XIII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM

PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

25 a 29 de maio de 2009
Florianpolis - Santa Catarina - Brasil

O CAVALO DE TRIA E SUA BARRIGA VERDE: PLANEJAMENTO REGIONAL E

DESIGUALDADES SCIO-ESPACIAIS EM SANTA CATARINA

Ivo Marcos Theis (FURB) - theis@furb.br

Economista, doutor em Geografia pela Universitt Tbingen/Alemanha, professor e pesquisador da Universidade de
Blumenau

Luciana Butzke (UFSC) - vbutzke@terra.com.br

Cientista social, doutoranda em Sociologia Poltica pela UFSC, professora da UNIFEBE

Iara L. K. Rischbieter (FURB) - ilkr21@gmail.com

Turismloga, mestre em Desenvolvimento Regional pela FURB

Mariana C. Linder (FURB) - mariana@edusoft.com.br

Administradora, mestranda em Desenvolvimento Regional pela FURB

Diego B. Vargas (FURB) - bacuras@gmail.com

Graduando em Economia, bolsista FURB/PIBIC

O cavalo de Tria e sua barriga verde: Planejamento regional e

desigualdades scio-espaciais em Santa Catarina

Resumo
O capitalismo se desenvolve de forma desigual e combinada no espao e no tempo e, seu
aprofundamento se relaciona, dentre outros fatores, ao planejamento. Nos pases perifricos
o planejamento surge de forma sutil, da a utilizao da metfora do cavalo de Tria. O
objetivo principal deste artigo analisar as relaes entre o desenvolvimento desigual e o
planejamento regional em Santa Catarina. A anlise da atuao governamental e das
instituies regionais no planejamento revelou que a contribuio do governo de Santa
Catarina se sobrepe, quase anulando, a contribuio das instituies regionais ao
planejamento. No mbito das instituies regionais, constatou-se uma tendncia de
acirramento da competio e no, como se esperava, um esforo coletivo e articulado
visando a superao dos problemas regionais.

Introduo
A espetacular produo capitalista do espao que teve lugar ao longo do sculo XX pode
ser creditada, em considervel medida, ao planejamento. As iniciativas de planejamento no
Brasil iniciaram depois de 1930 e a maior parte delas foi orientada para o crescimento
econmico. Esse tipo de planejamento resultado das idias dominantes na poca,
entendendo-o como um processo fundamentalmente econmico, de carter imediatista e
com uma viso parcial da realidade (GUILLEZEAU, 2002). No Brasil, a fase posterior
Segunda Guerra Mundial foi marcada por grandes projetos, pela ajuda internacional e pelo
endividamento. Neste perodo ganharam gravidade os problemas sociais, ambientais e,
tambm, econmicos (SANTOS, 2003).
Escobar (2000) e Santos (2003) abordaram o carter ideolgico do planejamento que,
segundo eles, inaugurou uma nova forma de colonizao. Santos (2003) empregou a
expresso cavalo de Tria para mostrar que o planejamento entrou nos pases perifricos
de forma sutil e insidiosa. A rigor, ele no alterou logo a estrutura socioeconmica. Foi
modificando primeiro as formas e, aos poucos, as estruturas.
Na dcada de 1980 o Brasil entrou em crise. O Estado intervencionista perdeu fora e, com
ele, tambm, o padro autoritrio-tecnocrtico-racionalista de desenvolvimento ento
vigente. Cabe lembrar, contrariamente ao que se imagina, que a preservao e a extenso
do poder do Estado so cruciais para o funcionamento do livre mercado (HARVEY, 2004).
Nesse perodo, nos anos 1980, ressurgiu a esperana no planejamento. A participao dos
movimentos sociais e das associaes de classe na elaborao da Constituio de 1988
marcou grande avano na redemocratizao do pas (GONALVES, 2005).
Nesse contexto, a democracia, a participao, a descentralizao e o fortalecimento do
poder local se tornaram conceitos-chave. No entanto, a utilizao massiva desses termos
acaba incutindo valor ao discurso, independentemente da concretizao prtica dos termos
citados (GONALVES, 2005, p. 16). A crtica ao modelo de planejamento racionalistatecnocrtico-autoritrio abriria novas possibilidades. Se o planejamento passou a ser
contestado pela ideologia neoliberal e empresarial, de um lado, tambm foi invadido por
experincias participativas, de outro.
O planejamento em Santa Catarina caminha lado a lado com o sistema federal de
planejamento, contando com

aproximadamente cinqenta anos de

histria. Esteve

diretamente vinculado ao governo estadual, passando, com o tempo, a agregar a

contribuio de instituies regionais: as Associaes de Municpios na dcada de 1960, os

Fruns de Desenvolvimento Regional (FDR), os Comits de Bacia Hidrogrfica e as Regies

Metropolitanas na dcada de 1990.
A hiptese subjacente a este trabalho de que o Estado de Santa Catarina marcado por
um desenvolvimento desigual. Embora esteja numa situao melhor do que a de muitos
outros estados brasileiros, as desigualdades so bastante evidentes. Diante disso, o
problema a ser tratado neste artigo o planejamento e sua relao com o desenvolvimento
desigual de Santa Catarina. Trata-se de aprofundar a anlise da atuao das instituies
regionais e do Governo de Santa Catarina no planejamento, bem como, de avaliar sua
participao no desenvolvimento do Estado.
Para dar conta deste propsito, o artigo foi dividido em quatro sees: a primeira delas
corresponde a esta introduo; a segunda dedicada ao desenvolvimento desigual, a se
apresentando

referencial

terico

(desenvolvimento

desigual

combinado

desenvolvimento geogrfico desigual) e discutindo o desenvolvimento recente de Santa

Catarina; a terceira seo trata do planejamento regional em Santa Catarina, iniciando pelo
tipo de planejamento aqui considerado e analisando o processo de planejamento que
ocorreu em Santa Catarina desde os anos 1980; na ltima seo, finalmente, apresentamse as concluses do artigo.

Desenvolvimento desigual em Santa Catarina

Para tratar da relao entre o planejamento regional e o desenvolvimento desigual em Santa
Catarina, examina-se, inicialmente, este ltimo. A presente seo procura, primeiro,
apresentar o referencial que ilumina a presente anlise, resgatando a conhecida lei do
desenvolvimento

desigual

combinado,

de

Trotsky;

e,

segundo,

caracterizar

desenvolvimento recente de Santa Catarina.

Do desenvolvimento desigual e combinado ao desenvolvimento geogrfico

desigual
O enfoque terico sobre o qual se apia esta anlise do planejamento de Santa Catarina o
do desenvolvimento desigual, cuja origem se encontra em Marx, Lnin e Trotsky. A lei do
desenvolvimento desigual e combinado, com o originalmente formulada por Leon Trotsky
(1978), permite explicar as contradies econmicas e sociais nos pases perifricos,

rompendo com a perspectiva evolucionista e determinista, segundo a qual apenas os pases

economicamente desenvolvidos estariam aptos a superar o capitalismo. O desenvolvimento
do capitalismo se d de forma diferenciada, combinando caractersticas atrasadas e
avanadas. Trotsky reafirma a importncia das dimenses econmica e tecnolgica, mas
tambm destaca a dimenso cultural e a poltica na explicao do desenvolvimento desigual
e combinado (LW Y, 1981).
Neil Smith (1988) e David Harvey (1982, 2004, 2006) partem de perspectiva similar, mas
colocam a dimenso espacial no centro do que se pode chamar de desenvolvimento
geogrfico desigual. A se atenta para o fato de que a mudana poltica resulta de mudanas
de pensamento e ao em vrias escalas. Isto leva a considerar a necessidade de observar
as relaes polticas nas mltiplas escalas. No mbito local elas podem reforar o
desenvolvimento geogrfico desigual ou contribuir para a mudana. Na base do argumento
est que a acumulao de capital sempre foi uma questo geogrfica.
A fim de se compreender a geografia histrica global da acumulao de capital, impe-se
uma mudana de linguagem: de globalizao para desenvolvimento geogrfico desigual.
Tratar a globalizao como processo requer que se a desnaturalize, implica consider-la
como ela, de fato, ocorreu e est ocorrendo uma nova fase de exatamente esse mesmo
processo intrnseco da produo capitalista do espao (HARVEY, 2004, p. 81). Se a
globalizao consiste numa nova fase da produo capitalista do espao, o Estado assume
novas funes que se resumem a gerar novas maneiras de criar um clima favorvel aos
negcios (idem, ibidem, p. 94). Na globalizao, os Estados passam a atuar na construo
de territrios mais competitivos, vale dizer: com baixos salrios e rigorosa disciplina
trabalhista.
Esse debate sobre desenvolvimento desigual e combinado e desenvolvimento geogrfico
desigual no estranho ao contexto brasileiro. Alguns intelectuais partiram (explcita ou
implicitamente) para analisar o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. O ponto de partida
so as concepes etapista e dualista da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o
Caribe (CEPAL), do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e do Partido Comunista
Brasileiro (PCB), identificveis com o stalinismo. Para essas concepes, havia uma
oposio entre os pases capitalistas desenvolvidos e subdesenvolvidos, e a aliana com
setores da burguesia deveria levar revoluo nacional necessariamente, burguesa e
anti-imperialista. Os acontecimentos pr-1964 demonstraram que estas idias eram
equivocadas. Desde ento, a base terica do pensamento etapista passou a ser duramente
questionada, entre outros, por Caio Prado Jr., Florestan Fernandes, Fernando Henrique
Cardoso e Francisco de Oliveira (DEMIER, 2007).

Uma dimenso crucial da crtica ao etapismo/dualismo diz respeito desigualdade poltica.

A poltica compreende a capacidade de construo de hegemonia. Os sujeitos, os grupos e
classes sociais jogam com linguagens, situaes, instituies e culturas inventadas que se
tornam cultura dominante: A sociedade civil fica restrita aos arranjos locais e localizados,
enquanto as operaes da poltica se tornam reserva de caa das grandes empresas e do
mercado (OLIVEIRA, 2007, p. 42). O presente estgio de desenvolvimento do capitalismo
parece corresponder a um perodo de indeterminao, no qual emergem experincias
inventivas, mas no necessariamente situadas no campo dos conflitos. A razo simples:
neste estgio, a poltica apropriada pelos partidos e pelas empresas e o espao do conflito
esvaziado. Todavia, so essas condies desiguais [que] oferecem abundantes
oportunidades de organizao e ao poltica (HARVEY, 2004, p. 98).
Entre as oportunidades de organizao e ao poltica, possvel distinguir dois tipos
principais de utopia: as utopias espaciais e as utopias do processo social. As primeiras
estariam presentes na construo de espaos seguros e controlados. J as utopias do
processo social tm na utopia do mercado o seu principal exemplo. O mercado passou a ser
a soluo para todos os problemas mas, foi confrontado com o desenvolvimento
geogrfico desigual. Logo, as utopias do espao precisam enfrentar o desafio do processo e
as utopias do processo precisam enfrentar o desafio do espao (HARVEY, 2004).
Da articulao entre a problemtica apresentada e o referencial terico aqui explicitado,
emergem as seguintes indagaes: Como se manifesta o desenvolvimento capitalista em
Santa Catarina? Pode-se falar de desenvolvimento desigual e combinado para o caso em
questo? Observa-se um desenvolvim ento geogrfico desigual entre as regies de Santa
Catarina? Que relevncia vem tendo o planejamento regional na produo capitalista do
espao em Santa Catarina? Essas indagaes sero examinadas nas prximas sees.

As desigualdades no territrio catarinense

O Estado de Santa Catarina, situado no sul do Brasil, possui fronteiras estaduais com o
Paran ao Norte, com o Rio Grande do Sul ao Sul, com a Argentina a Oeste, e a Leste com
o Oceano Atlntico. Integra 293 municpios e tem rea de 95.346.181 km, o que representa
1,12% do territrio nacional (SANTA CATARINA, 2006).
Segundo Caio Prado Jnior (1981), a extremidade meridional do Brasil permaneceu, durante
muito tempo, fora da rbita de atuao do governo de Portugal. Entrou na histria em fins do
sculo XVII e, economicamente, s na segunda metade do sculo XVIII. Foi motivo de

grande disputa entre portugueses e espanhis. Sua base econmica foi a pecuria e a
agricultura. Foi estabelecida uma colonizao original que se distingue de todo o Brasil. A
propriedade fundiria muito subdividida, o trabalho escravo raro, quase inexistente, a
populao etnicamente homognea (idem, ibidem, p. 96). Esses fatores, associados s
guerras de fronteira, reao de ndios, ao roubo de gado e intensidade do contrabando
de metais preciosos, marcaram profundamente a agricultura nessa regio (PAULILO, 1996).
Outro ponto no menos importante que a colonizao baseada nas pequenas
propriedades (de 25 a 30 hectares) impediu a formao de uma aristocracia rural nesses
cantos do pas.
O processo de industrializao catarinense se deu de forma descentralizada, sem uma
urbanizao excessiva. A distribuio de renda uma das mais eqitativas do pas.
Todavia, ao lado de um aparente sucesso econmico as principais firmas catarinenses
impem-se [...] nos mercados nacionais e internacionais uma anlise mais precisa revela
numerosos problemas sociais e ecolgicos (RAUD, 1999, p. 83).
No Brasil, a discusso sobre o desenvolvimento/subdesenvolvimento nacional teve como
foco o endogenismo/exogenismo. Para os partidrios do endogenismo, os limites do
desenvolvimento eram de ordem interna e, no caso do exogenismo, que caracterizou a
Escola da Dependncia, o subdesenvolvimento era causado pelo capitalismo internacional.
Esses enfoques tambm podem ser vistos no esforo para refletir o processo de
desenvolvimento de Santa Catarina, sobretudo, nos trabalhos do Centro de Assistncia
Gerencial

de

Santa

Catarina-CEAG

(1980)

de

Hering

(1987).

Para

aquele,

desenvolvimento de Santa Catarina era dependente, para esta o desenvolvimento era

endgeno e independente, desencadeado pelo empreendedorismo dos imigrantes (LENZI,
2000).
Para Raud (2000), o desenvolvimento industrial catarinense se explica mais pela estrutura
socioeconmica das colnias do que pela presena de alguns empresrios ou pela relao
de dependncia. A chave da industrializao catarinense estaria na organizao setorialespacial. A autora resgata Mamigonian (1965), que utilizou o enfoque scio-espacial em sua
anlise. A abordagem do desenvolvimento de Raud (2000) enfatiza a importncia do
territrio. Nesta abordagem, as relaes econmicas no so vistas como regidas por uma
lgica mercantil pura, mas como inscritas em redes sociais que definem territrios no seio
dos quais aparecem sinergias (RAUD, 2000, p. 52). Por trs das particularidades do
desenvolvimento

catarinense,

de

sua

ocupao

industrializao

descentralizada,

constatam-se desigualdades regionais. O contexto histrico-geogrfico condicionou e

condiciona o desenvolvimento das regies e do Estado. No perodo recente, um fator que

afetou o desenvolvimento de Santa Catarina foi seu fraco desempenho econmico, embora
tambm se deva notar uma atuao governamental deplorvel. A industrializao levou a
que as polticas pblicas fossem orientadas para a modernizao da infra-estrutura urbana,
com impactos negativos para o espao rural. Em decorrncia, ocorreu um aumento da
migrao campo-cidade e dos problemas urbanos (RAUD, 1999).
Na dcada de 1980, o meio rural do Oeste encontrava-se com perspectivas to limitadas
para os pequenos produtores e trabalhadores rurais que nessa mesorregio que explode
o movimento sem-terra no Estado. Em 1985, duas mil famlias promoveram 16 ocupaes
de terra. No irrelevante lembrar aqui que o mito da superioridade europia em Santa
Catarina to forte a ponto de considerar a populao sem terra como uniformemente
cabocla. De fato, 33% dessa populao descendem de alemes, italianos e poloneses
(PAULILO, 1996).
Dados

recentes

mostram

que

as

desigualdades

aumentaram.

Considerando-se

regionalizao do IBGE, constatam-se considerveis disparidades entre as regies

catarinenses.

Cinco

Economicamente

das

Ativa

20

[PEA]

m icrorregies
do

Estado

concentravam
56%

do

51,2%

Produto

da

Interno

Populao
Bruto

[PIB]

concentravam-se em quatro microrregies no ano de 2002 (THEIS; VARGAS, 2007). O

desenvolvimento desigual de Santa Catarina condicionado por fatores

histrico-

geogrficos, bem como, fatores scio-polticos. Para se compreender a influncia dos

fatores scio-polticos no desenvolvimento desigual catarinense recente, importante
descrever e analisar o processo de mobilizao dos atores regionais e a atuao
governamental no planejamento, ambos tratados a seguir.

Planejamento em Santa Catarina

Para tratar da relao entre o planejamento regional e o desenvolvim ento desigual em Santa
Catarina, examina-se, agora, o primeiro. Nesta seo se busca, inicialmente, indicar o tipo
de planejamento que aqui se considera, o que inclui aspectos normativos (se bem que
redundante falar em normatividade em relao ao planejamento); e, depois, adentrar o
processo de planejamento que teve lugar em Santa Catarina desde os anos 1980,
confrontando as iniciativas governamentais com as das instituies regionais.

Do planejamento convencional ao planejamento participativo

O planejamento voltou agenda pblica. Aps anos de descrdito pela identificao com o
autoritarismo e com certo intervencionismo, o planejamento acena com a participao e a
democracia num contexto marcado no apenas por um suposto enfraquecimento do Estado,
mas pela possibilidade de construo de uma nova relao entre Estado e sociedade. Boa
parte das concepes de planejamento utilizadas hoje em dia mistifica o Estado e o
planejamento. Mesmo nas abordagens participativas preciso manter o senso crtico
(RANDOLPH, 2007).
Surge nas ltimas dcadas o planejamento participativo. Os resultados da introduo da
dimenso participativa do planejamento dependem do contexto social, da relao de foras,
dos grupos de presso (RATTNER, 1979). A participao surgiu no discurso do
desenvolvimento no final da dcada de 1950. Ativistas e funcionrios de organismos
internacionais atriburam o fracasso de alguns projetos de desenvolvimento ao fato de as
populaes envolvidas serem sistematicamente excludas do processo. Atualmente, parece
existir um consenso em torno da adoo da participao como medida poltica essencial nas
estratgias de desenvolvimento. E por quais razes? A participao tornou-se um slogan
politicamente atraente; um excelente meio para obteno de recursos; e torna os projetos
mais eficazes (RAHNEMA, 2000).
Lembrando que o Estado se empenha, no presente estgio de desenvolvimento capitalista,
em gerar novas maneiras de criar um clima favorvel aos negcios e na construo de
territrios mais competitivos, ele encarna a superestrutura poltica da sociedade. Isso lhe
confere atributos de regulao e manipulao do comportamento global da sociedade
(G UILLEZEAU , 2002). Que margem de manobra resta, ento, sociedade civil no processo
decisrio do planejamento? possvel que haja avanos reais no sentido da emancipao
da populao rumo construo de um modelo decisrio mais democrtico; mas, tambm,
possvel que se mantenham e se recriem as condies de manipulao sobre as
comunidades, mascaradas por eventuais propostas ou estratgias falsamente democrticas
(FERRARI JNIOR, 2004).

Planejamento governamental, as instituies regionais: qual planejamento?

O padro de crescimento da economia catarinense, de 1880 a 1945, baseou-se na indstria
txtil e de alimentos, e na extrao mineral [carvo] e vegetal [madeira e erva-mate]. Em
meados da dcada de 1940, a indstria se ampliou e diversificou. Surgiram os setores

cermico, papel e pasta mecnica e o metal-mecnico. Como a infra-estrutura e as

instituies no estavam devidamente preparadas para tal diversificao, o Estado teve que
intervir para facilitar o processo de acumulao (G OULARTI F ILHO , 2005). Contudo, apenas a
partir de 1962 que a economia passou a ser planejada pelos rgos governamentais.
Dos anos 1980 em diante, com as crises fiscal e financeira do Estado, inaugura-se uma fase
de planos com boas intenes, porm sem programas bem definidos e sem uma ao
efetiva do Estado (G OULARTI F ILHO , 2005, p. 652). No mbito governamental em Santa
Catarina, h um predomnio poltico-partidrio conservador, polarizado pelas famlias
Ramos, Konder, Bornhausen e Amin. Se considerado o perodo de 1980 a 2005, os partidos
mais representativos so os seguintes: Partido Progressista (PP) e Partido da Frente Liberal
(PFL), considerados de direita e centro-direita; Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB) e Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), considerados de centro; e
Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e Partido dos Trabalhadores (PT), considerados de
esquerda e centro-esquerda.Da dcada de 1980 em diante amplia-se a fragmentao
poltica, predomina nas eleies o equilbrio entre foras de centro-direita e direita e o
domnio poltico duradouro das oligarquias referidas. Ademais, constata-se uma baixa
participao popular, a baixa competitividade interna dos partidos e baixa competitividade
eleitoral dos partidos mais representativos das camadas populares, em que poucas elites se
revezam no poder (CARREIRO, 2006, p. 46). Como o planejamento profundamente
poltico, necessrio investigar o processo de planejamento e sua interface com a
democracia ou procedimentos democrticos [ou democratizao plena] nas sociedades
contemporneas (RANDOLPH, 2007, p. 6) e aqui se trata do caso de Santa Catarina.
O carter poltico do planejamento pode manifestar-se por meio da descentralizao, que
estimula a negociao, deciso e implementao de polticas pblicas entre governo federal
e governos sub-nacionais. Mais ainda: a descentralizao incentiva maior participao dos
governos locais, tornando mais complexas as relaes entre nveis de governo e sociedade
(SOUZA, 2002). Todavia, a idia de que a descentralizao esteja relacionada
consolidao da democracia e busca de superao dos resduos de clientelismo relativa,
dependendo menos do mbito no qual as decises so tomadas e mais da natureza das
instituies dela encarregadas (ARRETCHE, 1996).
No Estado de Santa Catarina, a criao das SDR levou ao planejamento o slogan da
descentralizao. Todavia, as SDR tm sido duramente criticadas por abrigarem de 15 a 20
cargos gratificados, vinculados aos partidos da base governista, ironicamente, favorecendo
o fortalecimento de relaes clientelistas ao invs de atenu-las (BIRKNER, 2004). De fato,
o governo atual adotou uma estratgia de descentralizao concebida de cima para baixo,

em vez de valorizar e estimular as iniciativas endgenas de planejamento regional j

existentes no Estado.
A anlise dos planos institudos em Santa Catarina revela caractersticas que acompanham
o planejamento do desenvolvimento nacional e estadual de maneira marcante: intensa
participao estatal; nfase na dimenso econmica e, conseqentemente, no curto e mdio
prazo; descontinuidade do processo de planejamento por dificuldades polticas, tcnicas e
financeiras; e a abordagem setorial. Existe, sem dvida, preocupao crescente com a
dimenso

ambiental e

com

as

desigualdades

regionais

urbanas. Porm,

essa

preocupao incorporada aos poucos e apresenta, dependendo do plano em questo,

avanos e retrocessos (BATISTA; THEIS, 2008). Dessa forma, a tendncia tem sido de o
Estado

continuar investindo

nas

regies

mais

desenvolvidas, contribuindo

para

desenvolvimento geogrfico desigual.

Indissocivel do processo de desenvolvimento de Santa Catarina (e suas particularidades
mencionadas acima) est tambm a organizao dos atores/sujeitos regionais como
associaes de municpios, fruns de desenvolvimento regional, comits de bacia e regies
metropolitanas. Segundo Raud (1999, p. 115), a ausncia de interveno do governo
central favoreceu a mobilizao das foras locais e a construo de uma cooperao e uma
coeso comunitria.
A primeira associao de municpios de Santa Catarina foi fundada em 1961, existindo,
atualmente, 21 associaes de municpios no Estado. Elas surgiram com a finalidade bsica
de aumentar o poder reivindicatrio dos municpios junto aos rgos estatais, visando a
resoluo de problemas comuns (S OUTO -M AIOR , 1992). O processo de descentralizao,
que se originou na dcada de 1960, com a criao das associaes de municpios,
prosseguiu na dcada de 1990 com a criao dos fruns e, posteriormente, das agncias de
desenvolvimento regional. O primeiro FDR foi criado em 1996, em Chapec, por iniciativa da
Associao dos Municpios do Oeste de Santa Catarina (AMOSC). Na seqncia foi criado o
Frum Catarinense de Desenvolvimento (FORUMCAT), que congregaria todos demais
fruns regionais (BIRKNER, 2004).
Enquanto existiram, os 16 FDR tinham como objetivo buscar o desenvolvimento regional
sustentvel atravs da articulao e integrao de entidades pblicas e privadas com olhos
num fortalecimento da cidadania. Atualmente, os FDR esto num processo de transio
para a formao de Agncias de Desenvolvimento Regional [ADR]. Estas tm por objetivo
captar recursos para a realizao de projetos e deveriam ser braos operacionais dos FDR.
Os Comits de Bacias Hidrogrficas surgiram na dcada de 1990 atravs da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9493/97). Estes tm como unidade a bacia hidrogrfica

e como objetivo organizar o processo de descentralizao da gesto dos recursos naturais,

elegendo prioridades locais e estabelecendo estratgias e diretrizes polticas. Os comits,
por sua vez, so compostos por 40% de usurios da gua, 20% de governos (estadual e
federal) e 40% da populao e sociedade civil. Atualmente existem 15 comits de bacia
constitudos em Santa Catarina (THEIS et al., 2007).
Outra tentativa de regionalizao foi a das Regies Metropolitanas. O objetivo principal da
regio m etropolitana congregar os municpios que tenham uma relao entre si, para,
juntos, elaborarem projetos e buscarem recursos, visando implementar obras de interesse
regional j que as de interesse local so atendidas pela respectiva municipalidade (THEIS
et al., 2001, p. 234). Institudas em 1973, pela Lei Complementar n. 14, de 8 de junho, elas
foram criadas em nmero de seis, englobando todo o Estado de Santa Catarina. A
coordenao bsica de cada regio metropolitana composta por um Conselho de
Desenvolvimento, uma Cmara Setorial, uma Superintendncia da Regio Metropolitana,
vinculada Companhia de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (CODESC), e um
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (MOURA; KLEINKE, 2000).
Se considerado o recorte espao-temporal, as instituies regionais encontram-se assim
divididas: 21 associaes de municpios (FECAM, 2005), 15 FDR (FORUMCAT, 2007), 15
comits de bacias hidrogrficas (SANTA CATARINA, 2006) e seis regies metropolitanas.
As instituies regionais formam um mosaico de diferentes regionalizaes. Os recortes
mais prximos so os das associaes de municpios e dos FDR, embora nem todas as
associaes de municpios tenham originado FDR.
A atuao recente das instituies regionais mostra que houve avanos e dificuldades.
Quanto s associaes de municpios, de um lado, as populaes participam de forma ainda
muito tmida das decises relativas ao planejamento, permanecendo o poder decisrio
concentrado nos gabinetes dos prefeitos. De outro, a nfase na prestao de servios (em
detrimento do planejamento sistmico e de longo prazo) leva a que as associaes se
mantenham em espaos muito restritos de reflexo e potencial de pesquisa para estudos de
viabilidade de estratgias alternativas de desenvolvimento (BUTZKE, 2007).
Quanto aos FDR, estes tm pouco tempo de atuao e esto se transformando em
Agncias de Desenvolvimento Regional. Eles representam a nica instncia que no impe
restries participao de qualquer natureza embora, na viso dos representantes da
classe trabalhadora, todas as instncias so controladas pelo poder econmico e poltico
dominante nas regies (THEIS et al., 2001).
Quanto aos comits de gerenciamento das bacias hidrogrficas, eles tm uma preocupao
com a questo ambiental e permitem a participao de muitos atores sociais. Todavia, a

atuao dos comits restrita, visto que sua preocupao central com a bacia
hidrogrfica, portanto, com as condies fsico-ambientais do espao que abrangem, e no
com o desenvolvimento regional.
Quanto s regies metropolitanas, Moura e Kleinke (2000) fizeram um estudo sobre o
modelo de gesto das regies metropolitanas do sul do Brasil. No caso de Santa Catarina,
definiram as aglomeraes urbanas de Florianpolis, Joinville e Blumenau como prmetropolitanas. Nestas aglomeraes se observa um processo de periferizao, de
transferncia de crescimento, do plo para os municpios contguos. A essas aglomeraes
so destinados quase trs quartos dos investimentos previstos para as atividades
econmicas, reforando o grau de concentrao e o desenvolvimento desigual do territrio
catarinense. A criao de seis regies metropolitanas buscou garantir o desenvolvimento
regional equilibrado, j que a institucionalizao de apenas uma regio poderia concentrar
investimentos e fluxos migratrios. No entanto, a criao das seis regies foi baseada
apenas em critrios polticos, no em definies geogrficas e urbansticas. A nica regio
que passa por um processo de metropolizao, de fato, a Regio Metropolitana de
Florianpolis. As demais nunca foram efetivamente implementadas (CARGNIN et al., 2006).
A Lei Complementar n 381, de 7 de maio de 2007, que dispe sobre o modelo de gesto e
a estrutura organizacional da Administrao Pblica Estadual, nem menciona as regies
metropolitanas (SANTA CATARINA, 2007).
Assim como o Estado marcado pelo desenvolvimento desigual, nas instituies regionais
se manifestam as desigualdades polticas. Das quatro instituies analisadas, todas tm
uma misso clara e uma organizao pr-definida. No podem ser consideradas espaos
conflitivos (W ATZLAW ICK, 2008). Os FDR eram, nesse sentido, as instituies regionais
mais

promissoras.

Todavia,

com

surgimento

das

SDR,

ocorre

uma

crescente

desmobilizao dessa iniciativa.

Apesar do slogan participativo das instituies regionais, as preocupaes so paroquiais e
a participao dos atores regionais restrita. Cooperam regionalmente, mas carecem de
uma viso mais ampla. Preocupam-se com a resoluo de problemas comuns. Contudo,
aprisionadas pela retrica da competitividade regional, no percebem a desigualdade entre
sua regio e as vizinhas. E, portanto, no se mobilizam, articuladamente, em favor da
superao das desigualdades socioeconmicas e polticas entre as regies de Santa
Catarina.

Concluses
Que concluses se podem extrair do antes exposto? Que possibilidades se abrem para a
reduo das desigualdades em Santa Catarina? Que relevncia tem a o planejamento?
Antes de avanar, porm, cabe lembrar as motivaes que deram origem a este trabalho.
Convm

iniciar

recuperando

tema

do

artigo:

planejamento

no

contexto

do

desenvolvimento desigual em Santa Catarina. Com efeito, partiu-se da hiptese de que o

Estado de Santa Catarina marcado por um desenvolvimento desigual. Apesar de fruir de
uma situao melhor que a de outros estados brasileiros, as desigualdades scio-espaciais
so evidentes. O planejamento que vem tendo lugar em Santa Catarina ao longo de sua
histria recente, sobretudo, a partir dos anos 1980, parece contribuir para o agravamento de
tais desigualdades. De modo que o problema tratado neste artigo foi o planejamento e sua
relao com o desenvolvimento desigual de Santa Catarina. Buscou-se aprofundar a anlise
da atuao do Governo de Santa Catarina e das instituies regionais no planejamento
regional, com vistas a avaliar sua participao no desenvolvimento do Estado.
As evidncias aqui reunidas mostraram, eloqentemente, que Santa Catarina exibe
desigualdades

em

seu

territrio.

Mais:

essas

desigualdades

(sociais,

polticas

econmicas) tm aumentado ao longo do tempo. Indicadores socioeconmicos permitem

ver que trs regies polarizam o desenvolvimento no Estado. No entanto, o que talvez
escape de uma anlise, digamos, convencional que aqui, com um instrumental tericometodolgico fundado na perspectiva crtica do desenvolvimento geogrfico desigual, se
podem captar as sutis relaes entre o rural e o urbano, entre o atrasado e o avanado,
entre o sociocultural e o econmico e, sobretudo, que tais relaes so, fundamentalmente,
de natureza poltica.
O planejamento catarinense imitou o planejamento brasileiro e, assim, influenciou o
desenvolvimento de Santa Catarina. Se, por um lado, isto parece demasiadamente bvio,
por outro, deve surpreender que o planejamento praticado em Santa Catarina, tal como um
insidioso cavalo de tria, foi produzindo as desigualdades socioeconmicas antes referidas
e as disparidades regionais. Por que razo o planejamento deu errado em Santa Catarina?
Bem, de fato, ele deu certo: se gerou desigualdades scio-espaciais devido a que tenha
contribudo para o desenvolvimento econmico vale dizer: para acelerar o processo de
acumulao de capital de Santa Catarina. Contudo, o que as evidncias revelam que
esses so os resultados logrados pelo planejamento governamental, nos ltimos seis anos
amplificados pela descentralizao desptica das SDR. Em contrapartida, j faz mais de
quatro dcadas e com um novo mpeto nos anos 1990 que emergem, desde as
comunidades regionais, iniciativas de planejamento no-estatal. Essas, porm, a despeito

de apontarem (pelo menos, na sua origem) para certas rupturas, padecem dos males do
paroquialismo: reproduzem em escala local/regional as relaes polticas assimtricas que
se observam na escala estadual.
Voltando: que concluses se podem daqui extrair? Considerando o ltimo quarto de sculo,
a produo capitalista do espao, com a providencial contribuio do planejamento
governamental, tanto gera riquezas como desigualdades scio-espaciais em Santa Catarina.
Que possibilidades se abrem para a reduo das desigualdades em Santa Catarina? No se
tem em vista um desacoplamento. Mas, a questo se apresenta no contexto brasileiro, em
que o quadro socioeconmico catarinense vem sendo pintado em cores suaves e
equilibradas. E o que aqui, ento, se argumenta que, ao invs de (supostamente)
continuar se diferenciando do restante do pas, Santa Catarina tende mesmo a se aproximar
da mdia das desigualdades vigentes no Brasil.
E a, que relevncia ter o planejamento? Bem, o planejamento governamental nem muda
de rumos nem deixar de existir. Para a reduo das desigualdades, poder-se-ia desejar
que ele funcionasse mal. Talvez, o melhor que se poderia fazer democratizar o processo
de planejamento, tanto o de origem governamental quanto o emanado das instituies
regionais. No entanto, no limite, dever-se-ia cogitar da viabilidade do acionamento da teoria
que inspirou a lei do desenvolvimento desigual e combinado: a emancipao de cada uma e
de cada um passa pela superao da sociedade apoiada num processo de planejamento
autoritrio que perpetua as desigualdades sociais no territrio.

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