A PRODUO DA HABITAO SOCIAL DE MERCADO NAS CIDADES MDIAS

DE LONDRINA/PR E MARING/PR
Wagner Vinicius Amorim1
Resumo
O artigo aborda a produo habitacional nas cidades mdias de Londrina e Maring no
contexto atual do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Desenvolve uma sntese
histrica

da

produo

habitacional

nessas

cidades, culminando

na

discusso e

problematizao dos impactos territoriais desse programa, destacando seus principais

desafios, limitaes e enfrentamentos para o caso particular das cidades mdias e da
Habitao de Interesse Social.
Palavras-chave: Poltica habitacional. Produo imobiliria. Habitao de Interesse Social.
Cidades mdias. Londrina/PR e Maring/PR.
1. Os agentes e suas escalas de atuao: poltica habitacional, poder pblico local e o
PMCMV em Londrina e em Maring
Neste trabalho abordaremos as relaes existentes entre os agentes da produo do espao
urbano, poder pblico local e produtores imobilirios, a partir da questo da promoo da
habitao e da poltica habitacional local nas cidades de Londrina e Maring (Mapa 1).
O atual momento do setor imobilirio no Brasil, fortemente resignificado a partir da atuao
do Estado, por meio do PMCMV, enseja um quadro de mudanas nas prticas histricas dos
produtores e promotores imobilirios, dos maiores aos menores, daqueles cuja atuao mais
local queles mais presentes no territrio nacional. Estas mudanas no suplantam
determinadas rotinas, esquemas, aes ou estratgias locais evidenciadas em espaos no
metropolitanos, mas as rearticulam ao contexto geral, e reatualizam os expedientes de
reproduo local que, em alguns casos, mutuamente influenciam outros expedientes
pertinentes a outras escalas espaciais.
No contexto atual e na esfera local reproduz-se o clientelismo, a influncia do empresariado
sobre as decises pblicas e a subservincia das normas urbansticas aos ritmos e sentidos da
1 Este artigo compreende parte dos resultados obtidos com a pesquisa desenvolvida em nvel de
doutorado em Geografia pela FCT/UNESP de Presidente Prudente/SP, sob orientao da Prof a. Dra.
Maria Encarnao Beltro Sposito, e co-orientao do Prof. Dr. Everaldo Santos Melazzo. A pesquisa
contou com apoio financeiro da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP).
E-mail: wagner_g3@yahoo.com.br.

valorizao imobiliria que, mesmo em face das importantes mudanas carreadas ps Estatuto
da Cidade, em 2001 inclinadas ao cumprimento da funo social da cidade e da propriedade,
participao da sociedade civil nos ambientes de tomadas de decises correlatas a
coletividade, dentre outras , resultam em pouca resistncia aos interesses imobilirios, que
permanecem quase intocados e fortemente organizados nas cidades.
Mapa 1 - Situao geogrfica das cidades mdias de Londrina e Maring.

Em Maring, onde se construiu fortemente um discurso em torno da cultura do planejamento

tcnico e dos parmetros urbansticos, constata-se sua constante reordenao de acordo com
as convenincias, ritmos e sentidos apontados pelo mercado (BELOTO, 2004). Tws (2010,
p. 224), em pesquisa concernente verticalizao em Londrina e Maring, confirma que h:
[...] uma relao intrnseca dos agentes do capital imobilirio com o Estado.
Existem muitos agentes que esto diretamente vinculados ao poder pblico
por meio de cargos polticos ou por parentesco. Esse fator decisivo na
formulao e na reproduo das leis que visam atender a interesses
especficos nas cidades, gerando a segregao e os problemas urbanos. Essa
parcela responsvel pela expanso da verticalizao na Gleba Palhano em
Londrina [...]. Em Maring a maior expressividade ocorreu na localizao
dos condomnios fechados. Agentes polticos que so ao mesmo tempo
proprietrios utilizam diversas estratgias a fim de valorizar suas
propriedades.

Semelhantemente, Schmidt (2002, p. 18), em pesquisa sobre a produo imobiliria luz das
aes do poder pblico local em Maring, afirma que o relacionamento da incorporao
imobiliria com a estrutura poltico-administrativa no se apresenta sistematicamente sempre
conflitante, pois se rege pelos contatos sociais e decises sobre o que e onde. Aqui, entra a
questo da elite local, que garante certa vantagem aos agentes privados, j que, em defronte s
lutas na esfera pblica, as disputas so acirradas, especialmente no caso das disputas pelo
acesso aos benefcios polticos locais e s polticas de investimento etc., levando a relao
entre determinados grupos deteriorao, sendo comuns as disputas travadas nos mbitos
legislativo, tcnico e em outras instncias interpessoais, a fim de atenuar e dirimir as tenses
entre o mercado e o poder pblico local, e conciliar foras consentneas entre si na produo
do espao urbano. Porm, esta conciliao de interesses intermediada pela fora dos
agentes que condicionam as disputas e a concorrncia ao poder econmico, atenuando-a em
funo destes arranjos economicamente estabelecidos e politicamente favorecidos.
A composio do poder pblico local por agentes que atuam tambm na produo imobiliria,
afirma Tws (2010, p. 201 e 202), possibilita a influncia dos grupos locais, associados e
organizados, na definio das normas do planejamento urbano. Tws (2010, p. 201-202)
observa que a influncia desses grupos mais se destacou na cidade de Londrina, pressionando
ocasionalmente o poder pblico local no tocante legislao e s normas urbansticas, j que
em Maring, haja vista a articulao histrica dos governos locais com os grupos econmicos
locais, salvo poucas administraes, o conflito de foras era menos aparente, pois elas sempre
estiveram conciliadas e contempladas na gesto da cidade para o mercado imobilirio,
parecendo, assim, o conflito, menos agressivo, seja pela competncia do poder pblico local
em no deix-los transparecer ou, o que mais provvel, pela conciliao de interesses
favorecidos e reforados na produo do espao urbano pelo agente pblico local em sua
histrica consonncia com os interesses do mercado imobilirio local.
O objetivo aqui no reescrever a trajetria da poltica habitacional a partir do exemplo das
duas cidades, porque outras pesquisas j se empenharam nesta tarefa. Dentre elas, para o caso
londrinense, vale mencionar as contribuies de Razente (1984), Alves (1991), Martins
(2007), Postali (2008), Beidack (2009), Oliveira (2012) e, inclusive, em nossa dissertao de
mestrado (AMORIM, 2011), dedicamos um captulo ao assunto; e, para o caso maringaense,
as investigaes de Silva (2002), Rodrigues (2004) e Silva e Silva (2013), dentre outras,
dedicaram-se ou contriburam indiretamente com a temtica, cujos recortes analticos
corresponderam a perodos e enfoques distintos da poltica habitacional e da moradia nas
cidades brasileiras nos ltimos quarenta anos.

O que pretendemos compreender o arranjo de foras locais constitudo em funo da

promoo pblica da habitao, sobretudo no que concerne ao perodo atual, em que a
atuao do PMCMV influencia o rearranjo territorial do setor imobilirio no pas. Assim,
indagamo-nos a respeito das influncias desse programa junto s construtoras, incorporadoras
e imobilirias das cidades por ns estudadas, e de como esto articulados poder pblico local,
agentes privados e poltica habitacional, e como resignificam a produo imobiliria.
O primeiro perodo desta trajetria teve sua gnese na dcada de 1960, com a estruturao
da poltica habitacional brasileira, com a criao do atualmente extinto Banco Nacional da
Habitao (BNH) e do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), que, sintetizado na escala
local, a partir da pesquisa de Razente (1984, p. 275), compreendeu um processo de edificao
de um novo padro de reproduo do capital investido no setor imobilirio a partir de novas
bases de acumulao e de mudanas significativas nas estruturas produtivas regionais, alm
de mudanas estruturais e institucionais correlatas ao setor imobilirio.
Estas foram as caractersticas intrnsecas da dcada de 1970, comuns tanto Londrina como
Maring, quando se imprimiu uma nova configurao econmica e socioespacial s cidades.
Marcadas pelo aprofundamento da interveno estatal nas questes fundamentais
reproduo da fora de trabalho e s exigncias do padro de acumulao capitalista, as
dcadas de 1970 e 1980 resultaram, segundo Razente (1984, p. 277): 1) na produo do
espao pela promoo estatal da habitao, voltado reproduo da fora de trabalho; 2) na
produo do espao urbano pela frao dos promotores imobilirios nas reas perifricas da
cidade; 3) na organizao do espao produtivo para a reproduo do capital industrial; e 4) na
articulao de todas estas instncias, permeadas pela gesto do espao urbano como um todo,
atravs de sua normatizao/utilizao/ocupao.
Desta maneira, o padro de acumulao orientou a ao do poder pblico local a promover
mudanas estruturais na cidade, dentre elas, uma para o capital industrial emergente na
cidade. Estas mudanas resultaram em programas de realocao espacial das zonas
industriais, que deixaram as antigas reas prximas ao centro, seja pelo fato da reestruturao
espacial que acometeu este setor, por polticas setoriais, ou pelo preo da terra que, ento,
tornou desinteressante a presena de reas industriais prximas das residenciais, seja pela
prpria proximidade em relao ao centro comercial da cidade. No entanto, sob os auspcios
da poltica hegemnica e centralizadora do perodo, tal projeto viu-se limitado, sobretudo na
cidade de Londrina, quando a poltica habitacional do perodo em questo centralizou e
definiu os rumos da expanso da cidade.

Inversamente s prioridades locais de acumulao de capital, os mecanismos operacionais do

BNH relegaram ao segundo plano o projeto industrializante para Londrina (RAZENTE, 1984,
p. 299), enquanto em Maring esses efeitos foram menos ressentidos, haja vista a forma de
insero das industriais e agroindstrias na cidade e a destinao de espaos apropriados e
planejados para estas instalaes. Contudo, a ao governamental foi dirigida organizao
do espao urbano, gerando um aprofundamento das questes urbanas, havendo investimentos
pblicos, financiados pela fora de trabalho, que, no entanto, valorizaram seletivamente as
cidades e engendraram as possibilidades de crescimento das empresas associadas construo
civil e ao mercado imobilirio, atribuindo-lhes um forte papel na economia local.
Em Londrina, a efetiva implementao da poltica habitacional se deu por meio da
homologao da Companhia de Habitao de Londrina (COHAB-LD)2 junto ao BNH, em
1965, embora sua real atuao teve incio somente a partir de 1970. Neste intervalo de seis
anos, a Companhia de Habitao do Paran (COHAPAR) atuou na construo de moradias
populares na cidade, juntamente aos Institutos de Orientao s Cooperativas (INOCOOPs 3),
em suma, voltados populao de baixo poder aquisitivo (BEIDACK, 2009, p. 51 e 52). Isto
se deve ao fato de que, de acordo com Martins (2007, p. 88), uma das exigncias para
homologao das COHABs junto ao BNH, era a de, todas elas, no caso do estado do Paran,
estarem ligadas atuao da COHAPAR (AMORIM, 2011, p. 101).
Durante a dcada de 1970 foram implantados em Londrina 32 conjuntos habitacionais, isto ,
34,7% do total implantado nas trs ltimas dcadas do sculo XX, totalizando 11.600
unidades, o que correspondeu a 443.811,77 m2 de rea edificada. A maior parte destes
conjuntos foi construda na Zona Norte da cidade, em razo do menor preo dos terrenos,
embora noutras zonas tambm houve nmero expressivo de unidades habitacionais. Na
dcada de 1980, foram implantados 40 conjuntos, representando 43,7% do total do perodo,
2 A COHAB-LD constitui-se numa sociedade composta por aes de economia mista, cujo scio
majoritrio a Prefeitura Municipal de Londrina (PML), estando a ela vinculada como entidade de
administrao indireta.
3 [...] Os INOCOOPs foram criados em 1966 com objetivo de orientar as cooperativas operrias em
todas as operaes necessrias para a construo de conjuntos habitacionais. Foram criados tambm
para poupar despesas, acumular e reproduzir o capital e legitimar o sistema. Poderia se candidatar a
uma casa prpria financiada pelo INOCOOP o trabalhador sindicalizado e que pertencente a alguma
associao (BEIDACK, 2009, p. 79, n.r. 32). Em, Londrina, o INOCOOP foi responsvel pela
implantao de 14 conjuntos habitacionais, totalizando 3168 unidades, sendo o BNH seu agente
financiador. Sua atuao teve efetivo incio em 1972 e durou at 1996. Alm dos INOCOOPs, tambm
o Instituto de Previdncia do Estado do Paran (IPE - PR) financiou e construiu mais quatro conjuntos
habitacionais, totalizando 702 unidades entre 1978 e 1989 (FRESCA e OLIVEIRA, 2005, p. 103).

compreendendo 11.326 unidades. Embora o nmero de conjuntos habitacionais tenha sido

maior que na dcada anterior, a rea total construda foi menor, correspondendo 417.210 m 2.
Na dcada de 1990, foram construdos apenas 20 conjuntos, 21,7% do total, com 4.122
unidades, somando uma rea edificada de 173.809 m2 (FRESCA e OLIVEIRA, 2005, p. 107).
Com efeito, foi somente na dcada de 1970 que se efetivou a construo de conjuntos
habitacionais em Londrina, concentrando-se a entrega do maior nmero de unidades no fim
da dcada de 1970 e na primeira metade da de 1980 (Tabela 1). Posteriormente caminhou-se
rumo a uma fase de declnio, endividamento da COHAB-LD, aumento das ocupaes
irregulares, assim, demandando diferentes formas de proviso habitacional pelo municpio
que, todavia, no fizeram frente problemtica habitacional (AMORIM, 2011, p. 105-106).
Tabela 1 - Londrina. Conjuntos habitacionais construdos at 2013.
RGOS
ANO
At
1969
19691972
19731976
19771980
19811984
19851988
19891992
19931996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

COHABA
N4/INOCOOP

COHAB-LD
CH
s5

Unidade
s

576

COHAPAR

IPE-PR

TOTAL

CH
s

Unidade
s

CH
s

Unidade
s

CH
s

Unidade
s

228

228

67

643

773

291

10

1.064

18

10.301

928

20

11.229

14

7.364

349

16

7.713

21

2.096

367

702

27

3.165

6.488

666

40

7.154

202

486

573

1.261

1
1
1
2
4
3
3
3
2

10
185
360
548
711
392
212
167
308

1
1
6
2
1
-

94
441
160
99
80
-

1
1
2
7
4
1
4
3
5
3
2

10
94
656
520
647
80
711
392
215
167
308

36

CHs

Unidades

4 Cooperativa Habitacional Bandeirantes (COHABAN).

5 Conjuntos Habitacionais.

2009
20106
2011
2012
2013
Total

2
9
6
5
150

185
2.217
938
940
34.973

13

3.087

19

1.745

702

2
9
6
5
186

185
2.217
938
940
40.507

Fonte: Londrina (2014, p. 52).

De acordo com anlise da Tabela 1, observa-se a concentrao da construo de um maior
volume de conjuntos habitacionais e de unidades residenciais durante as dcadas de 1970 e
1980, sendo que, durante a dcada de 1990 reduziu-se o nmero de conjuntos habitacionais e,
principalmente, o de unidades residenciais. Tambm possvel constatar que a partir de 2003
a administrao da contratao e construo dos conjuntos habitacionais permaneceu a cargo
apenas da COHAB-LD.
J no caso maringaense, a construo habitacional passou a ter impacto mais significativo a
partir da dcada de 1980, pois, durante as dcadas de 1960 e 1970 foram implantados 24
conjuntos residenciais populares na cidade (MARING, 2010; SILVA, 2002, p. 105),
enquanto que nas dcadas de 1980 e 1990 foram implantados quarenta e trinta
empreendimentos (Tabela 2), respectivamente, concentrando-se entre os anos de 1985 e 1995.
Silva (2002, p. 108) destaca que houve uma intensa produo de conjuntos habitacionais
multifamiliares, isto , conjuntos de apartamentos constitudos por no mnimo quatro blocos
com no mnimo quatro andares por bloco, compreendendo a maior parte dos
empreendimentos residenciais entregues na cidade, por todos os quadrantes do permetro
urbano.
Tabela 2 Maring. Conjuntos residenciais construdos at 2006.
ORGO: COHAPAR/COHESMA/COHAMAR
Ano
196
2
196
3
196
4
196
5
196
6
196
7
196

Conjuntos Residenciais

Unidades

Ano

Conjuntos Residenciais

Unidades

41 1985

918

- 1986

1.148

- 1987

461

- 1988

915

- 1989

160

50 1990

808

55 1991

1.966

6 Convm observar que a partir de 2009 o PMCMV comeou a atuar nessa cidade.

8
196
9
197
0
197
1
197
2
197
3
197
4
197
5
197
6
197
7
197
8
197
9
198
0
198
1
198
2
198
3
198
4

370 1992

219

- 1993

1.367

- 1994

584

- 1995

1.181

316 1996

215

480 1997

508 1998

150

128 1999

150

612 2000

133

1.524 2001

1.566 2002

391 2003

458 2004

10

232 2005

348 2006

71

436 Total

97

17.980

Fonte: Maring (2010, p. 147-149).

Segundo Silva (2002, p. 3), os conjuntos habitacionais multifamiliares, como estratgia de
soluo ao problema da habitao, passam a adquirir maior importncia que a prpria
expanso habitacional unifamiliar (casas trreas), inclusive marcando de forma substancial a
paisagem urbana da cidade. Este autor (SILVA, 2002), atenta para o fato de que os conjuntos
habitacionais multifamiliares, por representarem um custo menor de produo, puderam
tambm usufruir de melhor localizao na cidade, diferente dos conjuntos habitacionais
unifamiliares que, geralmente, localizavam-se nas reas perifricas da cidade,
aproximadamente oito ou dez quilmetros da rea central, nem sempre servidos de
equipamentos e infraestrutura. A produo sob essa forma veio ao encontro dos interesses das
construtoras e dos promotores imobilirios em geral, que atuavam nesse mercado e que, de
algum modo, se beneficiavam do processo.
No caso da produo dos conjuntos habitacionais multifamiliares, os quais se destacaram na
proviso pblica da habitao em Maring, Silva (2002, p. 114) chama ateno ao papel da

Cooperativa Habitacional dos Empregados Sindicalizados de Maring (COHESMA), fundada

na dcada de 1960, que foi destinada a atender segmentos econmicos de renda mdia, os
quais nos primeiros anos da atuao do BNH no foram privilegiados. As cooperativas
habitacionais formaram-se
[...] basicamente por categorias de profissionais liberais, funcionrios
pblicos, trabalhadores sindicalizados, entre outros, caracterizando-se por
no possurem fins lucrativos, formando-se uma espcie de condomnio,
dissolvendo-se logo aps a concretizao das obras (SILVA, 2002, p. 115).

Elas atenderam a um pblico especfico, situado fora da faixa atendida pelas COHABs, e
foram as interlocutoras deste pblico junto ao SFH e BNH, articulando construtoras e
muturios ao financiamento habitacional disponvel na esfera federal.
O que queremos destacar o papel das cooperativas nesse perodo no tocante a elaborao
dos projetos, reunio de muturios, localizao de terrenos aptos construo, contratao das
empresas construtoras locais e, por fim, montagem de todo o aparato tcnico, legal e
burocrtico para pleitear os recursos federais junto ao agente financeiro, neste caso o BNH,
que, quando aprovados, iniciava-se a obra e, a partir do momento da entrega das unidades,
finalizava-se o processo com o repasse dos financiamentos aos muturios finais (SILVA,
2002, p. 116). O papel das construtoras locais foi central nesta forma de incorporao
residencial, pois, como afirma Silva (2002, p. 118), em entrevista obtida junto a um ex-diretor
da COHESMA:
[...] todo o processo de construo era repassado para as construtoras da
regio, com a finalidade de alm de construir mais facilmente, prestigiar as
empresas do ramo de construo civil da cidade, ao que era tambm
prevista pelo prprio BNH, na gerao de emprego e renda, como meta
social. Nota-se que a COHESMA pautou suas aes sempre priorizando as
empresas construtoras da regio; por isso, trabalhou-se muitas vezes com
construtoras menores, mas que cresceram junto com a cooperativa [...].

A influncia das construtoras fazia-se presente at mesmo na definio da localizao e do

tamanho dos empreendimentos, conforme Silva (2002, p. 119), pois a cooperativa empregava
expedientes do mercado imobilirio local para estudar os aspectos da demanda, a localizao
apropriada e o padro construtivo, desempenhando, assim, importante papel no
desenvolvimento da produo imobiliria, da composio de muitas empresas locais e na
estruturao do espao residencial maringaense.
Em pesquisa de doutorado, concernente verticalizao na cidade de Maring, Mendes (1992,
p. 157-158) constata esta proximidade e influncia entre a poltica habitacional e as empresas
locais construtoras, incorporadoras, imobilirias etc. , demonstrando como muitas
empresas se constituram em funo da construo de obras pblicas e conjuntos
habitacionais populares, e de como muitos coordenadores, consultores, diretores e presidentes

da municipalidade tornaram-se empresrios e influentes incorporadores na cidade de Maring,

sendo, ao mesmo tempo, agentes pblicos e privados, alm de ocuparem cargos importantes
nas associaes de classe e nos sindicatos patronais.
Em suma, estes apontamentos genricos objetivam situar o fortalecimento dos agentes locais
na produo imobiliria, perpassando a poltica habitacional e a atuao dos agentes privados
favorecidos pelo poder pblico local em casos especficos, alm de demonstrar como esse
processo favoreceu o crescimento de importantes empresas nas duas cidades. Descrever a
influncia histrica da poltica habitacional na estruturao da produo imobiliria, e da
poltica local, trazendo a anlise para o centro da questo na atualidade, em que o PMCMV
cria novas estruturas, ao mesmo tempo em que mantm e refora outras, sem eliminar a escala
local, aqui nosso objetivo central, no para ficar somente nele, mas para compreender como
se estruturaram importantes empresas locais em funo das polticas habitacionais mais
importantes, que vo do BNH ao PMCMV. Somente assim poder-se- constatar como e
porque atua o PMCMV em Londrina e Maring, observando suas distines, seu impacto no
estoque habitacional das cidades, e como participam e se posicionam as empresas locais
frente s grandes do setor imobilirio, hoje bastante privilegiadas pelo programa.
2. A produo habitacional no contexto do PMCMV em Londrina e em Maring
Antes de adentrarmos na anlise dos dados referente atuao do PMCMV em Londrina e
Maring, apresentaremos um breve quadro explicativo desse programa.
Trata-se de um programa habitacional do Governo Federal, criado no ano de 2009, que visa
incentivar a produo e a aquisio de novas unidades habitacionais urbanas e rurais, para
famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00. Estimula a produo de Habitao de Interesse
Social (HIS) pelo mercado privado formal, e por isso vai ao encontro dos interesses privados
do setor imobilirio no pas. De acordo com Maricato e Leito (2010, p. 118):
O Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) parece ter sido uma aposta
do governo no mercado, depois da dificuldade do PAC (Programa de
Acelerao do Crescimento) em decolar nos municpios, por conta de toda a
burocracia lenta de aprovao. O MCMV foi desenhado com 11 grandes
empresas e o governo federal, ento o programa se traduziu no plano de
sonhos do mercado.

A implementao efetiva do PMCMV, malgrado a estrutura da Poltica Nacional de Habitao

(PNH) (Figura 1), da aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, da criao do Ministrio das
Cidades em 2003, conjuntamente a alterao da Lei 11.124 referente ao Sistema Nacional de
Habitao (SNH) em 2005 por recomendao do Conselho das Cidades, subdividido em
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), voltado faixa de renda entre

zero e cinco salrios mnimos, e em Sistema Nacional de Habitao de Mercado (SHM) 7,

direcionado s classes de renda de cinco a dez salrios , vem demonstrando na prtica o
descolamento da poltica habitacional em relao aos avanos institucionais e legais de longa
data relativos funo social da cidade e da propriedade urbana, presente em instrumentos
tais como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) dentre outros, prprios da gesto
social da valorizao da terra.
A seguir, a Figura 1 demonstra a organizao institucional da Poltica Nacional de Habitao e
do Sistema Nacional de Habitao. Este ltimo est subdividido em Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social e Sistema Nacional de Habitao de Mercado, os quais operam
com fundos e recursos diferentes no tocante s fontes de captao e repasses oramentrios.

Figura 1: Organizao da Poltica Nacional de Habitao, de 2004.

Poltica Nacional de Habitao
Sistema Nacional de Habitao

Sistema Nacional de Habitao de

Interesse Social

Sistema Nacional de Habitao de

Mercado

Fundo Nacional de Habitao de

Interesse Social

Sistema Financeiro de Habitao

Fundo de Garantia por Tempo de

Servio

Caderneta de Poupana

Outros fundos

Mercado de Capitais

Fonte: Ministrio das Cidades (2013, p. 15).

7 Para uma leitura a respeito da estruturao do PNH, SNH e SNHIS, em suas perspectivas, avanos,
limitaes, impasses e estudos de caso, sugerimos Denaldi (2012), Denaldi, Leito, Akaishi (2011) e
Denaldi (2013).

O PMCMV est subdividido em subprogramas e modalidades de acordo com as faixas de

renda dos beneficirios, dos grupos prioritrios, do agente operador, e do porte do municpio.
Opera com importantes fundos e recursos pblicos nacionais, tais como o Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS), Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), recursos do
Oramento Geral da Unio (OGU), recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS),
apesar de concentrar-se na utilizao do FGTS e do FAR, j que as principais modalidades
implementadas so carreadas por estas fontes (BRASIL, 2009)8.
Dentre as modalidades, as subdivises inerentes provenincia dos fundos e recursos, agentes
operantes, os tetos mximos dos financiamentos diferenciados pelo porte dos municpios e
outras especificidades, o PMCV tambm est, inicialmente, subdivido por faixas de renda,
sendo trs as faixas salariais, que vo de zero a trs salrios mnimos, na faixa um; de mais de
trs a cinco salrios, na faixa dois; e de seis at dez salrios mnimos, na faixa trs. Na faixa
um concentra-se a maior porcentagem do dficit habitacional no pas.
Analisando-se os dados referentes aos empreendimentos construdos e em fase de construo
do PMCMV na cidade de Londrina e de Maring em 2012, observamos que, para Londrina,
de um nmero total de 7.348 unidades habitacionais, 3.773 (51,34%) encontram-se na faixa
um, 2.842 (38,67%) na faixa dois, e 733 (9,97%) na faixa trs. J em Maring, de um nmero
total de 2.963 unidades habitacionais, 847 (28,58%) encontram-se na faixa um9, 1.619
(54,64%) na faixa dois, e 497 (16,77%) na faixa trs. Percebe-se uma diferena entre
Londrina e Maring, enquanto na primeira concentra-se a atuao do programa na faixa um, e
na segunda na faixa dois.
Com relao s empresas proponentes, observa-se que, em Maring, de um nmero total de
27 empreendimentos, em 13 (48,14%) deles so proponentes as empresas locais, os outros 14
esto sendo construdos por empresas de fora, sendo elas majoritariamente a MRV, da cidade
de Belo Horizonte/MG, e a Sial Construes, sediada em Curitiba/PR. J em Londrina, as
empresas locais so as responsveis pelo maior nmero dos empreendimentos. De um nmero
total de 42 empreendimentos, 25 (59,52%) deles foram ou esto sendo construdos por
empresas da cidade, enquanto os outros 17 subdividem-se entre a MRV, a Sial, e a Terra Nova
Rodobens, que de So Jos do Rio Preto/SP.

8 Institudo pela Lei Federal N 11.977, de julho de 2009 (BRASIL, 2009).

9 importante destacar que desse nmero total, 416 unidades esto localizadas nos distritos Iguatemi
e Floriano.

O valor total das operaes contratadas at dezembro de 2012 foi de R$ 185.611.491,14, no

caso da cidade de Maring. J em Londrina, esse montante atingiu R$ 358.340.247,00,
portanto 48,20% a mais que o valor total contratado em Maring. Nas Tabelas 3 e 4
discriminamos esses montantes por empresas, identificando o valor total das operaes
contratadas, a quantidade de obras sob a responsabilidade de cada uma e seu local de origem.
Tabela 3 Maring. Obras contratadas por cada empresa no mbito do PMCMV. 2012
Empresas
Hiten Ltda EPP
Joo Granado Const. e Imob.
Ltda
Const. Errerias Ltda
MB7 Engenharia e Const.
Civil Ltda
Brassul Construes Civis
Washi Emp
Provectum Eng. e
Empreendimentos Ldta
CCII Colombo Const. e
Incorp. de Imveis
CCP Engenharia de Obras
Ltda
Sial Construes Civis Ltda
MRV Engenharia e
Participaes S.A.

Obras sobresponsabilidade
1

Valor das operaes

contratadas (R$)
2.241.176,13

Local de origem
da empresa
Maring

2.400.000,00

Maring

3.700.000,00

Paiandu

4.774.500,00

Maring

1
1

5.129.285,95
9.551.700,00

Maring
Maring

12.676.632,95

Maring

16.301.864,09

Maring

23.159.042,28

Maring

29.772.400,00

Curitiba

10

75.904.889,74

Belo Horizonte

Fonte: organizao prpria. Base de dados: Everaldo S. Melazzo - MCTI/CNPq/MCidades,

N 11/2012.

Tabela 4 Londrina. Obras contratadas por cada empresa no mbito do PMCMV. 2012
Empresas
FETAEP*
Laff Construtora Ltda
Const. Almanary
Bonora&Costa Const. e Incorp.
Ltda
Sial Construes Civis Ltda
Terra Nova Rodobens/Maraj
Incorporadora e Imob.
Londrinense
Protenge Engenharia
Yticon Construo e Incorporao
Artenge Construes Civis Ltda
Terra Nova Eng. Ltda
MRV Engenharia e Participaes
S.A.

Obras sobresponsabilidade
1
1
1

Valor das operaes

contratadas (R$)
249.600,00
3.200.000,00
4.800.000,00

Local de origem da
empresa
Londrina
Curitiba
Londrina

21.361.529,88

Londrina

24.058.879,05

Curitiba

35.971.686,91

So Jos do Rio
Preto/Londrina

3
5
4
4

40.059.656,57
40.400.000,00
42.412.128,68
43.196.330,25

Londrina
Londrina
Londrina
Londrina

10

102.630.435,66

Belo Horizonte

*Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado Paran. Obra realizada no Distrito de

Lerroville.

Fonte: organizao prpria. Base de dados: Everaldo S. Melazzo - MCTI/CNPq/MCidades,

N 11/2012.
No que concerne tipologia dos empreendimentos, em Londrina, 26 deles so
empreendimentos verticais, e 16 horizontais. Atinente sua localizao, realizamos o
mapeamento, diferenciando-os pelas trs faixas citadas anteriormente, e neste aspecto residem
especificidades centrais nossa pesquisa, que dizem respeito ao papel que a terra urbana
ocupa no processo, e a anlise dos Mapas 2 e 3 possibilita essa interpretao.
Apesar de na cidade de Londrina existir um maior nmero de empreendimentos na faixa um
do programa, a localizao deles extremamente perifrica, do que decorrem agravos de
problemas correlatos segregao socioespacial, alm da disperso territorial que reforam.
Outro aspecto que merece destaque o fato da maior parte dessas unidades habitacionais
encontrarem-se num nico empreendimento, o Residencial Vista Bela (Figura 2), situado a
noroeste no Mapa 2, que sozinho concentra 2.712 (36,90%) unidades habitacionais, entre
casas trreas e apartamentos. As construtoras responsveis por este empreendimento so todas
da cidade de Londrina, sendo elas: a Artenge, a Terra Nova Engenharia e a Protenge
Engenharia.
A atuao do PMCMV na cidade de Londrina demonstra uma continuidade espacial com
relao s inseres perifricas dos conjuntos habitacionais propostos no perodo do BNH,
sobretudo daqueles da faixa um e da faixa dois, o que decorre da inobservncia da
problemtica socioespacial resultante, e da limitada implementao dos instrumentos da
poltica urbana na escala local.
Mapa 2 - Londrina. Localizao dos empreendimentos do PMCMV. 2012.

Fonte: Base cartogrfica: Tws (2010); dados do PMCMV: Everaldo S. Melazzo.

Figura 2 - Londrina. Residencial Vista Bela (vista parcial). 2013.

Fonte: Wagner Vinicius Amorim. Arquivo pessoal.

Em Maring (Mapa 3), constata-se uma insero perifrica na malha urbana, seja para os
empreendimentos da faixa um ou da faixa dois, o que diretamente reflete o alto preo da terra
urbana, j que a cidade teve o maior ndice de valorizao imobiliria registrado em 2010
entre as cidades paranaenses com mais de 300 mil habitantes (SILVA, SILVA, 2013, p. 286).
Silva e Silva (2013, p. 286) afirmam que:
[...] at abril de 2011, segundo a secretaria de habitao do municpio, as
moradias aprovadas do PMCMV iriam atender 13% do dficit. O restante
tem atendido a faixa de renda mais interessante para o capital imobilirio.

Silva e Silva (2013, p. 286) ainda observam que, em Maring,

[...] assiste-se, como em outras regies do pas onde o PMCMV tem atuado,
ao enfraquecimento do setor pblico como promotor e o fortalecimento da
proviso privada, tanto no direcionamento dos produtos ofertados como na
definio de tipologias, custo, localizao e pblico alvo, os quais tem pouca
ou nenhuma correlao com os planos diretores e de habitao elaborados
nos ltimos anos (SILVA, SILVA, 2013, p. 285).

O Mapa 3 coloca em evidncia a localizao relativamente perifrica dos empreendimentos

no apenas da faixa um, mas tambm das demais faixas no contexto da cidade de Maring,
dos quais trs empreendimentos da faixa um foram inseridos fora da cidade, nos distritos de
Iguatemi e Floriano. H uma descontinuidade com relao localizao dos conjuntos

habitacionais das dcadas de 1970 e 1980, muitos dos quais se encontram no quadrante
nordeste da cidade.

Mapa 3 - Maring. Localizao dos empreendimentos do PMCMV. 2012.

Fonte: Base cartogrfica: Tws (2010); dados do PMCMV: Everaldo S. Melazzo.

Dos 27 empreendimentos construdos e/ou aprovados na cidade at 2012, 21 so

empreendimentos

verticais

apenas

seis

so

loteamentos 10. A preferncia

por

empreendimentos verticais (apartamentos) demonstra o encarecimento dos custos com a terra

urbana, a ampliao da produo em escala e, quando localizados em reas perifricas,
incorrem nos problemas de insero territorial, tal como a mobilidade urbana reduzida, o
aumento dos custos com disponibilizao de infraestrutura, servios e equipamentos pblicos
em geral.
A seguir, a Figura 3 apresenta uma vista parcial de um dos empreendimentos residenciais
perifricos da cidade de Maring, o Residencial Dolores Duran I e II, loteamento situado na
faixa dois do programa, localizado no extremo sudeste da cidade. Possui um nmero total de
148 unidades habitacionais, cada qual com tamanho de 43,75 m 2, construdas pela Sial
Construes Civis, de Curitiba/PR.
Figura 3 - Maring. Residencial Dolores Duran (em fase de construo). 2011.

Fonte: http://www.panoramio.com/photo/67100738. Acessado em 13 de setembro de 2013.

A Tabela 5, a seguir, apresenta uma sinopse comparativa dos nmeros do PMCMV nas duas
cidades. A partir da anlise dessa tabela constatamos que em Londrina foi construdo mais que
o dobro da quantidade de unidades habitacionais construdas na cidade de Maring. Enquanto
10 Sendo que trs deles localizam-se nos distritos.

em Londrina mais da metade das unidades esto situadas dentro da faixa um do PMCMV, em
Maring na faixa dois em que est situada mais da metade das unidades, embora nessa
cidade, 69,68% do dficit esteja concentrado na faixa um, de zero a trs salrios mnimos
(MINISTRIO DAS CIDADES, 2010). H uma predominncia dos empreendimentos
verticais nas duas cidades, o que demonstra uma tendncia no setor, em funo de vrios
fatores, sendo eles: minorar o custo representado pela terra, aumentar os ganhos em
produtividade, minimizar custos com equipamentos pblicos uma vez que os mesmos j
existem no entorno dos empreendimentos etc. Em Londrina o maior percentual de
empreendimentos est localizado na Zona Norte da cidade. J Maring, por sua vez, apresenta
uma melhor distribuio entre suas zonas, embora a Zona Leste aparea com o maior
percentual. Enquanto em Londrina a maior parte das operaes foi contratada ainda na Fase 1
do programa, em Maring houve maior contratao j na Fase 2.
Tabela 5 - Sinopse comparativa dos nmeros do PMCMV nas cidades de Londrina e
Maring. 2012.
N de empreendimentos
N de unidades habitacionais
Faixa um
Faixa dois
Faixa trs
Empreendimentos verticais
Empreendimentos horizontais
Zona Centro (empreendimentos)
Zona Leste (empreendimentos)
Zona Norte (empreendimentos)
Zona Oeste (empreendimentos)
Zona Sul (empreendimentos)
Distritos (empreendimentos)
Fase 1 (empreendimentos)
Fase 2 (empreendimentos)
Fase 1 (unidades habitacionais)
Fase 2 (unidades habitacionais)
Dficit Habitacional Total em 2010

Londrina
Valor absoluto
Em %
42
100
7.348
100
3.773
51,34
2.842
38,67
733
9,97
26
61,9
16
38,09
1
2,38
6
14,28
19
45,23
5
11,9
9
19,04
2
4,76
27
64,28
15
35,71
4.742
64,53
2.606
35,46
14.028

Maring
Valor absoluto
27
2.963
847
1.619
497
21
6
3
7
5
4
5
3
13
14
1.412
1.551
10.587

Em %
100,00
100,00
28,58
54,64
16,77
77,70
22,30
11,11
25,92
18,51
14,81
18,51
11,11
48,14
51,85
47,65
52,34

Fonte: organizao prpria. Base de dados: Everaldo S. Melazzo - MCTI/CNPq/MCidades,

N 11/2012.
guisa de concluso desse trabalho, destacamos que o planejamento urbano, a legislao
municipal e a propriedade da terra, so centrais na definio da localizao dos
empreendimentos e da gravao das reas de Habitao de Interesse Social nas cidades, da
qual emana toda a sorte de divergncias ou convergncias com relao construo de
polticas de contedo social e includente. Ainda, alguns casos especficos e notrios, tal como

o caso do Residencial Vista Bela em Londrina, dentre outros, concernentes Habitao de

Interesse Social (faixa um), merecem anlises mais detalhadas, que problematizem a questo
da habitao/moradia em seus mltiplos contextos, que vo do poltico, ao social, ao
econmico, escala do cotidiano e morfologia urbana.
3. Consideraes finais
Nestas consideraes procuraremos explorar de modo sinttico os impactos resultantes da
forma como tm sido implantados alguns empreendimentos e dos expedientes do PMCMV
nas duas cidades, voltando nossa ateno Habitao de Interesse Social.
Apesar de na cidade de Londrina existir um maior nmero de empreendimentos na faixa um,
a localizao deles extremamente perifrica, do que decorrem agravos de problemas
correlatos segregao socioespacial e disperso territorial acentuada, e um deles chama
ateno, o Residencial Vista Bela, construdo no extremo noroeste da cidade. O Residencial
Vista Bela, concludo em 2011, foi, na poca, o maior canteiro de obras do PMCMV no pas,
possuindo 2.712 unidades habitacionais, entre casas e apartamentos. Agora ele enseja uma
srie de velhas e novas problemticas relativas segregao socioespacial, tais como: precrio
acesso aos equipamentos e servios pblicos e meios de consumo coletivos, cujo
planejamento inadequado j resulta na necessidade de medidas curativas e de interveno
pblica a fim de que os moradores tenham seus direitos mais bsicos e constitucionais
atendidos.
Em Maring, de acordo com a sociloga Ana Lcia Rodrigues, os pressupostos de uma cidade
cuja vocao histrica est na segregao11 (LINJARDI, 2010), refora a necessidade de se
compreender a fora com que a produo e a valorizao imobiliria condicionam o
planejamento da poltica habitacional de interesse social, obrigando-a a inserir-se de modo
cativo aos ditames do mercado imobilirio local e, apesar da aprovao das inmeras
emendas municipais relativas s ZEIS, os empreendimentos so implantados em reas
totalmente dispersas, como consequncia do alto preo da terra. Alm disso, as tipologias
habitacionais verticais produzidas em escala, segundo a ingerncia e o fortalecimento da
proviso privada na localizao e definio dos produtos ofertados, incorrem nos conhecidos
problemas de insero territorial dispersa, tal como a mobilidade urbana reduzida, aumento

11 Ver: Valor dos terrenos inibe Minha Casa Minha Vida. Disponvel em O Dirio do Norte do
Paran, de 26 de janeiro de 2010: http://maringa.odiario.com/imoveis/noticia/234743/valor-dosterrenos-inibe-039minha-casa-minha-vida039/. Acessado em 15 de jan. de 2015.

dos custos com disponibilizao de infraestrutura, servios e equipamentos pblicos em geral,

enfim, problemas tributrios e fomentadores da condio socioespacial.
Outro problema que revive o desencontro da poltica habitacional com a realidade local
decorre de que muitos empreendimentos da faixa um, que compreende a Habitao de
Interesse Social, comearam a ser construdos, em Maring e em Londrina, to logo da
aprovao e contratao junto ao PMCMV, no entanto, sem a existncia de um Plano Local de
Habitao de Interesse Social (PLHIS), resultando em decises no pactuadas participativa e
coletivamente luz do diagnstico e das recomendaes dos PLHIS, que somente ficaram
prontos entre 2010 e 2011. Em Maring, entre os anos de 2009 e 2012, dentre as seis
contrataes dentro da faixa um, quatro foram assinadas em 2010, e somente duas em 2012,
ou seja, aps o efetivo diagnstico do PLHIS, que ficou pronto em dezembro de 2010. J em
Londrina, das 21 contrataes na faixa um, 13 foram assinadas em 2009, seis em 2010, e
apenas duas em 2012, aps a elaborao e aprovao do PLHIS, concludo em 2011.
Aqui vale mencionar que a conjuntura da elaborao dos PLHIS no pas todo foi marcada pela
proeminncia do PMCMV, cuja adeso pelos municpios se deu antes da elaborao e dos
diagnsticos dos PLHIS. Se por um lado, a atuao massiva do PMCMV to logo nos seus
primeiros anos de existncia evidencia a preocupao da agenda governamental com os
nmeros do programa, por outro, a morosidade na elaborao dos PLHIS chama ateno aos
interesses econmicos e polticos locais, e menos com o planejamento participativo para a
tomada de decises referente ao desenho e implementao local do SNHIS.
Apenas o PLHIS por si s no significa necessariamente a garantia da alocao equnime,
pactuada, eficiente, transparente e democrtica dos recursos destinados HIS, porm ele
diagnostica a situao habitacional local e recomenda os instrumentos e recursos destinados a
tal fim. Por exemplo, indicando ao plano diretor local a gravao, na zona urbana, de reas
aptas ao interesse social (como o caso das ZEIS), dentre outros instrumentos redistributivos
e de gesto social da valorizao da terra. Mas este fulcro s possvel pelas vias de sua
construo processual, participativa, monitorada e contnua.
Malgrado as experincias histricas acumuladas nas duas cidades e no pas, o PMCMV, em
seu formato atual, consiste ainda num desafio prpria construo escalar de uma eficiente e
genuna poltica habitacional de interesse social. A emergncia e urgncia com que se coloca a
poltica habitacional, sobretudo em sua face voltada Habitao de Interesse Social, denuncia
sua apropriao pelo mercado, cujos agentes, cenrios, estruturas e instituies substantivam a
mercantilizao da habitao ao construir o discurso do planejamento em defesa da cidade

pelas vias do mercado, silenciando e omitindo as contradies e a dissonncia das vozes

excludas do direito cidade e do exerccio da cidadania e da participao.
Assim, reiterou-se, mais uma vez na histria da habitao social no Brasil, a pouca
importncia atribuda ao planejamento das aes com base em diagnsticos rigorosos da
situao local, cujas recomendaes ensejariam o desenvolvimento de aes planejadas e
socialmente pactuadas, evitando prejuzos e problemas no dimensionados adequadamente,
como, por exemplo, j se pode constatar em alguns conjuntos habitacionais construdos
recentemente em Maring e em Londrina, a comear pelos de grandes dimenses.
A poltica habitacional, em seu atual padro hegemnico, organizao institucional e em
seu processo de implementao local, engendra e exprime ao mesmo tempo em que degenera
as possibilidades escalares de uma participao cidad e efetiva. A anlise abrangente e
aprofundada do papel do poder pblico e dos agentes locais, no tocante elaborao dos
planos locais nas duas cidades, bem como da implementao efetiva do PMCMV, suscitam e
revivem velhos e conhecidos processos, dinmicas e problemticas, j muito comuns
realidade urbana brasileira das ltimas dcadas e, em nosso ver, reinsere o rol das cidades
mdias como pauta analtica e poltica que reclama mais ateno.
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