Universidad Academia de Humanismo Cristiano

Ctedra: Reforma Y Modernizacin de la Gestin Pblica

Profesor: Juan Enrique Sierra
Administracin Pblica Vespertina
Primer Semestre 2015
(Versin preliminar / abril 2015)
PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL
1. CONCEPTOS
A continuacin, se aludir a los siguientes trminos que le dan el nombre a
nuestra ctedra, como son: Estado, reforma, modernizacin y gestin pblica.
Pero, antes, vamos a referirnos a un trmino que tiene relacin con los procesos
de reformas del Estado y modernizacin de la gestin pblica, como es el de
Paradigma.
En general, un paradigma es un modelo para representar la solucin de
problemas especficos. Lo anterior, nos indica que detrs de un paradigma hay un
objeto de estudio.
Por lo tanto, un paradigma alude a modelo o ejemplo de cmo se debe observar,
analizar y describir un fenmeno dado -que puede ser poltico, econmico, social o
cultural-, que se encuentra inmerso en la realidad.
Como la realidad es dinmica, est en constante cambio o cambios uno se ve
enfrentado tanto a pre-paradigmas como a post-paradigmas.
En nuestro caso, y especficamente del Estado, nos referimos al paradigma como
la forma de abordar, entender, explicar y resolver situaciones
procedimentales e institucionales a travs de modelos de problemas y
soluciones.
A modo de ejemplo, un paradigma tpico del Estado es la burocracia, donde la
reglamentacin, la jerarqua y los preceptos legales son la base de su existencia.
Weber parte del hecho de la multiplicidad de las burocracias. A partir de sus
rasgos comunes construye su tipo ideal que se puede resumir as:
-

Distincin entre la propiedad personal de los directores de la organizacin y

la propiedad de la organizacin. Muy a menudo los directores de las
grandes organizaciones no son sus propietarios;
El acceso a las funciones no est vinculado a la propiedad; distincin
esencial con respecto al antiguo rgimen, donde numerosos funcionarios
eran propietarios de sus cargos;

El comportamiento de los miembros de las organizaciones burocrticas est

sometido a reglas generales dictadas por la organizacin. Las funciones de
los miembros estn rigurosamente definidas y especializadas y forman una
jerarqua.

Como el Estado tiene a su haber diversas estructuras organizacionales se ve

constantemente enfrentado a pre-paradigmas y post-paradigmas como son por
ejemplo, rigidez-flexibilidad; lealtad-profesionalizacin o expectativasresultados.
Se suman, tambin, el paradigma de administracin para el desarrollo, donde
se establece una diferencia estructural entre los Ministerios, se crean organismos
descentralizados para el diseo, formulacin y ejecucin de las polticas
sectoriales, la generacin de empresas productivas, extractivas y de servicios a fin
de acelerar el crecimiento econmico e industrializacin, se crean los Bancos del
Desarrollo, por ejemplo (1950 1980); o el de sistemas, donde los sistemas
administrativos deban ser integrados, en cada uno de ellos, se estableca un
conjunto de procesos, actividades y tareas que estaban orientados a producir
ciertos resultados y a garantizar funciones estatales bsicas, por ejemplo (1980
1990); o el de gestin por resultados, donde el gran paradigma tiene relacin
con la Nueva Gerencia Pblica, Nueva Gestin Pblica, la Gestin por
Resultados o Gestin para Resultados, donde al igual que los anteriores
paradigmas, se cumplen las normas y procedimientos, pero stas deben
orientarse a resultados de valor para la ciudadana y la prestacin de servicios
eficaces, eficientes y econmicos -con equidad, sustentabilidad y participacin
ciudadana- que logren impacto en la correccin de los problemas pblicos para lo
cual, se establecen instrumentos como los siguientes: planificacin estratgica,
evaluacin de proyectos de inversin, el presupuesto por resultados, formulacin,
seguimiento y evaluacin de metas de resultados o por resultados, indicadores de
gestin, por ejemplo (1990 2000), o de gobernanza, donde se supone que
mediante el dilogo, la comunicacin y la gestin, no solo de carcter gerencial
sino que tambin, en red, las Administraciones Pblicas deben garantizar la
provisin de servicios y bienes a la ciudadana, y el buen gobierno, a travs de la
asociacin con las empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil, con los
niveles supranacionales y subnacionales de gobierno, por ejemplo (2000 en
adelante).
Pero, en torno al Estado hay ms paradigmas que estn inmersos por ejemplo, en
el fenmeno de la globalizacin; en la existencia de un mundo unipolar; en el
predominio del sistema neoliberal tanto en el mbito poltico como econmico
donde se da inicio tanto a la apertura de la economa como a la liberalizacin de
los mercados, se establece un mercado nico, hay una desterritorializacin de la
produccin, hay un proceso de flexibilizacin laboral, es decir, un proceso de
desregulacin del mercado de trabajo, en trminos generales.
De una u otra manera, cada uno de los paradigmas de gestin mencionados van a
ir configurando los modelos organizacionales existentes al interior del Estado, que
2

a su vez, van a responder al modelo imperante, en este caso, al neoliberal, los

cuales deben adecuarse para el ejercicio del gobierno y para la formulacin e
implementacin de nuevas polticas pblicas.
Cabe sealar que al igual que el Estado, la sociedad tambin se ve enfrentada a
paradigmas.

1.1.

EL TRMINO ESTADO1

Antes de abordar lo relativo al trmino Estado, vamos a tomar como punto de

partida algunos planteamientos propios de la Teora Poltica y que tienen que ver
con la Teora del Estado, para lo cual se toma como referentes a Hermann Heller y
Maurice Hauriou
A continuacin, esbozaremos algunos aspectos que tienen relacin con la
denominada Teora del Estado y que fueron planteadas por Heller:
Quien en su obra Teora del Estado, seala lo siguiente:
La Teora del Estado se propone investigar la especifica realidad de la vida
estatal que nos rodea. Aspira a comprender al Estado en su estructura y
funcin actuales, su devenir histrico y las tendencias de su evolucin.
Por lo tanto, lo que se pretende a partir de esta idea es entender lo que es propio,
especfico de la vida estatal, y para ello, este autor, establece que es necesario
captar su configuracin o estructura, las modificaciones que sufre el Estado a
lo largo de su historia, para as poder determinar hacia dnde se encamina su
evolucin.
De ah que, podemos decir, que la Teora del Estado, es aquella tiene por objeto
el estudio del Estado, por lo que utiliza las conclusiones que nacen de las
disciplinas jurdicas con los cuales elabora principios fundamentales, y, tambin,
estudia los fenmenos polticos con caractersticas estatales, como por
ejemplo, las caractersticas del Estado moderno, los Estados contemporneos, el
concepto de soberana, el origen del Estado, su evolucin histrica, etc.
Consiguientemente, la Teora del Estado debemos entenderla como un conjunto
de enunciados que tienen que cumplir una labor descriptiva y explicativa dado
que estamos observando un fenmeno de la realidad- de la funcin y organizacin
del Estado.
Al mismo tiempo, debemos concebir a la Teora del Estado como una disciplina
normativa que se pregunta acerca de las razones e inters que tienen la
1

Para desarrollar el presente punto se ha tomado como base los textos de Hermann Heller, Teora
del Estado. Seccin Primera. Objeto y mtodo de la Teora del Estado. Fondo de Cultura
Econmica (1998); y los Apuntes de clases de Teora del Estado del profesor Marco Antonio
Rocca, docente de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica.

colectividad, de las determinantes de una u otra forma de organizacin de las

entidades estatales, quedando de manifiesto las ideologas subyacentes.
Tenemos entonces, que la Teora del Estado, es la teora particular de un
fenmeno poltico, el Estado.
Ahora bien, el Estado, se nutre de dos componentes bsicos: el abstracto y el
concreto.
El primero, es de carcter jurdico como son las normas que organizan el Estado,
por lo tanto, son abstraccin pura, ya que en esencia son ideas; y, el segundo,
son las personas, los gobernantes, los funcionarios, etc.
Adems, el anlisis de la Teora del Estado se sostiene en muchas disciplinas
como lo son el derecho, la ciencia poltica, la filosofa, la antropologa; esta
ltima ayuda al estudio de las formas pre-estatales de organizacin de los grupos
humanos; a la historia, tambin, se acude para analizar el proceso evolutivo del
Estado primitivo al Estado que tenemos actualmente; tambin, la economa, la
sociologa y otras disciplinas, a partir de las cuales se han desarrollado diversas
teoras que explican al Estado.
Heller, al mismo tiempo, estableci que la Teora del Estado es una ciencia, en
efecto:
1)

Una ciencia cultural, no natural.

2)

Una ciencia de la realidad y no del espritu; y

3)

Una ciencia de estructuras y no ciencia histrica.

Tambin, Heller, aludi al Objeto de la Teora del Estado, que seran los
siguientes:
1)

El problema de la organizacin y divisin del poder poltico y su adquisicin.

2)

La teora sistmica del Estado en su estructura estatal ms o menos

general.

3)

El anlisis y descripcin del poder en relacin a los elementos geogrficos,

econmicos, militares, morales, etc. de una poblacin.

4)

La crtica de la constitucin jurdica y poltica de un Estado.

5)

La descripcin de las ms importantes formas de autoridad poltica, los

partidos polticos, ideologa poltica, relaciones poder poltico-sociedad; y,

6)

La relacin del Estado con los poderes internacionales.

4

Por otro lado, Heller a partir de la Teora del Estado, no solo que la ha
conceptualizado y considerado una ciencia, adems de tener un objeto, sino
que tambin, le estableci un mtodo:
En s, cuatro mtodos, que a su vez, tambin van a ser fundamentales, para
conocer al Estado:
1)

Mtodos cientficos o emprico-causales: estos mtodos nos guan hacia

la explicacin causal inmediata de las realidades exteriores del Estado,
como son el territorio, los fenmenos de poder, etc.

2)

Mtodo filosfico: por medio de este podemos conocer la esencia del

Estado, es decir, es por el que llegamos a encontrar la realidad ltima del
Estado, su causa final, la valoracin poltica, el valor mismo que existe
dentro del Estado y los valores que tiende l a realizar.

3)

Mtodo histrico: ste se ocupar del origen y el desenvolvimiento de el

Estado, nos conduce, pues, a un saber particular del origen y desarrollo del
Estado dentro de una secuela de tiempo.

4)

Mtodo jurdico: en el Estado existe la actividad normativa, por tanto, en

forma congruente, es necesario, manejar un mtodo adecuado para
conocer esta realidad del Estado, este mtodo nos da a conocer la actividad
normativa del Estado como creador, definidor y sancionador de las normas
jurdicas.

Por lo tanto, para conocer el objeto del Estado no debe utilizarse un solo
mtodo, ya que estamos hablando de una realidad compleja, y por esta razn, es
que debe emplearse diversos mtodos, ya que solo as podremos llegar a un
conocimiento cabal del mismo.
Pues, los diversos aspectos del Estado, dan origen a una pluralidad de
mtodos como los sealados, es decir, cientfico, filosfico, histrico y jurdico
y, adems, slo se puede llegar al conocimiento de la realidad del Estado,
tomando en cuenta su complejidad, a travs de la utilizacin de estos mtodos,
para que as nuestra mente, a partir de la utilizacin de esos caminos seguros,
que a su vez, se pueden combinar, se pueda llegar a principios slidos y
fundamentados dentro de esta disciplina, denominada teora del Estado.
Pero, tambin, es importante, combinar cada uno de los mtodos mencionados,
para as no dar valor exclusivo a un slo aspecto particular del Estado.
Como el Estado, al igual que todo lo real, es un devenir, y como la funcin de la
ciencia consiste en descubrir las fuerzas que actan en este proceso y las
combinaciones tpicas de esas fuerzas, la ciencia empelar, para realizar su
funcin descriptiva, explicativa e interpretativa, no solo la interpretacin y la
especulacin libre, sino todos los instrumentos metdicos de investigacin, es
5

decir, la observacin, el anlisis, la induccin y el razonamiento

interpretativo, con miras a una construccin constantemente renovable del
Estado.
Por su parte, Maurice Hauriou, en sus escritos sobre Derecho constitucional e
instituciones polticas, nos conceptualiza el trmino Estado:
Para este autor el Estado, es una "agrupacin humana, fijada en un territorio
determinado y en la que existe un orden social, poltico y jurdico orientado
hacia el bien comn, establecido y mantenido por una autoridad dotada de
poderes de coercin."
Si uno observa con detenimiento esta conceptualizacin, se pueden analizar cada
uno de sus elementos por separado.
En primer lugar, se alude a la expresin, agrupacin humana, que tiene relacin
con un grupo complejo de individuos, por lo tanto, el Estado, va a ser una
sociedad de personas naturales, las cuales van a constituir el elemento humano o
en trminos ms actuales, el elemento poblacional del Estado.
En segundo lugar, se apunta al territorio, que es muy importante, ya que el
Estado lo requiere como condicin, es determinado, mutable, conocido y con
cierta delimitacin.
En tercer lugar, a partir de la expresin orden social, poltico y jurdico, se
puede inferir que el Estado surge como una forma de organizar la convivencia, al
mismo tiempo, confiere un orden a sus integrantes, a los cuales les otorga
seguridad a sus relaciones al interior del Estado y supone una realidad social y
poltica determinada a la cual, deben ajustarse las normas a dictar por el Estado.
Y, en cuarto lugar, se alude al conjunto de autoridades dotadas de poder de
coercin: por lo tanto, se aprecia al interior del Estado una diferenciacin de
funciones, es decir, entre gobernantes, que vendran hacer las autoridades, y
gobernados, que son los que le confieren legitimidad a los gobernantes. Al mismo
tiempo, los gobernantes tienen facultades para hacerse obedecer en caso de no
acatamiento por parte de los gobernados, en ltimo trmino, por la fuerza (por
medio de sanciones).
Tambin, Hauriou, adems, de darnos una definicin de Estado, desarrollo una
serie de postulados relacionados con las instituciones.
Para l, una institucin es una idea de obra o empresa, que se realiza y dura o
permanece jurdicamente en un medio social; para la realizacin de esta idea, se
organiza un poder que le da una serie de rganos; por otra parte, entre los
miembros del grupo social interesado en la realizacin de tal idea, se
producen manifestaciones de comunin dirigidas por los rganos de poder y
reglamentadas por procedimientos.
6

Por lo tanto, tomando de referencia lo enunciado por el, vemos que las
instituciones tienen origen en una idea, que luego adquiere forma jurdica en
la ley, siendo sta la encargada de dotarla de rganos con el poder suficiente
para que tenga incidencia y durabilidad en la vida social;
Este concepto se puede aplicar tanto a instituciones de carcter abstracto como
concretas.
Entre las primeras, tenemos a la familia o la sociedad; y, entre las segundas,
estn la iglesia, el cuerpo de bomberos de una comuna, la caja de empleados
pblicos, la asociacin chilena de municipalidades, un club deportivo, por
ejemplo.
Por lo tanto, lo que caracteriza a la institucin es el hecho de que sobreviven a
las personas que las componen, ella existe como una entidad distinta de sus
miembros.
Una de las ms complejas instituciones, es el Estado; segn Hauriou es la
institucin de las instituciones, es la institucin mxima o suprema, est por sobre
las otras, puesto que el Estado esta integrado de muchas instituciones, esta
formado por instituciones y, tambin, se relaciona con muchas otras; realmente el
Estado se estructura en un sistema articulado de instituciones.
En otras palabras, la institucin de las instituciones; la institucin terminal, es el
Estado, porque el Estado es la nica institucin que tiene el monopolio de la
fuerza fsica, adems, que en las instituciones las Autoridades son meros
agentes de paso por el poder; de aqu se deriva la celebre frase los hombres
pasan las instituciones quedan; otra consecuencia de esta teora, es que el origen
del poder est justamente en las instituciones polticas.
Este autor, nos plantea que las instituciones, tambin, estn conformadas por
ciertos elementos. Todas las instituciones tienen los siguientes elementos:
-

formal o estructural: son los bienes materiales donde funcionan las

instituciones (edificio, salas, sedes, etc.)

ideal: es el fin que persigue la institucin en s.

Pero, las instituciones no solo que tienen elementos, adems, presentan ciertas
caractersticas, que para este autor, por lo general, son cuatro:
1)

Todas las instituciones deben permanecer en el tiempo, las

instituciones se deben adaptar a los tiempos modernos para poder
permanecer, especialmente, las ms antiguas.

2)

Las instituciones deben reclutar permanentemente adherentes o

simpatizantes, el motivo es que la instituciones viven, se nutren de los
7

simpatizantes, de lo contrario desaparecen. Por ejemplo, los partidos

polticos.
3)

Legalidad, se refiere a que todas las instituciones, deben constituirse de

acuerdo a los procedimientos legales existentes.

4)

Legitimidad, se refiere a que las instituciones deben ser aceptadas por

parte de la comunidad.

Para que exista una institucin, tambin, deben darse ciertas condiciones, como
las siguientes:
1)

Que se determine un proyecto colectivo, un fin que aglutine las

voluntades individuales;

2)

Que surja una "voluntad" supraindividual, es decir, una voluntad que

vaya ms all de lo individual, la cual necesita, a su vez, de la
participacin de los dems.

3)

Que esa "voluntad" se concrete en rganos tangibles; y,

4)

Que se cree un sistema normativo que exprese y defina el proyecto

colectivo y consagre la autonoma y permanencia de la "voluntad" colectiva
que dio origen al proyecto colectivo.

En sntesis, podemos decir, que una institucin es una organizacin social, de

carcter estable y duradero, que tiene la adhesin de los individuos por descansar
en ideas que, por su valor o necesidad, todos comparte.
Como tambin, que una institucin, alude a un ente colectivo, organizado en
torno a una idea o propsito, de acuerdo con ciertas normas racionales, y que
tiene continuidad en el tiempo.
Una vez esbozado lo que plantearon, tanto Hller como Hauriou, y que tuvieron
relacin con aspectos centrales de la Teora del Estado, por un lado, y con la
conceptualizacin del Estado e importancia de las Instituciones, por otro.
Tenemos, que El Estado, como objeto de estudio, como objeto de conocimiento
puede ser abordado desde diversos mbitos.
Para Bobbio, por ejemplo, el Estado puede ser visto desde la historia de las
instituciones polticas y desde la historia de las doctrinas polticas.
Pero, tambin, el Estado puede ser observado desde diversas disciplinas, como
son, por ejemplo, la filosofa poltica -aspectos relativos al deber ser-; la ciencia
poltica -comportamientos de los actores polticos-; el derecho -normas jurdicas

sobre las cuales se manifiesta la existencia del Estado; la sociologa -existencia

objetiva-.
El Estado como ordenamiento poltico ha existido antes de la modernidad, pero lo
que hace sta es romper con formas anteriores de ordenamiento poltico.
Por ejemplo, el Estado, ya no tiene una visin personalizada, como era antes y
cuya figura recaa en un Monarca o un Prncipe, hoy el Estado tiene una visin
ms despersonalizada, hay una mayor relacin con los aspectos relativos a la
soberana popular, se le ve institucionalizado en un territorio, es decir, como parte
de una Nacin, que tiene una administracin central, etc.
En una primera instancia, tenemos que el Estado, entendido como una institucin
no puede separarse de la sociedad de la cual forma parte. Si la sociedad cambia,
el Estado, tambin, cambia.
Con la modernidad y, por sobre todo, con el surgimiento de la sociedad industrial,
se empieza a configurar un Estado, que es distinto a lo anteriores.
El nuevo Estado, o sea, el Estado moderno, tiene como una de sus caractersticas
bsicas el surgimiento de la sociedad burguesa, donde se desarrolla el comercio,
los lazos de dependencia entre las personas que se empiezan a fragmentar, se
comienzan a conformar los ejrcitos regulares, se establece una burocracia
institucionalizada y aparecen los organismos de representacin (Tomassini).
El Estado, tambin es una asociacin con base territorial compuesta de conjuntos
de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y
respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y
controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones
reclaman el monopolio en la autorizacin legtima del uso de la coercin fsica y
normalmente tienen, como ltimo recurso para efectivizar las decisiones que
toman, supremaca en el control de los medios de esa coercin sobre la poblacin
y el territorio que el Estado delimita (Guillermo ODonnell).
A partir de lo anterior, el Estado implica un conjunto de relaciones de dominacin,
de burocracias, de sistema legal, de un foco de identidad colectiva -que va desde
el nosotros hasta la Nacin, pasando por el pueblo y la comunidad-, y de un filtro
de proteccin de territorio, mercado y poblacin que lo integra.
Ahora bien, el trmino ESTADO puede ser entendido de 4 maneras diferentes:
1)

Como una forma histrica de organizacin poltica. En esta acepcin, al

Estado se le considera como un modelo de dominacin, por lo tanto se
alude a un sistema poltico.

2)

Como el conjunto de instituciones vinculadas al ejercicio de la coaccin o de

la fuerza legitima, por lo tanto se alude a las instituciones polticas.
9

3)

Como el conjunto de instituciones pblicas que tienen actuacin sobre todo

el territorio estatal. Lo anterior, tiene relacin con el poder central, con la
administracin central.

4)

Como una comunidad poltica soberana, no sujeta a un poder externo que

domine su accionar, o sea, como un Estado independiente.

A partir de lo enunciado, podemos decir, que el Estado es la organizacin poltica,

jurdica, social y econmica de una colectividad humana.
Por lo tanto, el Estado es bsicamente una organizacin poltica, una entidad
poltica.
A partir de lo anterior, se pueden determinar los elementos constitutivos del
Estado, que son comnmente los siguientes: poblacin, territorio, soberana o
poder, Gobierno o autoridad, el bien comn y la Nacin, con el tiempo se han
considerado otros elementos, tales como la actividad econmica y las relaciones
internacionales.
1)

Grupo humano (o poblacin)

El primer elemento del Estado, es el grupo humano o poblacin.

Pero, antes vamos a referirnos que queremos decir con grupo y humano.
Cuando nos referimos al termino grupo estamos aludiendo a que ste, es decir, el
grupo, es una pluralidad de individuos que se relacionan entre si con la finalidad
de alcanzar uno o varios objetivos comunes, dado que si se actan juntos podrn
alcanzarlos con mayor rapidez si lo hicieran individualmente. Por lo tanto, la
interaccin entre los individuos es importante.
Lo humano, alude a los individuos hombre y mujer- que conforman ese grupo.
Por lo tanto, si el Estado es una creacin del hombre para los hombres, el Estado
es una obra humana, el grupo humano se constituye en su elemento esencial,
pues no habr Estado si no existe un grupo humano o poblacin y viceversa.
De tal modo, podemos decir, que el Estado es una sociedad humana conformada
por personas.
En otros trminos, la poblacin est constituida por la comunidad humana o
social que convive con el Estado, es la agrupacin social humana.
O sea, la poblacin, es esa sociedad humana conformada por personas las
cuales, influyen en la concepcin de Estado.

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Lo anterior, bsicamente se debe, por que como ya mencionamos, las personas,

los seres humanos, tienen fines (individuales o colectivos), los mismos que se
pueden conseguir a travs del Estado, ya que, el Estado garantiza los derechos de
las personas.
Ahora bien, este grupo humano que conforma el Estado se relaciona tambin, con
los siguientes trminos poblacin, sociedad, pueblo o nacin, muchas veces se
utilizan como sinminos. Sin embargo, hay que tener cuidado, por que en s todos
son distintos, todo dependen del contexto en que se utilicen.
Por ejemplo, si hablamos de poblacin, estamos aludiendo al nmero de
habitantes que tiene un pueblo, localidad, regin o pas, por lo tanto, estamos en
presencia de un concepto cuantitativo o numrico y esos habitantes incluira a
nacionales, extranjeros, ciudadanos y no ciudadanos. Tambin, la poblacin, se
refiere al conjunto de personas que habitan un territorio.
Por su parte, la sociedad, alude a la agrupacin de personas, familias, pueblos o
naciones. Tambin, se refiere al conjunto de personas que buscan cooperacin
entre ellos. Sin embargo, a veces, se ha dicho que el Estado es la sociedad
polticamente organizada.
En cuanto al pueblo, tenemos, que en general, se utiliza como sinnimo de
poblacin, en efecto, se dice que es el conjunto de personas que habitan un
territorio, lugar, regin o pas.
Pero, este trmino, es decir, pueblo, si uno lo aplica en el mbito jurdico, por
ejemplo, est aludiendo al conjunto de ciudadanos de un Estado o al conjunto de
ciudadanos con derecho a voto, es decir, con derechos polticos, por lo tanto, el
significado de este trmino es mas restrictivo, ya que se est aplicando a una
parte mayoritaria de la poblacin y no a la totalidad de ella.
Por otro lado, como estamos aludiendo a ciudadanos, debemos referirnos
brevemente a la ciudadana. sta establece un nexo con el Estado, un nexo
jurdico-poltico y se refiere a la calidad que adquieren los nacionales al cumplir
con ciertos requisitos que sealan las leyes, y que bsicamente tienen relacin
con los derechos polticos que pueden ejercer las personas.
Tambin, este trmino, o sea, pueblo, no necesariamente se vincula al territorio,
es decir, algn sitio, lugar, como es una aldea o poblado pequeo, sino a su
aspecto cultural, por ejemplo, el pueblo mapuche o aymara.
Adems, se lo compara con Nacin, por ser un grupo que comparte rasgos
comunes.
Y, en relacin a la Nacin, sta alude a la comunidad humana, agrupada en un
territorio, cuyos miembros tienen en comn lenguaje, cultura, valores, tradiciones y
sentimientos con las que se identifican, desarrollados y fomentados a travs de
11

una experiencia histrica propia, por lo tanto, no se confunden con las de otros
grupos sociales y se perpetan en el tiempo.
En otras palabras, Nacin, alude al grupo humano de habitantes compuesta por
entes de afinidad por varias razas, diferentes historias, varias culturas.
Tambin, se dice que es el conjunto o grupo humano de los habitantes de un pas
regido por un mismo gobierno.
Por otro lado, el trmino Nacin, en un sentido amplio coincide con el de pueblo.
Ahora bien, puede darse el caso, que la poblacin de un Estado coincida con la
de una Nacin.
Asimismo, hay Estados que albergan a ms de una Nacin, por lo tanto,
estaramos en presencia de un Estado multinacional o multitnico.
En relacin a lo anterior, es que se habla de nacionalidad, es decir, de ese vnculo
jurdico y poltico que une a una persona con una Nacin.
Tambin, puede darse el caso de una Nacin sin Estado.
Por otro lado, retomando la idea de que uno de los elementos esenciales del
Estado, es el grupo humano, es decir, las personas, se establece una relacin
entre el hombre (hombres y mujeres) y el Estado, en el siguiente sentido:
Se da una relacin, que en primer trmino, es causal, ya que el hombre es el
factor creativo del Estado. No hay que olvidar, que el Estado, es una institucin
creada por el hombre y para los hombres, o sea, es obra humana.
En segundo trmino, tambin, se da una relacin teleolgica, es decir, que
atiende a la finalidad de algo, o sea, a los fines o propsitos de algn objeto o de
algn ser, en nuestro caso, la poblacin, es la causa final del Estado, pues, el
Estado surge para ordenar y servir a la persona, a los grupos humanos, a la
sociedad, realizndose en este hecho los fines que persigue el Estado, como son
el bien comn, la justicia social, el orden pblico, etc.
Y, en tercer trmino, se da un vnculo jurdico, pues la poblacin, es el mbito en
el cual se ejercita el poder del Estado y, por lo mismo, este poder debe ser
limitado para lo cual, se establece un orden jurdico, el cual va a determinar lo
que el Estado debe hacer, cundo, los rganos e instituciones que lo
conforman, su funcionamiento y propsitos o fines que debe alcanzar.
En otras palabras, desde el punto vista jurdico, la poblacin puede ser
considerada como objeto o sujeto de la actividad estatal.

12

2)

territorio

El segundo elemento del Estado, es el territorio.

ste va a conformar la realidad fsica-geogrfica-jurdica del Estado.
El territorio para el Estado pasa a ser un elemento primordial al igual que el
elemento humano, es decir, el grupo humano o poblacin, pues su presencia es
imprescindible para que surja y se conserve el Estado.
La formacin del Estado mismo supone la existencia de un territorio, sin ste no
podra haber Estado, es un elemento necesario para que ste exista.
Entonces, el territorio es la superficie terrestre dentro del cual se realiza la
actividad estatal.
Por otro lado, el Estado necesita de un espacio delimitado para ejercer su poder
estatal o para actuar. Es decir, el territorio es el terreno sobre el que se ejerce el
poder del Estado
Como podemos darnos cuenta, se da una relacin entre el Estado y el territorio, la
cual en trminos ms precisos puede ser de dos tipos: de competencia o de
medio de accin.
En el caso de la primera, se refiere a las competencias del Estado dentro del
territorio, con lo cual, como hemos visto, se establece una delimitacin espacial
entre un Estado y otro. La segunda, en cambio, alude a que el territorio es un
instrumento de poder.
Por otro lado, el territorio comprende tanto la superficie terrestre, es decir, el
suelo como el subsuelo, el espacio martimo o mar territorial, donde se incluye
a la plataforma continental y el espacio areo colindante.
A continuacin, vamos a precisar en que consisten cada uno de los espacios
mencionados, que a la larga constituyen los componentes materiales del territorio,
que son delimitados por las fronteras.
En primer lugar, el suelo o superficie terrestre, es el territorio firme del Estado y
est definido por los lmites o fronteras, las cuales son establecidas a travs de los
tratados internacionales.
Tambin, se considera parte del suelo, el subsuelo, es decir, todo aquello que se
encuentra por debajo de la superficie terrestre y, es muy importante, ya que en l
se localizan un sinnmero de recursos minerales e hidrogrficos.
En segundo lugar, est el espacio martimo, que se considera que es una
prolongacin del territorio del Estado hacia el mar en su parte contigua a la costa.
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Este tipo de espacio de espacio, tambin es resguardado por el derecho

internacional, a travs de sus tratados y convenciones.
Al hablar acerca del espacio martimo, nos vamos a referir al Estado ribereo,
es decir, a la soberana ejercida ms all de sus lmites terrestres y de las aguas
interiores, extendindose al mar. Es ejercido por un Estado que tiene costa
marina, como as mismo sobre el suelo y el subsuelo de ella, y sobre la cual tiene
plenitud de competencias, ejerciendo derechos de explotacin de recursos,
proteccin del medio ambiente marino, actividad de polica, control aduanero y de
impuestos. As mismo, el Estado en ejercicio de su soberana podr dictar leyes y
reglamentos referidos a esta zona.
Por lo mismo, vamos a tomar aspectos del derecho internacional, donde se
especifica con mayor precisin lo sealado anteriormente, cuando se consideran
parte del espacio martimo, los siguientes: Mar territorial, Zona contigua, Zona
econmica exclusiva, Plataforma continental, Alta mar y los Fondos martimos y
ocenicos y su subsuelo.
Y, en tercer lugar, est el espacio areo, el cual se extiende por todo el territorio
y sobre el mar territorial, por lo tanto, este espacio se encuentra sobre el suelo y el
mar territorial, tiene plena soberana sobre los Estados respectivos, sin perjuicio
de los tratados internacionales que un Estado pueda suscribir para regular las
libertades del aire, es decir, los derechos respecto de los servicios de transporte
aerocomerciales que garantizan a las aerolneas de un Estado entrar en el espacio
areo de otro Estado y aterrizar en l.
El ao 1944, en la ciudad de Chicago, en Estados Unidos de Norteamrica se
estableci en el Convenio de Chicago las bases de la aviacin civil internacional,
que se conocen como las Libertades del Aire, stas abarcan diferentes mbitos
que van desde las tcnicas hasta otras libertades, pasando por las comerciales, y
son nueve.
En relacin a las libertades tcnicas, tenemos las siguientes:
El derecho de volar sobre el territorio de otro Estado sin aterrizar (primera
libertad).
El derecho de aterrizar en el territorio de otro Estado por razones tcnicas
(segunda libertad).
Dentro de las libertades comerciales, se consideran:
El derecho de desembarcar pasajeros, correo y carga tomados en el territorio del
pas cuya nacionalidad posee la aeronave (tercera libertad).
El derecho de tomar pasajeros, correo y carga destinados al territorio del pas
cuya nacionalidad posee la aeronave (cuarta libertad).
14

El derecho de tomar y el de desembarcar pasajeros, correo y carga con destino o

procedente de terceros Estados (quinta libertad).
Como otras libertades, tenemos las siguientes:
El derecho a que el operador areo de un Estado transporte trfico comercial entre
otros dos Estados va su propio territorio (sexta libertad).
El derecho a que el operador areo de un Estado transporte trfico comercial
enteramente fuera de su territorio (sptima libertad).
El derecho a que el operador areo de un Estado transporte trfico comercial
dentro del territorio de otro Estado -cabotaje- (octava libertad).
Permiso referido a aerolneas de un Estado para operar en rgimen de 7 libertad
a partir del tercer Estado ms all de su territorio (novena libertad).
Tambin, se ha establecido rgimen jurdico que regula el uso del espacio
exterior o ultraterrestre, al respecto, el 20 diciembre de 1961, la Asamblea
General de las Naciones Unidas durante el 16 perodo de sesiones aprob la
Resolucin N 1.721, relativa a la cooperacin internacional para la utilizacin del
espacio ultraterrestre con fines pacficos, al respecto se expreso que slo debe
explotarse y utilizarse el espacio ultraterrestre en beneficio de la humanidad y en
provecho de los Estados, sea cual fuere su grado de desarrollo econmico o
cientfico. Recomendado a los Estados que en la exploracin y utilizacin del
espacio ultraterrestre, se guen por los siguientes principios:
a)

El derecho internacional, incluida la Carta de Naciones Unidas, se aplica al

espacio ultraterrestre y a los cuerpos celestes;

b)

El espacio ultraterrestre y los cuerpos celestes podrn ser libremente

explotados y utilizados por todos los Estados de conformidad con el
derecho internacional y no podrn ser objeto de apropiacin nacional.

Otro espacio, es el territorio jurdico, el cual tiene como base el derecho

internacional, y se refiere bsicamente a las embajadas.
Los dos elementos que hemos mencionado hasta ahora, vale decir, el grupo
humano o poblacin y el territorio, constituyen la causa material del Estado;
pues, ste como hemos visto, necesita de un espacio para poder asentar a su
poblacin, pero, tambin, de un lugar para ejercer su autoridad y cumplir con sus
fines.
Es importante indicar, que en base a lo visto hasta ahora el territorio es ms que la
extensin terrestre donde se asienta un Estado, o su jurisdiccin, o espacio
terrestre, martimo y areo de un Estado, pues el territorio, tambin, tiene

15

caractersticas generales, funciones y propiedades que le son propios e incluso

est presente la naturaleza del derecho que el Estado ejerce sobre el territorio.
Pero, tambin, el territorio presenta caractersticas generales, como las
siguientes:
-

3)

Unidad, el Estado tiene que ser unitario, la unidad del mismo tiene que
significar la unidad del territorio.
Indivisibilidad, sta es producto del principio de unidad y se refiere a la
despatrimolizacin del territorio.
Impenetrabilidad, el territorio es cerrado, nadie puede entrar en el sin
someterse al poder del Estado, y ningn otro puede actuar en el territorio sin el
consentimiento del mismo. Esto tiene relacin con el principio de no injerencia
en los asuntos internos.
Inalienabilidad, no se puede enajenar el territorio, no se pueden vender trozos
del mismo.
El poder

El tercer elemento del Estado, es el poder.

El trmino poder, alude al dominio o facultad que se tiene para ejercer el mando o
ejecutar algo.
Tambin, se asocia a potestad, es decir, a autoridad, as como a fuerza, a
atribuciones, a superioridad, a predominio. En fin, el poder es la capacidad de
condicionar a los dems.
En el caso del Estado, el poder se refiere a la aptitud, a la capacidad, a la fuerza o
a la competencia que ste tiene para alcanzar todos sus fines propuestos, para lo
cual ste necesita del orden y el orden, solo se logra a travs del ejercicio del
poder.
El poder del Estado, es el que tiene ste para mandar y ser obedecido por los
gobernados y que se encuentra sometido a un orden normativo determinado.
Por lo tanto, para que exista el poder, es necesaria la existencia de situaciones de
subordinacin, es decir, de sometimiento a la autoridad de otro.
Ahora bien, el poder, es la causa formal del Estado, ya que para que ste exista,
es necesario, crear un orden jurdico, el cual se expresa en normas, en leyes, las
cuales coordinan actitudes, comportamientos, funciones de los sujetos
subordinados, para as resguardar el poder legtimo del Estado.
Por lo mismo, no existe otra institucin que tenga ms poder, permanencia y
fuerza, como el poder que detenta el Estado.

16

El poder que tiene el Estado sirve para alcanzar fines, tomar decisiones e imponer
decisiones.
Pero, el poder, tambin tienes tareas, y estas son dos.
Por un lado, est la tarea de gobernar, es decir, ejercer la direccin y el control de
las actividades de los ciudadanos, por lo tanto, se formulan mandatos, dirigir la
conducta de los miembros del Estado, entonces, se gobierna a las personas. Y,
por otro lado, la tarea de administrar, que consiste en la organizacin de la
funcin administrativa, pues lo que se busca es la satisfaccin de las necesidades
colectivas a travs de actos concretos, es por eso que lo que se administran son
las cosas.
As mismo, el poder que emana del Estado presenta ciertas caractersticas que
van ms all de la terminologa expresada, y se refieren a:
a)

Soberana, es decir, el poder supremo del Estado, a travs del cual ste
establece una organizacin poltica, econmica, social, cultural y jurdica
que frente a los dems Estados se da en un mbito de independencia y de
igualdad.
Lo supremo, hay que entenderlo, en el sentido de que no hay o no existe
otro poder superior a l.
El poder del Estado es soberano, no est sometido a ningn otro.
En otras palabras, el Estado es soberano, porque es un poder supremo,
exclusivo, irresistible y sustantivo, no est sujeto a ningn otro.

b)

El poder del Estado es temporal, en el sentido de oposicin al poder

espiritual, y alude al poder poltico del Estado.

c)

El poder estatal incluye el monopolio legtimo de la coercin o coaccin,

es decir, la utilizacin de la fuerza, de la violencia por parte del Estado
sobre las personas, para lo cual el Estado debe respetar de manera integral
los derechos humanos y las normas constitucionales y legales que existan.
En este caso, la coaccin, es el medio a travs del cual se manifiesta el
poder.
Pero, el poder del Estado no se manifiesta solo por medio de la coaccin
sino que, tambin, a travs del consenso, ya que por la promulgacin de
normas bsica el Estado puede establecer, limitar, definir y encauzar el
poder.
En otras palabras, el consenso es una forma de organizar el poder sobre la
base del acuerdo de la mayora.
17

Adems, el poder del Estado, tiene una traslacin territorial, ya que el

poder se ejerce sobre el territorio.
d)

El poder estatal est institucionalizado, pues se ejerce bajo lineamientos

jurdicos que se avalan en el derecho, a travs de este, se institucionaliza el
orden.
Adems, en los Estados de derecho se reconoce que el derecho condiciona
o limita el ejercicio del poder as como la soberana del Estado, por ejemplo
a travs de los tratados internacionales, que son parte del derecho
internacional.

Si se toman en cuenta los elementos mencionados hasta ahora, es decir, el grupo

humano o poblacin, el territorio y el poder, podemos decir, que el Estado es
la organizacin poltica de un pas, que tiene como base una estructura de
poder, la cual se asienta sobre un determinado territorio y poblacin.
4)

Fines del Estado

Se considera como otro elemento del Estado, sus fines.

Al igual que las personas, el Estado, como institucin busca alcanzar un objetivo,
propsito, finalidad, o causa final. En nuestro caso, lo que persigue el Estado, es
el bien comn, es decir, aquel que beneficia a toda la comunidad. Por lo tanto, el
bien comn, es a la vez, comn al todo y a las partes, ya que es el bien de
todos y de cada uno.
Cuando hablamos del bien comn, aludimos al bienestar material, cultural y
espiritual que corresponden a todos los individuos que viven sociedad.
Tambin, el bien comn procura un orden que permita a los individuos o grupo
humano o poblacin se realicen como personas dentro de la sociedad y que la
propia comunidad alcance sus fines de progreso, privilegindose en este caso,
valores, como la justicia, la libertad, la paz, la fraternidad, la solidaridad, la
convivencia armnica entre los individuos, la cultura y la formacin intelectual, sin
descartar lo econmico, en un marco de trabajo productivo y equitativa distribucin
del ingreso, con participacin activa del Estado y de los individuos.
Desde el punto de vista jurdico, el fin o los fines del Estado son enunciados o
descritos y formulados a travs de las normas, siendo la norma fundamental, la
Constitucin Poltica del Estado, que rige la organizacin poltica de un Estado,
por medio de ella, se emanan las leyes ordinarias y, a partir de stas, se dictan las
normas reglamentarias.
En este sentido, los fines que tiene el Estado, de manera general, aluden, por
ejemplo a: promover el bienestar social, fortalecer la justicia, asegurar los
18

beneficios de la libertad, consolidar la paz, promover el bien comn, mantener la

unidad e integridad de la comunidad poltica, preservar el orden pblico, proteger a
las personas y su derecho de propiedad sobre los bienes, cuidar el patrimonio
colectivo, por nombrar algunos.
Como vemos, los fines del Estado pueden ser de carcter objetivo -establecer
normas jurdicas-, subjetivo -preservar las buenas costumbres, la moral, la tica-,
particular -proteger el medio ambiente-, absoluto -bien comn-, relativo -la
propiedad privada, la libertad de empresa, la libertad econmica, universal -el
derecho a la vida, exclusivo -son aquellos que la Constitucin o la legislacin, en
general, sealan como fines que solo el Estado debe atender con exclusin de
cualquier particular, por ejemplo, la defensa nacional, la labor de la polica-, y/o
concurrente -debido a que el Estado no puede asumir totalmente una actividad
por tener limitaciones de diversa naturaleza, los realiza con los particulares, por
ejemplo, dentro de la educacin en la que concurren los particulares atendiendo
escuelas u otros establecimientos docentes-.
El carcter que adoptan los fines del Estado siempre va a estar sujeto a la
ideologa del gobierno de turno.
Por ltimo, tambin, se consideran como elementos del Estado, los siguientes:
La infraestructura administrativa, que est integrada por lo rganos mediante
los cuales el Estado desarrolla sus diversas actividades, que va tener de forma
implcita, la existencia de una burocracia.
Tambin, esta presente la actividad econmica, donde se apunta ms bien a la
direccin y regulacin de la economa, con miras a una eficiente captacin de
recursos econmicos para as poder satisfacer las demandas individuales y
colectivas de la ciudadana.
As mismo, se considera como otro elemento, las relaciones internacionales,
dado que el Estado es una unidad que esta dentro de un sistema de Estados, los
cuales tienen peculiaridades de tipo ideolgico, de organizacin econmica, de
configuracin clasista y de normas jurdicas, que los hacen nicos.
1.2

EL TRMINO REFORMA

En lo que nos compete, abordaremos el concepto de Reforma, que conlleva la

idea de cambio, modificacin y/o mejora de una situacin, procedimiento o
institucin (organizaciones, actividades o empresas).
Si nuestro objeto de estudio es el Estado, se hace necesario definir su naturaleza,
finalidad, objetivos, funciones, adems, de sus instituciones y la forma como
operan e interrelacionan con otras organizaciones, actividades y empresas que no
solo son pblicas, como son las entidades privadas o mixtas.

19

Todo para dar el paso de la reforma, de acuerdo con una estrategia de desarrollo
para redefinir la naturaleza, finalidad, objetivos, alcances y funciones del Estado.
Como nos estamos relacionando con el Estado, una de sus reformas particulares,
es aquella que tiene que ver con la reforma administrativa, donde se llevan
adelante procesos de transformacin de actitudes, funciones, sistemas,
procedimientos y estructuras administrativas de las dependencias y entidades del
Gobierno para que stas sean compatibles con su estrategia de desarrollo y, de
esta manera, fortalecer la capacidad ejecutiva del Estado, o en otras palabras, su
capacidad de gobierno.
Cabe sealar que un proceso de reforma no solo que es dinmico sino que
tambin, es muy complejo, ya que llevar adelante un proceso de reforma del
Estado conlleva la interaccin de dimensiones (poltica, jurdico-normativa,
tcnica, financiera y socio cultural) y variables que interactan en la realidad.
Tenemos que en la dimensin poltica donde esta presente no solo el Poder
Ejecutivo sino que tambin otros actores como son el o los partidos de gobierno,
los partidos de oposicin y la oposicin parlamentaria, con lo cual en esta
dimensin es muy importante alcanzar consensos para as evitar el
obstruccionismo a las diversas materias que estn implcitas en un proceso de
reforma del Estado, consenso que debe darse en el menor tiempo o plazo posible.
La dimensin jurdico-normativa, es muy importante, pues en todo proceso de
reforma, por lo general, siempre van a estar presente modificaciones, tanto en el
marco jurdico como en el mbito normativo, con lo cual se da inicio a una nueva
praxis de diseo, presentacin, tratamiento y aprobacin de nuevas leyes,
decretos, resoluciones o reglamentos, los cuales son necesarios para darle
sustentabilidad legal al proceso de reforma que se va a iniciar.
La dimensin tcnica, tiene relacin por un lado, con el carcter de las reformas
que se van a llevar adelante; y, por otro, con las acciones que se van a poner en
prctica, donde es muy importante la aplicacin de nuevas metodologas o
enfoques relativos a la administracin publica, las cuales deben ir ms all de los
criterios administrativos y presupuestales tradicionales, su no aplicacin va a
generar obstculos al proceso de reforma en s.
La dimensin financiera, al igual que la dimensin jurdico-normativa, es muy
importante, pues tiene relacin con la realizacin de inversiones-gastos en
mbitos como infraestructura -creacin de nuevas entidades publicas o la fusin
de las mismas-, o con la formacin del recurso humano o personal de las diversas
entidades que conforman un Estado, o a la contratacin de personal con nuevas
aptitudes o calificaciones.
Por ltimo, tenemos la dimensin socio-cultural, la cual es visible tanto en la prereforma como en la post-reforma, sobre todo en esta ltima, donde es posible
visualizar las nuevas configuraciones del Estado y donde no solo estn
20

involucrados los gestores de la reforma (decidores y conductores del proceso /

responsables y ejecutores del proceso) en si, vale decir, las autoridades, los
funcionarios y administradores pblicos sino que tambin, los actores sociales,
que son diversos, que van desde los ciudadanos hasta la empresa privada.
Se suma que este proceso debe no slo CUMPLIR FASES o ETAPAS sino que
adems, UNIDADES de TIEMPO especficas.
Todo lo anterior, es fundamental para el LOGRO de los OBJETIVOS y METAS
propuestos por la reforma.
Paralelamente, es un proceso en donde, por una parte, se adoptan DECISIONES;
y por otra, se toman OPCIONES, y la manera como stas se realicen pueden
afectar de manera POSITIVA y/o NEGATIVA a la reforma.
Por lo tanto, un PROCESO de reforma tiene implcitos DESAFOS -como
veremos ms adelante-, siendo el ms importante el relativo al DISEO de la
ESTRATEGIA, el cual est implcito en un proceso de este tipo y que tienen
relacin con: objetivos, metas, secuencia, beneficios, costos, instrumentos /
mtodos, directrices y responsabilidades.
Tambin, todo proceso de reforma puede verse enfrentado a una serie de
restricciones -como veremos ms adelante-, como por ejemplo:

Capacidades profesionales (tipo y calidad RRHH).

Carcter de las BUROCRACIAS PBLICAS (afectar el funcionamiento y
desarrollo de la institucionalidad).
Presupuestarias.
Existencia de una cultura jurdico-formal donde se privilegia lo normativojurdico sobre los procesos reales.
Discontinuidad: el tiempo es limitado, va en contra de las lgicas
secuenciarles del proceso, el cual est encadenado a UNIDADES de
TIEMPO especficas, donde los tiempos de la EJECUCIN y OBTENCIN
de RESULTADOS, son DIFERENTES (instrumentos de GESTIN)
Desigual tiempo en que se OBTIENEN y OBSERVAN los RESULTADOS
de un proceso, como es la REFORMA, hace que los distintos GRUPOS de
la SOCIEDAD se vean AFECTADOS y BENEFICIADOS de manera
desigual hasta que este proceso culmin.
EJECUCIN del proceso; brecha entre el VALOR esperado y la
REALIDAD.

Todo lo anterior, da lugar a TENSIONES, que por lo general, se constituyen en

FUENTE de CONFLICTOS, los cuales a la larga generan situaciones de
INGOBERNABILIDAD.
Finalmente, con el tiempo, se han ido estableciendo modelos y corrientes de
reforma, que surgen a partir de la existencia paradigmas que estn presentes
21

sobre todo en la Administracin Pblica, entendiendo a sta como aquella

organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas
sociales y satisfacerlas. Y para ello, los recursos pblicos se transforman en
acciones que van a modificar la realidad existente, mediante la produccin de
bienes, servicios y regulaciones.
Estos modelos o corrientes buscan dar solucin a esos problemas que se
presentan dentro de la Administracin Pblica:

Webwriano: Tambin denominadas reformas del servicio civil, procuran

reducir el clientelismo, la corrupcin y la politizacin, imponiendo normas
para el comportamiento burocrtico.
Procedimientos basados en el mrito para el reclutamiento, la promocin, la
estabilidad del empleo y, por lo general, aislando a la burocracia de la poltica.

Gerencial: Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la

burocracia mediante la desestimacin de una cantidad de reglas,
especialmente, las concernientes al personal, y garantizando a los
Administradores o Gerentes Pblicos la discrecionalidad para gerenciar sus
departamentos, con la obligacin de asumir la responsabilidad por su
desempeo.

Responsabilizacin: Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control

poltico de la burocracia, pero a travs de canales institucionalizados del
control legislativo sobre el comportamiento del Ejecutivo, entendido no solo
como poder del Estado sino como rgano o ente reformador. Esto puede ser a
travs de agencias de control horizontal: accountability (rendicin de cuentas).

Garantista: Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y

justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la accin sujeta a la ley",
o sea, al acto administrativo segn un marco normativo, no solo que lo regule
sino que tambin lo dirija, es decir, como medio para la accin.
Visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin,
mediante la "reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos" O
sea, un mayor accountability o control endgeno, es decir, del mismo sistema a
travs de agencias de control en el desempeo de los funcionarios pblicos, de
carcter horizontal. Esto es, un control paralelo y agencias que tengan el
suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la funcin publica sin
importar el rango al que se enfrenta.
En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a
toda estructura o accionar dentro de la Administracin bajo algn ordenamiento
jurdico basada en agencias de control. Ej. : Oficina anticorrupcin.

22

Eficientista: La corriente eficientista hace referencia al "management

cientfico", cuyo patrn de comportamiento viene a ser la conversin de
recursos a resultados.
Es la corriente que retoma concepciones clsicas de la Administracin tales
como: tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto, al anlisis
financiero, la gestin de las compras, de los inventarios, la clasificacin de
puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc.
Esta corriente exige un alto grado de profesionalizacin de los agentes, y que
deben tener una amplia autoridad para la utilizacin de los recursos.

Contractualista: Esta ltima corriente se caracteriza por propiciar pautas

antiburocrticas de gestin, sin perder de vista, la racionalidad econmica de
los recursos; caracterstica fundamental de la anterior tendencia.
Sus fundamentos ideolgicos son el pensamiento del public choice, teora de la
eleccin publica, las teoras de organizacin empresarial y la moderna teora
econmica de la organizacin. La consecuencia es una visin centrada en
sustituir la coordinacin jerrquica, por una coordinacin contractual y ms
flexible que permita la adaptacin de la gestin a circunstancias especificas.

1.3.

EL TRMINO MODERNIZACIN

Por su parte, el trmino modernizacin, alude a un proceso, que al igual que una
reforma, es dinmico y complejo a la vez, el cual lleva implcito reformas.
Bsicamente es un proceso econmico y social, que se encuentra constituido por
un conjunto de cambios: polticos, sociales, econmicos y culturales.
La modernizacin tiene por objeto adecuar las instituciones y organizaciones a las
nuevas condiciones, para as poder responder de mejor manera tanto a los retos
como a las exigencias que impone la realidad actual.
Como nuestro objeto de estudio es el Estado, lo que se busca con la
modernizacin es mejorar y modificar todos aqullos aspectos que se consideren
arcaicos u obsoletos dentro del Estado, o sea, en cada una de sus instituciones,
organizaciones, actividades o empresas.
En sntesis, al aludir al trmino reforma aplicado al Estado, estamos tocando el
tema de la modernizacin, dado que el Estado como toda institucin -vale decir,
una construccin humana y necesaria para la vida en sociedad- debe tender a
perfeccionar sus instituciones y procedimientos para dar satisfaccin a las
cambiantes necesidades de ndole poltica, social, econmica y cultural de la
poblacin que afecta, las cuales pueden ser tanto de carcter individual como
colectivas.
23

La modernizacin busca responder a nuevos retos dejando de lado lo arcaico,

privilegiando la eficiencia, la eficacia y la economa.
Pero, qu entendemos por eficacia, eficiencia, economa y calidad?
La eficacia alude a la capacidad de cumplir con la produccin comprometida y el
logro de objetivos. Por lo tanto, en nuestro caso, o sea, pensando en el Estado, lo
que se busca es determinar cul es el grado de cumplimiento de los objetivos o
metas planteados por el Estado, a cuntos usuarios o beneficiarios se entregan
los bienes o servicios que produce el Estado. En qu medida una institucin como
un todo (el Estado) o un rea especfica de sta, que puede ser desarrollada ya
sea por una de sus organizaciones, actividades o empresas est cumpliendo con
los objetivos u metas establecidos, sin tomar en cuenta necesariamente los
recursos asignados para ello.
Por su parte, la eficiencia se refiere en general, al uso de recursos para la
generacin de los productos. Si estamos pensando en el Estado, lo que se busca
es determinar cul es la productividad de los recursos utilizados, es decir, cuntos
recursos pblicos se utilizan para la produccin de un bien o servicio estatal
determinado. En otras palabras, producir la mayor cantidad de servicios (o
prestaciones) posibles dado el nivel o la cantidad de recursos de los que se
dispone o, bien alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor
cantidad de recursos posibles.
La economa, tiene relacin a la manera cmo se organizaron los recursos
econmicos y presupuestarios para el logro de los resultados. Si pensamos en el
Estado, sto tiene relacin con cuan adecuadamente son administrados los
recursos utilizados para la produccin de bienes y servicios estatales, o sea, la
capacidad que tiene el Estado, en este caso, para generar y movilizar
adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos
o metas, ya que se induce en esta accin, un sentido de responsabilidad, pues el
Estado como cualquier otra institucin, es responsable del manejo eficiente de sus
recursos, de la ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de
su patrimonio.
Y, la calidad, alude a la capacidad de lograr la produccin de los bienes y
servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios, es decir, cun
oportunos y accesibles a los usuarios son los bienes y servicios entregados. En
este caso, si pensamos en el Estado, la calidad del servicio es una dimensin
especfica del desempeo y se refiere a la capacidad de la institucin para
responder en forma directa a las necesidades de los usuarios -oportunidad,
accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y
cortesa en la atencin-.

24

1.4.

EL TRMINO GESTIN PBLICA

La Gestin Pblica, se refiere al conjunto de acciones que lleva adelante el

Estado, a travs de sus instituciones u organizaciones para alcanzar sus objetivos,
fines y metas en el marco de las polticas pblicas establecidas por el Poder
Ejecutivo, pues es este poder el principal ejecutor del proceso reformador.
En otras palabras, se alude al conjunto de actividades de planeamiento, previsin,
organizacin, evaluacin y control destinados a alcanzar los propsitos (objetivos,
fines y metas) establecidos por el Estado.
2.

REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO

Como nuestro objeto de estudio, es el Estado, ste no slo que se ve enfrentado a

paradigmas sino que tambin, es objeto de procesos de reforma y de
modernizacin que tiene relacin con la gestin pblica.
La reforma y la modernizacin son procesos que tienen que ver no solo con la
transformacin institucional del Estado, sino que tambin, con su funcionamiento.
Hoy en da, el tema del Estado, es importante, ya que ste constantemente se
est adecuando a las nuevas realidades.
No obstante, hay dejar en claro que al hablar estos dos trminos -reforma y
modernizacin-, es importante, sealar, que ambas categoras, por lo general, se
utilizan como sinnimos dado que se utilizan de manera indistintiva para referirse
a un mismo proceso; sin embargo, hay que explicitar que tanto la reforma como la
modernizacin, son dos procesos distintos y, por lo tanto, en ellos estn implcitos
rasgos distintivos, que pueden darse independientemente uno del otro.
Es por ello, que en una Reforma implica de por s, y ste es uno de sus elementos
distintivos, la transformacin de algunos de los roles bsicos del Estado hoy en
da: planificador, propietario, agente econmico, normativizador de los sistemas
poltico-institucional, econmico y/o social, administrador de sus estructuras o
controlador de su funcionamiento, entre otros.
Por su parte, la Modernizacin, no implica de por s cambios sustantivos en los
roles del Estado, sino que ms bien, tiene que ver con la realizacin o puesta en
marcha de una amplia gamas de acciones que tienden a incrementar la eficacia de
la gestin pblica para que sta pueda cumplir con las funciones
institucionalmente asignadas.
Pero, tambin, la modernizacin tiene que ver con el perfeccionamiento
operacional, de estructuras, mtodos e instrumentos existentes.
La modernizacin lo que busca es elevar tanto las competencias como la
capacidad de movilizar los recursos del Estado de una manera ms eficiente,
25

comprometiendo en su gestin y en sus resultados al conjunto de actores que

intervienen en la generacin de los bienes y servicios que ste provee los cuales,
estn orientados a satisfacer las necesidades de la sociedad.
Lo cual, va a implicar, por ejemplo: cambios, ajustes, supresin de estructuras
internas, creacin de nuevas estructuras, recalificacin de funcionarios, reduccin
de personal, cambios en tecnologas de administracin y de los servicios,
reestructuracin de los sistemas de anlisis, formulacin y gestin y control de
polticas, planes, programas y proyectos de gobierno.
Por otro lado, el Estado, tiene a su haber una serie de funciones que pueden ser
propias, pero, tambin, inditas, las cuales se deben reformar o modernizar.
Se consideran materias propias del Estado aquellas que tienen relacin, por
ejemplo, con la comunicacin, la transparencia, la eficiencia, la coordinacin, entre
otras.
Tambin, se consideran funciones pblicas clsicas del Estado: la provisin de
bienes pblicos, por ejemplo, justicia, relaciones exteriores; la administracin de
grandes desequilibrios -sociales, macroeconmicos, medioambientales-; la
acumulacin de capital -social, fsico y humano-.
En cambio, las funciones emergentes tienen que ver con la armonizacin
-regulacin gubernamental-, con los diferentes intereses particulares frente a los
de la comunidad o ciudadana en reas divergentes.
Otro tipo de funciones son aquellas que tienen relacin con la gestin
estratgica, entendida como el proceso de conduccin y accin enmarcados en la
estrategia del Estado, que enlaza con la gestin diaria los propsitos a corto,
mediano y largo plazos.
O sea, al papel anticipador, de diseo y catalizador que tiene el Estado para
orientar y dinamizar el desarrollo nacional.
Lo anterior, es de difcil ejecucin sobre todo en los mbitos poltico, institucional y
tcnico. De ah, que la accin del Estado debe ser selectiva, eficiente,
transparente, informada y consensuada.
Por otro lado, el Gobierno fija objetivos, para lograrlos, desarrolla por ejemplo, la
gestin estratgica, pero, tambin, establece un proyecto poltico o un programa
de gobierno, donde se explicita la agenda poltica (valores, ideologa, principios,
problemas asumidos y orientaciones generales) que va a quedar plasmada tanto
en decisiones como en acciones concretas, las cuales fueron votadas en
elecciones libres, secretas e informadas.
Si el Estado quiere que una sociedad ms equitativa y democrtica, por ejemplo,
deben darse ciertas cosas:
26

Primero, crecimiento econmico, si hay esto, se impulsa el empleo, se pueden

ejecutar polticas pblicas sobre todo las de carcter social, o sea, de educacin,
salud, vivienda, hay estabilidad poltica, paz social e inversin, por ejemplo, hay
una serie de relaciones de causalidad.
Pero, para que haya crecimiento econmico, el Estado, debe contar con una serie
de instrumentos, en este caso, de poltica econmica, que por lo general, tienen
relacin con polticas de ajuste estructural, que buscan a modo de ejemplo, el
equilibrio fiscal y de la balanza de pago; liberalizar e internacionalizar la economa.
Al mismo tiempo, el Estado no debe dejar de lado algunos aspectos, tales como:
la exclusin social, el ajuste del mercado de trabajo (desempleo), aprovechar de
mejor manera la capacidad ociosa, ampliar el consumo bsico de bienes y
servicios, mejorar la distribucin del ingreso; el desarrollo sustentable, entre otros.
La reforma y la modernizacin del Estado no slo tienen una dimensin
econmica tambin, tiene que ver con una racionalizacin del aparato
administrativo.
Si se lleva adelante una reforma, el Estado asume nuevas responsabilidades, que
pueden dar lugar al Estado regulador, por ejemplo, pero, tambin, estas nuevas
responsabilidades pueden demandar una mayor capacidad de gobierno -es decir,
el conjunto de capacidades cognitivas, econmicas, organizativas, metodolgicas
y tcnicas que posee un equipo de gobierno- del sistema que pueden dar lugar a
una readecuacin de funciones y dependencias, a una mayor cohesin poltica, a
nuevos objetivos e instrumentos, a ejercer una mayor autoridad.
Para lograr lo anterior, el Estado debe estar apto, capacitado para ejecutar planes,
programas, subprogramas y proyectos, pero, tambin, para detectar problemas,
los cuales debe resolver, y conflictos, que deben ser resueltos.
Lo anterior, nos muestra que el Estado puede adolecer de debilidades, o sea, de
incapacidades, por ejemplo, para establecer orden, para disear y poner en
marcha polticas pblicas que respondan al inters de la colectividad, de la
poblacin, de la ciudadana. O cuando no logra la obtencin de consensos o
acuerdos, que a la larga van en contra del diseo e implementacin de las
polticas pblicas orientadas al inters general.
Igualmente, frente a los grupos de presin, que buscan el privilegio de intereses
particulares y, en aspectos relativos a la gestin, que tienen que ver con una baja
productividad o reducida eficiencia, por ejemplo.
De ah, que los temas que estn vinculados a la reforma del Estado y
modernizacin de la gestin pblica sean de una gran complejidad, ya que no solo
se trata de hacer ms eficaz a una Administracin Pblica, donde estn presentes
resistencias polticas y burocrticas sino que tambin, es fundamental resolver los
problemas y conflictos que se producen dentro de las relaciones del Estado con
27

los pases extranjeros, con las jurisdicciones nacionales, es decir, con los espacios
subnacionales, con la sociedad civil, con los trabajadores, con las empresas, con
los partidos polticos, con los ciudadanos.
A su vez, el Estado se ve enfrentado a desafos que tienen relacin con una
mayor capacidad de anlisis, de reflexin y de anticipacin a los problemas y
conflictos que se pueden suscitar.
En este mbito juegan un rol importante la prognosis, o sea, el conocimiento
anticipado de algn suceso o el estudio de las tendencias y enunciado de los
escenarios futuros, de acuerdo con mtodos de proyeccin de las variables que
intervinieron en el pasado y en la actualidad; y, la prospectiva, es decir, el
conjunto de anlisis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el
futuro, en una determinada materia -econmica, social, poltica o cultural-.
De lo que se trata es de imaginar escenarios futuros posibles (o futuribles), y en
ocasiones de determinar su probabilidad, con el fin ltimo de planificar las
acciones necesarias para evitar o acelerar su ocurrencia.
La prospectiva viene desde el futuro hacia el presente; primero anticipando la
configuracin de un futuro deseable, luego, reflexionando sobre el presente desde
ese futuro imaginado, para -finalmente- concebir estrategias de accin tendientes
a alcanzar el futuro objetivado como deseable.
En otras palabras, la prospectiva entendida como aquella actitud metodolgica
que, a partir de reconocer la creatividad del sujeto y la pluralidad de futuros
posibles, reflexiona desde el futuro deseado hacia el presente y programa una
serie de acciones escalonadas desde el presente hacia esa situacin deseada,
tomando en cuenta los obstculos identificados y los probables cursos de accin.
Ahora bien, el Estado se ve enfrentado a problemas que tiene relacin con sus
aspectos organizativos y de funcionamiento, con la eficiencia y eficacia, o sea, con
el logro de una capacidad de accin adecuada para obtener los fines, metas u
objetivos deseados.
El Estado se est reformando y reformndose al mismo tiempo, es a la vez sujeto
y objeto de este proceso, lo que da lugar a dos momentos en la accin del
gobierno: la administracin y el cambio.
Por un lado, el Estado debe definir y administrar polticas pblicas bajo las
condiciones en que opera o acta el Gobierno; y, por otro, debe alterar las
condiciones existentes a travs de reformas de carcter estructural para as poder
delimitar los mbitos de accin gubernamental, redefinir sus funciones, aumentar
la viabilidad de las polticas pblicas que se van a llevar adelante.
Con la gestin estratgica, no solo que el Estado, puede orientar y dinamizar
mejor sus acciones, sino que la adopcin de decisiones y el desarrollo de
28

negociaciones, pueden hacerse de mejor manera, ya que con la gestin, lo que

hace el Estado, es privilegiar la accin, lo cual va ayudar una mejor coordinacin
entre los diferentes actores estatales, pero, tambin, a una evaluacin anticipada
de los diferentes agentes -econmicos, polticos, sociales y culturales- frente a las
decisiones del Gobierno y, con lo estratgico, se va a establecer el logro de
objetivos (y metas) coherentes en el largo, mediano y corto plazo pero, hay una
restriccin, hay que cumplirlos con los menores costos posibles.
Por lo mismo, dentro del Estado van surgiendo nuevas preocupaciones que van
ms all de la dimensin econmica y la eficacia del aparato estatal, como son,
entre otras, el progreso de la democracia, la mayor capacidad de gobierno, los
Estados de derecho pleno, el mejoramiento de la dimensin social del Estado -o
sea, incorporar elementos de equidad a la poltica pblica-, la revalorizacin de la
funcin pblica, entre otros.
La reforma del Estado, implica modificar la estructura de ste. Conlleva una
dinmica de cambio, con lo cual se va a pasar a distintas clases de Estado. A
modo de ejemplo, desde el Estado interventor, promotor, empresario o de
bienestar hacia un Estado subsidiario o Estado de equidad.
Con la equidad lo que se buscan son equilibrios, tanto macroeconmicos como
macrosociales.
Una reforma apunta a la realizacin de transformaciones que permitan tanto a las
instituciones, entidades u organismos pblicos como a las normativas y
estructuras existentes el desarrollo de una nueva direccionalidad.
Pero, la reforma no solo est relacionada con la implementacin de medidas
dirigidas a la transformar la estructura econmica sino que tambin, el mbito
institucional del Estado.
Es por eso que los procesos de reforma se van dando en torno a nuevos
paradigmas que van surgiendo, los cuales van a modificar el carcter de las
estrategias de desarrollo adoptados por los Gobiernos en distintas pocas o
momentos.
Por ejemplo, en Amrica Latina, con la industrializacin, que es importante para el
crecimiento econmico, el Estado tuvo que participar en mbitos como la
produccin, la acumulacin de capital, se adopt un modelo que tuvo como eje la
sustitucin de importaciones.
As mismo, los pases, tambin, frente a modelos como los de proteccionismo,
empezaron a configurar nuevos paradigmas, tales como: la confianza en el
mercado, la creatividad del sector privado, los procesos de integracin, entre
otros.

29

En este mbito, juega un rol muy importante la apertura de la economa, ya que a

travs de sta es posible: incrementar el tamao de los mercados y la
competencia, promover el desarrollo de nuevas tecnologas, el progreso cientfico.
Todo lo anterior, ante el nuevo paradigma que se ha creado, como es por ejemplo
el mercado, se empieza a cuestionar el rol o roles del Estado.
Por lo tanto, hay toda una discusin acerca de:
Por qu reformar el Estado?, Qu reforma implantar?, Cmo ha sido el
desempeo de las reformas? , Cul es el contexto o los contextos en los
que se da un proceso de reforma?, Qu actores claves intervienen en la
reforma?
O sea, Qu reforma? Cmo reformar? Cundo reformar? Por qu se
reforma un Estado?
Cuando aludimos a:

Por qu Reformar? Esto tiene relacin con las CAUSAS que estimulan un
proceso de reforma.
En este caso las causas pueden ser externas (exgenas) o internas (endgenas).
Causas externas pueden ser, por ejemplo, la universalizacin de la economa, la
interdependencia comercial, el desarrollo tecnolgico y el progreso econmico.
Estos factores hacen, obligan a que el Estado se adapte de manera contina a
ese medio externo, que es interestatal, no hay que olvidar, que un Estado se
relaciona con otros Estados, donde las transformaciones no slo son rpidas sino
que tambin, constantes.
Lo importante aqu, es la capacidad que tiene el Estado para adaptarse al proceso
descrito.
El Estado debe hacer frente a los problemas que se suscitan tanto internos como
externos- sobre todo, aquellos en donde no se da una solucin permanente.
Pero, las causas tambin, pueden ser internas, tales como: el desarrollo poltico,
el grado de crecimiento econmico, la capacidad de adaptacin ante el actual en
torno mundial.
La idea, es ver como el Estado va adquiriendo nuevas capacidades para absorber
los constantes cambios que se producen, sobre todo, en relacin con las
demandas ciudadanas o polticas.

30

Pero, tambin, el Por qu se reforma un Estado?, puede estar vinculado

a los incentivos que tiene un Gobierno cualquiera para llevar adelante un reforma
determinada.
Estos incentivos pueden ser la existencia de una situacin de crisis; por presin
externa; o por los efectos de retroalimentacin de las polticas pblicas.
En este caso, la reforma es motivada por los propsitos de profundizar, corregir o
eliminar una poltica pblica determinada.
Sin embargo, el Por qu se reforma?, tambin, puede estar relacionado con
el logro de determinados objetivos, que pueden ser intermedios y finales.
Como objetivos intermedios, se consideran, por ejemplo, el crecimiento econmico
sostenido sentar sus bases-, reducir la pobreza o afianzar un cambio de rgimen
en marcha, entre otros.
Aqu, es importante, la estabilidad macroeconmica para el logro de un
crecimiento econmico sostenido. Lo anterior, tambin, es fundamental para
reducir la pobreza.
Ahora bien, el Estado, hoy en da, frente a los cambios que se estn dando a nivel
mundial, que son muy rpidos, se ve obligado a reformar: instituciones polticas y
administrativas, a expandir sus capacidades frente a las demandas de una
sociedad cada vez ms informada, organizada y movilizada que ha desarrollado
nuevas formas de exigencia ciudadana.
Todo lo mencionado, es en post de alcanzar el desarrollo, es decir, en lograr
niveles de crecimiento en los mbitos econmicos, sociales, culturales y polticos
para as poder satisfacer de mejorar manera las necesidades bsicas de la
poblacin, que son individuales y colectivas, y dar un mayor bienestar a la
comunidad, o sea, mejorar an ms el nivel de vida de stos.
POR QU REFORMAR?
Incentivos para Reformar
Situacin de Crisis.
Presin Externa.
Retroalimentacin de Polticas.

Objetivos Intermedios
Crecimiento Sostenido.
Reduccin de Pobreza.
Cambio de Rgimen.

DESARROLLO

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.

31

Pero, el Por qu reformar?, tambin, tiene relacin con que el Gobierno es

un colectivo de individuos, los cuales toman decisiones, pero para poder adoptar
determinadas decisiones, es necesario, conocer a los actores sociales, o sea,
identificar a los grupos afectados por la reforma, conocer cules son sus intereses
y qu dificultades enfrentan stos.
Otra pregunta que se plantea en este tipo de procesos, es Qu reformar?
Esta pregunta tiene que ver con las relaciones existentes, con las relaciones que
tiene el Estado con la sociedad -econmica, poltica, social y cultural-.
No hay que olvidar, que el Estado, desde el punto de vista poltico, es la
organizacin de la sociedad.
Lo que se busca es crear nuevos espacios al desarrollo poltico, econmico, social
y cultural.
Pero, tambin, el Qu se reforma? Qu reforma implementar?,
para as lograr la obtencin de los objetivos -cortos, intermedios o finalespropuestos, tiene relacin con la etapa instrumental de la reforma.
Toda reforma es un proceso complejo que involucra una cadena o serie de
acciones y elecciones que van a demandar la utilizacin de recursos tanto
econmicos como institucionales, para lo cual hay que tomar en cuenta un
conjunto de elementos, que actan en forma sistmica:
1)

Base de conocimiento: Existencia de modelo, calidad de la informacin

-cuantitativa y cualitativa-, especialmente econmica (recursos) y los
valores de la sociedad (educacin cvica). Los valores son muy importantes,
hay que tomarlos en cuenta, ya que son un factor importante en la
formacin de actitudes, en la estimacin de los problemas durante la
apreciacin de situaciones y en la adopcin de estrategias y empleo de
medios.

2)

Formulacin de polticas: que va a depender mucho de la forma en que

se resuelven los problemas en la base del conocimiento: Cmo se plantea
el problema a la autoridad, quin debe tomar la decisin o las decisiones.
Pero, tambin, debe hacer una eleccin de los instrumentos a utilizar, una
eleccin de poltica o polticas, se deben escoger alternativas de polticas y,
al mismo tiempo, establecer las recomendaciones finales de poltica.

3)

Toma de decisiones de las polticas: sta se da en un contexto

institucional, tiene que ver con los grupos involucrados en la reforma, como
son: la poltica -institucionalidad y el curso de accin de la poltica-, las
instituciones financieras, como por ejemplo, el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional.

32

4)

Implementacin de la poltica: tambin, se da en un contexto institucional,

est influenciado por los factores del proceso de toma de decisiones que, a
su vez, pueden afectar a los objetivos de la poltica.

La implementacin est sujeta a factores como: las condiciones iniciales de la

reforma, la secuencia de la reforma, la velocidad de la reforma, el ritmo de la
reforma, los objetivos de la reforma o los instrumentos utilizados en la reforma.
QU REFORMA?
Base de Conocimiento
Modelos Analticos
Valores
Contexto
Informacin
Parmetros Claves
Cualitativa

Formulacin de Polticas
Planteo del Problema.
Alternativas de Poltica.
Recomendaciones.

Implementacin
Condiciones Iniciales.
Secuencia de Reforma.
Velocidad.

Toma de Decisiones
Polity (Gobierno).
IFIs (Instituciones
Financieras Internacionales).
Grupos de Inters.
Burocracia.
Contexto Institucional

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.

de dar respuesta a la interrogante Qu

implementar?, hay que toman en consideracin lo siguiente:
Al

momento

reforma

Primero, polticas similares muestran resultados diferentes por la incertidumbre

que se da entre las instituciones, las polticas y sus resultados.
Segundo, los detalles del contexto son determinantes para la implementacin de la
reforma, de ah la importancia de conocer los problemas.
Tercero, los arreglos a nivel institucional son complejos y, por lo mismo, deben ser
consistentes entre s y funcionales.
Y, cuarto, las restricciones de la economa poltica -produccin (qu y cmo?) y
distribucin (costos de capital, social y beneficios) no son considerados en el
anteproyecto o blueprint y, est omisin, afecta a todos los aspectos de la reforma
desde su lanzamiento -difusin, promocin- a la implementacin -poner en
marcha- y lo resultados.

33

Antes de continuar, como hemos enunciado lo referente a la toma de decisiones,

conviene explicitar el trmino decisin y mencionar sus componentes y fases2:

Una decisin es una accin voluntaria y consciente orientada sobre un

problema.
Las decisiones pueden ser individuales o colectivas. En materia de
Gobierno interesan las decisiones colectivas o que versan sobre lo
colectivo, que se denominan proceso de adopcin de decisiones.
Es similar en su estructura sea que se trate de Estados o estructuras
corporativas.
El proceso de adopcin de decisiones [decisin making] es un flujo
analtico en el cual se selecciona un problema como objeto de decisin, y
se selecciona una o varias acciones para intervenir sobre l.

Componentes de una Decisin:

El decisor, encargado de realizar la eleccin de la mejor forma de actuar

de acuerdo.
Las alternativas o acciones, (excluyentes entre s) entre las cuales se
seleccionar una.
Los posibles estados de la naturaleza, trmino mediante el cual se
designan a todos aquellos eventos futuros que escapan al control del
decisor y que influyen en el proceso.
Las consecuencias o resultados que se obtienen al seleccionar las
diferentes alternativas bajo cada uno de los posibles estados de la
naturaleza.
La regla de decisin o criterio, que es la especificacin de un
procedimiento para identificar la mejor alternativa en un problema de
decisin.

Fases del proceso de Decisin

Prediccin de las consecuencias.

Cada accin debe reflexionarse.
Debe basarse, principalmente, en la experiencia (papel de las rutinas) y se
obtiene por induccin sobre un conjunto de datos. (Estadstica).
Valoracin de las consecuencias segn una escala de bondad o
deseabilidad (Sistema de preferencias).
Eleccin de la alternativa mediante un criterio predeterminado (Modelo).

Otra pregunta, es Cmo reformar?

El cmo reformar?, tiene relacin con los medios que se van a utilizar.
2

Se toma como referencia las Nota de clases del curso dictado por el profesor Santiago Escobar,
en abril del 2008.

34

Es decir, con planes de desarrollo, programas, subprogramas y proyectos,

que en conjunto constituyen herramientas de gestin dentro del quehacer estatal y
que se enmarcan dentro de las polticas pblicas emanadas por el Poder
Ejecutivo.
A continuacin, se precisan cada uno de estos trminos:
Plan de desarrollo
Un plan de desarrollo es una herramienta de gestin que promueve el desarrollo
social en un determinado territorio. De esta manera, sienta las bases para atender
las necesidades insatisfechas de la poblacin y para mejorar la calidad de vida de
todos los ciudadanos.
Podemos recordar que el concepto de desarrollo hace referencia a dar
incremento o acrecentar algo, que puede ser fsico o intelectual. Cuando el
trmino se aplica a una comunidad humana, aparece relacionado con el progreso
econmico, cultural, social o poltico.
En cuanto a la nocin del plan, se trata de un modelo sistemtico que es diseado
antes de concretar una accin, de manera tal que sta pueda ser encausada hacia
los objetivos deseados. Un plan es tambin una gua.
Todo esto nos permite establecer que un plan nacional de desarrollo es aquel
instrumento que establece los pasos a seguir para lograr el desarrollo social de un
pas. Es un proyecto diseado por las autoridades estatales, que delimita sus
polticas y estrategias.
Por lo general, el plan nacional de desarrollo tiene una duracin que abarca por
lo general el perodo de tiempo de un Gobierno (cuatrienio, quinquenio u sexenio),
de modo tal que el Gobierno tenga el tiempo suficiente para implementar las
medidas que considera necesarias para el desarrollo social.
Programa
El programa es un instrumento rector derivado de la planificacin institucional,
destinado al cumplimiento de las funciones de una organizacin, por el cual se
establece el orden de actuacin, as como los objetivos o metas, cuantificables o
no (en trminos de un resultado final), que se cumplirn a travs de la integracin
de un conjunto de esfuerzos y para lo cual se requiere combinar recursos
humanos, tecnolgicos, materiales y financieros; especifica tiempos y espacio en
los que se va a desarrollar y atribuye responsabilidad a una o varias unidades
ejecutoras debidamente coordinadas.

35

Subprograma
Un subprograma es una segmentacin del programa en donde se establecen
objetivos, metas, recursos y responsables para su ejecucin en un nivel de mayor
especificidad. Tiene como finalidad facilitar la ejecucin y el control de acciones
homogneas.
Proyecto
Un proyecto alude al conjunto de obras o acciones especficas necesarias para
alcanzar los objetivos y metas definidas por un programa o subprograma dentro de
los lmites que impone tanto un presupuesto como la unidad de tiempo
establecidas previamente, tendientes a la obtencin de resultados concretos de
acuerdo al mbito de competencia y responsabilidad de cada unidad, y que
pueden planificarse, analizarse y ejecutarse administrativamente, en forma
independiente.
Un proyecto consta y supone varias etapas, la primera con la que nos
encontramos, es la que refiere a la idea del proyecto, que responder a una
necesidad u oportunidad. Por ejemplo, necesidades insatisfechas, reforzar
actividades o bien optimizar recursos desaprovechados a los que se les puede dar
una vuelta de tuerca y usarlos. Seguida a la idea, aparece la segunda etapa, que
corresponde al diseo del proyecto, en sta entrarn en juego la valoracin de
las opciones, tcticas y estrategias que se perfilen como las mejores para lograr
alcanzar el objetivo del proyecto. Ser durante esta fase que se producir la
aceptacin o rechazo del proyecto. Si el mismo, es aceptado, se pasar a la
tercera etapa, que es la de ejecucin y, por ltimo, la de evaluacin, que en
realidad tendr lugar una vez concretado ste y a travs del cual, se analizar con
las valoraciones planeadas y los resultados si se lleg al objetivo propuesto.
Otra interrogante que se formula, es Cules son los resultados de la

reforma?
En el caso del desempeo de las reformas, este tema tiene relacin con que tarde
o temprano la sociedad -econmica, poltica, social o cultural- evaluar el
desempeo de las mismas.
Sin embargo, hay que tomar en consideracin varias cosas antes de analizar el o
los resultados de un proceso de reforma: Primero, todo proceso de evaluacin da
lugar a controversias; y, segundo, ninguna reforma puede cumplir todos sus
objetivos de manera simultnea y acabada.
Es por ello, que en este proceso de evaluacin de la reforma llevada adelante
surja la necesidad de ponderar o valuar un objetivo sobre otros. Por ejemplo,
mayor eficiencia a costa de afectar la equidad; procesos de apertura a costa de un

36

mayor desempleo; reducir la pobreza en un mbito en que la disparidad de

ingresos es mayor.
La evaluacin de los procesos de reforma es tanto poltica como tcnica. En
ambos espacios, o sea, en el poltico y en el tcnico, se producen controversias;
por lo tanto, hay un implcito un proceso de de aprendizaje y de elecciones al
mismo tiempo, que van a dar lugar a un proceso de retroalimentacin, que puede
derivar tanto en un ajuste de las reformas -aqu se da lugar a la correccin
tecnocrtica- como en un cambio de modelo -que puede tener como salida hacia
la poltica o a la deliberacin pblica-.
Sin embargo, hay que tomar en cuenta en este proceso de evaluacin de la
reforma, que es muy difcil determinar el tiempo que pasar entre la aplicacin de
la medida y la observacin de sus resultados, stos ltimos no siempre son fciles
de medir.

SOBRE EL DESEMPEO DE LAS REFORMAS

Evaluacin Tcnica

Evaluacin Poltica

Aprendizaje y Lecciones

Retroalimentacin

Ajuste de Reformas

Correccin Tecnocrtica

Cambio de Modelo

Salida Hacia Polity y

la deliberacin Pblica

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.

Otra pregunta, es En qu contexto se llevo adelante la reforma?

El contexto, alude al conjunto de circunstancias en las que se pone en marcha o
se decide llevar adelante un proceso de reforma del Estado, estos pueden ser
histricos, geogrficos o debido a determinadas condiciones iniciales, por ejemplo.

37

EL CONTEXTO DE LA REFORMA?

GEOGRAFA

HISTORIA

Legado Cultural.
Estructura Socio-econmica.
Factor tnico.
Instituciones Polticas.
Instituciones Econmicas.
Reputacin en Polticas.

Integracin internacional.
Tamao.
Disparidad Regional Interna.
Localizacin Regional.

CONDICIONES INICIALES
ESPECFICAS

Conflicto Distributivo.
Escenario Internacional.
Estabilidad Poltica.
Capacidad del Estado.
Calidad del Liderazgo.

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.

Otra interrogante, es Qu actores estn presentes en la reforma?

Se consideran como actores, adems, de los agentes estatales, a la empresa
-PYMES, a los inversores extranjeros, a las empresas estatales- y a la influencia
externa -instituciones financieras internacionales, a los socios regionales, a pases
donantes, los mercados y a los pases vecinos-, por ejemplo.
ACTORES CLAVES EN EL JUEGO DE REFORMAS: EJEMPLOS
LA EMPRESA

Cronies/Chaebols/Grupos/: Indonesia, Korea y Amrica Latina.

Oligarcas: Ucrania, Rusia.
PYMES: Ex comunistas.
Inversores Externos: Brasil, Argentina.
Empresas Estatales: Sindicatos, Gerentes del socialismo.

INFLUENCIA EXTERNA

IFIs (BM, FMI): Importante, pero con diferencias por casos.

Socios Regionales: Estonia, Pases en acceso a la UE.
Donantes: Ghana y Uganda.
Mercado: Humor de los participantes claves.
Pases Vecinos: Efecto imitacin, Chile, China.

Fuente: Jos Mara Fanelli, Las experiencias de reforma estructural: Reflexiones a partir de un
enfoque comparativo.

Otra interrogante, es Cundo se debe reformar?

El cuando tiene relacin con la ocasin o momento, el tiempo -duracin-, ritmo y
velocidad de la reforma.

38

Por ejemplo, se reforma cuando el modelo de un Gobierno determinado est

agotado o cuando es necesaria una transformacin urgente.
Por otro lado, el significado o carcter de una reforma puede ser por su
orientacin -econmica, poltica, social, administrativa o judicial-; o por sus
objetivos -modernizacin, globalizacin, liberalizacin econmica y poltica, ajuste
estructural o cambios de gestin gubernamental-; o por su enfoque
-neoinstitucional, neoliberal o neointervencionista-.
Finalmente, tomando en cuenta todo lo anterior, podemos darnos cuenta que el
rea o las reas de accin de un proceso de reforma del Estado pueden abarcar
una gran gama de aspectos que pueden ir desde la reforma a algunas de las
macrofunciones del Estado, sobre todo las relativas a la rama ejecutivas hasta las
reformas del rgimen poltico.

39