Universidad de la Repblica

Facultad de Ciencias Sociales.

Licenciatura en Ciencia Poltica.
Martn Viera
CI: 3.804.533-3

Taller de Descentralizacin, Reforma del Estado y Participacin Ciudadana.

Prof: Alicia Veneziano.

Gobierno electrnico: Modernizacin o Reforma del Estado? Una mirada

descriptiva

desde el punto

de vista de los paradigmas de la

descentralizacin

1. Introduccin.
La incorporacin de tecnologa por parte del Estado para la mejorar sus
procesos de gestin no es una novedad. Pero desde que el fenmeno de
Internet se expandi a escala global en la dcada de los 90, el Estado se viene
enfrentado a cambios vertiginosos en el intercambio de informacin, del cual ha
quedado cada vez ms marginado, ya que la ciudadana absorbe tecnologa
ms rpidamente que el Gobierno, en lo que se denomina la Sociedad de la
Informacin y el Conocimiento (SIC). Esto ha generado que los Gobiernos
pierdan transparencia, eficacia, y (hasta cierto punto) gobernabilidad, frente a
esta nueva realidad.

Varios autores plantean que el avance de las TIC y particularmente de Internet,

ha tenido impactos en diversos campos de estudio (Frick, 2006)1. Desde el
punto de vista de la Ciencia Poltica se pueden distinguir numerosos campos
de estudio, por ejemplo: a) Gobierno Electrnico; b) Democracia Electrnica; c)
Participacin Electrnica; d) Voto Electrnico.
Si bien estos campos parecen poder analizarse de forma independiente, todos
tienen un mismo punto de partida y se ve reflejado en el primer campo de
estudio propuesto: el Gobierno Electrnico (GE).
La mayora de los estudios sobre el GE, tienden a enfocarse en la dimensin
de mejora de la prestacin de servicios, sin considerar su importancia en los
anlisis de reformas institucionales, por ello cabe preguntarse:
Pueden las estrategias de GE profundizar los procesos de descentralizacin?
Existe un potencial de Reforma Institucional en las estrategias de GE que
permitan una mayor participacin ciudadana? Cmo identificar dichas
potencialidades?
El presente trabajo busca describir cmo se puede analizar el GE desde el
punto de vista de la Ciencia Poltica, ms especficamente

dentro de los

paradigmas de la descentralizacin.
Para ello se analizar en principio el Gobierno Electrnico, identificando sus
principales caractersticas y demisiones, y luego en base a ello analizarlo
desde el punto de vista de los paradigmas de la gestin pblica.
De esta forma se buscar describir el GE, bajo los paradigmas de la Nueva
Gestin Pblica y del paradigma Democratizante, para as poder identificar en
qu medida el GE puede representar una modernizacin del Estado, y en qu
medida el GE puede representar una Reforma del Estado.

Frick, 2006. La aut ora est ablece como las TIC han ampliado el espect ro de las herramient as , as como
los campos de est udio, incluyendo para la Ciencia Polt ica, est ableciendo un nuevo mapa concept ual,
que est profundament e conect ado a los problemas y concept os de la Ciencia Polt ica t radicional.

2. Gobierno Electrnico.
La literatura ofrece diversas formas de definir lo que es el GE. Esto se puede
evidenciar en los esfuerzos de distintos acadmicos a la hora de definir este
fenmeno2:
En los trminos ms simples, e-gobierno es gobierno electrnico, o el uso de
tecnologa digital en la administracin y prestacin de servicios pblicos,
predominantemente a travs de Internet (Edmiston, 2003: 20).
Gobierno electrnico (e-gobierno) est a la vanguardia de los esfuerzos
gubernamentales por proveer informacin y servicios a ciudadanos, empresas,
empleados pblicos, otras dependencias gubernamentales y organizaciones
del sector terciario (Chen & Perry, 2003: 404).
...e-gobierno, en el sentido ms amplio, se refiere a una reconfiguracin del
sector pblico basada en tecnologas de informaciny como el conocimiento,
el poder y el propsito son redistribuidos a la luz de nuevas realidades
tecnolgicas (Roy, 2003).
gobierno electrnico es la seleccin, implementacin y uso de tecnologas
de informacin y comunicacin en el gobierno para la provisin de servicios
pblicos, el mejoramiento de la efectividad gerencial, y la promocin de valores
y mecanismos democrticos, as como el desarrollo de un marco regulatorio
que facilite iniciativas que usan informacin de forma intensiva y fomente la
sociedad del conocimiento (Gil-Garca & Luna-Reyes, 2003, 2006).
Para el gobierno, el gobierno electrnico es el medio para modernizar la
gestin pblica a travs de las tecnologas de la informacin y de la
comunicacin, en busca de mejores prcticas, mayor control y transparencia y
ms agilidad. En definitiva, esto permitir una mejor prestacin de servicios al
pas en su conjunto. (Valenti, Anta y Bendersky, 2004)

Definiciones t omadas de Gil-Garca. R. y Luna Reyes. L.: M odelo mult idimensional de medicin del
gobierno elect rnico para Amrica Lat ina y el Caribe , pp 15, CEPAL Coleccin de document os de
proyect os 2007, disponible en ht t p:/ / www.cepal.org/ SocInfo

Estas definiciones aportan distintos grados de conceptualizacin del gobierno

electrnico, que permiten establecer distintas caractersticas.
Como primera caracterstica, se puede observar en las distintas definiciones la
presencia de los trminos gubernamental, gobierno, sector pblico,
gestin pblica; por lo cual se puede afirmar que el gobierno electrnico es
una poltica pblica, ya que se trata de una iniciativa gubernamental de carcter
intencional para mejorar el desempeo de sus dependencias.
Una segunda caracterstica sera la que reflejan los trminos administracin y
prestacin de servicios pblicos, servicios gubernamentales, servicios a
ciudadanos; por lo cual se pude determinar el carcter prestador de servicios
del gobierno electrnico.
Como tercera caracterstica, si bien bastante obvia, es el que se desprende de
los aportes de los trminos tecnologas de la informacin y de la
comunicacin, Internet, en forma electrnica, medios digitales, permiten
determinar el carcter del tipo de servicio pblico: electrnico.
Por ltimo, una cuarta caracterstica se desprende de los trminos
mecanismos democrticos, la mejora de procesos democrticos, mejores
prcticas, mayor control y transparencia; por lo cual se evidencia el carcter
democrtico en cuanto al uso y acceso del gobierno electrnico y a la
apropiacin de estos medios por parte de la ciudadana, siendo uno de los
promotores de la sociedad de la informacin y el conocimiento.
Teniendo en cuenta estas caractersticas se puede decir que el gobierno
electrnico es un fenmeno multidimensional3, que cuenta con dos grandes
componentes: por un lado el estructural y por otro un componente potencial
que permite identificar modelos de GE.
Por la parte estructural, el gobierno electrnico cuenta con cuatro componentes
que se repiten en las estrategias para su implementacin, que se basan en los

Aqu se dejar de lado las dimensiones t cnicas, propias del desarrollo de aplicaciones informt icas, ya
que se pret ende analizar concept os funcionales propios de la dinmica de los procesos dent ro de la
esfera de las Ciencia Polt ica.

a) canales de comunicacin con la sociedad, y b) niveles de evolucin de los

mismos.
a) Canales de comunicacin con la sociedad (Valenti, 2004):

G2C: Gobierno Ciudadanos, donde se pretende facilitar el acceso a

informacin y servicios pblicos a la ciudadana.

G2B: Gobierno-Empresas, reduccin de procesos redundantes y facilitar

la presentacin de informacin, documentos legales, formularios de
impuestos o cualquier otro documento de obligada presentacin ante la
administracin pblica.

G2G: Gobierno-Gobierno, trata del uso compartido de informacin,

buscando evitar la duplicidad de informacin y procedimientos, para
facilitar la realizacin de trmites y documentos en los diferentes niveles
de gobierno. Tambin como canal de coordinacin intergubernamental
de

planificacin

proyectos,

presupuestos,

recaudacin

tributaria,

inventarios, etc.

G2E: Gobierno-Empleados, representa una herramienta para la

profesionalizacin y atencin a los funcionarios pblicos, su capacitacin
y una mayor participacin. Funcionarios eficaces y eficientes en sus
tareas.

b) Niveles de evolucin:

Informacin (presencia), contar con una plataforma online de todas las

dependencias pblicas, donde el ciudadano pueda contar con
informacin bsica (noticias, gua de trmites, descarga de formularios,
normas, etc.)

Interaccin, implica el desarrollo de un nivel mnimo de servicios para

establecer una interaccin online entre la ciudadana y el Estado. Esto
se puede traducir como la implementacin de consultas online sobre
deudas de tributos, iniciacin y seguimiento de trmites y expedientes,
realizacin de solicitudes o denuncias, etc.

Transaccin, este nivel implica la posibilidad de establecer transacciones

con el Estado, entendindose como pago online de tributos, pago online

de trmites (cdula de identidad, pasaporte, carn de salud),

transacciones bancarias referentes al comercio exterior, etc.

Transformacin, involucra realizar cambios en la estructura tradicional

de participacin para incentivar a la ciudadana a participar de manera
activa en la toma de, decisiones del Estado y en la construccin y
evaluacin de polticas pblicas.

Por la parte potencial, el GE puede derivar en diferentes modelos, dependiendo

del desarrollo de su componente estructural.
Se pueden identificar cuatro modelos de GE (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013)
cmo resultado del desarrollo de los niveles de evolucin en los distintos
canales con la sociedad.
En primer lugar puede identificarse un modelo de GE denominado
administracin electrnica en sentido estricto; este modelo se encuentra
determinado por la implementacin de tecnologas por parte de las
administraciones pblicas para la mejora sus procesos a travs de diversos
canales, pero principalmente Internet. Mediante dicha implementacin se busca
mejorar los procesos de gestin de las administraciones pblicas para brindar
servicios de calidad.
Dentro de este modelo el GE es visto como una herramienta tecnolgica que
busca simplificar los procesos burocrticos aportando eficacia y eficiencia en
los servicios pblicos. Como caractersticas principales se pueden determinar
la bsqueda en la reduccin de costos asociados a los procesos burocrticos
de la administracin pblica; establecer aspectos de Front Office (entrega de
servicios) y de Back Office en el sector pblico (rediseo de procedimientos
administrativos, modernizacin de estructuras y funciones, entre otras)
(Villoaria y Ramrez Alujas, 2013).
Los principales resultados de este modelo son la digitalizacin de los
mecanismos vinculados a la declaracin de impuestos, plataformas digitales de
compras y adquisiciones del sector pblico, digitalizacin y simplificacin de
diversos trmites (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013), y en ltima instancia
elaborar ventanillas nicas para realizar cualquier gestin frente al Estado.
6

Si bien este modelo significa un salto cualitativo en lo que refiere al uso de las
TIC en las administraciones pblicas, no ha profundizado en otros aspectos
relativos a la utilizacin de las TIC, si no que muchas veces los resultados han
sido limitados a la automatizacin de procesos obsoletos y a trasladar a la web
los servicios ya existentes (Tapscott y Williams, 2011)4
Un segundo modelo es el GE como gobierno transparente y que rinde cuentas.
Si bien este tipo de gobierno no es algo novedoso, lo que si lo es la utilizacin
de las TIC para lograrlo.
El modelo se centra en la dimensin de gobierno abierto (open government),
donde se hace presente la transparencia de gestin del gobierno y el derecho a
saber de la ciudadana, la capacidad de rendir cuentas (accountability), y la
apertura de datos pblicos.
Mediante la utilizacin de las TIC el gobierno transparente busca construir las
bases de la gobernanza, promocionando el buen gobierno mediante la apertura
de datos de gestin, as como promover la creacin de capital social. En ese
sentido se busca que los ciudadanos pasen de ser pasivos y meros
consumidores de contenidos gubernamentales, a ser ciudadanos activos y
auditores de la gestin gubernamental utilizando la informacin que provee el
gobierno en internet.
Esto se debe bsicamente a los estmulos que plantea la estrategia de
incorporacin de un modelo de gobierno electrnico, ya que se busca que los
ciudadanos puedan desarrollar capacidades para producir, interpretar y utilizar
la informacin que surge desde el Gobierno (Valenti 2004) para ejercer sus
derechos de forma efectiva. De esta forma no se puede traducir al gobierno
electrnico como la simple incorporacin de tecnologa por parte de la
Administracin Pblica.

En Villoaria y Ramrez Alujas, 2013: Los modelos de gobierno elect rnico y sus fases de desarrollo. Un
anlisis desde la t eora polt ica . Revist a Gest in y Polt ica Pblica, Volumen Temt ico 2013 Gobierno
Elect rnico; pp 69-103.

El tercer modelo de GE es la administracin electrnica inclusiva e imparcial.

Este modelo se basa en la reduccin de las brechas de accesibilidad en el uso
de las TIC, en bsqueda de una equidad en el acceso y de incluir sectores
excluidos del mbito pblico. En definitiva, se trata de ofrecer un acceso
universal y efectivo a la administracin pblica de todos los sectores de la
sociedad mediante las TIC.
Un ejemplo de ello poder ser lo que signific el Plan Ceibal en Uruguay, donde
el programa One Laptop per Child no slo signific llevar las TIC al ambiente
de la enseanza, si no que como efecto colateral se introdujo el acceso a las
TIC a sectores que quizs no podran haberlo hecho de otra manera.
Aqu no solo se trata de desarrollar servicios on line para la ciudadana, si no
que los mismos sean accesibles para todos los ciudadanos, sin importar su
clase social y buscando minimizar las barreras tcnicas, auditivas, visuales, de
lenguaje, etc., favoreciendo la igualdad de oportunidades.
Por ltimo, el cuarto modelo de GE es el gobierno electrnico participativo y
colaborativo. Este modelo apunta a la apertura de datos y a establecer canales
de participacin ciudadana mediante la utilizacin de las TIC.
Se trata de establecer plataformas de colaboracin, donde se facilita la
informacin desde el gobierno, permitiendo que los usuarios puedan dar un
feedback; donde el funcionario pierde el monopolio del conocimiento y el
expertise, y debe recrear su relacin con el ciudadano, ahora ciudadano
conectado (netizen)5, pasando de una relacin vertical a una colaboracin
horizontal (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013: pp 80).
De esta forma se promueven instancias de participacin y colaboracin, que
fortalecen la gobernanza, donde la provisin de informacin y la necesidad de
participacin ciudadana puede darse desde arriba hacia abajo en la cual el
gobierno se ve obligado a consultar y comprometer a los ciudadanos en los
5

El t rmino Net izen es un acrnimo de las palabras en Ingls Int ernet y ciudadana. Se define como una
ent idad o persona que part icipe act ivament e en las comunidades en lnea y un usuario de Int ernet ,
especialment e uno vido. El t rmino t ambin puede implicar un int ers en la mejora de la Int ernet ,
especialment e en lo que se refiere al acceso abiert o y la libert ad de expresin. Los int ernaut as t ambin
se les conoce comnment e como los ciberciudadanos, que t iene connot aciones similares.
ht t p:/ / en.w ikipedia.org/ w iki/ Net izen

asuntos pblicos; as como de abajo hacia arriba donde los ciudadanos son
agentes activos y auditores de los procesos de toma de decisiones de las
polticas pblicas (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013).

3. Paradigmas de la Descentralizacin aplicadas al GE.

Existen dos visiones distintas sobre descentralizacin y reforma del Estado, por
un lado el paradigma neoconservador y por el otro el paradigma
democratizante (Coraggio, 1991). Lo que se plantea en este punto es describir
brevemente ambos paradigmas y luego analizar el GE desde el punto de vista
de los mismos.
3.1.

Paradigma Neoconservador.

Este paradigma surge como consecuencia de la crisis del Estado de Bienestar

y puede ubicarse temporalmente la Europa de los 80 y Latinoamrica de los 90.
Entorno a este paradigma pueden identificarse dos generaciones de reformas
que impactaron en la formas de gestin y administracin del sector pblico en
general, que se inscriben en la corriente de la rational choice, donde el
individuo es visto como maximizador de sus beneficios (Veneziano, 2012).
La primera generacin de reformas se bas en la reduccin del Estado, y
concibiendo a la sociedad y a la poltica como mercado, las principales
reformas que se llevaron a cabo refieren a la privatizacin de servicios
pblicos, as limitar la accin del Estado y disminuir las presiones directas
sobre su gestin. Aqu tambin se realiz un traspaso de funciones desde el
Estado central hacia los distintos niveles de gobierno, principalmente al
Municipal, sin que ello significara un apoyo institucional y econmico para
cumplir con las mismas.
La segunda generacin de reformas dentro de este paradigma, radica en la
incorporacin de tcnicas gerenciales del sector privado en el sector pblico,
en lo que se denomina New Public Managmet (NPM), en donde se visualiza al
Estado como proveedor de servicios y los ciudadanos como usuarios y
9

consumidores de servicios. Dentro de las principales caractersticas del NPM

se pueden destacar (Criado Grande, et.al, 2002)
a) Separacin

entre poltica y gestin. Si bien la gestin pblica es

diferente a la gestin privada, debido a su naturaleza poltica, eso no

significa que todas las polticas deban ser ejecutadas por polticos. Aqu
se pone nfasis en la gestin directa lo que supone un control activo,
visible, discrecional por personas identificables (Gerentes) con una clara
asignacin de responsabilidades y capacidad de rendicin de cuentas
(accountability).
b) Evaluacin del rendimiento. Centrada en la definicin de metas,
objetivos, indicadores de xito, expresados en trminos cuantitativos. Lo
que supone que una rendicin de cuentas requiere un claro
establecimiento de metas, y que la eficiencia requiere un control sobre
los objetivos.
c) Orientacin a los resultados. Se pone nfasis en el control de los
productos de la ejecucin de las polticas pblicas (outputs). Se requiere
de la necesidad de promover lo resultados sobre los procesos, creando
una ruptura con la gestin burocrtica tradicional del sector pblico.
d) Agencializacin, lo que supone una desagregacin de unidades del
sector pblico. Se trata de crear unidades gestionables, en el sentido de
poder separar la produccin de servicios en contra posicin de
instituciones monolticas que abarcan diversos intereses y polticas
pblicas muy variadas.
Dentro de este paradigma podremos ubicar los modelos de GE de
administracin electrnica en sentido estricto y el modelo de la administracin
electrnica inclusiva e imparcial.
Estos modelos se pueden analizar desde el punto de vista del NPM ya que en
primera instancia el modelo de GE de administracin electrnica en sentido
estricto se focaliza en ofrecer servicios de calidad en trminos de eficiencia y
10

eficacia, buscando mejorar los procesos de gestin de las Administraciones

pblicas. De esa forma se pueden establecer por ejemplo la orientacin hacia
resultados, y mejorar el control sobre los servicios prestados.
El segundo modelo que podra incluirse dentro del modelo neoconservador del
NPM, sera el modelo de GE es la administracin electrnica inclusiva e
imparcial. Este modelo puede ser analizado desde el punto de vista del NPM,
ya que busca ampliar la base de usuarios, en el sentido de contar con una
mayor base usuarios mucho ms amplia y que permita establecer mediciones
de resultados ms certeras.
3.2.

Paradigma Democratizante.

Este paradigma supone una revalorizacin de lo poltico, en el sentido de los

procesos de formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, lo que
implica crear lgicas de accin horizontal en la relacin Estado Sociedad que
promueva la participacin ciudadana.
Se plantea una reforma del Estado, en lo que refiere a los procesos de
expansin de la participacin ciudadana, caracterizndose de lucha cultural.
Es mediante esta lucha, que se puede lograr una participacin activa de la
poblacin en los temas referidos a la toma de decisiones y de gestin,
realizando un control eficiente sobre los representantes, fortaleciendo el
reivindicacionismo, y buscando anular la mercantilizacin de la poltica
(Coraggio, 1991).
Los modelos de GE que pueden encontrarse dentro de este paradigma son el
GE como gobierno transparente y que rinde cuentas; y el GE participativo y
colaborativo.
Ambos modelos proponen generar un buen gobierno, a travs de herramientas
de apertura de datos de gestin. Pero al mismo tiempo buscan establecer una
buena sociedad, donde se promueva la participacin activa de la ciudadana,
fortaleciendo la creacin de capital social.
El ciudadano no solo pasara a estar ms informado sobre temas de gestin
pblica, sino que jugara un rol fundamental en la participacin para la
formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas.
Estos modelos de GE fomentan la creacin de crculos virtuosos entre Estado y
Sociedad (Veneziano, 2012), ya que el ciudadano deja de ser un consumidor
de los outputs de las polticas pblicas, a ser partcipe de las mismas y

11

asumiendo las responsabilidades de control sobre las mismas para proponer

una mejora continua.

4. Conclusiones.
En primer lugar, se pude decir que existe una correspondencia entre
descentralizacin y Gobierno Electrnico, en el sentido de que los diferentes
modelos de GE (determinados en cuanto al desarrollo de su componente
estructural) pueden ser analizados des el punto de vista de los paradigmas de
la descentralizacin.
Como segundo comentario, puede decirse (contestando a las preguntas
planteas al principio del documento) que existen potencialidades para que el
GE funcione como una herramienta para la profundizacin de los procesos de
descentralizacin, pero no se puede decir que las TIC sean las propulsoras de
la reforma en s. Para ello hace falta analizar los procesos de descentralizacin
y reforma institucional, y determinar en qu manera el uso de las TIC puede ser
una herramienta de profundizacin de dicho proceso.
Relacionado al prrafo anterior, se puede establecer que el GE cuenta con
niveles de evolucin ms que con distintos modelos. Esto se debe a que se
puede establecer que los diferentes modelos de GE pueden ser ordenados de
acuerdo al nivel de evolucin, donde un primer nivel de evolucin sea el
modelo de GE de administracin electrnica en sentido estricto ya que es
necesario implementar la digitalizacin de servicios on-line; en un segundo
nivel de evolucin sera el modelo de GE es la administracin electrnica
inclusiva e imparcial, ya que se debe procurar un alcance universal de los
servicios pblicos mediante la utilizacin de las TIC; como un tercer nivel de
evolucin sera el modelo de GE como gobierno transparente y que rinde
cuentas, en este nivel es importante la apertura de datos de gestin para que la
ciudadana est bien informada; y como ltimo nivel el modelo del GE
participativo y colaborativo; aqu no slo se garantizara el acceso a la
informacin si no que se promovera la participacin ciudadana mediante
herramientas basadas en las TIC.
Vinculado a los niveles de evolucin del GE, se pueden elaborar indicadores
para analizar las estrategias de GE implementadas en un determinado lugar, y
as determinar en qu nivel de evolucin se encuentra un poltica de desarrollo
del GE, y saber sobre que paradigma de la descentralizacin se est actuando.
Pero esto puede ser material para prximas investigaciones.
En definitiva, el GE representa ms que una simple incorporacin de
tecnologas a los procesos de gobierno. Podra decirse que la utilizacin de las

12

TIC pueden fortalecer los procesos de reforma institucional, no siendo

solamente una modernizacin de procesos.

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14