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scar Diego Bautista

tica para corruptos


Una forma de prevenir la corrupcin en
los gobiernos y administraciones pblicas

Coleccin

Descle De Brouwer

ndice

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Captulo 1. La corrupcin en el gobierno: sus causas
y motivaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1. La corrupcin: un viejo malestar que sigue presente . . . . .


1.1. La corrupcin: su definicin en dos sentidos . . . . . .
1.2. La corrupcin en el mbito pblico . . . . . . . . . . . . .
2. Factores que fomentan la corrupcin. . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Factores socioculturales o externos al individuo . . . .
2.2. Factores internos o estados afectivos en el
individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Dinmica perversa o crculo vicioso entre factores
externos e internos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. El coste de la corrupcin en la vida pblica . . . . . . . . . . . .

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Captulo 2. El control de conductas corruptas en


polticos y funcionarios mediante el fortalecimiento
de valores ticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

1. La institucionalizacin de la tica como medio para


el autocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
1.1. El proceso de asimilacin de la tica . . . . . . . . . . . . 66
1.2. Beneficios de fomentar la tica pblica . . . . . . . . . . 74

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Captulo 3. Combatiendo la corrupcin en el mbito


internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1. Acuerdos internacionales para combatir la corrupcin . . . .


2. Legislacin anticorrupcin internacional . . . . . . . . . . . . . .
3. Organismos para combatir la corrupcin . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Organismos multinacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Organismos pblicos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Organismos de participacin social . . . . . . . . . . . . .
4. Otros instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Captulo 4. La prevencin de la corrupcin mediante


un sistema tico integral (SEI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

1. Un modelo para prevenir la corrupcin: el Sistema tico


Integral (SEI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Proceso de conformacin del Sistema tico Integral
(SEI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Primera Fase. Identificacin de la tica como
materia prima. Deliberacin, concienciacin
y voluntad poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Segunda fase. Asignacin de un responsable,
integracin del equipo tico y misin institucional .
2.3. Tercera fase. Preparacin de los instrumentos de
trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Cuarta fase. La operacin del trabajo . . . . . . . . . . . .
2.5. Quinta fase. Supervisin, Control y Evaluacin . . . .

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Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Introduccin

Dos preguntas bsicas dieron origen a este trabajo. La primera:


Por qu se ha incrementado la corrupcin y las conductas antiticas
en los gobiernos y administraciones pblicas del mundo? La segunda:
Cmo establecer diques para contener ese mar de corrupcin que
inunda a los distintos gobiernos y administraciones pblicas? Si hay
corrupcin en los gobernantes y en los funcionarios pblicos es porque sus mentes han sido tocadas por diversos antivalores. El hombre
es lo que piensa. Lo que realiza cada individuo es resultado de lo que
est en su pensamiento, ste es la fuente de los actos. Una conducta sana lo es a partir de un pensamiento sano. Por lo tanto, si dentro de las
instituciones pblicas existen personas corruptas ser porque en su
mente existen pensamientos que les impulsan a obrar as, luego existe
una crisis de valores en los servidores pblicos. De ah la importancia
de disear y establecer estrategias para fomentar y fortalecer principios
y valores ticos que arraiguen en la mente de los polticos y funcionarios.
El incremento de la corrupcin en los gobiernos y administraciones pblicas produce desvo de recursos y derroche de los mismos aunado a otras conductas reprochables que generan: a) Ineficiencia en el
funcionamiento de las instituciones pblicas, b) Incumplimiento de

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objetivos y metas en los programas de gobierno, c) No resolucin de


los problemas y necesidades ciudadanas, d) Prdida de confianza en el
gobierno y en las instituciones. Todo ello provoca que se perpete el
sufrimiento humano en sus diversas manifestaciones: pobreza, desempleo, enfermedad, hambre, injusticia, incluso puede llegar a ocasionar
la muerte cuando se omite algn servicio bsico al ciudadano.
Actualmente, la confianza en los gobiernos y en las instituciones
pblicas se ve cuestionada, entre otras causas, por los malos resultados
en la gestin pblica y por los constantes casos de antivalores encontrados en la conducta de polticos y funcionarios: abuso de autoridad, trfico de influencias, mentira, prevaricacin, transfuguismo, uso indebido del patrimonio pblico o corrupcin. El dficit de confianza en los
gobiernos durante la dcada de los noventa dio lugar a que en 1998 la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) realizara una serie de estudios al respecto. Como resultado de los
mismos se public en 2000 la obra titulada Confianza en el gobierno.
Medidas para fortalecer el marco tico en los pases de la OCDE.
El descuido de la tica pblica, entendida como la tica aplicada a
la poltica y administracin pblica, y la falta de mecanismos que la garanticen provocan que los servidores pblicos sean tentados a caer en
las prcticas de corrupcin, y de hecho caigan.
Histricamente, la corrupcin poltica ha sido objeto de reproche
moral en todas las sociedades. Los testimonios de las diferentes culturas as lo prueban. Desde mediados del siglo XX, y hasta la fecha, se ha
vuelto ms frecuente y, a la vez, ms evidente, tanto en pases desarrollados como en pases en vas de desarrollo.
Los diversos mecanismos que intentan combatir los antivalores
son normalmente instrumentos de control externo al individuo (leyes,
reglamentos, cdigos, sanciones) que dejan de lado lo esencial, es decir,
todo lo que se refiere a la esfera interna del individuo, donde residen
los pensamientos y las convicciones, y por ende, la asimilacin de valores que conduce al autocontrol.

Introduccin 13

En los ltimos aos han salido a la luz pblica escndalos de corrupcin que han desacreditado tanto la imagen de los servidores pblicos como la de las instituciones pblicas generando que la ciudadana pierda la confianza en sus gobernantes. Por qu los gobernados dejan de confiar en los gobernantes? Sencillamente porque estos ltimos
son los responsables de solucionar las demandas ciudadanas y dar satisfaccin a la pluralidad de intereses y no lo hacen. Los gobernantes,
junto con su equipo de tcnicos y administradores, tienen la responsabilidad de dirigir los asuntos pblicos y resolverlos. Para eso se propusieron cuando fueron candidatos. Para eso son gobierno. Para eso
sirven los gobiernos.
Pero, por qu si cada vez existen mejores tcnicas, instrumentos
cientficos, metodologas, personal cualificado para hacer ms operativa la administracin no se solucionan los problemas y por el contrario
aumentan? Una primera respuesta, sobre todo en relacin a pases con
economas dbiles, seala que por un lado existe una carencia de recur
sos, ya sea de ndole financiera, material, de infraestructura, de tecnologa o incluso de personal. Por otro lado, tambin existe una carencia
de recursos ticos, a saber, la ausencia de principios y valores en los
miembros que integran los gobiernos y administraciones pblicas que
da pie al surgimiento de actitudes antiticas como la corrupcin, la negligencia, la prevaricacin, el nepotismo, etc. Sin embargo, es la corrupcin la que se convierte en el referente emprico por excelencia al
ser causante de la prdida y desviacin de recursos pblicos, y en consecuencia del incumplimiento de las metas. Quien se corrompe obtiene un beneficio en perjuicio de la sociedad. Quienes han conocido la
corrupcin han sido tocados previamente por la ambicin que les impulsa a engaar y estafar sin ningn tipo de escrpulo.
En la opinin pblica se constata una clara percepcin de que en
la poltica y en el gobierno existe corrupcin y de que quienes partici-

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pan en este mbito son de por s corruptos1. Esta idea tan extendida es
un referente que demuestra, por un lado, que gobernantes y gobernados ignoran los fines de la poltica y, por otro, que existe una crisis de
valores ticos dentro de la funcin pblica. Francisco Laporta, estudioso de la corrupcin, aporta una idea interesante respecto del control este comportamiento desviado:
La causa inevitable y, en ltimo trmino, irreductible, de la corrup
cin es la conducta deshonesta del actor pblico (...) En ltimo tr
mino la corrupcin se da nica y exclusivamente porque un indivi
duo, sea cual sea su entorno, toma la decisin de realizar una accin
determinada, la accin corrupta. Y sa es precisamente la razn por
la que siempre existir la corrupcin: no hay ningn sistema de con
trol posible ni ningn antdoto tan eficaz como para impedir total
mente una opcin individual de este tipo. En todo caso ese sistema
o ese antdoto tendr mucha ms fuerza si es interno al individuo
(educacin, convicciones, valores, etc.) que si es meramente externo
(Laporta, 1997, 28).
Con base en esta afirmacin es posible identificar dos tipos de
control para la corrupcin. Por un lado, un Sistema de Control Externo
al individuo y, por otro, un Sistema de Autocontrol.
En el primer caso, son instrumentos del Sistema de Control Ex
terno: a) Los organismos de los distintos poderes: Ejecutivo, Legislativo,
Judicial (Tribunal de Cuentas, Oficina Anticorrupcin), b) Los instrumentos jurdicos (Leyes y reglamentos), c) Los instrumentos normativos (Cdigos ticos generales y particulares, Cdigos Deontolgicos), d) Los controles burocrticos. (Informes de presupuesto y gasto, auditorias), e) La vigilancia directa (sistemas de vigilancia, cmaras,
micrfonos), f ) Los medios de comunicacin (prensa escrita y virtual,
1. El barmetro Global de la Corrupcin 2004, encuesta aplicada a 50.000 personas
de 62 pases seala que las instituciones ms corruptas para los espaoles son los partidos polticos.

Introduccin 15

radio, televisin) g) Los observatorios ciudadanos (participacin ciudadana en la denuncia de prcticas corruptas). h) Los instrumentos
disuasorios (demandas y procesos judiciales, sanciones econmicas,
administrativas y penales, inhabilitaciones).
En el segundo caso, el Sistema de Autocontrol, se refiere a la transmisin e interiorizacin de valores mediante la tica Pblica, que no es
otra cosa sino el conjunto de valores ticos aplicados y puestos en ejecucin en el mbito pblico, sin pretender adoctrinamientos ni caer en
ideologas. La aplicacin de la tica en el servicio pblico se traduce en
transparencia, responsabilidad, espritu de servicio, calidad del servicio, satisfaccin y mejora de la vida de los ciudadanos.
Sin embargo, conviene plantearse la siguiente cuestin: Cul es la
situacin de la tica Pblica en los gobiernos? Qu instrumentos existen para fomentar verdaderamente valores ticos? A inicios del siglo
XXI, son pocos los Estados que verdaderamente incorporan en su programa de gobierno una poltica de tica pblica para el fortalecimiento
de valores.
Un Sistema que fomente el autocontrol dirigido a la esfera interna
de la persona, bien consolidado, logra que los representantes de cargos
pblicos, por eleccin u oposicin, interioricen valores, expandan la
conciencia, sean dueos de s mismos, precisamente ejerciendo el autocontrol.
En general, los gobiernos ponen mayor nfasis en los instrumentos
de control externo al individuo que en los internos, sin percibir que stos ltimos sirven de complemento a los primeros al operar ah donde
existen vacos, es decir, donde los primeros son incapaces de llegar.
Aunque los instrumentos externos intentan detener la corrupcin
y son cada vez, ms numerosos y sofisticados, las prcticas corruptas
aumentan da a da. Incluso se detectan nuevas formas de llevarlas a
cabo acompaadas de la tecnologa. As lo demuestran las investigaciones y resultados publicados que peridicamente defienden Transpa
rencia Internacional (TI), La Oficina Europea de Lucha Contra el

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Fraude de la Unin Europea (OLAF por sus siglas en francs), la Ofi


cina de Lucha contra el Soborno de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE), entre otros.
Existen momentos y espacios en el mbito pblico donde ni siquiera un conjunto de normas, controles y sanciones institucionales
puede garantizar que el servidor pblico acte de forma ticamente correcta y evite un acto de corrupcin. En esas situaciones, slo si se dan
principios arraigados en el individuo ser posible impedir que acte
para beneficio personal en detrimento del bien pblico. Es imposible
detener la corrupcin y las conductas antiticas si no es por la va
moral. Ningn gobierno podr operar de manera ptima si antes no
educa en la honradez a los miembros que lo integran. De ah la importancia de crear un dique ante la corrupcin que est integrado por el
conjunto de instrumentos contenidos en el Sistema de Autocontrol In
terno al individuo.
Con base en dicha clasificacin este estudio desarrolla el siguiente
eje. Una parte introductoria al fenmeno de la corrupcin en la que se
define esta categora, se presentan los tipos que existen as como las diversas causas que la generan. Una segunda parte dedicada a destacar la
importancia de los valores ticos como instrumento de control interno
dirigido a los individuos que integran el servicio pblico. Un tercer
apartado concerniente a los instrumentos existentes en el mbito internacional para hacer frente a la pandemia de la corrupcin. Finalmente,
una parte dedicada a la prevencin y control de la corrupcin mediante una poltica en tica pblica acompaada de la propuesta de un modelo denominado Sistema tico Integral (SEI).
Si bien existen distintos estudios que analizan la corrupcin desde diversos enfoques como el jurdico o el econmico, este libro aborda el problema desde el punto de vista de la tica. En la tica filosfica es posible encontrar los fundamentos que dan origen a un sano
funcionamiento de la poltica y del conjunto de sus instituciones de
gobierno.

Introduccin 17

El principal reto que se afronta al intentar fomentar la tica pblica no slo es el establecimiento de los valores sino su interiorizacin en
las personas. Sin embargo, es posible saber cules son los valores ticos
deseables, pero lo difcil es aplicar esos valores en la prctica diaria,
erradicando conductas deshonestas y logrando que las cualidades morales aniden en los servidores pblicos. El desafo consiste en encontrar
la forma de concienciar al servidor pblico sobre la importancia de
asumir valores por el bien de la comunidad.
La tica aplicada a la funcin pblica es de vital importancia porque tiene como eje central la idea de servicio. Las tareas y actividades
que realizan gobernantes y funcionarios pblicos estn orientadas a la
satisfaccin de la pluralidad de intereses. La tica de la funcin pblica
es la ciencia del buen comportamiento en el servicio a la ciudadana.
Es adems un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en
el uso del poder pblico, un factor vital para la creacin y el mantenimiento de la confianza en la administracin y sus instituciones. La tica es un factor clave para elevar la calidad de la administracin pblica
mediante la conducta honesta, eficiente y objetiva de los funcionarios
en sus respectivos mbitos.
Todo individuo que participa de la funcin pblica debe tomar
conciencia de que el servicio pblico se define como la accin del gobierno para satisfacer las demandas y necesidades de las personas que
integran el Estado. El poltico y el funcionario pblico no deben olvidar que estn para servir a la comunidad, no para servirse de ella. Todo
buen gobernante sirve a su pas y no se sirve de su cargo para intereses
particulares.
El rescate y fomento de la tica construye, reconstruye, fortalece,
motiva y crea una identidad en los servidores pblicos, conduce a una
mayor responsabilidad, contribuye a evitar la corrupcin al lograr que
el mismo individuo domine sus impulsos mediante el autocontrol, y
permite la recuperacin de la confianza ciudadana en sus instituciones.

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Integrar los elementos de la tica en las herramientas administrativas es esencial para hacer frente a los problemas de ineficiencia, corrupcin y desconfianza que padecen los gobiernos y administraciones a fin
de lograr el desarrollo de una cultura poltica que acompae a los gobernantes y funcionarios. Cualquier gobierno estar legitimado en la
medida en que defienda una verdadera tica pblica, que implique
mayor responsabilidad y atencin al ciudadano.
La estructura de esta obra se compone en cuatro captulos. El primer captulo responde al inters por conocer las causas del incremento de la corrupcin y de diversas conductas antiticas en los gobiernos
y administraciones pblicas contemporneas. A partir de las causas encontradas se establece una clasificacin en dos grupos: a) las de origen
externo al individuo (clasificadas en factores polticos, econmicos, sociales, administrativos), como resultado del contexto en que se desempean; y, b) las de origen interno al individuo, inherentes en la conducta del ser humano (codicia, avaricia, anhelo de poder, vaco existencial). Ambas causas actan en una dinmica perversa que sirve de estmulo para la realizacin del acto corrupto. El captulo segundo seala
que los actuales instrumentos de control (las inspecciones, auditorias,
rendicin de cuentas, informes, leyes, sanciones, la inhabilitacin, penas de crcel) no bastan para detener la corrupcin, ya que dejan de la
do lo esencial, es decir, todo lo que se refiere a la esfera interna del individuo, a su educacin, a sus valores, a su percepcin de la realidad y a
sus convicciones. Es hacia la transmisin e interiorizacin de valores
donde hay que dirigirse para hacer factible la mejora del servidor pblico: el autocontrol. Y esto es lo que se desarrolla en dicho captulo. El
tercer captulo, partiendo de la premisa de que la corrupcin se ha
convertido en una pandemia mundial que afecta a numerosos gobiernos y administraciones pblicas, muestra las principales medidas (legislacin, convenios, creacin de organismos) que en el escenario internacional se estn llevando a cabo con el objetivo de poner diques
frente al fenmeno de la corrupcin. El cuarto captulo desarrolla un

Introduccin 19

conjunto de elementos unidos en un Sistema tico Integral (SEI), el


cual tiene como fin participar en la construccin de un dique institucional slido que ponga freno a las distintas prcticas corruptas que se
desarrollan en los gobiernos y administraciones pblicas. Finalmente
se presentan las conclusiones y las fuentes utilizadas en este estudio: bibliografa, revistas, documentos de trabajo y ponencias, legislacin,
documentos, diccionarios y artculos periodsticos.
La suma de elementos indagados en este estudio tienen como propsito contribuir a la bsqueda de acciones que permitan garantizar el
funcionamiento de un Estado honesto, sobre todo en aquellos gobiernos dbiles que an no han logrado los mecanismos adecuados para
garantizar la honradez en sus servidores pblicos.
Es conveniente, antes de iniciar los captulos de esta obra, sealar
algunas cuestiones. Primero, si bien existen polticos y funcionarios
irresponsables y corruptos, tambin existen los honestos, personas responsables en su trabajo y comprometidas con sus tareas gracias a las
cuales contribuyen al mejor desarrollo de las instituciones. Segundo, la
corrupcin ha existido siempre, cualquiera que sea el sistema poltico
y la poca histrica. Sin embargo, el hecho de reconocer su continuidad histrica no exime de reflexionar y plantear un conjunto de medidas a fin de mermar su alcance. Tercero, la tica no solo se refiere a la
lucha para prevenir y evitar la corrupcin en el servicio pblico, sino
que va ms all, abarca los mbitos privado y social. Implica el compromiso y participacin ciudadana.