Alvaro Monge
Enrique Vsquez
Diego Winkelried
University of Sussex
agm25@sussex.ac.uk
University of Cambridge
dw295@cam.ac.uk
29 de enero de 2009
El presente documento constituye el informe final del Proyecto Mediano PM36 presentado en el
marco del Concurso de Investigacin 2007 (ACDI - IDRC), organizado por el Consorcio de
Investigacin Econmica y Social (CIES). Los autores desean agradecer los comentarios de dos
lectores annimos a versiones previas de este documento y al CIES por el apoyo brindado en cada
etapa de la investigacin. Las opiniones vertidas en el presente estudio son responsabilidad de los
autores y no representan necesariamente la visin del CIES, de la Universidad del Pacfico, de la
University of Sussex, ni de la University of Cambridge.
Resea
Este documento estudia la gestin de cuatro programas sociales emblemticos en el
Per (Vaso de Leche, Comedores Populares, Desayunos Escolares y Seguro Integral
de Salud) considerando el impacto que stos generan sobre el gasto familiar de los
beneficiarios. Con ello, se establece un vnculo entre la gestin de estos programas y
la distribucin del gasto, sobre todo entre los individuos ms pobres. Se concluye que
estos programas son en general progresivos y se indaga sobre cules son los
aspectos ms saltantes en la gestin de cada programa que explicaran este
resultado, con nfasis en sus niveles de subcobertura e infiltracin. Finalmente, se
identifican reformas que permitiran potenciar este componente progresivo en beneficio
de los ms pobres.
Abstract
This paper studies the management of four of the most important social programs in
Peru, through the lens of the impact they have on the expenditure of their beneficiaries.
Hence, a link between the managerial indicators of each program and the expenditure
distribution is established, allowing us to enquire to what extent this sort of public
intervention may be regarded as progressive. Then, we study the channels - especially
the problems of leakage and undercoverage encountered in the data - that are likely to
explain the distributive effects of each program. Finally, we propose some policy
recommendations aimed to enhance the ability of these programs to contribute towards
a more progressive social policy.
Contenido
Resumen.......................................................................................................................................5
1
Introduccin...........................................................................................................................8
Metodologa .........................................................................................................................20
3.1 El efecto medio de la intervencin .............................................................................21
3.2 Indicadores derivados del EMI ...................................................................................23
Discusin .............................................................................................................................59
Bibliografa...........................................................................................................................65
Lista de Cuadros
Cuadro 1.
Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
Cuadro 5.
Lista de Figuras
Figura 1.
Figura 2.
Figura 3.
Figura 4.
Figura 5.
Figura 6.
Figura 7.
Figura 8.
Figura 9.
Figura 10.
Figura 11.
Figura 12.
Figura 13.
Figura 14.
Figura 15.
Figura 16.
Lista de Acrnimos
CGR
CP
Comedor(es) Popular(es)
DE
Desayuno(s) Escolar(es)
EMI
ENAHO
FIS
INEI
MEF
PS
Programa(s) Social(es)
SIAF
SIS
SISFOH
SO
VL
Vaso de Leche
Resumen
La existencia de programas sociales obedece al objetivo del Estado de reducir el
dficit de bienestar de las personas ms pobres del pas. Por ello, cumplen (o debieran
cumplir) un rol fundamental como estrategia de alivio de la pobreza y redistribucin del
gasto. Su correcto funcionamiento es, pues, de primera importancia en un contexto de
recursos limitados, donde grandes grupos poblacionales no acceden de manera
adecuada al mercado y no son capaces de satisfacer sus necesidades bsicas.
Este estudio brinda una mirada alternativa, y ciertamente complementaria, a la que
comnmente se emplea para evaluar la eficacia de los programas sociales, al
preguntarse cun progresivos o regresivos stos son. Esta pregunta se aborda no slo
desde la perspectiva del conteo de beneficiarios, sino adems desde la incidencia o el
impacto que la intervencin pblica tendra sobre el bienestar a travs de las
"transferencias efectivas" del Estado hacia los beneficiarios. As, se analizan
conjuntamente las dimensiones de cobertura (si la ayuda efectivamente lleg a la
poblacin objetivo) e impacto (qu efectos en el ahorro familiar produjo una vez que
lleg). De modo consistente con la literatura sobre la gestin de estos programas, se
encuentran niveles elevados en las tasas de infiltracin (el porcentaje de usuarios del
programa que no son parte de la poblacin objetivo) y en las tasas de subcobertura (el
porcentaje de la poblacin objetivo que no es atendida), revelando as una gestin
muy lejana a la deseada. Estos resultados se centran en quines se benefician del
programa (o no) ignorando cunto perciben o dejan de percibir por no hacerlo.
El anlisis se centra en cuatro de los programas ms emblemticos del pas: Vaso de
Leche, Comedores Populares, Desayunos Escolares y el Seguro Integral de Salud. De
hecho, el enfoque sugerido en este documento permite estudiar simultneamente
programas de distinta naturaleza (nutricionales y de salud) y con diferentes objetivos,
al ubicar el impacto sobre el gasto de las familias como la unidad de anlisis (esto es,
en trminos monetarios). Asimismo, el enfoque establece un vnculo natural entre la
gestin de los programas y sus efectos sobre la distribucin del gasto, es decir si esta
gestin induce un componente regresivo.
Los resultados determinan que estos programas sociales son levemente progresivos
(los pobres reciben la mayora de los beneficios). La progresividad resulta ms
marcada en el caso del SIS (los pobres perciben alrededor del 80% de los beneficios
del programa) y ms limitada en el caso de los programas alimentarios (los pobres
perciben a penas alrededor del 60% de los beneficios). Estos resultados van de la
5
1 Introduccin
En un contexto de recursos econmicos limitados, elevados niveles de pobreza y alta
desigualdad en la distribucin del ingreso, la gestin eficaz y eficiente de programas
sociales ms que una opcin administrativa es un condicionante del impacto y calidad
mismos de las polticas pblicas.1 En tal sentido, la ineludible responsabilidad por parte
del Estado es hacer que los programas sociales (PS, en adelante) lleguen a quienes
deben llegar y en las cantidades y dimensiones presupuestadas para ello.
El objetivo principal del presente estudio es evaluar los efectos distributivos de la
intervencin pblica en el Per. La literatura existente sugiere que la focalizacin de
los PS es deficiente, revelando una asignacin de los recursos pblicos y una gestin
en su ejecucin muy lejanas a las deseadas.2 La funcin redistributiva de los PS es
limitada y el primer paso hacia una reforma integral de la poltica social es sin duda
revertir esta situacin. Este objetivo se relaciona con el desarrollo de herramientas de
anlisis para evaluar qu polticas resultaran ser costo-efectivas para alcanzar una
intervencin pblica cada vez ms equitativa en beneficio de los ms pobres.
El inters tambin se centra en evaluar los efectos de corto plazo de la intervencin
pblica, en donde sta no consigue necesariamente reducir la pobreza (un objetivo de
ms largo plazo) sino que trata de aliviar las carencias bsicas de los pobres. En este
sentido, en este documento intervencin pblica es sinnimo de programa social.
Asimismo, se entiende al impacto de la intervencin como la transferencia efectiva de
recursos del Estado hacia los ms necesitados o, alternativamente, como el ahorro
de los pobres resultante por acceder a la asistencia estatal.3
Esta transferencia efectiva precisa ser estimada a partir del efecto sobre el gasto del
beneficiario condicionado por sus caractersticas observables (aquellas potencialmente
tiles para el desarrollo de criterios de focalizacin). Ello es hoy en da posible ya que
se cuenta con informacin detallada en las encuestas a hogares y por el desarrollo
reciente de tcnicas de evaluacin de programas.
1
Estimaciones recientes indican que slo para atender la cobertura de los derechos a la salud,
alimentacin, educacin y proteccin social de los nios ms pobres en el Per se precisara
incrementar el presupuesto pblico en 3% del PBI. Vase www.losninosprimero.org.
2
ste es el diagnstico alcanzado en Du Bois y otros (2004), Vsquez (2006) y Alczar (2007) y el
punto de partida de los balances de Escobal e Iguiiz (2000) y Barrantes e Iguiiz (2004) en asuntos
de pobreza y poltica social. Sin embargo, estudios como Chacaltana (2001) y Lavado (2007)
concluyen que el limitado impacto de los PS ocurre a pesar de la buena focalizacin de los mismos.
3
Barrantes (2007) provee un recuento minucioso de los fondos estatales orientados a financiar
proyectos de inversin y que escapan al alcance de este estudio por tratarse de intervenciones
cuyos efectos sobre el gasto de los pobres se manifestaran en el mediano plazo.
10
evidencia mostrada por algunas evaluaciones previas hechas en el Per. Esta seccin
ofrece el contexto necesario para desarrollar la propuesta analtica presentada en la
seccin 3.
En la seccin 4, se describen los datos utilizados y se presenta un anlisis descriptivo
de los mismos. La discusin se ordena en torno a un anlisis de las tendencias de las
tasas de subcobertura e infiltracin de los PS para los aos 2001 al 2007, as como
inferencias preliminares acerca de los aspectos distributivos de tales programas.
Ambos anlisis se realizan a partir de los indicadores tradicionales de gestin siendo el
inters introducir los hechos estilizados ms saltantes respecto a los PS bajo estudio.
En la seccin 5, y como punto central del documento, se presentan los resultados de
las estimaciones en el marco de la propuesta analtica y el estudio de los efectos
distributivos asociados. Luego, la seccin 6 resume las principales conclusiones,
implicancias de poltica y las futuras lneas de investigacin identificadas.
2.1
11
12
FC =
i w i (1 P)
i
i w i
SC =
i P(1
wi )
i
.
i Pi
(1)
Estas tasas son fciles de calcular e interpretar. No obstante, presentan al menos dos
limitaciones serias.10 En primer lugar, descartan informacin valiosa sobre la
distribucin del gasto o sobre la incidencia de pobreza. Con seguridad es mejor
permitir el acceso al programa a alguien que se encuentre apenas sobre la lnea de
pobreza que a alguien proveniente del quintil ms rico de la poblacin, pero ambos
infiltrados son igualmente malos de acuerdo con (1). Del mismo modo, aunque
garantizar el acceso al programa de un pobre extremo es presumiblemente ms
urgente que garantizarlo a quien se encuentra apenas bajo la lnea de pobreza, FC
considera ambos casos como un logro similar, mientras que SC indica que la
desatencin de ambas personas es igualmente desfavorable. En resumen, se
considera que todos los individuos son iguales, cuando en general introducir cierta
heterogeneidad podra enriquecer el anlisis.
En segundo lugar, las tasas en (1) revelan otra limitacin al tratar de interpretarlas en
trminos presupuestarios: stas se centran en quines obtienen las transferencias e
ignoran cunto obtienen los individuos como resultado de la asistencia. De hecho,
implcitamente se asume que todos los participantes reciben lo mismo del programa, lo
que no es apropiado si el programa no es un paquete de ayuda homogneo (lo que
ocurre en la realidad en muchos de los PS analizados) o si se sospecha que su
impacto depende de las caractersticas del receptor de la ayuda (por ejemplo, edad o
gnero) o del dominio geogrfico donde se otorga.
La literatura reciente ha procurado paliar estas limitaciones con el uso de ndices que
10
13
vinculen de algn modo los errores o aciertos de focalizacin con la distribucin del
gasto. Sea i una ponderacin asignada al individuo i, una extensin inmediata de (1)
est dada por la siguiente familia de ndices:
F =
i i w i (1 P)
i
i i w i
S =
i i P(1
wi )
i
.
i i Pi
(2)
Vase Coady y otros (2004) para una discusin de mtodos que dan mayor importancia a
quienes se encuentran en la cola (izquierda) de la distribucin.
14
2.2
15
Guatemala.. Ms an, como muestra Chacaltana (2001, 2006), no slo el gasto social
es bajo (a pesar del crecimiento del mismo durante la dcada de los noventa12) sino
que, al desagregarlo, el gasto orientado a lucha contra la pobreza tiende a representar
una fraccin pequea del total.13 Respecto al segundo problema, Du Bois y otros
(2004), a travs de una revisin de la literatura existente y desde un perspectiva
histrica (desde la dcada de los noventa hasta inicios de la presente), sealan que
los recursos pblicos destinados a sectores sociales no habran sido adecuadamente
utilizados (no han sido recibidos por quienes debieron).
Sin embargo, esta ltima conclusin no necesariamente representa un consenso en el
debate actual. Particularmente, en trminos de la gestin de los programas, mientras
que un grupo de estudios ha sido enftico en demostrar ineficiencias y falta de
eficacia en la focalizacin (elevada subcobertura e infiltracin) y por ende concluir que
los PS son regresivos, otros tienden a calificarlos como progresivos a pesar de que
persisten ciertos errores de focalizacin. Es decir, para este ltimo grupo de estudios
los PS estaran llegando efectivamente a los ms pobres, pero quizs no en las
cantidades y dimensiones necesarias o permitiendo elevados niveles de infiltracin
durante su gestin. Luego, el limitado impacto estara menos asociado a temas de
gestin y ms a condiciones especficas de los bienes transferidos, reducida cobertura
o limitado presupuesto.
Dentro del primer grupo de estudios destaca Vsquez (2004, 2006), quien argumenta
que anualmente alrededor de S/. 267 millones del gasto social no se asignan
ptimamente debido a problemas de gerencia. Adems, la politizacin del gasto, el
incremento de planillas poco productivas y la presencia de gastos operativos
innecesarios tienden a empeorar el panorama. Por ejemplo, entre los aos 2002 y
2004, la subcobertura de programas alimentarios estara alrededor del 69% (VL), 98%
(CP), 59% (DE), mientras que la infiltracin se ubicara en torno a 26% (VL), 36% (CP)
y 46% (DE). El caso no es menos dramtico para el SIS, donde se estima una
subcobertura entre el 50% y 70% y una infiltracin entre el 25% y 30%.
Alczar (2007) seala que estos problemas de gestin son slo la manifestacin de
12
Du Bois y otros (2004) sostienen que en la dcada de los noventa el crecimiento del gasto social
per-cpita en trminos reales alcanzo casi el 100% en el Per, lo que lo coloca como el tercer pas
con mayor incremento en Amrica Latina y el Caribe superado slo por Paraguay y Colombia.
13
Las cifras de los diferentes autores no son necesariamente comparables. Lavado (2007) utiliza
informacin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y de Linder y otros (2005); Chacaltana
(2001, 2006) utiliza informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y del MEF;
Du Bois y otros (2004) utilizan informacin de la Comisin Econmica de Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL). Sin embargo, a pesar de las diferencias metodolgicas entre los diferentes estimados, las
grandes tendencias pueden ser interpretadas en conjunto.
16
Alczar (2007) lista varias evaluaciones de programas alimentarios que utilizan distintas variables
de impacto: Gajate y Inurritegui (2001) encuentran un efecto negativo del VL en trminos de
nutricin (talla para edad); Stifel y Alderman (2003) para el mismo programa encuentran resultados
no significativos en trminos del gasto; Pollit y otros (1996) muestran que la ingesta diettica de los
nios y la asistencia a la escuela aumenta con la participacin en los DE, aunque el efecto en la
capacidad cognitiva es nulo; Ravina y otros (2002) tambin encuentran que la asistencia escolar
aumenta con la participacin a este programa; finalmente, Blondet y Trivelli (2004) encuentran un
impacto positivo de los CP en la generacin de capital social entre beneficiarios.
15
Las duplicaciones se entienden como el proceso mediante el cual un beneficiario recibe dos tipos
de ayuda social que persiguen los mismos objetivos. Las cifras mostradas por Alczar (2007) hacen
referencia al porcentaje de los beneficiarios comunes con respecto al nmero de beneficiarios del
segundo programa.
17
Estos indicadores dividen la poblacin segn percentiles de ingreso o gasto asignndoles luego
los gastos pblicos que cada uno reciben en base a su participacin. Vase Lavado (2007).
18
ayuda social est llegando exclusivamente a los ms pobres. De acuerdo con sus
estimaciones, y en el caso particular de los programas alimentarios, se observan
importantes tasas de infiltracin con lo que slo aproximadamente la mitad de la
ayuda estara siendo efectivamente transferida a la poblacin objetivo.17
Paralelamente, el anlisis de Lavado (2007) alcanza tres conclusiones fundamentales.
Primero, el programa DE es progresivo tanto en trminos jurisdiccionales (llega a los
distritos ms pobres) como individuales (al interior del distrito beneficia a los ms
pobres). Segundo, los programas VL, CP y SIS seran pro-pobre solo en trminos
individuales, pero no a nivel jurisdiccional donde se muestran regresivos. Es decir, si
bien estos beneficios no estaran llegando ms que proporcionalmente a las zonas
ms pobres, al interior del distrito si se estara repartiendo a aquellos que ms lo
necesitan. Segn los clculos del autor, el efecto que domina en tales programas es el
intra-regional por lo que en un anlisis agregado, son calificados como progresivos.
Tercero, a pesar de sus caractersticas distributivas, los programas mencionados
adolecen de baja cobertura y presupuesto lo que estara limitando su impacto.
Yamada y Castro (2007) buscan nueva evidencia a partir de un estudio ms
exhaustivo de la distribucin de ingresos (y de gastos). Los autores calculan los
coeficientes Gini considerando los escenarios con transferencia y sin transferencia18 y
encuentran que para el caso sin transferencias este indicador toma un valor de 0.50 y
luego de simular todas las transferencias pblicas que recibe el hogar ste se reduce
a 0.46. Para indagar sobre posibles efectos en la cantidad de recursos transferidos,
los autores luego elevan las transferencias a los niveles promedio de Amrica Latina,
con lo que el coeficiente Gini ahora se reduce a 0.45. Sobre la base de los hallazgos
especficos para programas alimentarios19, se concluye que si bien este tipo ayuda
social podra calificarse de progresiva (reduce la desigualdad), los sistema de
transferencias muestran graves problemas en trminos distributivos (la desigualdad se
reduce muy poco) lo cual no estar asociado slo al nivel de recursos transferidos
sino al esquema y el diseo de los programas en s mismos. La principal explicacin
17
Es importante notar que Chacaltana (2001) usa las Necesidades Bsicas Insatisfechas como
indicador de pobreza a diferencia de Vsquez (2004, 2006) que utiliza la lnea de pobreza. Dado que
las estimaciones de los errores de focalizacin son sensibles a la definicin de pobreza utilizada, los
resultados son dismiles entre ambas metodologas. Para Chacaltana (2001) el principal problema
es la infiltracin, mientras que en Vsquez (2004, 2006) el principal problema es la subcobertura.
18
El coeficiente Gini es un indicador del nivel de desigualdad en la distribucin de una variable
continua (sea gasto o sea ingreso) y se calcula en base a las curvas de Lorenz. El indicador toma el
valor de 1 para desigualdad perfecta y 0 para igualdad perfecta.
19
Los resultados son ms evidentes para el caso de CP y VL que para el caso de DE donde la
infiltracin sera bastante menor. Este ltimo programa es adems calificado por Yamada y Castro
(2007) como el ms progresivo.
19
3 Metodologa
A continuacin proponemos una metodologa para lidiar con estas inquietudes.
Sostenemos que aunque no se cuente con informacin presupuestaria sobre las
transferencias individuales del gobierno a los participantes del programa, el impacto de
stas puede ser estimado utilizando informacin que habitualmente se encuentra en
las encuestas de hogares. En principio, si encontrramos dos individuos idnticos en
todos los aspectos salvo en el estatus de la participacin tal que uno participe en el
programa y el otro no, entonces la diferencia entre sus gastos puede atribuirse al
programa. Esta diferencia equivale, entonces, al impacto que buscamos estimar. Sin
embargo, tal situacin no se da en la prctica y lo que se compara efectivamente es el
gasto esperado de individuos que comparten ciertas caractersticas pero que difieren
en la participacin en el programa.
Ms precisamente, el objetivo es estimar una funcin i = (Xi) dependiente de las
caractersticas observables del individuo i (contenidas en el vector Xi) que recoja el
efecto del programa en el gasto de i, lo que puede entenderse como el ahorro de los
participantes que resulta por acceder a la asistencia estatal. Nos referimos a este
impacto, que en general depender de atributos del usuario del PS (tales como el
grupo etario, ubicacin geogrfica o gnero), como el efecto medio de la
intervencin (EMI). Heckman y Smith (1998) demuestran que ste es el indicador de
bienestar relevante al evaluar una poltica en el corto plazo, en ausencia de efectos de
20
3.1
y = w y1 + (1 w)y0 = y0 + w(y1 y0 ) .
(3)
20
Esta literatura es extensa. En esta seccin se expone tan slo un breve repaso, tratando de
utilizar un lenguaje accesible. Vase Wooldridge (2002) para mayor detalle.
21
(4)
(5)
(6)
La ecuacin (6) es, de este modo, un estimador del impacto por utilizarse para analizar
los efectos distributivos de los PS.
Conviene repasar intuitivamente el rol de la funcin de control en (5) para la
identificacin del EMI. Como se mencion, se trata de comparar el gasto de dos tipos
21
22
3.2
23
EMIw = w +
w (X X) ,
w
i
EMIP = w +
P(X X) ,
P
i i
(8)
i i
EMIF = w +
w (1 P)(X X) ,
w (1 P)
i
EMICF = w +
w P(X X) .
wP
i
i i
(9)
i i
Estas medidas permiten tener una nocin cuantitativa de los incentivos que individuos
fuera de la poblacin objetivo tendran para infiltrarse al PS, as como del impacto que
corresponde a la correcta focalizacin del PS.
Finalmente, el EMI puede utilizarse para el clculo de los indicadores de focalizacin
ponderados expuestos en (2), tras reemplazar i por EMI(Xi). As, (2) pasa a ser
FX =
i EMI( Xi )wi (1 P)
i
i EMI(Xi )wi
SX =
i EMI(Xi )P(1
wi )
i
,
i EMI( Xi )Pi
(10)
donde ahora se pondera a cada individuo por el impacto que se espera que, en
promedio, experimente alguien con sus caractersticas (Xi), ya que son precisamente
estos atributos los que determinan cunto se beneficia un usuario. Estos ndices
siguen siendo ms generales que (1): FX = FC y SX = SC si y slo si EMI(Xi) = , es
24
FX =
EMIF
FC
EMIw
SX = 1
EMICF
(1 SC ) ,
EMIP
(11)
24
25
4.1
Aunque las ENAHO contienen informacin sobre la participacin de una serie de PS26,
sta tiende a variar de encuesta a encuesta. Por ello, en una primera etapa se
25
26
Consultar www.mef.gob.pe/siaf
27
Indicador utilizado
Vaso de
Leche
Comedores
Populares
Desayuno
Escolar
Seguro
Integral de
Salud
el
28
familia) no est al tanto de las actividades del resto de miembros del hogar (cnyuge o
hijos) con respecto a su participacin en los PS.
En la Figura 1 se comparan las tasas de participacin departamentales para los cuatro
programas seleccionados utilizando la ENAHO, con cifras provenientes del Sistema
Integrado de Administracin Financiera (SIAF) en el caso de CP, DE y SIS, y la
Contralora General de la Repblica (CGR), en el caso de VL. Dichas fuentes oficiales,
contienen informacin del nmero de beneficiarios de los PS a nivel distrital o
departamental que, junto con estimados de la poblacin departamental, da lugar a una
tasa de participacin que puede ser considerada (al menos dada la disponibilidad de
informacin actual) como medida sin error. As pues esta Figura da una idea de la
magnitud y direccin del error de medicin en la participacin.
Figura 1.
Comedor Popular
20
15
10
0
0
10
15
20
Desayuno Escolar
15
40
30
10
20
5
10
0
0
10
15
10
20
30
40
Fuente: SIAF, CGR y ENAHO (2003 y 2004). Elaboracin propia. Los valores sobre el eje
horizontal corresponden a las cifras del SIAF o CGR y en el eje vertical a ENAHO. La lnea
continua es la recta de 45 mientras que la lnea discontinua es la prediccin por mnimos
cuadrados a nivel departamental. Las lneas verticales son los intervalos de confianza al 95% de
significancia de las tasas de participacin departamentales de las ENAHO.
29
Un indicio adicional que respalda esta conclusin tiene que ver con el denominado sesgo de
atenuacin. Cuanto ms severo es el problema de error de medicin, ms cercana estar la
pendiente de la lnea punteada en la Figura 1 a cero, en contraste con la pendiente verdadera igual
a uno dada por la lnea slida. Una simple inspeccin visual revela que, si bien la lnea punteada es
en todos los casos ms plana que la lnea slida, su pendiente es razonablemente cercana a uno.
29
Cabe mencionar que el gasto se expresa en trminos reales: precios de Lima Metropolitana al
2001. El detalle del proceso de deflactacin se presenta en el Anexo A.
30
4.2
Ntese que la estimacin del EMI involucra el uso de variables instrumentales (ver Anexo B). Ello
permite la identificacin ante la presencia de endogeneidad y, como es conocido en la literatura
economtrica, de errores de medicin como parte del mismo procedimiento.
31
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Costa Urbana
44.6
44.1
41.0
37.3
36.4
27.5
29.5
Costa Rural
62.7
63.3
62.7
53.7
48.4
47.7
37.2
Sierra Urbana
51.6
48.6
51.4
48.7
50.8
41.7
38.5
Sierra Rural
83.4
81.8
82.9
77.6
81.4
78.3
74.0
Selva Urbana
62.4
58.1
63.8
52.5
55.6
44.5
43.1
Selva Rural
74.0
71.9
63.7
58.8
63.3
55.6
52.2
Lima
31.9
34.7
36.5
36.2
30.2
24.0
19.2
Total
54.8
54.3
54.7
51.0
51.0
43.8
40.6
Figura 2.
Vaso de Leche
20
20
19
19
18
Comedor Popular
60
18
55
53
54
52
55
52
51
16
15
49
51
49
44 42
14
14
13
13
40
41 39
11
11
10
10
10
20
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2001
2002
Desayuno Escolar
51
50
17
17
13
17
12
15
11
10
2005
2006
2007
48
47
41
15
40
13
12
2004
20
15
2003
35
12
35
33
28
30
10
38
35
22
9
7
20
10
0
2001
2002
2003
2004
Poblacin objetivo
2005
2006
2007
Subcoberturados
2001
2002
2003
2004
Poblacin objetivo
2005
2006
2007
Subcoberturados
32
Figura 3.
Comedor Popular
100
80
100
73 71
73 72
67
78
68
59
60
97 96
99 98
99 98
Cos R
Sie U
Sie R
Sel U
Sel R
92
92 94
68
60
60 61
60
40
40
20
20
0
Cos U
Cos R
Sie U
Sie R
Sel U
Sel R
Lima
Cos U
Desayuno Escolar
100
95
98 98
80
64
63
96 97
89 86
80
84
83
69
74
78
71
60
60
Lima
100
80
65
71
66
61 61
60
54
78 81
77 75
76
60
66 68
59 56
44
40
40
20
20
0
Cos U
Cos R
Sie U
2001 a 2003
Sie R
Sel U
Sel R
Lima
2005 a 2007
Cos U
Cos R
Sie U
2001 a 2003
Sie R
Sel U
Sel R
Lima
2005 a 2007
33
31
Es bueno resaltar que de acuerdo con informacin del SIAF para el ao 2003, de los 1825 distritos
a nivel nacional incluidos en (todas) las ENAHO, el VL est presente en 1823 (99.9% del total), los
CP en 1490 (81.6%), los DE en 1605 (87.9%) y el SIS en todos los 1825 distritos. De este modo,
para los programas que analizamos la subcobertura puede entenderse no como el producto de la
ausencia del Estado, sino como el resultado de deficiencias en la gestin de los PS.
34
Figura 4.
Participantes e infiltrados
(% de la poblacin)
Vaso de Leche
Comedor Popular
15.6
15
14.7
14.6
13.5
11.1
3.6
12.8
11.6
10
8.5
8.3
7.9
2.9
2.7
2.7
2.7
8.0
7.7
2
1.5
5.4
5.2
5
0.8
0.9
1.2
1.1
1.1
1.0
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2001
2002
Desayuno Escolar
7.7
6.0
5.7
6.0
2004
2005
2006
25
6.2
6.0
2003
2007
3.5
3.1
23.6
20.1
20
21.6
19.1
15.7
4.9
17.2
15
4
2
1.0
0.8
1.3
1.2
1.2
1.7
2.3
10
7.5
4.9
5.0
4.3
4.4
5.5
0
2001
2002
2003
2004
Participantes
2005
2006
2007
Infiltrados
2001
2002
2003
2004
Participantes
2005
2006
2007
Infiltrados
La Figura 5 presenta las tasas de infiltracin (el nmero de infiltrados como porcentaje
del nmero de participantes) por zonas geogrficas. Claramente, el caso del VL
presenta los mayores niveles (entre 40% y 66%), y se observan incrementos
significativos de la infiltracin en todos los dominios (exceptuando a Lima), con
variaciones incluso por encima del 10% (Costa Rural, Selva Urbana y la Sierra).
Tomando en cuenta el patrn mostrado por la tasa de subcobertura (disminucin en
muchas zonas geogrficas) se puede concluir que si bien el aumento de la cobertura
del programa ha permitido incorporar a nuevos beneficiarios, el grupo de los no pobres
beneficiarios ha crecido ms que proporcionalmente. De acuerdo con la evidencia
mostrada en trminos de la cada de la tasa de pobreza puede sospecharse que los
no pobres hacia el final del perodo de anlisis corresponderan en su mayora a
individuos que han dejado de ser pobres.
Por su parte, los menores niveles de infiltracin son observados en el caso de SIS
(entre 11% y 50%) y se observa un incremento de esta tasa en todos los dominios
bajo anlisis, excepto en la Sierra donde se mantiene constante. A nivel de zonas
especficas es posible extraer algunas conclusiones de inters. As, tanto en Lima
Metropolitana como en la Costa Urbana y Selva Urbana, las tasas de subcobertura e
35
infiltracin aumentan, revelando que la mayor cobertura del programa estara centrada
en participantes incorrectos. Esta conclusin es tambin aplicable a la Costa Rural
aunque en este caso, la subcobertura permanece constante. Asimismo, es interesante
notar que, al igual que la tasa de subcobertura, para un periodo dado, la tasa de
infiltracin tiende a ser menor en reas rurales, donde destaca el caso de la Sierra.
Figura 5.
Vaso de Leche
Comedor Popular
80
80
66
60
66
63
60
51
62
51
40
40
52
51
65
65
60
55
50
47
40
40
49
44
41
29 27
27
20
20
24
37
37
Sel U
Sel R
33
23
16
0
Cos U
Cos R
Sie U
Sie R
Sel U
Sel R
Lima
Cos U
Cos R
Desayuno Escolar
Sie U
Sie R
Lima
80
63
63
60
60
50
40
42
41
38
25
27 30
20
38
39
38
36
28
23
22
44
44
40
29 28
20
12 14
26
11
35
36
26
14
0
Cos U
Cos R
Sie U
2001 a 2003
Sie R
Sel U
Sel R
Lima
2005 a 2007
Cos U
Cos R
Sie U
2001 a 2003
Sie R
Sel U
Sel R
Lima
2005 a 2007
36
4.3
Aspectos distributivos
Quines son los subcoberturados e infiltrados? De acuerdo con una inspeccin de caractersticas
observables en las ENAHO (edad, nivel educativo, productividad, entre otras), los subcoberturados
presentan cierta similitud con los participantes correctos. Esto es de esperar ya que ambos grupos
forman parte de la poblacin objetivo (seleccionados por caractersticas similares). En el caso de los
infiltrados, si bien en general stos muestran menor vulnerabilidad econmica, es difcil argumentar
que estn muy bien posicionadas en trminos de capital humano o participacin en el mercado
laboral. Si bien esta evidencia es parcial, podra argumentarse como hiptesis que los infiltrados
estaran participando en los PS como un mecanismo de compensacin, dadas las dificultades
econmicas que todava presentan. Esta hiptesis ciertamente debe validarse y aunque est fuera
de los alcances del presente documento representa una interesante lnea de investigacin futura.
37
38
por lo que este aspecto estara revelando ciertos efectos regresivos asociados con
este problema de focalizacin.
Figura 6.
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
10
20
30
40
50
2007
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
10
20
30
40
50
Fuente: ENAHO 2004 y 2007. Elaboracin propia. El complemento respecto al 100% en el eje
horizontal corresponde a individuos fuera de la poblacin objetivo. Hacia la izquierda de la lnea
de pobreza, stos son individuos mayores a 13 aos de edad.
En segundo lugar, en trminos de los infiltrados por edad, se observan cifras similares
en todos los intervalos del gasto per cpita. Es indicativo el hecho de que la infiltracin
por esta caracterstica es comparable (en trminos agregados) con la que ocurre con
la infiltracin por pobreza. Esto estara revelando dos procesos. Primero, en trminos
de la oferta del servicio, la gestin estara priorizando la condicin de pobreza por
sobre el criterio de edad al momento de ejecutar y controlar el programa. Segundo, en
trminos de la demanda, se estara evidenciando una distribucin del producto al
interior del hogar hacia miembros que no pertenecen a la poblacin objetivo.
Finalmente, al comparar las cifras de los aos 2004 y 2007, se observan pocos
cambios y en general el diagnstico es aplicable para todo el periodo bajo anlisis.
En la Figura 7 se presentan los resultados para el caso de los CP, donde nuevamente
la subcobertura se encuentra casi homogneamente distribuida en cada uno de los
intervalos tanto para el ao 2004 como para el 2007. Asimismo, en este caso el sesgo
39
Figura 7.
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
20
40
60
80
100
2007
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
20
40
60
80
100
La comparacin de las cifras entre los aos 2004 y 2007 muestra una subcobertura
persistente, una tmida disminucin de los correctamente focalizados y cambios en la
distribucin de los infiltrados hacia intervalos de gasto mayores. Este proceso estara
revelando problemas en el aumento de la cobertura del programa o restricciones en el
acceso. Es decir, los beneficiarios slo estaran cambiando su condicin de correctos
a incorrectos (por la reduccin de la pobreza).
Los hallazgos de Blondet y Trivelli (2004) acerca de las redes de participacin
formadas alrededor de los CP pueden utilizarse para interpretar este fenmeno, ya
que los procesos de graduacin seran ms difciles especialmente si, como sugieren
Beltrn y otros (2001), los participantes forman un grupo de inters. Bajo este
40
Figura 8.
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
10
20
30
40
2007
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
10
20
30
40
Fuente: ENAHO 2004 y 2007. Elaboracin propia. El complemento respecto al 100% en el eje
horizontal corresponde a individuos fuera de la poblacin objetivo. Hacia la izquierda de la lnea
de pobreza, stos son individuos mayores a 13 aos de edad.
41
2004 con los del ao 2007 se hace evidente la reduccin de la subcobertura, aumento
de los correctamente focalizados y aumento en la infiltracin.33
Figura 9.
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
20
40
60
80
100
2007
< -40%
-40% a -30%
-30% a -20%
-20% a -10%
-10% a 0%
0% a +25%
+ 25% a +50%
Bien focalizados
+ 50% a +100%
Infiltracin
> +100%
Subcobertura
20
40
60
80
100
Fuente: ENAHO 2004 y 2007. Elaboracin propia. El complemento respecto al 100% en el eje
horizontal corresponde a individuos fuera de la poblacin objetivo. Hacia la izquierda de la lnea
de pobreza, stos son individuos que reportan contar con un seguro alternativo al SIS.
profundizacin
del
proceso
de
aprendizaje
de
sus
ejecutores.
Los
33
Este resultado revela que la cobertura misma del programa ha aumentado, mas all del escaso
aumento registrado en la asistencia efectiva a la escuela pblica (2% entre 2004 y 2007 en los
niveles inicial, primaria y secundaria segn cifras de la ENAHO).
42
5.1
A partir del 2004 las ENAHO se aplican durante todo el ao (enero a diciembre); en los aos 2001
y 2002 se aplic slo en el cuarto trimestre; y en el ao 2003, para el perodo mayo a diciembre.
43
incrementos del 5%. Por ejemplo, un valor de -15 corresponde al intervalo que va de
10% a 20% por debajo de la lnea de pobreza. La lnea vertical slida en estas figuras
corresponde a la lnea de pobreza, mientras que la lnea vertical discontinua
corresponde aproximadamente a la lnea de pobreza extrema. Asimismo, se calculan
los EMI para participantes, miembros de la poblacin objetivo, infiltrados e individuos
correctamente focalizados, de acuerdo con las ecuaciones (8) y (9).
Esta seccin se centra en el anlisis de los EMI de los participantes y aislando los
posibles efectos de la gestin de cada programa. Es decir, se calcula el impacto de la
compensacin social en trminos individuales sin tomar en cuenta si son muchos o
pocos quienes la reciben. Por ello, los resultados se interpretan como el impacto
medio que genera el PS para un individuo en una determinada posicin de la
distribucin de gasto. En una situacin ideal, se esperara que el perfil del EMI (como
porcentaje del gasto per cpita) a lo largo de la distribucin del gasto sea decreciente
(es decir, en trminos relativos el impacto es mayor cuanto ms pobre es el individuo)
y exactamente igual a cero para individuos ubicados hacia la derecha de la lnea de
pobreza. Ciertamente, esta situacin no es la observada aunque los EMI relativos son
visiblemente mayores para los ms pobres. No obstante, el EMI decreciente se diluye,
en algunos casos, en niveles de gasto muy por encima de la lnea de pobreza.
Por su parte, las diferencias entre lo hallado para el ao 2004 con los resultados para
el ao 2007 no son pronunciadas, salvo en los niveles muy bajos de gasto. Una
explicacin es que la incidencia de individuos muy por debajo de la lnea de pobreza
extrema es bastante reducida en ambos aos, lo que incrementa la variabilidad de las
estimaciones. Por este motivo, en el anlisis que sigue se analizan las cifras para el
ao 2007, explorando las diferencias transversales, ms no temporales, de los EMI.
En la Figura 10 se presentan los resultados para el VL donde se observa, en
promedio, un impacto cercano al 20% para los participantes ms pobres y de
alrededor del 10% para aquellos que se encuentran alrededor de la lnea de pobreza.
Por ejemplo, es notorio observar que este impacto del 10% ocurre para aqullos que
presentan un gasto de hasta 50% por debajo y por encima de la misma. As, en este
rango el EMI muestra un patrn casi estable, siendo slo ligeramente inferior muy a la
derecha de la distribucin de gastos (alcanza un mnimo entre 5% y 6%). Los
resultados para el resto de grupos poblacionales confirman este diagnstico.
Este proceso revela que, en trminos de impacto, si el receptor del VL es muy pobre
(posiblemente los pobres extremos) el ahorro producido es significativamente mayor al
44
2004
2004
EMI en infiltrados
2004
2004
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
-35
-45
-55
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
0
-15
0
-25
10
-35
10
-45
20
-55
20
-65
30
-65
2007
30
-75
2007
+85
40
-75
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
-25
-35
-45
-75
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
0
-25
0
-35
10
-45
10
-55
20
-65
20
-75
30
-55
2007
30
-65
2007
+85
40
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
45
Ver Pollit y otros (1996) para resultado en trminos nutricionales y Ravina y otros (2002) para
estimaciones en trminos de asistencia escolar.
46
2004
2004
EMI en infiltrados
2004
2004
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
-35
-45
-55
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
0
-35
0
-45
-55
-65
10
-65
2007
10
-75
2007
+85
15
-75
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
-25
-35
-45
-75
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
-25
0
-35
0
-45
-55
-65
10
-75
10
-55
2007
-65
2007
+85
15
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
36
47
48
distributivos por el solo hecho de que los beneficios que disfrutan son altamente
comparables con los que disfruta un individuo correctamente focalizado.
EMI en infiltrados
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
-15
+5
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
-35
-45
-55
-65
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
0
+25
0
+15
20
+5
20
-5
40
-15
40
-25
60
-35
60
-45
2007
80
-75
80
2004
+85
2007
-55
-25
100
2004
-65
-35
100
-75
-45
-75
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
0
+5
0
-15
20
-25
20
-35
40
-45
40
-55
60
-65
60
-75
2007
80
-55
80
2004
+95
2007
+85
2004
-65
100
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
49
Figura 13. EMI segn gasto per cpita, Seguro Integral de Salud
(% del gasto per cpita en cada intervalo)
EMI en participantes
2004
20
EMI en infiltrados
2004
20
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
-35
-45
-55
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
0
-15
0
-25
-35
-45
10
-55
10
-65
15
-65
2007
15
-75
2007
+85
20
-75
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
-25
-35
-45
-75
+95
+85
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
0
-25
0
-35
-45
-55
10
-65
10
-75
15
-55
2007
15
-65
2007
+85
20
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
5.2
Efectos distributivos
En esta seccin se consideran los resultados de gestin e impacto tras agregar los
EMI individuales para los participantes de los diferentes PS. El proceso es el siguiente:
de la seccin anterior se deduce que cada participante tiene asignado un EMI
calculado en base a la posicin que tiene en la distribucin de gasto (y otras
caractersticas individuales, ver Anexo B). La suma de los EMI para los participantes
puede interpretarse como el impacto total que genera el programa (sin diferenciar a
quien lleg). Este resultado posteriormente puede ser desagregado entre los
participantes existentes en diferentes tramos de la distribucin del gasto y puede
calcularse el porcentaje de los beneficios totales concentrados en cada uno de los
grupos. Es decir, se obtiene una medida de la distribucin de beneficios observada o,
en trminos ms precisos, de la progresividad del PS.
Ntese que en este ejercicio ya se incorporan las dimensiones de infiltracin y
subcobertura que caracteriza cada programa. Por ejemplo, si es que la subcobertura
es muy elevada pocos pobres se vern beneficiados por los (potencialmente altos)
impactos del PS. Del mismo modo, si la infiltracin es elevada muchos individuos no
50
Figura 14. Distribucin del EMI total segn gasto per cpita
(% del EMI total entre participantes)
Vaso de Leche
15
Comedor Popular
2004
15
2004
2007
2007
15
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+ 15
+ 25
+ 35
+ 45
+ 55
+ 65
+ 75
+ 85
+ 95
+110
+130
10
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+ 15
+ 25
+ 35
+ 45
+ 55
+ 65
+ 75
+ 85
+ 95
+110
+130
10
Desayuno Escolar
15
2004
2007
10
0
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
+110
+130
10
-85
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
+110
+130
2007
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
Del anlisis conjunto de ambos grficos se desprende que la mayor proporcin de los
beneficios va a parar a los pobres para todos los PS. En trminos de la Figura 14, la
distribucin de beneficios tiene forma de campana y la mayor densidad del impacto
ocurre a la izquierda de la lnea de pobreza, mientras que en trminos de la Figura 15
los beneficios acumulados de los programas son recibidos en su mayora por los
individuos pobres. En concreto, los beneficios totales entre los ms pobres se ubican
alrededor del 60%, alcanzan hasta el 80% en el caso del SIS y se reducen hasta el
58% para VL. Por ello, se sostiene que el SIS es progresivo y los PS alimentarios bajo
anlisis seran a penas progresivos. Estos resultados son consistentes con Chacaltana
(2001), Lavado (2007) y Yamada y Castro (2007).
51
Comedor Popular
80
80
60
60
40
40
20
2004
2004
2007
Desayuno Escolar
80
60
60
40
40
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
2004
2007
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
-35
-45
-55
-65
0
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
+5
-5
-15
-25
-35
-45
+85
2007
-55
-15
20
2004
-75
20
+95
80
+85
100
-65
-25
100
-75
-35
-45
-55
-65
0
+95
+75
+65
+55
+45
+35
+25
+15
-5
+5
-15
-25
-35
-45
-55
-65
-75
+85
2007
-75
20
+95
100
+85
100
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
beneficios individuales los EMI en el caso del SIS son sensiblemente menores a los
del CP. Sin embargo, justamente la mayor cobertura permite que los beneficios sean
mejor aprovechados (la gestin ayuda al resultado) y la infiltracin (potencial va por la
52
53
que la extensin del argumento acerca del alto grado de infiltracin por este concepto
en el VL. Como se coment, en estrictos trminos distributivos, este problema no es
mayor. Sin embargo, revela que el beneficio del programa tiende a diluirse en los
hogares y puede tener consecuencias graves en otras dimensiones de la pobreza
(como nutricin). En el caso de los DE, la proporcin que va a parar a los pobres
infiltrados es menor, como resultado del menor desvo de recursos que existe en este
programa por este canal.
Bien focalizados
Bien focalizados
Infiltrados
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
Infiltrados
Bien focalizados
Bien focalizados
Infiltrados
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15
-5
+5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
Infiltrados
Fuente: ENAHO 2004 a 2007. Elaboracin propia a partir de los resultados del Anexo B.
bajos,
se
esperara
que
los
beneficios
acumulados
estn
concentrados (en cifras muy cercanas al 100%) entre los pobres. Es decir, una forma
muy simple de analizar cun lejos se encuentra la poltica social de una situacin ideal
es que a partir de la Figura 15, se calcule la brecha de beneficios acumulados entre
54
55
5.3
Indicadores de gestin
VL
CP
DE
SIS
SC
SX
EMICF / EMIP
SC
SX
EMICF / EMIP
SC
SX
EMICF / EMIP
SC
SX
EMICF / EMIP
Costa
Costa
Sierra
Sierra
Selva
Selva
Urbana
Rural
Urbana
Rural
Urbana
Rural
74.3
74.9
0.98
58.9
58.8
1.00
75.5
77.1
0.93
65.6
67.4
0.95
68.7
69.4
0.98
97.8
97.9
0.95
83.5
83.4
1.01
74.6
74.5
1.01
95.1
95.5
0.91
78.1
85.0
0.68
62.8
62.5
1.01
98.1
98.1
0.99
58.6
59.6
0.98
73.6
73.5
1.01
97.1
97.3
0.94
47.8
50.5
0.95
59.6
59.2
1.01
99.2
99.1
1.10
68.3
71.5
0.90
68.0
67.9
1.00
Lima
Total
64.2
66.5
0.94
63.1
63.5
0.99
66.9
68.3
0.96
98.6
98.7
0.90
61.1
64.1
0.92
54.7
54.5
1.00
94.7
94.8
0.97
90.6
90.9
0.97
84.2
84.1
1.01
97.1
97.4
0.92
61.6
71.5
0.74
65.9
64.8
1.03
Fuente: ENAHO 2007. Elaboracin propia basada en las ecuaciones (10) y (11).
56
hallazgo es consistente con los argumentos anteriores donde se indic que problemas
de gestin en el VL y los DE tendran implicancias distributivas desfavorables. En
concreto, la subcobertura tiende a estar subestimada si es que se analiza el ratio sin
corregirse por el efecto distribucin del impacto. Claramente, el costo en trminos
distributivos es ms alto en el caso del DE que en el VL (es til recordar los patrones
de beneficios individuales que caracterizan a ambos programas). As, si bien la gestin
de los DE en trminos de control de la subcobertura es mejor que en el caso del VL,
dada la mayor relevancia que tiene este problema en DE, la figura se revierte.
En el caso de CP el ratio EMICF/EMIP es, en promedio, igual a 0.92, incluso menor al
VL (alrededor de 0.96) aunque mayor a DE (alrededor de 0.74). Es til recordar que el
patrn de beneficios individuales de este programa mostraba niveles de ahorro de
hasta un 80% para los ms pobres y un decrecimiento casi monotnico a lo largo de la
distribucin. Por ello, un ratio de 0.92 revela que si bien el impacto esperado es alto,
solo una pequea proporcin del mismo se materializa dada la falta de acceso de
muchos de los pobres al programa. Una situacin diferente es la observada para el
SIS, donde el ratio de EMIs es levemente mayor que 1. Es decir, el efecto de la
subcobertura se ve atenuado si es que se considera la forma en la que se distribuyen
los beneficios. De este modo, el ratio ponderado termina siendo ligeramente menor (el
indicador ponderado es 65% mientras que el indicador basado en contero asciende a
66%). Precisamente, a partir del patrn de beneficios individuales analizado en las
secciones anteriores (similar al CP) y cierto nivel aceptable de cobertura, asegura que
la mayor proporcin de los beneficios esperados se hagan efectivos.
En el Cuadro 4 se presentan los resultados para la infiltracin. Anlogamente, en este
caso, FX hace referencia a la tasa ponderada y FC a la tasa sin ponderar. Cuando el
ratio EMIF/EMIw es mayor que 1, el impacto es mayor entre infiltrados (EMIF) que entre
el resto de participantes37 y el problema de infiltracin estara siendo subestimado si
no se ponderan los indicadores.
Los resultados son consistentes con el diagnstico de secciones previas y permiten
establecer dos grupos de programa. Por un lado, VL y DE (con ratios mayores a 1) y,
por otro lado, CP y SIS (con ratios menores a 1). La interpretacin en trminos de la
gestin y distribucin de beneficios discutida para la subcobertura es igualmente
aplicable para el caso de la infiltracin. Sin embargo, resulta til detenerse en algunas
precisiones adicionales.
37
Se recuerda que EMIF > EMIW es una condicin suficiente para que EMIF > EMICF.
57
VL
CP
DE
SIS
FC
FX
EMIF / EMIw
FC
FX
EMIF / EMIw
FC
FX
EMIF / EMIw
FC
FX
EMIF / EMIw
Costa
Urbana
Costa
Rural
Sierra
Urbana
Sierra
Rural
Selva
Urbana
Selva
Rural
Lima
Total
70.3
83.0
1.18
61.0
55.4
0.91
60.3
62.7
1.04
51.5
25.9
0.50
65.2
81.4
1.25
60.6
66.3
1.09
49.9
75.6
1.52
42.9
37.5
0.87
67.0
81.1
1.21
36.2
36.1
1.00
32.0
41.8
1.31
31.8
12.7
0.40
52.3
76.4
1.46
23.4
19.1
0.82
17.2
32.9
1.91
17.1
17.2
1.00
58.4
73.5
1.26
50.8
61.1
1.20
37.5
53.9
1.44
40.7
26.7
0.66
56.8
80.0
1.41
54.8
47.1
0.86
36.1
60.4
1.67
34.1
31.6
0.93
76.9
82.1
1.07
56.2
28.5
0.51
55.1
56.2
1.02
54.8
52.5
0.96
62.6
79.9
1.28
45.8
34.4
0.75
28.9
44.9
1.56
31.3
24.5
0.78
Fuente: ENAHO 2007. Elaboracin propia basada en las ecuaciones (10) y (11).
revelan situaciones menos dramticas que las permiten observar los indicadores sin
ponderar.
SC
SX
FC
Fx
CP
CP
VL
VL
VL
DE
CP
DE
SIS
VL
SIS
CP
DE
SIS
DE
SIS
6 Discusin
Es un hecho que la gestin de los PS estudiados se encuentra lejos de una situacin
ideal, incluso en el caso del SIS donde la evaluacin arroja mejores resultados en
comparacin con los programas nutricionales: VL, DE y CP. Dos posibles reformas
permitiran cambiar esta situacin. Primero, alterar los patrones de beneficios de los
programas, algo que podra pensarse ms para el caso de DE y VL. Sin embargo, esta
reforma tiene que ver con el diseo de los productos que se distribuyen y va ms all
59
de las recomendaciones que este estudio plantea abordar. Segundo, abordar los
problemas de gestin de los PS; reformas que s son materia de anlisis y ciertamente
afectan a todos los programas bajo estudio, aunque con diferente nivel de importancia.
As, tomando como dados los patrones de beneficios individuales, se plantean un
conjunto de lneas de accin prioritarias que podran implementarse en el corto y
mediano plazo para potenciar el sesgo progresivo de los programas de compensacin
social en el Per.
Es til comenzar repasando los problemas:
(1) Destaca la baja cobertura en todos los programas sociales, hecho que ciertamente
es ms grave en el caso de los CP. Dado su potencial de beneficios hacia los
pobres, tolerar niveles tan altos de subcobertura resulta en prdidas sociales muy
elevadas para el pas. En el resto de programas las tasas de subcobertura son
significativamente menores, pero no por ello menos preocupantes.
(2) Se presencian tambin elevados niveles de infiltracin, hecho que reviste mayor
gravedad para el VL y los DE. En ambos casos el problema no se evidencia tanto
en trminos de la tasa (por conteo) en s misma, sino los efectos distributivos que
sta genera: un infiltrado en el caso del VL y sobre todo del DE es relativamente
ms costoso en trminos distributivos que en el resto de PS. Por contraste, los CP
y el SIS tambin presentan tasas (por conteo) relativamente altas, pero el patrn
de impactos de estos programas a lo largo de la distribucin del gasto hace que el
significado de este problema en trminos distributivos sea de menor importancia.
(3) En un contexto de reduccin sostenida de las tasas de pobreza, se sugiere que los
problemas de infiltracin de los PS analizados persisten debido a deficientes
sistemas de graduacin de beneficiarios adems de patrones de impacto que
incentivan a los antiguos pobres (presumiblemente con niveles de vulnerabilidad
todava elevados) a seguir beneficindose de los programas. Asimismo, aunque
menos evidente por el tipo de diagnstico utilizado, la desviacin del beneficio del
VL al interior del hogar estara contribuyendo a las tasas de infiltracin observadas.
Sin embargo, a pesar de que este problema puede acarrear consecuencias en
trminos de resultados en nutricin, ello no es necesariamente cierto en trminos
distributivos.
De este modo, si es que el gobierno desea potenciar el efecto progresivo de los PS, la
solucin a estos tres problemas debera incluirse en la agenda de corto plazo. Para
ello se proponen las siguientes lneas de accin.
60
(1) Como primera lnea de accin se sugieren reformas en los CP con el objetivo de
aumentar su cobertura pero a travs de un adecuado sistema de identificacin de
beneficiarios.
Es tan baja la participacin en los CP que podra considerarse un programa en las
etapas iniciales de su implementacin. Para avanzar en este camino, se podran
utilizar el Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) desarrollado por el MEF y la
informacin actualizada de los Mapas de Pobreza a nivel de distritos del Foncodes y el
MEF. Con ello se pueden identificar dnde se concentran los grupos ms vulnerables a
ser beneficiados por este programa y cules son las necesidades de infraestructura
para que el mismo funcione adecuadamente.
Al respecto, es importante notar el reto que plantean los CP: programa donde la
gestin es particularmente deficiente pero con beneficios potenciales elevados. Tal
situacin permite intuir que pequeos avances en la reduccin de la subcobertura
podran determinar efectos pronunciados en trminos de la progresividad del gasto
social. Sin embargo, un plan como ste asume que modificar la estructura de los CP
(por ejemplo, reasignndolos hacia zonas de mayores niveles de pobreza) no acarrea
costos muy altos en trminos polticos y sociales. Lamentablemente, debe
reconocerse que otros problemas de gestin (como la politizacin y falta de
transparencia en la ejecucin del programa) o los grupos de inters formados entre los
beneficiarios hacen pensar que estos costos podran ser elevados.
Incluir este tipo de costos va ms all del anlisis desarrollado en el presente estudio,
pero debe tomarse en cuenta al momento de analizar las lneas de accin que aqu se
proponen. Por ejemplo, en Vsquez (2006) se propone una hoja de ruta que incluye
procesos de negociacin con los beneficiarios y la tercerizacin de las funciones de los
programas alimentarios, adems de sistemas de identificacin de grupos vulnerables y
desarrollo de procesos de monitoreo y evaluacin. Tales propuestas se enmarcan
dentro de un plan de reformas ms ambicioso a partir de la creacin del Sistema
Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos
Vulnerables de la Infancia.
(2) Una segunda lnea de accin, tambin a desarrollarse con el objetivo de aumentar
la cobertura de los PS, tiene que ver con planes agresivos de incorporacin de
beneficiarios al SIS.
Si bien este programa en trminos comparativos muestra mejores resultados que los
nutricionales todava puede avanzarse mucho ms. El inters, al igual que en el caso
61
de los CP, es el elevado impacto potencial que tiene entre la poblacin pobre y el bajo
costo de la infiltracin. Es decir, se pueden desarrollar planes de incorporacin
masivos de beneficiaros siendo menos exigentes con aquellos individuos que viven en
zonas con altas concentraciones de pobreza, pero que no pertenecen en estricto a la
poblacin objetivo del programa. Esto significa que en el caso del SIS se prioriza
reducir la subcobertura mas que la infiltracin. En otras palabras, el programa puede
puede expandirse muy rpidamente en las zonas ms pobres del pas tolerando tasas
de infiltracin razonables toda vez que el costo en trminos distributivos de este
problema es bajo. Es ms, considerando la distribucin de beneficios individuales del
SIS se intuye que existir una autoexclusin relativamente alta (por lo menos mayor a
la que permite intuir el VL y DE) cuando este programa se generalice a zonas con
menores concentraciones de pobreza.
(3) En una tercera lnea de accin se busca mejorar los sistemas de identificacin de
beneficiarios con el objetivo de integrar diversos mecanismos focalizacin de PS.
El objetivo fundamental es buscar la manera de que se reduzcan los niveles de
infiltracin en general. Toda vez que los programas parecieran no estar reportando
informacin adecuada de sus beneficiarios, se propone utilizar herramientas de
identificacin que permitan mejorarlos en este aspecto. De momento se cuentan con
diversos candidatos como sistemas de identificacin de hogares vulnerables: SISFOH,
mapas de pobreza, fichas de identificacin del SIS o del programa Juntos entre otras.
Se propone que todas ellas con sus fortalezas y debilidades se unifiquen en un nico
sistema lo suficientemente flexible que permita identificar las poblaciones objetivo y
beneficiarios de los principales programas de compensacin social. La propuesta es
utilizar el SISFOH como sistema unificador que absorba los elementos positivos de las
otras estrategias y corrija sus deficiencias.
Por ello lo que se propone es una ficha nica, que defina el acceso a que programas
sociales tiene derecho el hogar y no replicar sistemas de identificacin ad-hoc.
Claramente, esta propuesta est inspirada en objetivos de mediano plazo que apuntan
a la fusin de los PS bajo un nico sistema de ayuda. El funcionamiento de este
sistema integrado de polticas sociales ha sido explicado con detalle en Vsquez y
Franco (2007), donde adems de la oferta programtica se da nfasis a un
componente de demanda a partir de transferencias condicionadas. Por ello, el Fondo
de Inclusin Social (FIS) discutido por los autores se puede considerar como el
objetivo final. Estas lneas de accin revelan pasos intermedios y prioritarios que
permitirn potenciar la progresividad de los programas de asistencia social mientras se
62
llega al FIS o incluso antes de iniciar su reforma. Por ejemplo, al interior del FIS puede
considerarse que el componente de asistencia social contiene dos tipos de ayuda:
salud (SIS) y alimentacin (DE, VL y CP). Un programa de tales caractersticas bien
puede enmarcarse dentro de un sistema de transferencias condicionado (discutido en
Vsquez, 2005) donde el valor de la transferencia se estimara en base a los ahorros
estimados en la seccin 5.1.
(4) Como cuarta lnea de accin, y tambin para hacer frente al problema de
infiltracin, se proponen sistemas de graduacin de los programas sociales, sobre
todo para el caso del VL.
Para ello, se deben desarrollar sistemas que puedan reconocer la capacidad de los
beneficiarios de resolver sus vulnerabilidades. As, se proponen sistemas por etapas
donde el beneficiario que ya no es parte de la poblacin objetivo pero que todava no
ha potenciado todas sus capacidades tiene la posibilidad de seguir utilizando el
programa y entrar a un periodo de prueba, una etapa de preparacin para cuando ya
no reciba la ayuda social. El objetivo de este sistema es doble. Por un lado, se tiene el
componente de ayuda social comn para la poblacin objetivo y aquellos en el grupo
de prueba; y por otro lado, se tiene un componente de preparacin que deber
encargarse de identificar los elementos que limitan la capacidad del individuo de
generar recursos.
En trminos de esta lnea de accin solamente puede mencionarse la idea general, ya
que hay mucho por estudiar al respecto. Primero, es preciso saber qu es lo que
motiva a los individuos a utilizar los PS y ms an qu determina que sigan utilizando
los PS una vez que dejan de pertenecer a la poblacin objetivo. Segundo, se requiere
saber cunto tarda un individuo en dejar voluntariamente de utilizar un PS y cul es el
nivel de ingreso o de otras condiciones sociodemogrficas asociadas con esta
decisin. Tercero, es necesario estudiar los flujos de entrada y salida por PS que
permitan realizar una mejor caracterizacin de los mismos desde el punto de vista de
la demanda.
Sin tales conocimientos sera difcil desarrollar sistemas de graduacin efectivos y por
ello consideramos estas como la principal lnea de investigacin futura. Ntese
adems que la relevancia del estudio de estos flujos son tambin importantes para el
desarrollo de la poltica (2) de incorporaciones masivas en el SIS toda vez que
permitir entender y confirmar la existencia del esperado proceso de autoexclusin
de beneficiarios. Asimismo, en trminos de las polticas (1) y (3) cobra relevancia en
63
64
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as it Gets, Documento de Discusin 07/06, CIUP.
67
Vt (a) = Vs (b)
IPCt (a)
= Vs (b) t,s (a,b) .
IPCs (b)
68
(12)
Primera etapa
Se procedi a estimar el modelo de participacin Pr(w = 1 | X, Z ) = G(X, Z) para cada
PS y para cada ao, de 2004 a 2007. Dentro de las variables incluidas en la ecuacin
del gasto (X o combinaciones lineales de stas) se tiene: sexo del individuo, edad, el
cuadrado de la edad, variables binarias sobre la salud del individuo (4 indicadores:
malestar general, enfermedad, recada de enfermedad crnica y accidente), nivel
educativo alcanzado, indicadores sobre empleo sectorial (7 variables, porcentaje de
miembros ocupados en los sectores agricultura, pesca y minera, industria,
construccin, comercio, servicios gubernamentales y servicios en el sector privado),
sexo del jefe del hogar, edad del jefe del hogar, raza del jefe del hogar, indicadores
69
VL
2004
2005
2006
2007
2004 a 2007
Observaciones
75,348
73,794
75,119
76,759
252,129
Participantes
7,562
9,267
8,962
8,263
30,494
Pseudo R
0.2101
0.1942
0.2057
0.2001
0.1979
Observaciones
75,348
73,790
70,304
76,737
251,727
Participantes
1,859
2,428
1,987
1,792
7,272
Pseudo R
0.1769
0.1435
0.1618
0.1223
0.1352
Observaciones
76,513
68,960
70,330
78,140
255,769
Participantes
3,009
4,484
4,470
6,301
18,243
Pseudo R
0.6084
0.5265
0.5278
0.5677
0.5347
Observaciones
76,506
68,960
74,601
82,948
271,424
Participantes
6,319
10,519
14,545
17,648
53,013
0.4660
0.4092
0.4597
0.3876
0.4106
CP
DE
SIS
Pseudo R
La columna 2004 a 2007 muestra los resultados de un probit tras haber concatenado
las encuestas individuales. En esta especificacin se incluye, adems de las variables
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Segunda etapa
Dado que es de inters encontrar estimaciones del EMI para individuos dentro y fuera
de la poblacin objetivo, as como para participantes correctamente focalizados e
infiltrados, se procede a estimar una especificacin del gasto38 muy flexible que incluye
una serie de interacciones entre indicadores sobre la pertenencia de la poblacin
objetivo y otras caractersticas (conocido como modelo saturado en la literatura
economtrica). Para cada programa se pasa a estimar una ecuacin de la forma:
38
La definicin del gasto utilizada corresponde al clculo ms agregado provisto por el INEI. Es
decir, se incluyen los gastos monetarios y no monetarios.
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estas coeficientes con las medias muestrales de las variables X para distintos grupos
poblacionales. Estos clculos son los presentados y discutidos en la seccin 5.
Cuadro B2. Estimaciones del EMI (Coeficientes )
Vaso de Leche
w
245.932
P=1
-22.686
24.023
-35.383
24.281
-79.399
23.170 *
-82.583
23.588 *
-21.235
24.065
-64.803
23.593 *
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
Zona 5
Zona 6
Zona 7
Sector 1
Sector 2
Sector 3
Sector 4
Sector 5
Sector 6
Sector 7
Sexo
Sexo JH
Edad JH
Edad JH
Agua
Electricidad
-7.332
-39.817
-6.309
-8.656
-3.352
40.902
20.459
-64.025
3.147
9.879
-0.089
8.707
-3.818
Combustible
35.434
Edad JH
Agua
Electricidad
16.868
18.699
-14.986
46.103
45.453
-66.679
-19.707
-95.147
50.108
2.683
-0.021
5.200
27.652
Combustible
12.395
N
2
24.239
26.659
26.552
28.468
24.965
30.620
25.413
3.629
5.736
0.851
0.009
3.820
3.432
*
*
*
*
7.642 *
P=0
59.049
18.318 *
22.400
19.165
-33.768
17.100
-26.113
18.098
57.741
20.411 *
12.985
18.338
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
Zona 5
Zona 6
Zona 7
Sector 1
Sector 2
Sector 3
Sector 4
Sector 5
Sector 6
Sector 7
Sexo
Sexo JH
Edad JH
13.684 *
Comedores
Desayunos
Seguro Integral de
Populares
Escolares
Salud
357.452
129.999 *
P=1
167.240
50.851 *
29.726
38.490
329.833 101.217 *
235.140
71.652 *
198.465
95.790
82.982
178.092
195.212
106.479
145.865
-121.758
26.507
-93.771
24.619
-1.238
0.019
21.909
-42.714
-16.530
62.761 *
56.540
73.452
151.898
109.062
90.935
78.344
95.621
70.986
28.669 *
26.520
4.805
0.048
22.598
24.776
24.756
156.447
142.562
157.735
173.175
154.762
161.848
149.328
186.467
141.058
18.905
28.817
9.230
0.096
25.351
23.103
6.061 *
34.909
26.657
24.744
33.388
27.964
33.048
27.412
31.716
26.372
7.904
7.770
1.076
0.011
5.930
9.154
254,155
0.2018
*
*
*
*
*
249,730
0.3896
*
*
*
*
5.095 *
65.236
2.250 *
P=1
97.261
27.784 *
98.906
28.009 *
78.282
27.757 *
92.026
27.849 *
88.663
27.841 *
95.584
27.877 *
P=1
21.695
4.333 *
35.557
4.498 *
7.862
4.388
29.497
4.368 *
24.728
4.368 *
35.681
4.405 *
9.750
4.747
22.605
24.512
12.727
-0.485
12.159
-1.861
6.633
1.145
-0.012
0.888
-6.428
4.029
13.986
8.052
4.407
6.692
-0.232
10.059
-0.302
-2.849
-0.281
0.001
2.464
-3.879
4.044
5.383
4.500
5.141
4.279
5.448
4.248
0.702
1.204
0.165
0.002
0.838
0.849
1.710 *
1.275
1.496
-8.771
P=0
-73.477 138.150
-157.381 163.077
155.059 155.609
-142.757 152.852
-134.042
-341.682
-162.318
60.081
-175.360
1.611
-124.507
-374.378
-222.799
7.888
54.243
-26.857
0.288
-58.022
-128.248
51.582
8.743
10.620
9.191
10.261
9.019
10.881
8.983
1.391
2.238
0.361
0.004
1.599
2.910
*
*
*
*
*
*
*
*
*
P=0
296.320
38.992 *
245.183
38.963 *
351.490
39.253 *
255.381
38.474 *
330.523
39.008 *
238.384
38.726 *
424.137
52.960 *
84.540
13.436 *
52.607
17.064 *
45.519
14.863 *
77.614
16.702 *
56.843
13.885 *
23.728
17.072
40.123
13.621 *
7.127
3.132 *
-4.129
4.598
-1.981
0.855 *
0.010
0.009
-25.556
3.669 *
-9.616
3.969 *
P=0
89.828
17.169 *
123.129
17.000 *
40.034
18.227 *
133.377
16.903 *
106.425
17.400 *
118.597
16.821 *
-17.019
21.408
44.280
10.641 *
8.392
15.459
13.179
13.231
88.210
12.807 *
45.933
11.311 *
-15.889
16.204
3.807
11.340
3.393
2.224
2.273
3.573
-3.244
0.487 *
0.025
0.005 *
-15.513
2.693 *
-6.343
2.453 *
-68.351
-22.906
4.338 *
247,503
0.5122
3.395 *
255,770
0.6893
Nota: La primera columna de cada programa muestra los coeficientes estimados, mientras que la
segunda columna presenta los respectivos errores estndares. Se marca con * a los coeficientes
estadsticamente significativos.
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