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Dimenses crticas das polticas pblicas

Critical dimensions of public policies

Francisco Fonseca

Resumo
Este artigo elabora reflexo crtica, em forma de ensaio, sobre algumas dimenses negligenciadas ou pouco
desenvolvidas nas principais abordagens tericas das polticas pblicas. Metodologicamente, questes conceituais
so articuladas ao debate pblico, a comear pela prpria reviso do termo poltica pblica. Conclui-se que questes
como o papel do conflito, de naturezas variadas; dos constrangimentos advindos do modelo de acumulao capitalista e
do sistema poltico (brasileiro, no caso) quanto efetivao de reformas transformadoras; e do poder de veto da mdia e
de outros atores devem ser revalorizados e ressignificados, com vistas a uma interpretao mais profcua do papel das
polticas pblicas. Particularmente, essas dimenses podem contribuir para a compreenso das polticas pblicas na
sociedade brasileira: suas caractersticas, funes e impactos.

Palavras-chave: Polticas Pblicas. Dimenses Crticas. Debate Pblico. Conflitos. Poder de Veto.
Abstract
This article is a critical reflection, in essay form, about some dimensions neglected or poorly developed in the main
theoretical approaches of public policies. Methodologically, conceptual issues are related to the public debate, starting
from the review of the term public policy itself. We conclude that issues such as the role of conflict, with various
natures; the constraints due to the capitalist accumulation model and the political system (the Brazilian, in this case) with
regard to the effectuation of transformative reforms; and the veto power of mass media and other actors must be
revalued and resignified, aiming at a more fruitful interpretation of the role of public policies. Particularly, these
dimensions may contribute to the understanding of public policies in the Brazilian society: their characteristics,
functions, and impacts.

Keywords: Public Policies. Critical Dimensions. Public Debate. Conflicts. Veto Power.

Introduo
As prticas governamentais e o debate acadmico contemporneos tm sido marcados pela predominncia e
difuso de um conceito amplo, fugidio e pouco fundamentado: o de polticas pblicas. Interpretado
teoricamente de variadas formas e, por vezes contrastantes, e apercebido social e politicamente com sentidos
(e expectativas) distintos, tal conceito necessita de reflexo crtica para que se tenha exata noo sobre o que
ele representa e qual seu papel e impacto na sociedade.

Artigo submetido em 22 de maio de 2013 e aceito para publicao em 03 de setembro de 2013.


1

Doutor em Histria Social pela Universidade de So Paulo (USP); Professor do curso de graduao e ps-graduao em
Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas de So Paulo/Eaesp. Endereo: Rua Itapeva, 474, 7. Andar - Departamento de
Gesto Pblica, CEP 01332-000, So Paulo Capital, Brasil. E-mail: francisco.fonseca@fgv.br

Cad. EBAPE.BR, v. 11, n. 3, artigo 5, Rio de Janeiro, Set./Nov. 2013

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Deve-se ressaltar que a difuso sem critrio desta expresso torna toda e qualquer ao governamental,
incluindo-se as atividades elementares dos governos, associada existncia daquilo que se chama de
poltica pblica. Mesmo em termos conceituais, uma definio clssica e genrica, como o governo em
ao, mais confunde do que esclarece acerca de seu significado. Afinal, o Estado e, no interior deste, o
governo, pode entrar em ao de forma reativa, sem planejamento, e mesmo sem oramento e recursos
humanos, uma vez que os mveis das aes governamentais ocorrem por diferentes demandas, razes e
circunstncias. Ou, ao contrrio, pode ocorrer aps a maturao de um programa por meio de especialistas,
que instilam o tema nos governos, ao lado de presses sociais de variadas naturezas e formas de expresso.
Trata-se, portanto, de um processo complexo, multicausal e multidirecional.
Mais ainda, as polticas e os programas governamentais, genericamente intitulados polticas pblicas,
inscrevem-se nos sites dos governos e do poder pblico como um todo e so tidos como naturais pela
percepo pblica do cidado comum, mesmo que formalmente no se adote essa denominao. So, assim,
destitudas de conflitos e vetos.
As sees deste texto, originalmente publicadas como artigo no portal Carta Maior, so aqui retrabalhas,
redefinidas e complementadas, formando um todo que objetiva refletir criticamente sobre os usos, omisses
e abusos do conceito de polticas pblicas.
Para tanto, so discutidos os seguintes aspectos: os perigos (armadilhas) de no se ressaltarem os conflitos,
que so o cerne das polticas pblicas, quando se analisam programas governamentais; os alcances e,
sobretudo, limites das polticas pblicas perante o modelo de acumulao; os constrangimentos advindos
do sistema poltico formulao e implementao de polticas pblicas; o papel da mdia como ator
poltico e ideolgico, sobretudo quanto aos vetos que os rgos de comunicao interpem a determinadas
polticas pblicas (como representantes das classes mdias e superiores); e, por fim, questes conjunturais
relativas ao debate poltico em que as polticas pblicas aparecem como protagonistas.
Portanto, neste artigo, busca-se analisar diversos temas, problemas e questes relacionados ao conceito que
se confunde com mera terminologia de polticas pblicas. No ser feito, contudo, na perspectiva de um
inventrio das linhagens tericas que interpretam e reinterpretam o conceito, uma vez que se situa na
fronteira entre problemas tericos e o debate pblico. Adota-se, dessa forma, carter ensastico, uma vez que
a reflexo original fora voltada ao debate pblico, alm de representar uma tentativa de ir alm do
enquadramento predominante quando se reflete sobre polticas pblicas, observando-se assim equvocos,
negligncias e contradies.

A Ocultao dos Conflitos como Armadilha Compreenso das Polticas Pblicas e s Reformas Sociais
A expresso polticas pblicas tornou-se de domnio comum nos ltimos anos e frequente nos discursos
eleitorais e governamentais, no debate pblico, na academia e nas organizaes politicamente organizadas da
sociedade. Conforme aludido, definida de forma minimalista como o governo em ao, entre diversas
outras definies possveis, e sua viabilizao s possvel se houver um projeto definido e a mobilizao de
recursos oramentrios, humanos, informacionais, legais e logsticos.
Tal profuso de espaos em que invocada, muitas vezes de forma distinta, faz dessa expresso algo com
aparncia neutra e consensual, pois supostamente voltada ao bem pblico e ao bem-estar social.
Aparentemente ningum discordaria de programas das mais variadas ordens cujos objetivos seriam
minorar e/ou resolver problemas que afetam grande nmero de pessoas e, consequentemente, o pas.
Pois bem, essa imagem generosa das polticas pblicas, em que todos ganham e ningum perde ou
discorda a referida naturalizao , no apenas falsa como representa verdadeira armadilha
compreenso de seu significado, na medida em que encobre disputas de poder.

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O pensamento conservador, representante de majoritrios estratos mdios e superiores da sociedade


brasileira, largamente expresso pela grande mdia, tende a se aproveitar desses supostos consensos como
forma de imprimir aberta ou sorrateiramente suas demandas.
Mais ainda, no chamado ciclo das polticas pblicas agenda, formulao, implementao e avaliao ,
cada etapa permite intervenes distintas dos grupos que se sentem, real ou imaginariamente, atingidos. Isso
implica a adoo de vetos, que se do de formas distintas dependendo da correlao de foras e dos
recursos de poder dos atores em disputa.
Em outras palavras, no mundo real da poltica, polticas pblicas expressa uma infindvel teia de
interesses, que congrega desde a capacidade tcnica de elaborar e implementar um dado programa, as
contendas oramentrias, e as combinaes e recombinaes de interesses em cada etapa do ciclo2. A
imagem e a percepo do cidado comum sobre um determinado projeto e mesmo sobre um determinado
governo so, dessa forma, resultado desse complexo processo, mas que tem na mdia fortemente
conservadora e oligopolizada, como se ver mais abaixo um ator fundamental em razo de sua capacidade
de intermediar relaes sociais aproveitando-se da zona cinzenta que orbita entre interesses privados, que
representa, e a esfera pblica, que intenta representar sua maneira.
Tudo somado, h de se ter muita cautela, sobretudo quando grupos progressistas ganham eleies, como o
caso de diversos prefeitos eleitos em 2012, na medida em que o enfrentamento de problemas de grande
magnitude como mobilidade urbana e habitao, entre outros, implicam necessariamente conflitos.
Conflitos que se expressam na dotao oramentria conferida a uma dada poltica pblica, no nmero e
qualificao de servidores envolvidos em sua consecuo, no aparato legal e institucional mobilizado, entre
outros aspectos.
Nestes dois exemplos, respectivamente a poderosa indstria automobilstica e sua cadeia produtiva e os
grandiosos interesses imobilirios procuram vetar toda e qualquer medida e, sobretudo, programas
governamentais consistentes que inibam seus negcios. So, portanto, pontos de veto, cujo conhecimento
fundamental, mesmo no nvel subnacional. Afinal, os avanos nos cdigos legais (caso, por exemplo, do
Estatuto das Cidades), nas instituies de planejamento e controle (sobretudo a Corregedoria Geral da Unio
e o Ministrio Pblico), particularmente em nvel federal e vivenciados no pas como um todo, no
impediram o crescimento vertiginoso do automvel como opo prioritria dos governos, assim como da
apropriao do territrio pela indstria da especulao imobiliria.
Como se fossem dois vetores em sentido contrrio, os avanos legais/institucionais, de um lado, e o
privatismo do automvel e da especulao imobiliria, de outro, tm, at agora, demonstrado clara vitria
destes ltimos. Muitos dos males de nossas cidades provm dessa estrutura de poder pouco confrontada
poltica e institucionalmente, apesar da existncia de polticas pblicas, que necessitam ser mais bem
analisadas.
Os governos reformadores, dos quais particularmente os pobres muito esperam, como o demonstram os
mapas eleitorais, somente ser progressista, ideia-fora pela qual se elegeram, se, mesmo no mbito
municipal, houver protagonismo capaz de conhecer e enfrentar os interesses estabelecidos, notadamente na
ocupao do espao: pelo automvel particular e pelas habitaes de classe mdia e de luxo, no contexto de
toda sorte de apropriao desigual do territrio.
O fato de o mbito municipal no ter competncia legal para o enfrentamento de diversos problemas urbanos
e metropolitanos atenuado em virtude de as grandes cidades espcie de Cidades-Estado terem poder
poltico, econmico e social capaz de enfrentar interesses corporativos empresariais, assim como servir de

Mesmo que o enquadramento em forma de ciclo, na anlise das polticas pblicas, seja questionvel, conforme visto, possvel
compreender que em cada etapa que, por vezes se sobrepem , os perdedores retornam com o firme propsito de minimizar
suas perdas.

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ponta de lana ao prprio governo federal. O conhecimento acerca do que envolve as polticas pblicas
permite-nos avanar nessa direo.
Sair da armadilha das polticas pblicas supostamente consensuais e generosas discurso caro aos
grupos sociais representantes das classes mdias e superiores, mesmo que de forma subliminar
fundamental aos governos progressistas e aos intelectuais reformadores, uma vez que os atores que defendem
interesses cristalizados tm grande capacidade de vetar mudanas sociais profundas, em nome do bem
comum, reitere-se. Como se viu ao longo da histria, grande o perigo de, em torno da ideia de bem
comum, os grandes interesses vetarem os dispositivos mais progressistas3. No caso da mobilidade urbana,
corredores de nibus e ampliao da frota destes tendem a ser aceitos por esses atores, desde que a estrutura
de incentivos indstria automobilstica e o livre trnsito do automvel no sejam tocados. No caso do setor
imobilirio, em que o poder pblico municipal tem maior autonomia, historicamente parte dos vereadores
financiada por ele. As leis de zoneamento tendem a ser lenientes com esses grandes interesses: basta
observar a transformao dos bairros operrios em condomnios de alto luxo na cidade de So Paulo, assim
como a intensa e progressiva expulso dos pobres das zonas centrais para as extremas periferias, incluindo-se
a regio de mananciais, fenmeno que continua vigente nos dias de hoje.
Desse modo, estratgias diversas so possveis aos governos, sem desconsiderar a dinmica eleitoral advinda
do multipartidarismo flexvel vigente, desde que se cumpram os compromissos de mudana: priorizao do
transporte coletivo com desestmulo/punio progressivos ao transporte individual; utilizao do Estatuto das
Cidades como referncia para a reforma urbana; apoio participao popular; descentralizao, por meio das
subprefeituras, o que implica oramento, recursos humanos, capacitao tcnica e participao das
populaes locais nas tomadas de deciso; transparncia nas aes governamentais; e capacidade
tecnopoltica para enfrentar os grandes interessantes dominantes, entre outros.
Esses dois exemplos analisados sintetizam a complexidade de se governar as grandes cidades brasileiras, e,
mais que isso, demonstram como o conceito de polticas pblicas necessita ser qualificado, e, sobretudo,
compreendidos os interesses constitudos capazes de interferir em todas as etapas do ciclo das polticas
pblicas.
Dessa forma, a suposta unanimidade das polticas pblicas, uma vez que objetivaria o referido bem
comum, encobre, no chamado ciclo das polticas pblicas, seu carter conflitivo quanto aos interesses em
disputa e os vetos, por meios distintos, advindos dos grupos sociais que se sentem, real ou imaginariamente,
prejudicados. Tais conflitos podem assumir conotaes de embate de classes sociais, por mais que conceituar
classes e seus embates implique novo esforo analtico.
Finalizando esta seo, pode-se dizer que polticas pblicas podem ser caracterizadas como um processo
de deciso poltica que se materializa em objetivos com resultados esperveis, normalmente vinculados
transformao de uma dada realidade, com vetores distintos, e que envolvem: a) tcnicos estatais e no
governamentais, burocratas e polticos (tomadores de deciso); b) atores distintos (com recursos de poder
assimtricos), cenrios e conjunturas (por vezes volteis); c) capacidade e viabilidade de o Estado
disponibilizar recursos oramentrios, humanos, legais e logsticos; d) mecanismos de mensurao dos
resultados. A teoria do ciclo de polticas pblicas (agenda, formulao, implementao e avaliao) pode
ser invocada para fins mais pedaggicos do que propriamente reais, uma vez que a realidade no apenas
mais complexa do que faz supor estas etapas, como tambm mais confusa luz da perspectiva de C.
Lindblom (1959).

A reao s mudanas sociais e polticas progressistas foi analisada brilhantemente por Albert Hirschman (1985). Quanto ao papel
dos grupos conservadores representados pela grande mdia durante a Constituinte de 1987/88 reagentes introduo de direitos
sociais e polticos aos trabalhadores, ver Francisco Fonseca (2005).

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Polticas Pblicas no Capitalismo Contemporneo: Alcances e Limites


Pouco discutido pelos estudos predominantes em polticas pblicas, o modelo de acumulao capitalista
contemporneo, intitulado flexvel justamente por flexibilizar os fatores produtivos, necessita ser analisado
como dimenso crucial4.
De forma panormica, algumas caractersticas exemplificam essa definio: complexa e perversa
combinao entre o capital financeiro e o produtivo; indito controle do Capital sobre: a) a circulao, por
meio do estabelecimento de nichos de produo e consumo, da eliminao de estoques (just in time) e do
incrvel aprofundamento da obsolescncia programada, entre outras estratgias; e b) o trabalhador, pela via
da diminuio macia da fora de trabalho nos trs setores produtivos: primrio, secundrio e mesmo o
tercirio, embora, neste, em menor proporo. Em outras palavras, no capitalismo contemporneo, vigente
fortemente desde os anos 1980, produz-se cada vez mais (bens e servios) com cada vez menos pessoas: da
o clssico tema, no superado, do desemprego estrutural tecnolgico e da precarizao do trabalho, uma
vez que este substitudo vigorosamente por ocupaes informais. Mesmo nos setores tipicamente
ocupados pelas classes mdias superiores, caso da Administrao de Empresas, a taxa de rotatividade
incrivelmente alta, levando seus profissionais a se tornarem consultores, por conta prpria, de uma
infinidade de atividades, muitas das quais questionveis quanto sua utilidade social. No Brasil, a
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) vem sendo corroda ano a ano pela chamada pejotizao da mo
de obra, uma vez que vastos segmentos de trabalhadores so obrigados a se constituir como pessoas jurdicas
(PJ) como forma de vender sua fora de trabalho, o que implica estar alijado de qualquer direito trabalhista.
A pejotizao mais uma demonstrao da preponderncia, no caso brasileiro, do amplo domnio do
trabalho pelo Capital, ainda que sorrateiro, na medida em que no se derrogou formalmente a CLT, mas o
tem feito pelas bordas. Alm do que, a pejotizao terminologia cada vez mais conhecida por amplos
segmentos da fora de trabalho trata legal e institucionalmente o indivduo como empresa, o que implica
dupla perversidade quanto ao tratamento do trabalhador: pelo capital e pelo Estado.
Embora o modelo de acumulao no se constitua de forma exatamente igual em todos os pases e regies,
por motivos que vo desde sua histrica insero produtiva s reaes dos trabalhadores, trata-se de uma
varivel (entre tantas outras) chave, cujas exemplificaes acima so apenas uma amostra.
Para diversos analistas e agentes estatais, as polticas pblicas seriam um antdoto eficaz por justamente
mobilizar as foras do Estado no sentido de impedir a barbrie do Capital.
Sem desconsiderar que vontade poltica, mobilizao social, investimento pblico (oramentrio, de pessoal,
legal e logstico) e regulao estatal elementos constitutivos das polticas pblicas so fundamentais
reverso de situaes de desigualdade, ao contrrio, deve-se indagar a respeito dos limites de seus efeitos.
Vejamos o caso emblemtico da contradio entre obsolescncia programada um dos elementos
nucleares da acumulao flexvel do Capital e polticas pblicas ambientais, cada vez mais cruciais
preservao do planeta e consequentemente das espcies. O Capital tem ampla liberdade, no capitalismo,
para organizar a acumulao: a substituio da durabilidade dos produtos por sua obsolescncia, programada
e gerenciada cientificamente, embora no seja novidade na histria capitalista, jamais encontrou ambiente
to frtil como na vigncia ideolgica do neoliberalismo, a partir dos anos 1970/80, quando chegou ao pice
esse processo que perdura at os dias de hoje. O exemplo dos aparelhos tecnolgicos de consumo domstico,
tais como os referentes informtica e aos celulares, marcante, pois constitudos de substncias altamente
poluidoras e de vida til que tem como regra a fugacidade. A quebra (obsolescncia) datada desses aparelhos
em um ou dois anos expe os claros limites do Estado perante o Capital em perspectiva internacional.
Qualquer tentativa de interferncia do Estado e de organizaes internacionais, como a OIT e outras (e
menos ainda dos sindicatos) no processo produtivo empresarial quanto aos princpios basilares da produo

Flexvel por se contrapor chamada rigidez do modelo fordista no tocante aos fatores produtivos.

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contempornea prontamente rechaado como interveno espria. Mais ainda, o aparato jurdico
francamente protetor do empreendedorismo (tido e havido como schumpeteriano), da inovao, da
propriedade e da iniciativa individual marcos do discurso ideolgico contemporneo , o que contraria
a perspectiva do interesse coletivo em preservar as bases mnimas da solidariedade e da preservao
ambiental. O Estado , portanto, limitado estruturalmente, como mostra Claus Offe, ao observar quatro
condicionantes estabelecidos pelo modelo de acumulao capitalista atuao do Estado:
a) A privatizao da produo: o poder pblico est estruturalmente impedido de organizar
a produo material segundo seus prprios critrios polticos. [...] b) Dependncia dos
impostos: o poder pblico depende, indiretamente, atravs de mecanismos do sistema
tributrio, do volume da acumulao privada. [...] c) A acumulao como ponto de
referncia: como o poder estatal depende do processo de acumulao capitalista, sem ser
ele mesmo capaz de organizar este processo, o interesse supremo e mais geral dos
detentores do poder do Estado consiste em manter as condies de exteriorizao de seu
poder atravs da constituio de condies polticas que favoream o processo privado de
acumulao. [...] d) A legitimao democrtica: [...] O exerccio do poder atravs dos
mecanismos democrtico-representativos da formao das vontades e da regulamentao
dos conflitos tem o sentido, no contexto do Estado constitucional burgus, de assegurar de
forma politicamente duradoura e no somente atravs de preceitos constitucionais a
delimitao da esfera privada e da esfera de liberdade econmica, de forma a defender essa
esfera de liberdade de possveis intruses por parte do Estado.
[...] Em outras palavras: o Estado capitalista est sujeito a uma dupla determinao do
poder poltico segundo sua forma institucional, este poder determinado pelas regras do
governo democrtico-representativo; segundo o seu contedo, determinado pelo
desenvolvimento e pelos requisitos do processo de acumulao. (OFFE, 1984, p. 124-125,
grifo do autor).

No foi diferente na era fordista-keynesiana, embora o vetor poltico/econmico (constituio de sociedades


de produo e consumo de massa) e o contexto ideolgico (disputas entre liberalismo derrotado,
nazifascismo, socialismo e social democracia) fossem quase que opostos. No Brasil, embora a agenda de
direitos se confundisse com a revoluo industrial (anos 1940 em diante), o processo foi semelhante,
guardadas as inmeras particularidades.
Pois bem, a contradio entre a predominncia de produtos, os mais diversos (no diferente no caso do
automvel), marcados para definhar, e a necessidade que o planeta tem, notadamente a biosfera, de se
recuperar da incessante prospeco de recursos naturais, demonstra os claros limites das polticas pblicas.
Observe-se que a agenda ambiental fortemente travada, em escala global, justamente pelo fato de os
interesses do Capital, por vezes imiscudos aos dos Estados Nacionais, se sobreporem aos das pessoas e das
comunidades, mesmo quando a comunidade o planeta5.
Outro exemplo marcante refere-se ao trabalho, como j mencionado, uma vez que no apenas o nmero de
trabalhadores necessrios reproduo do Capital cada vez menor, como tambm, dependendo do setor
que se observe, o prprio nmero de consumidores pode ser diminuto. Tal como demonstrado por autores
como Harvey (1990), Rifkin (1995) e outros, o Capital Global necessita de poucos trabalhadores (da a
emergncia de empresas que no fabricam nada, apenas articulam de forma complexa o processo produtivo
em escala global e do aos produtos uma marca) e de poucos consumidores, que, contudo, tenham um padro
de renda e de consumo extremamente alto e fugaz. Tal fugacidade fortemente apoiada nas modernas
tcnicas de propaganda e de induo ideolgica ao consumo, ancoradas no sistema miditico, em sentido lato

A filmografia contempornea tem exposto, de forma significativa, o poder do Capital perante os Estados, mesmo (ou sobretudo) os
tidos como desenvolvidos, que teriam sido capturados pelos interesses empresariais: os filmes-denncia The Corporation, Enron,
Inside Job e boa parte da obra de Michael Moore, entre inmeros outros, expressam, do ponto de vista dos pases centrais do
capitalismo, as consequncias nefastas do modelo de acumulao flexvel e, consequentemente, os limites das polticas pblicas.

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faz da rotatividade do consumo num crculo pequeno o motor da excluso social do trabalho e da barbrie
ambiental. A corroso do carter, com toda sorte de consequncias individuais e sociais deletrias, como
mostra Richard Sennett (1998), o resultado mais notrio dessa psicose coletiva envolvida nesse processo.
Reafirme-se que cada pas, em razo da estrutura e insero histrica de suas economias e de sua trajetria,
instituies e capacidade de mobilizao social refaz, de distintas formas, esse processo estrutural. Contudo,
os eixos estruturantes esto colocados, limitando e circunscrevendo fortemente as alternativas.
Mesmo no Brasil, que na ltima dcada vem ostentando ndices impressionantes de empregabilidade formal,
esse processo no diferente. Se so marcantes polticas como a elevao real do salrio mnimo, a
ampliao indita do crdito, o estmulo ao consumo interno e a transferncia de renda; no contexto de
universalizao de polticas sociais, deve-se ter clareza quanto aos seus limites. Assim, se a empregabilidade
com carteira assinada significativa, uma vez que as quebras de recordes em contrataes so louvveis e
inditas, ainda assim no se supera o altssimo grau de informalidade da economia brasileira. Alm do que,
os empregos so baseados em baixos salrios e baixa qualificao e s ocorrem pela combinao entre
vontade poltica em diminuir a excluso e a desigualdade mvel da poltica pblica com um estoque de
empregos historicamente muito baixo. Tal estoque permite grande elevao na formalizao dado o deficit
histrico , porm no altera a estrutura do mercado de trabalho e da produo informal.
Esses exemplos, entre tantos outros, exteriorizam limites concretos da ao do Estado perante o Capital, pois,
como vimos, este define os parmetros da produo e da circulao e, cada vez mais, da organizao do
trabalho o que extremamente impactante , uma vez que so (a produo e a circulao) o ncleo da
reproduo do Capital.
Essa constatao no significa diminuir o papel das polticas pblicas nem em termos conceituais nem
empricos, haja vista as transformaes que esto em curso no Brasil contemporneo. Significa, na verdade,
analisar seus alcances e limites com vistas compreenso do que cabe s polticas pblicas estatais e do
que cabe luta poltica da sociedade politicamente organizada.
Desse modo, a chamada radicalizao da democracia corresponde ampliao crescente dos espaos de
participao e deliberao nas arenas decisrias, institucionais e sociais; tradutibilidade das linguagens
oficiais hermticas, a comear pelo oramento; ao aprofundamento da transparncia decisria; reviso do
oligoplio da mdia (como veremos abaixo); entre tantas outras reformas possveis. Tudo isso parece um
caminho possvel com vistas reviso de prioridades do Estado: em sua forma (a democracia radicalizada)
e em seu contedo (as polticas pblicas).
Deve-se aqui retomar uma das mximas maquiavelianas, isto , que para mudar a realidade, h de ser
realista. Tal assertiva parece especialmente vlida para o pensamento acadmico, para os ativistas polticos
e sociais e para os administradores pblicos, isto , para aqueles que podem, cada qual a seu modo,
transformar a realidade dada.

Travas do Sistema Poltico s Polticas Pblicas Transformadoras


Outra dimenso fundamental anlise das polticas pblicas, igualmente esquecida, refere-se s travas do
sistema poltico brasileiro elaborao e implementao de polticas pblicas transformadoras. Ressalte-se
que, como mencionado acima, embora haja limites estruturais advindos do modelo de acumulao, no
apenas h espao para a ao do Estado no sentido de alterar regras, induzir comportamentos e transformar
realidades, como a relao entre estrutura econmica (modelo de acumulao) e ao poltica (polticas
pblicas, entre outras aes) no uma equao esttica e necessariamente aprisionada ao passado. H uma
espcie de linha mvel limtrofe entre ambas que levou produo intelectual do que se denomina
variedades de capitalismo (ver HALL e SOSKICE, 2001).

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Dimenses crticas das polticas pblicas

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O sistema poltico brasileiro, especificamente, foi estruturalmente moldado pela ditadura militar e jamais
alterado significativamente desde a redemocratizao. Algumas de suas caractersticas so:
multipartidarismo extremamente flexvel e pouco representativo; financiamento misto (pblico e privado),
mas que, na prtica, largamente privatizado por meio do denominado caixa 2; infidelidade partidria
(apenas recentemente minorada por deciso do Tribunal Superior Eleitoral); acesso institucional ao rdio e
televiso franqueados a todos os partidos com representao federal, independentemente de sua real
representatividade (os partidos chamados de aluguel tm pequena representao parlamentar e todas as
benesses do sistema poltico); toda sorte de casusmo, tal como a coligao nas eleies proporcionais, que
implica o voto num partido ou candidato e a eleio de outro, em razo da contagem do quociente eleitoral,
entre outros; baixa transparncia quanto ao uso dos recursos pblicos (tambm recentemente minorada com a
Lei de Acesso s Informaes Pblicas); lgica da coalizo para governar, ou melhor, para obter maioria no
Parlamento, com impactos diretos na (in)coerncia das polticas pblicas e nos resultados eleitorais, uma
vez que, usualmente, partidos derrotados participam de coalizes de governo capitaneadas pelos partidos
vencedores; desenho eleitoral que concede carta branca do eleito ao representante tornando o mandato
propriedade deste e o distancia de seus representados (a aludida reinterpretao da fidelidade partidria,
pelo TSE, amenizou essa prtica, mas ainda assim no a eliminou); baixo poder conferido ao Parlamento,
tornando-o despachante de interesses paroquiais e corporativos; desbalanceamento na proporcionalidade
federativa no Congresso Nacional no contexto do confuso bicameralismo; entre outras.
A emenda da reeleio aos chefes do Poder Executivo, que golpeou as regras do jogo vigentes em seu pleno
funcionamento6, contribuiu ainda mais para as mazelas do sistema poltico brasileiro, pois: mudou
profundamente as regras do jogo poltico-institucional em meio a regras vigentes que proibiam a reeleio
nunca demais ressaltar; no criou nem fortaleceu qualquer mecanismo institucional de fiscalizao; sequer
obrigou os governantes recandidatos a se licenciarem enquanto concorriam ao cargo que estavam ocupando.
Em outras palavras, inseriu nova lgica ao sistema poltico, com efeitos profundos nos partidos e nas
eleies, sem qualquer mecanismo de controle e, mais grave, sem alterar as regras norteadoras do modus
operandi da vida poltica. Tratou-se de verdadeiro casusmo, sem qualquer responsabilidade quanto a seus
efeitos, mas com impactos sentidos fortemente desde que fora introduzida.
Tudo somado, as polticas pblicas de cunho transformador so, estruturalmente, limitadas no apenas
pelo modelo de acumulao, mas pela prpria lgica do sistema poltico.
Afinal, s chegam ao poder (Executivo e Legislativo) os partidos polticos que obtm financiamento privado
(legal e ilegal), uma vez que o altssimo valor das campanhas eleitorais exclui, de sada, grande parte dos
partidos que no jogam as regras do jogo (o fundo partidrio nem de longe cobre o valor das milionrias
campanhas). Mais ainda, para ganhar eleies so necessrias coalizes que implicam, anteriormente a elas,
a soma de minutos no horrio eleitoral gratuito no rdio e na televiso da os acordos com partidos das
mais diversas linhagens ideolgicas, com compromissos igualmente diversos. Da mesma forma, para
governar h a necessidade imperiosa de negociao de maiorias confortveis nos respectivos Parlamentos
(Cmara de Vereadores, Assembleias Legislativas e Congresso Nacional) com vistas aprovao de
medidas, aes e polticas pblicas capitaneadas pelo chefe do Executivo e para garantir aquilo que se
tornou uma espcie de clusula ptrea informal do sistema poltico: a chamada governabilidade.
Como a esmagadora maioria dos grandes e mdios partidos que carreiam candidatos ao Executivo e ao
Legislativo financiada por grandes interesses (bancos, construtoras, entre outros setores empresariais
sensveis ao estatal), governar implica fundamentalmente costurar acordos diversos e normalmente
contraditrios. Mais ainda, a vida pblica torna-se fortemente privatizada, na medida em que interesse
privados, notadamente empresariais, se fazem presentes antes, durante e depois das eleies, colocando a
democracia brasileira, embora no apenas ela, sob suspeio plutocrtica.

Com o apoio entusistico da grande mdia.

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Em outras palavras, seja para se eleger (papel do financiamento privado para fazer campanha e da coligao
para obteno de tempo no rdio e na televiso), seja para governar (dvida para com os financiadores e
necessidade de maioria parlamentar para governar), os partidos polticos necessitam, imperiosamente,
negociar compromissos publicamente assumidos e mais especificamente o programa de governo. Isso
significa a existncia tanto de polticas pblicas tmidas, por no incidirem vigorosamente nos interesses
constitudos, como contraditrias, uma vez que voltadas a vrios interesses, boa parte deles contraditrios.
Qualquer movimento governamental considerado radical, em qualquer setor, tem como reprimenda, de um
lado, a perda de maioria parlamentar, e, de outro, a oposio feroz da grande mdia: porta voz das classes
mdias superiores e do Capital, como se ver. Isso tudo acarreta a perda de condies de governo e de
governabilidade, abrindo caminho para a derrota eleitoral na prxima eleio. Mesmo o apoio a demandas de
movimentos sociais tidos como radicais fortemente bombardeado pela mdia e pela lgica conservadora
do sistema poltico, que ameaa imediatamente com a retirada de apoio. Note-se o ciclo vicioso que o
sistema poltico impe lgica de governar.
Mas, se esse cenrio verdadeiro, como explicar os inequvocos avanos sociais vigentes h pouco mais de
uma dcada? Antes de tudo, pela entrada do Partido dos Trabalhadores, at ento um partido mdio, no jogo
poltico-institucional dos partidos de poder, isto , sua aceitao das regras do jogo: financiamento
privado de campanhas, coligaes eleitorais e coalizes governamentais amplas e contraditrias, negociao
do programa de governo e enftica mensagem, simbolizada pela Carta ao Povo Brasileiro (publicada em
22 de junho de 2002), de partido da ordem constituda.
Tal reverso poltico-ideolgica no impossibilitou os referidos avanos, sociais e institucionais, mas teve
como preo a redeno partidria s regras do jogo, conforme mencionado, com todas as consequncias
amplamente conhecidas, assim como o compromisso de que as polticas pblicas no seriam radicais.
Isso permitiu fazer reformas por dentro do sistema poltico, sem assustar as elites.
Nesse sentido, as polticas pblicas, em qualquer governo de qualquer partido, no Brasil, necessariamente
so contraditrias, por mais avanos que possam produzir, como vm produzindo. Tais avanos, contudo, ou
so aqum do que potencialmente poderiam ser por exemplo, o gasto com transferncia de renda custa
10% do pagamento dos juros da dvida interna, como se ver abaixo , ou convivem com outras polticas
pblicas claramente conservadoras por exemplo, apoio desmesurado ao agronegcio, no reviso dos
efeitos da dvida interna, lenincia quanto pejotizao dos trabalhadores, no enfrentamento do oligoplio
da grande mdia, entre inmeros outros exemplos.
Do ponto de vista institucional, a no reforma das regras do jogo poltico denota igualmente a dificuldade
que os partidos tm de intentar polticas pblicas substantivas e simultaneamente alterar o modus operandi
do sistema poltico. Este representa, portanto, uma trava quelas.
As reformas com potencial transformador ocorrem, portanto, pelas bordas, sem assustar as elites. o caso
da ampliao do crdito, do poder de compra real do salrio mnimo e da cesta bsica, dos programas de
transferncia de renda, da ativao da economia interna, entre outros. vedado, no entanto, incidir nas
grandes fortunas, nos lucros e no ambiente de negcios (quanto a este, no sentido de redefinir suas regras de
funcionamento no que tange maior igualdade). No deixa de ser impressionante o fato de o Brasil, apesar
dos inmeros avanos sociais verificados, ainda ostentar ndices alarmantes de desigualdade.
O sistema poltico brasileiro constrange a todos os partidos polticos, especialmente aos que historicamente
lutaram pela mudana radical na desigualdade social. As polticas pblicas so, dessa forma, moldadas
tambm de acordo com essa estrutura quase que inabalada do sistema poltico arquitetado pelo regime militar
durante o governo do general Figueiredo.
Para que as polticas pblicas sejam mais inclusivas, expressivas e radicais no sentido de irem raiz
dos problemas com vistas a transform-los , e por se tratar de demanda histrica da sociedade brasileira,
torna-se fundamental enfrentar os interesses constitudos que sustentam o sistema poltico brasileiro e travam
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as polticas pblicas profundas. Para tanto, a reforma poltica, que h anos habita a agenda pblica
brasileira sem que se efetive, igualmente fundamental para que as polticas pblicas possam ter mais
coerncia, serem sistmicas e, sobretudo, mais expansivas e transformadoras.

Vetos e Bloqueios da Mdia s Polticas Pblicas Transformadoras


Muito se tem discutido sobre o papel da mdia no mundo contemporneo, notadamente da segunda metade
do sculo XX aos dias de hoje. Diversas disciplinas, como as Cincias Sociais, a Histria, a Economia, a
Semitica e obviamente a Comunicao, entre outras, tm se debruado sobre os impactos da sociedade
miditica nas mais distintas reas, sobretudo no inconsciente coletivo, tendo em vista a manipulao de
valores e fenmenos e a induo de comportamentos polticos, sociais, econmicos, estticos etc.
Individualismo, consumismo, hedonismo, descrdito na ao poltica coletiva e nas doutrinas polticas,
reforo da ideologia do self made man, nfase no mundo privado (notadamente na carreira profissional e na
circunscrio famlia, familiares e amizades da vida social) so algumas das caractersticas resultantes
desse mundo atomizado, vigente em maior ou menor medida em todos os pases, notadamente aps a
ascenso do neoliberalismo e o definhamento do socialismo sovitico.
A partir da revoluo digital dos anos 1990, novas questes vm sendo levantadas, uma vez que as
comunicaes estariam passando por profundas transformaes, apercebidas intelectualmente, contudo, de
modo distinto: para alguns setores so vistas como potencialmente democrticas e, para outros, como
controladoras e alienantes.
Para alm da controvrsia, as chamadas redes sociais (caso do Facebook, por exemplo, que chegou ao
incrvel patamar de 1 bilho de perfis em 2012, isto , 1/7 da populao humana), convergncia digital e
ampla disponibilidade de comunicao no tm alterado de maneira significativa a ao poltica coletiva das
sociedades, uma vez que o uso privado para fins de entretenimento e relaes estritamente privatistas,
familiares e de grupos de afinidade pessoais so sua caracterstica. Apenas mobilizaes pontuais, pouco
significativas tendo em vista a dimenso planetria das comunicaes, tm sido observadas, o que se deve,
aparentemente, embora no apenas, ao legado individualista e alienante da dominao miditica instaurada
desde a metade do sculo passado, e mais especificamente ao legado neoliberal da dcada de 1980.
No Brasil, onde a prpria urbanizao se confunde com a indstria miditica o rdio e depois a televiso ,
os meios de comunicao foram se desenvolvendo sem regulao, isto , como negcio privado sem
responsabilizao quanto a seus efeitos pblicos, o que inclui o no enfrentamento dos regimes polticos
dominantes. Em particular, o regime militar ps-1964 foi responsvel pela verdadeira tragdia
comunicacional que vive o pas em pleno sculo XXI, na medida em que incentivou o sistema oligoplico
em que vivemos em nome da integrao nacional e permitiu aos empresrios da comunicao tratarem
as empresas deste ramo, ironicamente chamadas de comunicao social, como mero negcio privado,
desde que convergente aos objetivos do poder dominante, entre os quais a ovao ao regime militar e a
alienao poltico-cultural7.
O autoritarismo poltico, obtuso por excelncia, permitiu e conviveu com a censura do mercado ao dar e
renovar concesses a empresas de comunicao que, para se manterem, precisavam apenas adotar o

A grande mdia, no Brasil, historicamente foi partcipe ativa do jogo poltico e parte atuante no sistema poltico, como o comprovam o
apoio ativo a aes golpistas na vida poltica do pas. Paradoxalmente, no houve nenhum movimento significativo, desde a
redemocratizao nos anos 1980, no sentido do enquadramento da mdia nas regras do Estado de Direito Democrtico, o que
denota sua ao para alm dos marcos legais (ausncia de marco regulatrio, de direito de resposta, de regras claras quanto
concesso e renovao das concesses etc., e sobretudo a possibilidade de prejudicar pessoas e instituies sem que seja
responsabilizada).

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servilismo ao regime. Em vrios casos, sendo o mais significativo o da Rede Globo emissora gestada no
ventre do militarismo , o servo foi mais realista do que o rei, isto , autocensura e adeso ideolgica ao
regime, com toda sorte de benefcios empresariais, deram contornos a uma corporao que se tornou a quinta
maior empresa de comunicao, em faturamento, no mundo. Talvez mais importante, e ainda sem estudos
suficientes a respeito, o papel das Organizaes Globo na vida brasileira: de dimenso desconhecida, vai
alm da prpria rede de televiso, na medida em que seus impactos so sentidos nos planos cultural e
comportamental tomados aqui em sentido gramsciano. O conglomerado das Organizaes Globo, como se
sabe, inclui um sem nmero de emissoras de rdio (AM e FM), transmissoras e retransmissoras de televiso,
jornais e revistas, indstria fonogrfica, uma fundao (que leva o nome de seu patrono, Roberto Marinho)
com capacidade para financiar e induzir a produo cultural com as devidas dedues tributrias ,
parcerias internacionais e um satlite prprio para seus negcios, entre outras atividades corporativas.
De certa forma, a vida cultural (criao de padres estticos em diversas reas, notadamente com vis
estadunidense, integrao nacional baseada em parmetros pr-determinados) e poltica (clara
interferncia em eleies e nos centros decisrios estatais) brasileiras se tornam incompreensveis se no se
dimensionar o papel das Organizaes Globo, que habilmente souberam se adequar tanto ditadura quanto
democracia ps-1989. Por mais que partidos de oposio ditadura e mesmo s Organizaes Globo
tivessem chegado ao poder aps a redemocratizao, jamais houve combate efetivo ao seu poder. A
indigncia comunicacional que experimentamos, com efeitos culturais hegemnicos, portanto mais
profundos do que os de estirpe poltico-eleitoral, contribuiu para sedimentar um padro comportamental do
brasileiro mdio cuja marca a ideologia do individualismo meritocrtico e a descrena nas
transformaes polticas coletivas, assim como nas instituies polticas.
Pois bem, a experincia, agora em seu terceiro governo, da gesto do PT no Governo Federal tem
transformado parcialmente essas assertivas. No entanto, marcam-na negativamente o no enfrentamento ao
oligoplio miditico, a no colocao na agenda governamental de um marco regulatrio da mdia e a no
reviso das regras de renovao das concesses, o que representa, em outras palavras, a permanncia da no
democratizao da informao e da comunicao diferentemente de nossos vizinhos argentinos e,
consequentemente, a manuteno de uma democracia parcial. Apesar disso, diversas polticas pblicas
sociais, como se viu, tm se desenvolvido e alterado a vida de milhes de brasileiros.
Observa-se, portanto, certa desconexo entre mudanas incrementais e no radicais, mas, ainda assim,
inditas e socialmente impactantes (caso de programas como o Bolsa Famlia no contexto do Sistema nico
de Assistncia Social, e de uma srie de programas especficos nas reas de habitao, energia, sade,
educao, crdito e outras) e a resistncia elitista e conservadora da grande mdia comercial.
As grandes corporaes miditicas, que expressam os interesses materiais e ideolgicos das classes mdias e
do capital, embora crticas s transformaes coletivas promovidas pelas polticas pblicas federais, na
medida em que vo em direo contrria ao mundo dos melhores e dos mais capazes, venham de onde
vierem (mote histrico do jornal O Estado de So Paulo), as aceitaram por no confrontarem a estrutura de
poder e a dinmica das propriedades empresarial (o que inclui a prpria mdia), agrria e do mercado
financeiro.
A convivncia entre reformas sociais ordenadas e status quo se mantm, apesar do elitismo oposicionista
dos meios de comunicao, uma vez que atuam como verdadeiros aparelhos privados de hegemonia e
intelectuais coletivos: categorias gramscianas cada vez mais observveis na cena poltico-miditica
brasileira. Tal modus operandi coloca a mdia como organizadora das classes mdias e do Capital Global,
obstruindo e vetando polticas pblicas tidas ou apercebidas como inaceitveis. O caso da chamada
mobilidade urbana notrio, conforme apontado aqui, uma vez que sequer ascende agenda o tema do
necessrio privilegiamento, nas grandes metrpoles, das vias pblicas ao transporte coletivo. A indstria
automobilstica, que financia campanhas de parlamentares e chefes de Executivos, patrocina vigorosa e
generosamente os meios de comunicao e adota estratgias de marketing extremamente agressivas, entre
outras estratgias, tem na mdia seu intelectual coletivo capaz de vetar qualquer mudana significativa nas
polticas pblicas urbanas. O mesmo ocorre quanto ao Estado, interessado nos tributos advindos da cadeia
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produtiva do automvel, apesar de suas consequncias nefastas. E, tambm, quanto ao mercado


imobilirio, altamente especulativo, capaz de transformar as cidades em verdadeiras selvas de pedra, e ao
mercado financeiro, capaz de sobreviver com os juros seguros da dvida interna e manter uma elite
rentista, como se ver abaixo.
A grande mdia comercial brasileira composta por organizaes complexas de emissoras de rdio e
televiso, de jornais e revistas, de portais na internet com contedos diversos e lucrativos, entre outras
atividades empresariais veta e obstrui, por meios diversos, qualquer transformao significativa no que
tange s polticas pblicas. O caso do imposto sobre as grandes fortunas outro dos temas tabus, pois, ao
incidir sobre o grande capital, sequer consegue chegar agenda de discusso. A mdia, portanto, apenas
aceita, mesmo que a contragosto, mudanas incrementais e consideradas laterais, caso dos programas
sociais vigentes.
Mas, quando uma dada poltica contrria aos interesses miditicos inserida na agenda governamental, h
uma enorme mobilizao no sentido de vet-la ou, se no for possvel, conformar, enquadrar o desenho
desta poltica, isto , sua formulao e seus objetivos quanto ao que se pretende alcanar, a ponto de tornlos incuos ou minorados.
Tal mobilizao conta com entrevistados especialistas que autorizam uma dada posio, com todo o
aparato de manchetes, fotos, charges e matrias que expressam opinio e que, por seu turno, se espraiam
sutilmente pelas coberturas. Embora o discurso miditico advogue, como uma cantilena, a separao entre
coberturas jornalsticas e opinio, o que se v fundamentalmente uma mesma linhagem ideolgico-editorial
corroborar o modus operandi dos aparelhos privados de hegemonia, como j aludido, uma vez que atuam
com o objetivo de vetar e de propor polticas, sempre por caminhos distintos: ora ostensivos, ora
subliminares.
A prpria aceitao do poder oligoplico da mdia demonstra a incapacidade poltica do Estado brasileiro em
enfrentar tais poderes constitudos, o que o obriga a atuar nas margens e frestas da estrutura econmica e
social brasileira. Da o incrementalismo das polticas pblicas desenvolvidas em pouco mais de uma
dcada, que, reitere-se, por mais importantes e significativas que sejam, so tmidas perante os recursos
econmicos disponveis e, sobretudo, perante as necessidades de milhes de brasileiros. Basta comparar os
gastos sociais brasileiros com as necessidades populares e mesmo com pases similares para que se
compreenda o espao que se tem para transformaes profundas.
claro que somente vontade poltica dos governantes no suficiente para alterar realidades
historicamente constitudas. necessria uma conjuno de fatores, tais como, alm da vontade poltica,
capacidade tcnico-poltica de governar, reordenamento oramentrio, reforma poltica, mobilizao e
presso social, entre outros fatores. Sem isso, o enfrentamento aos grandes poderes, notadamente da mdia,
do latifndio (organizado em torno do agronegcio), dos capitais produtivo e financeiro especulativos (cada
vez mais articulados), entre outros, ser sempre protelado.
Os vetos e obstrues da mdia oligoplica a polticas pblicas profundas e transformadoras reafirmam seu
carter poltico (da mdia) e a constatao de que parte constitutiva do Sistema Poltico.
Uma janela de oportunidade reforma do sistema miditico parece se abrir quando polticas pblicas
sociais, apesar da oposio vigorosa de grande parte de seus rgos, vm sendo implementadas em
perspectiva federal SUAS; Luz para Todos; Minha Casa, Minha Vida; vasta concesso de crdito,
valorizao do salrio mnimo, aumento do poder de compra da cesta bsica, programa de cisternas, entre
outras e aparentemente ganham estatuto de polticas de Estado, dada a legitimao que adquiriram. Ao se
institurem como polticas de Estado diminuem o poder histrico dos veculos de comunicao de derroglas, o que por si s um fenmeno sociopoltico significativo.
Portanto esse processo vem provocando uma indita desconexo entre o poder de audio da mdia e a
realidade social da massa de trabalhadores pobres no Brasil. Desde o episdio do chamado mensalo, essa
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desconexo vem se aprofundando, tornando o Governo Federal e seu principal partido imunes, de certa
forma, aos ataques e campanhas da mdia apesar de suas contradies. Tal fato pode ser constatado nas
eleies de 2012, quando, em meio ao julgamento miditico do mensalo pelo Supremo Tribunal Federal,
o PT saiu-se como um dos grandes vencedores. Independentemente do partido poltico utilizado como
exemplo, o fato marcante que a disjuntiva sociedade/meios de comunicao vem se aprofundando no pas,
o que merece ser analisado com maior acuidade8.
Desse modo, aparentemente panfletos ideolgicos, caso paradigmtico da revista Veja, se circunscrevem
num mesmo pblico, numericamente diminuto e com influncia decrescente. Mesmo as Organizaes Globo,
embora ainda bastante poderosas, veem seu poder decrescer.
Polticas pblicas transformadoras podem, portanto, se desenvolver, alterando a vida de milhes de
brasileiros, se os tomadores de deciso comprometidos com transformaes compreenderem essa
desconexo e aproveitarem a janela de oportunidade constituda pela conjuno de: apoio social
(legitimidade) e poltico (notadamente eleitoral) da grande massa dos pobres, mesmo que fragmentada;
decrscimo relativo do poder miditico; recuo institucional das foras militares aos quartis; conjuntura
internacional favorvel a reformas sociais; o fato de o Brasil ser considerado internacionalmente um caso de
sucesso em termos de reformas dentro da ordem, num cenrio de potencialidades econmicas. Tudo isso
aponta para uma nova correlao de foras em que, por dentro e por meio das regras democrticas, possa
haver o enfrentamento aos poderes, at ento intocveis, radicalizando a democracia pela via da ampla
redistribuio da renda, da terra, da mdia e dos capitais especulativos, paralelamente ao aprofundamento da
democracia participativa e da transparncia do Estado.
Oportunidades como a que se vivencia no momento podem passar, o que evidencia a necessidade de um
projeto de nao estratgico capaz de consolidar avanos e estabelecer novas regras ao jogo democrtico.
Caso contrrio, o pas continuar pautado pelas velhas e conservadoras elites, das quais a grande mdia faz
parte.

Polticas Pblicas e Conjuntura Poltica: o Significado de Fazer Mais no Embate Poltico


Contemporneo
Rendimentos do trabalho explicam 58% da queda do ndice de Gini entre 2001 e 2008,
sendo 19% dela explicada por aumentos dos benefcios da previdncia social e 13% pelo
Bolsa Famlia. Cada ponto percentual de reduo do Gini pelas vias da previdncia custou
352% mais que o obtido pelas vias do Bolsa Famlia. Note que todas essas transferncias
cresceram no perodo. Ou seja, a desigualdade poderia ter cado ainda mais se
fizssemos a opo preferencial pelos pobres pelas vias do Bolsa Famlia. (IPEA,
2012, p. 40, grifo nosso)

O atual e precipitado debate sobre a sucesso presidncia da Repblica precipitao cujas razes esto na
emenda da reeleio no que se refere a fazer mais, ir alm do que j se fez nas polticas pblicas,
parte de uma base comparativa significativa: o pas ostenta ndices sociais progressivamente positivos, cujos
impactos so sentidos no cotidiano do cidado pobre.
Deve-se ressaltar que os avanos sociais que vm ocorrendo no Brasil, parte deles introduzidos pela
Constituio de 1988 e aprofundados, sobretudo, com o governo Lula, so insofismveis, uma vez que, por
um lado, deram sequncia efetivao da lgica dos sistemas de seguridade (Sistema nico de Sade;

Devem-se ressaltar importantes aes do governo Lula no sentido de minorar o poder da mdia: pulverizao da propaganda federal,
criao da Empresa Brasileira de Comunicao, promoo da Primeira Conferncia Nacional de Comunicao e tentativa, frustrada,
de criao de uma agncia reguladora. Embora importantes, foram claramente insuficientes e tmidas.

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Sistema nico de Assistncia Social; Fundef/Fundeb; Sistema nico de Segurana Pblica este, na lgica
maior da segurana como defesa social; Leis Nacionais voltadas a polticas setoriais em diversas reas), e,
por outro lado, inauguraram um indito processo de transferncia de renda por meio de diversos
mecanismos: particularmente o Programa Bolsa Famlia, mas tambm (como se viu) a ampla concesso de
crdito, a valorizao indita do poder de compra do salrio mnimo e da cesta bsica, acesso s
universidades privadas e pblicas, com expanso destas ltimas , entre outras polticas exitosas.
Todos esses avanos eivados de problemas e contradies , que tm promovido significativa mobilidade
social no Brasil, se juntam ativao da economia mesmo em tempos de crise internacional, o que
demonstrado pela (aludida) imensa formalizao do trabalho, pelo intenso consumo interno e por grandes
polticas pblicas federais no contexto dos Planos de Acelerao do Crescimento.
Pode-se dizer que, de maneira progressiva, o pas tem caminhado rumo efetivao de um Welfare State, na
medida em que a Seguridade Social combina aes preventivas e compensatrias (caso dos seguros) e
focalizadas e universalizantes (caso, respectivamente, de bolsas de transferncia de renda e dos direitos como
sade, educao etc.), em que a previdncia social, a sade, o seguro desemprego, a transferncia de renda e
o poder de compra so seus sustentculos.
Tem-se, portanto, uma nova realidade social, gestada fundamentalmente h pouco mais de dez anos com
fios condutores em 1988 , mas que contrasta, conforme exposto, com a grotesca interpretao manipulatria
da mdia, uma vez que procura sistematicamente neg-la, diminu-la ou desacredit-la, em vez de apontar
seus limites e alcances.
Ressalte-se que o gasto social total vem sendo ampliado, notadamente desde os governos Lula, no entanto,
conforme aludido, quando cotejado com a dimenso histrica da desigualdade brasileira, ainda est aqum
das necessidades de um pas que pretende simultaneamente extinguir a misria e consolidar um Estado de
Bem Estar Social.
J a contraface das polticas pblicas sociais exitosas est no gasto financeiro com a dvida pblica interna.
Segundo Fagnani (2001):
A agenda brasileira para o futuro, definitivamente, no aquela que os organismos
internacionais querem impor ao mundo. Nosso desafio central consolidar as conquistas de
1988, bem como os avanos e convergncias obtidos recentemente. Isso depende de uma
durssima corrida de superao de obstculos. Um deles a reduo das despesas
financeiras, o maior item do gasto pblico. Somos lderes mundiais em taxa real de juros e
vice-lderes no ranking de maiores pagadores de juros em proporo do PIB. Se
Macunama vivesse hoje, certamente diria: Ou o Brasil acaba com os juros, ou os juros
acabam com o Brasil!

O gasto apenas com o servio da dvida pblica, isto , os juros sem, portanto, diminuir o principal ,
atinge mais de 200 bilhes de reais ao ano, cifra incrivelmente alarmante, mesmo se levarmos em
considerao a melhoria recente no seu perfil, assim como sua melhor posio relativa perante outros
pases, por dois motivos: a) cerca de 80% deste valor pertence a 20.000 proprietrios distintos que, dessa
forma, se beneficiam vigorosamente com a alta dos juros; b) o Programa Bolsa Famlia, poltica pblica
exitosa e recomendada por instituies internacionais como a Unesco, que paga benefcios de cerca de
300,00 reais por famlia (teto), sendo o valor mdio metade disso, representa apenas cerca de 0,4% do PIB,
embora atinja cerca de 13 milhes de famlias (nmero em ascenso em razo do Programa Brasil
Carinhoso).
Em outras palavras, deve-se considerar que possvel fazer mais, ir alm nas polticas pblicas ao se
inverter a equao entre gasto social e, no interior deste, o percentual de transferncia de renda em relao
ao PIB, e gasto financeiro com o pagamento de juros da dvida interna.

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Mesmo no sendo deciso simples, que dependa apenas da vontade poltica, o fato que o enfrentamento aos
poderes privados constitudos tarefa crucial de governos comprometidos com a democracia, notadamente a
democracia de carter popular e social, sem a qual a prpria democracia poltica (dissensos, conflitos,
circulao do poder etc.) torna-se mera formalidade. Enfatize-se que a democracia perdeu seu sentido
exclusivamente poltico as regras do jogo no dizer de Bobbio (1986) , tornando-se simultaneamente
poltica e social, no final do sculo XIX, quando as primeiras reformas sociais foram implementadas na
Europa. O Brasil somente agora vem consolidando o que se iniciou nos anos 1930/40, durante a Era Vargas,
o que , portanto, uma experincia histrica no apenas brasileira, mesmo que interrompida, como tambm
notadamente da Europa do ps-guerra.
Dessa forma, pode-se dizer que possvel fazer mais do ponto de vista fiscal, tributrio e oramentrio
sem o que as polticas pblicas como um todo e as sociais em particular tornam-se meros apndices , o
que implica fundamentalmente enfrentar os grandes poderes constitudos, como afirmado aqui. Estes podem
ser sintetizados da seguinte forma: os aludidos detentores da dvida pblica; o sistema financeiro como um
todo, notadamente os bancos; os setores do capital que se beneficiam de dinheiro pblico sem contrapartida
ao desenvolvimento social do pas (agronegcio, grandes tomadores de emprstimos do BNDES e da CEF,
entre outros); a grande mdia, como empresa e como aparelho privado de hegemonia que vocaliza
interesses das classes mdias e superiores; as grandes empreiteiras, com seus contratos bilionrios e
bastidores opacos; o sistema poltico, fortemente privatizado, por meio do financiamento privado legal e,
sobretudo, ilegal, proveniente das grandes empresas.
Embora a lista seja maior do que essa, e haja poderes intermedirios, seu enfrentamento inteligente e
politicamente hbil permitir se fazer mais do que se fez na ltima dcada. Esse enfrentamento pode
ocorrer, entre outras formas, com o apoio dos movimentos sociais, por meio de canais institucionais de
participao poltica e com a ampliao radical da transparncia de forma a, progressivamente, alterar as
regras do jogo.
Fazer mais, portanto, implica a alterao do cerne fiscal-tributrio-oramentrio cujos nmeros acerca
dos juros da dvida pblica contrastam incrivelmente com os da transferncia de renda, como j visto e da
maneira como o jogo poltico se desenvolve, o que leva necessidade imperiosa, em termos tericos e
empricos, de reforma poltica: com vistas a enfrentar a privatizao da vida poltica, os grandes poderes
constitudos, o sistema miditico oligopolizado e oligarquizado, entre outras reformas que objetivem, reiterese, radicalizar a democracia.
Trata-se de demanda histrica dos movimentos sociais que lutaram pela democratizao da sociedade
brasileira e do pensamento democrtico como um todo, o que inclui necessariamente as universidades e
centros de pesquisa comprometidos com a democracia poltica e social. Para tanto, somente polticas
pblicas consistentes, sistmicas e transformadoras sero capazes de reverter, mesmo que no mdio prazo, a
abismal desigualdade socioeconmica e poltica, entre outras, que ainda vigem na sociedade brasileira.

Consideraes Finais
Neste texto, constitudo por partes que originalmente foram escritos como artigos voltados ao debate pblico,
objetivou-se analisar algumas dimenses crticas acerca do conceito e da prxis das polticas pblicas.
Ao repensar e retrabalhar cada parte, cuja reunio forma um todo at porque foram originalmente escritas
em forma de sequncia analtica , procurou-se trazer tona questes e problemas no usualmente
predominantes nas linhagens tericas e mesmo empricas das polticas pblicas. Igualmente, importante
referendar a fronteira em que est situado este artigo: entre a anlise conceitual e o debate pblico quando o
tema refere-se s polticas pblicas.

Cad. EBAPE.BR, v. 11, n. 3, artigo 5, Rio de Janeiro, Set./Nov. 2013

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Dimenses crticas das polticas pblicas

Francisco Fonseca

Diversas questes advieram dessas anlises, a comear pela forma como o texto est organizado: anlise
conceitual com base na constatao de que o cerne das polticas pblicas negligenciado, isto , os
conflitos, demonstrados empiricamente; os constrangimentos do modelo de acumulao flexvel efetivao
de polticas pblicas transformadoras; o papel modelador do sistema poltico perante as polticas
pblicas; os vetos interpostos pela mdia ao agendamento, formulao e execuo das polticas pblicas;
e, por fim, anlise conjuntural do embate sobre fazer mais em polticas pblicas. Tais temas reafirmam a
sequncia lgico-analtica de tais polticas e se articulam na perspectiva da reflexo crtica acerca das
dimenses aludidas quanto ao fenmeno das dimenses das polticas pblicas.
Deve-se ressaltar que os problemas analisados levam a concluir que polticas pblicas representam uma
terminologia de uso relativamente recente no Brasil e que a maior parte da produo terica advm do
exterior, o que implica tanto a ausncia de particularidades acerca da realidade brasileira (instituies,
modelos organizacionais, cultura poltica, arquitetura legal e institucional, entre outros) como a tendncia de
se analisar as polticas pblicas nacionais (processo decisrio, estrutura de formao de demandas, alianas
entre os atores etc.) na tica de outras realidades. No se advoga, com isso, qualquer bloqueio ao que se
produz em outras realidades, assim como se reconhece o mrito que muitas das teorias produzidas possuem
ao subsidiar anlises sobre a realidade de qualquer poltica pblica.
O problema reside na adoo, sem critrios, tanto da terminologia polticas pblicas como de modelos
conceituais que, por vezes, ou so incabveis ou incapazes de se adaptar a instituies, arenas, atores, marcos
legais, cultura poltica, entre outros fatores e marcos conceituais, tpicos da realidade brasileira. No se
aceitam, aqui, nem a mxima de que, essencialmente, os fenmenos so os mesmos em todos os lugares, cuja
consequncia a onipotncia terica, nem seu oposto, isto , que cada realidade uma particularidade jamais
generalizvel ou sem fios condutores. H, certamente, espaos intermedirios entre ambas as perspectivas.
Isso implica a necessidade de constante olhar crtico, como forma de adaptar s condies nacionais o que
observado em realidades distintas, assim como de se refletir sobre temas e questes negligenciados, caso das
sees em que est organizado este texto. No caso especfico do modelo de acumulao, se trata de
abordagem clssica nas cincias sociais (tericas e aplicadas), mas que praticamente desapareceu do cenrio
intelectual; sua utilizao impacta as anlises que, dessa forma, vo alm das instituies e dos atores.
Neste texto, procurou-se refletir sobre conceitos e sobre questes pertinentes realidade brasileira,
notadamente naquilo que se configura, do ponto de vista aqui adotado, como ausncias. O carter ensastico
aqui empregado devido tanto reflexo original voltada ao debate pblico, conforme aludido, como pelo
fato de ser uma tentativa de ir alm do razoavelmente conhecido em polticas pblicas. Outros estudos, de
naturezas variadas, devem dar sequncia a essa tarefa, uma vez que termos/conceitos amplos e fugidios
tendem muito mais a encobrir do que a esclarecer sobre o conhecimento das realidades, entre as quais se
destaca a predominncia das polticas pblicas.

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Dimenses crticas das polticas pblicas

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