma medida
poltica. A iseno geral do setor da obrigao de cobrana, teria sido, no
perodo de ratificao da lei relativa gesto de recursos hdricos no Paran, a
nica alternativa vivel para que no se corresse o perigo de submeter todo o
direito de guas a um bloqueio. Se esta suposio de fato corresponde
verdade no deve ser julgado aqui. Experincias, por ex. no Cear, (cf. cap. 4.1
e 4.2.) mostram que sob determinadas condies possvel convencer at
mesmo um poderoso e influente setor agrcola a participar de um sistema de
cobrana (por exemplo atravs de descontos no valor da cobrana ou de
subsdios cruzados ou atravs de estratgias de soluo negociadas em
comum acordo).
O fato dos agricultores no participarem do sistema da cobrana, poderia,
porm, se converter numa desvantagem para eles, caso a cobrana fosse
introduzida no futuro. Pois, segundo Lobato, com a iseno da obrigao da
cobrana caem proporcionalmente as possibilidades de influncia do setor na
gesto de recursos hdricos. De fato, as experincias supracitadas descritas no
exemplo dos usurios agrcolas do Aude Acarape do Meio, no Cear,
mostram que justamente os setores agrcola e da pecuria, por serem muito
dependentes da gua, podem ver neste aspecto um motivo decisivo para arcar
com o pagamento de cobranas e com isso adquirir de certa forma o direito
disponibilidade de gua.
O consentimento da indstria para a planejada cobrana pelo uso da gua
parece igualmente confirmar esta interpretao. Comparando com as regies
vizinhas, onde em grande parte at agora no existe obrigao da cobrana,
teriam surgido, na verdade, para a indstria no Paran custos pela utilizao
da gua, em parte, claramente mais altos.709 Porm, a fixao dos valores de
referncia pela SUDERHSA e o sistema da cobrana em geral foram resultado
O prprio Lobato, que teve uma grande participao na estruturao do sistema, criticou a
concesso de iseno do pagamento da cobrana para o setor agrcola do Paran em conversa
com o autor, em junho de 2002 e a considerou como um dos dois maiores erros dos modelos
de cobrana no Brasil junto com o teto mximo para os valores da cobrana, fixado atravs
de lei em So Paulo. De fato, estas duas determinaes limitam decisivamente o efeito
incitativo da cobrana.
709 Segundo Francisco Lobato (em uma contribuio para a lista de discusso da ABRH, de 12
de maro de 2002) o custo poderia chegar a ser 35 vezes maior do que nas regies vizinhas.
Lobato, porm, no detalhou como ele chegou a este valor.
708
387
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de amplas discusses e acordos, realizados em consenso710 com os usurios,

sobretudo os industriais (cujos valores da cobrana teriam ficado claramente
acima dos valores dos demais usurios). A continuao da garantia de
utilizao da gua atravs do pagamento da cobrana seria para estes,
segundo acentua Lobato, um fator decisivo em caso de reivindicaes de usos
concorrentes (entre companhias de abastecimento de gua, indstria,
agricultura e outros).
Alm disso, o valor da cobrana relativamente baixo pode ter tido
influncia positiva na disposio de cooperao dos usurios (como pde ser
constatado tambm no caso das experincias, tanto no Cear como tambm na
bacia do Paraba do Sul). Simulaes da cobrana no Paran com preos das
unidades, que em parte situam-se um pouco acima dos valores de referncia
da SUDERHSA, citados no anexo A8, produziriam, atravs da cobrana, uma
carga suportvel para os usurios, tanto no consumo privado domstico (que
receberia eventualmente das companhias de abastecimento de gua o repasse
da cobrana), como tambm na indstria. Para esta teria surgido, atravs da
cobrana, uma carga em mdia de apenas 0,3% do correspondente valor
adicionado fiscal (VAF).711
Por mais que um valor baixo da cobrana possa parecer importante para a
aceitao por parte dos envolvidos e com isso ela possa ser colocada em
prtica, ele naturalmente, tambm desvantajoso para o efeito incitativo
almejado. Sobre este ponto no sero mais feitas consideraes, pois ele j foi
enfocado nas afirmaes feitas nos captulos anteriores. Apenas um exemplo
contrrio vindo da indstria no Paran ser mencionado neste contexto, pois
ele torna claro um certo efeito incitativo (antecipado) devido a custos
projetados comparavelmente altos neste caso - atravs da cobrana:
Contas para determinadas empresas que processam acar calcularam
uma carga financeira atravs da prevista cobrana, que teria ficado bem acima
da mdia de 0,3% do VAF constatada para a indstria. Isto resultaria
sobretudo da utilizao de tcnicas com consumo excessivo de gua
extremamente antiquadas nas respectivas empresas. S o anncio de uma
iminente introduo da cobrana levou nestas empresas, em parte, a processos
de modernizao e conseqentemente a economias de at 30% no consumo de
gua.712 Neste caso semelhante ao j confirmado exemplo da CSN na bacia
710 Alm da forte ligao dos usurios com a configurao do sistema, um dos fatores que
pode tambm ter claramente contribudo para a aceitao da cobrana no Paran foi a
garantia de aplicao das receitas na bacia de origem.
711 Os resultados deste estudo de simulao foram apresentados por Francisco Lobato nos
dias 3 e 4 de junho de 2002, em Braslia.
712 Resultados dos clculos de simulao de acordo com Lobato, em conversa realizada em
maio de 2003. Efeitos semelhantes foram observados no caso de muitos usurios industriais,
como mencionado, entre outros tambm na Alemanha, antes da realizao de fato da
cobrana pelo uso da gua de acordo com a Lei de Cobrana pela Utilizao de Recursos
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do Rio Paraba do Sul at mesmo um valor de cobrana relativamente baixo

em combinao com altas quantidades de utilizao j pde provocar efeitos
incitativos considerveis.
Um aspecto interessante desde o ponto de vista de um possvel efeito
incitativo da cobrana encontra-se nos critrios detalhados pelo decreto de
cobrana: O volume consumido para o setor de saneamento foi definido na
resoluo 50/06 do CERH como: Vcn= (%Perda Real - %Perda Aceitvel) * Vcap
Aqui se enfrenta um problema muito comum no setor de saneamento no
Brasil. Atravs da frmula da cobrana se cria um incentivo financeiro para os
fornecedores de gua para reduzir as perdas causadas por tubulaes
deterioradas e outros motivos. Dependendo de quanto as perdas reais
excedem o nvel considerado como aceitvel, o valor de Vcn aumenta e, junto
com este, aumenta tambm o valor da cobrana a ser paga pela respectiva
empresa fornecedora de gua.
Hdricos. Cf., em relao a estes efeitos do anncio, tambm Berendes (1995), Scholl (1998) ou
Bhm (1989). Nas bacias PCJ e Paraba do Sul tambm se relatam casos similares.
389
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5. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA POR GUA
5. REFLEXES GERAIS RELATIVAS AO EFEITO INCITATIVO

DE COBRANAS PELO USO DA GUA NO BRASIL
RESULTADOS CIENTFICOS SOBRE A ELASTICIDADE
PREO DA DEMANDA DE GUA
A elasticidade preo da demanda de gua a relativa mudana da demanda
de gua em relao relativa mudana do preo da gua (ou,
matematicamente: a variao percentual na quantidade procurada dividida
pela variao percentual no preo) o momento decisivo no mbito do efeito
incitativo da cobrana. Na anlise de diferentes modelos cientficos de
cobranas pelo uso da gua no Brasil, no captulo 3 deste trabalho, assim como
das experincias prticas existentes (captulo 4) com este instrumento de
poltica ambiental j foram feitas vrias consideraes. Alm destes exemplos
sero mostrados ainda outros conhecimentos advindos da literatura relativa
elasticidade preo da demanda de gua no Brasil, que sero avaliados diante
da questo sobre at onde as cobranas pelo uso da gua podem ter efeito
como incentivo econmico para um trato responsvel com a matria prima
gua.713 Os resultados conduzem em seguida, no captulo 6, a um confronto e
avaliao que resumem os modelos anteriormente tratados.
5.1. BREVE RECAPITULAO DOS CONHECIMENTOS AT

AGORA ADQUIRIDOS
As experincias prticas com cobranas pelo uso da gua no Brasil
apresentadas anteriormente so, como esclarecido, ainda muito recentes para
que se possa, a partir dos indcios (por ex. no caso da CSN ou dos plantadores
de arroz da bacia do Rio Jaguaribe no Cear) citados, fazer afirmaes vlidas
em mbito geral sobre um efeito incitativo de cobranas pelo uso da gua.714 A
pesquisa sistemtica da elasticidade preo da demanda de gua necessria
Tambm aqui, em vista dos escassos resultados de pesquisas, podem ser feitas somente
afirmaes grosseiras e tendenciais, que porm ajudam a fundamentar os prognsticos e
interpretaes feitos intuitivamente com base em desenvolvimentos exemplares mostrados
nos captulos 3 e 4.
714 Alm disso, h geralmente no Brasil grandes dificuldades para se analisar sistemticamente os dados relevantes, pois estes, por ex., ou no so disponveis ou no so de acesso
pblico (como no caso da indstria, que muitas vezes mantm os dados relativos a seu
consumo de gua, dos custos do consumo de gua etc. inacessveis, como segredo da
empresa). Aps a introduo da cobrana no Paraba do Sul no foi possvel, mesmo para
muitos especialistas diretamente ligados ao sistema, consultar as informaes associadas com
a realizao da cobrana junto ANA. Futuros estudos deveriam, alm disso, analisar com
mais preciso, no s a elasticidade preo da demanda de gua, mas tambm sua
elasticidade renda. Para tal, veja com mais detalhes por ex. tambm Ribeiro / Lanna /
Pereira (1999), pg. 3 ss.
713
390
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para este ponto continua, porm, praticamente em falta tambm na literatura

disponvel.
O modelo da cobrana incitativa e de financiamento de Pereira / Lanna /
Cnepa discutido no captulo 3.3. representa neste sentido a variante mais
convincente de uma cobrana como instrumento incitativo. L foi formada,
como foi visto, a partir dos custos de diferentes procedimentos tcnicos para se
evitar poluentes orgnicos, uma curva de custos marginais de abatimento para
todos os usurios, da qual se derivou o valor necessrio da cobrana, a fim de
que fosse alcanado um determinado objetivo ecolgico.
Tambm Carrera-Fernandez e Garrido analisam, em seu modelo dos
denominados preos timos, na determinao da elasticidade preo, os
custos relativos a diferentes alternativas de ao,715 porm, a partir disso no
desenvolvem nenhuma cobrana incitativa. Sem discutir aqui com mais
detalhes o seu modelo de clculo da elasticidade preo da demanda de gua,
conclui-se que seus resultados pelo menos a grosso modo correspondem aos
poucos conhecimentos disponveis nos demais estudos (cf. as informaes nos
cap. 5.2 at 5.5.).
O estudo da CNEC / FIPE tratado no cap. 3.1. no realiza nenhum exame
direto da elasticidade preo da demanda de gua. Ele porm compara, assim
como Cnepa / Lanna / Pereira (cap. 3.3.), os custos de diferentes medidas
tcnicas a serem efetuadas pelos usurios com os valores supostos da
cobrana. Porm, enquanto Cnepa / Lanna / Pereira, como mencionado,
tendem, com a ajuda desta anlise, para determinados valores de cobrana
acima dos custos alternativos de investimentos tcnicos, CNEC / FIPE
constatam que o valor da cobrana at mesmo no cenrio radical por eles
calculado, ficaria abaixo destes custos. Da, os autores deduzem que talvez
seria demasiadamente otimista concluir das respostas em suas entrevistas com
15 empresrios que uma cobrana os levaria a realizar investimentos que
protegeriam em grande estilo os recursos hdricos.
Algumas outras reflexes relativas elasticidade preo da demanda de
gua, constantes na literatura brasileira, ou a possveis reaes dos usurios
em relao a uma cobrana sero a seguir ainda brevemente listados de
acordo com os grupos de usurios e analisados de forma sucinta.
715 Por motivo de espao, no foi possvel, neste trabalho, uma explanao mais detalhada do
mtodo da deduo da demanda de gua da chamada Demanda Tudo ou Nada. Em relao
a este procedimento relativamente complicado (e no totalmente convincente) cf. a obs. 366,
no cap. 3.6., assim como a literatura l indicada.
391
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5.2. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA DAS

RESIDNCIAS PARTICULARES
A elasticidade preo da demanda domstica de gua, ou seja, a demanda das
residncias particulares, est entre as melhor pesquisadas. Tambm no Brasil,
alguns dados encontram-se disponveis. No contexto das cobranas pelo uso
da gua, o interesse por esta rea fica, porm, em segundo plano, pois a
cobrana no Brasil (e em regra em toda parte) diz respeito apenas aos usurios
diretos dos recursos hdricos, ou seja, no afeta os usurios indiretos, como por
ex. as residncias privadas.
Contudo, faz sentido no ignorar totalmente a elasticidade preo da
demanda de gua das residncias privadas, pois, em primeiro lugar, como j
discutido no cap. 4.3.3.2.2., em caso de dvida, os usurios diretos - ou seja, as
companhias de gua e esgoto repassam a cobrana para os consumidores
finais e com isso os incitam, eventualmente, a mudar o comportamento. Em
segundo lugar, no contexto da cobrana teme-se freqentemente que ela possa
trazer conseqncias socialmente indesejveis, sobretudo entre os
consumidores finais privados, da classe de renda mais baixa.716
Necessidades biolgicas na verdade permitem, quando muito, pequenas
reaes dos consumidores finais privados frente ao repasse da cobrana.
Sobretudo a quantidade e a qualidade dos esgotos domsticos quase no pode
ser controlada por seus causadores, as residncias. Apenas no consumo de
gua potvel que o chamado consumo de luxo717 (por ex. a lavagem de
carro, o aguamento de superfcies gramadas etc.), assim como outras formas
de desperdcio (como a j citada varrer com gua) podem ser influenciados
pelo preo da gua. As baixas elasticidades da demanda privada, citadas na
literatura, parecem confirmar este fato.
Ribeiro / Lanna / Pereira (1999, pg. 5) renem diferentes resultados de
estudos relativos demanda privada de gua nos EUA718 que constatam
Este ltimo aspecto naturalmente no se pode tratar aqui in extenso. Para tal, veja a
literatura correspondente formao de preos no abastecimento pblico, por ex. o artigo de
Renzetti (1998) ou para uma anlise poltico-econmica por ex. Dinar (ed.) (2000).
717 Diferentes estudos relativos demanda privada de gua nos EUA atribuem a isto o fato
de que, no vero, quando estes consumos de luxo sobretudo acontecem, a elasticidade preo
mostra claramente valores mais altos. Para tanto, cf. a apresentao de diferentes resultados
de pesquisas em Ribeiro / Lanna / Pereira (1999), pg. 5 ss.
718 Os estudos, nos seus pormenores, esto listados em Ribeiro/ Lanna / Pereira (1999). A
maioria das pesquisas em torno da elasticidade preo da demanda de gua referem-se aos
pases industrializados. Ao leitor interessado esto indicados aqui alguns outros trabalhos
relativos a diferentes pases: Hglund (1999) se ocupa com as possibilidades de uma
cobrana para o controle da demanda de gua na Sucia, Nieswiadomy (1992) examina a
elasticidade preo e outros fatores que influenciam a demanda de gua nos Estados Unidos,
e Nauges / Thomas (2000) constatam uma baixa elasticidade preo da demanda privada de
716
392
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elasticidades de preos de -0,02 at -0,82, situando-se a maioria dos resultados

mais perto dos -0,02. As poucas informaes relativas aos pases emergentes e
em vias de desenvolvimento no apontam para resultados fundamentalmente
diferentes.719 Para o estado brasileiro do Paran constatada uma elasticidade
preo da demanda de gua das residncias particulares de -0,24 em mdia,
embora os valores aumentem claramente de acordo a crescente renda familiar
(-0,17 a -0,62).720 Tambm Dll e Hauschild deduzem, para a elasticidade preo
da demanda de gua potvel domstica no Cear (inclusive o setor de
prestao de servio, instituies pblicas etc.), valores em torno de -0,55.
Segundo sua opinio este valor cair at 2025 para -0,30, ou seja, para padres
europeus e norte-americanos. Cf. Dll / Hauschild (2002). As autoras tambm
fazem projees interessantes sobre o consumo futuro de gua no Cear que
incluem, entre outros fatores, o crescimento populacional e econmico dos
prximos anos, as elasticidades renda, assim como diferentes cenrios para
aumentos das tarifas de gua. Ver detalhes em Dll/Hauschild (2001), pg. 19
ss. Carrera-Fernandez calcula no mbito das cobranas Second-Best - j vrias
vezes citadas - para o Rio Pirapama em Pernambuco721 e o Rio Vaza Barris na
Bahia e Sergipe722 uma elasticidade preo de -0,13 para a demanda de gua
potvel.
Alm do mais, deve-se observar, que, na pesquisa de possveis reaes dos
usurios domsticos privados em relao a aumentos de preos no sentido da
elasticidade preo da demanda de gua, considerado, naturalmente, o preo
total do abastecimento de gua. A cobrana seria eventualmente uma parte
deste preo, que de resto composta em grande parte pelas tarifas das
companhias de abastecimento de gua, por sua prestao de servio. A isto,
somam-se ainda outros componentes, como por ex. taxas nicas de ligao,
que em certas circunstncias podem ter uma influncia no insignificante
gua na Frana. Neste ltimo artigo, encontra-se ainda uma sucinta viso geral sobre os
resultados at agora obtidos na literatura.
719 Cf., por ex., um outro estudo citado em Ribeiro / Lanna / Pereira (1999) de Bhatia et al.
(1995): Water conservation and reallocation: best practice cases in improving economic
efficiency and environmental quality. World Bank ODI Joint Study. L se indicam as
seguintes elasticidades preo da demanda pela gua potvel (em valores absolutos): 0,37 e
0,29 0,33 (Indonsia), 0,37 0,44 (Costa Rica), 0,38 (Mxico) e 0,6 (Brasil).
720 Informaes segundo Andrade, T.A. et al. (1995): Saneamento urbano: a demanda
residencial por gua. Em: Pesquisa e Planejamento Econmico, vol. 25, n. 3, pg. 427 448;
cit. segundo Ribeiro / Lanna / Pereira (1999), pg. 8. Os resultados listados de acordo com
categorias de renda do estudo relativo elasticidade preo da demanda de gua no Paran
apontam para o fato de que tambm a elasticidade renda da demanda de gua desempenha
um papel no insignificante. Mais detalhes a esse respeito encontram-se em Ribeiro / Lanna
/ Pereira (1999) e tambm em Santos, Marilene (2002).
721 Cf. Companhia Pernambucana de Meio Ambiente (CPRH) / Department for International
Development (DEFID) / Environment Resources Management (ERM) (1999).
722 Cf. Carrera-Fernandez (1999b) e Carrera-Fernandez / Garrido (s/d).
393
18/10/2010 09:25:03
sobre a demanda de gua.723 Para o comportamento em relao ao consumo de

gua das residncias particulares, a tarifa de gua potvel representa
naturalmente o fator decisivo. Embora este aspecto no seja examinado aqui
de maneira detalhada (por no ser tema deste livro), parece interessante, no
contexto das possibilidades de efeito da cobrana, se referir a um resultado do
estudo de Santos, Marilene (2002).
Em sua pesquisa sobre a interdependncia entre consumo de gua e as
tarifas totais de gua para o consumidor final em diferentes pases da OCDE, a
autora constata uma queda significante do consumo a 100 a 200 litros por
habitante e dia, se as tarifas forem maiores que US$ 2,50 por m. Esta relao
preo-quantidade se torna ainda mais evidente quando as tarifas so colocadas
em uma relao com a respectiva renda per capita:724
723 Renzetti (1998) refere-se ao fato de que, de acordo com o nvel de renda e as possibilidades
alternativas de abastecimento de gua, o valor da taxa de ligao pode exercer uma
influncia visivelmente maior sobre a demanda por ligao rede de abastecimento (e assim
indiretamente sobre a demanda de gua tratada) do que a tarifa de gua sobre a direta
demanda de gua. Ele refere-se a resultados de pesquisas sobre a elasticidade preo, que se
encontram aqui num intervalo de -0,1 a -1,5. Renzetti desenvolve em seu artigo muito
esclarecedor dois diferentes modelos para atenuar socialmente reformas de preo no setor do
abastecimento de gua, de uma maneira que a taxa de ligao e as tarifas variem
simultaneamente.
724 Para maiores detalhes veja Santos, Marilene (2002), pg. 210 ss. A autora aponta para o
fato de que o consumo de gua naturalmente no depende somente das tarifas para ele
calculadas. Tambm costumes culturais, particularidades tcnicas no abastecimento de gua
e outros fatores so significantes. Alm do mais, as condies climticas desempenham
seguramente um papel muito importante.
394
18/10/2010 09:25:03
Fig. 5.1.: Impacto das tarifas relativas de gua e esgoto sobre o consumo
domstico em pases da OCDE e no Brasil725
Fonte: Santos, Marilene (2002), pg. 213.
Os brasileiros, com quantidades de consumo abaixo de 200 litros por habitante

e por dia, j esto entre os usurios mais econmicos. Isto aponta para o fato
de que a probabilidade para outras redues , para este caso, relativamente
baixa, j que necessidades bsicas biolgicas representam um empecilho para
adicionais redues em uma maior dimenso.
Se, de fato, as tarifas de gua potvel no valor de US$2,50/m so, porm,
necessrias para causar significantes mudanas de comportamento no
consumo privado de gua potvel, ento uma cobrana de poucos centavos
por metro cbico como nos exemplos examinados nos cap. 3 e 4 abriga um
potencial de estmulo extremamente baixo. Mesmo no caso das tarifas de gua
e esgoto comuns no Brasil (por ex. em mdia de R$ 1,29 por m em So
Paulo726 o repasse por ex. da cobrana pelo consumo no valor de R$ 0,02 por
m no antigo modelo de cobrana na bacia do Paraba do Sul significaria um
aumento de preo de somente 1,5%. Nas elasticidades preo da demanda de
No caso dos valores referentes ao Brasil (respectivamente aos estados de So Paulo e
Cear, assim como para a bacia do Paraba do Sul) trata-se de valores mdios das respectivas
tarifas. Os nmeros para o Paraba do Sul e o Cear incluem, alm das tarifas das
companhias de saneamento, tambm a cobrana.
726 Cf. Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e obras do Estado de So Paulo / CRH
Conselho Regional de Recursos Hdricos (1997), RP.05, pg. 45. Um dlar americano
correspondia em dezembro de 2008 a cerca de R$ 2,50.
725
395
18/10/2010 09:25:03
gua de, por ex. -0,24 (como constatadas no Paran), isto levaria a uma queda
no consumo de no mais que 0,36%.727 Esta tambm a concluso de Cnepa /
Pereira / Lanna (2010, pg. 11) que, alm disso, remetem ao fato de que a
companhia de gua poder enfrentar problemas de lucratividade. Se [a]
elasticidade [preo do consumidor final] for igual ou maior que um, a
companhia pode, aps o repasse da cobrana, experimentar uma queda de
receita prpria, para uma produo igual ou algo menor. Dada sua estrutura
de custos, onde predominam os custos fixos, isto pode comprometer a sua
lucratividade. Cnepa / Pereira / Lanna (2010, pg. 11) porm acrescentam:
Obviamente, esses efeitos ocorrero quando o valor cobrado for significativo
para resultar em uma reduo de uso de gua; nesse momento, as experincias
brasileiras no atingiram esse patamar.
A companhia de abastecimento de gua de Fortaleza (Cear), a CAGECE,
por sua vez, aumentou, no mbito de um aumento da cobrana cearense em
2005, suas taxas para os consumidores finais em um total em torno de 20%.
Um aumento de preos to significativo poderia, de fato, trazer como
conseqncia uma respectiva queda do consumo privado de gua. No se sabe
se esta queda ocorreu, conforme aos clculos da elasticidade preo da
demanda de gua feitos por Dll e Hausschild (de -0,55), de fato, na ordem de
grandeza de 11%. No estado, que sofre de uma crnica escassez de gua, uma
tal restrio ao consumo privado de gua ou seja, uma reao dos
consumidores indiretos em relao cobrana poderia, naturalmente,
tambm contribuir para a soluo dos problemas de gua.
5.3. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA NO

SETOR DE SANEAMENTO
O principal objetivo das cobranas pelo uso da gua no est, porm, no fato
de incentivar os usurios indiretos, por ex. as residncias particulares, a
mudanas de comportamento. Os reais destinatrios da cobrana, de acordo
Cf. tambm Santos, Marilene (2002), que constatou tambm resultados semelhantes para a
Frana. Ela refere-se ainda ao fato de que, alm das tarifas, tambm outras medidas mostram
um claro efeito sobre o consumo de gua. A simples introduo de medidores trouxe
consigo, em alguns casos, sensveis economias de consumo. Tal fato confirmado tambm
por sem autor (2004a), que fala, neste caso, de economias de at 70%. Experincias
semelhantes mostram-se, por ex., no caso da maneira inovadora de taxao da gua atravs
de cartes pr-pagos, mencionada no cap. 2.1.4., testada em diferentes cidades brasileiras. A
prpria introduo da cobrana poderia, com a ajuda de campanhas informativas sobre seus
objetivos, conseguir uma mudana no comportamento da populao. Pesquisas de opinio
mostram que, por ex., a implementao da cobrana pelo uso da gua na bacia do Paraba do
Sul e a respectiva apresentao publicstica da medida levaram, pelo menos, a um mais
amplo conhecimento da problemtica da gua. Em outras partes deste trabalho j foram
feitas consideraes sobre os aspectos psicolgicos do direito de guas como um todo, e da
cobrana em especial.
727
396
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com a idia, so os usurios diretos, ou seja, neste caso as companhias de

abastecimento de gua e esgoto. Caso um sinal de preo em valor
correspondente fosse l compreendido e transformado em medidas
correspondentes, ento isto poderia, sob certas circunstncias, como j
mencionado, em um certo volume, levar a economias no caso das altas perdas
de gua nos sistemas de canalizao, freqentemente antiquados. A cobrana
poderia representar, com isso, um meio para um combate deste desperdcio de
gua em grande estilo. Sobretudo a cobrana pelo lanamento de esgotos
deveria representar um incentivo para investimentos na ampliao do
tratamento dos esgotos municipais. Os custos de tais investimentos teriam que
ser comparados, pelas companhias de saneamento, com a carga da cobrana a
longo prazo.
No captulo 4.3.3.2.2. j foi mostrado em detalhes que a cobrana na bacia
do Paraba do Sul at agora, pelo visto, ainda no foi capaz de desenvolver tais
incentivos nos distribuidores de gua. Alm do valor da cobrana,
relativamente baixo, isto pode estar ligado sobretudo possibilidade do
repasse da cobrana ao consumidor final, s dificuldades das empresas em
conseguir recursos financeiros para investimentos728 e, em parte, tambm a
determinadas lentides dentro das empresas. Em vista do fato de que a
poluio com esgotos domsticos (ao lado das grandes quantidades de perdas
entre os abastecedores de gua) em muitos lugares representa um dos
principais problemas da gesto de recursos hdricos no Brasil, deveria-se
tentar conseguir, para este caso, as melhorias correspondentes e para isto
empregar a cobrana como instrumento de poltica ambiental de maneira
efetiva, justamente entre as companhias de gua e esgoto.
Neste caso, a pesquisa das estruturas de custos e, sobretudo, da
elasticidade preo da demanda das companhias de saneamento teria que ser
claramente ampliada. Alm de uma evidente escassez de clculos financeiros
relativos cobrana nas prprias concessionrias de gua e esgoto, constata-se
tambm uma absoluta falta de estudos cientficos das possveis reaes em
relao aos preos por parte deste crculo de usurios no Brasil.729 Esta falta de
estudos continua eminente em 2010. Uma exceo o estudo de Belem /
Nogueira (2007) sobre as reaes cobrana de 30 usurios diretos do setor de
Neste caso, como foi visto, o acesso dos municpios, por ex., ao mercado de capital
privado deveria ser facilitado. Melhorias neste setor so atualmente discutidas e planejadas
no Brasil.
729 Somente nos clculos de Carrera-Fernandez para o Rio Pirapama so encontradas
elasticidades para o abastecimento de gua potvel (-0,13) e para o lanamento de esgotos
caseiros (-0,10), embora l, porm, devido aos mtodos de clculo, no se possa fazer uma
distino entre as companhias de abastecimento de gua como usurios e os consumidores
finais. Cf. Companhia Pernambucana de Meio Ambiente (CPRH) / Department for
International Development (DEFID) / Environment Resources Management (ERM) (1999),
pg. 84 ss, assim como Carrera-Fernandez (1999b) para clculos semelhantes na bacia do Rio
Vaza-Barris. Cf. tambm Aranha / Nogueira (2005) e Belem / Nogueira (2007).
728
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saneamento na bacia do Paraba do Sul que, como j foi citado no cap.

4.3.3.2.2., constatam que a cobrana na Bacia do Rio Paraba do Sul, por ser
demasiado baixa nos seus valores e por falta de fundamentao econmica dos
mesmos, no tem se mostrado eficaz na racionalizao do uso dos recursos
hdricos no setor de saneamento.
5.4. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA NA

INDSTRIA
Tambm para a indstria continuam faltando, at agora, pesquisas
consistentes e sistemticas sobre a elasticidade preo da demanda de gua no
Brasil. Os estudos existentes no mundo referem-se, na maioria das vezes, aos
pases industrializados.730
Indiscutvel o fato de que a elasticidade preo da demanda de gua da
indstria seja, em mdia, maior do que a das residncias particulares. Porm,
ela depende fortemente, entre outras coisas, do respectivo ramo industrial, do
tipo de uso e do estado de tcnica alcanado.
Em sua simulao da elasticidade preo industrial para So Paulo, Fres /
Reynaud (2003) encontram um valor mdio de -1,078, que naturalmente varia
fortemente entre os diferentes setores.731 Os autores consideram seus
resultados confirmados pelos poucos estudos disponveis em relao
demanda industrial de gua em pases em desenvolvimento, ao passo que,
para os pases industrializados so constatados normalmente valores mais
baixos.732 Poucas outras indicaes relativas elasticidade da demanda de
Um campo muito importante para pesquisas empricas surge, agora, da introduo da
cobrana na bacia do Paraba do Sul. Os prximos anos seguramente mostraro, de maneira
mais clara, justamente no mbito da indstria, se ocorrer uma diminuio na captao de
gua, no consumo e no lanamento de poluentes, e eventualmente em que dimenso ela
ocorrer. Fres et al. (2005) prestaram, neste tempo, uma importante contribuio para o
Paraba do Sul, no que se refere a este setor (cf. anexo A9). Borges (2008) utiliza um estudo de
caso das bacias hidrogrficas PCJ para descobrir, mediante questionrios aplicados a alguns
usurios industriais, se a cobrana serve para eles como incentivo a um uso racional.
731 Fres e Reynaud referem-se tambm ao fato de que este valor relativamente alto para a
elasticidade preo deveria ser verificado em estudos mais precisos. Provavelmente, ele seria,
de fato, mais baixo, pois as empresas examinadas como exemplos no estudo eram, na
maioria, mdias e grandes empresas, que em regra apresentariam elasticidades preo da
demanda de gua acima da mdia. Alm disso, o fato de no existir, at agora, uma proteo
dos recursos hdricos conseqente teria levado claramente a uma superexplorao dos
recursos, a qual, em caso da introduo de uma cobrana, diminuiria sensivelmente, e de
maneira rpida. Este ltimo fato corresponderia evidentemente idia de uma cobrana
como instrumento incitativo da poltica ambiental. De fato, Fres et al. (2005, pg. 25 ss.)
constatam, em sua representativa consulta a empresas da bacia do Rio Paraba do Sul, uma
elasticidade claramente mais baixa, de -0,58 em mdia (cf. o anexo A9).
732 Diferentes estudos citados em Fres / Reynaud (2003, pg. 5) verificam, por ex., para a
demanda industrial de gua nos EUA elasticidades preo entre -0,1 e -0,97.
730
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gua encontram-se na literatura brasileira referente s cobranas pelo uso da

gua. Para o caso do Cear, esta indicada por Dll / Hauschild (2002) com
um valor de -0,74. Ribeiro / Lanna / Pereira (1999) apontam para resultados
da FIPE, relativos ao estado de So Paulo, os quais, contudo, por sua vez,
referem-se a Renzetti (1993). L, so citados valores muito diferentes para a
elasticidade preo da demanda industrial de gua, as quais oscilam entre -0,31
e -2,17, dependendo de setor e de tipo de abastecimento (captao prpria ou
recebimento atravs de companhias de abastecimento).733 Carrera-Fernandez
calcula para o Rio Pirapama uma mdia de -0,99 para a captao industrial de
gua e de -0,39 para o lanamento de poluentes orgnicos na indstria.734
Alm do fato de que os valores aqui apresentados como uma mdia
podem variar claramente entre si, dependendo do ramo industrial, e que os
diferentes estudos baseiam-se em formas de clculo diferentes e de difcil
comparao, em vista de tais dados, na maior parte grosseiros, h de se
destacar tambm o fato de que as reaes das empresas em relao aos
aumentos dos preos da utilizao da gua atravs de uma cobrana sero
relativamente diferentes, dependendo da dimenso deste aumento de preo.735
Feres / Reynaud (2003, pg. 27) partem de uma diminuio da elasticidade
preo da demanda de gua e projetam, em caso de um aumento de preo de
10% na bacia do Paraba do Sul, uma diminuio da quantidade de gua
captada em torno de 9,54%; em um aumento de 50%, o volume de gua
Mais detalhes a esse respeito podem ser encontrados em Renzetti (1993), assim como no
estudo da CNEC/FIPE (Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Estado de
So Paulo / CRH Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP 5). Uma referncia
sobre estes nmeros encontra-se em Ribeiro / Lanna / Pereira (1999), pg. 9s. Tambm o
captulo 3.1.4 deste trabalho trata do efeito da cobrana sobre a indstria em So Paulo.
Development (DEFID) / Environment Resources Management (ERM) (1999), pg. 84 ss.
735 Neste contexto, observa-se tambm que a elasticidade preo da demanda de gua somente
se constitui em um relevante valor, entre vrios dentro de uma anlise sistemtica das
possveis reaes dos usurios. Alm dos valores da elasticidade preo em outros pontos de
alocao que no os realizados (a curva de demanda geralmente no apresenta uma subida
constante), tambm as elasticidades preo cruzadas, ou seja, possveis efeitos de substituio,
teriam que ser pesquisados, a fim de se poder dispor de previses satisfatrias relativas para
a estrutura total do efeito de uma cobrana. Somente assim pode ser evitado que
eventualmente ocorram efeitos colaterais indesejados, como, por ex., demisses de pessoal
da fora de trabalho ou um aumento do consumo de energia devido cobrana de gua.
Para tal cf. por ex. as simulaes de diferentes elasticidades preo cruzadas em Fres /
Reynaud (2003), pg. 20 ss e Fres et al. (2005), pg. 25 ss. Por fim, deve haver eventualmente
para os diferentes tipos de uso, como, captao, consumo, lanamento de esgoto, e de acordo
com as condies tcnicas, diferentes elasticidades preo. Na estruturao da cobrana isto
deveria ser considerado de uma maneira orientada para os problemas prevalecentes na bacia
por exemplo em forma de uma ponderao diferente para estes tipos de utilizao, como
acontecia, por ex., na antiga metodologia na bacia do Paraba do Sul (embora l, a
ponderao, como mencionado, parea no ter estado adequada s necessidades ecolgicas;
cf. captulo 4.3.2.2.2.2.).
733
399
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captado cairia para 34,74% e com 100% ou 200% de aumento os valores para a
reduo da captao ficariam respectivamente em 51,81% e 68,59%.
Deve-se observar, assim como foi notado no caso dos domiclios privados,
que a cobrana representa apenas uma parte dos custos com a utilizao dos
recursos hdricos. Pois, por mais que o recurso natural gua fosse antes
praticamente gratuito, que as empresas antes no tivessem que pagar o valor
do recurso gua, mesmo assim naturalmente tinham que arcar com custos
relativos sua utilizao. Tambm este fato dificulta a previso de um efeito
incitativo da cobrana, pois estes custos totais de utilizao podem ser de
natureza muito diferenciada. Eles podem depender, por ex., das condies
tcnicas na captao de gua (como custos de energia eltrica para a operao
de bombas), das despesas com o tratamento da gua captada do rio ou
tambm dos custos de execuo das normas poltico-ambientais (em vista por
ex. da eliminao de determinados poluentes).736
Concretamente, as empresas compararo ento, em seu clculo a longo
prazo, os preos ou custos totais da utilizao de gua aumentados atravs da
cobrana com os custos totais relativos a estratgias alternativas de utilizao,
por ex., com a despesa para medidas de tratamento ou para mudanas no
processo produtivo da empresa, que, por sua vez, minimizem a cobrana. Os
conhecimentos extremamente raros relacionados experiencia com uma tarifa
de esgotos industriais com base no contedo de poluentes, nos anos 80, em
So Paulo (cf. cap. 2.1.4.) apontam para o fato de que, para este caso, um efeito
incitativo atravs do preo pode ser evidentemente obtido no caso da
indstria. Neste caso, os custos para mudanas nos processos produtivos e/ou
nos insumos foram frequentemente mais baixos do que o aumento da tarifa da
SABESP quando da introduo de suas tarifas de esgotos baseadas nos
materiais poluentes.
Muitos dos estudos examinados so obrigados a se contentar, devido
falta de dados e estudos relativos elasticidade preo da demanda de gua,
com a comparao das cobranas pelo uso da gua com outras caractersticas,
como os custos de produo, os custos totais da utilizao de gua ou o lucro
das empresas.737 Dependendo da cota dos custos de gua dentro dos custos
gerais de uma empresa, de se esperar diferentes reaes dos usurios em
relao a aumentos de preos atravs de uma cobrana. Pereira constri para
os diferentes ramos da indstria um quociente dos custos totais da empresa
736 Um fator de custo alternativo para os custos de execuo de normas seriam, por ex.,
multas em caso do no cumprimento de tais normas. O fato de que tais multas no Brasil
muitas vezes sejam claramente menores do que os custos de um comportamento correto,
associado baixa probabilidade de descoberta de comportamentos irregulares, deve ser uma
razo importante para a poluio do meio ambiente.
737 O objetivo de tais clculos, na maioria dos casos, , no entanto, mais o de garantir que a
carga financeira da indstria atravs da cobrana, por motivos polticos, no seja
demasiadamente alta.
400
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por metro cbico de gua. Quanto mais alto este quociente (ou seja, quanto
menor o consumo de gua da empresa, e com isso o denominador do
quociente), mais baixo deve ser o peso de uma cobrana que neste caso
aumentaria relativamente pouco os custos da empresa e conseqentemente
menos perceptvel seria seu efeito incitativo. Na indstria de calado na bacia
do Rio dos Sinos, que apresenta custos de US$ 2.800 por m de gua, a
elasticidade preo da demanda de gua provavelmente vai ser ento
relativamente baixa em comparao com a produo de papel, que apresenta
custos de US$ 5,47 por m.738
CNEC /FIPE calculam, como mostrado no captulo 3.1., por ex. para um
cenrio radical (naturalmente em vista da situao atual relativamente irreal)
um aumento dos custos gerais pelo uso da gua739 para a indstria em So
Paulo em torno de 30%. Dependendo da elasticidade preo do ramo industrial,
isto poderia trazer claras mudanas em relao ao uso da gua. As
comparaes supracitadas da cobrana com os custos de formas alternativas
de utilizao (ou para a preveno de poluentes) indicam, contudo, resultados
modestos. Aqui, seriam necessrios, porm, estudos mais precisos. Tambm os
resultados que Lobato apresenta para o estado do Paran mostram, entre
outras coisas, um peso da cobrana relativamente baixo, em relao ao valor
fiscal adicionado da empresa. No exemplo do setor aucareiro, que faz uso
intensivo de gua, foi registrada, porm, uma carga claramente mais alta, com
os respectivos efeitos incitativos.
CNEC / FIPE referem-se, por fim, sem apresentar nmeros precisos, a
claras diminuies da captao de gua e, sobretudo, da poluio atravs da
indstria, no centro industrial em volta da cidade de Cubato (SP), nos
ltimos anos. verdade que a situao de extrema degradao ambiental da
regio, assim como normas e padres legais influenciaram estas mudanas,
porm, com o instrumento de estmulo econmico da cobrana pelo uso da
gua, seria possvel, segundo os autores, em vista das elasticidades preo
geralmente indiscutivelmente altas na indstria, a obteno de semelhantes
efeitos.740
Estas referncias ocasionais s elasticidades preo da demanda de gua no
setor da indstria brasileira devem, como frisado, ser encaradas com reserva,
quanto sua validade geral, ainda mais porque, na literatura, so constatadas
variaes muito fortes nos resultados entre os diferentes ramos da indstria.
De acordo com os valores supracitados (por ex. segundo Fres / Reynaud
Cf. Pereira (2002), pg. 177 s.
Ou seja, de todos os custos, que surgem em contexto com a utilizao da gua, como, por
ex., as despesas da empresa com bombas, o tratamento da gua captada ou a coleta e
tratamento de esgotos.
Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP 5, pg. 43.
738
739
401
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(2003): elasticidades em mdia de -1,078 na indstria), conclui-se, que a

cobrana deve estar, ento, em algumas reas (com as respectivas elasticidades
preo acima da mdia), em condies de levar os usurios a um uso
responsvel da gua. No entanto, os valores da cobrana certamente ainda
teriam que ser aumentados de forma a ultrapassar claramente os valores dos
exemplos tratados nos captulos 3 e 4, a fim de conduzir a significantes
aumentos dos custos pelo uso da gua e, conseqentemente, a sensveis
mudanas na forma de utilizao. No que se refere a uma baixa cobrana nas
dimenses propostas ou existentes no Brasil, possveis efeitos incitativos
puderam ser constatados neste trabalho apenas em casos excepcionais, no caso
de empresas com uso intensivo de gua como a CSN (cap. 4.3.3.1.1.2.) ou da
indstria de lcool e acar no Paran (cap. 4.4.2.). Esta avaliao foi
confirmada, entretanto, tambm pelo estudo de Fres et al. (2005), (cf. anexo
A9).
5.5. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA NO

SETOR AGRCOLA
Menos pesquisada ainda a elasticidade preo da demanda de gua na
agricultura no Brasil.741 Renzetti refere-se ao fato de que de modo geral muitas
vezes no existem medies para o consumo de gua no setor agrcola, e,
quando muito, o que existe a cobrana de tarifas globais742 e independentes
da quantidade. Isto pode ser tambm um motivo para as lacunas referentes a
pesquisas relativas s implicaes da cobrana na agricultura brasileira, como
o fato de que, em muitos modelos de cobranas, este setor, de qualquer forma
est isento da cobrana ou paga valores fortemente reduzidos.
Como mencionado no cap. 4.1.3.3.3., Sales (1999, pg. 118) no encontrou
em seu estudo do exemplo do Aude Acarape no Cear nenhum indcio de
que l a cobrana tenha levado, no caso do setor agrcola, a um uso mais
Com relao elasticidade preo da demanda de gua de outros tipos de uso, como o caso
do setor de minerao, da piscicultura ou da produo de energia, at agora no existem
resultados de pesquisa para o Brasil. Renzetti (1998, pg. 6) lamenta a falta de tais dados,
sobretudo para o setor de energia, justamente em vista do esperado aumento da
necessidade de energia dos pases em desenvolvimento. Tais estudos deveriam ser levados
adiante tambm para a produo de energia no Brasil muito intensiva no uso de gua.
Algumas referncias a possveis cargas financeiras dos operadores de hidroeltricas
encontram-se, por ex., em Campos (2001). Para o setor agrcola encontram-se algumas
informaes interessantes relativas ao tema da elasticidade preo nas diferentes
contribuies em Thame (org.) (2004), sem que se fale diretamente sobre a elasticidade nessa
publicao. Kelman / Ramos (2004) examinam, por exemplo, o impacto da cobrana no setor
agrcola da bacia do Paraba do Sul.
742 Cf. Renzetti (1998), pg. 7.
741
402
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responsvel com a gua. Para aquele caso, isto parece estar ligado em primeira
mo aos valores da cobrana, demasiadamente baixos.
Geralmente, pelo menos em partes do setor agrcola, a cobrana possui
realmente grandes chances de influenciar o comportamento dos usurios.
CNEC / FIPE, sem apresentar dados concretos, partem de uma elasticidade
preo da demanda de gua claramente mais alta para a agricultura do que
para a indstria e os usurios domsticos dependendo respectivamente da
importncia da irrigao de cada cultura cultivada.743 Ribeiro / Lanna /
Pereira (1999, pg. 10 s) referem-se ao fato de que no setor agrcola, as reaes
dos usurios em relao aos aumentos de preo para o uso da gua sejam
muito diferentes. Eles apresentam um exemplo da Espanha, onde a
elasticidade preo da demanda sobe, entre outras coisas, com a
disponibilidade de gua e cai com a implementao de mtodos de irrigao
modernos e eficientes. Os mesmos autores citam um estudo sobre a
agricultura na Califrnia, onde so constatados valores para a elasticidade
preo da demanda de gua na agricultura de -1,5 (para culturas com um baixo
valor comercial) e -0,46 (para aquelas com altos valores comerciais).744
Passando para o caso do Brasil, conclui-se ento que, sobretudo no cultivo de
tradicionais culturas com tcnica de irrigao na maioria das vezes ineficiente,
(como por ex. o cultivo de arroz no Rio Grande do Sul) existe uma alta
elasticidade. Por outro lado, seria de se esperar, no caso da produo de frutas
para exportao, baseada em alta tecnologia, uma baixa elasticidade preo.
Com a concluso que os autores tiram desta reflexo no se deve
necessariamente concordar. que eles afirmam que a alta elasticidade preo
tornaria irrealizvel uma cobrana para aqueles agricultores que cultivam
produtos tradicionais e que a baixa elasticidade nas culturas de exportao
possibilitaria l a introduo da cobrana. Tais reflexes se mostram em regra,
como no caso do exemplo da cobrana no Cear (cap. 4.1.), ligadas
preocupao de que uma cobrana no leve falncia os agricultores
brasileiros e que a produo dos alimentos bsicos tradicionais no seja
prejudicada. Destes motivos de preocupao resultam, na maioria dos casos,
valores reduzidos ou totais isenes da cobrana para o setor agrcola.
No sentido de uma cobrana como instrumento incitativo, deveria-se,
naturalmente, chegar a uma concluso contrria aos resultados de Ribeiro /
Lanna / Pereira (1999), como deve ter ficado claro no decorrer deste trabalho,
pois uma cobrana de gua pode cumprir melhor seu objetivo incitativo na
Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e obras do Estado de so Paulo / CRH
Conselho Estadual de Recursos Hdricos (1997), RP.05, pg. 44.
744 Estes resultados so, a grosso modo, semelhantes aos apresentados por Pinheiro / Lima
(s/d), que calculam para a agricultura em Apod (Cear) uma elasticidade preo da demanda
de gua de -1,55. Porm, eles mesmos notam que o mtodo residual por eles utilizado para o
clculo na agricultura do nordeste do Brasil est repleto de inseguranas e imprecises. Cf.
especialmente Pinheiro / Lima (s/d), pg. 6.
743
403
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poltica ambiental, quanto maior for a elasticidade preo da demanda de gua.

Sobretudo no caso dos produtos tradicionais pouco rentveis - os quais so
marcados frequentemente por mtodos de irrigao ineficientes - comparados
com outras culturas, seria de se esperar uma clara reduo do consumo de
gua. Esta porm no tem que surgir, obrigatoriamente, de forma alguma
atravs da falncia dos agricultores ou do fim do cultivo destas culturas.
Justamente neste mbito, uma cobrana pode, freqentemente, contribuir de
maneira muito bem sucedida, por ex., para a ampliao de tcnicas de
irrigao modernas e que possibilitem a economia de gua.
Sobretudo em regies com carncia crnica de gua, como o caso do
nordeste do Brasil, em vista da elasticidade preo da demanda de gua
relativamente alta, a cobrana poderia, em alguns setores da agricultura,
representar ento uma valiosa estratgia de soluo. Os resultados obtidos no
Cear, entre outros no cap. 4.2., constatam tal fato.
Para se acabar, como anteriormente citado, com esta concluso enganosa
amplamente disseminada, de que uma alta elasticidade preo da demanda de
gua na agricultura seria atribuda exclusivamente sua baixa capacidade de
pagamento, o que teria como conseqncia automaticamente a insolvncia dos
pequenos agricultores ou drsticas redues na produo de gneros
alimentcios bsicos causados pela introduo da cobrana, preciso que
estudos futuros tambm se ocupem mais amplamente com a estrutura do
consumo de gua neste setor. Deve-se tentar, sobretudo, a obteno de
resultados mais precisos sobre as elasticidades preo e renda relativas
demanda do setor agrcola. Os custos da introduo de tcnicas alternativas de
irrigao devem ser pesquisados para diferentes reas da agricultura no Brasil.
Alm do mais, parece de grande importncia que se desenvolvam, ao mesmo
tempo, possibilidades de organizar a cobrana para o setor agrcola de forma
que esta seja socialmente suportvel. Medidas de apoio, como a subveno da
introduo de mtodos de irrigao mais eficientes, a melhoria do acesso aos
mercados de crdito e de venda e medidas semelhantes, podem, neste caso,
evitar efeitos sociais negativos, como j foi tambm mencionado.
5.6. CONCLUSO EM RELAO ELASTICIDADE PREO DA

DEMANDA DE GUA
Em resumo, pode-se dizer que, em vista das poucas informaes a respeito de
elasticidades preo da demanda de gua, realmente bem diferentes nos
diversos segmentos de usurios, espera-se, da mesma forma, diferentes
possibilidades de efeito de uma cobrana incitativa. Enquanto os
consumidores finais privados (usurios indiretos), que recebem sua gua de
redes pblicas de abastecimento, reduziro seu consumo de gua em caso de
404
18/10/2010 09:25:04
um repasse da cobrana presumivelmente apenas em medidas muito baixas

se que isso vai ocorrer parecem, existir em determinadas reas da
indstria, chances claramente maiores de que a cobrana possa ser empregada
tambm como instrumento incitativo. No caso das companhias de
saneamento, a possibilidade do repasse da carga financeira aos consumidores
finais, as condies bsicas na organizao do setor (falta do acesso aos
recursos financeiros pblicos e privados etc.) assim como a no rara falta de
conhecimento por parte dos responsveis impedem, entre outras coisas, que os
estmulos da cobrana se tornem eficazes. Tambm neste ponto, estudos mais
detalhados deveriam, no futuro, analisar as estruturas de custos nas empresas
e as respectivas implicaes para a cobrana pelo uso da gua.
405
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RESUMO
6. RESUMO: A COBRANA PELO USO DA GUA ANLISE

COMPARATIVA DE IMPORTANTES ASPECTOS DOS
MODELOS PROPOSTOS E IMPLEMENTADOS NO BRASIL
6.1. A COBRANA PELO USO DA GUA COMO
INSTRUMENTO ECONMICO NA POLTICA AMBIENTAL
Problemas ambientais podem ser entendidos como consequncias das chamadas externalidades, ou seja, indivduos utilizam-se de reservas naturais sem,
no entanto, tomarem parte no ressarcimento dos danos provocados a terceiros
por tal uso. Este o caso, por exemplo, da excessiva poluio do ar atravs da
emisso de gases industriais ou de veculos automotores de forma individual.
Tais emisses so apontadas como causa de vrias doenas do sistema
respiratrio entre as populaes habitantes das regies por elas afetadas.
Todavia, so os prprios doentes obrigados a arcar com as despesas oriundas
dos tratamentos mdicos, apesar de serem outros os responsveis pelas causas
de suas enfermidades.
Outro exemplo que pode ser dado, o qual ocorre de forma no rara, principalmente no Nordeste brasileiro, a excessiva utilizao da gua montante
dos rios em regies afetadas pela escassez deste elemento natural. Esta prtica
acaba, muitas vezes, levando as populaes habitantes jusante dos rios a
uma tal situao, na qual at mesmo o acesso a gua potvel encontra-se
comprometido, obrigando-as a gastos muito elevados, dada a necessidade, por
exemplo, do abastecimento de gua atravs de carros-pipa.
Os usurios que originam tais custos, mas os repassam a outros, geram
aquilo que no jargo da economia ambiental chamado de efeito externo
negativo ou custo externo.
Instrumentos baseados no mercado ou econmicos na poltica ambiental e,
principalmente, a tributao ambiental, objetivam a internalizao dos custos
externos resultantes deste uso excessivo dos recursos naturais, ou melhor o
repasse destes custos a seus causadores. Fala-se, neste contexto, da implementao do princpio usurio-pagador ou princpio poluidor-pagador (PUP /
PPP). Este princpio apresenta-se no apenas como justo, como tambm
oferece aos gestores ambientais uma valiosa ferramenta no norteamento do
comportamento dos usurios do meio ambiente. Assim, cobra-se por exemplo,
uma taxa ambiental para cada metro cbico de gua utilizado ou determina-se
um imposto a ser pago sobre cada tonelada de dixido de carbono emitida,
aumentando-se, com isso, os custos de utilizao do meio ambiente para o
usurio (ou poluidor). Este aumento dos custos leva, por sua vez, tais usurios
a limitarem seus consumos de gua ou emisses de elementos poluentes para
evitar o pagamento da taxa ambiental.
406
18/10/2010 09:25:04
RESUMO
Instrumentos econmicos da poltica ambiental como, por exemplo, a

cobrana pelo uso da gua, tema tratado neste trabalho, podem auxiliar,
atravs da poltica de determinao de preos, na conduo da demanda
referente ao uso do meio ambiente. Estes instrumentos desempenham esta
tarefa de forma sensivelmente melhor que aqueles de carter de comando e
controle, como por exemplo, normas e regulamentaes, j que os
instrumentos econmicos, de acordo com a teoria econmica neoclssica,
possibilitam uma maior flexibilidade, levando-se em conta o conjunto dos
usurios. Em outras palavras: o objetivo ecolgico ser atingido de forma
eficiente, ou melhor, sob os menores custos totais possveis, atravs das
diferentes reaes por parte dos usurios. Assim, pode-se atingir uma
distribuio dos recursos naturais que ao final proporcione os maiores ganhos
possveis sociedade como um todo.

Em face da crescente qualitativa e quantitativa escassez de gua em muitas
guas superficiais no pas, prev-se a cobrana pelo uso da gua no Brasil, j
h muitos anos, em quase todos os estados e no mbito federal como um
elemento central da legislao hdrica. Ela j aplicada, desde alguns anos, em
um nmero cada vez maior de bacias hidrogrficas. O objetivo , segundo as
leis (como por exemplo a Lei Federal 9.433/97), explicitar o valor econmico
real da gua e estimular o uso racional deste recurso natural. A concepo
institucional decentralizada e participativa da legislao de recursos hdricos,
a qual foi reformulada na dcada de 1990, bem como o fato de grande parte da
arrecadao proveniente da cobrana pelo uso da gua ser aplicada de forma
marcante na prpria bacia onde foi gerada, fazem deste instrumento, um meio
atrativo de gesto de recursos hdricos, mesmo para aqueles que devem arcar
com os custos da cobrana (os usurios). Atravs da ao dos ncleos de
pesquisa e da iniciativa poltica foram desenvolvidos diferentes modelos para
a cobrana pelo uso da gua.
Trata-se aqui, notadamente, da cobrana pelo uso da gua bruta enquanto
recurso natural, e no de tarifas aplicadas ao servio de fornecimento de gua
tratada ou gua potvel e da coleta ou do tratamento de esgotos, atravs de
empresas de saneamento.
A cobrana pelo uso da gua incide, geralmente, sobre todas as formas
diretas de uso das guas superficiais (e, em alguns casos, tambm das guas
subterrneas), ou seja: captao e consumo de gua e diluio de esgotos.
Alm do mais, sobre todos os grupos de usurios (indstrias, empresas de
saneamento, agricultura, etc.). Em geral, multiplica-se a quantidade de
unidades usadas (metros cbicos de gua captados ou consumidos, quantidade de elementos poluentes lanados) por um valor relativo ao preo e
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RESUMO
determinados coeficientes que permitem variar a cobrana, por ex., segundo as

peculiaridades locais.
No presente trabalho so analisados, de forma mais aprofundada, os modelos
j implementados no Brasil, bem como aqueles modelos mais importantes
discutidos no mbito acadmico e poltico, levando-se em conta seus efeitos
econmicos e ecolgicos e aspectos de praticabilidade e implementao.
A cobrana pelo uso da gua bruta j existe na bacia hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul desde maro de 2003 (cap. 4.3.). O modelo de clculo aplicado
inicialmente naquela bacia hidrogrfica, e que se estendia sobre a captao e o
consumo de gua, bem como a eficincia no tratamento dos esgotos antes do
lanamento, foi deliberadamente mantido em uma forma simplificada, e foi
implantado em 2004 em todas as bacias estaduais745 do Rio de Janeiro (cap.
4.4.1). Este estado tornou-se, assim, o segundo membro da federao, no qual
foi instituda uma cobrana pelo o uso de todo o conjunto de guas
superficiais. Pioneiro foi o estado do Cear, no qual uma cobrana obrigatria
j existe desde 1996 (cap. 4.1.). Neste estado, contudo, misturam-se vestgios
de uma cobrana pelo uso da gua e de uma tarifa pela disponibilizao deste
recurso746. Uma outra caracterstica no caso do do Cear , alm de uma
concepo bastante simplificada, a diferenciao significativa dos preos a
serem cobrados de acordo com os setores usurios. Em 2006, o estado de So
Paulo comeou a implementao da cobrana a nvel estadual e tambm nas
bacias sob domnio federal dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia o uso da
gua bruta j estava sujeito a uma cobrana. A metodologia desta cobrana foi
adotada tambm pelo comit da bacia do Paraba do Sul em 2007 e em 2010
Como mencionado no cap. 2, rios que correm atravs de mais de um estado encontram-se
sob domnio federal, enquanto aqueles, dos quais a nascente e a foz encontram-se em um
mesmo estado esto sob domnio estadual.
746 Alguns autores fazem uma diferenciao entre a gesto de recursos hdricos e o
gerenciamento de recursos hdricos. Com relao gesto, a qual encontra-se associada, em
um mesmo contexto, cobrana pelo uso da gua, esta um controle dos recursos hdricos
no sentido de uma monitorao e orientao do uso, ou seja, uma atividade primeiramente
regulamentadora ou administrativa. J o gerenciamento de recursos hdricos engloba investimentos na disponibilizao ou tratamento da gua (como, por exemplo, investimentos em
barragens ou estaes de tratamento de guas residuais). Em outras palavras: a gesto
objetiva tal qual a cobrana pelo uso da gua o norteamento da demanda por gua,
enquanto o gerenciamento pauta-se por orientar tambm a oferta de gua; quase sempre
acompanhado das respectivas dificuldades financeiras ocasionadas pelos altos custos de
investimentos. Esta diferenciao fundamental, principalmente em um contexto associativo
de gesto com a cobrana, como instrumento de induo, j que esta objetiva levar os
causadores de danos ambientais a restringirem tais prejuzos, ou mesmo evit-los por
completo. O financiamento de investimentos orientados na oferta significa, muitas vezes, que
danos j causados sejam reparados posteriormente. Na ao da COGERH (Companhia de
Gesto dos Recursos Hdricos) no sistema, no Cear, mesclam-se estes aspectos de gesto e
de gerenciamento. Razo pela qual surge, neste estado, esta concepo especfica da
cobrana.
745
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RESUMO
provavelmente ir estender-se bacia do Rio So Francisco. J no estado do

Paran, a introduo da cobrana pelo uso da gua fracassou diante da
resistncia poltica (cap. 4.4.2.)
Uma experincia bastante interessante e aparentemente eficaz na cobrana
pelo uso da gua no setor agrcola, apresenta o projeto-piloto guas do Vale
no rio Jaguaribe, no qual uma combinao de cobrana pelo uso da gua e do
pagamento de uma compensao financeira aos agricultores que reduzissem o
consumo na irrigao levou, no ano de 2001, a uma sensvel economia de gua
(cap. 4.2.). Na regio das bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, antes
do incio da cobrana oficial, praticava-se, j h alguns anos, atravs de um
consrcio formado por alguns municpios e usurios privados uma
simulao voluntria ou exerccio de cobrana de 0,01 R$/m pelo uso da
gua (cap. 3.2.).
No captulo 3.1., so apresentados os estudos que nortearam a cobrana
em So Paulo e as modalidades da mesma. Trata-se, sobre tudo dos estudos da
CNEC/FIPE e do CRH/CORHI. Neles, como em muitos outros, no entanto,
so apresentadas propostas para a cobrana pelo uso da gua, as quais
concentram-se antes na arrecadao de receitas que em levar os usurios a
reagirem de forma mais racional no tocante ao uso deste recurso natural.
Trata-se, ento, antes de uma cobrana para fins de financiamento que de um
instrumento econmico de direcionamento do uso da gua. Mesmo assim,
orienta-se o modelo discutido em So Paulo, em sua calculao concreta, em
alguns elementos intensificadores da eficincia econmica (como a
diferenciao feita de acordo com as estaes do ano ou com as caractersticas
ecolgicas). O modelo de cobrana STgua (coordenado pela PUCRS, cap.
3.4.) e a tarifao de acordo com os chamados preos timos de CarreraFernandez e Garrido (cap. 3.6.) tambm orientam-se claramente, em suas
concepes, nas necessidades financeiras das bacias hidrogrficas. O STgua
rateia os custos da gesto (e do gerenciamento) de recursos hdricos de acordo
com um sistema de quotas norteado segundo o princpio usurio-pagador ou
princpio poluidor-pagador (PUP / PPP), enquanto os chamados preos
timos ocupam-se da angariao das receitas desejadas atravs de uma
diferenciao de preos de acordo com a Regra de Ramsey (ver infra). A
metodologia de Thomas (cap. 3.5.), a qual baseia-se na escassez de gua
ocasionada, tenta levar em conta as conseqncias ecolgicas da utilizao da
gua por um usurio nos clculos diretos da cobrana que incide sobre ele. A
forma de cobrana de Cnepa / Lanna / Pereira (1999, comparar cap. 3.3.)747,
que combina incentivo e financiamento, concebida como um dos poucos
modelos que realmente se orientam no efeito indutor de uma cobrana
ambiental. Aqui, opta-se por implementar uma cobrana que deve ser, em
geral, mais cara que algumas das possibilidades de reduo da contaminao
Cf. tambm (ver a bibliografia do presente trabalho) Cnepa / Pereira (2001) e Pereira
(2002). Ribeiro (2000) aplica o modelo ao rio Pirapama no estado Pernambuco.
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RESUMO
dos rios atravs de poluentes por parte de alguns usurios. Com isso estes
usurios seriam estimulados a sanearem seus esgotos evitando-se, assim, a
gerao de poluio este que , exatamente, o objetivo de tais instrumentos
econmicos da poltica ambiental. Este modelo de cobrana incitativa e de
financiamento de Cnepa / Lanna / Pereira (1999) aponta, tambm, para
possibilidades diferenciadas de aplicao dos recursos arrecadados; um
aspecto constantemente decisivo para a implementao prtica e para a
aceitao da cobrana por parte daqueles por ela atingidos.
A seguir sero salientados, atravs de uma comparao dos exemplos analisados neste trabalho, alguns dos aspectos mais importantes da cobrana no
Brasil. O foco das atenes concentra-se nos elementos centrais do instrumento
econmico da cobrana: o incentivo a uma mudana de comportamento ecolgico induzida atravs do preo, a eficincia econmica, a implementao do
princpio usurio-pagador ou princpio poluidor-pagador (PUP/PPP), bem
como o efeito de financiamento e a viabilidade prtica. No h, at o presente
momento, na literatura especializada brasileira uma anlise minuciosa dos
modelos de cobrana pelo uso da gua j implementados ou em fase de
discusso a partir dos vieses econmico e de prtica de implementao. O
autor deste trabalho espera, portanto, poder contribuir atravs dele para as
discusses futuras, tanto cientficas, quanto prticas, relativas
implementao de modelos de cobranas pelo uso da gua que sejam
eficientes e viveis.
6.2.1. A Concepo geral dos modelos de cobrana

A cobrana pelo uso da gua , pois, um mtodo eficaz para se fazer frente ao
problema da escassez de gua. No Brasil a escassez deste recurso natural
aparece em algumas regies antes de forma quantitativa, como no caso do
semi-rido nordestino e, em outras, de forma qualitativa como, por exemplo,
no caso da bacia do rio Paraba do Sul ou em outras regies de concentraes
industrial e populacional.
Pensando-se de forma ideal, estas caractersticas devem ser refletidas na
concepo de um modelo de cobrana pelo uso da gua. De fato, pode-se
perceber, por exemplo, no caso do estado do Cear (cap. 4.1.), o qual
assolado pelo problema das secas, que a cobrana pelo uso da gua incide
meramente sobre o consumo de gua, mas no sobre o lanamento de
esgotos748. No caso da cobrana na bacia do Paraba do Sul, pelo contrrio,
Tambm o modelo denominado preos timos, o qual tratado no captulo 3.6. e cuja
aplicao sugerida para os estados nordestinos da Bahia e Pernambuco, orienta-se, em certa
medida, nas peculiaridades regionais, j que atravs da cobrana devero ser financiados os
investimentos para a disponibilizao de gua. Isto parece at certo ponto adequado, no
caso do gerenciamento (no sentido do termo acima explicado) de recursos hdricos do
748
410
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RESUMO
ocorre uma forte porm, supostamente ainda insuficiente concentrao de

esforos no sentido de reduzir-se o lanamento de poluentes orgnicos a
fonte de poluio mais nociva neste rio. A proposta que est na base da
metodologia de cobrana pelo uso da gua no estado de So Paulo leva ainda
em considerao outros elementos poluidores.
Embora seja exatamente a falta do componente esgoto no caso da cobrana
no estado do Cear ou a falta de preocupao com outros elementos poluentes
no Paraba do Sul que, com base em motivos ecolgicos, permitem uma
justificada crtica, pode ser, contudo legtimo, pelo menos em um momento
inicial por motivos de praticabilidade concentrar-se nos problemas principais das respectivas bacias (ver infra).
Alm disso, faz sentido, devido s interdependncias hidrolgicas, submeterem-se todas as formas de utilizao da gua captao, consumo e lanamento de elementos poluentes a uma cobrana, tomando-se estas formas
de utilizao como variantes que influenciam-se mutuamente, tal qual se percebe no decorrer da anlise feita no estudo de Thomas (2002) (cap. 3.5.). A
maior parte dos modelos de cobrana pelo uso da gua leva em considerao
pelo menos estas trs modalidades bsicas, ainda que de formas diferenciadas,
a partir de uma perspectiva tcnica. Em alguns destes modelos so permitidos
valores diferenciados de acordo com as caractersticas das sub-bacias (ver
infra). Se estes preos so definidos de forma condizente com os problemas e
as necessidades ecolgicas, ento o modelo leva em conta o PUP/PPP, quer
dizer, apresenta-se como justo no sentido em que ele imputa os custos queles
que os provocam. Com isso cresce a motivao entre os usurios no sentido de
orientarem o uso da gua de acordo com os custos de oportunidade. A gua
seria, assim tal qual apresentada de forma pormenorizada na economia
ambiental neoclssica alocada de forma economicamente eficiente entre os
usurios, ou seja de forma maximizante do bem estar social.
6.2.2. A cobrana como instrumento de financiamento ao invs de

instrumento incitativo
No caso do Brasil, entre outros pases, apresenta-se problemtico o fato de as
cobranas tanto as j praticadas, quanto aquelas em fase de discusso no
objetivarem, em praticamente lugar algum, servir como instrumento incitativo
e atuar de forma economicamente eficiente. , sem dvida, muito difcil
determinar de forma exata os custos de oportunidade relevantes do uso gua,
mesmo tendo Thomas e Scatasta (cap. 3.5.) apresentado um modelo
convincente, o qual poderia auxiliar a orientar a estruturao da cobrana pelo
uso da gua de acordo com a sua escassez. De forma geral, contudo, atem-se
Nordeste brasileiro, o qual marcado por um grande nmero destes investimentos (tais
como represas, canais, sistemas de encanamento, etc.).
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RESUMO
boa parte dos estudos sobre a cobrana pelo uso da gua no Brasil a somente
postular um uso racional da gua como objetivo maior. Na concepo prtica
das cobranas, este aspecto aparece, geralmente, apenas de forma bastante
limitada.
Apenas a cobrana incitativa e de financiamento de Cnepa / Pereira /
Lanna (1999) (cap. 3.3.) concebida explicitamente como instrumento para fins
de controle do uso. Neste estudo deixam-se perceber, atravs de uma curva
simplificada dos custos de abatimento dos poluentes orgnicos, os valores de
cobrana necessrios para uma determinada reduo da poluio da gua,
efetuada de forma decentralizada pelos prprios usurios. Isto corresponde
exatamente ao padro da cobrana ambiental de acordo com a teoria
neoclssica.
Tambm o projeto-piloto na bacia do rio Jaguaribe, no estado do Cear
analisado no captulo 4.2. buscava nitidamente um efeito de controle e de
redirecionamento da demanda. A cobrana de fato, comparativamente alta
para o setor agrrio foi, contudo, no seu efeito incitativo complementada de
forma massiva atravs de transferncias financeiras.
Todos os outros modelos de cobrana aqui apresentados orientam-se, em
suas concepes, nas receitas previstas, ou foram elaborados de forma ad hoc,
ou com bases em diferentes critrios, dos quais a maior parte de carter
poltico. Assim, tenta-se no projeto CNEC/FIPE, em So Paulo, financiar 30%
dos investimentos previstos nos planos de bacia atravs da cobrana pelo uso
da gua; caso semelhante ao da bacia do Paraba do Sul, onde os investimentos
previstos para os trs anos posteriores implementao da cobrana deviam
ser cobertos por ela. Da mesma forma v-se no modelo STgua (cap. 3.4) e nos
preos timos de Carrera-Fernandez e Garrido (cap. 3.6.) que, ao fim, os
custos dos investimentos aparecem como fator decisivo da definio do valor
das cobranas, enquanto no estado do Cear (cap. 4.1.), apenas os custos de
operao e manuteno da COGERH so determinantes. O valor de 0,01
R$/m da contribuio de investimento, praticada at 2006 pelo Consrcio
Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ) (cap. 3.2.), em contrapartida, foi
determinado de forma relativamente arbitrria.
As experincias no Brasil correspondem assim, claramente, a uma prtica
internacional vigente. Em pouqussimos lugares orientam-se as cobranas pelo
uso da gua e os instrumentos econmicos da poltica ambiental de modo
geral nos objetivos incitativos. Os objetivos de financiamento esto sempre
em primeiro plano. No sistema francs das redevances, o qual serviu e ainda
serve freqentemente de exemplo para a cobrana no Brasil, aparece como
parmetro, por exemplo, o financiamento de uma parte dos investimentos
previstos nas respectivas bacias.
Apesar de tudo, pode-se esperar, naturalmente, da execuo da cobrana,
enquanto instrumento de financiamento, um efeito indutor ou de controle de
uso, o qual aparece como efeito colateral ou de forma casual. Os resultados da
anlise da elasticidade preo da demanda por gua, no captulo 5 deste
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18/10/2010 09:25:05
RESUMO
trabalho, demonstram que qualquer aumento de preo ocasiona uma baixa na

demanda por gua e no lanamento de esgotos (de forma diferenciada entre os
grupos de usurios). A fim de canalizar estes efeitos de controle de uso, da
forma mais efetiva possvel, na direo das exigncias ecolgicas, certamente
decisivo, que tais exigncias sejam refletidas na cobrana nos seus valores, na
ponderao adequada das formas de uso e em outros fatores orientados nas
realidades ecolgicas locais.
6.2.3. O valor da cobrana e o seu potencial de atuao como

instrumento de estmulo
Os baixos encargos das cobranas existentes no estado do Cear, no vale do
Paraba do Sul, nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo, no exerccio de
cobrana do Consrcio PCJ e tambm na cobrana agora praticada l, bem
como nos diferentes modelos propostos (com exceo da variante de Cnepa/
Lanna/ Pereira (1999), tratada no captulo 3.3.), no deixam perceber ou
esperar quaisquer redues significativas na demanda pela gua. De fato
aparece principalmente junto a determinados usurios do setor industrial
uma, em parte, alta elasticidade preo da demanda por gua749 e com isso um
potencial promissor de alcanar-se um efeito atravs da cobrana pelo uso da
gua (cap. 5.4.). A cobrana deveria, entretanto nesta baixa ordem de
grandeza levar apenas junto a poucos usurios a um aumento significativo
do custo do uso da gua ou dos custos operacionais e, devido a isto, a
mudanas substanciais nos padres de utilizao dos recursos hdricos. O
exemplo da CSN (cap. 4.3.3.1.1.2.), com suas altas quantidades de captao,
apresenta, certamente, uma exceo que vem confirmar a regra. Da mesma
forma, o estudo de Fres et al. (2005) ratifica tal opinio.
Outrossim, mostra-se que valores mais altos da cobrana ocasionariam,
seguramente, significantes efeitos. Pesquisa realizada pela CNEC / FIPE com
empresrios do ramo industrial em So Paulo (cap. 3.1.3.3.) demonstrou que
estes, encontrando-se sob um (fictcio) pesado nus financeiro, consideram
estratgias diversificadas de modificaes nos seus padres de uso de gua
para, assim, diminuir os valores de cobrana a serem pagos. Tambm na bacia
do Paraba do Sul foram introduzidas medidas de economia de gua por parte
de alguns usurios industriais ainda antes da implementao da cobrana pelo
uso da gua. Os clculos de Cnepa / Pereira / Lanna (1999), (cap. 3.3.)
indicam que na bacia do rio dos Sinos at mesmo uma cobrana relativamente
moderada pode levar a uma sensvel reduo da poluio atravs de materiais
orgnicos.
A elasticidade-preo da demanda descreve a relao entre uma reduo relativa da

demanda e uma mudana relativa do preo do uso da gua.
749
413
18/10/2010 09:25:05
RESUMO
As empresas do setor de saneamento no vale do Paraba do Sul (cap.

4.3.3.2.) encontram-se, j hoje, de certa medida sob o estmulo de ampliar o
tratamento de esgotos. Este estmulo provem, entretanto, at agora principalmente atravs de subvenes e subsdios, as quais acompanham a cobrana
(eventualmente dentro das aes do PRODES Programa Nacional de Despoluio de Bacias Hidrogrficas da ANA (Agncia Nacional de guas)).
Belem / Nogueira (2007) confirmam a suposio de que, tambm neste setor
usurio, a cobrana na bacia do rio Paraba do Sul demasiado baixa e,
portanto, no constitui incentivo racionalizao do uso dos recursos hdricos.
Um aumento da cobrana poderia, aqui, par e passo, entre outros, com um
acesso melhorado ao mercado de crditos, levar as empresas pblicas de
saneamento a sensveis melhorias ecolgicas.
No tocante aos usurios domsticos, de acordo com os resultados do cap.
5.2., a expectativa de que ocorram somente pequenas reaes cobrana,
sobretudo porque para estes usurios haveriam, eventualmente, apenas
aumentos muito pequenos das tarifas de gua e esgoto como conseqncia da
cobrana. Estes usurios indiretos no so, contudo, o objetivo de uma
cobrana pelo uso da gua enquanto instrumento de controle de uso. Em
relao aos usurios diretos, no caso, as empresas de gua e esgoto, sacrifica-se
entretanto, em certa medida, o efeito incitativo atravs do possvel e praticado
repasse da cobrana ao usurio indireto, no caso o usurio final privado.
A experincia internacional (como nos exemplos da Espanha e Califrnia,
no captulo 5) indica, no caso do setor agrrio, uma alta elasticidade preo da
demanda de gua e, com isso, um grande potencial de eficcia de uma
cobrana para fins de controle do uso. Os resultados dos poucos estudos
tericos existentes sobre o caso do Brasil apontam na mesma direo. A
cobrana de 0,01 R$/m combinada ao instrumento de pagamento
compensatrio no rio Jaguaribe (captulo 4.2. sobre o projeto-piloto guas do
Vale) tambm demonstrou uma ao eficaz. Os efeitos mais ntidos, no que
concerne economia no uso de gua, podem ser obtidos, na maioria das vezes,
nas culturas tradicionais (como arroz, feijo, milho etc.) onde se mostra,
geralmente, o uso mais intensivo de gua e as quais, no entanto, apresentam
uma baixa rentabilidade. Contudo, a classe poltica e os pesquisadores abstmse de forma compreensvel no Brasil, em fazer valer, com todo o rigor, os
estmulos ligados ao preo junto aos respectivos agricultores, na maioria das
vezes, pequenos lavradores (ver infra). Geralmente so concedidos a eles
subsdios cruzados na forma de uma cobrana reduzida demasiado
reduzida, do ponto de vista do PUP / PPP e, por conseguinte, do efeito ecolgico desejado. Alm disso, somente em pouqussimos casos prev-se a submisso da forte contaminao das guas por poluentes agrcolas a uma
cobrana (no vale do Paraba do Sul, por exemplo, no modelo antigo, apenas
uma parte do setor pecurio foi submetida a uma cobrana obrigatria).
Tambm em relao queles poluentes os quais no podem ser medidos de
forma pontual e que atingem as guas de forma difusa (como o nitrato,
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18/10/2010 09:25:05
RESUMO
oriundo dos fertilizantes), seria no entanto possvel reduzir seus usos atravs
de uma cobrana ambiental; (neste caso, provavelmente de forma mais efetiva,
atravs de uma taxa cobrada na compra de tais fertilizantes.) Em face da
sempre crescente poluio da gua pela atividade agrcola, deveria-se repensar
este tema no futuro.
A fim de aplicarem-se estes possveis efeitos incitativos da cobrana em
todas as reas de forma mais eficiente possvel, devem-se elevar os seus
valores a nveis muito acima dos que so cobrados hoje ou propostos na
maioria dos estudos tcnicos e, acima de tudo, orient-los de acordo com as
exigncias ecolgicas. De outra forma, surgem, como ameaa, altos custos de
oportunidade, atravs do bloqueio de modalidades de uso ou da necessidade
de abertura de novas fontes de aprovisionamento.
Tambm Cnepa (2010, pg. 90 s.) critica os defeitos na concepo das
cobranas no Brasil:
Aparentemente, ao se examinar a experincia do comit do Rio Paraba do Sul
e do comit dos Rios Piracicaba, Jundia e Capivari, a tarifao pelo uso dos
recursos hdricos (PUP) est se dando dentro do marco do rateio de custos,
deixando de lado as questo da incitatividade da tarifa, sob o argumento de que
preciso fazer deslanchar o sistema e comear com tarifas bem baixas,
negociadas em nvel de comit, e que permitam, ento repartir os custos das
intervenes De fato, o que est acontecendo nas experincias em curso a
negociao de uma tarifa para retirada de gua e outra para DBO e, depois, a
determinao via seleo de projetos de interveno que se candidatam aos
recursos dos investimentos que sero realizados , no havendo
necessariamente um casamento entre as intervenes e a curva escalonada [do
modelo de Cnepa / Pereira / Lanna; reproduzida na Fig. 3.3.2. no cap. 3.3.
deste trabalho; nota do autor], que ordena as intervenes por custo marginal
crescente. Em outras palavras: no h como assegurar que a experincia em
curso seja custo-efetiva. Em meu entender, isto torna o sistema muito
vulnervel e o afasta do objetivo principal da legislao vigente que pretende,
explicitamente, realar o valor econmico da gua. O preo da gua assim
determinado, quer para retirada, quer para despejo de efluentes, no sinaliza
nada em matria de sua escassez relativa, ficando apenas como uma transao
entre usurios para ratear os custos de aes que podero, talvez, ter alguma
eficcia em termos de proteo/recuperao, mas que, certamente, no tero
nem eficincia nem velocidade no alcance de objetivos de qualidade.
Resta, ento, esperar que a estratgia de acordo com alguns responsveis,

meticulosamente escolhida de trabalhar-se no incio com valores
comparativamente baixos, e aument-los, continuamente, com o passar do
tempo, seja seguida de forma conseqente nos prximos anos.
415
18/10/2010 09:25:05
RESUMO
6.2.4. Diferenciao da cobrana em funo de critrios ecolgicos

e segundo setores de usurios
Para uma implementao da forma mais exata possvel do PUP / PPP devem
ser refletidos dados regionais especficos (por exemplo, as diferentes caractersticas nas sub-bacias) ou peculiaridades temporais (estao chuvosa e
estao seca) em uma diferenciao da cobrana correspondente. Muitos dos
estudos aqui analisados apresentam esta proposta. As metodologias atuais das
cobranas nas bacias PCJ e do Rio Paraba do Sul diferenciam a cobrana pela
captao de gua segundo as respectivas classes de uso do trecho do rio
atravs do coeficiente K cap classe (cp. cap. 4.3.5. e anexo A9). O modelo de
cobrana no estado de So Paulo tambm prev outros fatores de
diferenciao que, por enquanto, adotaram o valor 1, mas num futuro podem
ser utilizados para refletir, por exemplo, as peculiaridades locais das
respectivas sub-bacias ou trechos do rio. No Cear no existe ainda qualquer
diferenciao local ou temporal; isto se deve talvez tambm aos planos de
interligar as bacias do estado. Nesse caso de estreita inter-relao entre todos
os trechos de diferentes bacias pode no fazer sentido diferenciar a cobrana
segundo critrios locais. De forma geral pode-se resumir que, onde h
diferenas nos efeitos eco- e hidrolgicos do uso de gua entre diferentes
regies ou pocas, faz sentido, do ponto de vista econmico, diferenciar a
cobrana segundo estas particularidades locais ou temporais.
Uma diferenciao de acordo com grupos de usurios portanto, a
implementao de subsdios cruzados no , em contrapartida, propcia ao
PUP/PPP. Quase todos os modelos de cobrana prevem, com base em
motivos poltico-sociais, uma cobrana diferenciada, de acordo com os setores
usurios. atividade agrcola de forma especial um dos grupos de usurios
mais significantes, no que tange gua utilizada e poluio causada so,
muitas vezes, concedidos benefcios considerveis, ou mesmo uma iseno da
cobrana. Assim tambm o caso da limitao do valor da cobrana, ou
mesmo dos valores totais a serem pagos pelos usurios. Estas condies
sempre exigidas, principalmente pela indstria, e que, inclusive, em parte
foram includas no modelo da cobrana em So Paulo, podem atuar como um
privilgio para aqueles setores de usurios que deveriam eventualmente pagar
valores mais altos (j que eles geram custos ambientais externos mais altos)750.
O receio da limitao da competitividade das empresas locais perante aquelas de outras
regies onde, eventualmente, ainda no foi introduzida uma cobrana pelo uso da gua,
aparece, freqentemente, como motivo para moderados encargos junto s empresas. Em caso
de dvida pelo menos aquelas empresas com uma viso de longo prazo, percebem tambm
as vantagens que surgem como efeitos da cobrana como a melhoria da qualidade de gua
ou o aumento de sua disponibilidade, como atestam alguns exemplos no vale do Paraba do
Sul (cap. 4.3.). Visto desta perspectiva, a deciso de empresas por um local de instalao para
750
416
18/10/2010 09:25:05
RESUMO
No antigo modelo de cobrana do comit de bacia do Rio Paraba do Sul, o

CEIVAP, acontecia, finalmente, uma subveno cruzada dos poluidores por
aqueles usurios, os quais apenas captam ou consomem gua. Isto se deve
ponderao injustificavelmente pesada dos usos captao e consumo em relao
diluio de esgotos uso com um peso demasiado pequeno na antiga
metodologia de clculo da cobrana na bacia, vistos os problemas ecolgicos
no rio. Principalmente as empresas de saneamento municipais e estaduais, as
quais so responsveis por boa parte da poluio dos rios atravs de poluentes
orgnicos foram, assim, favorecidas (comparar cap. 4.3.3.2.1.). Na nova
metodologia, esta distoro foi melhorada, com o PPU mais alto (de 0,07
R$/kg DBO) para o lanamento de poluentes orgnicos. Porm, se este preo
reflete a totalidade de custos ambientais causados pelo poluio, algo a se
questionar.
Dos modelos aqui tratados apenas o de Thomas (cap. 3.5.) e o de Cnepa /
Pereira / Lanna (cap. 3.3.) no prevem nenhuma diferenciao de acordo com
critrios sociais. De forma significativa, so estes os nicos dois modelos que,
de fato, orientam-se por uma idia de cobrana incitativa, a qual, para ser
economicamente eficiente e ecologicamente efetiva, tem que apresentar
obrigatoriamente uma cobrana homognea.
Sem dvida h, entre os usurios, diferentes capacidades de pagamento.
Especialmente entre os pequenos e micro agricultores, sabe-se que a situao
financeira muito precria e que um pesado nus financeiro pode resultar,
eventualmente, em conseqncias drsticas para sua renda; conseqncias
estas que naturalmente devem ser evitadas. Contudo, deveriam-se usar outros
instrumentos aqueles, da poltica social ou agrria para alcanar este objetivo. , pois, mal entendido, neste contexto, o princpio de que desiguais
deveriam ser tratados de forma desigual. Se pleiteia-se a conservao dos
escassos recursos hdricos para todos, ou melhor de us-los de forma a atingir
os maiores ganhos para a sociedade como um todo, ento devem-se tratar
todos os usurios de forma idntica. O nico critrio deveriam ser as
conseqncias ecolgicas do uso do elemento gua e esta gua a mesma,
independentemente de quem a utiliza. Somente atravs de uma cobrana
homognea para todos pode-se atingir uma alocao economicamente
eficiente dos recursos hdricos751.
suas atividades poderia ser influenciada, positivamente, pela existncia de uma cobrana ou
de uma gesto de recursos hdricos eficiente.
751 Assim, resultam, em decorrncia das diferentes quantidades utilizadas, nus de cobrana
certamente tambm diferenciados. A essa altura, ocorre, automaticamente, o tratamento
desigual de usurios desiguais. Isto orienta-se, contudo, no uso de gua e na poluio
provocada, e no em critrios, os quais encontram-se fora do setor de utilizao de recursos.
Vale, aqui, a velha mxima econmica: utilizarem-se de meios diferentes para atingirem-se
objetivos diferentes e no sobrecarregar-se uma medida com exigncias alheias a ela,
restringido-se, com isso os seus efeitos. As medidas de gesto de recursos hdricos devem
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18/10/2010 09:25:05
RESUMO
A eficincia econmica, evidentemente, no h que ser o nico critrio

relevante na alocao dos recursos em uma sociedade. Aspectos polticos,
sociais e culturais podem certamente assumir um papel da mesma
importncia. Assim, d-se prioridade absoluta no Brasil, por exemplo, ao
fornecimento de gua potvel populao. A cobrana tambm deve ser
considerada, naturalmente, sempre em conexo com os demais instrumentos
do direito hdrico (como a outorga, os planos de bacia etc.). No entanto, deve
ser pelo menos acentuado nas discusses polticas e acadmicas que a gesto
de recursos hdricos no nenhum jogo de soma zero. Qualquer caracterstica que distancia a cobrana de uma concepo economicamente eficiente
eventualmente em forma de preos reduzidos ou diferenciados segundo os
usurios significa uma continuao da externalizao de custos, ou, em
outras palavras, acompanhada por custos, os quais tero que ser assumidos
por algum setor da sociedade muitas vezes pelos membros socialmente
menos privilegiados dela. questo, se uma cobrana reduzida para a agricultura socialmente justa, como freqentemente sugerido, pode-se responder negativamente, quando tem-se em vista que isto, em dadas circunstncias,
propicia a alguns agricultores repassar parte de seus custos de uso a terceiros.
Os demais usurios ou a sociedade, os quais vem-se obrigados a arcar
eventualmente com tais custos externos (custos de oportunidade), talvez no
venham absolutamente a entender este fenmeno como sendo justo752.
6.2.5. Mecanismos alternativos de proteo para usurios com

pequena capacidade de pagamento e fortalecimento do efeito
incitativo atravs de mecanismos imanentes e flanqueadores da
cobrana
um fato indiscutvel que um agravamento da situao dos usurios
financeiramente frgeis atravs de nus adicionais deve ser evitado. Principalmente os pequenos e micro agricultores devem ser protegidos diante desta
servir poltica de recursos hdricos e no redistribuio de renda. Para atingir-se este

objetivo, existem os instrumentos prprios da poltica social.
752 Alm disso , muitas vezes, falso pensar que atravs de baixos preos de gua protejamse, de forma duradoura, os usurios socialmente mais frgeis. Caso este procedimento
conduza a um uso abusivo e, conseqentemente, escassez dos recursos hdricos, so quase
sempre os membros mais frgeis da sociedade os que no mais podero recorrer aos meios
tradicionais de abastecimento. Com isso incidem, em determinadas circunstncias (por
exemplo, quando tem-se que comprar gua potvel de comerciantes privados que a
transportam em carros-pipa), custos mais altos que aqueles que resultariam atravs da
implementao de uma cobrana eficiente e efetiva. A total inexistncia de uma cobrana
economicamente necessria, no traduz-se, pois, em benefcio para as camadas mais baixas
da sociedade.
418
18/10/2010 09:25:05
RESUMO
situao. A iseno da cobrana de quantidades insignificantes de uso, tal qual

prevista na legislao brasileira de recursos hdricos, pode garantir em certa
medida, esta proteo. Caso se deseje, alm disso, manter o nus financeiro de
certos usurios em nveis baixos, faz, em contrapartida, mais sentido, do ponto
de vista ecolgico, perseguir-se este objetivo no atravs de uma reduo do
nus bruto da cobrana, o que limitaria o seu efeito incitativo, mas sim
reduzindo a carga lquida atravs, por exemplo, do pagamento de compensaes ou mediante uma ajuda financeira na implementao de tcnicas de
irrigao economizadoras. Principalmente diante do fato de predominar
freqentemente um uso perdulrio de gua no cultivo de culturas tradicionais
como arroz e feijo, percebe-se, ento, que valores reduzidos acabam por
condenar a cobrana ao fracasso num setor importante.
exatamente por isso que o projeto-piloto no vale do Rio Jaguaribe seguia
uma outra lnea: atravs de uma cobrana comparativamente alta para a
agricultura de 0,01 R$/m, estabeleceu-se um estmulo relativo ao preo no
sentido de suspender-se o uso de tcnicas profusas de irrigao, enquanto
foram amortecidos os efeitos sociais negativos de uma eventual perda de safra
atravs de pagamentos compensatrios aos agricultores e atravs de um
suporte na introduo de modernas tcnicas de irrigao. Tambm no modelo
incitativo e de financiamento do Rio Grande do Sul (Cnepa / Lanna / Pereira
(1999), cap. 3.3.) apresenta-se a possibilidade de financiamento ou suporte
financeiro de investimentos junto aos usurios atravs das receitas de
cobrana. Em princpio, isto tambm ocorre no vale do Paraba do Sul, onde,
com a arrecadao da cobrana e com subsdios suplementares do PRODES,
entre outros, financiada a construo de estaes de tratamento de esgotos
municipais. Assim a comunidade arca com os investimentos junto aos
usurios em situao financeira fragilizada, nomeadamente, empresas de
fornecimento de gua e de saneamento, sem, no entanto, anular atravs de
eventuais cobranas reduzidas o estmulo para estes usurios a manterem
eles mesmos este ciclo de investimentos em atividade. A prestao de
assistncia tcnica para os usurios prestes a implementar tecnologias que
economizem gua ou reduzam poluio seria outra medida flanqueadora de
grande importncia.
As modalidades da cobrana bem como os mecanismos flanqueadores
poderiam trazer consigo um efeito de suporte e apoio. Por diversas vezes foi
exigida, por exemplo, uma reduo da cobrana, no caso de usurios lanarem
esgotos com menores concentraes de poluentes que aquelas verificadas no
momento da captao. A nova frmula de cobrana na bacia do Paraba do Sul
contempla este aspecto da mesma forma que agora possvel, abater dos
dbitos da cobrana aqueles valores que os usurios apliquem em
investimentos, por exemplo, para tratar os seus efluentes. No sistema alemo
h indcios que mostram que esta possibilidade de abatimento de custos por
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RESUMO
parte da indstria pode trazer consigo um considervel efeito incitativo

adicional.
6.2.6. A percepo da cobrana como instrumento de

financiamento
A utilizao dos recursos obtidos atravs da cobrana mostra-se, na prtica,
como aspecto central da cobrana no Brasil. Na teoria neoclssica da cobrana
ambiental enquanto instrumento incitativo, contudo, este aspecto geralmente
desprezado. Desconsidera-se, principalmente, que, em determinadas propores, medidas planejadas de forma centralizada e financiadas atravs dos recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua, como por exemplo, a
construo de estaes de tratamento de esgotos, a realizao de campanhas
de conscientizao ambiental, medidas de reflorestamento entre outras,
podem ser economicamente mais eficientes que as redues do consumo da
gua ou dos lanamentos de esgotos adotadas de forma descentralizada pelos
prprios usurios. Investimentos como a construo de estaes de tratamento
de esgotos intermunicipais e de grandes reservatrios de gua que somente
mostram-se rentveis com base em economias de escala, ou medidas que
apenas podem ser realizadas de forma coletiva, como por exemplo programas
de educao ambiental, podem mostrar efeitos ecolgicos duradouros. Tais
investimentos no se realizaro, contudo, como reao dos usurios ao
incentivo financeiro da cobrana. Isto pode opor-se crtica concepo da
cobrana como instrumento com finalidades meramente de financiamento na
maioria dos modelos de cobrana pelo uso da gua no Brasil crtica esta que
foi embasada muitas vezes ao longo deste trabalho. Mesmo se o efeito
norteador de muitos modelos de cobrana acabe, sem dvida, por ser
desperdiado por causa de concepes inconsistentes, mesmo assim, pode-se
pelo menos verificar que ao efeito de financiamento dos mencionados
investimentos comunitrios imputado uma importncia, a qual no se deve
subestimar, mesmo sabendo-se e isto deve ser aqui reafirmado que uma
cobrana pelo uso da gua tem como objetivo, na verdade, o seu efeito
incitativo ou de norteamento. No entanto, os investimentos previstos nos
planos de bacia, os quais somente em parte devem ser financiados atravs da
cobrana, no so, em geral, suficientes para solucionar todos os problemas de
escassez e de cunho ambiental relativos a seus respectivos rios. Nestas
circunstncias, no se pode comprovar uma completa aplicao do PUP/PPP.
A isto soma-se, em relao funo de financiamento da cobrana, mais
um aspecto imanente do sistema: os efeitos incitativo e de financiamento de
uma cobrana podem restringir-se mutuamente. A maior parte dos estudos
tericos e planejamentos de cobranas aqui analisados prevem, erroneamente, receitas em valores iguais aos das quantidades de gua usadas atualmente multiplicadas pelo valor da cobrana, no levando-se em conta, neste
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18/10/2010 09:25:05
RESUMO
contexto, que as quantidades utilizadas sero diminudas por causa da reao

elstica da demanda ao aumento do preo (como, na verdade, o objetivo
ambiental da cobrana). Mesmo sendo provvel que estas reaes, no seu
conjunto, visto os valores baixos da cobrana atual, no levem a uma reduo
muito significativa de uso, como foi demostrado acima, no se pode pressupor
uma elasticidade-preo de zero.
Na bacia do Paraba do Sul, por exemplo, somente a diminuio da
captao de gua por parte da CSN poderia gerar a diminuio da receita da
cobrana originalmente prevista em at 20%. O modelo dos chamado preos
timos de Carrera-Fernandez e Garrido contorna o problema de uma tal
diminuio das receitas, atravs da minimizao da reao dos usurios
elevao de preos por causa da cobrana. Isto ocorre mediante a determinao dos valores de cobrana de acordo com o princpio de Ramsey.753 Com
isso, as receitas da cobrana foram maximizadas mas, ao mesmo tempo
anulou-se o efeito de norteamento do instrumento incitativo cobrana. O
modelo o qual , sem dvida uma cobrana eficaz para fins de rateio de
custos, foi classificado no presente trabalho como inadequado para a implementao da cobrana para fins de norteamento do uso prevista por lei. O
modelo STgua impede a diminuio de receitas atravs de sua frmula de
clculo, via quotas, e fortalece com isso, ainda mais, o efeito norteador desta
cobrana, a qual foi elaborada originalmente como instrumento de
financiamento (cap. 3.4). O estudo da CNEC / FIPE de So Paulo (cap. 3.1.)
pelo menos menciona a relevncia da elasticidade-preo e prognostica a partir
disto uma diminuio das receitas no decorrer do tempo.
No total verifica-se que (com exceo da cobrana incitativa e de
financiamento de Cnepa / Lanna /Pereira (1999), tratada no captulo 3.3.,
bem como da cobrana orientada na escassez de acordo com o mtodo de
Thomas (2002), o qual no prope valores de cobrana, mas sim somente uma
metodologia para o clculo dos mesmos) todas as variantes de cobrana pelo
uso da gua propostas e implementadas partem de valores de cobrana
demasiado baixos desde os pontos de vista econmico e ecolgico. Tais valores
no so suficientes para financiar todos os investimentos necessrios para
proporcionar a resoluo dos problemas nas respectivas bacias de forma
satisfatria. Estes valores tampouco conseguem constituir um incentivo
sensvel que leve os usurios a reconsiderarem, eles mesmos, seus padres de
uso da gua de forma significativa ou passarem a adotar um uso racional,
como o prev a legislao.
Segundo a Regra de Ramsey, os preos so estabelecidos de maneira diferenciada entre os

segmentos de usurios de forma que a variao percentual de preo em relao ao preo
mdio inversamente proporcional elasticidade-preo da demanda no respectivo setor
usurio. (Para detalhes ver os trabalhos de Carrera-Fernandez e Garrido indicados na
bibliografia deste trabalho.)
753
421
18/10/2010 09:25:06
RESUMO
6.2.7. Aspectos prticos de implementao

O carter participativo e descentralizado da gesto de recursos hdricos atua,
tendo-se como pano de fundo o habitual contexto institucional no Brasil, de
forma bastante fomentadora sobre uma implementao dinmica e eficaz da
cobrana, j que os problemas tpicos do direito ambiental, como por exemplo
os dficits de controle e de implementao, devem ser evitados aqui, atravs
da participao dos atingidos na concepo das polticas hdricas e atravs de
um respectivo controle social. Os comits de bacia decidem atravs da
participao de todos os afetados e de forma distinta para cada bacia sobre
as polticas hdricas a serem implementadas. Dada a prpria situao dos
atores enquanto diretamente atingidos e sua familiaridade com as
peculiaridades da bacia, supe-se que isto seria mais benfico aos interesses
comuns dos usurios dos rios, que um planejamento central e burocrtico da
cobrana e dos investimentos. A poltica de recursos hdricos pode reagir de
forma sensivelmente mais flexvel s circunstncias locais.
A introduo da cobrana de forma gradual tambm contribui para a
praticabilidade do modelo. Isto aplica-se igualmente para certas solues
pragmticas, como a concesso das outorgas via legalizao de usos en masse,
que era condio indispensvel para o incio da cobrana na bacia do rio
Paraba do Sul, ou como o pagamento voluntrio do exerccio de cobrana no
programa 0,01R$/m do Consrcio PCJ (cap. 3.2.).
Em especial, parecem ser, em geral, justamente os aspectos passiveis de
crtica, a partir da viso neoclssica, que propiciam uma exeqibilidade prtica
da cobrana. Assim, valores moderados da cobrana evitam mesmo o
surgimento de oposio por parte dos usurios e atuam tambm no combate a
altas quotas de recusa de pagamento e inadimplncia, fatores estes que podem
enfraquecer o sistema. O mesmo aplica-se aos valores de cobrana com descontos para usurios com suposta baixa capacidade de pagamento, principalmente para a agricultura. Praticamente todos os modelos de cobrana tomam
em considerao, ainda que de forma implcita, a capacidade de pagamento
dos usurios754.
A inexistncia, em grandes partes, de significativas diferenciaes
regionais e temporais contribui para a simplicidade e transparncia do sistema
e com isso, de forma evidente para a viabilidade poltica. De forma idntica
age uma limitao generalizada a alguns poucos critrios no clculo da
cobrana, tal como prevista na maioria dos modelos. O fato especialmente
criticado neste trabalho, de a maioria dos modelos brasileiros de cobrana ser
amplamente formulada como instrumentos de financiamento e de ser
desprezado o carter da cobrana enquanto instrumento incitativo, previsto
Esta suposio nem sempre parece ser plausvel. Este o caso, por exemplo, de quando se
fala, de forma generalizante, sobre o setor agrcola, sem levar-se em conta a sensvel
diferena de renda entre pequenos e grandes estabelecimentos.
754
422
18/10/2010 09:25:06
RESUMO
nas leis federais e estaduais, pode ser, em parte compreendido, a partir de uma
perspectiva de realizao prtica. Uma estao de tratamento de esgotos
financiada com recursos provenientes das receitas de cobrana, por exemplo,
certamente mais visvel aos olhos dos usurios e da opinio pblica que a
reduo do lanamento de esgotos poludos de usurios individuais
estimulada por uma cobrana incitativa. Assim, possvel que uma cobrana
para fins de financiamento parea primeira vista, junto populao, como
sendo mais plausvel que uma cobrana indutora. Alm do mais, a cobrana,
tambm por causa da possvel autarquia financeira de gesto hdrica instituda
a partir das receitas, torna-se um instrumento interessante para os usurios de
uma bacia, principalmente em face da precria situao financeira do oramento pblico e, por conta disto, por falta dos meios financeiros tradicionais
para a preservao das bacias.
Comparando-se os ltimos desenvolvimentos no Brasil com os conhecimentos
da teoria public choice, ento tem-se a impresso que estes ltimos so apenas
em parte aplicveis dentro deste contexto. Esta teoria da escolha pblica
(tambm conhecida como teoria econmica da poltica) interpreta a ao dos
diferentes atores no processo econmico como sendo conduzida por seus
interesses pessoais, quase sempre de curto prazo. Cada um esfora-se, de
acordo com esta teoria, para maximizar o seu prprio benefcio. No caso da
cobrana pelo uso da gua no Brasil, por um lado, podem-se perceber
claramente estes, em parte, bem sucedidos esforos dos diferentes atores a fim
de imporem seus interesses pessoais e financeiros imediatos. Em
conseqncia, isto leva, por exemplo, a um nus financeiro moderado da
indstria e a benefcios ou mesmo completa iseno do pagamento da
cobrana na agricultura. Por outro lado, ope-se a isto o fato de a poltica de
gesto dos recursos hdricos no Brasil ser claramente marcada pela disposio
de todos os participantes de aceitarem sacrifcios em prol de melhorias
ecolgicas a longo prazo. A causa disto encontra-se, talvez, no fato de que a
situao de escassez e os conflitos de uso, os quais, em algumas bacias j se
apresentam de forma intensificada, conduzam as atenes dos atingidos em
direo a reflexes sobre as relaes entre custos e benefcios de longo prazo
ou, simplesmente em direo das exigncias ecolgicas. Talvez isto ocorra de
forma mais intensiva do que admitido pelos representantes da teoria
econmica da poltica. Os usurios brasileiros aparentemente entendem o
pagamento da cobrana como garantia de disponibilidade, pelo fato de
acharem que ao pagarem pela utilizao tm garantido o direito de uso
contnuo da gua uma opinio que tambm no levada em conta na teoria
public choice. Alm disso a cobrana age como garantia de disponibilidade,
ainda de acordo com a opinio dos usurios, j que ela vista como
instrumento para evitar o esgotamento e a degradao das reservas naturais
de gua.
423
18/10/2010 09:25:06
RESUMO
Certos dficits juntos s medidas de acompanhamento indispensveis para

uma poltica de gesto hdrica eficaz devem ser remediados urgentemente nos
prximos anos. Assim barra-se, atualmente, devido falta de recursos, a
introduo de mtodos mais eficientes e de maior efeito preservador do meio
ambiente, principalmente nos setores agrcola e de saneamento. Crditos e
subsdios pblicos, assim como a prestao de assistncia tcnica, devem ser,
por esse motivo, sensivelmente ampliados. Tambm na educao ambiental
so necessrias medidas de grande porte a fim de esclarecer aos usurios e
populao os objetivos e as formas de ao das polticas de gesto hdrica.
6.3. CONCLUSO
Quase todos os modelos de cobrana propostos ou implementados no Brasil
orientam-se nas necessidades financeiras das respectivas bacias e no no
objetivo (indutor) de reduzir-se, atravs do preo, a demanda por gua como
insumo ou como meio receptor para esgotos poludos. Alm disso, o valor da
cobrana em geral muito baixo para gerar um tal efeito incitativo, de forma
colateral, em extenses considerveis. Ademais, o princpio usurio-pagador
ou princpio poluidor-pagador (PUP/PPP) e com isso, a eficincia econmica e
a eficcia ecolgica da cobrana so limitados atravs de outros fatores de
ordem poltica (como por exemplo, uma cobrana reduzida com a finalidade
de proteo de usurios socialmente frgeis ou o estabelecimento de tetos
mximos para os valores totais a serem cobrados). Assim sendo, a cobrana,
no alcana ainda o sempre citado objetivo de estimular um uso racional do
recurso gua, levando-se em conta o seu real valor econmico. Neste sentido,
h de se discordar pelo menos parcialmente de Carvalho (2003, pg. 122)
quando este considera a cobrana como instrumento de atuao ex ante, o qual
age na preveno e no na correo do uso inadequado da gua e assim, pe
em prtica o princpio da prudncia, um dos pilares das economia ecolgica.
Este sem dvida um dos objetivos da cobrana, o qual, entretanto, ainda no
parece ter sido atingido no decorrer da implementao prtica no Brasil. A
cobrana limita-se at agora, de fato tanto nos modelos implementados como
naqueles propostos a arrecadar recursos financeiros em uma ordem de
grandeza moderada para, posteriormente, sanear bacias poludas ou
excessivamente utilizadas.
A despeito disso, os efeitos de financiamento de uma cobrana ambiental,
em outras palavras, a utilizao de sua arrecadao, apresentam, na prtica,
freqentemente aspectos decisivos, (os quais so, em contrapartida, muitas
vezes desprezados na teoria neoclssica). A importncia marcante que
conferida a estes aspectos de financiamento na maioria das experincias
brasileiras, e ainda fatores como a contemplao dos interesses particulares
dos usurios, as frmulas simples de clculo da cobrana e a organizao
participativa e descentralizada da gesto dos recursos hdricos, entre outros,
424
18/10/2010 09:25:06
RESUMO
contribuem decisivamente para a disseminao e a viabilidade prtica dos

modelos. Isto vale, especialmente, para os moderados valores de cobrana, os
quais, segundo a perspectiva neoclssica, so considerados desvantajosos.
Justamente na fase de estruturao do novo sistema de gesto das bacias
hidrogrficas, poderia ser realmente mais importante alcanar-se, primeiramente, a disposio cooperao daqueles atingidos pela poltica de recursos
hdricos do que por-se em prtica modalidades de cobrana economicamente
totalmente consistentes, como tambm acentua Barth (2000, pg. 145).
Basicamente, deve-se considerar em uma anlise dos modelos de cobrana
no Brasil, que o sistema de gesto dos recursos hdricos encontra-se ainda em
uma fase inicial de implantao. Assim, de se esperar que muitos dos pontos
criticados aqui sejam tratados, dentro de pouco tempo, atravs de um
conseqente processo de desenvolvimento da cobrana em conjunto com os
outros instrumentos da poltica de recursos hdricos. A cincia pode e deve
dar um impulso de forma decisiva a este processo. Como foi mencionado
muitas vezes ao longo deste trabalho, h, antes de tudo, uma necessidade de
se pesquisar de forma detalhada e sistemtica a elasticidade preo da demanda por gua, ou seja, o efeito da cobrana na demanda por gua. As novas
experincias com a cobrana no Brasil devem ser analisadas de forma precisa,
tanto por economistas quanto por pesquisadores de outras reas das cincias
naturais. Feres et al. (2005) e alguns outros estudos cientficos em diferentes
reas delinearam um comeo bastante promissor para o setor industrial na
bacia do Paraba do Sul.
Desde algum tempo, percebe-se uma crescente disposio e o desejo da parte
de todos os participantes de implementar a cobrana como um instrumento
eficaz para uma poltica de recursos hdricos orientada nos problemas ecolgicos. Especialmente os diferentes usurios parecem ter em vista, antes as
melhorias ecolgicas e uma maior segurana da disponibilidade de gua a
longo prazo atravs de uma poltica eficiente de gesto hdrica que o nus
financeiro a curto prazo.
O grande engajamento dos afetados, da sociedade, das foras polticas e da
cincia como tambm a grande competncia tcnica de muitos dos participantes na concepo, estruturao e na implementao do sistema de gesto
dos recursos hdricos permitem esperar que a cobrana pelo uso da gua possa
estabelecer-se nos prximos anos enquanto instrumento eficaz e eficiente da
poltica ambiental no Brasil.
Parece ser imprescindvel, no somente na gesto dos recursos hdricos, mas
tambm na poltica ambiental em geral, de finalmente fazer valer para toda a
sociedade uma valorao justa e realista dos custos e benefcios ambientais.
Cobrar um preo adequado para recursos e servios naturais atravs de
instrumentos econmicos certamente pode contribuir para este objetivo.
Citando mais uma vez Cnepa (2010, pg. 96): Seria uma pretenso e
425
18/10/2010 09:25:06
RESUMO
arrogncia tpica de economista dizer que tal medida constituiria uma

condio suficiente para a correo de rumos no que tange ao meio ambiente.
Mas, por outro lado, reputamos como um erro provavelmente fatal no
consider-la como condio necessria.
426
18/10/2010 09:25:06
ANEXO
ANEXO
Anexo A1 a: O valor econmico total de recursos florestais

Anexo A1 b: Mtodos da valorao monetria do Meio Ambiente
Anexo A2: Funcionamento da Soluo de Negociao segundo Coase em caso
de diferentes distribuies de direitos de utilizao
Anexo A3: Valores de cobrana propostos de acordo com o mtodo dos
chamados preos timos
Anexo A4: Comparao de diferentes custos, capacidades de pagamento,
custos de oportunidade e pagamentos relativas ao recurso gua no Cear
Anexo A5: Variao do antigo modelo do CEIVAP para a cobrana na bacia do
Paraba do Sul
Anexo A6a: As receitas da cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul por setores
usurios at setembro de 2008
Anexo A6b: A cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul por segmentos de
usurios e tipos de uso
Anexo A6c: Situao da cobrana em rios de domnio Estadual e Federal nas
bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, Paraba do Sul e do Estado do
Rio de Janeiro
Anexo A7: Valores arrecadados com a Cobrana pelo Uso da gua (R$) no
Estado do Rio de Janeiro
Anexo A8: A cobrana suspensa no Paran
Anexo A9: Atuais desenvolvimentos na rea das cobranas pelo uso da gua
no Brasil at meados de 2010
LISTA DE ESPECIALISTAS E AGENTES CONSULTADOS
BIBLIOGRAFIA
427
18/10/2010 09:25:06
ANEXO
Anexo A1 a: O valor econmico total de recursos florestais
Fonte: Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 112.
428
18/10/2010 09:25:06
ANEXO
Anexo A1 b: Mtodos da valorao monetria do Meio Ambiente
Fonte: Turner / Pearce / Bateman (1994), pg. 114.
429
18/10/2010 09:25:07
ANEXO
Anexo A2: Funcionamento da Soluo de Negociao segundo

Coase em caso de diferentes distribuies de direitos de utilizao
A seguir, ser mostrado de que forma a soluo de negociao de Coase leva
alocao ideal. O fator decisivo para o funcionamento desta variante da
internalizao completa dos custos externos a clara atribuio dos direitos de
utilizao. Um indstria que despeja poluentes em um rio poderia, por ex.,
comprar de um pescador, que detm os direitos de utilizao, em parte o
direito pela gua limpa. Este pescador exigiria ao menos os custos marginais
do seu dano como preo. O grfico a seguir mostra que a empresa estaria
disposta a compensar, at o ponto x, o dano marginal do pescador, ao preo p,
pois seu prprio ganho adicional vindo de cada unidade do poluente
despejado, ou seja, o benefcio marginal oriundo do lanamento de esgotos
(ou, melhor dito, do processo produtivo relacionado com esse lanamento), at
esse ponto maior do que o lucro marginal perdido, ou seja, o dano marginal,
para o pescador (a saber, sua perda adicional por unidade de poluente), e, com
isso, maior do que a indenizao exigida, ou o preo que o pescador exige pela
renncia a seu direito gua limpa.
430
18/10/2010 09:25:08
ANEXO
Por outro lado, poderia-se partir tambm do princpio de que empresa

concedido originalmente um direito ao lanamento de poluentes. O pescador
ento compraria este direito da empresa no volume em que seu benefcio
marginal, ou o seu agora evitado dano marginal causado pelas emisses da
indstria, ultrapassasse o dano marginal da empresa ou o seu ganho perdido
por causa da reduo de emisses, e, com isso, conseqentemente a suas
exigncias de compensao. Neste caso, seria realizada uma reduo das
emisses da empresa, na fig. 4, da direita para a esquerda, igualmente at o
ponto (x,p). Para a alocao, na soluo de negociao de Coase, no importa,
para quem os direitos de uso so originalmente atribudos; se eles forem
claramente definidos, se chegar automaticamente ao timo de Pareto. No que
tange a distribuio, faz, porm, uma clara diferena, quem vai ter que
indenizar quem por seu benefcio perdido. Os crticos apontam para o fato de
que tambm tais conseqncias da poltica de distribuio, atravs da
capacidade de pagamento dos envolvidos, podem ter, por outro lado, efeitos
sobre o resultado da alocao.755
Uma discusso minuciosa tambm a respeito de outros aspectos duvidosos da soluo de

negociao de Coase pode ser encontrada em Bonus (1986a e b). Sobretudo a respeito do
ponto de vista do princpio do causador Bonus apresenta em seu trabalho reflexes
elucidativas. O exemplo, citado no cap. 4.2.3., da mineradora que compra direitos de uso da
gua dos agricultores, pagando a eles um preo que, pelo visto, est acima do dano marginal
destes agricultores (ou o seu lucro marginal perdido ao no continuar irrigando), poderia ser
interpretado como uma forma de negociao dos direitos de uso.
755
431
18/10/2010 09:25:08
ANEXO
Anexo A3: Valores de cobrana propostos de acordo com o mtodo

dos chamados preos timos
Para o Rio Pirapama, no estado de Pernambuco, existe tanto um estudo com
clculos exemplares dos chamados preos timos de Carrera-Fernandez,
como tambm uma proposta do comit de bacia local para valores de cobrana
diferenciados de acordo com o mesmo modelo. Os valores claramente
divergentes apresentados na tab. A3 resultam, neste caso, do grau diferente da
necessidade financeira, que deve ser coberto pela cobrana. No estudo de
Carrera-Fernandez isto corresponde ao total dos custos previstos e na
proposta do comit somente aos custos administrativos do sistema e a alguns
pequenos investimentos na fiscalizao da qualidade dos recursos hdricos.756
Tab. A3: Valores diferenciados de cobrana propostos para o Rio Pirapama
Tipo de uso
Captao de gua para o

abastecimento de gua
potvel da populao
(R$/m)
Captao
de
gua
Indstria (R$/m)
Captao
de
gua
Agricultura (R$/m)
Captao
de
gua
Produo
de
Energia(R$/m)
Esgotos
domsticos
(R$/kg DBO)
Esgotos industriais (R$/kg
DBO)
Esgotos agrcolas (R$/kg
DBO)
Valor da cobrana de acordo Valor da cobrana de acordo

com
Carrera-Fernandez com a proposta do comit de
(1999)
bacia
0,0213
0,00202
0,104
0,0151
0,00951
0,00954
0,00224
0,00224
0,00334
0,00259
0,0109
0,00967
0,0157
0,00540
Cf., por um lado, Carrera-Fernandez (1999), pg. 107. Aqui se parte do princpio de que
investimentos decididos pelo comit, como tambm sua operao, administrao etc. com
custos anuais de cerca de 9,5 milhes de reais devem ser cobertos atravs da cobrana. A
proposta do comit do Rio Pirapama encontra-se, por outro lado, resumida em uma
comunicao de Paulo Dutra da Secretaria de Recursos Hdricos em Pernambuco, na lista de
discusso da ABRH, de 10 de julho de 2001. Nesta proposta, os demais custos da gesto do
rio (fora os custos administrativos e pequenos investimentos) deveriam ser pagos ento pelo
estado e pelos contribuintes fiscais. Interessante a concordncia das tarifas propostas no
caso da captao de gua para a agricultura e da produo de energia. Para estes dois tipos
de uso, de acordo com os clculos somente dos Preos Ramsey, teriam que ter sido aplicados
valores de cobrana mais altos. Os valores aqui propostos correspondem exatamente ao
respectivo preo de reservao. Para mais detalhes cf. Carrera-Fernandez (1999), pg. 104 ss.
756
432
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ANEXO
Anexo A4: Comparao de diferentes custos, capacidades de

pagamento, custos de oportunidade e pagamentos relativas ao
recurso gua no Cear
*
(R$/m) (enquanto
no
se
indique
outros valores)
O&M bacias metropolitanas (segundo Arajo (1998b))
0,01250
O&M bacias no interior (segundo Arajo (1998b))
0,00529
O&M Canal do Trabalhador (segundo Arajo (1998b))
0,01516
O&M gua de superfcie (Garantia 90 %) bacias no interior 0,0011
sem sede prpria COGERH (segundo COGERH (2003))
O&M gua de superfcie (Garantia 90 %) bacias no interior 0,0027
com sede da COGERH (segundo a COGERH (2003))
O&M gua de superfcie bacias metropolitanas e Canal do 0,0213
Trabalhador (segundo a COGERH (2003))
O&M gua subterrnea interior (segundo COGERH (2003))
0,0011
O&M gua subterrnea bacias metropolitanas (segundo 0,0027
COGERH (2003))
O&M para estao de tratamento de poluentes orgnicos 0,086R$/kg DBO
(segundo COGERH (2003))
0,25000
**
Custos mdios servio completo para a indstria (segundo
Arajo (1998b))
Custos mdios de investimentos em barragens (segundo 0,02800
Arajo (1998b))
Custos de investimentos em barragens na bacia do Rio 0,089
Jaguaribe (em caso de garantia de disponibilidade de 90 %)
Custos de investimentos em barragens na bacia do Rio 0,140
Jaguaribe (em caso de garantia de disponibilidade de 99 %)
Custos de investimentos em estao de tratamento de 0,556R$/kg DBO
poluentes orgnicos na bacia do Rio Jaguaribe (segundo
COGERH (2003))
Custos de investimentos para uma melhor distribuio espacial 0,02323
da gua (em oito projetos selecionados) (segundo Arajo
(1996b), pg. 49 ss.)
Custos de investimentos para a ampliao da oferta de gua(em 0,014 a 0,194
oito projetos escolhidos) (segundo Arajo (1996b), pg. 49 ss.)
Custos
Custos totais [Inv. e O&M] para disponibilizao da gua para 0,1839

abastecedores de gua (segundo o Consrcio Tahal - JP Meio
Ambiente (2001), pg. 30)
433
18/10/2010 09:25:08
ANEXO
Custos totais para a disponibilizao da gua para a indstria 0,50578

(segundo o Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001), pg.
30)
Custos totais para a disponibilizao da gua para a agricultura 0,10855
(segundo o Consrcio Tahal - JP Meio Ambiente (2001), pg.
30)
Custos totais para a disponibilizao da gua no geral (mdia 0,19236
dependente do consumo) (segundo o Consrcio Tahal - JP
Meio Ambiente (2001), pg. 30)
Capacidade de pagamento
Indstria (segundo Arajo (1998b))
> 0,60
Indstria (bacia metropolitana) (segundo COGERH (2003))
1,14000
Abastecedores de gua (segundo Arajo (1998b))
0,015
Abastecedores de gua Rio Jaguaribe (segundo COGERH 0,06190
(2003))
Abastecedores de gua Rio Curu (segundo COGERH (2003))
0,17132
Abastecedores de gua bacia metropolitana (segundo 0,38418
COGERH (2003))
Pescadores nos Audes (segundo Arajo (1998b)
2,50 R$/ms
Carnicicultura (bacia do Rio Jaguaribe) (segundo a COGERH 0,389
(2003))
Mdia Agricultura de irrigao (segundo Arajo (1998b))
0,00256
Agricultura de irrigao: Cultivo de arroz (segundo Arajo 0,00093
(1998b))
Agricultura de irrigao: Cultivo de feijo (segundo Arajo 0,00201
(1998b))
Agricultura de irrigao: Cultivo de banana (segundo Arajo 0,00379
(1998b))
Agricultura de irrigao: Cultivo de manga e maracuj > 0,02
(segundo Arajo (1998a))
Agricultura de irrigao Rio Jaguaribe (segundo a COGERH 0,04118
(2003))
Agricultura de irrigao Rio Curu (segundo a COGERH 0,03275
(2003))
Agricultura de irrigao bacia metropolitana (segundo a 0,02736
COGERH (2003))
***
Valor econmico da gua
(segundo Arajo (1998b))
Custos alternativos com gua Poos com bomba durante seca 0,90
em Arneiroz
Custos alternativos com gua Ir buscar gua durante a seca 4,38
em Arneiroz
434
18/10/2010 09:25:08
ANEXO
Custos alternativos com gua Abastecimento atravs de 0,74

carros pipa durante seca em Arneiroz
Custos mdios alternativos com gua durante a seca em 2,58
Arneiroz
Custos mdios alternativos Compra de gua durante seca em 7,25
Saboeiro
Custos alternativos para gua Abastecimento atravs de 6,665 US$/m
carro-pipa (Mdia de custos O&M Cear) (segundo Arajo et
al. (2003))
Custos alternativos Fonte de gua da chuva (Mdia Custos de 0,596 US$/m
investimentos e O&M no Cear) (segundo Arajo et al. (2003))
Tarifa proposta por Pinheiro / Shirota (s/d)
Tarifa mdia na agricultura para a alocao tima do recurso 0,14
gua (cf. cap. 4.1. e Pinheiro / Shirota (s/d))
Tarifas cobradas pelo DNOCS (segundo Arajo (1998b))
Captao direta dos audes para fins de irrigao
0,00162
Captao direta dos canais para fins de irrigao
0,01033
Captao dos audes atravs dos abastecedores de gua
0,00811
Captao dos canais atravs dos abastecedores de gua
0,01180
Tarifas antes cobradas na agricultura (antes dos Decretos
27.271/03 e 29.373/08)
Agricultura de irrigao757
0,004 a 0,02
Tarifas atuais (2008) (pelo Decreto 29.373 de agosto de 2008)
Indstria (inclusive o engarrafamento de gua mineral)
1,29467
Abastecedores de gua (Fortaleza)
0,8654
Abastecedores de gua (interior)
0,3277
Agricultura de irrigao
0,003 a 0,0096
Carcinicultura
0,0312
Outros tipos de uso
0,08654
Fontes: Souza / Arajo / Bryant (1998); Arajo (1998 a e b); Pinheiro / Shirota
(s/d); COGERH (2003); informaes COGERH de 2008. (Em relao aos
diferentes e nem sempre comparveis mtodos de clculo de cada
dimenso veja as respectivas fontes.)
*Informaes mais precisas sobre os aspectos tcnicos e custos relativos
explorao dos recursos hdricos encontram-se por ex. em Silans (2002).
Neste caso, tratava-se de usurios espordicos ao longo do Canal do Trabalhador (cerca
de 20 usurios), s margens do Aude Acarape (4-5 usurios), s margens do Rio Parnaba (1
usurio) e Rio Jaguaribe (3 usurios). Dados segundo Rolim (da COGERH), de dezembro de
2003.
757
435
18/10/2010 09:25:09
ANEXO
** Este valor no inclui nenhuma valorao da excelente qualidade da gua,

que por outro lado significa uma clara economia de custos de tratamento para
a indstria.
*** Os parmetros que Arajo cita para o valor econmico da gua resumem
outros diferentes estudos, que se aproximam do valor da gua sobre os custos
para mtodos de sua aquisio alternativos em caso de um perodo de seca.
Este conceito de custo encontra-se na literatura, de vez em quando sob a
denominao de custos de escassez ou tambm de custos de oportunidade.
Neste ponto basta recorrer dimenso destes custos de escassez para a
comparao.
436
18/10/2010 09:25:09
ANEXO
Anexo A5: Variao do antigo modelo do CEIVAP para a cobrana

na bacia do Paraba do Sul
Os especialistas do LABHID propuseram (antes da mudana de metodologia
em 2006) uma modificao na frmula da cobrana para o Rio Paraba do Sul,
mais prxima da realidade (cf. Thomas (2002, pg. 114 ss.) e Magalhes et al.
(2003)). Apesar da modificao da metodologia do CEIVAP, em 2006, parece
interessante destacar alguns aspectos desta proposta, entre outros motivos,
porque a antiga frmula da cobrana do CEIVAP ainda est em vigor no
estado do Rio de Janeiro.
C = Qcap * Pcap + Qcons * Pcons + { [Carga efluente Carga coletada] : Cmeta } * Pdil
ou para ser mais preciso:
C = Qcap * Pcap + Qcons * Pcons + { [Qeflu * Ctip * (1 a ) Qcap * Ccap] : Cmeta } * Pdil
Neste caso, Qcap representa a gua captada e Qcons a quantidade final de gua
consumida com Pcap e Pcons como os respectivos preos (correspondentes ao
PPU multiplicado com o fator k0 ou k1 no antigo modelo). Carga efluente designa
a quantidade de poluentes lanada pelo usurio no rio atravs de seu esgoto, e
Carga coletada a quantidade de poluentes captada com a gua. Esta ltima
compe-se da quantidade de gua captada, Qcap multiplicada pela
concentrao de poluentes Ccap nesta gua. Para a quantidade de poluentes
lanados vale: Quantidade de esgoto Qeflu vezes a concentrao de poluentes
medida ou globalizada, de acordo com valores de experincia (Ctip), contida
neste esgoto antes do tratamento com os respectivos mtodos. Esta quantidade
de poluentes agora multiplicada com (1 a ), onde a e correspondem ao
k2 e k3 na frmula original, indicando ento a quota do tratamento de esgotos
e a eficincia do tratamento do usurio. Cmeta indica, por fim, a concentrao
de poluentes no rio almejada no plano de recursos hdricos e Pdil o preo a ser
fixado pelo comit para o lanamento de poluentes (orgnicos). Esta
modificao era sugerida, na poca, para ajudar a melhorar quatro aspectos
crticos no antigo modelo ento ainda vigente:
O interessante neste caso , primeiro, a considerao da quantidade de
poluentes de fato lanada. Enquanto na frmula antigamente em vigor a carga
de poluentes, como mostrado, era medida atravs da quantidade de esgoto ou seja, a qualidade da gua era, de certa forma, traduzida em quantidade - as
quantidades de fato produzidas pelos respectivos usurios seriam diretamente
consideradas atravs da frmula modificada. Justamente em vista das
dificuldades do controle e da experincia de que as concentraes mximas
permitidas de poluentes nos esgotos freqentemente no so observadas (e a
437
18/10/2010 09:25:09
ANEXO
antiga frmula oferecia at mesmo um certo estmulo econmico para isso), a

mudana proposta poderia mostrar-se ecologicamente muito proveitosa. A
nova frmula da cobrana na bacia do Paraba do Sul, como mencionado no
captulo 4.3.5., tambm considera este aspecto.
Em segundo lugar, so levadas em conta nesta proposta (e tambm na nova
metodologia do CEIVAP) as j mencionadas exigncias de alguns usurios
para que se reconhea, durante a realizao da cobrana, o fato de que alguns
usurios despejam, no rio, esgoto em uma quantidade maior do que a gua
originalmente captada. Os componentes dos poluentes na frmula supracitada
atingiriam neste caso um valor negativo, de modo que a carga geral da
cobrana para o usurio seria reduzida. Isto pode, como j discutido no cap.
4.3., representar um incentivo adicional para o cumprimento das normas para
esgotos, ou implicar em esforos adicionais para o tratamento dos esgotos.
Alm disso, existe um componente psicolgico que no pode ser desprezado:
Usurios (em regra sobretudo as empresas industriais, que atualmente
realizam medidas dispendiosas de purificao no setor de esgotos, seriam de
certa forma recompensados atravs de este tipo de clculo. Isto seria propcio
para a aceitao da cobrana entre estes usurios.
O parmetro Cmeta na frmula apresentada permite, em terceiro lugar,
incluir no clculo da cobrana o efeito da quantidade de esgoto lanada sobre
a qualidade almejada para os recursos hdricos. Os poluentes liberados pelo
usurio so colocados em uma relao com a carga correspondente classe de
uso preponderante a ser alcanada. Quanto mais baixa esta carga for, ou
quanto mais alta for ento a classe de qualidade almejada, mais caro ser para
o usurio o despejo, no rio, de seu esgoto no tratado. Ao contrrio, seria, por
ex., para um rio, que utilizado somente para fins de irrigao, mais barato
despejar esgoto do que para um rio que serve para o abastecimento de gua
potvel da populao (classe de qualidade da gua almejada mais alta). Visto
do ponto de vista econmico, isto tambm conveniente, pois, no primeiro
caso, os custos de oportunidade da poluio seriam claramente mais baixos
(cf. a definio econmica de um dano ecolgico no cap. 1). Na nova
metodologia, o coeficiente k classe cumpre esta funo de diferenciar a cobrana
para a captao de gua, segundo as classes de uso dos respectivos trechos do
rio.
O importante seria, contudo, neste caso, incluir no clculo a carga atual do
rio, ou seja, a distncia entre a qualidade da gua almejada e o status quo. Se a
atual poluio em comparao com a situao aspirada fosse baixa, ento, de
maneira sensata, a cobrana teria que ser mais baixa758 do que nos casos em
758 No caso da no existncia de custos de oportunidade a cobrana por poluio, a rigor,
teria que adotar at mesmo o valor zero. Contudo, preciso tambm considerar o fato de que,
mesmo no caso de valores momentaneamente abaixo do padro, este quadro pode mudar
muito rapidamente no futuro, por ex. no que se refere ampliao das atividades
438
18/10/2010 09:25:09
ANEXO
que o valor limite para a correspondente classe de qualidade j estivesse

superado. No modelo proposto, isto poderia acontecer sobre o preo Pdil, o
qual fixado pelo comit de bacia. Imaginvel porm e sob certas
circunstncias mais fcil, por ser mais objetivo seria tambm, por ex.,
ponderar o parmetro Cmeta com a diferena entre status quo e a situao
almejada. Em vez de uma deciso poltica no comit, o responsvel pelo
clculo das respectivas dimenses seria ento, pura e exclusivamente, uma
relao matemtica.759 Uma cobrana estruturada de tal maneira representa
um incentivo extra para a transferncia de atividades ambientalmente nocivas
para reas, nas quais a carga para o meio ambiente ainda no chegou a nveis
altos.
Em quarto lugar, deve-se perceber em relao a esta proposta de
modificao do Labhid que os componentes matemticos, os quais consideram
a frao de poluentes, poderiam ser estendidos de maneira relativamente fcil
tambm a outros materiais. O componente de poluio poderia simplesmente
ser calculado adicionalmente para todo e qualquer outro poluente solvel.
econmicas s margens do rio. Desse modo, teria que se garantir que a cobrana subisse em
nvel correspondente. Alguns autores apresentam uma proposta anloga em relao a isto,
ou seja, no caso dos parmetros de poluio ficarem abaixo do valor limite, at mesmo a
permisso de um componente negativo para o lanamento de esgoto, que por seu lado
diminusse a cobrana geral incluindo os pagamentos relativos captao e consumo de
gua.
759 Thomas (2002), v, neste contexto, em seu modelo do clculo da escassez, uma importante
ajuda para os personagens da gesto de recursos hdricos, para incluir tais comparaes de
determinadas situaes no modelo da cobrana. Seu indicador de escassez seria de certa
maneira um parmetro, que pode sinalizar aos usurios que rumo o valor da cobrana teria
que tomar, no caso de uma mudana desta relao, da real qualidade da gua e da qualidade
almejada. Para tal cf. cap. 3.5. Magalhes et al. (2003) referem-se tambm com poucas
modificaes a esta ampliao do modelo do CEIVAP. L, so ainda introduzidos os
fatores k4 e K5, para se atribuir ao componente da cobrana a devida importncia em
relao poluio e reagir de maneira flexvel concentrao de poluentes Cmeta.
439
18/10/2010 09:25:09
ANEXO
Anexo A6a: As receitas da cobrana na bacia do Rio Paraba do

Sul por setores usurios at setembro de 2008
Fonte : ANA; atualizao em setembro de 2008; ver dados atuais no site da

ANA www.ana.gov.br
Anexo A6b: A cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul por

segmentos de usurios e tipos de uso
Fonte: ANA; situao em setembro de 2008; ver dados atuais no site da ANA
www.ana.gov.br
440
18/10/2010 09:25:09
ANEXO
Anexo A6c: Situao da cobrana em rios de domnio Estadual e

Federal nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, Paraba
do Sul e do Estado do Rio de Janeiro
Fonte: ANA, dados para 2009, atualizados em fevereiro de 2010;
441
18/10/2010 09:25:10
ANEXO
Anexo A7: Valores arrecadados com a Cobrana pelo Uso da gua

(R$) no Estado do Rio de Janeiro
Fonte: INEA, Situao em julho de 2010;
442
18/10/2010 09:25:10
ANEXO
Anexo A8: A cobrana suspensa no Paran

Os componentes da cobrana de gua planejada no Paran teriam sido
calculados da seguinte maneira:
Para a captao e o consumo de gua dos recursos hdricos superficiais teria
sido vlida a seguinte frmula:
Vconta = Ks * Kr * (Pucp * Vcp + Pucn * Vcn),
com:
Vconta como quantia geral a ser paga, Ks e Kr respectivamente como coeficientes
sazonal e regional, Pucp e Pucn os preos por unidade de gua retirada ou
consumida a serem fixados pelo comit e Vcp e Vcn as respectivas quantidades
retiradas e consumidas. (Em 2006 foi definido, atravs da Resoluo 50/06 do
CERH, que por motivos de simplicidade os coeficientes Ks e Kr deveriam
adotar primeiramente o valor 1.)
De maneira anloga, entendem-se os clculos das cobranas planejadas para a
derivao de guas de superfcie (sobretudo para a produo de energia
atravs hidreltricas)
V conta = Ks * Kr * (Pudr * Vdr)
e para a extrao e o consumo de gua de aqfero subterrneo
V conta = Ks * Kr * (Puex * Vex + Pucn * Vcn),
(notando-se que o preo por unidade extrada de gua do lenol fretico Puex
deveria ser, por motivos ecolgicos, mais alto do que o preo por uma unidade
de gua de superfcie captada Pucp, pelo fato do lenol fretico regenerar-se em
grau mais baixo).
Para o lanamento de poluentes teria valido:
V conta = Ks * Kr * (PuDBO5 * CDBO5 + PuSS * CSS + Pu * C + Pupa * Cpa)
com C e Pu como quantidade lanada e respectivo preo por unidade por
poluentes orgnicos (medidos em demanda bioqumica e qumica de
oxignio760 para sua dissoluo) slidos em suspenso e eventualmente
Para ser mais preciso, estava previsto considerar atravs de C a diferena entre a
demanda qumica e bioqumica de oxignio para a dissoluo das quantidades de poluentes
lanadas. CSS refere-se a matrias em suspenso e Cpa a outras substncias. Informaes mais
760
443
18/10/2010 09:25:10
ANEXO
parmetros adicionais de poluentes determinados pelo comit.

A SUDERHSA apresentou, como previsto na lei, os seguintes valores de
referncia para os diferentes preos por unidade na frmula. Estes preos de
referncia deveriam servir, no momento da introduo da cobrana, como
orientao para os comits de bacia na fixao dos respectivos valores l
vlidos.761
Uso
Captao/
Derivao/
extrao
quantidade
captada
(R$/m)
quantidade
consumida
(R$/m)
quantidade
derivada
(R$/m)
quantidade
extrada (gua
subterrnea)
(R$/m)
Lanapoluentes
mento de orgnicos
esgotos
(DBO)
(R$/kg)
slidos
suspensos
(R$/kg)
diferena DQO
- DBO
(R$/kg)
parmetros
adicionais
Usurio
domstico
urbano
no-ind.
Indstria/
Minerao
0,01
0,05
0,08
iseno
0,02
0,10
0,15
iseno
Gerao
energia
hidreltrica
0,002
0,02
0,10
0,15
0,10
0,25
0,30
0,15
0,35
0,45
0,20
0,50
0,60
Agropecuria
iseno
iseno
Fonte: Representao prpria aps apresentao de Francisco Lobato em

Braslia, junho de 2002.
precisas relativas aos contextos hidrolgicos entre diferentes poluentes, suas formas de efeito
na gua, a prpria fora de limpeza de rios etc. cf. em Bhm (1989).
761 Informaes de acordo com uma palestra de Francisco Lobato, um dos principais
conhecedores do direito de guas no Paran, em 3 de junho de 2002 em Braslia.
444
18/10/2010 09:25:10
ANEXO
Anexo A9: Atuais desenvolvimentos na rea das cobranas pelo

uso da gua no Brasil at meados de 2010
Entre a finalizao e publicao na Alemanha da verso original desta tese de
doutorado e a traduo para o portugus e publicao no Brasil passaram-se
alguns anos um tempo em que ocorreram alguns progressos importantes,
tanto na rea da estruturao, como tambm na pesquisa de metodologias de
cobrana pelo uso da gua no Brasil. Nesta traduo para lngua portuguesa
foi mantida, porm, a estrutura original do trabalho, a fim de que se possa
continuar baseando na linha de argumentao seguida nesta verso original.
Onde foi possvel, foram ainda includos nos respectivos captulos desta
edio em portugus os desenvolvimentos dos ltimos anos, os quais sero
tambm brevemente delineados neste anexo A9. Aspectos importantes da
estruturao e implementao de cobranas pelo uso da gua eram, porm,
tambm j claramente reconhecveis na poca da primeira publicao do
trabalho, em 2005; e eram abundantemente discutidas no mundo
especializado. Portanto, as exposies apresentadas nos captulos 3 e 4
continuam sendo, em todo caso, atuais. Por isso, e tambm porque os
argumentos centrais neste livro resultam da discusso de importantes aspectos
tericos, pode-se abrir mo de uma discusso pormenorizada das inovaes
ocorridas nos ltimos anos. Basta que se esboce, de maneira breve, estas
inovaes e o leitor vai estar em condies de imaginar, por conta prpria, os
argumentos e avaliaes contidos neste livro, mesmo tambm em relao a
estes atuais desenvolvimentos.
Introduo da cobrana em outras bacias

Uma inovao central j foi brevemente apresentada. O Comit de Bacia do
Rio Paraba do Sul decidiu em 2006 pela introduo, a partir do ano de 2007,
de um modelo totalmente novo para o clculo da cobrana. No captulo 4.3.5.
este j foi apresentado e seus principais efeitos ecolgicos e econmicos
discutidos. O novo modelo na bacia do Paraba do Sul baseia-se, por sua vez,
na metodologia da cobrana, que realizada desde 2006 nas bacias PCJ e
prevista tambm para o So Francisco em 2010. Na bacia do Rio Doce onde,
segundo informaes da ANA, deve ser implementada a cobrana em 2011, h
propostas de alterao dos mecanismos, como a excluso do consumo e
aumento dos preos unitrios.
No estado do Rio de Janeiro foi e continua sendo implementado, de forma
conseqente, em outras bacias, desde 2004, o modelo descrito no captulo 4.4.1.
Tambm o estado de So Paulo regulamentou, entre outras coisas, como j
descrito no cap. 3.1., a cobrana em 2006, e nos afluentes das bacias que esto
sob domnio do estado (afluentes estaduais dos rios PCJ e Paraba do Sul), j
445
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ANEXO
realizada uma cobrana (a qual calculada, porm, da mesma forma que

aquelas das respectivas bacias federais e no como o modelo descrito no cap.
3.1.). Desde maro de 2010 tambm os usurios de alguns afluentes do Rio
Paraba do Sul, das bacias Piracicaba/Jaguar e do Rio das Velhas em Minas
Gerais pagam a cobrana. Na Bahia, foi introduzida em 2006 uma cobrana
para o setor de saneamento e a agricultura irrigada, que se assemelha da
COGERH no Cear e, como esta, representa mais uma tarifa para a
disponibilizao de gua atravs dos reservatrios da Secretaria de Recursos
Hdricos da Bahia. Uma verdadeira cobrana pelo uso da gua, que diga
respeito ao recurso gua bruta, est tambm prevista na Bahia, porm, ainda
no foi introduzida.762
Tambm em outras bacias que esto sob competncia federal em todo o
pas deve igualmente ocorrer a introduo de uma cobrana num futuro
prximo isto planejado h muito tempo, entre outros, pelos Comits de
Bacias do Rio Verde Grande (Bahia e Minas Gerais) e do Rio So Francisco
(Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Alagoas e Sergipe). O comit de bacia do
Rio So Francisco, CBHSF, j decidiu adotar a metodologia de clculo da
cobrana vlida tambm na bacia do Paraba do Sul e nas bacias PCJ. Tambm
os respectivos valores j foram precisamente definidos e espera-se que ainda
em 2010 comearo a ser cobrados. Se a exata orientao no modelo PCJ faz
sentido para este caso, no ser discutido aqui com maiores detalhes (confira
tambm abaixo). ainda interessante, porm, enfocar de maneira breve, um
aspecto particular na bacia do Rio So Francisco e tambm nas bacias federais
PCJ:
O governo Lula persegue h algum tempo insistentemente o projeto da
transposio de uma parte da gua do Rio So Francisco. Neste contexto,
prevista tambm como nas bacias do Paraba do Sul e PCJ - uma cobrana
pela transposio, cujos valores precisos e mtodos de clculo no final das
contas foram definidos segundo critrios polticos. Ao longo do processo de
discusses e planejamento da cobrana, havia sido considerada tambm, entre
outras coisas, uma cobrana que cobrisse os custos administrativos e de
manuteno da transposio mais ou menos comparvel com o modelo no
Cear (cf. cap. 4.1.). Para este caso, os valores seriam provavelmente bem altos.
Tambm so discutidos valores globais (de maneira semelhante como, por ex.,
os 15% no caso do Paraba do Sul / Guandu). Justamente em vista das
ferrenhas discusses em torno da duvidosa transposio de uma parte do
maior rio no nordeste do Brasil (discusses que aqui, por serem muito
complexas e por no serem tema deste livro, intencionalmente nem foram
abordados) parece realmente valer a pena que se reflita mais precisamente
sobre um outro modelo de cobrana. Pelo fato de sempre haver, como
argumentos, reflexes econmicas de custo-benefcio, tanto da parte dos
762 Para maiores informaes veja: Governo do Estado da Bahia. Secretaria de Meio Ambiente
e Recursos Hdricos. Superintendncia de Recursos Hdricos (2005).
446
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ANEXO
adversrios, como da parte dos defensores da transposio, poderia ser til,

sob certas circunstncias, uma cobrana, que partisse exatamente da.
O preo pelo uso da gua deveria considerar, de acordo com a teoria
neoclssica da economia ambiental, todos os custos ocorridos ou seja, tanto
os custos que surgem para o Estado como gerador de investimentos para a
transposio, como tambm os custos de oportunidade, por ex., o benefcio
que os antigos usurios do So Francisco deixam de ter devido vazo
reduzida. Uma tal soluo justa no sentido do princpio usurio pagador
que impute os custos queles que os provocam ou que tiram proveito da
transposio, poderia realmente contribuir para a soluo do conflito. que,
por outro lado, alm de ter que arcar com os custos da cobrana, os novos
usurios favorecidos pela transposio do rio, podem contar com um benefcio
adicional. Atravs de uma maior e mais segura disponibilidade de gua
poderiam ser obtidos valores econmicos adicionais, aps uma transposio
parcial do rio para regies anteriormente no irrigadas. Sem querer aqui fazer
um julgamento definitivo sobre as vantagens e desvantagens da transposio,
pode-se supor que em muitos casos este aumento do benefcio em forma de
um ganho econmico adicional ficaria claramente acima dos custos e com
isso das somas a serem pagas, em relao a uma tal cobrana, que inclusse
todos os custos. Para os respectivos usurios surgiriam ento, frequentemente,
apesar de uma cobrana aumentada, ainda benefcios lquidos. Nesta direo
apontam tambm os resultados dos clculos de simulao sobre o valor
acrescentado na agricultura irrigada e na agricultura tradicional na bacia do
Rio So Francisco de FGV / CIDS (2003).763
Na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia a cobrana realizada desde
2006. O fato da ratificao das modalidades da realizao da cobrana no
comit de bacia poder ter se realizado de maneira bem rpida e em amplo
763 Naturalmente, ainda so necessrios outros estudos cientficos mais precisos, para que se
possa chegar a uma concluso definitiva. Alm do mais, antes da realizao de uma tal
cobrana, que considerasse tanto os custos de investimentos, de operao e de manuteno,
como tambm os custos de oportunidade (inclusive de possveis danos ao meio ambiente),
seria preciso assegurar, que conseqncias sociais indesejadas, sobretudo entre os pequenos
agricultores, fossem evitadas ou, pelo menos, de outra forma compensadas por ex., atravs
de medidas scio-polticas, medidas de acompanhamento na poltica agrria ou de
pagamentos de compensaes, como descritos, por ex., no captulo 4.2. deste trabalho.
Naturalmente, a sociedade pode contradizendo estas reflexes econmicas decidir que
de desejo poltico subvencionar, atravs de recursos fiscais, os novos usurios beneficiados
pela transposio. Isto parece ser o pensamento atual; pelo menos no se fala na discusso
pblica sobre a entrada dos altos custos da realizao da transposio no valor e na
metodologia da cobrana. Segundo a metodologia prevista, a transposio est sujeita
mesma cobrana que qualquer outra captao ou consumo. Se a transposio serve ao
abastecimento humano, o valor da cobrana, atravs do coeficiente kprioridade, se reduz pela
metade.
447
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ANEXO
consenso, deve-se, em grande parte, ao exerccio, realizado durante anos, da

cobrana e dos mecanismos institucionais no Consrcio PCJ (cf. cap. 3.2.).764
O modelo que foi introduzido nas bacias PCJ interessante, entre outras
coisas, porque, no caso da captao de gua, diferencia entre as quantidades
de gua outorgadas e as de fato captadas. Neste caso, o objetivo , tanto levar a
um caminho sustentvel no que se refere s quantidades de uso da gua, como
tambm conseguir motivar os usurios a no mais reservar para si, atravs de
outorga, a gua em quantidades maiores do que as que eles de fato
precisam.765 No captulo 4.3.5. este aspecto foi discutido a partir do caso da
nova metodologia da cobrana no Paraba do Sul, que, por sua vez, se baseia
na metodologia da cobrana nas bacias PCJ como tambm a metodologia
prevista para o Rio So Francisco. Tambm a frmula para o clculo da
cobrana nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia assemelha-se
quela na bacia do Paraba do Sul, assim como ordem de grandeza do valor
da cobrana e dos outros fatores de clculo. Por este motivo no necessria
uma nova anlise detalhada do modelo. Em relao a alguns aspectos centrais
cf. as afirmaes feitas no captulo 4.3.5. Para uma descrio do modelo podese usar como referencia a literatura indicada.766
Parece interessante destacar mais dois aspectos a partir do ponto de vista do
efeito incitativo da cobrana.
As regulamentaes da cobrana nas bacias federais PCJ prevem um
Mecanismo Diferenciado de Pagamento do Valor DBO. Usurios que por sua
vez investem em medidas de tratamento de esgotos previstas no plano da
bacia podem descontar do valor da sua cobrana pelo lanamento de esgotos
todos os respectivos custos destes investimentos. Esta regulamentao
claramente refora o incentivo para os usurios de investir no tratamento dos
seus prprios esgotos. Assim, de certa forma, seria remediado o efeito
incitativo bastante fraco da cobrana resultado dos seus valores demasiado
Isto a opinio tambm da Agncia Nacional de guas (2007, pg. 55), que vem a
contribuio de investimento de 0,01R$/m como importante exerccio de solidariedade
regional e relevante experincia para a posterior implantao da cobrana pelo uso das
guas.
765 Semelhantes intenes existem, como descrito no cap. 4.1., tambm no Cear.
766 Cf., para tal, sobretudo Agncia Nacional de guas (2007) e Carvalho / Acselrad /
Thomas (2007). Tambm os valores para o preos unitrios e os coeficientes so praticamente
iguais. Diferenas existem no caso do preo unitrio por kg DBO nas bacias PCJ este no
valor de R$ 0,10 (Paraba do Sul R$ 0,07). Para a transposio de gua (sobretudo no Sistema
Cantareira, que atravs do Rio Tiet abastece com gua potvel uma grande parte da
metrpole de So Paulo) so cobrados nas bacias PCJ 0,015 R$/m sobre um prprio
PUBtransp. Tambm para a captao de gua subterrnea h de se pagar 0,015 R$/m. Para
dados atuais e informaes sobre a cobrana nas bacias PCJ, ver tambm Agncia Nacional
de guas (2009a). GAMA (2009) compara de uma forma clara e resumida as metodologias
nas bacias dos Rios Paraba do Sul, PCJ (com os respectivos afluentes nos estados So Paulo e
Minas Gerais) e na bacia do Rio So Francisco.
764
448
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ANEXO
baixos (se os comparamos com os problemas ecolgicos nas bacias). Porm h

de se objetar que este efeito incitativo adicional iria desenvolver-se sobretudo
junto a usurios poluidores de grande escala. Somente no caso de um
montante de cobrana elevado o desconto levaria a uma reduo sensvel
deste valor.
Uma construo parecida foi introduzida para o setor agrrio - tambm
para reduzir a carga financeira deste setor, entre outros motivos porque este
atualmente est isento da cobrana nas sub-bacias estaduais. As regras para o
abatimento do valor rural da cobrana federal tm como objetivo incentivar
investimentos com recursos dos prprios usurios em aes que contemplem a
aplicao de boas prticas de uso e conservao da gua na propriedade rural
onde se d o uso de recursos hdricos. Os custos de todos os investimentos e
especialmente de tecnologias que utilizam menos gua na irrigao podem ser
descontados do valor da cobrana dos usurios rurais. As experincias
demostram que um desconto deste tipo pode constituir um forte incentivo
sobretudo junto a usurios com uma demanda hdrica alta e ao mesmo tempo
com possibilidades de implementar tecnologias de irrigao com potencial de
economizar gua a um custo relativamente baixo. Do ponto de vista tanto
econmico quanto ecolgico este desconto claramente mais coerente do que
a iseno geral do setor agrrio ou a reduo geral da cobrana (via o PPU)
como so praticadas em vrias bacias e estados. Para que o efeito incitativo se
desenvolva pode, porm, ser necessrio implementar medidas colaterais,
como por ex. apoiar produtores rurais com menor capacidade de pagamento
atravs de crditos subsidiados e programas de capacitao tcnica.
Alm disso, considerando o efeito incitativo da cobrana no setor agrrio,
interessante destacar um mecanismo que foi implementado pelo comit das
bacias PCJ e que tambm foi adotado nos afluentes estaduais mineiros. Para a
cobrana pelo consumo de gua na agricultura irrigada vale a frmula:
Valorcons = Qcons irrig x PUBcons
sendo que a quantidade consumida calculada, em decorrncia do sistema de
irrigao, com base nos valores de eficincia de referncia estabelecidos na
Resoluo ANA n 707:
449
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ANEXO
Qcons irrig = Qcap x Kconsumo

com:
Sistema de Irrigao
KConsumo
gotejamento
0,95
micro asperso
0,9
piv central
0,85
tubos perfurados
0,85
asperso convencional
0,75
sulcos
0,6
inundao
0,5
A fim de criar um incentivo para implementar sistemas de irrigao eficientes,

multiplica-se a cobrana com um fator Kt, um coeficiente que leva em conta as
boas prticas de uso e conservao da gua no imvel rural:
ValorRural = (Valorcap + Valorcons) x Kt
Sistema de Irrigao
Kt
gotejamento
0,05
micro asperso
0,1
piv central
0,15
tubos perfurados
0,15
asperso convencional
0,25
sulcos
0,4
inundao
0,5
Em princpio, isto gera claramente um estmulo para a adoo de sistemas de

irrigao mais eficientes. No entanto analisando os exemplos em GAMA (2009,
pg. 63 ss.) sobre o impacto da cobrana nos usurios com os mecanismos e
valores de cobrana adotados na bacia do rio Araguari, nota-se que, sobretudo
no setor rural, os valores de cobrana comparados aos custos de produo
foram sensivelmente inferiores a 1%, o que levou concluso de baixos
impactos. duvidoso, por conseguinte, que a cobrana com os seus valores
atuais cause efeitos incitativos notveis para a implementao de tecnologias
de irrigao eficientes.
A discusso j muito adiantada em torno do modelo da realizao da
cobrana, da situao bastante precria em partes das bacias dos trs rios no
450
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ANEXO
sudeste do Brasil, tanto em termos ecolgicos, quanto hidrolgicos, assim

como o grande significado econmico das bacias possibilitavam, por sua vez,
uma rpida introduo da cobrana.767 No caminho da introduo da cobrana
no Brasil, tudo isto representou um passo decisivo. O desenvolvimento nas
bacias PCJ contribuiu, por outro lado, tambm para acelerar a introduo da
cobrana em outras partes do pas. Aqui, alm da adaptao da metodologia
na bacia do Paraba do Sul em 2007, pode-se citar tambm a realizao da
cobrana de acordo com a mesma forma de clculo nos afluentes estaduais das
trs bacias PCJ.768
Por mais que adaptao de um modelo de cobrana j existente possa
acelerar e facilitar a introduo da cobrana em outras bacias (como nas bacias
estaduais PCJ ou como previsto na proposta do comit de bacia do Rio So
Francisco), deveria-se, porm, lembrar, justamente em vista do grande
significado que esta metodologia da cobrana das bacias PCJ conseguiu
ultimamente, que cada comit de bacia, considerando os problemas e
caractersticas especificamente regionais, deveria decidir a forma ideal para a
cobrana na sua bacia. Uma relativa proximidade dos modelos de cobrana
entre si pode ser, neste caso, conveniente, por motivos tcnico-administrativos,
especialmente na primeira fase da implementao. Porm, as metodologias do
clculo da cobrana deveriam, como deve ter ficado claro no decorrer deste
trabalho, buscar sobretudo a eficincia ecolgica no caso especfico de cada
bacia e tambm uma eficincia econmica na implementao da poltica de
recursos hdricos. Neste ponto, parece compreensvel que muitos observem
com preocupao os esforos, sobretudo da ANA, em promover como padro
no pas o modelo geral de cobrana do Rio Paraba do Sul, das bacias PCJ e
(provavelmente) do So Francisco. A padronizao da cobrana parece causar
mais dvida, pois juntamente com o modelo sero transferidas evidentemente
tambm, para um nmero cada vez maior de bacias, as carncias relativas
estruturao da cobrana como instrumento incitativo (como por ex. do baixo
valor da cobrana). Por outro lado, a metodologia da cobrana representa, por
fim, somente uma frmula matemtica das mais simples ou seja, cobrana =
quantidade utilizada vezes preo vezes coeficientes. O efeito da cobrana
depende principalmente da definio da dimenso dos preos e coeficientes.
Sobretudo neste ponto os comits de bacia deveriam deixar-se conduzir talvez
Alm desta cobrana oficial do comit de bacia PCJ, no existe mais, no momento, o
exerccio voluntrio da cobrana (cf. cap. 3.2.) do Consrcio PCJ, embora isto tenha sido
evidentemente proposto por alguns; alguns dos investimentos continuam, porm, sendo
financiados com a receita dessa antiga contribuio de investimento de 0,01 R$/m.
768 Em relao s receitas da cobrana nas bacias PCJ o comit de bacia informa que o total da
receita com a cobrana federal acumulado de janeiro de 2006 a abril de 2010 de R$
61.943.653,10. Notvel , neste contexto, tambm o interrelacionamento institucional dos
respectivos comits. Assim, os comits estadual e federal possuem, em parte membros em
comum (ncleo comum de 29 membros). Eles dispem de uma diretoria em comum e as
reunies so, da mesma forma, realizadas tambm em comum.
767
451
18/10/2010 09:25:12
ANEXO
de maneira mais clara por reflexes ecolgicas e econmicas do que por

esforos da ANA por uma padronizao dos modelos de cobrana.
Resultados de pesquisas mais recentes no mbito das cobranas

pelo uso da gua
Aps a concluso da presente tese de doutorado em sua verso original e
com isso da avaliao da literatura relevante para os exemplos e experincias
tratados surgiram vrias outras publicaes. A avaliao das cobranas pelo
uso da gua na cincia parece, entretanto, ao menos em uma certa dimenso,
ter tomado rumo. Porm, anlises sistemticas fundamentadas
economicamente continuam sendo raras. Nesta verso atualizada, foram
indicadas, reiteradas vezes, segundo a opinio do autor importantes
publicaes dos anos de 2006 a 2010.769 Foi destacada a dissertao de
mestrado na UNB de Aranha (2006) sobre aspectos econmicos da cobrana. A
autora a concluses e recomendaes, em parte, muito convincentes. O
modelo da cobrana incitativa e de financiamento de Cnepa / Pereira /
Lanna (cf. cap. 3.3.) no foi somente retomado por Cnepa que tambm faz
interessantes observaes relativas necessidade de medidas de
acompanhamento no sistema da cobrana. Tambm a Comisso Especial sobre
a Recuperao Ambiental das Bacias dos Rios dos Sinos e Gravata (2008, pg.
22 ss.) refere-se a este modelo. Em vrias partes do relatrio final desta
comisso instituda pela Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul, aps
um dos maiores desastres ambientais no estado, a terrvel mortandade de
peixes no Rio dos Sinos, em outubro de 2006 qualifica-se o modelo de uma
cobrana incitativa e de financiamento como estratgia de soluo adequada
para muitos problemas na rea de recursos hdricos.
Deve ser feita referncia ainda a uma outra publicao surgida neste
nterim, pois ela presta uma primeira e importante contribuio para o
fechamento de uma lacuna na pesquisa dos efeitos das cobranas pelo uso da
gua no Brasil, tantas vezes mencionadas no presente trabalho. Para o Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Fres et al. (2005) examinaram a
demanda de gua da indstria na bacia do Rio Paraba do Sul e (possveis)
efeitos da cobrana (ainda na forma do antigo modelo) sobre esta demanda.
Em seu estudo, baseado em um nmero relativamente grande e representativo
de consultas a quase 500 empresrios da bacia, os autores constatam
primeiramente um dficit de informao ainda considervel com respeito
cobrana, sobretudo nas pequenas e mdias empresas, embora a pesquisa
Tentou-se tomar conhecimento e efetuar uma anlise sistemtica das mais importantes e
recentes publicaes sobre o tema no Brasil. Seria uma grande satisfao receber informaes
a respeito de progressos na pesquisa e realizar um intercmbio de opinies com os leitores
deste livro. Contato: philipp@phartmann.de
769
452
18/10/2010 09:25:12
ANEXO
tenha sido realizada nove meses aps a entrada em vigor da obrigao da

cobrana na bacia do rio.
No seu clculo diferenciado e na simulao das elasticidades preo da
demanda de gua das empresas de diferentes setores Fres et al. obtiveram o
resultado, segundo o qual a cobrana, encontrando uma elasticidade preo em
mdia de -0,58, est em condies de incitar os usurios para economias nos
usos quantitativos captao e consumo de gua, sem levar, neste caso, a um
dramtico aumento de custos e a uma carga excessiva para as empresas. Em
vista de um esperado aumento do consumo de gua, ligado ampliao da
atividade industrial, a cobrana deveria, no entanto, assim como insistem os
autores, adaptar-se de maneira correspondente. Para se conseguir, por
exemplo, a diminuio em torno de 10% das atuais quantidades utilizadas
pela indstria, a cobrana deveria causar, em um suposto crescimento da
produo industrial em torno de 5%, uma reduo total de 15% na captao e
para isso (por causa de elasticidade de -0,58) aumentar em torno de um tero
os custos gerais da captao de gua para os usurios. Tambm isto
ocasionaria, porm, um aumento dos custos totais das empresas numa mdia
de somente 0,16%.
Com respeito ao efeito da cobrana sobre o tipo de uso, de certa forma
qualitativo considerando o lanamento de esgotos poludos como o problema
principal do rio , os autores da cobrana no IPEA no a vem de maneira
muito positiva. Uma comparao dos valores da cobrana para o lanamento
de poluentes orgnicos na bacia do Paraba do Sul (por sua vez, de acordo com
o velho modelo: 0,02 R$/m, hoje 0,07 R$/m) com estimados custos marginais
das emisses evitadas (dependendo da rea de atuao entre 0,32 e 1,26
R$/m) mostra claramente que o PPU e/ou a ponderao da parcela da
cobrana para o lanamento de substancias orgnicas tem que sofrer um
aumento muito significativo, para que possam atuar aqui como instrumento
incitativo ambiental.
De fato, isto um resultado que corresponde s observaes de muitos
envolvidos no sistema da gesto de recursos hdricos no Paraba do Sul.770 O
efeito incitativo da cobrana l realizada parece at agora ser realmente baixo e
parece sobretudo se limitar aos usos quantitativos (captao e consumo),
enquanto a diminuio do lanamento de poluentes orgnicos em
conseqncia da implementao da cobrana at agora no foi perceptvel.
GAMA (2009) constata impactos semelhantemente baixos para o Rio Araguari
em Minas Gerais assim como, em outros estudos, para as bacias PCJ e a
cobrana planejada para o Rio So Francisco. O efeito incitativo portanto ser
a tambm bastante modesto.
Com suas constataes, o estudo de Fres et al. (2005) confirma tambm as
concluses que, no captulo 4.3. deste trabalho, foram tiradas intuitivamente e
tambm a partir de casos tomados como exemplos. A cobrana, especialmente
770
De acordo com declaraes de diferentes personagens diante do autor.

453
18/10/2010 09:25:12
ANEXO
para a poluio do Rio Paraba do Sul, deveria ser sistematicamente

aumentada nos prximos anos e assim ampliada - de acordo com o modelo de
padro e preo - como instrumento incitativo, a fim de combater a poluio
daquele rio, a partir de onde ela surge.771 Pois, somente se, a longo prazo, o
pagamento da cobrana ficar mais caro para os usurios do que o valor da
alternativa dos investimentos nas redues dos poluentes lanados que estes
usurios - vo preferir esta alternativa. Isto foi, entre outras coisas,
explicitado de forma clara e detalhada no cap. 3.3.
A mesma constatao, em relao a todos os modelos de cobrana no
Brasil, feita, com palavras claras, tambm por Thame (2004, pg. 268). Em
sua contribuio, ele enfoca o problema de que as cobranas existentes e
discutidas no Brasil so vistas em primeira linha como instrumentos de
financiamento e que mostram valores demasiadamente baixos para que
tenham condies de agir de maneira incitativa:
A cobrana pelo uso da gua no um simples instrumento arrecadatrio.
um instrumento de gesto. Melhor do que ter os recursos arrecadados de quem
polui, para investir na reverso da degradao por ele causada, induzir quem
polui a deixar de faz-lo. Mais importante que o volume de recursos arrecadados,
forar os poluidores a tratar seu esgoto, para ficarem livres do pagamento da
cobrana pelo uso da gua. Este ponto chave: se o valor a ser cobrado dos
poluidores for menor do que o custo de instalar suas prprias unidades de
tratamento, estes agentes degradadores no mudaro seu comportamento e vo
preferir pagar e continuar poluindo! Se os valores forem baixos, acabam se
tornando um direito de pagar para poluir.
Tambm em outros estudos constatada, na atual cobrana, uma baixa eficincia como
instrumento incitativo ambiental sobretudo com respeito aos componentes de poluio das
guas e tambm a possibilidade de se obter uma maior eficincia atravs de valores mais
altos e/ou de outras modalidades. Como por ex. FGV / CIDS (2003) ou diferentes autores
em Thame (org.) (2004) com relao a diferentes aspectos da cobrana pelo uso da gua na
agricultura e pecuria. Kelman / Ramos (2004) realam, por ex., a necessidade de uma
estruturao da cobrana orientada nos valores econmicos, e com isso, de aumentos, dos
valores da cobrana no Brasil demasiadamente baixos, sobretudo na agricultura. Nos ltimos
anos vem aumentando a crtica na literatura cientfica s concepes pouco conseqentes da
cobrana. O Valor Econmico de So Paulo por ex. cita em maro de 2010 a pesquisadora
Vanessa Gonalves da Fundao Getlio Vargas, em So Paulo. Saber precificar esse
recurso natural essencial para garantir o uso sustentvel. Segundo ela, os valores cobrados
a partir das definies de consenso nos Comits de Bacia so simblicos e devem ser
questionados. O preo estipulado com base na arrecadao que o comit deseja alcanar e
nos limites que o setor produtivo est disposto a pagar. (Cf. Adeodato (2010).)
771
454
18/10/2010 09:25:12

Entre os anos de 2000 e 2010 foram realizadas inmeras conversas, entrevistas
e correspondncias sobre diferentes aspectos da gesto de recursos hdricos,
de uma maneira geral, e sobre as cobranas pelo uso da gua, no caso especial
do Brasil, com as pessoas listadas a seguir. Sem o aconselhamento
especializado e ajuda dos citados atores, pessoas envolvidas e especialistas e,
sobretudo, sem a sua gentil disposio em fornecer informaes, o presente
trabalho no teria sido possvel. Por isso, mais uma vez, expresso meu sincero
agradecimento a todos.
CEAR:
Henrique Rolim (COGERH); vrias conversas e correspondncias intensivas
entre 2001 e 2008
Francisco Osny Enas da Silva (COGERH); conversas em Fortaleza em julho
de 2001 e em Braslia em maro de 2004
Rogrio de Abreu Menescal (COGERH); conversa em julho de 2001 em
Fortaleza
Ramon Rodrigues (antigo subsecretrio de recursos hdricos do Cear); vrias
conversas intensivas em Porto Alegre, Fortaleza e Braslia 2001 2004
Clara Sales (COGERH); conversa em julho de 2001 em Fortaleza
Francisco Lopes Viana (antigo diretor da COGERH; ANA); vrias conversas
em Fortaleza, Braslia e Juiz de Fora 2001 a 2004
Devanir Garcia do Santos, (ANA); conversa em maio de 2002 em Braslia
Jos Carlos de Arajo (Professor, UFC); vrias conversas entre 2001 e 2006 em
Fortaleza
Vicente Vieira, (Professor UFC, consultor da COGERH); conversa em abril de
2002 em Fortaleza
Jair do Amaral Filho, Pedro Jorge Ramos Vianna (Professores UFC); conversas
em julho de 2001 e maro de 2002 em Fortaleza
455
18/10/2010 09:25:12
RIO PARABA DO SUL:

Rosa Maria Formiga-Johnsson (Labhid/COPPE; INEA RJ); inmeras e
intensivas conversas 2001 2010 no Rio de Janeiro como tambm minuciosa
correspondncia 2001 2008; tambm: Jander Duarte Campos, Flvio Lyra,
Evaristo Pedras, Paulo Carneiro e outros (todos do Labhid/COPPE); vrias
conversas 2001 2008 no Rio de Janeiro
Patrick Thomas Thadeu (outrora no Labhid/COPPE, hoje na ANA); inmeras
e intensivas conversas 2001 2010 no Rio de Janeiro e Braslia como tambm
minuciosa correspondncia
Marilene de Oliveira Ramos Mrias dos Santos (outrora no CIDS-FGV,
SERLA, secretria de meio ambiente RJ); inmeras e intensivas conversas 2000
2009 em Colnia e no Rio de Janeiro como tambm minuciosa
correspondncia
Moema Versiani Acselrad (INEA); intensivas conversas 2004 a 2010 no Rio de
Janeiro e correspondncias
Wilson Cabral (ITA); Conversa em maio de 2002 em So Jos dos Campos e
correspondncias de 2002 a 2004
Jerson Kelman, Pedro Pociotti, Dilma Seli Pena Pereira, Jos Edil Benedito
(todos da ANA); Conversas 2001 2004 em Braslia
Mariana Procpio (Jornalista, Gazeta Mercantil); Correspondncia em maio de
2002
Joo Carlos Rodrigues (Responsvel pelo meio ambiente na cervejaria Kaiser);
Conversa em maio de 2002 em Jacare e correspondncias de 2001 a 2004
Luiz Cludio Ferreira de Castro (Responsvel pelo Meio Ambiente CSN);
Conversa em maio de 2002 em Volta Redonda e correspondncias de 2002 a
2004; Alm disso: Roberto da Rocha Brito, Marcelo Bassi Costa (ambos da
CSN); Correspondncias em julho de 2004 .
Zeila Chittolina Piotto (Votorantim Celulose e Papis); Conversa em maio de
2002 em Jacare
Carlos Luciano, (Siderrgica Barra Mansa); Conversa em abril de 2002 em
Resende e correspondncias em abril e novembro de 2003
456
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Elisa Romano (Rio Tinto Brasil); Correspondncia em maio de 2004

Rosane Monteiro Borges (Responsvel pelo Meio Ambiente na Firma Klabin
Riocell); Conversa em julho de 2001 em Resende
Maria Cristina Yuan (IBS); Conversa em maro de 2004
Ancia Aparecida Baptistello Pio (FIESP/CIESP); intensivas conversas em
junho de 2002 e maro de 2004 em Braslia e So Paulo; Rodomildo de
Oliveira Campelo (FIESP/CIESP); Conversa em abril de 2002 em Resende
Patricia Boson (FIEMG); inmeras conversas entre 2001 e 2005 no Rio de
Janeiro, Braslia e Juiz de Fora; Juliana Koeppel (FIEMG); Conversa em abril de
2002 em Resende
Mauro Viegas (FIRJAN); Conversa em abril de 2002 em Resende
Leila Heizer (Responsvel pelo meio ambiente CEDAE); intensivas conversas
em junho de 2003 e maro de 2004 no Rio de Janeiro, Correspondncias de
2003 a 2005; Augusto Csar Fernandes Gesteira (Responsvel pelo Meio
Ambiente CEDAE), Adriano Gama (Setor do Rio Guandu CEDAE); Conversa
em maio de 2002 no Rio de Janeiro; lvaro Henrique Cortes Verocai, Celso
Almeida Parisi (CEDAE); Conversa em maro de 2004 no Rio de Janeiro
Francisco Jos de Toledo Piza (responsvel por questes em relao cobrana;
SABESP); Correspondncias em junho e julho de 2004
Valter Vilela Cunha, Alexandre Brito Rocha (COPASA); Correspondncias em
julho de 2003 e junho de 2004
Adelfran Lacerda, Rodolfo Mantuano (guas do Paraba; Companhia de
abastecimento privada da cidade de Campos); conversas telefnicas e
correspondncias em julho e agosto de 2003
Ivan Csar Moura, Andr Lermontov (ambos das guas do Imperador;
Companhia de abastecimento privada da cidade de Petrpolis); Conversas
telefnicas e correspondncias em julho de 2003
Silvino Streva (antigo diretor do SAAE-VR); Conversa em maio de 2002 em
Volta Redonda e correspondncias de 2003 a 2004
Mrcio Gurdia (SAAE-Jacare); conversas telefnicas em julho de 2003
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Inmeros prefeitos e polticos de diferentes municpios na regio do Paraba

do Sul. Conversas entre 2002 e 2004 em Colnia, Rio de Janeiro, Juz de Fora,
Jacare e Braslia.
Edilson Paula de Andrade, Claudio Serrichio, Jos Leomax Santos (todos do
CEIVAP); vrias conversas 2001 2008 em Resende, Rio de Janeiro, Porto
Alegre, Braslia e outros lugares
Marcelo Alvim (ONG guas do Vale, representante da sociedade civil no
CEIVAP); inmeras conversas em maio de 2002 em So Jos dos Campos e
correspondncias entre 2001 e 2004
Jorge Reis (Representante da Sociedade Civil e Presidente CBH-SP);
Correspondncias em maro de 2003
Maria Aparecida Vargas (CEHIPOM); Conversas em 2003 e 2004 no Rio de
Janeiro, Braslia e Juiz de Fora
SOBRE ASPECTOS GERAIS E OUTRAS REAS DA GESTO BRASILEIRA
E INTERNACIONAL DE RECURSOS HDRICOS E DO MEIO AMBIENTE:
Luiz Gabriel de Azevedo, Christoph Diewald (Banco Mundial); vrias
conversas 2002 2004 em Braslia
Benedito Pinto Ferreira Braga Jnior, Marcos Aurlio Vasconcelos de Freitas,
Rogrio Menescal, Antnio Flix Domingues, Luiz Eduardo Duque Dutra,
Clia Cristina Moura Pimenta, Luis Augusto Preto, Vera Maria da Costa
Nascimento e outros (ANA); conversas 2002 2008 em Braslia e Rio de
Janeiro
Antnio Carlos do Prado (IBAMA); conversa em maio de 2002 em Braslia
Rodrigo Speziali de Carvalho (SRH); conversa em maro de 2004 em Braslia;
Julio Thadeu Kettelhut, Gilberto Valente Canali (ambos SRH); conversas em
junho de 2003, maro de 2004 e abril de 2005 em Braslia;
Ednaldo Mesquita Carvalho (CNRH); conversa em 2004, em Braslia, e
correspondncias
Mauricio de Carvalho Amazonas (MMA); vrias conversas 2001 2004 em
Braslia; Roberto Vizentin, Luiz Camargo de Miranda, Simo Mahul, Bernardo
Pires, Rita de Cssia Munck Ayuppe (todos MMA); conversas 2002 2004 em
Braslia
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Dcio Michellis Jnior (CNRH); conversa em maro de 2004 em Braslia

Altamirando Fernandes Moraes, Paulo Alexandre Reis, Ignez Muchelin Selles
(SERLA); conversas em maro 2004 em Rio de Janeiro
Francisco Lobato (consultor, Paran); vrias conversas e correspondncias
intensivas 2001 2010
Eneas Souza Machado (Agncia das Bacias do Alto Iguau e Afluentes do Alto
Ribeira; CERH; SUDERHSA; Paran); correspondncia em 2010
Jaildo Santos Pereira (IPH, SRH-BA, CNRH, ABRH e outros rgos); vrias e
intensivas conversas 2001 2008 em Porto Alegre, Braslia, Rio de Janeiro,
Macei e Salvador da Bahia e correspondncias intensivas 2001 2010
Milton Cedraz (SRH-BA); conversas em maro e junho de 2002 em Salvador da
Bahia e Braslia
Paulo Dutra (antigamente SRH-PE, professor UFPE); correspondncia em 2004
Eduardo Leo Lanna (antigamente IPH; consultor); vrias conversas entre
2001 e 2009 em Porto Alegre, Braslia e Rio de Janeiro
Eugenio Miguel Cnepa, Juliana Frantz e outros (CIENTEC); vrias conversas
em Porto Alegre e correspondncias intensivas 2001 2010;
Roberto Schaeffer (COPPE/UFRJ); conversa em 2002 no Rio de Janeiro
Dalto Favero Brochi (Consrcio PCJ); vrias conversas e correnspondncias
entre 2004 e 2010; Joo Gernimo Monticeli, Alexandre Luis Vilella (Consrcio
PCJ); conversas em 2002 e 2008 no Rio de Janeiro
Ronaldo Sera da Motta (antigamente IPEA Rio de Janeiro); vrias conversas
intensivas e correspondncias 2000 2008
Sergio Brio Jardim (PUCRS); intensivas correspondncias em 2004
Raymundo Jos Santos Garrido (UFBA, antigamente Secretrio Federal de
Recursos Hdricos); vrias conversas 2002 2006 em Braslia, Porto Alegre e
Salvador da Bahia
Jos Carrera-Fernandez (UFBA); correspondncia em 2003
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Carlos Jos Saldanha Machado (UERJ); vrias conversas e correspondncias

2001 2008
Monica Scatasta (Johns Hopkins University, European Investment Bank e
outros); vrias conversas e correspondncias 2001 2005
Charles W. Howe (University of Colorado at Boulder); conversa em junho de
2002
Andreas Nieters (GTZ); vrias conversas 2001 2008; Wilfried Teuber
(Ministrio Federal Alemo de Meio Ambiente, antigamente GTZ/SEMA);
conversa em 2002
Claus Doll (Institut fr Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung
(IWW)/Universidade Tcnica de Karlsruhe - Alemanha), correspondncia em
2004
Petra Doell (Universitt Kassel); correspondncias 2002 2004
Kerstin Busch (PWC); conversa em 2004 em Hamburg
Jens Ochtrop (KfW); vrias conversas e correspondncias 2000 2008 em
Colnia, Frankfurt e Braslia
Karin Holm-Mller (Universidade de Bonn); correspondncia em 2000
Federico Foders (IWW Kiel); vrias conversas 2000 2005
Eberhard Jochem (ETH Zrich e Institut Systemtechnik und Innovationsforschung do Fraunhofer Institut); vrias conversas 2000 2009 em Karlsruhe
Jackson Mller (bilogo / bioqumico, Universidade do Vale do Rio dos Sinos,
So Leopoldo, RS) conversa em 2008
Enio Costa Hausen (AEBA/RS - Associao dos Ex-Bolsistas da Alemanha,
METROPLAN - Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e
Regional) intensivas conversas em 2008, 2009 e 2010
Antonio Filippini (GRUMA Grupo de Urbanismo e Meio Ambiente; RS)
intensivas conversas em 2008, 2009 e 2010
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Adolpho Kurth Hanke (gelogo e professor aposentado da UFRGS) intensivas

conversas em 2008, 2009 e 2010
Vincent Frey (Ministrio de Agricultura da Frana; Agncia de bacia AdourGaronne); intensivas conversas e correspondncias em 2010
Fernando Parodi (Comit de Bacia Hidrogrfica Litoral Norte, So Paulo);
correspondncias em 2009 e 2010
E vrios outros especialistas e agentes no mencionados aqui
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Lista de discusso da sociedade civil na bacia do Rio Paraba do Sul:

http://br.groups.yahoo.com/group/ceivap-soc/
498
18/10/2010 09:25:18

Cobrança Pela Água - Estudo Comparativo

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A Cobrana pelo Uso da gua

como Instrumento Econmico

A Cobrana pelo Uso da gua

2010, Hartmann, Philipp

Johnsson, Jaildo Santos Pereira, Eugenio Cnepa, Patrick Thomas Thadeu,

Dedico este livro a todas as pessoas que me

2. SOBRE A POLTICA AMBIENTAL E A POLTICA DE RECURSOS HDRICOS DO

3.1.3.1.3. Diferenciao dos valores da cobrana segundo as caractersticas da bacia

4.1.2. Panorama do sistema de gesto e gerenciamento de recursos hdricos no

4.3.2.3. Definio de quantidades insignificantes e dos usurios isentos e

4.3.4.1.2. A organizao institucional da gesto dos recursos hdricos nos seus

5.2. A ELASTICIDADE PREO DA DEMANDA DE GUA DAS RESIDNCIAS

Anexo A8: A cobrana suspensa no Paran.................................................................... 443

H mais de vinte anos, a Fundao Konrad Adenauer (KAS) mantm um

visando a sensibilizar tanto os atores polticos, como a sociedade civil, para

A Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional

gesto tm importantes repercusses nos diversos aspectos

Com suas atribuies de Agncia da Bacia Hidrogrfica do Guaba, adquiridas

esta lacuna. H uma compensao, entretanto, ver que estudos de

A Celulose Riograndense faz parte do grupo CMPC, um dos maiores grupos

Por outro lado, a gesto inteligente da gua fundamental para a economia e

ambientalistas e de outro, um representante do setor empresarial de obras e

bibliotecas de nossos parlamentos e universidades, s mesas dos estudiosos de

Goldenberg, da CIENTEC, e ao Sr. Lourival Lopes dos Reis, Diretor da

NDICE DE SIGLAS E TERMOS TCNICOS

NDICE DE SIGLAS E TERMOS TCNICOS

Associao Brasileira de Recursos Hdricos

NDICE DE SIGLAS E TERMOS TCNICOS

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

NDICE DE SIGLAS E TERMOS TCNICOS

Servio Autnomo de gua e Esgoto de

Mapa 1: Mapa poltico do Brasil com a indicao dos principais rios

Mapa 2: Regies hidrogrficas brasileiras e principais rios

Nota: As regies aqui representadas em diferentes cores so normalmente designadas em

de mercado) na poltica ambiental. Trata-se de uma terminologia criada

concreta nas diferentes regies do pas. Na literatura brasileira especializada,

danosos. Por conseguinte, apenas de forma restrita os atores centrais

de pesquisas sejam um dos focos de interesse. Obviamente, tambm no

1. FUNDAMENTOS TERICOS DA ECONOMIA AMBIENTAL

1. FUNDAMENTOS TERICOS DA ECONOMIA AMBIENTAL

Turner /Pearce / Bateman (1994), pg. vii.

1. FUNDAMENTOS TERICOS DA ECONOMIA AMBIENTAL

Dessa inteleco resulta a necessidade de serem aplicados instrumentos da

Almeida (1998), pg. 69. O presente trabalho certamente no poder apresentar um

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

dos consumidores de bens pblicos.10 J os direitos de posse e de uso na

Michaelis (1996a), pg. 7.

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

1.1.2. O consumo ambiental ideal

Se tambm se levar em considerao a capacidade de auto-limpeza da natureza, ento, de

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

Endres (20002), pg. 27.

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

Fig. 1.1. a e 1.1. b: Benefcio (marginal) e custos (marginais) do consumo

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

1.1.3. O surgimento de efeitos externos

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

Fig. 1.2.: Custos marginais privados e sociais do uso do meio ambiente

No obstante, supondo-se que, os custos da poluio ambiental decorrente da

1.1. CAUSAS DE PROBLEMAS AMBIENTAIS SEGUNDO OS NEOCLSSICOS

fracassa enquanto mecanismo de coordenao. Segundo a teoria neoclssica,