1

A LEGALIDADE DOS LOTEAMENTOS FECHADOS

LUZ DO DIREITO POSITIVO

Fabio Simes Castejn1, Francisco Maia Neto2

1

Badia Quartin, Rua Estados Unidos, 322 Jd Amrica

01427-000 So Paulo SP Brasil - fabio.castejon@bqa.com.br
2
Preciso Consultoria, fmaia@precisaoconsultoria.com.br
RESUMO:
O objetivo do presente trabalho foi o de demonstrar que a propriedade privada
contempornea constitui uma relao jurdica complexa e como tal estabelece um novo
paradigma, que se revela em um conjunto principiolgico do sistema constitucional, na
busca de novas posturas interpretativas dos interesses envolvidos numa determinada
realidade, de forma a permitir a adequao do texto ao contexto em que se est inserido.
Palavras-chave: Loteamento, Condomnio, Propriedade, Urbanismo, Residncia

2
1. LOTEAMENTOS FECHADOS
Basicamente so duas as formas de legalizao da modalidade de loteamento fechado
ou loteamento em condomnio. A primeira feita com base na Lei 4.591/64, em que a
gleba dividida em fraes ideais. A segunda feita com base na Lei 6.766/79, em que a
gleba dividida em unidades juridicamente autnomas, s quais se vinculam fraes ideais
das partes comuns.
Jos Afonso da Silva aborda o chamado o loteamento fechado, tambm definido
como loteamento em condomnio, da seguinte forma:
....o chamado loteamento fechado constitui modalidade especial de
aproveitamento condominial de espao para fins de construo de casas residenciais trreas
ou assobradadas, ou edifcios. Caracteriza-se pela formao de lotes autnomos com reas
de utilizao exclusiva de seus proprietrios, confinando-se com outras de utilizao
comum dos condminos. O terreno assim loteado no perde sua individualidade objetiva,
conquanto sofra profunda transformao jurdica. Diferentemente do processo de
loteamento propriamente dito, em razo do qual o terreno loteado perde sua
individualidade objetiva, transformando-se em lotes que se individualizam como unidades
autarquicamente bastantes em si mesmas; inexistem os estado e a pluridade de comunho;
cria-se um bairro, cujo equipamento urbano (inclusive as vias, estradas e caminhos, como
pblicos que passam a ser com o registro imobilirio) passa a participar do sistema virio
local e do orbe municipal.1
Em razo da falta de uma legislao especfica que ampare a modalidade
loteamento fechado ou loteamento em condomnio, a doutrina dissente.
Parte dela entende que a natureza jurdica do condomnio privado, com amparo no
artigo 8 da Lei 4.591/64, no adequada a qualquer forma de desenvolvimento urbano.
Outra parte entende que se aplica somente a Lei 6.766/79, cujas reas comuns passam a
integrar o domnio municipal local.
Numa ou noutra linha, o que se verifica, num primeiro momento, a existncia de
uma aparente distoro de duas instituies jurdicas distintas, a saber: a do
aproveitamento condominial de espao e a do loteamento ou do desmembramento.
Como o loteamento fechado na verdade constitui uma propriedade especial, onde h
uma propriedade particular caracterizada por lotes, uma propriedade condominial,
caracterizada por reas de uso comum dos condminos e uma propriedade superficiria,
caracterizada por reas pblicas de uso restrito dos condminos, a legalidade dessa
modalidade especial de aproveitamento do solo precisa ser melhor estudada, para seu
melhor entendimento e enquadramento legal.
2. PROBLEMATIZAO
A disseminao dos loteamentos fechados ou em condomnio no Brasil, devido
falta de regulamentao adequada, vem criando diversas discusses judiciais questionando
a legalidade dessa modalidade de ocupao do solo.
Os loteamentos fechados vm sendo implantados no Brasil sem que haja uma
normatizao adequada, tanto no mbito federal como municipal no que tange aos seus
aspectos urbansticos. Tais loteamentos so diferentes dos loteamentos convencionais, em
razo das reas de domnio pblico terem utilizao privativa por seus moradores.
A Lei 6.766/79, com as alteraes introduzidas pela Lei 9.785/99, o diploma legal,
no mbito federal, que hoje regula o parcelamento do solo urbano, muito embora muitos
condomnios fechados tambm sejam aprovados com base na Lei 4.591/64, dependendo da
forma em que so concebidos.
A Lei 6.766/79, conhecida por Lei Lehman, estabeleceu os padres urbansticos
mnimos para aprovar a implantao do loteamento urbano. As exigncias mnimas
contidas na lei referem-se drenagem de guas pluviais, redes de abastecimento de gua
1

Jos Afonso da Silva, Direito urbanstico brasileiro, 3. ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 336.

3
potvel e esgotamento sanitrio, energia eltrica pblica e domiciliar, vias de circulao,
cuidados com a preservao do meio ambiente, reserva de faixa sem edificao ao longo
de cursos dgua, rodovias, ferrovias e dutos, e a doao de no mnimo 35% da rea da
gleba objeto do loteamento para a implantao do sistema de circulao, reas verdes e
equipamentos institucionais, como escolas, creches, posto de sade, etc..
A Lei 9.785/99, dentre suas disposies, flexibilizou os parmetros urbansticos
exigidos no parcelamento do solo, atribuindo aos Municpios uma maior autonomia para
execuo de suas prprias polticas urbanas. Aos Municpios coube a definio dos usos
permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento do solo, por meio da elaborao do
Plano Diretor ou de Lei Municipal, tais como o tamanho mnimo dos lotes, os coeficientes
de aproveitamento, levando em conta a funo social da propriedade urbana.
A Lei 9.785/99 deixou a cargo da legislao urbanstica municipal a rea mnima que
deve ser doada em cada gleba a ser parcelada, destinada ao sistema de circulao,
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, a instalao de espaos livres e
reas verdes de uso pblico.
Desta forma, o Municpio, para garantir o interesse pblico, ficou obrigado a
estabelecer na legislao municipal que um percentual mnimo da gleba objeto de
parcelamento, conforme fixado na legislao, deve ser reservada para uso pblico social e
ambiental.
Nos loteamentos fechados, dependendo da forma como so concebidos, no h
atribuio de espaos livres e comunitrios e reas verdes de uso pblico. Tais reas ficam
incorporadas ao uso exclusivo dos condminos do loteamento.
Em razo da Lei 4.591/64 tratar da incorporao imobiliria e da Lei 6.766/79 tratar
do parcelamento do solo urbano, dois embasamentos legais vem sendo adotados pelos
incorporadores para a legalizao dos loteamentos fechados. O primeiro tem como
sustentao a Lei 4.591/64, artigo 8 e suas alneas, que dispe:
Quando, em terreno onde no houver edificao, o proprietrio, o promitente
comprador, o cessionrio deste ou o promitente cessionrio sobre ele desejar erigir mais
de uma edificao, observar-se- tambm o seguinte:
a) em relao s unidades autnomas que se constiturem em casas trreas ou
assobradadas, ser discriminada a parte do terreno ocupada pela edificao e tambm,
aquela eventualmente reservada como de utilizao exclusiva dessas casas, como jardim e
quintal, bem assim a frao ideal do todo do terreno e das partes comuns que
corresponder s unidades;
b) em relao s unidades autnomas que constiturem edifcios de dois ou mais
pavimentos, ser discriminada a parte do terreno ocupado pela edificao, aquela que
eventualmente for reservada como de utilizao exclusiva, correspondentes s unidades
do edifcio, e ainda a frao ideal do todo do terreno e de partes comuns que
corresponder a cada uma das unidades;
c) sero discriminadas as partes do total do terreno que podero ser utilizadas em
comum pelos titulares de direito sobre os vrios tipos de unidades autnomas;
d) sero discriminadas as reas que se constiturem em passagem comum para as
vias pblicas ou para as unidades entre si.
Grande parte da doutrina considera que o dispositivo legal acima tem sido utilizado
de forma abusiva para dar legalidade aos loteamentos fechados. Um argumento contrrio a
essa forma de legalizao consiste no fato de que a caracterstica contida na Lei 4.591/64
no se perfaz seno com a conjugao dos elementos edificao e terreno, no
podendo, portanto, subsistir nela o terreno independentemente da edificao. Alm disso,
para outros, a finalidade do dispositivo acima transcrito no teria sido concebida seno
para possibilitar o aproveitamento de reas de dimenso reduzida no interior de quadras,
sem arruamento, permitindo a construo de conjuntos de edificaes sob regime
condominial.

4
Quando a situao extrapola esses limites, ocorrendo o parcelamento de glebas, e a
diviso das quadras em lotes, com ou a criao de arruamento ou aproveitamento do
arruamento preexistente no entorno desses lotes, a situao de condominial lastreada na
Lei 4.591/64 ficaria descaracterizada, por constituir-se automaticamente em uma forma de
parcelamento urbanstico de solo, devendo, conseqentemente, reger-se pelas leis federais
de loteamento e leis municipais de direito urbanstico.
O artigo 8 da Lei 4.591/64 permite a criao de unidades autnomas devidamente
discriminadas em relao parte do terreno ocupada pela edificao e pelas reas
reservadas como de utilizao exclusiva dessas edificaes, como o jardim, quintal, etc., e
a frao ideal do todo do terreno e das partes comuns que correspondero s unidades.
Embora a doutrina num primeiro momento tenha interpretado que tais disposies
visavam tratar do condomnio em vilas, conjuntos residenciais urbanos e clubes de campo,
na verdade a Lei 4.591/64 no limitou sua abrangncia a qualquer das modalidades supra
mencionadas.
Essa modalidade de condomnio difere o loteamento da 6.766/79 pelo simples fato de
que so os proprietrios que se incumbem de abrir as vias internas e da construo de toda
infra-estrutura do condomnio, promovendo sua adequada manuteno, tirando dos ombros
do Estado esse nus. Os particulares implantam todas as melhorias necessrias para o
regular funcionamento do condomnio, independentemente de qualquer colaborao
municipal.
A grande questo que tem vindo tona nesta modalidade consiste no alegado abuso
da forma, uma vez que se tem questionado a existncia de condomnios fechados cuja
dimenso exagerada proporcionam a criao de quadras divididas em lotes e um
verdadeiro arruamento entre elas, situao essa que as Prefeituras tm tentado evitar,
exigindo o parcelamento do solo nos moldes da Lei 6.766/79, sempre com a alegao de
burla da legislao federal, com o intuito de promoverem a adequada implantao dos
equipamentos urbanos necessrios, evitando-se conflitos urbansticos.
Os condomnios fechados, mesmo que de grandes propores, na realidade no
acarretam problema algum j que devem ser mantidos pelos condminos, no implicando
gastos ao errio. Contudo, tem-se alegado que tal modalidade constitui loteamento
clandestino que visa burlar as diretrizes fixadas na Lei 6.766/79.
Entretanto, a jurisprudncia tem reconhecido que no condomnio fechado regulado
pela 4.591/64, em empreendimentos dotados com apenas uma via de acesso, com cercas
divisrias nos seus limites, sem prolongamento das ruas internas e sem expresso
reconhecimento de que tais vias seriam de domnio municipal, estar-se-ia diante de um
condomnio fechado regular. Tanto isso verdade que h inmeros condomnios fechados
existentes no Brasil contemplando tal situao.
O segundo embasamento, com fundamento na Lei 6.766/79, tem sido considerado
ilegal por grande parte da doutrina, sob o entendimento de que a diviso de uma gleba em
unidades juridicamente autnomas, vinculadas a fraes ideais de partes comuns, no
contemplada no referido diploma legal, uma vez que sendo a gleba dividida em unidades
juridicamente autnomas, j teramos configurado o loteamento previsto no artigo 2,
pargrafo 1 dessa lei, que dispe:
O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou
desmembramento, observadas as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e
municipais pertinentes.
Pargrafo 1 : Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados
edificao, com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou
prolongamentos, modificao ou ampliao das vias existentes.
Para a parte da doutrina e da jurisprudncia que no admite o loteamento em
condomnio como uma modalidade legal de parcelamento e uso do solo, as hipteses acima
no passariam de loteamentos disciplinados na Lei de Parcelamento do Solo, Lei 6.766/79,

5
com uma denominao diferente para burlar determinados requisitos urbansticos para
aprovao dos loteamentos, tais como aqueles previsto no artigo 4 do referido diploma
legal, que dispe:
Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I - as reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de equipamento
urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais
densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a
zona em que se situem.
IV - pargrafo. 2: Consideram-se comunitrios os equipamentos pblicos de
educao, cultura, sade, lazer e similares.
E ainda, artigo 5, pargrafo nico:
O Poder Pblico competente poder complementarmente exigir, em cada
loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
Pargrafo nico: Consideram-se urbanos os equipamentos pblicos de
abastecimento de gua, servios de esgotos, energia eltrica, coletas de guas pluviais,
rede telefnica e gs canalizado.
Para a parte da doutrina, parte da administrao pblica e parte da prpria
jurisprudncia contrria modalidade de loteamento fechado, a pretenso do legislador ao
editar a Lei Federal 6.766/79 no era a de possibilitar a criao de novos ncleos urbanos
que pudessem ser regulados pelo regime especial da Lei 4.591/64.
Para essa corrente, a maioria dos parcelamentos do solo realizada em forma de
condomnio, constitui uma maneira clandestina de ocupao para fins urbanos,
considerando os parcelamentos do solo para fins urbanos em condomnios fechados ou
loteamentos fechados, como uma simulao jurdica com o intuito de obstar a incidncia
das normas urbansticas espcie.
Justificam essa alegada simulao ao considerarem que a Lei 6.766/79 procurou
disciplinar as conseqncias advindas da fixao de um novo ncleo urbano ao estabelecer
as regras de criao de infra-estrutura e equipamentos pblicos e comunitrios no local
desses novos ncleos habitacionais. Nesse passo, os crticos dos loteamentos e dos
condomnios fechados, acreditam que tais modalidades visam to somente burla aos
ditames da lei federal que regula o assunto, privatizando reas pblicas, excluindo ainda
mais os mais excludos pela apropriao indevida dos espaos pblicos, afastando a
incidncia de normas urbansticas que deveriam ser cumpridas para o bem-estar da
coletividade.
Alm disso, para os que fundamentam a legalidade dos loteamentos fechados com
supedneo na Lei 4.591/64, tem-se alegado a ausncia de competncia municipal para
aprovao desta modalidade condominial, uma vez que as questes condominiais so de
matria cuja competncia seria exclusiva da Unio. Isso em funo do disposto no artigo
22 da Constituio que atribui competncia exclusiva Unio para legislar privativamente
sobre direito civil.
Contudo, no obstante os argumentos acima tratados tenham sua razo de ser, h
outra parte da doutrina, dos rgos pblicos e da prpria jurisprudncia que reconhece a
legitimidade dos loteamentos fechados ou em condomnio, em situaes similares s acima
tratadas, porm devidamente embasadas na lei, vez que amparados na lei sob um outro
enfoque que lhes d a necessria legalidade.
Sustentam que tanto na Lei 6.766/79 como na Lei 4.591/64 possvel constituir-se
de forma legal os loteamentos fechados ou em condomnio.
nessa linha de pensamento que o presente trabalho desenvolve e sustenta a
legalidade dos loteamentos e dos condomnios do tipo fechado.
A partir do entendimento de que a incidncia da Lei 6.766/79 s necessria nas
hipteses em que o loteamento for concebido em fraes ideais ou com adaptao Lei
4.591/64, procura-se demonstrar a possibilidade jurdica dessa modalidade de loteamento,

6
desde que no ocorra a edificao ou incorporao de construes, caso em que
caracterizaria uma hiptese distorcida de loteamento fechado, sem amparo legal, em que as
vias de comunicao e os espaos livres passariam necessariamente a compor o domnio
do Municpio.
3. DISCUSSO
A disseminao dos loteamentos fechados ou em condomnio no Brasil, devido
falta de regulamentao adequada, vem criando diversas discusses judiciais questionando
a legalidade dessa modalidade de ocupao do solo.
Os loteamentos fechados vm sendo implantados no Brasil sem que haja uma
normatizao adequada, tanto no mbito federal como municipal no que tange aos seus
aspectos urbansticos. Tais loteamentos so diferentes dos loteamentos convencionais, em
razo das reas de domnio pblico terem utilizao privativa por seus moradores.
A Lei 6.766/79, com as alteraes introduzidas pela Lei 9.785/99, o diploma legal,
no mbito federal, que hoje regula o parcelamento do solo urbano, muito embora muitos
condomnios fechados tambm sejam aprovados com base na Lei 4.591/64, dependendo da
forma em que so concebidos.
A Lei 6.766/79, conhecida por Lei Lehman, estabeleceu os padres urbansticos
mnimos para aprovar a implantao do loteamento urbano. As exigncias mnimas
contidas na lei referem-se drenagem de guas pluviais, redes de abastecimento de gua
potvel e esgotamento sanitrio, energia eltrica pblica e domiciliar, vias de circulao,
cuidados com a preservao do meio ambiente, reserva de faixa sem edificao ao longo
de cursos dgua, rodovias, ferrovias e dutos, e a doao de no mnimo 35% da rea da
gleba objeto do loteamento para a implantao do sistema de circulao, reas verdes e
equipamentos institucionais, como escolas, creches, posto de sade, etc..
A Lei 9.785/99, dentre suas disposies, flexibilizou os parmetros urbansticos
exigidos no parcelamento do solo, atribuindo aos Municpios uma maior autonomia para
execuo de suas prprias polticas urbanas. Aos Municpios coube a definio dos usos
permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento do solo, por meio da elaborao do
Plano Diretor ou de Lei Municipal, tais como o tamanho mnimo dos lotes, os coeficientes
de aproveitamento, levando em conta a funo social da propriedade urbana.
A Lei 9.785/99 deixou a cargo da legislao urbanstica municipal a rea mnima que
deve ser doada em cada gleba a ser parcelada, destinada ao sistema de circulao,
implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, a instalao de espaos livres e
reas verdes de uso pblico.
Desta forma, o Municpio, para garantir o interesse pblico, ficou obrigado a
estabelecer na legislao municipal que um percentual mnimo da gleba objeto de
parcelamento, conforme fixado na legislao, deve ser reservada para uso pblico social e
ambiental.
Nos loteamentos fechados, dependendo da forma como so concebidos, no h
atribuio de espaos livres e comunitrios e reas verdes de uso pblico. Tais reas ficam
incorporadas ao uso exclusivo dos condminos do loteamento.
Em razo da Lei 4.591/64 tratar da incorporao imobiliria e da Lei 6.766/79 tratar
do parcelamento do solo urbano, dois embasamentos legais vem sendo adotados pelos
incorporadores para a legalizao dos loteamentos fechados. O primeiro tem como
sustentao a Lei 4.591/64, artigo 8 e suas alneas, que dispe:
Quando, em terreno onde no houver edificao, o proprietrio, o promitente
comprador, o cessionrio deste ou o promitente cessionrio sobre ele desejar erigir mais
de uma edificao, observar-se- tambm o seguinte:
a) em relao s unidades autnomas que se constiturem em casas trreas ou
assobradadas, ser discriminada a parte do terreno ocupada pela edificao e tambm,
aquela eventualmente reservada como de utilizao exclusiva dessas casas, como jardim e

7
quintal, bem assim a frao ideal do todo do terreno e das partes comuns que
corresponder s unidades;
b) em relao s unidades autnomas que constiturem edifcios de dois ou mais
pavimentos, ser discriminada a parte do terreno ocupado pela edificao, aquela que
eventualmente for reservada como de utilizao exclusiva, correspondentes s unidades
do edifcio, e ainda a frao ideal do todo do terreno e de partes comuns que
corresponder a cada uma das unidades;
c) sero discriminadas as partes do total do terreno que podero ser utilizadas em
comum pelos titulares de direito sobre os vrios tipos de unidades autnomas;
d) sero discriminadas as reas que se constiturem em passagem comum para as
vias pblicas ou para as unidades entre si.
Grande parte da doutrina considera que o dispositivo legal acima tem sido utilizado
de forma abusiva para dar legalidade aos loteamentos fechados. Um argumento contrrio a
essa forma de legalizao consiste no fato de que a caracterstica contida na Lei 4.591/64
no se perfaz seno com a conjugao dos elementos edificao e terreno, no
podendo, portanto, subsistir nela o terreno independentemente da edificao. Alm disso,
para outros, a finalidade do dispositivo acima transcrito no teria sido concebida seno
para possibilitar o aproveitamento de reas de dimenso reduzida no interior de quadras,
sem arruamento, permitindo a construo de conjuntos de edificaes sob regime
condominial.
Quando a situao extrapola esses limites, ocorrendo o parcelamento de glebas, e a
diviso das quadras em lotes, com ou a criao de arruamento ou aproveitamento do
arruamento preexistente no entorno desses lotes, a situao de condominial lastreada na
Lei 4.591/64 ficaria descaracterizada, por constituir-se automaticamente em uma forma de
parcelamento urbanstico de solo, devendo, conseqentemente, reger-se pelas leis federais
de loteamento e leis municipais de direito urbanstico.
O artigo 8 da Lei 4.591/64 permite a criao de unidades autnomas devidamente
discriminadas em relao parte do terreno ocupada pela edificao e pelas reas
reservadas como de utilizao exclusiva dessas edificaes, como o jardim, quintal, etc., e
a frao ideal do todo do terreno e das partes comuns que correspondero s unidades.
Embora a doutrina num primeiro momento tenha interpretado que tais disposies
visavam tratar do condomnio em vilas, conjuntos residenciais urbanos e clubes de campo,
na verdade a Lei 4.591/64 no limitou sua abrangncia a qualquer das modalidades supra
mencionadas.
Essa modalidade de condomnio difere o loteamento da 6.766/79 pelo simples fato de
que so os proprietrios que se incumbem de abrir as vias internas e da construo de toda
infra-estrutura do condomnio, promovendo sua adequada manuteno, tirando dos ombros
do Estado esse nus. Os particulares implantam todas as melhorias necessrias para o
regular funcionamento do condomnio, independentemente de qualquer colaborao
municipal.
A grande questo que tem vindo tona nesta modalidade consiste no alegado abuso
da forma, uma vez que se tem questionado a existncia de condomnios fechados cuja
dimenso exagerada proporcionam a criao de quadras divididas em lotes e um
verdadeiro arruamento entre elas, situao essa que as Prefeituras tm tentado evitar,
exigindo o parcelamento do solo nos moldes da Lei 6.766/79, sempre com a alegao de
burla da legislao federal, com o intuito de promoverem a adequada implantao dos
equipamentos urbanos necessrios, evitando-se conflitos urbansticos.
Os condomnios fechados, mesmo que de grandes propores, na realidade no
acarretam problema algum j que devem ser mantidos pelos condminos, no implicando
gastos ao errio. Contudo, tem-se alegado que tal modalidade constitui loteamento
clandestino que visa burlar as diretrizes fixadas na Lei 6.766/79.

8
Entretanto, a jurisprudncia tem reconhecido que no condomnio fechado regulado
pela 4.591/64, em empreendimentos dotados com apenas uma via de acesso, com cercas
divisrias nos seus limites, sem prolongamento das ruas internas e sem expresso
reconhecimento de que tais vias seriam de domnio municipal, estar-se-ia diante de um
condomnio fechado regular. Tanto isso verdade que h inmeros condomnios fechados
existentes no Brasil contemplando tal situao.
O segundo embasamento, com fundamento na Lei 6.766/79, tem sido
considerado ilegal por grande parte da doutrina, sob o entendimento de que a diviso de
uma gleba em unidades juridicamente autnomas, vinculadas a fraes ideais de partes
comuns, no contemplada no referido diploma legal, uma vez que sendo a gleba dividida
em unidades juridicamente autnomas, j teramos configurado o loteamento previsto no
artigo 2, pargrafo 1 dessa lei, que dispe:
O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou
desmembramento, observadas as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e
municipais pertinentes.
Pargrafo 1 : Considera-se loteamento a subdiviso de gleba em lotes destinados
edificao, com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou
prolongamentos, modificao ou ampliao das vias existentes.
Para a parte da doutrina e da jurisprudncia que no admite o loteamento em
condomnio como uma modalidade legal de parcelamento e uso do solo, as hipteses acima
no passariam de loteamentos disciplinados na Lei de Parcelamento do Solo, Lei 6.766/79,
com uma denominao diferente para burlar determinados requisitos urbansticos para
aprovao dos loteamentos, tais como aqueles previsto no artigo 4 do referido diploma
legal, que dispe:
Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I - as reas destinadas a sistemas de circulao, a implantao de equipamento
urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais
densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a
zona em que se situem.
IV - pargrafo. 2: Consideram-se comunitrios os equipamentos pblicos de
educao, cultura, sade, lazer e similares.
E ainda, artigo 5, pargrafo nico:
O Poder Pblico competente poder complementarmente exigir, em cada
loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
Pargrafo nico: Consideram-se urbanos os equipamentos pblicos de
abastecimento de gua, servios de esgotos, energia eltrica, coletas de guas pluviais,
rede telefnica e gs canalizado.
Para a parte da doutrina, parte da administrao pblica e parte da prpria
jurisprudncia contrria modalidade de loteamento fechado, a pretenso do legislador ao
editar a Lei Federal 6.766/79 no era a de possibilitar a criao de novos ncleos urbanos
que pudessem ser regulados pelo regime especial da Lei 4.591/64.
Para essa corrente, a maioria dos parcelamentos do solo realizada em forma de
condomnio, constitui uma maneira clandestina de ocupao para fins urbanos,
considerando os parcelamentos do solo para fins urbanos em condomnios fechados ou
loteamentos fechados, como uma simulao jurdica com o intuito de obstar a incidncia
das normas urbansticas espcie.
Justificam essa alegada simulao ao considerarem que a Lei 6.766/79 procurou
disciplinar as conseqncias advindas da fixao de um novo ncleo urbano ao estabelecer
as regras de criao de infra-estrutura e equipamentos pblicos e comunitrios no local
desses novos ncleos habitacionais. Nesse passo, os crticos dos loteamentos e dos
condomnios fechados, acreditam que tais modalidades visam to somente burla aos
ditames da lei federal que regula o assunto, privatizando reas pblicas, excluindo ainda

9
mais os mais excludos pela apropriao indevida dos espaos pblicos, afastando a
incidncia de normas urbansticas que deveriam ser cumpridas para o bem-estar da
coletividade.
Alm disso, para os que fundamentam a legalidade dos loteamentos fechados com
supedneo na Lei 4.591/64, tem-se alegado a ausncia de competncia municipal para
aprovao desta modalidade condominial, uma vez que as questes condominiais so de
matria cuja competncia seria exclusiva da Unio. Isso em funo do disposto no artigo
22 da Constituio que atribui competncia exclusiva Unio para legislar privativamente
sobre direito civil.
Contudo, no obstante os argumentos acima tratados tenham sua razo de ser, h
outra parte da doutrina, dos rgos pblicos e da prpria jurisprudncia que reconhece a
legitimidade dos loteamentos fechados ou em condomnio, em situaes similares s acima
tratadas, porm devidamente embasadas na lei, vez que amparados na lei sob um outro
enfoque que lhes d a necessria legalidade.
Sustentam que tanto na Lei 6.766/79 como na Lei 4.591/64 possvel constituir-se
de forma legal os loteamentos fechados ou em condomnio.
nessa linha de pensamento que se desenvolve e se sustenta a legalidade dos
loteamentos e dos condomnios do tipo fechado.
A partir do entendimento de que a incidncia da Lei 6.766/79 s necessria nas
hipteses em que o loteamento for concebido em fraes ideais ou com adaptao Lei
4.591/64, procurou-se demonstrar a possibilidade jurdica dessa modalidade de loteamento,
desde que no ocorra a edificao ou incorporao de construes, caso em que
caracterizaria uma hiptese distorcida de loteamento fechado, sem amparo legal, em que as
vias de comunicao e os espaos livres passariam necessariamente a compor o domnio
do Municpio.
A denominao loteamento fechado deve ser entendida como a diviso de gleba em
lotes para edificao que se assemelha ao loteamento, porm com resultados diversos, na
medida em que no so atribudas reas de uso comum para a populao, conforme
determina a Lei 6.766/79, no tratamento dispensado ao loteamento, mas to somente sua
utilizao pelos Condminos do empreendimento.
O loteamento fechado que se pretende abordar nesse trabalho no se confunde com o
condomnio fechado, embora ele tenha uma estrutura semelhante a deste.
Desta forma, para fins do presente trabalho, o loteamento fechado aqui tratado deve
ser entendido como a modalidade de parcelamento do solo urbano, feito com fundamento
nos preceitos estabelecidos pela Lei 6.766/79, tendo por diferencial do chamado
loteamento convencional, a associao dos adquirentes dos lotes, por terem objetivos
comuns.
A concepo do loteamento fechado, grosso modo, inicia com a sua aprovao do
projeto pelos rgos competentes, mediante apresentao dos documentos elencados no
artigo 18 da Lei 6.766/79 e, observadas as formalidades legais, com o registro do
loteamento pelo Oficial Registrador do Cartrio imobilirio da situao do imvel.
Registrado o loteamento, com fundamento no artigo 22 do citado diploma legal, as
vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros
equipamentos urbanos, passam a integrar o domnio do Municpio.
Por lei ou acordo firmado com a Administrao Pblica Municipal, os adquirentes de
lotes passam a administrar as reas de domnio pblico. Para tanto, os proprietrios dos
lotes que compem o loteamento fechado se associam.
Para custeio da manuteno das reas de domnio pblico, os associados pagam um
condomnio mensal, que tem por fato gerador a propriedade de unidade imobiliria e por
objetivo a manuteno das referidas reas pblicas, independentemente do Poder Pblico
competente.

10
A controvrsia que se estabelece refere-se legalidade da forma de utilizao das
reas de domnio pblico.
Acirradas discusses jurdicas surgiram com a proliferao dessa nova modalidade
condominial. Parte da doutrina e da jurisprudncia contrria a essa modalidade sustenta
que os adquirentes de lotes no chamado "loteamento fechado", ignorando a situao de
loteamento registrado com fundamento na Lei 6.766/79, muram toda a extenso do
loteamento e, a partir desse fato, passam a cuidar das reas de domnio pblico, como se
fossem "bens de uso comum" cuja previso somente existe na Lei 4.591/64.
Contudo, pretende-se demonstrar que a implantao destes loteamentos e
condomnios do tipo fechado perfeitamente legal a partir da legislao aplicvel
modalidade loteamento ou condomnio fechado.
A sustentao dessa legalidade passa pela anlise das leis federais aplicveis a essa
modalidade de parcelamento do solo, especificamente a Lei 6.766/79, Lei de parcelamento
do solo, e a Lei 4.591/64, que rege os condomnios, nos dispositivos no revogados pelo
Cdigo Civil de 2002, nos seus artigos 1.331 a 1.358. Passa tambm pela anlise da
distribuio de competncias conferida pela Constituio Federal, bem como pelos
princpios e preceitos fundamentais que regem o ordenamento jurdico brasileiro.
A partir da interpretao sistemtica do direito positivo procurou-se demonstrar que
o legislador federal no tem competncia para aniquilar com a autonomia dos Estados e
dos Municpios de dispor de seus bens dentro dos seus respectivos mbitos de
competncia.
Trata-se, como se v, de uma modalidade especial de ocupao do solo com
dimenso civil e dimenso urbanstica. O limiar dessas duas dimenses hoje se encontra
ainda numa zona cinzenta, envolvendo a um s tempo dispositivos pblicos e privados,
envolvendo relaes particulares sobre parcelas de terrenos e relaes urbansticas sobre
suas caractersticas de instrumento de desenvolvimento urbano e de urbanificao.
Dentro dessa situao aparentemente conflitante e sem soluo o presente trabalho
tem o propsito de analisar os referenciais terico e jurdicos para a realizao do
desenvolvimento urbano com sustentabilidade, de forma a compreendermos como os entes
federativos podem atuar para realizao de espaos urbanos sustentveis na modalidade de
ocupao de solo conhecida por loteamento fechado ou em condomnio.
Esta a razo da definio do tema O Loteamento Fechado Luz do Direito
Positivo, pois somente a partir da anlise analtico-normativa do direito positivado ser
possvel encontrar os fundamentos de validade de aplicao da norma situao concreta
do parcelamento do solo.
Neste sentido, mister verificar no s a relao de competncia dos entes federados,
como os limites dos interesses Pblico e Privado, na participao e no papel que cada um
exerce na ocupao e ordenao territorial do pas.
Delimitada a competncia de atuao de cada um no processo de ordenamento e
ocupao do solo, poder-se- ter de forma mais precisa a verificao de legitimidade dos
atos praticados, seu limites e com isso evitar-se conflitos neste complexo procedimento de
reorganizao do ordenamento do solo urbano em prol do bem estar coletivo, da
segurana, do bem-estar dos cidados e do equilbrio ambiental.
Portanto, a interpretao na conduo do trabalho estar voltada para observar a
regra em confronto com os demais comandos que do sentido ao sistema positivo, com o
escopo de compreender a lei na sua totalidade, verificando, sempre que necessrio, as
relaes de subordinao e coordenao que regem as regras.
Assim sendo, uma norma s ser vlida se produzida por rgo credenciado pelo
sistema e na conformidade com o procedimento previsto pelo ordenamento, sendo
requisitos para o ingresso no ordenamento jurdico que sejam expresses lingsticas
portadoras de sentido, produzidas por rgos credenciados pelo ordenamento para a sua
expedio e consoante o procedimento especfico prprio que a ordem jurdica especificar.

11
Sendo a Constituio o fundamento de validade de toda a ordem jurdica nacional,
disciplinado a atuao dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, torna-se necessrio
proceder verificao de pernitencialidade das normas legais que regem o ordenamento do
solo urbano, j que todas as normas do sistema convergem para a norma fundamental que
d fundamento de validade ao direito positivo.
4. COMPETNCIA LEGISLATIVA. VISO GERAL DA DIVISO DO
ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO
O tema competncia de extrema relevncia, e no poderia deixar de ser
mencionado, tendo em vista, sobretudo, que o rgo regulador tem limitaes para o
desenvolvimento de suas funes, ante o limite de sua competncia que no poder
extrapolar, por fora da autonomia poltica, administrativa e financeira dos Municpios,
garantidas pela Constituio Federal, artigo 1 e 18, cabendo-lhes dispor sobre o uso dos
bens que integrem seu patrimnio, como as reas pblicas compreendidas em seu territrio
(solo, subsolo e espao areo).
O Brasil uma federao com quatro espcies de entidades jurdicas com capacidade
poltica. Somente as pessoas polticas tm competncia urbanstica, isto , somente a
Unio, Estados, Municpios e o Distrito Federal tm poder legislativo com representao
prpria e receberam da constituio competncias para instituir em carter privativo
disposies e normas de carter urbanstico. Trata-se de tema constitucional, cujas
diretrizes bsicas foram traadas pelo legislador constituinte, ficando a legislao infraconstitucional federal responsvel pela fixao das diretrizes gerais e aos Estados e
Municpios to somente explicitar e regulamentar as diretrizes constitucionais e federais.
Para conferir aos entes federados autonomia, a Constituio Federal outorgou-lhes
competncias impositivas privativas, permitindo-lhes deliberar sobre assuntos de interesse
especfico, desde que observadas as normas de estrutura constantes da Carta Magna, as
quais fornecem os critrios necessrios para que a Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, por meio de lei, venham a faz-lo. Essas normas de estrutura informam e
delimitam material e formalmente o exerccio de competncia dos entes federados,
fundamentando a validade das suas respectivas normas, onde a lei ordinria criada, seja ela
qual for, s ldima se tiver pernitencialidade com os preceitos constitucionais.
No Federalismo brasileiro h uma coexistncia de esferas federativas superpostas
que criam regras jurdicas, dentro de suas respectivas competncias, de forma
descentralizada para a resoluo e alcance de interesses comuns.
Unio cabe a competncia de legislar exclusivamente sobre assuntos de interesse
de toda a Nao, por meio de normas gerais, conforme se pode depreender do art 22,
incisos I ao XXIX) da Constituio Federal. No que tange ocupao e ordenamento do
solo, de acordo com a Constituio Federal compete Unio editar normas gerais de
urbanismo e estabelecer o plano urbanstico nacional e planos urbansticos macro regionais
(artigos 21, XX e XXI e 24, I, e 1).
Aos Estados cabe a competncia para legislar de forma suplementar, mediante lei
complementar, sobre assuntos de interesses especificamente regional. Os Estados tm
competncia para legislar sobre todos os assuntos que no forem de competncia exclusiva
da Unio e dos Municpios, conforme se pode depreender do artigo 25 da Constituio
Federal. Cabe aos Estados dispor sobre normas urbansticas regionais, suplementares das
normas gerais estabelecidas pela Unio (art. 24, I e 2) e plano urbanstico estadual e
planos urbansticos regionais.
Aos Municpios cabe a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local,
conforme se pode depreender dos artigos 29 e 30 da Constituio Federal. Compete aos
Municpios, em matria de urbanismo, legislar sobre assuntos de interesse local,
suplementar a legislao federal e estadual e promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial mediante o planejamento e controle de uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano (artigo 30, I, II e VIII). Aos Municpios cabe ainda estabelecer a

12
poltica de desenvolvimento urbano, ordenando plano de desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes (art. 182), promover o adequado
ordenamento de seu territrio, mediante planejamento e o controle do uso, parcelamento e
da ocupao do solo urbano, elaborando para tanto o plano diretor (art. 30, VIII).
Portanto, a planificao urbanstica federal cobre todo o territrio Nacional, limitadas
s autonomias dos Estados-Membros e Municpios, formando um conjunto harmnico e
funcional.
O Federalismo brasileiro agrega um s tempo as competncias legislativas exclusiva,
privativa, suplementar e concorrente. A competncia concorrente destaca-se para os
direitos financeiro, tributrio, econmico, urbanstico, entre outros.
A competncia dos Estados e dos Municpios para a criao de normas jurdicas
sofre limitaes, vez que s podem legislar suplementarmente ao que foi disposto pela
Unio sobre uma determinada matria.
Isso ocorre para que os princpios e diretrizes gerais federais criados pela Unio
possam ser aplicados de forma uniforme em todo o territrio nacional.
Na hiptese de inexistir norma federal para o tratamento de uma questo especfica,
poder o Estado exercer sua competncia plena para legislar sobre o assunto. O Estado,
nessa situao, pode criar normas gerais quanto ao contedo, obrigando os destinatrios
dentro do limite da sua autonomia estadual.
Caso a Unio venha a editar norma federal superveniente sobre a mesma questo
especfica normatizada pelo Estado, a norma da esfera estadual, caso incongruente com a
norma federal, deixar de ter eficcia nos casos em que lhe for contrria, em razo da
eficcia da norma federal.
Da mesma forma, inexistindo norma jurdica de mbito geral ou regional, poder o
Municpio legislar de forma plena para o tratamento de temtica especfica, desde que
relativas a interesses locais. Existindo normas gerais federais, o Municpio poder somente
exercer sua competncia suplementar para criao de normas que apresentem
compatibilidade com as normas gerais, sob pena de inconstitucionalidade da norma local
que for contrria norma geral.
Como se v, o federalismo brasileiro tem como caracterstica a supremacia e o amplo
poder da Unio para intervir na realizao dos interesses e objetivos nacionais, com
competncias e atribuies gerais, agregado valorizao dos Estados-membros e dos
Municpios que detm sua parcela de autonomia dentro dos limites constitucionais que lhe
foram outorgados, havendo uma distribuio de funes e competncias comuns,
suplementares e concorrentes que se interpenetram, complementam e integram para uma
administrao una.
5. COMPETNCIA ADMINISTRATIVA
A competncia administrativa pode ser entendida como a capacidade de agir dentro
de uma determinada esfera federativa de poder para o trato e gerenciamento de
determinadas questes dentro do seu mbito de interesse.
A competncia administrativa no se confunde com a competncia para legislar, mas
to somente a capacidade de gerenciamento para aplicao da lei na forma do Texto
Constitucional.
Essa competncia pressupe a existncia de competncia legislativa e realizada de
forma cooperativa entre Unio, Estados-membros e Municpios, por meio de aes
paralelas nas esferas federal, estadual e municipal, de forma articulada, promovendo a
integrao entre os entes federativos para a execuo das tarefas que lhe so comuns,
conforme determina o pargrafo nico do artigo 23 da Constituio Federal, que dispe:
Lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional.

13
6. COMPETNCIA MUNICIPAL EM MATRIA URBANSTICA
Os Municpios possuem competncia privativa para legislar sobre assuntos de
interesse local, devendo elaborar suas Cartas Municipais em consonncia com os preceitos
constitucionais federal e estadual.
A autonomia dos Municpios no sofre limitaes ou qualquer tipo de hierarquia aos
poderes da Unio e dos Estados, podendo agir em igualdade de condies dentro da sua
esfera de competncia atribuda pela Constituio Federal.
Para o ordenamento territorial, cabe aos Municpios executar a Poltica de
Desenvolvimento Urbano por meio do Plano Diretor que deve ser elaborado de acordo
com os ordenamentos federais e estaduais relativos matria.
Cumpre ressaltar que aos Municpios, no seu campo de ao, no foi prevista na
Constituio Federal a possibilidade de legislar concorrentemente sobre Direito
Urbanstico, a teor do artigo 24, inciso I da Constituio Federal. Contudo, a partir de uma
anlise sistmica, pode-se verificar que a autonomia municipal constante do artigo 24,
pargrafo 3 e artigo 30, inciso I, atribui ao mesmo a possibilidade e o dever de legislar
suplementarmente o j disposto nas normas federais e estaduais, de acordo com suas
necessidade locais.
Assim, ainda que no expressamente delegada a competncia para legislar de forma
concorrente com os entes federal e estadual, essa competncia existe de forma indireta, no
s para suplementar as normas gerais existentes, como tambm editar normas gerais
omissas por parte da Unio ou dos Estados, sempre em mbito e nos limites do interesse
local.
7. COMPETNCIA CONCORRENTE EM MATRIA URBANSTICA
Como se pode observar a atividade urbanstica no Brasil uma funo do Poder
Pblico, e embora ainda esteja pouco desenvolvida ela atribuda essencialmente ao
Municpio.
Tendo em vista a correlao entre Direito Urbanstico e as diretrizes para o
desenvolvimento urbano, no h dvida de que tais diretrizes devam ser veiculadas
mediante lei federal de normas gerais (art. 24, I e 1). Entretanto, tais normas s podem
ser consideradas gerais se no invadirem a rea de competncia estadual e municipal.
Hely Lopes Meirelles aborda o assunto com muita propriedade:
"Lembramos que no cabe Unio subordinar a atividade urbanstica dos EstadosMembros e Municpios s suas reparties administrativas, como muito do agrado do
Poder Central. O que a Constituio Federal atribui Unio a faculdade de legislar sobre
normas gerais. Legislar editar regras jurdicas de conduta; no intervir executivamente
nos mais mnimos detalhes. O que se reconhece Unio a possibilidade de estabelecer
normas gerais de urbanismo, vale dizer, imposies de carter genrico e de aplicao
indiscriminada em todo o territrio nacional. Ultrapassando esses lindes, a ao federal
atentar contra a autonomia estadual e municipal e incorrer em inconstitucionalidade".2
Portanto, a todos os entes federativos existe atribuio de competncia para o
ordenamento fsico-espacial do territrio nacional, cabendo Unio a disposio de
normas gerais de direito urbanstico, aos Estados as questes de interesse regional, e aos
Municpios o dever de legislar sobre assuntos de interesse local.
Dentro desse plano de repartio de competncias que surge uma questo de difcil
soluo, dentro dessa linha demarcatria, limtrofe dos entes federativos, onde se tem
questionado a legalidade da atividade da Unio na regulamentao de interesses locais dos
Municpios.
Embora o Estatuto da Cidade apresente as diretrizes gerais para a poltica urbana, as
atribuies legislativas e administrativas ainda no esto suficientemente delineadas para a
realizao de uma poltica de desenvolvimento urbano coerente e sistematizado.
2

Hely Lopes Meirelles, Direito de construir, 2. ed., So Paulo, p.108.

14
Hoje podemos observar que as competncias concorrentes, ao invs de tornarem o
sistema jurdico-administrativo eficiente, tornam-no incuo e excessivamente burocrtico
consecuo de atividades de desenvolvimento urbano integrado. A delimitao de
atribuies para a poltica urbana no sistema positivo brasileiro ainda no est claramente
definida.
8. O ARTIGO 29 DA CONSTITUIO FEDERAL PRINCPIOS E
AUTONOMIA LEGISLATIVA MUNICIPAL
O artigo 29 da Constituio Federal determina que os Municpios observem em suas
Leis Orgnicas os princpios estabelecidos na Constituio Federal e os princpios fixados
na Constituio de seus respectivos Estados.
Desta forma, extremamente relevante a compreenso do significado jurdicoconstitucional do vocbulo princpios, seu contedo, limites e extenso.
A correta interpretao constitucional e a funo dos princpios constitucionais para
consecuo do desenvolvimento sustentvel nos espaos urbanos so de fundamental
importncia para o entendimento da autonomia municipal no regramento ordenamento do
solo e livre disposio dos bens pblicos sob sua responsabilidade.
O princpio do Federalismo na Constituio Federal vigente se apresenta como
princpio estruturador do Estado Democrtico de Direito. A caracterstica essencial dessa
forma de Estado est na existncia de diversos rgos polticos aptos a atuarem em
diferentes esferas, podendo agir conjunta ou isoladamente para a consecuo das metas da
Nao.
O regime federativo se caracteriza pela existncia de um governo central que
representa a nao paralelamente existncia de governos autnomos. A repartio de
competncias entre o governo central, governos estaduais e municipais determina e
caracteriza o Federalismo.
Dessa forma de estrutura de distribuio de poder poltico entre entes federativos
surge a necessidade de se falar em competncia. Nesse sentido, a competncia pode ser
entendida como a faculdade atribuda pessoa poltica para emitir decises, nos termos
estabelecidos na Constituio Federal e na Lei.
O Federalismo brasileiro atribui aos Municpios larga autonomia para a realizao
das polticas pblicas.
O Municpio entidade pblica de direito pblico interno situado no mesmo nvel
hierrquico dos Estados, no sendo a eles subordinados. A autonomia financeira,
legislativa e administrativa dos Municpios no permite a intromisso discricionria dos
governos federal e estadual nas questes de interesse local dos Municpios.
Ao Municpio delegado a competncia em planificar metas e aes para o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade, pois o principal responsvel para a
efetivao e garantia das funes sociais da cidades.
Atrelado ao princpio do Federalismo, o princpio da subsidiariedade um princpio
essencial para que o sistema federativo seja harmnico e se coadune de forma racional na
distribuio de funes para a consecuo dos objetivos da Repblica Federativa. Por meio
dele, deve-se dar preferncia atuao administrativa ao ente federativo dotado de maior
especificidade, ou seja, o exerccio das competncias pblicas deve corresponder
preferencialmente s autoridades mais prximas ao cidados.
Considerando que cabe aos Municpios a realizao de todas as tarefas e
incumbncias administrativas que se refiram ao interesse local, pode-se concluir que deve
o poder local ter a possibilidade preponderante de buscar solues aos problemas
vivenciados pelos cidados em detrimento das atividades estatais e nacionais no mbito
administrativo, desde que relacionados a assuntos locais.
Somente quando os objetivos a serem alcanados no puderem ser realizados de
forma satisfatria pelos Municpios que a Unio ou os Estados-Membros podero, dentro

15
dos seus limites de competncia, assumir a tarefa de criar solues para os problemas e
questes locais.
Nesse sentido cabe ao rgo federal a cooperao administrativa na gesto comum
de interesses nacionais, atuando subsidiariamente atuao estatal. Da mesma forma, aos
rgos estatais cabem a atuao suplementar em relao s competncias comuns para a
realizao das atividades administrativas.
Celso Antonio Bandeira de Mello, a respeito dos princpios constitucionais, leciona:
Princpio por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce
dele, disposio fundamental que se irradia por diferentes normas compondo-lhes o
esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia exatamente por
definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo no que lhe confere a tnica e lhe d
sentido harmnico. o conhecimento dos princpios que preside a inteleco das
diferentes partes componentes do todo unitrio que h por nome sistema jurdico
positivo.3
Como se v os princpios constitucionais tem um maior teor de abstrao, espelhando
a ideologia da Constituio, mas nunca a regulamentao especfica de determinado
assunto.
Nesse sentido, o teor do artigo 29 da Constituio Federal no atribui Unio e aos
Estados-Membros a possibilidade de legislarem sobre questes especficas de interesse
local dos Municpios. Referido artigo apenas e to somente obriga os Municpios a
respeitarem as normas de carter geral expedidas pela Unio e pelos Estados-Membros na
consecuo de suas respectivas competncias para cooperao conjunta no
desenvolvimento da poltica urbana.
O princpio da autonomia municipal conferida pelo artigo 18 e artigo 34, inciso VII,
alnea c da Constituio Federal, no sofre restries por conta da necessidade de
atendimento aos princpios da prpria constituio federal, e da constituio dos
respectivos Estados-membros.
O ordenamento do solo, na modalidade loteamento fechado, no infringe nenhum
princpio constitucional federal ou estadual positivado no ordenamento jurdico brasileiro.
Ao contrrio, vem ao encontro da necessidade de cooperao entre os entes federados, para
o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional disposto no pargrafo
nico do artigo 23 da Constituio Federal.
Os princpios jurdicos so normas de hierarquia superior que informam e auxiliam
na aplicao das demais normas que a ela se referem. Os princpios tm a funo de
orientar o trabalho interpretativo na busca pelo sentido e pela finalidade das normas,
regulando a atividade discricionria, e agindo como fonte supletiva do Direito nos casos de
ausncia de lei regulando determinada situao.
Efetuando-se uma interpretao conforme a constituio, pode-se compreender que a
poltica urbana est subordinada ao somatrio de princpios e objetivos constantes da
constituio.
O tratado sobre cidades, vilas e povoados sustentveis, elaborado durante a ECO 92
aponta com clareza os princpios que devem nortear a poltica urbana, baseados em trs
fundamentos bsicos: i) direito cidadania; ii) gesto democrtica da cidade e iii) funo
social da cidade e da propriedade.
Portanto, podemos concluir que um dos componentes do desenvolvimento urbano o
princpio do desenvolvimento sustentvel, onde as pessoas so o centro da preocupao
das aes pblicas para que as mesmas tenham pleno direito qualidade de vida e no
apenas direito de sobrevivncia.
Dentre os princpios especficos do Direito Urbanstico, pode-se destacar os
seguintes: (i) princpio da funo social da propriedade; (ii) princpio da subsidiariedade,
3

Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo 8. ed., So Paulo, Malheiros, 1996, p.
545/546.

16
(iii) princpio de que o urbanismo funo pblica, (iv) o princpio da afetao das maisvalias ao custo da urbanificao e (v) o princpio da justa distribuio dos benefcios e
nus derivados da atuao urbanstica.
A concretizao da funo social da cidade precisa ser condizente com os princpios
e objetivos fundamentais do Estado Brasileiro, contemplados na Constituio Federal e no
Direito Urbanstico, consubstanciado no exerccio da cidadania na definio das aes
voltadas para este sentido, priorizando a realizao da justia social e da busca por uma
sociedade justa e solidria.
Os objetivos a serem atingidos, segundo as disposies constitucionais, podem ser
encontrados basicamente em trs artigos, a saber:
Artigo 5: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade nos termos
seguintes; Inc. XII garantido o direito de propriedade, Inc., XXIII a propriedade
atender a sua funo social; Inc. XXIV a lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante
justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta constituio.
O artigo 170: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, observados os princpios: II propriedade privada e, III funo social da
propriedade.
O artigo 182: A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus
habitantes.
1 O plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades
com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as exigncias
fundamentais de ordenao da cidade, expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos (...).
4: facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea
includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano
no edificado, sub-utilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III- desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos.
Partindo destes trs artigos pode-se ter uma viso genrica dos objetivos perseguidos
pelo legislador para o regular desenvolvimento do direito urbanstico.
O desenvolvimento sustentvel das cidades e o bem-estar de seus habitantes
compreendem a existncia de loteamentos fechados, conforme se procurar demonstrar no
decorrer deste trabalho. Essa modalidade de utilizao do solo fundamental no mundo
contemporneo, especialmente porque permite com ela agregar num mesmo local
habitao, lazer, segurana e infra-estrutura adequada, sem causar maiores nus aos
Municpios.
9. EMBASAMENTO LEGAL DOS CONDOMNIOS FECHADOS NA LEI
4.591/64
A concepo de um loteamento fechado juridicamente legal pode ser embasada em
dois fundamentos legais totalmente vlidos luz do ordenamento jurdico brasileiro.

17
A primeira possibilidade jurdica ocorre na hiptese do loteamento fechado estar
lastreado inteiramente s disposies da Lei de Condomnios, em que se d a venda de
casas trreas ou assobradadas juntamente com o lote, ou com a incorporao das
edificaes.
Nessa situao no h que se falar em burla Lei 6.766/79, pois as vias de
comunicao e espaos livres so de propriedade particular dos adquirentes dessas casas
que sero erigidas no loteamento fechado.
O condomnio fechado, designado condomnio deitado ocorre quando construdo
mais de uma edificao, no havendo limitao legal na Lei 4591/64 quanto ao nmero de
edificaes.
Seu fundamento est nos artigo 8. e 68 do referido diploma legal que dispe:
Art. 8: Quando, em terreno onde no houver edificao, o proprietrio, o
promitente comprador, o cessionrio deste ou o promitente cessionrio sobre ele desejar
erigir mais de uma edificao, observar-se- tambm o seguinte:
a) em relao s unidade autnomas que se constiturem em casas trreas ou
assobradadas, ser discriminada a parte do terreno ocupada pela edificao e tambm
aquela eventualmente reservada como de utilizao exclusiva dessas casas, como jardim e
quintal, bem assim a frao ideal de todo do terreno e de partes comuns, que
corresponder s unidades;
b) em relao s unidades autnomas que constiturem edifcios de dois ou mais
pavimentos, ser discriminada a parte do terreno ocupada pela edificao, aquela que
eventualmente for reservada como de utilizao exclusiva, correspondente unidade do
edifcio, e ainda a frao ideal do todo do terreno e das partes comuns, que
corresponder a cada uma das unidades;
c) sero discriminadas as partes do total do terreno que podero ser utilizadas em
comum pelos titulares de direito sobre os vrios tipos de unidades autnomas;
d) sero discriminadas as reas que se constiturem em passagem comum para as
vias pblicas ou para unidades entre si.
Art. 68: Os proprietrios ou titulares de direito aquisitivo sobre as terras rurais ou
os terrenos onde pretendam construir ou mandar construir habitaes isoladas para
alien-las antes de concludas, mediante pagamento do preo a prazo, devero,
previamente, satisfazer s exigncias constantes no art. 32, ficando sujeitos ao regime
institudo nesta lei para os incorporadores, no que lhes for aplicvel.
O art. 32 elenca uma srie de documentos a serem arquivados no registro de imveis,
necessrios para permitir ao incorporador a negociao das unidades autnomas.
Como se v, por meio dessa modalidade de aproveitamento condominial do espao
so constitudas casas autnomas, que poder ser fechado, cercado ou murado, de modo
que as vias internas de comunicao possam ter sada para a via pblica, mediante controle
do porto de entrada. Enquanto que na propriedade horizontal determinada unidade
autnoma est vinculada frao ideal do terreno e s partes comuns, no condomnio
deitado tem-se uma unidade autnoma, uma parte de terreno edificado, uma parte de
terreno reservada para jardim e quintal particular, e a frao ideal sobre o que constitui o
referido condomnio.
O adquirente dessa unidade ser proprietrio da unidade autnoma e de uma parte
ideal na totalidade do terreno, onde est implantado o conjunto residencial ou vila, e de
uma parte ideal nas coisas comuns, tais como as vias de comunicao, reas verdes,
quadras de tnis, playgrounds, piscinas, restaurantes, sales de jogos, sales de festa, etc..
Se houver no conjunto residencial unidades autnomas que constiturem edifcios de
dois ou mais pavimentos, ser discriminada a parte do terreno ocupada pela edificao, a
parte que for reservada como de utilizao exclusiva, correspondente s unidades do
edifcio, e ainda a frao ideal de todo o terreno e de partes comuns, que corresponder a
cada uma das unidades.

18
As reas que constiturem passagem comum para as vias pblicas ou para as partes
utilizadas pelos vrios tipos de unidades autnomas entre si.
Cada titular dono de sua unidade e poder, no terreno de sua utilizao exclusiva,
cerc-la, alien-la, sem, contudo, ter a possibilidade de dissoci-la da frao ideal que lhe
corresponde no condomnio deitado.
Para a concepo deste tipo de condomnio fechado, em terras rurais ou terrenos em
que se pretenda construir habitaes isoladas para vend-las antes de concludas, bastar a
aprovao do projeto na Prefeitura e o cumprimento das exigncias da Lei 4.591/64 e o
dono da gleba que tomar a iniciativa da construo das casas ser o incorporador, sujeito,
portanto s obrigaes que lhe foram aplicveis.
digno de nota que se permite o desdobramento da incorporao em vrias
incorporaes, estabelecendo-se numa conveno os direitos e deveres dos condminos.
10. EMBASAMENTO LEGAL DOS LOTEAMENTOS FECHADOS NA LEI
6.766/79
A segunda possibilidade jurdica aquela em que o loteamento fechado concebido
com a interferncia do Municpio, com base na lei 6.766/79. Nesse procedimento todos os
parmetros urbansticos federais e municipais relativos doao de vias de comunicao e
espaos livres so observados e regularmente cumpridos, com a nica exceo de que so
objeto de fechamento, mediante lei municipal que outorga a concesso do direito real de
uso aos condminos do loteamento.
Normalmente o legislativo municipal outorga ao executivo o poder para firmar um
instrumento pblico ou particular fixando as obrigaes dos condminos em manterem a
urbanizao e a conservao das vias e praas, o servio de limpeza geral, impondo e
transferindo ao particular o custo da realizao da infra-estrutura pblica exigida para o
loteamento da Lei 6.766.
Portanto, a Prefeitura Municipal, ao aprovar o projeto de loteamento fechado, aplica
as mesmas exigncias pertinentes ao loteamento comum e depois concede o uso desses
equipamentos pblicos de uso comum aos proprietrios dos lotes que ficam responsveis
pela manuteno dos mesmos.
Essa concesso de direito real de uso tem supedneo no artigo 7 do Decreto-Lei
271/67 o qual no foi revogado.
Pela Lei 6.766/79 h possibilidade de diviso do solo para loteamento urbano, que
nada mais do que a subdiviso de rea em lotes destinados edificao de qualquer
natureza, envolvendo a abertura de novo sistema virio ou alterao do existente.
Por lote pode-se considerar o terreno com dimenses que atendam os ndices
urbansticos definidos pelo plano diretor ou pela lei municipal para a zona em que esteja
situado, servido da infra-estrutura bsica (equipamentos urbanos de escoamento de guas
pluviais, iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio e abastecimento de gua potvel e
de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulao).
Os loteamentos devem atender os requisitos do art. 4. I a IV e pargrafo 1, e os
projetos o disposto nos artigos 6 a 9, 12 e 13, todos da Lei 6.766/79.
O plano de loteamento urbano conter o arruamento traado e dever ser registrado
na circunscrio imobiliria competente. Com isso, h a transferncia das vias de
comunicao, dos espaos livres, das reas verdes, praas, jardins, etc., constantes do
memorial e da planta do empreendimento para o domnio pblico.
Tais reas tornam-se com o registro inalienveis e com afetao especfica de
bens de uso comum do povo, passando a integrar o domnio pblico.
A nica forma de alienao dessas reas por meio do instituto da desafetao,
que pode ser realizada por lei especial, permitindo-se o registro a pedido da administrao.
No caso de loteamento rural, o mesmo regido pelo Decreto-Lei 58/37 e tambm
deve ser inscrito no registro de imveis, conforme dispe o art. 167, I, n. 19 da Lei

19
6.015/73. Somente no caso de parcelamento de imvel rural para fins urbanos haver
necessidade do mesmo estar subordinado Lei 6.766/79.
Nos termos do artigo 17 do Cdigo Florestal, dependendo da localizao do
loteamento rural, o mesmo dever destinar 20% de sua rea para reserva florestal, que
pertencer aos adquirentes dos lotes, em condomnio.
11. PERMISSO E CONCESSO DE USO DE REAS PBLICAS
Tanto atravs da permisso de uso, ou da concesso de uso, por ato administrativo o
Municpio tem os instrumentos necessrios para a outorga do uso das vias, das praas e dos
espaos livres, dentro do loteamento fechado aos adquirentes dos lotes.
Ainda, que assim no fosse, atualmente vrios Municpios de forma subsidiria,
regulamentaram a situao dos "loteamentos fechados".
A permisso, ou a concesso de uso pela Prefeitura Municipal das vias e praas e
espaos livres, nos loteamentos fechados, aos proprietrios dos lotes, gera para eles a
obrigao de mant-los e conserv-los, alm de outras obrigaes decorrentes do uso em
comum desses espaos livres, tais como coleta de lixo, rede eltrica e de iluminao,
pavimentao, rede de gua e esgotos, etc.
Outras obrigaes, ainda surgem, pela prpria circunstncia de ser um loteamento
fechado, tais como a manuteno de portaria, servios de vigilncia e segurana, rede
telefnica de comunicao interna, etc.
A construo de portaria com cancela na entrada do loteamento no configura
qualquer infrao ao direito de livre locomoo do cidado, assegurado no inciso XV do
art. 5 da Constituio Federal e tampouco a prtica de crime de constrangimento ilegal. A
exigncia de identificao prtica corriqueira inclusive em edifcios pblicos ou
particulares e no implicam o direito livre locomoo.
Trata-se apenas de medida de segurana a exigncia de identificao na portaria, no
representando tal prtica o impedimento de acesso e trnsito no interior do loteamento.
A concesso de uso dos bens pblicos resultantes do procedimento de loteamento de
uma gleba seria a rigor obrigao do Municpio pela manuteno, segurana e servios de
limpeza e outros. Contudo, nada impede a criao de encargos prprios, para melhorar o
nvel de vida dos proprietrios, especialmente no que se refere ao aprimoramento da
segurana.
Desta forma, desde que o adquirente do imvel se comprometa a participar o custeio
de manuteno dessas reas comuns e equipamentos comunitrios, aderindo a uma
conveno estabelecida pelo loteador, nada h de exorbitante ou ilegal na adoo deste
procedimento.
Nessa circunstncia, guardadas as devidas propores, o loteamento fechado se
aproxima do condomnio fechado.
12. ALTERAO DA DESTINAO DAS REAS PBLICAS E A
AUTONOMIA MUNICIPAL
Alterao da destinao, fim e objetivos definidos na Lei 6.766/79, normalmente
constantes do projeto de loteamento matria de direito administrativo, cuja competncia
pertence exclusivamente ao Municpio.
Sendo os Municpios proprietrios dos bens pblicos locais, cabe aos mesmos dispor
a respeito dos mesmos, bem como sobre licitaes e contratos e no lei federal.
Dessa forma, no pode o ente federal, sob a alegao de instituir normas gerais sobre
essa matria, intrometer-se na alienao de bens municipais.
O Acrdo do Supremo Tribunal Federal, proferido em Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 927-3-RS, considerou as prescries das alneas b e c do
inciso I e as alneas a e b do inciso II do artigo 17 da Lei n 8.666/93 inconstitucionais,
tendo deixado consignado o quanto segue:
A Alnea b do aludido inciso I do art. 17 se constitui em outra situao de
usurpao de competncia inserta na autonomia dos Estados e Municpios. O legislador

20
federal no tem competncia para aniquilar com a autonomia dos Estados e Municpios de
dispor de seus bens, conferida pela Constituio Federal.
Se no cabe ao legislador federal dispor sobre os bens dos Municpios, quanto mais
dispor sobre a forma de administrao desses bens, especialmente as condies, forma e
para quem querem conceder o uso desses bens.
13. O LOTEAMENTO FECHADO E AS FUNES SOCIAIS DA CIDADE
O artigo 182 da Constituio Federal dispe que:
A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
As diretrizes gerais referidas na Constituio Federal ditam uma srie de
mecanismos a serem desenvolvidos e tm a funo legislativa de ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, que no podem
ser contrariados pela lei municipal.
Tais diretrizes gerais foram traadas pela Unio no Estatuto da Cidade. A Unio,
utilizando-se da prerrogativa constitucional dos artigos, 21, XX e 23, legislou sobre direito
urbanstico e planejamento urbano, deixando firme os seus propsitos, sem invadir a
competncia dos Municpios nos assuntos de interesse local.
Das dezesseis diretrizes gerais previstas nos incisos do artigo 2 do Estatuto da
Cidade, a primeira, do inciso I, tem relao direta com o tema do presente trabalho.
Referida diretriz determina que:
I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito a terras
urbanas, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes.
As funes sociais da cidade so promovidas pelo Poder Pblico, que atua em
conformidade com os preceitos constitucionais, priorizando as intervenes urbansticas
que constituem os objetivos fundamentais do pas, na forma prevista no artigo 3 da
Constituio Federal, sem prejuzo de outros princpios e fundamentos no menos
importantes que constituem direitos e garantias fundamentais, conforme disposto no artigo
5 da Constituio Federal.
Os direitos fundamentais previstos na Constituio Federal so concretizados pelo
Poder Pblico na medida em que as funes urbansticas, vinculadas s funes sociais so
cumpridas em consonncia com as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, de maneira a
garantir o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, a infra-estrutura
urbana, ao transporte, aos servios pblicos, ao trabalho, ao lazer, as quais, por sua vez, so
desdobramentos dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituio Federal.
Atrelado a essa diretriz geral supra referida e de suma importncia, com o
objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes o legislador federal tambm traou outras no menos
importantes, tais como a necessidade de: (i) gesto democrtica da cidade; (ii) cooperao
de todos no processo de urbanizao; (iii) planejamento; (iv) oferta de equipamentos
urbanos; (v) ordenao e controle de uso do solo; (vi) integrao do territrio do
Municpio; (viii) produo de bens e servios compatveis coma sustentabilidade
municipal; (ix) justa distribuio do processo de urbanizao; (x) privilgio a
investimentos geradores de bem-estar geral; (xi) recuperao de investimentos pblicos;
(xi) proteo, preservao e recuperao do meio ambiente; (xii) obrigatoriedade de
audincia pblicas no processo urbanstico; (xiii) regularizao fundiria nas rea
ocupadas. (xv) simplificao da legislao urbanstica e (xvi) isonomia entre os promotores
de urbanizao, em rea de interesse social.
O loteamento fechado tem sofrido fortes crticas de parte da doutrina contrria a
essa modalidade de parcelamento e ocupao do solo, com argumentos que esto inseridos
basicamente dentro das disposies acima mencionadas.

21
At o advento do Estatuto da Cidade, as disposies contidas na Carta Magna no
estavam devidamente delineadas, mas j se faziam presentes no que tange argumentao
da ilegalidade dos loteamentos fechados por acreditarem que os mesmos representavam
um bice ao exerccio regular de alguns desses direitos fundamentais correspondentes s
funes urbansticas e sociais da cidade, especialmente no que se refere s condies de
circulao, recreao e utilizao privativa de equipamentos pblicos.
Com o advento do Estatuto da Cidade houve uma consolidao de alguns marcos
jurdicos considerados de suma importncia no contexto do ordenamento jurdico
brasileiro, especialmente a noo de funo social da propriedade, a gesto democrtica da
cidade, os instrumentos jurdico-urbansticos para gesto do solo urbano e novas formas de
regularizao fundiria.
Cumpre observar que o Estado assume uma funo de ditar as diretrizes para o
desenvolvimento urbano de uma forma no cogente ou coercitiva. A destinao dos
imveis e o desenvolvimento urbano encontram parmetros que so ditados pelo Texto
Constitucional de forma flexvel e amoldvel a cada realidade, devendo prevalecer os
princpios da adequao, da razoabilidade e da proporcionalidade.
A propriedade privada passou a ser vista como uma relao jurdica de alto grau
de complexidade, com um carter funcional de sentido duplo. Atrelado condio do
domnio, com destaque para a situao da posse como visibilidade de domnio, como
proteo da moradia, est a valorizao da funo promocional e tica do direito e o papel
primordial dos direitos humanos. A cultura jurdica contempornea est preocupada a um
s tempo em intensificar sua preocupao com os direitos humanos e os valores
existenciais, ao mesmo tempo em que frisa o carter sacro e inviolvel da propriedade.
Nesse sentido, a Constituio Federal insere a propriedade como uma liberdade
fundamental, interligada ao interesse social e aos valores da ordem econmica.
O artigo 5 da Constituio garante o direito propriedade de modo expresso,
assim como o faz em seu inciso XXII. Contudo, o significado desta garantia constitucional
no mais vista na sua forma tradicional, como um direito individual, relativizando esse
conceito em virtude da mesma estar conectada a uma nova noo de propriedade como
relao jurdica complexa voltada a atender e cumprir funo social de forma a assegurar
a todos existncia digna, e o bem estar de seus habitantes, conforme os ditames da justia
social.
O uso, gozo e fruio da propriedade por parte do proprietrio est subordinado
funo social, com uma pluralidade de interesses em torno de um interesse comum,
regulamentado pela Lei 10.257/2001, direcionando a propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e bem-estar dos cidados e do equilbrio ambiental.
O loteamento fechado, dentro deste contexto, no fere nenhuma das diretrizes
gerais acima citadas que fixam os parmetros necessrios ao cumprimento dos preceitos
fundamentais e ao pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.
Antes de adentrar na questo especfica propriamente dita, relativa principalmente
ao argumento de que a atividade urbanstica tem que estar voltada ao atendimento dos
direitos fundamentais de forma igualitria, permitindo que os benefcios da atividade
urbanstica sejam usufrudos indistintamente por todos, e que o loteamento fechado
implicaria cerceamento ilegal a tais direitos, cumpre tecer alguns comentrios especficos
do que se poderia denominar Cidade Exigvel.
Por ocasio do Congresso de Arquitetura Moderna realizado em Atenas, em 1933,
os princpios fundantes do urbanismo moderno foram congregados no documento que
ficou conhecido por Carta de Atenas. Referido documento apontou como funes
fundamentais do direito urbanstico a habitao, o trabalho e a recreao, funes essas
contempladas pela ordem jurdica em vigor.
A vida digna do homem na cidade est vinculada satisfao dessas necessidades
vitais, alm da liberdade de ir e vir e da moradia.

22
Essa Cidade Exigvel, com o regular cumprimento das funes fundamentais do
direito urbanstico pelo Poder Pblico tem ficado cada vez mais distante, em razo da
prpria escassez de bens e recursos por parte do Poder Pblico, bem como em
conseqncia da poltica eleitoreira e profiltica que a administrao pblica, de maneira
geral, adota h tempos em nosso Pas.
Atrelada essa realidade inoperante, que compromete o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade, existe a falta de cooperao entre os Governos de todas as
esferas de governo para o regular atendimento ao interesse social, tornando qualquer
procedimento de implantao de melhorias urbanas uma tarefa burocrtica, demorada e
improdutiva. Tal situao vem de encontro s diretrizes do Estatuto da Cidade,
notadamente pela evidente no consecuo do desenvolvimento da cidade de forma
sustentvel e satisfatria, a inexistncia de cooperao no processo de urbanizao, a
impossibilidade de recuperao de investimentos pblicos, complexidade da legislao e
tramitao dos procedimentos, bem como a falta de oferta de equipamentos urbanos e
infra-estrutura a contento.
Cumpre observar ainda que o Brasil passou por um processo de privatizao de
servios essenciais nos ltimo 10 anos, como os servios de gua, luz, gs, telefone,
estradas, etc..
Tais servios passaram a estar sob a execuo da iniciativa privada, acarretando
essa realidade a uma significativa alterao do processo contemporneo de urbanizao.
No passado o loteador financiava essas obras de instalao da infra-estrutura
bsica e depois doava tudo ao Poder Pblico.
Atualmente o explorador, concessionrio do servio pblico, ganha com o servio
prestado e, portanto, com o investimento feito para gerar o servio.
No que tange s reas de interesse social a iniciativa privada executa benefcios
coletividade na forma de contrapartida ao Poder Pblico. Essa situao de escassez est
muito mais ligada omisso do Poder Pblico na consecuo de polticas em consonncia
com as necessidades especficas de cada localidade do que propriamente a outros
problemas de ordem jurdica, sejam eles relativos ao cumprimento de preceitos e direitos
fundamentais, ou ao desenvolvimento de novas modalidades de uso e ocupao do solo
no tratados de forma explcita na legislao federal.
Embora o Estatuto da Cidade traga uma nova abordagem para a poltica
habitacional do pas, j tentada anteriormente sem xito pelo BNH, criado pela Lei
4.380/64, ele no se limitou a essa questo de regularizao fundiria. Ao contrrio, trouxe
novos mecanismos jurdicos para possibilitar reverter a situao engessada de
desenvolvimento sustentvel das cidades.
Por outro lado, se fosse interesse do legislador federal impedir ou regrar a
modalidade loteamento fechado, teria-o feito por ocasio da promulgao da lei. No o fez
por considerar desnecessrio regulamentar essa questo no menos importante, deixando
esse assunto a critrio exclusivo do legislador municipal.
Os loteamentos fechados, a bem da verdade, constituem matria privativa da
competncia ordenadora do Municpio e vem sendo objeto das diretrizes dos planos
diretores dos Municpios e das leis complementares que regulamentam essa e outras
modalidades de ocupao do solo, de acordo com as caractersticas e interesses prprios de
cada localidade.
De maneira geral, pode-se verificar que os planos diretores ao definirem as zonas
residenciais conceituam-nas como sendo reas destinadas moradia, devendo, por isso,
apresentarem requisitos especiais de salubridade, segurana e tranqilidade para o bemestar de seus habitantes. Com esse desiderato, as normas edilcias impem condies
favorveis habitao.

23
Um dos maiores problemas da habitao tem sido a falta de segurana. Os
loteamentos fechados favorecem a questo da segurana de forma legal e necessria
proteo moradia e, conseqentemente, da vida em famlia.
A famlia a clula fundamental da sociedade. Todas as constituies modernas
conferem tratamento especial famlia, introduzindo em seus preceitos regras de proteo
especial a esse grupo fundamental da sociedade.
Exigir-se a identificao para ingresso em edifcios pblicos ou particulares
prtica comum nos dias atuais. A exigncia da identificao no constitui crime de
constrangimento ilegal ou impedimento ao direito de livre locomoo.
Nos loteamentos fechados a existncia de cancelas e portaria tem a finalidade de
assegurar a integridade da vida em famlia. A mera identificao de pessoas estranhas ao
condomnio fechado, para ingresso no mesmo, por razes bvias de segurana, no implica
qualquer violao aos direitos fundamentais e garantia de efetiva proteo dignidade
humana. Ao contrrio, contribui para que a dignidade da pessoa humana e da famlia,
princpios constitucionais fundamentais que apresentam prevalncia sobre os demais
princpios, sejam devidamente assegurados.
Havendo justificativa para que a pessoa estranha ao condomnio justifique seu
interesse em ingressar no mesmo, nenhum impedimento existir, mediante sua simples
identificao, garantindo tal procedimento a integridade fsica do ser humano e da famlia,
de forma que esse grupo no venha a ser molestado de forma indevida ou venha a sofrer
humilhaes, ofensas morais e at mesmo fsicas.
O exerccio da liberdade no mundo contemporneo sofre restries que so
impostas pela prpria sociedade, em face da necessidade que cada realidade impe em um
determinado momento.
Afirmar-se que o loteamento fechado implica cerceamento do exerccio de
direitos fundamentais do cidado, tais como o direito livre locomoo pelos espaos
pblicos, o direito ao lazer nas praas e reas verdes e o direito fruio do patrimnio
comum negar outros direitos fundamentais que em razo de seu contedo axiolgico
constituem a viga mestra do sistema constitucional.
A pessoa humana o valor que fundamenta o Estado de Direito, sendo a razo
para a vida em sociedade. Quando se coloca em segundo plano a integridade e a dignidade
da pessoa humana e da vida familiar, coloca-se em xeque a base que d sentido vida em
sociedade.
A destinao de bens pblicos ao uso particular e o comprometimento do direito
de igualdade de fruio do patrimnio comum outra questo que precisa ser vista e
analisada com reservas.
Nada impede que as reas de lazer, praas e reas verdes sejam concebidas de
forma a estarem localizadas na rea lindeira ao loteamento fechado, na sua parte externa,
permanecendo aberta e acessvel a todos, sem qualquer discriminao e com a vantagem de
estar ao mesmo tempo sob manuteno e conservao dos condminos que fazem parte do
loteamento fechado.
Mesmo nos casos em que a situao geogrfica local no permite esse tipo de
separao, cuja necessidade se faz presente para preservao de preceitos constitucionais
fundamentais, o livre acesso a tais locais por quem quer que seja, mediante simples
identificao, constitui procedimento essencial garantia da inviolabilidade do domiclio, no
sentido de prevalncia da proteo da esfera ntima da vida individual e familiar.
Os loteamentos fechados a um s tempo permitem que todos os princpios
fundamentais seja alcanados de forma satisfatria, suprindo de forma produtiva a
incapacidade do Estado de assegurar a todos os cidados condies de vida digna, ao
mesmo tempo em que garante o respeito da liberdade individual sem inviabilizar o
exerccio de outras liberdades pblicas.

24
Falar-se em desenvolvimento urbano com sustentabilidade para todos impe uma
anlise crtica da realidade e uma busca de solues para problemas concretos a partir de
uma nova viso com vistas qualidade de vida e bem-estar da coletividade.
Os loteamentos fechados permitem agregar qualidade de vida coletividade e
suprir a deficincia do Estado na sua tarefa de propiciar e assegurar a todos os cidados
condies de vida digna, como objetivo de ordem econmica.
O artigo 170 da Constituio Federal demonstra claramente que a dignidade
humana diretriz para realizao da ordem econmica a dispor que:
Artigo 170: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social, observados os seguintes princpios:
Dentre os princpios citados no artigo acima, no assunto sob anlise destaca-se a
propriedade privada, a funo social da propriedade e a reduo das desigualdades
regionais e sociais.
O surgimento de loteamentos fechados em rea planejadas pode ser previamente
concebido no plano diretor do Municpio como zonas de desenvolvimento regional para
criao, a partir de uma definio geral, de trechos selecionados na malha urbana viria,
caracterizadas como plos de atividades regionais sujeitos a intervenes pblicas e
privadas, devidamente programadas, no sentido de conform-las com o dnamo do setor
econmico e do crescimento demogrfico da cidade.
Para viabilizao do surgimento de novos loteamentos fechados nada impede que
o poder legislativo atribua ao poder executivo determinados poderes para dinamizao do
processo de aprovao e instalao de equipamentos especiais pblicos ou privados.
Uma vez definidas as zonas que comportam a existncia de loteamentos fechados,
todos os cuidados necessrios perfeita implantao dos mesmos podem ser pr-definidas
de forma a contemplar situaes que venham ao encontro dos anseios, interesses e
peculiaridades de uma determinada comunidade.
O fechamento do loteamento, para evitar o desvirtuamento da finalidade
colimada, obviamente teria que estar sujeito a uma srie de requisitos bsicos e necessrios
sua viabilizao, de forma a atingir sua funo social.
Neste aspecto, as contrapartidas assumem um papel de suma importncia. Os
equipamentos urbanos e comunitrios no precisam necessariamente estar inseridos dentro
do loteamento que se pretende fechar, podendo ser negociados caso a caso conforme as
diretrizes fixadas no plano diretor.
O loteamento fechado pode constituir um importante mecanismo para suprir as
carncias e necessidades de um Municpio, na medida em que desonera o Municpio e
quaisquer despesas relativas manuteno dos equipamentos urbanos, bem como constitui
mecanismo de viabilizao de obras e implantao de equipamentos comunitrios,
recuperao de reas degradadas, enfim, tudo o que se puder, dentro da legalidade, ser
exigido como forma de contrapartida em benefcio do bem-estar dos cidados.
Tratar das funes sociais da cidade procurar conciliar interesses recprocos e
alcanar metas que possam viabilizar polticas de transformao na busca de uma
sociedade com justia social.
O Municpio para realizao dessa rdua tarefa precisa de recursos, quase sempre
escassos, para fazer frente concretizao das polticas urbanas, hoje expressas no acesso
aos servios bsicos e na concretizao de direitos fundamentais como educao, sade,
alimentao, moradia, saneamento ambiental, emprego, dentre outros direitos.
As parcerias pblico-privadas tambm contribuem para propiciar a transformao
dos espaos urbanos e sociais, por meio de novas atitudes e novos valores e padres para a
economia que permitam melhores condies de vida para todos.
A partir de uma nova viso de valores e do implemento de novos mecanismos
para obteno de recursos ser possvel viabilizar o surgimento de transformaes a altura

25
das necessidades no processo de urbanizao, em busca da sua plenitude, atendendo o
interesse social de maneira satisfatria e duradoura para as presentes e futuras geraes.
Para tanto necessrio evitar o excesso de obedincia a um princpio, em
detrimento de outro, que acaba aniquilando o outro ou invs de utilizar-se do princpio dos
princpios, qual seja o princpio da proporcionalidade.
Nos loteamentos fechados, as razes que tm impedido sua implementao de
forma menos conturbada podem ser resumidas nesse conflito entre a liberdade individual e
a livre iniciativa e os interesses do Estado, da administrao.
As medidas restritivas dos direitos fundamentais podem estar fundamentadas em
razo da sua necessidade, de forma a justificar a restrio de um em benefcio de outro,
sem caracterizar qualquer abuso ou coibio do exerccio do direito restringido.
exatamente isso o que ocorre no caso dos loteamentos fechados.

26
BIBLIOGRAFIA
ACSELRAD, Henri. A durao das cidades. 1. ed. Rio de Janeiro: DP&A, 2001.
AGHIARIAN, Hrcules. Curso de Direito Imobilirio. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2003.
AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da Cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996.
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So Paulo: Max
Limonad, 1999.
AMADEI, Vicente Celeste. Como lotear uma gleba: o parcelamento do solo urbano em
seus aspectos essenciais (loteamento e desmembramento). 2.ed. Campinas: Millennium,
2002.
AVVAD, Pedro Elias. Direito imobilirio. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
_________________. Condomnio em Edificaes. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Elementos de direito administrativo. So
Paulo: Revista dos Tribunais, So Paulo, 1983.
__________________. Curso de direito administrativo. 8. ed. So Paulo: Malheiros,
1996.
__________________. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Celso Bastos, 2002.
BENASSE, Marcos Antnio. Condomnio edilcio e loteamento fechado: conflitos e
solues. Campinas: Bookseller, 2004.
BITTAR, Carlos Alberto. A propriedade e os direitos reais na Constituio de 1998. 2. ed.
So Paulo: Saraiva, 1991.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina,
1993.
COSTA, Regina Helena. Princpios de Direito Urbanstico na Constituio de 1988. In:
DALLARI, Adilson de Abreu: FIGUEIREDO, Lcia Valle (coord.). Temas de direito
urbanstico, vol. 2. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
DALLARI, Adilson Abreu (Coord.). Estatuto da Cidade comentrios Lei Federal
10.257/2001. 1. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
DERANI, Cristiane. Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado. Temas de Direito
Ambiental e Urbanstico. 1. ed. So Paulo: Max Limonad, 1998.
FALCO, Raimundo Bezerra. Hermenutica. So Paulo: Malheiros, 1997.
FERNANDES, Edsio. Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2002.
FERRARI, Celso. Curso de planejamento municipal integrado. Rio de Janeiro: Pioneira,
1977.
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. A cincia do direito. 2.ed. So Paulo: Atlas, 1980.
FIGUEIREDO, Guilherme J. Purvin de. Temas de direito ambiental e urbanstico. 1. ed.
So Paulo: Max Limonad, 1998.
FIGUEIREDO, Lcia Valle de. Disciplina urbanstica da sociedade. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1980.
FINK, Daniel Roberto. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2004.
FREITAS, Juarez. Estudos de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 1995.
_________________. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais.
3.ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
FUCCI, Paulo Eduardo. Condomnio, estatuto da cidade e o novo cdigo civil. So Paulo:
Juarez de Oliveira, 2003.
GASPARINI, Digenes. O estatuto da cidade. So Paulo: NDJ, 2002.
GOMES, Orlando. Direitos reais. Rio de Janeiro: Forense, 1991.
_________________. Contratos. 12.. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987.

27
GRAU, Eros Roberto. Direito Urbano: regies metropolitanas, solo criado, zoneamento e
controle ambiental, projeto de lei de desenvolvimento urbano. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1983.
LARENZ, KARL. Metodologia da cincia do direito. 3.ed. Lisboa, Fundao Calouste
Gulbenkian, 1997.
LEAL, Rogrio Gesta. Direito urbanstico: condies e possibilidades da constituio do
espao urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
LOUREIRO, Francisco Eduardo. A propriedade como relao jurdica complexa. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 7.ed. So Paulo:
Malheiros, 1998.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 9. ed. So Paulo: Malheiros,
1997.
___________________. Direito administrativo brasileiro. 26 ed. So Paulo: Malheiros,
2001.
___________________. Direito de construir. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1996.
MENDONA, Jupira Gomes de. Plano diretor, gesto urbana e descentralizao: novos
caminhos, novos debates, direito urbanstico brasileiro e poltica urbana no Brasil. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da participao popular: legislativa,
administrativa, judicial (fundamentos e tcnicas constitucionais de legitimidade). Rio de
Janeiro: Renovar, 1992.
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999.
_________________. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2. ed. So Paulo: Dialtica,
2002.
NEVES, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: Ed. Acadmica, 1994.
PEREIRA, Lus Portella. A funo social da propriedade urbana. Porto Alegre: Sntese,
2003
QUEIROGA, Alessandra Elias de. Os parcelamentos ilegais do solo e a desapropriao
como sano. Rio Grande do Sul: Srgio Antnio Fabris Editor, 2002.
RABAHIE, Marina Mariani de Macedo. Funo social da propriedade. In: DALLARI,
Adilson de Abreu; FIGUEIREDO, Lcia Valle (Coord.). Temas de direito urbanstico, v.2.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.
RIZZARDO, Arnaldo. Promessa de compra e venda e parcelamento do solo urbano. 6. ed.
So Paulo: Revista dos tribunais, 2003.
ROCHA, Crmen Lcia Antunes (Coord.). O direito vida digna. Belo Horizonte: Frum,
2004.
ROSA, Direito administrativo, volume 19, 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2003 (Colees
sinopses jurdicas).
SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro.
Ordenamento constitucional da poltica urbana. Aplicao e eficcia do plano diretor. Rio
Grande do Sul: Srgio Antnio Fabris Editor, 1997.
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2000.
SUNDFELD, Carlos Ari. Funo social da propriedade. In: DALLARI, Adilson de Abreu
et al. Temas de Direito Urbanstico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1987.
TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 1996.
VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurdica. So Paulo: Malheiros, 1991.
VILANOVA, Lourival. Causalidade e relao no direito. 4. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000.
_________________. As estruturas lgicas e o sistema do direito positivo. So Paulo: Max
Limonad, 1997.