Gesto e Fiscalizao de

Contratos Administrativos

Mdulo

Consideraes Gerais

Braslia, 2014
Elaborado em: 2013.

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota Teixeira

Conteudista:
Lucimar Rizzo Lopes dos Santos (2013)
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

Enap, 2015
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

SUMRIO
Mdulo 1: Consideraes Gerais....................................................................................................... 5
1. Consideraes Gerais.................................................................................................................... 5
1.1 Planejamento............................................................................................................................. 6
1.1.1 Sem planejamento, como avaliar a gesto, como diferenciar
a boa da m gesto?................................................................................................................................ 8
1.2 Licitao..................................................................................................................................... 9
1.3 Contrato................................................................................................................................... 13
Resumo:......................................................................................................................................... 14

Mdulo

Consideraes Gerais

1. Consideraes Gerais
O ato de acompanhar e fiscalizar a execuo dos servios contratados pela Administrao
Pblica de suma importncia.
As dificuldades encontradas pela Administrao so basicamente como contratar e como
fiscalizar!!! O tema principal que ser objeto deste curso FISCALIZAO DE CONTRATOS.
Entretanto, necessrio tecer comentrios acerca de alguns tpicos que so indispensveis
tanto para a compreenso quanto para o despertar sobre a importncia que se tem de conferir
ao ato de fiscalizar a execuo do contrato administrativo.
A Administrao Pblica necessita de instrumentos que possam viabilizar a consecuo dos
seus interesses e para tanto h a necessidade de realizar obras, de contratar servios, de efetuar
compras, de promover alienaes de bens mveis ou imveis, de empreender concesses, de
realizar permisses ou locaes de bens com terceiros. Nesse sentido, recorre-se ao mercado,
contratando particulares, pessoas fsicas ou jurdicas, para suprir essas demandas.
Dessa forma, sempre que precisar realizar esses procedimentos, deve (Art. 37, inciso XXI da
CF), obrigatoriamente, realiz-los por meio do procedimento licitatrio, aplicvel a cada uma
das situaes, podendo deixar de aplic-lo somente nos casos especificados na Lei que rege as
licitaes e contratos da Administrao Pblica.
Vamos iniciar nossos estudos?

Lembrando que: a rigor, o processo licitatrio ser sempre obrigatrio para a Administrao
Pblica; porm, a prpria Constituio prev em seu art. 37, inc. XXI, que a lei pode estabelecer
situaes que no sofrero a incidncia do princpio da licitao. A Lei n 8.666/93 prev: a
Licitao dispensada (art. 17, I e II); Licitao inexigvel (art. 25); e Licitao dispensvel (art. 24);
No processo de aquisio de produtos e de contratao de servios na Administrao Pblica,
existem fases importantes que devem ser observadas e cumpridas por seus administradores para
no prejudicar o desenvolvimento das atividades institucionais meio e fim.
Desta forma, a boa gesto em LOGSTICA de fundamental importncia para que os
procedimentos de contratao sejam efetivados de forma correta, caso contrrio, as
contrataes sero tumultuadas porque a tendncia atuar apagando incndios.
Podemos definir LOGSTICA, conforme Carvalho (1999), como sendo simplesmente o
planejamento e a gesto de fluxos. Fluxos fsico e informacional.

A LOGSTICA permite ao Administrador prever, obter e prover, o que nada mais do que:

1.1 Planejamento
Dentro da logstica, o PLANEJAMENTO primordial, visto que compe as diversas etapas do
procedimento licitatrio, sendo medida que legalmente se impe ao administrador pblico.
deste planejamento que deriva o cumprimento dos princpios da legalidade, assim como
o da economicidade, da razoabilidade, da moralidade, da igualdade, da impessoalidade,
da publicidade, do julgamento objetivo e da vinculao ao instrumento convocatrio, bem
como se evita contrataes indevidas mediante dispensa de licitao sob a alegao de
emergncia e/ou urgncia, to combatidas pelos Tribunais de Contas. Da advm a relevncia
do planejamento.
Embora o planejamento, a licitao e a execuo do contrato sejam fases independentes,
importante planejar adequadamente a instruo do processo de licitao, de forma a
contemplar a satisfao das necessidades demandadas pela Administrao Pblica no contexto
oferecido pelo mercado e em conformidade com as normas e dispositivos legais relativos ao
objeto licitado. Esse planejamento visa a minimizar possvel comprometimento por eventos
inesperados, mas perfeitamente previsveis.
6

 preciso cada vez mais difundir a importncia e a responsabilidade envolvidas em se fazer

uma contratao pblica. O dinheiro pblico precisa ser bem utilizado: possvel comprar por
preo justo e comprar bem, com qualidade, desde que de forma planejada. Segundo a Sole
(Society of Logistics Engineers), as finalidades da logstica podem ser compreendidas nos 8
Rs a seguir:

Right Material ( materiais justos)

Right Quantity (na quantidade justa)
Right Quality (de justa qualidade)
Right Place (no lugar justo)
Right Time (no tempo justo)
Right Method (com o mtodo justo)
Right Cost (segundo o custo justo)
Right Impression (com uma boa impresso)

Dessa forma, para que se possa ter uma contratao e uma fiscalizao efetiva, eficaz e
eficiente, torna-se necessrio:

O processo de planejar envolve, portanto, um modo de pensar; e um modo de pensar

envolve indagaes; e indagaes envolvem questionamentos sobre o que ser feito: como,
quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde ser feito.

O planejamento o princpio fundamental da Administrao, conforme pode ser verificado no

art. 6, inciso I, do Decreto-lei 200/67, e, portanto, dever jurdico dos administradores pblicos.
1.1.1 Sem planejamento, como avaliar a gesto, como diferenciar a boa da m gesto?
Os critrios de eficcia, de eficincia, de efetividade e de economicidade da gesto s
podem ser realmente avaliados por meio das diretrizes e metas fixadas pelo planejamento.O
planejamento essencial na Administrao Pblica, pois evita a prtica de gesto ineficiente e
contrria aos ditames da Lei de Licitaes, como:
a) necessidade de prorrogao de contrato, cuja manuteno j no se apresenta
vantajosa;
b) contratar emergencialmente se se tratar de servios de natureza contnua
imprescindvel e no houver a possibilidade de prorrogao do contrato vincendo;
c) atrasar o atendimento necessidade interna da Administrao ou mesmo
comprometendo a prestao de servio essencial sociedade.
O Tribunal de Contas da Unio vem se manifestando reiteradamente sobre a necessidade do
planejamento. No Acrdo 1.603/2008-Plenrio, o TCU recomendou aos rgos normatizadores
federais de todos os poderes que atuem no sentido de disseminar a importncia do
planejamento estratgico institucional e do planejamento de TI, de maneira a garantir que os
gastos sejam decorrentes de aes planejadas.
As falhas que ocorrem no processo de aquisio de produtos e no de contratao de servios,
em decorrncia da ineficincia ou ausncia de planejamento, so tidas pelo Tribunal de Contas
da Unio como procedimentos irregulares, podendo, inclusive, acarretar em prejuzos aos
cofres pblicos.

Acrdo 872/2010 - Plenrio

7. Em vista das consideraes ora expendidas, observo que o prosseguimento da
licitao ora examinada, que se encontra, atualmente, em fase de anlise das
propostas tcnicas, representa risco iminente de grave leso ao errio, porquanto a
deficincia no planejamento da contratao e a adoo de modalidade distinta do
prego eletrnico podem resultar, efetivamente, em prejuzos efetivos ao errio.
8. que, sem planejamento adequado, a contratao resultante da referida licitao
corre srios riscos de sofrer substanciais alteraes de valor durante sua vigncia, uma
vez que os riscos inerentes execuo do seu objeto no foram mitigados previamente.
A falta de planejamento poder, dependendo da situao, acarretar na apurao de
responsabilidade a quem deu causa, conforme se observa na Orientao Normativa n 11/2009
da Advocacia Geral da Unio.

Orientao Normativa/AGU n 11, de 01.04.2009

A contratao direta com fundamento no inc. IV do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, exige
que, concomitantemente, seja apurado se a situao emergencial foi gerada por falta de
planejamento, desdia ou m gesto, hiptese que, quem lhe deu causa ser responsabilizado
na forma da lei. REFERNCIA: art. 24, inc. IV, da Lei n 8.666, de 1993; Acrdo TCU
1.876/2007-Plenrio

Planejar a aquisio de materiais e a contratao de servios essencial, o ponto de partida

para uma gesto efetiva diante da mquina pblica, onde a qualidade do planejamento ditar
os rumos para uma boa ou m gesto.

1.2 Licitao
O vocbulo licitao provm do latim licitationem, derivado de licitatio ou licitationis, cujo
significado venda por lances, arrematao. O Direito Administrativo brasileiro, entretanto,
atribui-lhe sentido diverso, principalmente a partir da reforma administrativa (Decreto-lei
n. 200/67), quando licitao passou a representar o procedimento administrativo prvio
necessrio para viabilizar os contratos da Administrao (VAZ, 2004).
De acordo com o artigo 22, XXVII da Constituio Federal, de competncia privativa da
Unio a edio de normas gerais a respeito de licitaes e contratos. Desse modo, e de
forma a assegurar o cumprimento do inciso XXI, do artigo 37 da Constituio Federal, foram
editadas a Lei de n 8.666/1993, que a Lei Geral de Licitaes e Contratos vlida para toda
a Administrao Pblica, e a Lei de n 10.520/2002, que criou o prego, modalidade aplicvel
Administrao Direta e Indireta de todos os entes federativos, e de quaisquer dos Poderes.
Importante lembrar que a Lei n 8.666/93 foi alterada pela Lei n 12.349/2010, sendo que as
alteraes tambm se aplicam Lei n 10.520/2002.
A licitao apresenta duas fases: a interna e a externa.

O procedimento licitatrio deve observar todos os princpios constitucionais e mais os

princpios especficos elencados no caput do artigo 3, da Lei Federal n 8.666/93:

O Tribunal de Contas da Unio j se pronunciou vrias vezes sobre a obrigatoriedade de se

observar os princpios constitucionais no processo licitatrio.
No processo licitatrio, a conduta adotada pela Administrao sempre se nortear como
a nica capaz de atender o interesse coletivo, e, por conseguinte, sem ofender os valores
consagrados pelo sistema jurdico.
Os princpios aplicam-se tanto conduta do agente da administrao quanto dos prprios
licitantes.

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Em auditoria realizada por servidores da CGU em rgo federal, foram detectadas falhas
em contrato que tinha como objetivo a prestao de servio de manuteno preventiva
e corretiva de aparelhos de ar condicionado, tais como: valor contratado superiior ao da
proposta vencedora no prego, oramentos viciados, pagamento de notas fiscais sem atesto
e falta de nomeao de fiscal do contrato.
Na mesma auditoria, tambm foi verificada a ocorrencia de contratao de servios sem
licitao, quando a mesma deveria ter acontecido, o que contraria a obrigao de licitar
imposta pela CF, alm de no proporcionar a devida competio entre provveis licitantes que
se habilitariam na disputa, caso esta ocorresse. imprtante ressaltar que uma competio
ampla entre licitantes proporciona, em regra, a obteno de preos mais vantajoosos para
a Administrao, favorecendo o alcance do interresse pblico, o que deve ser sempre
o objetivo central a ser buscado pelo gestor pblico. A falta de licitao e a consequente
contratao direta que, no caso em tela, ocorreu a preo superior ao de mercado, trouxe
prejuzos Administrao.
Quanto a esse aspecto, cabe mencionar os ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello
que cita a competitividade um princpio essencial e inerente ao procedimento licitatrio. Em
regra, o procedimento em que haja efetiva competio entre os participantes ser capaz de
assegurar a obteno da proposta mais vantajosa para a Administrao.
Como j vimos anteriormente, a regra geral LICITAR. No
entanto, h excees. O legislador infraconstitucional previu
hipteses de licitao dispensada, licitao dispensvel e
inexigibilidade de licitao.

Licitao dispensada aquela que a prpria lei

declarou como tal. Nessa situao, a Administrao
Pblica no necessita tomar qualquer atitude para a
realizao do certame licitatrio. Basta a ocorrncia de
uma das hipteses prescritas nos dois incisos do art.
17 da Lei n 8.666/93.

Licitao Dispensvel O artigo 24 da Lei n 8.666/93

especifica o rol taxativo dos casos em que poder a
licitao ser dispensvel. No entanto, ainda que a
situao se enquadre nesse rol, a contratao no se realiza de forma automtica.
A Administrao deve avaliar a convenincia e a oportunidade da contratao
sem licitao.

Inexigibilidade de Licitao - A inexigibilidade de licitao justifica-se nas hipteses

em que se verifica a impossibilidade jurdica da realizao do certame, quer pela
natureza do negcio envolvido, quer pelos objetivos sociais almejados pelo poder
pblico. O artigo 25 da Lei n 8.666/93 refere-se inviabilidade de competio
e, em especial, aos casos em que o fornecedor exclusivo (inciso I) e em que o
contratado o nico que rene as condies necessrias plena satisfao do
objeto do contrato (incisos II e III).

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Observe rigorosamente as disposies contidas no art. 37, caput, da Constituio Federal

de 1988 c/c o art. 3 da Lei n 8.666/1993, obedecendo aos princpios constitucionais da
publicidade, da igualdade, da isonomia e da impessoalidade, de modo a impedir restries
competitividade. Acrdo 819/2005 Plenrio
A violao de princpios bsicos da razoabilidade, da economicidade, da legalidade e da
moralidade administrativa, e a desobedincia s diretrizes fundamentais da licitao pblica,
no caso a isonomia entre licitantes, o julgamento objetivo, a vinculao ao instrumento
convocatrio, bem como o carter competitivo do certame constituem vcios insanveis que
ensejam a fixao de prazo para exato cumprimento da lei, no sentido de declarar a nulidade
do certame. Acrdo 6198/2009 Primeira Cmara (Sumrio)
Observe o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, de acordo com as disposies
exaradas especialmente no art. 3 da Lei 8.666/1993. Acrdo 330/2010 Segunda Cmara

Lembrando que: o art. 26 da Lei n 8.666/93 exige fundamentao pormenorizada para todos os
casos de inexigibilidade e para a maioria dos casos de dispensa. O art. 26 estabelece a obrigao
de comunicar autoridade superior, ratificao e ainda publicao do ato na Imprensa Oficial.
Porque licitar?
Alm de ser um procedimento administrativo vinculado lei que define as condies da
atuao dos agentes administrativos, estabelece a sequncia dos atos a serem praticados e
impe condies que impeam escolhas pessoais ou subjetivas, a licitao tem a finalidade
de selecionar a melhor contratao possvel para o Poder Pblico.
Por ser de natureza concorrencial, possibilita a ampla competio entre licitantes e,
em consequncia, possibilita a obteno de preos vantajosos para a Administrao e,
principalmente, o alcance do interesse pblico, o que deve ser objetivo central a ser buscado
pelo gestor pblico.

O administrador deve agir com lealdade ao interesse pblico; este sempre dever
se sobrepor ao interesse particular (prprio ou de terceiros).
Tambm a disputa entre os licitantes deve ser honesta; havendo conluio ou
composio entre os licitantes, a moralidade do ato estar comprometida. O
certame dever ser invalidado, e os responsveis punidos.
moralidade soma-se a legalidade. Assim uma conduta compatvel com a lei, mas
imoral, ser invlida.

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1.3 Contrato
A Administrao Pblica, aps planejar suas aes e aps realizar o procedimento licitatrio
ou outro procedimento permitido por lei, celebra acordo entre as partes (particulares),
denominado contrato. Para fins da Lei n 8.666/93, o contrato um ajuste entre rgos ou
entidades da Administrao Pblica e particulares, estabelecendo acordo de vontades, vnculo
e obrigaes recprocas.
Ento, como podem ser os contratos realizados pela Administrao Pblica??
Vimos pelo conceito de contrato que todo aquele realizado por entidades da Administrao
Pblica entre si ou com particulares.O contrato pode ser regido, integral ou parcialmente, pelo
Direito Pblico ou apenas pelo Direito Privado. Veremos:
I - Quando o contrato for regido integralmente por normas de Direito Pblico, todos os
dispositivos da Lei 8.666/93 so aplicados. Entretanto, a prpria lei em seu artigo 54 permite
utilizar, subsidiariamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de
direito privado.
No entanto, a sua caracterstica predominante a clusula exorbitante, que decorre do
princpio da supremacia do interesse pblico, dando vrias prerrogativas Administrao
Pblica.
Podemos citar como clusula exorbitante:

possibilidade de alterao unilateral do contrato pela Administrao;

a resciso unilateral;
a fiscalizao do contrato;

a possibilidade de aplicao de penalidades por inexecuo e

a ocupao, na hiptese de resciso contratual.

II - H os contratos celebrados pela Administrao que so semipblicos. Obedecem algumas

normas da Lei n 8.666/93 e so regidos predominantemente pelo Direito Privado. Aplicam-se
apenas os artigos :

55 (clusulas necessrias no contrato);

58 (clusulas exorbitantes);
59 (nulidade do contrato);
60 (formalizao do contrato)
e 61 (elementos indispensveis do contrato), todos da Lei n 8.666/93.

Nesse caso, por exemplo, no incidem vrios dispositivos da Lei n 8.666/03, a exemplo:

artigo 65, que trata da alterao unilateral dos contratos e

artigo 57, que versa sobre a durao do contrato.

III - Por ltimo, h os contratos da Administrao regidos integralmente por normas de Direito
Privado, que so os contratos realizados por empresas pblicas e sociedades de economia
mista que realizam atividades econmicas.
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Resumo:

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