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Poltica Urbana no Brasil Esperana em Meio ao Caos?

Raquel Rolnik

ROLNIK, R. . Poltica urbana no Brasil. Esperana em meio ao caos?. Revista da ANTP, So Paulo, 2003.

Qual ser a velocidade da cidade do futuro? Da Internet banda larga, que elimina fronteiras,
desmaterializando espaos, ou do congestionamento quilomtrico que transforma curtas
distncias em tempos imprevisveis? E o espao urbano do futuro? Sero runas inacabadas
cobertas por montanhas de lixo e entulho ou a assepsia superiluminada dos megacentros de
compras e lazer? Existiro no futuro ruas? Sobrevivero fragmentao crescente dos espaos,
negao absoluta de qualquer terreno de ambiguidade ou convivncia entre o pblico e o
privado? Deixaro de ser o lar dos automveis, decoradas especialmente com um paisagismo
para ser visto atravs do pra-brisa? Ou sero a casa dos sem-casa, dos sem-lugar, dos fora da
ordem mundial?

O incio do terceiro milnio nos coloca diante de questes que impem a necessidade de
repensar e renegociar as bases fundamentais da cidade que queremos. Durante a modernidade, a
idia de acesso universal a bens e servios pblicos alimentava uma utopia de cidade aonde
pobres e ricos eram considerados cidados pelo menos em tese e como objetivo - frente ao
estado. Alis, era justamente o estado o encarregado pela implementao desta utopia, atravs de
seu aparato legal e principalmente atravs de uma ao direta de disponibilizao destes bens
e servios para todos.
Entretanto,

a consolidao do capitalismo global do ps-guerra definiu claramente o tom

hegemnico contemporneo. A mobilidade do capital e a emergncia de um mercado global


criaram uma elite que controla os fluxos do capital financeiro e das informaes, atuando
predominantemente em redes e clusters, e reduzindo seus vnculos com suas comunidades de
origem. A utopia da universalizao dos direitos se rompe, gerando uma

nova ordem social

baseada em uma nova estrutura de castas: de um lado, os includos; de outro, os excludos.


(DUPAS 2003)

Estas mudanas inserem-se em uma conjuntura econmica internacional marcada por uma srie
de ajustes frente intensificao nas velocidades das relaes econmicas globalizadas, com
aumento nos fluxos financeiros e o surgimento de novos padres tecnolgicos e organizacionais
da produo, dominados pela automao e pela atuao em rede de grupos econmicos
transnacionais. A chamada firma-rede, operando atravs de uma descentralizao da produo
em cadeias espalhadas por diferentes territrios do planeta, explorando localidades com larga

oferta de mo-de-obra barata, organiza-se segundo franquias, sub-contrataes e terceirizaes.


A revoluo micro-eletrnica, com o aperfeioamento do microcomputador, a utilizao macia
da telemtica,dos mtodos digitais e da automao na produo industrial, nos servios e na
agricultura, constituindo a chamada Terceira Revoluo Industrial, fornece a infra-estrutura
necessria para as operaes empresariais descentralizadas com concentrao de ganhos e
decises. (ROLNIK & NAKANO 2000)

Nesse novo padro de desenvolvimento, a modernizao se d de forma seletiva, com os


investimentos direcionando-se segundo os requisitos locacionais da acumulao flexvel como:
melhor oferta de recursos humanos qualificados, maior proximidade com centros de produo de
conhecimento e tecnologia, maior e mais eficiente dotao de infra-estrutura econmica,
proximidade com os mercados consumidores de mais alta renda (ARAJO, 1999: 3). A
modernizao seletiva atual usufrui as vantagens locacionais produzidas no territrio durante o
perodo da modernizao desigual vigente no capitalismo dirigido entre as dcadas de 50 e 70.
Este novo padro de desenvolvimento, conduzido principalmente pela lgica competitiva do
mercado, tem gerado a formao de enclaves de dinamismo prximos a reas excludas dos
processos de seleo econmica. Ou seja, trechos do territrio qualificados para receber
investimentos distribudos seletivamente passam a participar das relaes econmicas
mundializadas e se distanciar socialmente dos territrios de pobreza, estagnadas e isoladas sua
volta, aumentando a desigualdade e os graus de excluso social e territorial. Essa seletividade
territorial no direcionamento dos investimentos pblicos novamente coloca o Estado como
importante ator - na presena e na ausncia no desenho de uma nova geografia urbana.

O espao da modernizao seletiva


Uma nova geografia se arma na paisagem global. Nela, as cidades foram de certa maneira
desconectadas dos limites dos Estados nacionais que as continham, e , soltas numa rede perversa
estruturada por um capital flutuante, procuram redefinir seu papel. Boa parte da produo
contempornea do urbanismo tem sido mobilizada para criar uma cenografia de tal forma que a
cidade se transforme numa espcie de produto venda num stand, fazendo parte de uma
megaexposio global de cidades procura de empresrios transnacionais que decidam nela
investir.

Sob a gide exclusiva da competitividade e insero na ordem global, grandes investimentos so


feitos , recortando na paisagem fragmentada da cidade os enclaves mundializados. Entretanto
estes enclaves no se viabilizam seno como forte investimento em infraestrutura urbana,
sobretudo em sistemas de circulao- agora rebatizados de logstica que permitem a conexo
entre os ns da rde de espaos includos. Nenhuma destas cenografias do capital globalizado
foram erigidas sem forte participao do Estado. Diante da impossibilidade do gasto pblico, o
investimento se viabiliza atravs das chamadas parcerias que mobilizam capitais privados.
Aonde estaria ento a presena do Estado? Em primeiro lugar, em sua ausncia como ente
regulador e redistribuidor de oportunidades e renda, que diante da oportunidade de captura de
investimentos renuncia a qualquer imposio de padro redistributivo, abrindo sua guarda para
que estes enclaves se desconectem do territrio solidrio do Estado nao. Em segundo lugar,
concentrando seu parco poder de interveno/gesto na viabilizao destes enclaves, no mnimo
destinando parcela considervel de seu dbil aparato de gesto para esta finalidade. Finalmente,
diretamente injetando recursos sobretudo poupana pblica no

fianciamento dos

empreendimentos, j que o modlo de parcerias viabiliza o fianciamento pblico para o


investimento privado, em uma conjuntura de forte restrio

ao endividamento poltico no

contexto de polticas macroeconmicas de ajuste fiscal.


Enquanto isto, na cidade popular

No Brasil urbano do terceiro milenio entretanto a maior parte do territrio ocupada pelo vasto
campo da pobreza, e de uma urbanizao incompleta que a utopia da modernidade no atingiu.
Hoje, esta situacao nao esta presente apenas nas metropoles e megacidades do pais, mas tambem
nas cidades medias incluidas no circuito do dinamismo economico e da modernizacao seletiva.
No Brasil urbano, alem da consolidao das megacidades na rede urbana nacional, salienta-se o
acrscimo, entre 1991 e 2000, de 5,3milhes de pessoas nas cidades mdias, com populao
entre 100 mil e 500 mil habitantes. Essas cidades, que concentravam 19% da populao
brasileira em1991, passaram a acolher 20% em 2000 (IBGE 2000).
Este processo foi acompanhado por uma espcie de dissseminao do padro metropolitano para
alm do territrio das metrpoles, um padrao tipico dos territorios metropolitanos - periferias
autoconstruidas e precarias erigidas por mercados informais de terra se espalham tambem por
centros regionais e polos turisticos. Porem nao e esta somente a diferenca que marca

nossas

cidades no novo milenio.O desemprego, acompanhado pelo aprofundamento da precarizao das

relaes de trabalho,

agrava a vulnerabilidade do contingente excludo das benesses do

capitalismo atual. Para se ter uma idia, durante os anos entre 1991 e 1997, as metrpoles
brasileiras perderam 4% dos seus empregos, registraram uma queda de 28% de trabalhadores
com carteira assinada e um aumento de 27% de trabalhadores sem carteira (DUPAS, 1999: 126).
Segundo esse autor, este movimento significou, nos ltimos seis anos, uma perda de 2,2
milhes de postos de trabalho no setor formal e um ganho de 1,7 milhes de postos no setor
informal. Para a dcada de 2000, o desemprego nacional poder alcanar taxas ainda maiores
que as verificadas nos anos 90, ultrapassando a casa de 10% da PEA (POCHMANN 2000).
A exploso da economia informal deve ser analisada no contexto de desagregao da sociedade
salarial, na qual o trabalhador tinha acesso a servios e benefcios, atravs do salrio indireto,
proporcionado pelo emprego formal. Nesse quadro de diminuio da proteo social e perda de
direitos adquiridos como frias remuneradas e 13 salrio, no qual a aposentadoria e assistncia
mdica ficam a cargo do prprio trabalhador da economia informal, estamos testemunhando um
aumento das vulnerabilidades no interior da sociedade brasileira.
Estas mudancas tiveram um impacto urbanistico particularmente agudo na questao da
mobilidade e acessibilidade - de um lado aprofundando o isolamento dos mais pobres nas
periferias e de outro introduzindo um grande componente de informalidade nos servicos de
transporte publico. A diminuicao da massa de empregados - o que incluiu os beneficiarios de
vale-transporte - aumentou a massa dos excluidos do transporte, ao mesmo tempo em que gerou
o fenomeno dos " perueiros" como nova frente de trabalho informal. Assim, a informalidade,
irregularidade e clandestinidade, paradigma dominante na producao habitacional ha decadas,
atingiu tambem o setor de transportes.

Os processos de territorializao da pobreza nortearam a alocao dos contingentes mais pobres


nas periferias urbanas, caracterizadas, do ponto de vista urbanstico, por profundas precariedades
de circulao e de condies de moradia, por carncias em diversos setores dos servios sociais,
culturais e infra-estruturais, e pela insuficincia de formas de sociabilidade e de espaos pblicos
qualificados que acolham as atividades coletivas, a vida social, as relaes de trocas e
interlocues capazes de erigir uma esfera pblica efetiva. Marcadas pela concentrao de renda
, desigualdades sociais e processos de excluso scio-territorial, os riscos se ampliam e, por sua

vez, vo exacerbando os conflitos, como fica evidenciado principalmente pela violncia urbana
que coloca a vida da sociedade como um todo sob um grau mximo de vulnerabilidade.

Apesar da urbanizao de risco afetar a cidade como um todo, os riscos so distribudos


desigualmente atravs das classes sociais. Os mais pobres, com menos respaldo em seguridades
sociais, recebem os impactos das disfunes, catstrofes e acidentes urbanos em intensidade
muito maior do que os mais ricos. H uma acumulao de vulnerabilidades nos setores mais
vulnerveis. Entretanto ao longo principalmente da ltima dcada do sculo XX se acreditou
que , construindo uma cidade-fortaleza era possvel viabilizar uma ilha da qualidade em meio a
um mar de vulnerabilidades. Desta forma, o shopping center exclusivo e protegido condenou o
comrcio de rua mltiplo e heterogneo, o condomnio fechado substituiu o bairro. E o espao
pblico encolheu monofuncionalidade da circulao.
Desta forma se construiu uma paisagem fragmentada entre fortalezas globalizadas e guetos
desqualificados. As grades altas e espetadas que incluram um horizonte prisional em nosso
cotidiano so irms, gmeas, do exlio excludente a que condenamos permanentemente a maior
parte dos moradores urbanos . Periferia, conjunto habitacional, favela: sempre a mesma histria
de destinar o menos urbano, o mais inacessvel e desqualificado dos espaos para evitar a
convivncia que ameaa valores imobilirios e estabilidade social. Ento a cidade se defende
dela mesma, imaginando que finalmente possam existir espaos absolutamente imunes pobreza
e isentos de contradies ou utopias de converso final de todos os habitantes urbanos em
clientes e consumidores.

Enquanto isso, a violncia s cresce, condenando a cidade a um triste destino de morte lenta,
submersa em calamidades minuciosamente construdas ao longo do tempo: enchentes,
congestionamentos, riscos. O rio malcheiroso inunda a avenida carregando o carro blindado. A
imagem que real em perodos chuvosos em vrias cidades do pas demonstra a
inviabilidade do padro de excluso territorial e a violncia apenas seu sinal mais cruel e
perverso.

possvel parar a mquina da excluso territorial, reconstruindo a cidade?

A formulao de uma poltica antiexcluso requer a compreenso global dos fatores que a
construram. No caso da poltica urbana, a excluso territorial pode ser desconstruda em trs
elementos: a estratgia da distribuio dos investimentos, a regulao urbanstica e a gesto
urbana. E, se a excluso territorial pode ser construda com esses trs elementos, podemos
tambm a partir deles produzir instrumentos para desmont-la.Uma estratgia de investimentos
que privilegia de forma excludente determinada rea da cidade, ou determinada funcionalidade
(como o transporte individual), influi radicalmente na lgica da distribuio das centralidades
e, portanto, nas oportunidades de emprego, renda e educao no espao intra-urbano.

A excluso territorial montada por meio da definio de grandes investimentos, que podem ser
neste bairro ou naquele, em benefcio de poucos ou de muitos, privilegiando os automveis ou o
transporte pblico, instalando centralidades e as reservando para os empreendimentos das elites
ou gerando oportunidades de forma mais distribuda para a maior parte da populao. Grandes
investimentos urbanos podem promover a redistribuio, abrindo novas frentes de oportunidades
econmicas e culturais para poucos ou para muitos o que depende basicamente das opes
estratgicas dos projetos, que podem gerar espaos pblicos de apropriao o mais ampla
possvel ou ilhas protegidas e defendidas para poucos.

O segundo elemento absolutamente central de uma poltica urbana a estratgia de regulao.


Produzirmos um urbanismo antiexcluso significa, no campo da regulao, abrir a cidade para
toda a populao em todos os sentidos, estabelecer uma regra de construo da cidade, regras de
zoneamento, de parcelamento, que tenham rigorosamente a ver com a maneira pela qual o povo
constri sua moradia e que, portanto, consigam incidir sobre ela. Contrape-se, assim, a uma
regulao (infelizmente ainda hegemnica) que atinge o todo apenas virtualmente, que no
traduz os processos que ocorrem em grande parte da cidade, condenando-a a uma eterna
ilegalidade.
A estratgia de excluso se d tambm no mbito da gesto e dos processos decisrios. O fato de
as elites governarem historicamente para si mesmas, ao mesmo tempo abrindo espaos de

extralegalidade negociada como resposta presso dos mais pobres, mostra que a
democratizao da gesto urbana no s uma questo de bandeira poltica, mas a nica
possibilidade de inverso desta equao. Abrir o processo de tomada de decises sobre o
investimento e o controle do territrio urbano um pressuposto para construirmos uma poltica
urbana que inclua a totalidade dos atores sociais. As instncias e formas de participao popular
no planejamento da cidade so instrumentos que agem nesse sentido, abrindo espaos reais de
interlocuo, para que os setores populares possam efetivamente interferir na construo de um
projeto de cidade. Nesse ponto fundamental e insubstituvel a participao popular organizada,
produzindo uma interface real e no simulada com o poder pblico. Os planos urbansticos,
os projetos urbanos e a regulao precisam ser congruentes com a gesto da cidade, no se pode
inventar um plano, um projeto de cidade cheia de qualidades, absolutamente descolado da
capacidade de organizao e possibilidades reais de implementao e controle dessa poltica.
Esses trs elementos a estratgia de investimentos, a regulao urbanstica e a gesto urbana
evidentemente s se apresentam isoladamente em uma anlise. Na prtica, eles aparecem
combinados e complexamente articulados entre si e com os outros setores da gesto pblica.
Dessa forma, fundamental a existncia de uma poltica global que leve em conta a misso
improrrogvel que se apresenta: a reconstruo local da noo de esfera pblica, aquilo que d
identidade e sentido cidade e sociedade.

Nesse contexto, o urbanismo tem um papel especfico e profundamente estratgico. Sua


capacidade de gerar smbolos e imagens futuros, atribuindo materialidade a alguns dos aspectos
de um projeto de construo dessa esfera pblica, pode ser extremamente eficaz. Os processos de
planejamento ou a definio de projetos e polticas urbanas, denominem-se planos diretores ou
planos estratgicos, no so inocentes. Podem servir apenas e to-somente para legitimar prticas
concentradoras e excludentes, podem ser capturados pela lgica da acumulao ou,
modestamente, nos estreitos limites da poderosa atuao urbanstica, podem ousar o desejo de
intervir sobre esta lgica e de abrir espaos de redistribuio de renda e poder, abrindo
esperanas em meio ao caos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ARAJO, T.B. DE. Brasil: Dinmica Regional Recente, sustentabilidade e Competitividade das
Regies. Texto apresentado no seminrio URBS OMNIBUS O Desafio das Cidades: Uma
Viso Integrada de Interveno no Espao Urbano, organizado pelo BNDES e ANTP, Rio de
Janeiro, 12-13 maio 1999, mimeo.
DUPAS, G. Economia Global e Excluso Social Pobreza, Emprego, Estado e o Futuro do
Capitalismo. So Paulo, Paz e Terra, 1999.
POCHMANN, M. Emprego e Trabalho no Brasil em Perspectiva. Em Brasil no Limiar do
Sculo XXI, organizado por Henrique Rattner. So Paulo, EDUSP/FAPESP, 2000.
ROLNIK, R. e NAKANO, K. Cidades e Polticas Urbanas no Brasil: Velhas Questes, Novos
Desafios. Em Brasil no Limiar do Sculo XXI, organizado por Henrique Rattner. So Paulo,
EDUSP/FAPESP, 2000.
ROLNIK, R. Possvel uma Poltica Urbana Contra a Excluso? Em Governo e Cidadania,
organizado por TREVAS, V., MAGALHES, I. e BARRETO. So Paulo, Perseu Abramo.

Raquel Rolnik urbanista, Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das


Cidades, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcia Universidade
Catlica de Campinas e autora de vrios livros e artigos sobre cidade e politica urbana.