Durante muitos anos vigorou o entendimento de que o prazo para questionar a validade do ato administrativo disciplinar, era aquele definido no artigo 1 do Decreto federal n 20.910/32, cuja definio jurdica a seguinte: Art. 1. As dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originaram. Todavia, vinga hodiernamente o moderno entendimento de que essa no a nica disposio jurdica aplicvel no Direito Administrativo, mormente na seara disciplinar, quando trata do lapso temporal alusivo prescrio do direito de reviso do ato disciplinar. Como exemplo, possvel verificar no Estatuto do Servidor Pblico Civil do Estado de So Paulo Lei 10.261, de 28 de outubro de 1968 , que a reviso do processo administrativo disciplinar findo, poder ocorrer quando a deciso for contrria a texto expresso de lei, ou evidncia dos autos (I); quando decorrer de prova oral, exames ou documentos falsos ou errados (II) e quando, aps a deciso, se descobrirem novas provas da inocncia do punido ou circunstncia que autorize pena mais branda. Na seqncia, pontifica o artigo 313: A reviso, que poder verificar-se a qualquer tempo, no autoriza a agravao da pena. (grifei) O leque de opes existente para motivar a reviso do processo administrativo e do ato administrativo disciplinar exarado amplo, e garante ao punido boa margem de discusso jurdica que vai da negao de vigncia de texto de lei em vigor, at o julgamento contrrio prova dos autos. Entrementes, o importante para este nosso artigo a constatao de que a reviso poder ocorrer a qualquer tempo. Ora, se a reviso do processo administrativo disciplinar pode ocorrer a qualquer tempo no seio da Administrao Pblica, fica evidente a possibilidade do questionamento do ato administrativo sancionatrio, tambm a qualquer tempo perante o Poder Judicirio, pois seria ilgico no garantir ao punido a chance de questionar a deciso lanada na reviso do processo disciplinar em Juzo.
Cremos em tal viabilidade, eis que se encontra em
perfeita harmonia com o princpio da segurana jurdica, responsvel pela estabilizao das relaes jurdicas entre a Administrao e o administrado. Note-se que as Leis Especficas no deliram dessa previso estatutria como, por exemplo, o artigo 122, da Lei Orgnica da Polcia Lei Complementar n 207/1979-, onde consta: Admitir-se-, a qualquer tempo, a reviso da punio disciplinar.... (grifei) A ntima relao entre o processo penal e o processo administrativo disciplinar induz possibilidade de reviso dos atos punitivos, a qualquer tempo, no sendo razovel aceitar quaisquer restries ao interesse revisional, mormente se a restrio atentar contra a possibilidade de reparao da imperfeio jurdica ocasionada por um ato disciplinar irregular. Sensvel aos efeitos danosos da punio extremada o Eminente Desembargador Silveira Paulillo, do nosso Egrgio Tribunal de Justia, prolatou voto lapidar, do qual um trecho precisar ser gizado visando ilustrar esta singela reflexo sobre tema to apaixonante, quanto o o Direito Administrativo Disciplinar: "...De fato, o inciso LIV, do art. 5 da nova Constituio Federal, diz que ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. Bens aqui obviamente compreende as coisas corpreas e incorpreas e, pois, direitos. No faria sentido entender-se que algum no pudesse ser privado de um simples rdio porttil sem o devido processo legal, e pudesse, sem ele, ser expulso da Polcia Militar, com toda a desonra e as conseqncias econmicas de tal ato. E ao devido processo legal h de se dar o sentido que a ele do os juristas norte-americanos: significa o justo processo legal...".1 (Grifei) Se o ato administrativo traz conseqncias gravssimas honra e ao patrimnio do punido inclusive, se agravado, impedindo-o de prestar outro concurso pblico, de rigor que se lhe d todas as possibilidades de reabilitao em qualquer tempo. O Colendo Superior Tribunal de Justia, sempre na vanguarda da melhor interpretao do Direito Administrativo, nos brindou com outra salutar manifestao jurdica, qual seja: a de defender a prevalncia da norma mais favorvel no mbito do processo administrativo disciplinar, garantindo, assim, o afastamento odioso da prescrio qinqenal com escopo no aludido artigo 1, do Decreto n 20.910/32. 1
Eminente Ministro Arnaldo Esteves de Lima, no voto exarado no RMS 20883/PE: ...A respeito do princpio da prevalncia da norma mais favorvel ao cidado, reporto-me ao voto condutor do julgado em tela, que asseverou: Impera, na atualidade, devido forte influncia do Direito Internacional, o "princpio de prevalncia da norma mais favorvel ao cidado". Sobre ele, escrevem as juristas FLVIA PIOVESAN e DANIELA IKAWA, Segurana Jurdica e Direitos Humanos: o Direito Segurana de Direitos. in "Constituio e Segurana Jurdica", Coord. Carmem Lcia Antunes Rocha, Belo Horizonte: Editora Frum, 2004, p. 57: Esse princpio substitui princpios tradicionais de antinomias: o princpio de que a norma posterior revoga a norma anterior dispe sobre a mesma matria (critrio da temporalidade), ou ainda, o princpio de que a norma especial revoga a geral no que tem de especial (critrio da especialidade). A justificativa para essa substituio de princpios na soluo de conflitos normativos est ligada, justamente, idia de dignidade humana e, por conseguinte, idia expansionista de direitos. Aqui os critrios tradicionais de soluo de antinomias, que se orientam por uma lgica interpretativa fundamentalmente formal (no pautada pelos valores em jogo), so substitudos por uma lgica interpretativa essencialmente material, orientada pela prevalncia da norma que melhor guarida d dignidade da pessoa, ou seja, pela prevalncia da norma mais favorvel, mas protetiva e mais benfica pessoa humana. O princpio da primazia da norma mais benfica foi consolidado internacionalmente por declaraes e tratados internacionais de direitos humanos, tanto no
mbito global quanto no mbito regional. No que
toca ao mbito global, a Declarao Universal de 1948 e o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos explicitam que as normas contidas nesses documentos perfazem um parmetro protetivo mnimo; constituem um "piso mnimo" e no um "teto mximo" para a proteo de direitos. Em seu art. 30, a Declarao estabelece que "nenhuma disposio da presente Declarao pode ser interpretada como o reconhecimento a qualquer Estado, grupo ou pessoa, do direito de exercer qualquer atividade ou praticar qualquer ato destinado destruio de quaisquer dos direitos e liberdades aqui estabelecidos". Nessa mesma linha, determina o Pacto sobre Direitos Civis e Polticos, em seu artigo 5 (2) que, "no se admitir qualquer restrio ou suspenso dos direitos humanos fundamentais reconhecidos ou vigentes em qualquer Estado - parte no presente Pacto em virtude de leis, convenes, regulamentos ou costumes, sob o pretexto de que o presente Pacto no os reconhea ou os reconhea em menor grau." Outras convenes internacionais pertinentes ao mbito global explicitam, contudo, com maior clareza o princpio da primazia. A Conveno pela Eliminao da Discriminao contra a Mulher, em seu artigo 23, estipula que "nada do disposto nesta Conveno prejudicar qualquer disposio que seja mais propcia obteno da igualdade entre homens e mulheres (...). (...) a Conveno Americana de Direitos Humanos estabelece, em seu artigo 29, norma de interpretao que explicitam que o exerccio de direitos, reconhecidos interna ou internacionalmente, no podem nunca ser limitado ou excludo. (...) Alm das disposies expansionistas contidas na Conveno Americana, o Sistema Interamericano abarca outras, previstas no artigo 4 do Protocolo de San Salvador, que no admite restries a "quaisquer dos direitos reconhecidos ou vigentes num Estado em virtude de sua legislao interna ou de convenes internacionais sob pretexto de que esse Protocolo no os reconhece ou os reconhece em menor grau"." (Grifamos)
Nessa mesma senda, sustenta
RENATA BARBOSA FONTES, Decadncia e Prescrio Administrativas. in Revista Consulex, Ano XVIII, N 37, 13.12.2004, p. 8: "Toda lei deve ser interpretada dentro do sistema jurdico. No h interpretao de norma isolada. O Direito forma um conjunto, um todo, que tem como principal fonte a Constituio." (grifos no original) oportuno registrar que entendo incidir, na hiptese, o enunciado da Smula 654STF, que dispe: "A garantia da irretroatividade da lei, prevista no art. 5, XXXVI, da Constituio da Repblica, no invocvel pela entidade estatal que a tenha editado". Ao comentar referida sntese da jurisprudncia qualificada da Suprema Corte, ensina Roberto Rosas (Direito Sumular: Comentrios s Smulas do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia. 13 ed., So Paulo: Malheiros, 2006, p. 321): A irretroatividade da lei uma garantia fundamental a favor do cidado, no podendo ser invocada pelo Estado contra o cidado. Na aplicao da lei retroativa no pode o Estado alegar a irretroatividade para prejudicar o cidado. uma garantia oponvel ao Estado. Com efeito, o art. 40, 2, inc. I, da Lei Estadual 11.81700 tem evidente carter retroativo, ao prever que a anulao da pena aplicada ao integrante da Polcia Militar do Estado de Pernambuco pode ocorrer em qualquer tempo e em qualquer circunstncia pelas autoridades ali especificadas. Por conseguinte, o interessado tem direito lquido e certo de ver instaurado o processo de reviso correspondente....2 Do mesmo jaez a manifestao do Preclaro Ministro Paulo Medina: ...A despeito de as sanes disciplinares terem sido aplicadas na vigncia do 2
(RMS 20883/PE, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 23/08/2007, DJ 01/10/2007 p. 291)
Decreto n 20.910/32, cujo art. 1 previa o prazo
prescricional de cinco anos para reviso, com fundamento no princpio da prevalncia da norma mais favorvel ao cidado, os Recorrentes possuem direito lquido e certo de terem o mrito do seu pedido de reviso apreciado, na via administrativa, com base no art. 40, 1 e 2, I, da Lei Estadual n 11.817/2000....3 Do exposto, conclui-se que s.m.j. seja possvel a reviso do processo administrativo disciplinar e do ato sancionatrio dele derivado, a qualquer tempo, tornando possvel a ao judicial para questionar a legalidade da deciso administrativa prolatada em sede de reviso administrativa, situao que poder ressuscitar um direito que a vetusta jurisprudncia profligava, com amparo na prescrio qinqenal definida no artigo 1, do Decreto n 20910/32.
Paulo Lopes de Ornellas
advogado
(RMS 19942/PE, Rel. Ministro PAULO MEDINA, SEXTA TURMA, julgado em 06/10/2005, DJ 21/11/2005 p. 301)